Ентін М.Л., Баймуратов М.О., Делінський О.А. 2004 – Правовые основы внешней политики и политики в сфере обороны и безопасности ЕС (книга)

Ентін М.Л., Баймуратов М.О., Делінський О.А. 2004 – Правовые основы
внешней политики и политики в сфере обороны и безопасности ЕС

Содержание

HYPERLINK \l “bookmark1” М.Л.Энтин

HYPERLINK \l “bookmark3” Введение 6

HYPERLINK \l “bookmark5” Часть 1. Становление ОВПБ и ОЕПБО 8

HYPERLINK \l “bookmark7” Послевоенные планы создания политического
союза 9

HYPERLINK \l “bookmark8” Европейское политическое сотрудничество 11

HYPERLINK \l “bookmark9” Маастрихтский и Амстердамский договоры 15

HYPERLINK \l “bookmark10” Оборонная политика 26

HYPERLINK \l “bookmark12” На пути к новой реформе ОВПБ и ОЕПБО 44

Ч HYPERLINK \l “bookmark13” асть 2. Институты, инструменты и основные
напра вления ОВПБ 49

HYPERLINK \l “bookmark15” Внешняя деятельность 49

HYPERLINK \l “bookmark15” Цели и принципы 57

HYPERLINK \l “bookmark16” Институты и инструменты 61

HYPERLINK \l “bookmark16” Основные направления 73

Приоритеты греческого председательства 73

Политика ЕС в отношении граничащих с ней стран и регионов

HYPERLINK \l “bookmark18” 79

HYPERLINK \l “bookmark18” Международные действия ЕС в области п рав
человека 85

HYPERLINK \l “bookmark17” 2.5. Перспективы совершенствования правового

HYPERLINK \l “bookmark17” регулирования ОВПБ 102

HYPERLINK \l “bookmark20” Библиография по теме «Общая внешняя политика
и политика безопасности

HYPERLINK \l “bookmark21” Европейского Союза» 124

М.О.Баймуратов, О.А.Делинский

Часть 3. Институциональные компоненты современной системы европейской

безопасности 128

Правовая природа Западноевропейского Союза, как главного военного

компонента Европейского Союза 128

Место и роль Североатлантического Альянса в институционализации и
функционировании современной системы европейской безопасности 143

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе как

региональный механизм в системе европейской безопасности 160 HYPERLINK
\l “bookmark24”

3.4. Взаимоотношения НАТО и ЕС в сфере безопа сности, в условиях

HYPERLINK \l “bookmark24” обострения невоенных угроз 173

HYPERLINK \l “bookmark23” Часть 4. Роль Украины в формировании совре
менной системы европейской

HYPERLINK \l “bookmark23” безопасности 180

HYPERLINK \l “bookmark25” Организационно-правовые формы сотрудниче ства
Украины

HYPERLINK \l “bookmark25” с НАТО в сфере построения современной систем
ы европейской

HYPERLINK \l “bookmark26” безопасности 180

Взаимоотношения Украины с Европейским Союзом в сфере внешней

политики, безопасности, военного и военно-технического сотрудничества

198

Примечания: 204

Введение

О Европейском Союзе до сих пор продолжают говорить и писать, как об
экономическом гиганте, все ещё остающемся политическим карликом. Это
противопоставление давно устарело. ЕС играет все более весомую роль на
международной арене. За последние десятилетия им накоплен внушительный
опыт координации усилий государств-членов во внешнеполитической сфере.
Отработаны механизмы принятия и осуществления решений. становлена
иерархия институтов. Определены обязанности государств-членов
применительно к их взаимодействию в этой области с ЕС. Во многих
специальных сферах международных отношений ЕС выступает в качестве
геополитического лидера.

Неспособность ЕС и государств-членов выработать единые подходы к войне в
Ираке 2003 г. продемонстрировала не столько слабость внешнеполитических
позиций ЕС, сколько сложности и недостаточность интеграции в области
внешней деятельности Союза. Кризис вокруг Ирака, как несколькими годами
ранее внешнеполитические провалы ЕС в Руанде, Боснии и Герцеговине,
Косово и т.д., убедили политическую элиту стран-членов в необходимости
дальнейшей передачи ЕС определенных суверенных полномочий по ведению
внешней политики и политики в области обороны и безопасности от имени и
в интересах всей интеграционной группировки. Этим целям будут служить
совершенствование механизмов продвинутого сотрудничества, более частое
использование квалифицированного большинства при принятии решений,
создание поста Министра иностранных дел ЕС, и переход к назначению
постоянно действующего Председателя Европейского Совета.

До сих пор весомость внешнеполитических акций ЕС страдала из-за
отсутствия у них силовой компоненты – ограниченных возможностей ЕС в
области принуждения к миру и кризисного регулирования. Другая слабость
заключалась в отрыве собственно внешней политики ЕС от других
составляющих его внешней деятельности – единой торговой политики,
содействия развитию, гуманитарной помощи и пр. На наших глазах ситуация
в этом отношении меняется. ЕС предпринимает кардинальные меры по
усилению координации имеющихся в его распоряжении инструментов внешней
деятельности. Семимильными шагами идет военное строительство.

Чрезвычайно важное значение для наращивания возможностей ЕС играть
растущую роль на международной арене имеет используемый им
инструментарий правового регулирования. ЕС является, прежде всего,
правовым образованием, действующим на основе права, в соответствии с
вырабатываемыми им правовыми установлениями и сугубо правовыми методами.
Это в полной мере касается и внешней деятельности ЕС. Учредительные
договоры ЕС составлены таким образом, чтобы не ограничивать его
внешнеполитическую экспансию. Одновременно они задают хорошие правовые
рамки для формирования вторичного права ЕС в данной области. За
последние годы такое вторичное право развивается особенно бурными
темпами.

Поэтому изучение правовых основ внешней политики, политики в области
обороны и безопасности ЕС совершенно необходимо для ее понимания, для
анализа ее содержательных аспектов. Рассмотрению правовых основ и
посвящено настоящее учебное пособие. В нем прослеживаются основные этапы
становления общей внешней политики и политики в области обороны и
безопасности, подробно разбирается компетенция, которой
государства-члены наделили ЕС в области внешних действий. Особое
внимание уделено полномочиям институтов ЕС и правовым формам, в которые
они облекают свои решения и внешнеполитические действия. Отдельно
разбирается географический и проблемный срез внешней деятельности ЕС.
Изложение материала дано с учетом предложений Европейского Конвента
(Конвента о будущем Европейского Союза) и подготовленного им проекта
Конституции ЕС.

Наряду с другими общепринятыми сокращениями в работе использованы
аббревиатуры ОВПБ для обозначения общей внешней политики и политики
безопасности и ОЕПБО – общей европейской политики в области безопасности
и обороны.

Часть 1. Становление ОВПБ и ОЕПБО

Внешняя политика и политика в области обороны и безопасности ЕС
постоянно эволюционирует. Она приобретает современные черты, получает
нынешнее организационное и правовое оформление, пройдя несколько этапов
своего становления. Их сравнительно легко выделить. Каждый из них связан
с ключевыми вехами на пути европейского строительства. Переход к каждому
из них подготавливался разработкой и согласованием между
государствами-членами основополагающих международно-правовых,
политико-правовых актов и программных документов, обслуживающих
европейскую интеграцию, определяющих взаимные права и обязанности её
участников и регламентирующих функционирование общих институтов. Как
общее правило, он находил закрепление в изменениях и дополнениях,
вносимых в учредительные договоры ЕС.

Становление ОВПБ и ОЕПБО в её нынешнем виде можно подразделить на шесть
этапов. При этом следует иметь в виду, что они не совпадают с теми,
которые проходит в своём развитии европейская интеграция в целом.
Внешняя политика и оборона составляют сердцевину государственного
суверенитета. На отказ от какой-то части прерогатив в столь важной для
них и деликатной сфере и наделение классического международного
сотрудничества элементами наднациональности европейские страны идут
медленнее. Предпринимая какие-либо шаги в данном направлении, они
действуют с повышенной осторожностью. К тому же интеграция в области
внешней политики и обороны не воспринимается ими как безальтернативная.
Фактор евро-атлантического пространства, наличия НАТО, гарантий
безопасности, предоставляемых США, вынуждает их оценивать её выгоды и
преимущества гораздо более критично, нежели в случае с региональной
экономической интеграцией. Отсюда отставание с юридическим и
институциональным оформлением ОВПБ и ЕОПБО от прогресса в области
создания единого рынка, валютного и экономического союза, предпочтение,
отдаваемое межправительственному, а не наднациональному инструментарию
выработки, принятия и осуществления решений.

1.1. Послевоенные планы создания политического союза

Первый этап становления общей внешней политики и политики в области
обороны и безопасности заключался в безуспешных попытках группы
западноевропейских стран форсировать создание политического и
оборонительного союза. Его предназначение состояло в том, чтобы
противостоять потенциальной внешней угрозе своими собственными силами и
одновременно полностью устранить возможность новых вооруженных
конфликтов между бывшими противниками по второй мировой войне. Он
мыслился как подготавливающий объединение входящих в него стран в
дальнейшем на федеративных или конфедеративных основах.

В 1948 г. Францией, Великобританией, Бельгией, Нидерландами и
Люксембургом был подписан Брюссельский пакт. 24 октября 1950 г.
премьер-министр Франции Рене Плевен выступил в Национальной Ассамблее с
развёрнутыми предложениями о «создании в целях общей обороны европейской
армии, подчинённой политическим институтам единой Европы». Реализация
плана Плевена привела к подписанию в Париже 27 мая 1952 г. Договора об
учреждении Европейского оборонительного сообщества (ЕОС). Его
участниками стали Франция, Германия, Италия и страны Бенилюкса. Был
подготовлен и проект Европейского политического сообщества (ЕПС). Проект
предусматривал создание двухпалатной парламентской ассамблеи,
исполнительного совета, комитета министров и суда ЕПС. Предполагалось,
что ЕПС будет обладать чрезвычайно широкими полномочиями и со временем
поглотит ЕОС.

Однако Договор об учреждении ЕОС так и не вступил в силу. Отношение к
нему во Франции изменилось. Национальная Ассамблея его не ратифицировала
(хотя остальные пяти участников завершили необходимые национальные
процедуры). Отвергла она и проект создания ЕПС. Создание же в 1954 г. на
основе пересмотренного Брюссельского пакта Западноевропейского Союза
(ЗЕС) мало что спасало. ЗЕС получил весьма ограниченные полномочия. Его
ресурсные возможности были минимальными. Реально встать на ноги,
завоевав сколько-нибудь весомое политическое влияние, ему не удалось.

Несколько лет спустя такая же участь постигла и оба плана Фуше. Ими
предусматривалось ускоренное продвижение к тесному политическому
сотрудничеству, союзу государств, общей внешней и оборонной политике.
Комитет, созданный для их воплощения в жизнь, с большим трудом выработал
компромиссные предложения. Тем не менее, они не были поддержаны
заинтересованными правительствами. Не столь амбициозные, как раньше, эти
предложения всё равно представляли собой забегание вперёд. В них шла
речь, в частности, о формировании независимого секретариата, переходе к
принятию решений квалифицированным большинством голосов и т. д. В 1962
г. комитет Фуше прекратил существование. Межгосударственные переговоры
закончились ничем.

Лидеры западноевропейских стран не смогли форсировать строительство
политического и оборонительного союза волевыми методами, поскольку
объективные предпосылки для него на тот период ещё не сложились.
Материальной базы под союз подведено не было. Экономическая и социальная
общность отсутствовали. Многоаспектное сотрудничество только
налаживалось. Исторически укоренившееся психологическое недоверие
сохранялось. В частности, во Франции верх взяли опасения по поводу того,
что Договор об учреждении ЕОС откроет путь к перевооружению ФРГ,
поскольку в отличие от первоначально обсуждавшегося текста он допускал
параллельное существование «европейских сил обороны» (ст. 9) и
национальных вооруженных сил (ст. 10). Наконец, планы опережающего
политического и оборонительного обустройства Европы игнорировали
доминирующую роль Соединённых Штатов в регионе. В той же части, в
которой такие планы учитывали военно-политическое лидерство США
(подконтрольность европейских сил обороны Североатлантическому альянсу
по ст. 18 Договора об учреждении ЕОС), они оказались неприемлемы для
части политических элит западноевропейских стран.

1.2. Европейское политическое сотрудничество

Неудача проектов европейского политического и оборонительного сообществ
затормозила процессы политической интеграции в Европе. Очевидной стала
необходимость гораздо более медленного и постепенного продвижения к
поставленным целям. В итоге предпочтение было отдано прагматическому
подходу. Во главе угла западноевропейской интеграции оказалось
построение общего рынка. Римскими договорами об учреждении Европейского
Сообщества и Евратома 1957 г., как и до этого – Парижским договором об
учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕО С) 1951 г.. ,
внешнеполитическое сотрудничество обходилось молчанием. По необходимости
координация внешнеполитической деятельности, потребность в которой
вскоре начала ощущаться государствами-основателями ЕС всё острее и
острее, стала развиваться вне интеграционных структур, на сугубо
межгосударственной основе.

Таким образом, на втором этапе становления общей внешней политики и
политики в области обороны и безопасности планка требований к
политическому сотрудничеству была резко снижена. О планах форсирования
политической интеграции уже не вспоминали. Даже мало к чему обязывающее
согласование внешнеполитической активности воспринималось как достаточно
неплохой результат. Новый прагматический подход нашёл отражение в т.н.
«Давиньонском докладе», подготовленном в ответ на пожелания глав
государств и правительств шестёрки. В 1970 г. содержавшиеся в нём
предложения получили поддержку Люксембургского саммита. Тем самым был
дан старт осуществлению регулярного внешнеполитического сотрудничества
стран ЕС без распространения на него стремительно формирующегося права
ЕС (как самостоятельной системы права, отличной от международного права)
и без опоры на наднациональные механизмы и организационную структуру
Сообщества. Оно получило название ЕПС – европейское политическое
сотрудничество. Его целью стали улучшение взаимопонимания между
государствами-членами ЕС по текущим международным проблемам, координация
внешнеполитический позиций и, когда это оказывается возможным,
проведение совместной политики. Вопросы военно-политического характера в
сферу ведения ЕПС включены не были. Важнейшим полигоном отработки ЕПС на
протяжении многих лет оставался Хельсинский процесс.

С преобразованием время от времени созывавшихся встреч глав государств
или правительств стран ЕС в действующий на регулярной основе Европейский
Совет в 1974 г. ЕПС приобретает новое качество. Его значение к тому
времени существенно возрастает также в связи с вступлением в ЕС
Великобритании, Дании и Ирландии в 1973 г.

Европейский Совет взял на себя ключевую роль в определении общих
ориентиров внешней политики ЕС и государств-членов. Он придал ЕПС
публичный характер. К тому же сменяющие друг друга в порядке ротации
председатели ЕПС выступали теперь от имени ЕС с официальными заявлениями
по злободневным вопросам мировой политики.

Возникла относительно стройная многоступенчатая вертикаль органов ЕПС.
Сессии Европейского Совета и отправляемое государствами-членами
председательство стали верхним этажом ЕПС. Текущее руководство ЕПС
осуществлялось регулярными и внеочередными встречами министров
иностранных дел стран ЕС. Их обеспечение и подготовка внешнеполитических
решений были возложены на Политический комитет в составе директоров
политических департаментов внешнеполитических ведомств стран-членов. По
мере необходимости он создавал в качестве своих вспомогательных органов
постоянные и временные группы экспертов по внешнеполитическим вопросам,
представляющим общий интерес.

Вместе с тем ЕПС на протяжении длительного времени оставалось
относительно аморфным. Оно не имело своей собственной штаб-квартиры.
Заседания проводились в столицах государств-членов. Их переводу в
Брюссель, где концентрировались институты ЕС, усиленно противилась
Франция. В тот период её лидеры не допускали даже намёка на подчинение
бюрократическому аппарату ЕС своих прерогатив в области внешней
политики.

Накопленный странами ЕС опыт внешнеполитического взаимодействия,
формирование общей культуры такого взаимодействия, а также вызовы
«холодной войны» подготовили условия для придания ему элементов
обязательности. В 1981 г. государства-члены утвердили Лондонский доклад,
предписывающий им в предварительном порядке проводить консультации друг
с другом и с Европейской комиссией (далее -ЕК) по международным
проблемам, затрагивающим всех членов. Вопросы консолидации ЕПС подробно
обсуждались в преддверии и в ходе межправительственной конференции,
завершившейся принятием Единого Европейского Акта (ЕЕА) 1986 г.

Вступление ЕЕА в законную силу 1 июля 1987 г. положило начало третьему
этапу становления общей внешне* политики и политики в области обороны и
безопасности ЕС. По прошествии 17 лет с момента его запуска ЕПС получило
юридическое закрепление. ЕЕА включил его в систему договоров,
учреждающих ЕС. В отличие от предшествующего периода права и обязанности
государств-членов в области координации и совместного осуществления
внешней политики получили чёткую регламентацию. Однако, изменений в
статусе ЕПС не произошло. Он остался совершенно самостоятельным по
отношению к институциональной системе интеграционной группировки.
Включение ЕПС в учредительные договоры ЕС не повлекло за собой его
подчинения праву ЕС. Раздел III ЕЕА, содержащий «Положения о европейском
сотрудничестве в области внешней политики», существенно отличался от
других его частей, являющихся поправками к учредительным договорам ЕС.
Он имел самодостаточный характер.

Вместе с тем ЕЕА сделал более условным водораздел между ЕС и ЕПС. Так,
ст. 1 ЕЕА предписывала ЕС и ЕПС стремиться к общей для них цели –
«сообща внести вклад в постепенное создание Европейского Союза». Помимо
этого программного положения, ЕЕА предусматривал создание
самостоятельного секретариата ЕПС в Брюсселе, где концентрировались
важнейшие структуры ЕС. Хотя секретариату поручалось обслуживать
межправительственное сотрудничество и, в частности содействовать
государству-члену, председательствующему в Совете ЕС, такой выбор имел
далекоидущие последствия. Перевод в Брюссель предопределил дальнейшее
усиление Комитета постоянных представителей стран-членов, ставшего
реальным конкурентом Политического комитета. Кроме того, ЕЕА формально
подключил к внешнеполитическому сотрудничеству Европейскую Комиссию.
Параграф 3-в ст. 30 устанавливал, что ЕК является его полноправным
участником. Правда, эта норма осталась спящей. В реальности участие ЕК в
ЕПС было минимальным. Такое развитие событий вполне устраивало
государства-члены, противостоявшие перспективе возможной
коммунитаризации ЕПС вследствие подключения к нему наднациональных
структур ЕС. Да и сама Комиссия опасалась, как бы вовлечение в ЕПС как
сугубо межправительственный механизм, в котором она по определению
занимала подчинённое положение, не отразилось на её полномочиях и
независимости.

ЕЕА регламентировал принципы, методы и процедуры ЕПС, правовые
последствия для сотрудничающих стран решений, принимаемых органами ЕПС,
порядок взаимодействия в международных организациях. В соответствии с п.
1 ст. 30 государства-члены договаривались «стремиться формулировать
сообща и осуществлять» европейскую внешнюю политику. Они принимали на
себя обязательство информировать друг друга и проводить консультации по
любому вопросу внешней политики, представляющему общий интерес.
Прокламируемая цель, согласно п. 2-а ст.ЗО, – добиться, чтобы их
совместное влияние обеспечивалось наиболее эффективно путём координации,
сближения позиций и осуществления совместных действий.

Предметная сфера ЕПС формулировалась как чуть ли не всеобъемлющая. Круг
внешнеполитических вопросов, относимых к ведению ЕПС, фактически не
ограничивался. Единственное исключение делалось в отношении
военно-политических аспектов безопасности, которые оставались за НАТО и
ЗЕС.

1.3. Маастрихтский и Амстердамский договоры

Интенсификация ЕПС, его правовое оформление, отработанные им методы и
механизмы взаимодействия позволяют говорить о том, что ЕПС послужило
прообразом ОВПБ и проложило путь к превращению ЕС в интеграционное
объединение универсальной компетенции. Вместе с тем свойственная ЕПС
специфика, принципиальное отличие используемых им методов от принятых в
рамках Европейских сообществ предопределили сложную структуру и
откровенный дуализм созданного на их основе Европейского Союза.

Договор о Европейском Союзе был подписан 7 февраля 1992 г. в небольшом
голландском городе Маастрихте двенадцатью государствами-членами ЕС (к
тому времени к нему присоединились Греция, Испания и Португалия). Он
предусматривал наделение интеграционного объединения новыми важными
полномочиями, предполагавшими дальнейшую уступку государствами-членами
части своего суверенитета в его пользу. С тем чтобы сделать возможным
ратификацию Маастрихтского договора, многие из них вынуждены были внести
изменения в действующие конституции. Договор вступил в силу 1 ноября
1993 г.

Раздел V Договора о Европейском Союзе заменил ЕПС на ОВПБ и преобразовал
её во вторую – межправительственную опору Союза. Общая внешн политика и
политика в области обороны и безопасности вступила в четвёртый этап
своего становления. Проведение согласованной линии государств-членов в
международных делах было поднято на более высокую ступень. Формальное
утверждение ОВПБ в качестве одной из основных слагаемых Европейского
Союза радикально изменило её статус. Из чего-то внешнего по отношению к
интеграционным процессам она стала её частью.

Это повлекло за собой революцию ожиданий. Государствами-членами ОВПБ
стала восприниматься как новая реальность, наращивание и ими самими, и
ЕС внешнеполитических мускулов, свидетельство превращения ЕС во
влиятельнейшего политического, а не только экономического игрока в
международных делах. Она была оценена ими как заявка на геополитическое
лидерство в условиях окончания холодной войны, исчезновения Советского
Союза с политической карты мира и девальвации значения силовых факторов
мировой политики. В то, что ЕС отныне заговорил на международной арене
одним голосом и что к этому голосу надо прислушиваться со всем
вниманием, поверили и третьи страны.

Подобные ожидания оказались обоснованными лишь частично. Да, ЕС стал
полюсом притяжения для многих других стран и даже континентов. Он начал
проецировать зону процветания и стабильности за пределы своей
территории. Он сумел взять на себя лидирующую роль в решении некоторых
международных проблем. В отдельных, чаще всего специальных областях ОВПБ
дала неплохие результаты. Но довольно часто случающиеся на международной
арене нестандартные ситуации, особенно требующие умелого и оперативного
кризисного регулирования, неизменно ставили ЕС в тупик. Последовала
череда разочарований. Выяснилось, что ожидания и надежды, связывавшиеся
с ОВПБ, явно преувеличены.

Разрыв между ожиданиями и реальными возможностями ОВПБ во многом
объяснялся тем, что смена вывесок – повышение статуса и более детальная
регламентация внешнеполитического сотрудничества – не означали
автоматического изменения его содержательных аспектов. По своей природе
ОВПБ оставалась детищем межправительственного взаимодействия. Оно давало
сбой каждый раз, когда расхождения интересов государств-членов превышали
некоторый пороговый уровень. То же самое происходило и тогда, когда
затрагивался престиж государств или в дело вмешивались соображения
внутриполитического порядка. Ведь механизм принятия решений в столь
деликатной области как ОВПБ по-прежнему строился на поисках консенсуса и
единогласии.

Новшества, привнесенные Договором о Европейском Союзе, сводились к
следующему. Хотя компетенция в области ОВПБ обладает значительной
спецификой, Европейский Союз наделялся ею таким же образом и наряду с
компетенцией во всех других областях. Тем самым устанавливалась правовая
связь между всеми направлениями деятельности Союза. Маастрихтский
договор распространяет на ОВПБ все положения, общие для Европейских
сообществ и дополняющих их сфер политики и форм сотрудничества (ст. 1).
Это означает, например, что в соответствии со ст. 2 общие цели Союза
являются также и целями ОВПБ. Согласно абзацу 1 ст. 3, в Европейском
Союзе устанавливается единая институциональная структура. Она
обеспечивает «согласованность и преемственность» всей совокупности
«деятельности, осуществляемой для достижения его целей». Серьёзное
внимание обращается на необходимость взаимосвязи ОВПБ с другими
направлениями внешней деятельности Союза, являющимися прерогативой
Европейских сообществ. В абзаце 2 ст. 3 записано: «Союз должен особо
обеспечивать согласованность своей внешней деятельности в общем
контексте внешних отношений, политики в сферах безопасности, экономики и
содействия развитию. Совет и Комиссия несут ответственность за
обеспечение такой согласованности и сотрудничают с этой целью. Они
обеспечивают осуществление политики в указанных сферах в соответствии со
своими полномочиями». Требование согласованности подкрепляется
положениями ст. 301 Договора об учреждении ЕС, объединяющими первую и
вторую опоры Союза в том, что касается принятия решений относительно
применения режима санкций к тому или иному третьему государству.

В контексте общих для Европейского Союза норм об ОВПБ прямо говорится в
преамбуле и ст. 2 Маастрихтского договора. В преамбуле провозглашается
решимость государств-членов осуществлять общую внешнюю политику и
политику безопасности, «укрепляя, таким образом, самобытность и
независимость Европы в интересах мира, безопасности и прогресса в Европе
и во всём мире». В ст. 2 в разряд общих для Союза возводится цель
«способствовать утверждению своей индивидуальности на международной
арене». Эта цель должна достигаться в том числе «путём осуществления
общей внешней политики и общей политики безопасности, включая возможное
оформление в дальнейшем общей оборонительной политики, которая могла бы
привести со временем к созданию общих сил обороны». Причём ОВПБ в её
достижении придаётся «особое» значение.

Раздел V Договора «Положения об общей внешней политике и политике
безопасности» устанавливает специальные цели ОВПБ. К ним отнесены защита
общих ценностей и основных интересов Союза; укрепление его безопасности;
сохранение мира и укрепление международной безопасности; содействие
международному сотрудничеству; развитие и консолидация демократии и
законности, уважение прав человека и основных свобод. Обеспечение их
соблюдения возлагается на Совет ЕС.

Но ОВПБ остаётся вне сферы действия коммунитарного права.
Предусматриваются специфические инструменты её осуществления. Ими
становятся «одобрение совместных позиций», предписывающее
государствам-членам руководствоваться ими при проведении своей внешней
политики по конкретным вопросам, и «одобрение общих действий»,
позволяющее реализовывать некоторые оперативные шаги на международной
арене. В число инструментов ОВПБ включается также систематическое
сотрудничество государств-членов в проведении их внешней политики.

В институциональном плане Маастрихтский договор отводил реальную роль в
осуществлении ОВПБ только Европейскому Совету и Совету (министров
иностранных дел) ЕС, т.е. исключительно межправительственным органам. В
этом отношении, по сравнению с ЕПС, изменений не произошло. Полномочия
ЕК в области ОВПБ были прописаны самым общим образом. Фактически
ситуация её отстранённости от подготовки и реализации внешнеполитических
решений сохранялась. То, что Комиссия могла теперь влиять на ОВПБ
посредством законодательных инициатив и внесения бюджетных предложений,
положения не меняло. Не наделялся дополнительной компетенцией в области
ОВПБ и Европарламент. Правовой основой его активности в области ОВПБ
стали признаваемые за ним полномочия общего характера, слегка
адаптированные к специфическим потребностям ОВПБ. В их числе – проводить
дебаты по любым вопросам, входящим в компетенцию Европейского Союза;
получать доклады и заслушивать программные заявления и отчёты
Европейского Совета, Совета ЕС, председательства и Европейской Комиссии;
направлять им рекомендации; обращаться к ним с устными и письменными
запросами. Как и раньше ЕПС, ОВПБ была выведена из-под юрисдикции Суда
ЕС. Фактически усечённая институциональная система Европейского Союза на
рабочем уровне обслуживалась и обеспечивалась Комитетом по политическим
вопросам и вопросам безопасности, Комитетом постоянных представителей,
европейскими корреспондентами, Рабочей группой по ОВПБ и советниками

по ОВПБ.

Маастрихтский договор придал компетенции Европейского Союза в области
внешней политики и политики в области обороны и безопасности
универсальный характер. Все ограничения на предметную сферу ОВПБ были
сняты. В ст. 11 закреплялось, что ОВПБ охватывает «все области внешней
политики и политики безопасности». Это принципиально новый момент по
сравнению с периодом ЕПС.

Кроме того, Маастрихтский договор создал правовые основы перехода в
будущем к осуществлению общей оборонной политики и военного
строительства как одного из вопросов, относящихся к безопасности Союза.
Им был запущен процесс, привёдший в дальнейшем к поглощению им ЗЕС. Пока
же он привязал ЗЕС к Европейскому Союзу, установив, что ЗЕС «является
неотъемлемой частью» его развития, и подробно регламентировал
взаимоотношения между ними с учётом несовпадающего членства государств в
ЗЕС и интеграционном объединении. Отражением представлений того времени
о возможной опоре Европейского Союза на ЗЕС явилась приложенная к
Маастрихтскому договору Декларация о Западноевропейском Союзе. В ней, в
частности провозглашалось, что ЗЕС «будет развиваться как оборонительный
компонент Европейского Союза и как средство укрепления европейской опоры
в Атлантическом Союзе».

Первый опыт функционирования ОВПБ оказался менее удовлетворительным,
нежели на это рассчитывали государства-члены.

Многие надежды, первоначально возлагавшиеся ими на ОВПБ, не сбылись.
Поэтому почти сразу же после запуска ОВПБ они стали обдумывать пути его
совершенствования, варианты придания ему большей эффективности. Работа в
данном направлении облегчалась тем, что Маастрихтский договор
запланировал созыв в 1996 г. новой межправительственной конференции для
пересмотра некоторых его положений и в том числе для оценки достигнутого
прогресса и накопленного опыта в области ОВПБ. Конференция согласовала
поправки к учредительным договорам и, в частности, новую редакцию
«Положений об общей внешней политике и политике безопасности».
Подготовленный ею документ вошёл в историю как Амстердамский договор о
внесении изменений в Договор о Европейском Союзе, договоры об учреждении
Европейских Сообществ и некоторые связанные с ними акты (далее –
Амстердамский договор). Он был подписан 2 октября 1997 г. пятнадцатью
государствами-членами Европейского Союза (к этому времени в результате
очередной волны расширения он пополнился Австрией, Финляндией и Швецией)
и вступил в силу 1 мая 1999 г.

Параллельно с работой межправительственной конференции учитывающие её
результаты дискуссии велись в рамках ЗЕС. Их итогом стала Декларация ЗЕС
о роли Западноевропейского Союза и его отношениях с Европейским Союзом и
Атлантическим альянсом, утверждённая 22 июля 1997 г. на чрезвычайном
заседании Совета министров ЗЕС в Брюсселе. Она была приложена к
Амстердамскому договору в качестве его составной части.

В целом ряде отношений Амстердамский договор достроил и усовершенствовал
правовую базу ОВПБ. Он придал ей современный вид. Вплоть до настоящего
времени ОВПБ осуществляется на его основе. Хотя Ниццский договор 2001 г.
содержит ряд новых положений, расширяющих возможности Союза в области
ОВПБ, он не затрагивает ни его инструментарий, ни институциональную
структуру. Не меняет он, за некоторыми исключениями, и порядок принятия
решений.

Амстердамский договор усилил взаимное переплетение ОВПБ с остальными
опорами в рамках Европейского Союза. Он сформулировал общие принципы
функционирования Союза (иногда их называют даже конституционными),
распространив их в равной степени на все сферы его деятельности и все
его слагаемые (ст. 6 Договора о Европейском Союзе) и установил санкции в
отношении государств-членов за их «серьёзное и неоднократное нарушение».

Амстердамский договор существенно расширил спектр инструментов,
используемых для вторичного нормотворчества в области совместного
проведения внешней политики и осуществления ОВПБ, выстроил их иерархию,
сделал более гибким механизм принятия решений и модернизировал
институциональную систему ОВПБ.

Согласно Амстердамскому договору, высшее место в иерархии инструментов
ОВПБ заняли «определение принципов и основных ориентиров общей внешней
политики и политики безопасности» и «принятие решений по общей
стратегии» (ст. 12). По своей сути они являются политико-правовыми
документами программного характера, задающими цели, продолжительность и
определяющими ресурсное обеспечение принимаемых в последующем решений и
практических мер, направленных на их имплементацию. Причём они создают
политико-правовую основу и устанавливают рамки для использования всего
иного инструментария как ОВПБ – совместных действий, общих позиций и
систематического сотрудничества, так и внешней деятельности Европейского
Союза в целом, вне зависимости от того, к ведению какой из его опор
осуществляемые меры относятся.

С помощью Амстердамского договора восполняется пробел в правовом
обеспечении ОВПБ. Европейский Союз наделяется им полномочиями по
заключению соглашений с третьими государствами и международными
организациями, необходимых для осуществления ОВПБ.

В новой редакции Положения об ОВПБ из требования единогласия для
принятия решений сделаны изъятия, которые, правда, не распространяются
на решения, влекущие за собой последствия военного и оборонного
характера. Статья 23 позволяет членам Совета официально заявлять о
несогласии с решением и не считать себя связанным им, не блокируя в то
же время его принятие и осуществление остальными государствами-членами.
Решение считается принятым, если кто-либо из членов или несколько членов
Совета ЕС воздерживаются при условии, что количество взвешенных голосов
воздержавшихся, выступивших с официальными заявлениями, не превышает
одной трети. В отступление от принципа единогласия Совет
квалифицированным большинством принимает «решения о совместных
действиях, об общих позициях и другие решения, основанные на общей
стратегии», а также «решения, касающиеся осуществления совместных
действий или общих позиций». Предотвратить голосование может лишь
заявление кого-либо из членов Совета о том, что он собирается выступить
против них «по важным и определенным причинам национальной политики».

Спустя несколько лет Ниццский договор придаст механизму принятия решений
в области ОВПБ ещё большую гибкость. Основное предназначение этого
договора состояло в адаптации Европейского Союза, его институтов и
методов их функционирования к новой наиболее масштабной волне расширения
интеграционного объединения – включению в него стран Центральной и
Восточной Европы, стран Балтии, а в перспективе и Юго-Восточной Европы.
Он стал результатом сложных компромиссов, с большим трудом согласованных
очередной межправительственной конференцией, созванной Европейским
Союзом немногим более полугода после вступления в силу Амстердамского
договора и закончившей свою работу 11 декабря 2000 г. в Ницце.
Подписание договора состоялось 26 февраля 2001 г. Он вступил в силу с 1
февраля 2003 г. Значение Ниццского договора для ОВПБ состоит в том, что
он распространил на общую внешнюю политику режим продвинутого
сотрудничества. С его помощью как минимум восемь государств-членов,
готовые идти дальше, нежели остальные, по пути объединения своих
внешнеполитических потенциалов, получили право делать это, в рамках
Европейского Союза и с опорой на его возможности.

Одним из крупнейших новшеств, внесённых Амстердамским договором в
правовое регулирование ОВПБ, стало укрепление его институциональной
структуры. Наряду с некоторым наращиванием полномочий Европарламента и
ЕК в этой области и подтверждением главенствующей роли председательства,
оно проявилось, прежде всего, в создании поста Верховного представителя
по вопросам ОВПБ, с возложением его функций на Генерального секретаря
Союза.

Роль Верховного представителя выписана в Амстердамском договоре как
сугубо подчинённая. В соответствии с п. 3 ст. 18 он всего лишь оказывает
содействие председательству. Согласно ст. 26 он также всего лишь
помогает Совету ЕС в вопросах, относящихся к сфере ОВПБ, «в частности,
содействуя формулированию, подготовке и осуществлению политических
решений». В этом контексте упоминается, что, в случае необходимости,
председательство может делегировать ему полномочия выступать от имени
Совета ЕС «в политическом диалоге с третьей стороной». Ограниченная
роль, отводимая Положением Верховному представителю, акцентируется
закрепляемой им возможностью создания внешнеполитических структур,
параллельных «господину ОВПБ» и конкурирующих с ним. Согласно п. 5 ст.
18, «всякий раз, когда Совет полагает это необходимым, он может
назначать специального представителя, который наделяется мандатом,
относящимся к конкретному политическому вопросу». Следует отметить, что
Совет ЕС не раз пользовался этой возможностью. Достаточно упомянуть его
наиболее известных специальных представителей – по Ближнему Востоку
(ближневосточному мирному процессу), Пакту стабильности для Юго-

Восточной Европы, Великим озёрам (урегулированию конфликта в районе
Великих озёр в Африке), Афганистану, отдельным странам ЮВЕ и др.

Однако заложенный Амстердамским договором потенциал саморазвития
института Верховного представителя на практике оказался очень большим.
Он был виртуозно использован Х. Соланой, ставшим первым в истории
Европейского Союза его Верховным представителем по ОВПБ. Ранее бывший
министр иностранных дел Испании в течение нескольких лет работал
Генеральным секретарём НАТО. Своими умелыми и активными действиями,
готовностью в нужный момент взять на себя политическую инициативу,
способностью к тонкому политическому маневрированию на международной
арене, великолепным знанием внутренних пружин функционирования
универсальных международных, евро-атлантических и европейских
организаций он быстро снискал себе высокий авторитет среди
внешнеполитических партнёров Союза и завоевал доверие государств-членов.
Это позволило ему превратить сдвоенный пост Верховного представителя и
Генерального секретаря практически в ведущий орган Европейского Союза в
области ОВПБ. Шаг за шагом Х. Солана взял на себя значительную часть
функций по рутинному руководству текущими делами Союза в области ОВПБ,
представительству Союза на международной арене, разработке его позиций
по отдельным вопросам международных отношений и более общих стратегий
внешнеполитической деятельности. К нему отошли также многие функции по
ведению внешнеполитических переговоров от имени Европейского Союза,
улаживанию кризисных ситуаций, а при определённых обстоятельствах и
тушению «международных пожаров».

Внешним проявлением лидирующей роли Верховного представителя в
поддержании международных связей Европейского Союза стало его включение
в коллективное руководство делегаций Союза как на плановых встречах в
верхах с лидерами третьих стран и международных организаций (т.н.
саммитах ЕС – США, ЕС – Россия, ЕС – НАТО и т.д.). То же самое касается
и делегаций, посещающих отдельные страны и регионы со специальными
миссиями. Практика формирования коллективного руководства в составе
президента, премьер министра или министра иностранных дел
государства-члена, председательствующего в Европейском Союзе,
председателя Европейской Комиссии или одного из членов ЕК, ответственных
за внешние действия Европейских Сообществ, и Верховного представителя
стала оптимальным прагматическим решением. Оно достоверным образом
отражало специфику распределения полномочий между государствами-членами
и Европейским Союзом и между институтами Европейского Союза. Его
активное использование было облегчено отказом государств-членов от
института «Тройки» в составе прошлого, действующего и будущего
председателя, оказавшегося слишком громоздким и обременительным. Отказ
от «Тройки» старого формата элегантно прописан в п. 4 ст. 18. Договора о
Европейском Союзе. Формально им предусматривается, что содействие
председательствующему государству в отправлении функций
представительства Союза в двусторонних отношениях, международных
организациях и на международных конференциях, а равно в осуществлении
решений, принятых в рамках ОВПБ, оказывает государство-член, которое
будет председательствовать вслед за ним.

Для обеспечения деятельности Верховного представителя в рамках
Генерального секретариата Совета ЕС был сформирован более чем компактный
по меркам брюссельской бюрократии, но полностью автономный аппарат. Им
послужил Отдел политического планирования и раннего предупреждения. В
дальнейшем он стал называться более кратко -Отдел политического
планирования. Его создание было предусмотрено в специальном заявлении,
приложенном к Амстердамскому договору. Кадры Отдела набираются Верховным
представителем и прикомандировываются к нему государствами-членами, ЕК и
ЗЕС. Государства-члены и ЕК на постоянной основе передают ему возможно
более полную, в том числе секретную, информацию. На Отдел возложены в
основном информационно-аналитические задачи: а) слежение за развитием
событий в областях, относящихся к ведению ОВПБ, и их анализ; б)
определение того, в чём состоят внешнеполитические интересы Союза; в)
подготовка своевременной информации о событиях, назревающих политических
кризисах и иных ситуациях, которые могут существенным образом сказаться
на ОВПБ, и выработка предложений по раннему предупреждению возможных
негативных последствий; г) составление докладов с обоснованием имеющихся
у Союза альтернатив.

Весомый вклад внёс Амстердамский договор в укрепление правовых основ
деятельности Европейского Союза в области обороны и безопасности. Он
придал его полномочиям в этой области ещё более широкий характер, усилил
подчинённость ему ЗЕС, закрепил правовую и организационную привязку ЗЕС
к Европейскому Союзу.

Несколько аморфное положение Маастрихтского договора относительно
«возможного оформления» в будущем оборонной политики заменяется на
гораздо более определённое и всеобъемлющее. В п. 1 ст. 17
устанавливается: «Общая внешняя политика и политика безопасности
включает все вопросы, относящиеся к безопасности Союза, в том числе и
поступательное формирование общей оборонной политики, … которая могла
бы быть преобразована в общую оборону, если Европейский Совет … примет
такое решение». И далее: «Поступательное формирование общей оборонной
политики будет подкреплено, когда государства-члены считают это
необходимым, сотрудничеством между ними в области вооружений».

В соответствии с п. 2 ст. 17 компетенция Европейского Союза в области
обороны и безопасности распространяется на осуществление задач
«гуманитарного, спасательного и миротворческого характера», а также
задач, связанных с применением «ударных сил, действующих в целях
урегулирования кризисов и восстановления мира». Это т.н. «петерсбергские
задачи» Западноевропейского Союза. В начале 90-х годов прошлого века
военная и политическая элита западноевропейских стран попыталась
возродить ЗЕС и адаптировать его к новым условиям, возникшим в связи с
завершением холодной войны, когда вместо подготовки к широкомасштабной
войне стало нужно наращивать потенциал планирования и проведения
миротворческих операций. На своём заседании 19 июня 1992 г. Совет ЗЕС
переориентировал Организацию на выполнение указанных задач и предложил
государствам-членам выделить в её распоряжение необходимые для этого
гражданские и военные контингенты. Их перечисление в Амстердамском
договоре имело двоякое значение. С одной стороны, государства-члены
закрепляли за Европейским Союзом полномочия по осуществлению
петерсбергских задач. С другой – в отсутствие у Союза своих собственных
оперативных возможностей фактически подчиняли ему ЗЕС. В п. 3 ст. 17
указывалось, что «Союз прибегает к содействию ЗЕС в целях разработки и
осуществления решений и действий Союза, имеющих оборонное значение», а
равно решений, относящих к петерсбергским задачам. Одновременно
устанавливалось, что во всех этих случаях компетенция Европейского
Совета в определении основных ориентиров распространяется на ЗЕС. С тем
чтобы реализовать эту сложную конструкцию, Амстердамский договор наделял
все государства-члены, вне зависимости от того, являются они также
членами ЗЕС или нет, и степени их вовлечённости в дела ЗЕС, правом на
полное участие в решении петерсбергских задач. В случае, если бы они
воспользовались им, они, кроме того, наделялись бы правом на участие в
полном объёме и на равной основе в планировании и принятии решений ЗЕС.
При этом в Договоре утверждалось, что новые полномочия Европейского
Союза в области обороны и безопасности и переподчинение ему ЗЕС не
противоречат обязательствам отдельных стран, вытекающим либо из их
членства в НАТО, либо их особого международно-правового статуса, либо
специфики проводимой им политики в данной сфере.

В 1996 – 1997 гг., когда межправительственная конференция работала над
согласованием Амстердамского договора, расхождение в позициях
государств-членов по вопросам, связанным с военно-политической
деятельностью Европейского Союза, были слишком глубокими. Поэтому ставка
по-прежнему вынужденно делалась на ЗЕС в качестве военной опоры Союза.
Казалось, что частичная интеграция ЗЕС в Европейский Союз и его
переподчинение Союзу позволят убить разом трёх зайцев. Европейский Союз
будет проводить через ЗЕС свою собственную оборонную политику.
Опосредованным образом он наладит взаимодействие с НАТО. Одновременно
превратится благодаря ЗЕС в военную опору Альянса.

Однако развитие событий пошло по совершенно иному сценарию, который
тогда довольно трудно было себе представить. Буквально за несколько
последних лет Европейский Союз совершил колоссальный рывок в
трансформации из сугубо экономического и политического также и в
оборонное сообщество. Он сумел приступить к самостоятельному
осуществлению миротворческих операций с гражданскими и военными
составляющими. Обзавёлся для этого оперативными возможностями,
необходимой политико-правовой базой и организационными структурами.
Опора на ЗЕС утратила для него актуальность. Рамки вполне универсальных
петерсбергских задач, ещё недавно представлявшихся расширяющими и
конкретизирующими компетенцию Союза, стали для него узкими. Ниццским
договором из ст. 17 Положений об ОВПБ убирается и их перечисление, и
упоминание ЗЕС в контексте общей внешней политики и политики в области
обороны и безопасности.

1.4. Оборонная политика

Амстердамская редакция Положений в некоторой своей части устарела ещё до
того, как Договор вступил в силу, однако благодаря приданному ей
рамочному характеру и универсализации внешней компетенции Европейского
Союза не только не воспрепятствовала, но и подтолкнула последующее
развитие событий. С конца 1998 г. начался пятый этап в становлении общей
внешней политики и политики в области обороны и безопасности
Европейского Союза. Точкой отсчёта послужила совместная декларация,
принятая на англо-французской встрече в верхах в Сен-Мало (Франция) 3 –
4 декабря 1998 г. С неё фактически ведёт свою историю оборонная политика
Союза.

Дело в том, что до этого Великобритания всячески блокировала любые
попытки франко-германского тандема подтолкнуть Европейский Союз к
созданию собственной, ни от кого не зависящей военной машины. Лондон
делал однозначную ставку на особые отношения с Вашингтоном и
доминирование НАТО в Европе. Под его давлением межправительственная
конференция отказалась включить в проект Амстердамского договора пассаж
о слиянии ЗЕС с Европейским Союзом. Предпочтение было отдано
замысловатой формуле, по которой странам Европейского Союза и не
входящим в него государствам предлагалось действовать через структуры
ЗЕС. Вскоре после прихода к власти правительства Тони Блэра,
Великобритания решительно отказывается играть периферийную роль в
Европейском Союзе и берёт курс на утверждение своего лидерства в нём.
Инструментом новой политики Лондона в отношении Союза становится
форсированное обустройство отсутствовавшего ранее военного измерения его
деятельности – области, в которой страна обладала рядом очевидных
преимуществ по сравнению со всеми остальными её европейскими партнёрами.

В Сен-Мало лидеры Великобритании и Франции выступили с призывом
оснастить Европейский Союз всем необходимым для того, чтобы «он был в
состоянии играть в полном объёме свою роль на международной арене». Под
всем необходимым имелись в виду собственные и достаточно мощные
вооруженные силы, способность быстро принимать решения об их
использовании и готовность применять их для урегулирования международных
кризисов. Программа действий Европейского Союза, предложенная в
совместной декларации, не выходя за установленные Амстердамским
договором правовые рамки, радикально меняла, тем не менее, тогдашнюю его
идеологию. На качественно новом витке развития она возвращала
Европейский Союз к истокам – первому этапу становления общей внешней
политики и политики в области обороны и безопасности. Программой
рисовалась следующая картина. Для решения стоящих перед ним
стратегических задач Европейский Союз полагается на свои собственные
силы и свой собственный институциональный механизм. Вся полнота власти в
области осуществления оборонной политики концентрируется в руках
Европейского Совета (без каких-либо опосредующих звеньев).
Политико-правовые и организационные основы оборонной политики
формируются методами межправительственного сотрудничества.
Соответствующая работа ведётся ускоренными темпами. Цель предпринимаемых
усилий состоит в том, чтобы наделить Европейский Союз возможностями для
самостоятельных действий. Опорой самостоятельных действий служат
достаточно мощные вооружённые силы, способные выполнять задачи,
адекватные новым рискам, с которыми сталкиваются страны Европейского
Союза и всё интеграционное объединение в целом. Собственные вооружённые
силы будут использоваться, в том числе в интересах коллективной обороны.
Они позволят укрепить НАТО. Их можно будет задействовать при ведении
Союзом самостоятельных военных действий в случаях, когда Альянс от таких
действий воздерживается. Для этого Европейский Союз обзаводится
необходимыми структурами, аналитическими подразделениями, средствами
получения разведданных, органами стратегического планирования.
Европейский Союз получает доступ к самостоятельному использованию
европейских вооружённых сил и средств, включённых в европейскую опору
НАТО. В его распоряжение выделяются также не входящие в НАТО
национальные и многонациональные силы. На укрепление военного потенциала
Союза работает повышение конкурентоспособности европейской военной
промышленности и военных НИОКР.

Англо-французская инициатива была активно поддержана остальными странами
Европейского Союза. К тому времени конвергенция принятых ими моделей
военного строительства и отстаиваемых ими военно-политических
приоритетов зашла сравнительно далеко. Все крупные страны взяли курс на
создание профессиональных армий. Они сократили свои вооружённые силы.
Главным требованием, предъявляемым к ним, стали мобильность и
манёвренность. Были утверждены современные военные доктрины времён
окончания холодной войны, обострения конфликтов на этнической,
религиозной и националистической почве и роста субрегиональной
нестабильности. Германия сняла большинство из введённых после Второй
мировой войны ограничений на использование своих вооружённых сил.
Испания полностью освоилась в НАТО. Франция в основном вернулась в
военные структуры Альянса. Нейтральный статус ряда стран Союза и
проводимая ими политика неприсоединения были приспособлены к
потребностям участия в миротворческих акциях. Кроме того, по времени
англо-французская инициатива почти совпала с завершением формирования
Экономического и валютного союза и переходом на единую валюту. К тому же
все страны Союза очень болезненно восприняли как события, приведшие к
войне в Косово в 1999 г., так и свою военную «беспомощность» и ещё
большее, чем раньше, военное превосходство, продемонстрированное США.
Таким образом, на этот раз имелись все предпосылки для форсированного
формирования оборонной политики Европейского Союза.

В качестве первого предварительного шага Европейский Союз получает
«добро» на проведение ОЕПБО от США и других не входящих в него стран
НАТО и в первую очередь Турции (правда, не без существенных оговорок). В
апреле 1999 г. Вашингтонский саммит НАТО выражает готовность «принять
необходимые меры для обеспечения Европейскому Союзу доступа к
коллективным средствам и возможностям Альянса для проведения операций, в
которых Альянс не выступает как Альянс в военном смысле». Закрепляется,
что помимо автономных миссий и действий в рамках миссий НАТО,
Европейский Союз сможет проводить операции с использованием средств
НАТО. В этих целях НАТО открывает Европейскому Союзу доступ к своим
структурам планирования и разрешает использование им своих заранее
выделенных средств и возможностей. Повышается роль Заместителя
верховного союзного главнокомандующего в Европе.

тверждается решение о глубокой перестройке системы военного планирования
НАТО.

Пока ЗЕС ещё сохраняет некоторую самостоятельность, работа над
формированием ОЕПБО ведётся параллельно в ЗЕС и Европейском Союзе. 10
мая 1999 г. Совет ЕС по согласованию с ЗЕС принимает решения о связанных
процессах консультаций, совместных заседаниях, гармонизации
председательства, координации деятельности генеральных секретариатов.
Структурам Европейского Союза предоставляется доступ к возможностям
Военного штаба, Спутникового центра и Института исследований ЗЕС в
области безопасности. Налаживается обмен информацией с
Западноевропейской группой вооружений.

Своё официальное оформление ОЕПБО получает на сессии Европейского Совета
в Кёльне в июне 1999 г. Саммит уходит от туманной формулировки
«европейская идентичность в области обороны и безопасности», имевшей
хождение в НАТО с 1994 г., и чётко провозглашает ОЕПБО целью
Европейского Союза. На нём устанавливается, что «ЗЕС как организация
завершит свою миссию» к концу 2000 г. Принимаются решения, полностью
интегрирующие Австрию, Данию, Ирландию, Финляндию и Швецию, ранее
дистанцировавшихся от ЗЕС, в новый оборонный союз. Закрепляется, что все
государства-члены, в том числе нейтральные и неприсоединившиеся,
принимают «полное и равное участие в операциях» Европейского Союза.
Главное – создаются организационные структуры ОЕПБО.

Ими становятся Комитет по политике и безопасности (КПБ), Военный комитет
(ВК) и Военный штаб Европейского Союза. На КПБ возлагается
ответственность за повседневную координацию ОЕПБО. Ему доверяется
следить за развитием международной ситуации, способствовать выработке и
осуществлению ОВПБ. КПБ состоит из представителей стран-членов, имеющих
опыт деятельности в военной и политической области. ВК становится
консультативным органом при КПБ. В него на постоянной основе входят
начальники (их заместители или представители) штабов родов войск
государств-членов. Он готовит предложения и рекомендации для КПБ.
Военному штабу фактически поручается роль секретариата структур ОЕПБО.
Он обслуживает заседания министров, оказывает помощь КПБ и ВК,
занимается рутинной работой по проведению политики в области обороны и
безопасности. В него частично вливается персонал ЗЕС. Для облегчения
организационного и функционального включения ЗЕС в Европейский Союз
Генеральный секретарь Союза – Верховный представитель по ОВПБ X. Солана
с конца 1999 г. назначается также и Генеральным секретарём ЗЕС.

Дальнейшее оформление ОЕПБО получает на сессии Европейского Совета в
Хельсинки в декабре 1999 г. На ней были определены общие принципы и
модальности подключения шестёрки европейских стран-членов НАТО, не
входящих в Европейский Союз, к планированию и проведению операций Союза
и утверждена перспективная программа военного строительства.

По итогам переговоров внутри НАТО и Европейского Союза в развитие
принципов, утверждённых в Хельсинки, схема подключения европейских
стран, не входящих в Союз, к планированию и проведению его операций
выглядит так. Перед тем как принимать решение о начале операции,
Европейский Союз проводит консультации с не входящими в него членами
НАТО. В этих целях создаются структуры для диалога и информации по
вопросам, связанным с политикой в области обороны и безопасности и
урегулированием кризисных ситуаций. Наряду с членами НАТО, в них входят
вступающие в Союз государства. Формальное решение о начале операции
принимает Совет ЕС. За европейскими странами НАТО, не входящими в Союз,
признаётся право на участие в операции, когда при её проведении
используются ресурсы НАТО. Во всех других случаях они могут подключаться
к операции по решению Совета. Вступающие в Союз государства, Россия,
Украина и другие заинтересованные страны, ведущие политический диалог с
Союзом, также могут приглашаться Советом к участию в операции. Все
страны, подтвердившие своё участие в операции развёртыванием
значительных вооружённых сил, имеют на протяжении всего срока её
проведения те же права и несут те же обязанности, что и члены Союза. Из
представителей всех участников операции создаётся временный комитет. Он
осуществляет текущее руководство операцией. Право присутствовать на его
заседаниях признаётся за всеми членами Союза вне зависимости от того,
принимают ли они в ней участие. В рамках комитета проводятся
консультации также и по вопросам завершения операции. Однако
окончательное решение и в этом случае Совет ЕС принимает самостоятельно.

Хельсинский саммит наметил общие ориентиры «невоенного» строительства,
необходимого для принятия Европейским Союзом срочных мер по
предотвращению кризисов или их урегулированию без обращения к военной
силе. К разряду таких мер относятся, в частности развёртывание в районе
кризиса гражданской полиции, направление туда офицеров юридической
службы, подготовка местных административных кадров и т. д. Они получили
в дальнейшем необходимую конкретизацию и существенно расширили
оперативные возможности Европейского Союза. Так, осенью 2000 г. было
принято решение о подготовке 5 тысяч полицейских в целях урегулирования
кризисов.

Но наиболее важным решением, принятым в Хельсинки (и подтверждённым
затем на сессии Европейского Совета в Ницце), стало провозглашение
«главной программной цели» Европейского Союза о развёртывании в 2003 г.
своих собственных Сил быстрого реагирования. Их предназначение –
проведение военных операций по разрешению международных кризисов.
Первоначальная численность – порядка 60 тысяч человек (15 бригад). В
перспективе – до 100 тысяч. Эти силы должны быть укомплектованы всем
необходимым в военном отношении. Они должны иметь своё командование
(фактически три корпусных штаба), средства управления и разведки,
тыловое обеспечение, службы боевой поддержки, авиационные и
военно-морские компоненты. Формирование Сил быстрого реагирования
осуществляется путём выделения государствами-членами в их состав
вооружённых сил и вооружений. Предполагается, что государства-члены
будут способны в течение 60 дней полностью развернуть войска в таких
масштабах, а в пределах этого срока выделять по ходу дела более мелкие
части быстрого реагирования, которые бы находились в высокой степени
готовности. Развёрнутые таким образом войска, по крайней мере, на
протяжении года обеспечиваются всем необходимым для поддержания их
боеготовности. Для их своевременной замены создаётся совместный резерв
воинских и вспомогательных частей.

Пути преодоления усилившихся вскоре противоречий с НАТО и по поводу
взаимодействия с Альянсом наметила сессия Европейского Совета в
Санта-Мария-да-Фейра (Португалия) в июне 2000 г. Принятые на ней решения
касались работы четырёх специализированных групп при лидирующей роли КПБ
по подготовке комплекса договоров и соглашений между Европейским Союзом
и НАТО. Группа по соглашению о безопасности занялась вопросами обмена
информацией, её защиты и доступа в органы планирования НАТО. Группа
военного потенциала – корреляцией воинских частей и вооружений,
выделяемых в состав НАТО и Европейского Союза, и мерами контроля. Группа
по доступу Союза к ресурсам и возможностям НАТО приступила к детализации
вашингтонских договорённостей. Ещё одна группа работала над
формированием механизмов постоянной связи между ЕС и НАТО при обычных
обстоятельствах и в условиях кризиса.

Первые итоги становления ОЕПБО в рамках ОВПБ подвела сессия Европейского
Совета в Ницце в декабре 2000 г. Она поддержала внесение изменений в
Положение об ОВПБ, направленные на дальнейшую универсализацию
компетенции Союза во внешней сфере и придание осуществлению внешней
политики и политики в области обороны и безопасности максимальной
гибкости. Кроме того, она утвердила целый ряд приложений к Ниццскому
договору, регламентирующих различные аспекты оборонной политики Союза.
По итогам ноябрьской Конференции по обязательствам, на которой
правительства государств-членов объявили, какие воинские контингенты они
обязуются выделить в состав Сил быстрого реагирования, саммит принял
Декларацию об обязательствах предоставления вооруженных сил и документ о
механизмах проверок в процессе достижения Главной программной цели. Были
приняты также приложения об усилении потенциала Европейского Союза,
используемого для решения гражданских проблем урегулирования кризисных
ситуаций, о КПБ, о ВК, о Военном штабе и о связях между странами
Европейского Союза и членами НАТО, не входящими в Союз. Результатом
работы, начатой под португальским председательством, стало приложение о
постоянном режиме консультаций между Европейским Союзом и НАТО. В нём
предусматривалось, что в заседаниях Совета по общим вопросам, особенно в
случае присутствия министров обороны, принимает участие Генеральный
секретарь НАТО, а в заседаниях ВК – председатель Военного комитета НАТО
и Заместитель верховного главнокомандующего объединёнными вооруженными
силами (ЗВГК ОВС) НАТО в Европе. Подробно излагался порядок поддержания
регулярных контактов между КПБ и Североатлантическим советом НАТО (на
уровне постоянных представителей) и двумя генеральными секретарями,
двумя военными комитетами и двумя военными штабами. Приложение к данному
приложению касалось условий, на которых НАТО могла бы предоставлять
Европейскому Союзу свои системы планирования, другие ресурсы и командные
структуры.

Ниццский саммит подвёл итог первым двум годам осуществления ОЕПБО,
затвердил институциональную и организационную структуры ОЕПБО в рамках
ОВПБ, задал траекторию её развития на последующий период. В приложениях
к Договору он фактически подтвердил основные приоритеты ускоренного
обустройства ОЕПБО. Институты Европейского Союза и государства-члены
обязывались в возможно более короткие сроки обеспечить подведение под
ОЕПБО материальной базы, отладить механизмы её осуществления, подключить
к их функционированию другие европейские страны, установить необходимое
взаимодействие с НАТО, облечь его в надлежащую договорную форму.

Одновременно Ниццские документы и договорённости ознаменовали собой
победу, хотя, скорее всего и временную, проатлантического подхода к
выстраиванию ОЕПБО. Так, чтобы снять разночтения и озабоченности
партнёров Европейского Союза, Франция даже была вынуждена выступить со
специальным заявлением. В нём разъяснялось, что ОЕПБО не означает
создания европейской армии. Воинские контингенты и вооружения выделяются
в состав Сил быстрого реагирования государствами-членами сугубо
добровольно и не утрачивают своей национальной принадлежности. Другими
гранями проатлантического подхода можно считать особые права стран НАТО
в отношении участия в операциях Европейского Союза и -самое главное –
опора делается на средства и возможности Альянса даже при проведении
Союзом своих собственных операций.

Последовательной линии на проатлантическую ориентацию при строительстве
ОЕПБО придерживалась Великобритания. Несмотря на всю внешнюю
привлекательность французской риторики для ряда стран Европейского
Союза, при подготовке конкретных решений все они предпочитали следовать
в фарватере Лондона. Слишком уж очевидным было военное превосходство
США, подтверждаемое каждым последующим военным конфликтом, особенно с
учётом несопоставимости военных расходов Старого и Нового Света, а также
разительного технологического и промышленного отставания Европы от США.
Вследствие этого идти на дублирование структур НАТО было чересчур
накладно, нереалистично и неразумно. Противопоставление ОЕПБО тому, что
делалось в рамках НАТО, могло бы заблокировать осуществление ОЕПБО и
вызвать раскол внутри Европейского Союза. Такой раскол раз за разом
удавалось предотвращать. И даже глубочайшие расхождения между
государствами-членами Европейского Союза по поводу военной интервенции в
Ираке не повредили ОЕПБО. К весне 2003 г. слишком много уже было
сделано. Слишком много поставлено на карту. ОЕПБО набрала свою
собственную логику развития. Вслед за особой культурой сотрудничества и
нахождения взаимовыгодных компромиссов среди политического истеблишмента
и дипломатического сообщества, такая же культура начала прививаться в
военных кругах. События вокруг Ирака лишь показали, что разобщённость
стран Европейского Союза по вопросу о роли США в мировой политике и
возможности опоры на свой собственный военный потенциал остались столь
же глубокими, как и на рубеже тысячелетия.

И тогда, и сейчас для многих малых стран Европейского Союза преимущества
военной гегемонии на континенте его супертяжеловесов -Франции,
Великобритании и Германии над бесспорным военным лидерством США были не
столь уж очевидны. Для части из них выбор в пользу активного участия в
гуманитарных акциях и миротворческих операциях, сопровождающийся дрейфом
в сторону НАТО и полновесным подключением к ОЕПБО, не означал и не
означает безоговорочный разрыв с политикой нейтралитета или
неприсоединения. В остальном, страны Европейского Союза распадаются на
группу проатлантистов во главе с Великобританией, европоцентристов во
главе с Францией и всех тех, кто в большей или меньшей степени тяготеет
к тому или иному лагерю.

Для Великобритании смысл ОЕПБО заключается в том, чтобы удержать США в
Европе и сохранить НАТО в качестве главного гаранта международной
безопасности, сделав европейцев более полезным и притягательным
союзником в глазах американцев. В таких союзников они могут превратиться
по мере наращивания военной мощи и обретения способности к их
самостоятельному эффективному использованию. Но с опорой на НАТО и во
взаимодействии с НАТО. Ещё более проатлантическую позицию, чем
Великобритания, традиционно занимали Нидерланды, которых англичане с
большим трудом убедили в полезности ОЕПБО. Твёрдыми сторонниками Лондона
в вопросе об ОЕПБО показали себя Португалия и Дания. Правда, Дания
вообще с предубеждением отнеслась к европейскому военному строительству,
полагая, что НАТО, как и раньше, должна оставаться единственной
структурой обеспечения безопасности в евроатлантическом регионе. Датчане
длительное время придерживались убеждения в предпочтительности чисто
гражданского призвания Европейского Союза. Лишь к концу 2002 г.
Копенгаген отозвал оговорку к Амстердамскому договору, следуя которой,
он не считал себя связанным документами об осуществлении ОЕПБО. Лондон
также мог обычно рассчитывать на молчаливую поддержку Италии и Испании,
предпочитавших не афишировать свои проатлантические предпочтения. Хотя
их позиция эволюционировала. По мере того, как ОЕПБО начала приобретать
всё более конкретные очертания, её поддержка с их стороны усилилась. В
том же направлении эволюционировала Греция.

Принципиально иначе ОЕПБО воспринималась Францией. Здесь никогда
полностью не доверяли американцам. Постулат об их бескорыстном лидерстве
в НАТО считали нонсенсом. Соответственно с помощью ОЕПБО Париж надеялся
покончить с военной зависимостью от США. Однако политическая риторика
Франции о необходимости добиваться независимости Европы в военных делах
никогда не мешала ей реалистично оценивать ситуацию. Французы прекрасно
понимали, что без опоры на НАТО, согласия НАТО и взаимодействия с
Альянсом ставить и решать масштабные военные задачи Европа не в
состоянии. И в этом между Парижем и Лондоном не было расхождений. Больше
других к аргументам Франции прислушивались Швеция и Бельгия. В
практическом плане Франция предпочитала предварительно согласовывать
свою позицию с Германией. Выносившиеся на обсуждение Европейского Союза
инициативы как общее правило исходили не от Парижа, а от
франко-германского тандема. Не ставя под сомнение главенство НАТО и свою
приверженность Альянсу, Берлин рассчитывал на то, что оборонная
составляющая придаст Европейскому Союзу (и Германии в качестве его
экономического ядра) дополнительный вес и подтолкнёт к дальнейшей
эволюции в полноценную федерацию.

До конца 2003 г. значительная часть первоначальных целей, поставленных
Европейским Союзом на момент провозглашения и запуска ОЕПБО, была
достигнута. Соглашения с НАТО заключены. Сотрудничество с европейскими
странами, не входящими в интеграционное объединение, и третьими
международными организациями налажено. Союза появились достаточные силы
и другие материальные возможности для проведения в автономном режиме
ограниченных гражданских и военных операций по поддержанию и
установлению мира. Он приступил к их практическому осуществлению,
частично принимая эстафету от ООН и НАТО, частично вытесняя их.
Накапливая бесценный опыт подготовки и проведения таких операций, Союз
использовал его для совершенствования своих гражданских и военных
миротворческих возможностей, наращивая, вместе с тем, уже более
комплексно и скоординированно свой военно-гражданский потенциал
превентивных действий и кризисного регулирования.

Достигнутые успехи во многом объяснялись тем, насколько активно и
слаженно заработал постоянно достраиваемый новыми компонентами
институциональный и организационный механизм ОЕПБО. К марту 2000 г., как
и намечалось, вертикаль политического мониторинга, подготовки,
согласования и принятия решений в области ОЕПБО была выстроена. Связка
ВШ – ВК – КПБ под руководством Верховного представителя заработала в
исключительно интенсивном ключе. Вскоре она смогла опереться на широкий
спектр вспомогательных органов. Растущий вклад в работу стала вносить
Европейская Комиссия. В этот раз, почувствовав политическую
востребованность ОЕПБО, то, что у неё большое будущее, ЕК, несмотря на
используемые при её осуществлении в основном межправительственные
методы, предпочла не оставаться в стороне. Ежемесячно у Верховного
представителя накапливалось достаточно серьёзной информации о прогрессе
в реализации ОЕПБО для доклада каждому регулярному заседанию Совета ЕС
по общим делам и внешним сношениям. В зависимости от важности вопроса
Совет либо утверждал резолюции, решения об общих позициях и совместных
действиях, заключения и совместные декларации, либо принимал к сведению
решения и документы, согласованные КПБ. Кроме того, он придавал
нормативную силу в качестве внутренних актов Европейского Союза
решениям, утверждаемым созываемыми им или председательством
специализированным заседаниям отраслевых министров государств-членов.
Массив политико-правовых актов Европейского Союза в области ОЕПБО
пополнялся также заключениями председательства. Не реже чем раз в
полгода Европейский Совет подводил итог проделанной работе по всем
направлениям реализации ОЕПБО. Он дополнял, конкретизировал и уточнял
планы военно-гражданского строительства, связанного с задачами ОЕПБО,
актуализировал принципы и ориентиры её осуществления, обычно в форме
поручений новому председательству Европейского Союза и Верховному
представителю.

зловые направления военного строительства Европейского Союза в очередной
раз были уточнены на сессии Европейского Совета в Лаакене.
Первоочередное внимание Европейский Совет решил сконцентрировать на
создании Механизма развития военных возможностей Европейского Союза.
Такой Механизм понадобился для придания военным возможностям Союза,
складывающимся из сил и вооружений, первоначально выделенных
государствами-членами по своему собственному усмотрению, комплексного,
целостного и стандартизированного характера. В заключении Совета ЕС по
общим делам и внешним сношениям от 13 мая 2002 г. уточнялось, что
приоритетным в его деятельности должны стать разработка и согласование
принципов и порядка определения взаимоувязанных и взаимодополняющих
требований к возможностям Европейского Союза и НАТО. Магистральным
направлением осуществления ОЕПБО Европейский Совет, как он это неизменно
делал с конца 1999 г., вновь назвал реализацию Европейского плана
действий по формированию военных возможностей Европейского Союза. Его
первоначальная фаза в какой-то степени завершилась. Она была связана с
проведением стартовых конференций по выделению национальных сил и
средств и обобщению их результатов. Теперь на передний план в его
реализации выдвинулось восполнение выявившихся пробелов и несоответствий
и адаптация первоначальных заявок к постоянно уточняющимся органами
Союза требованиям. С тем чтобы придать этой деятельности системный
характер, Совет ЕС поручил КПБ представлять регулярные доклады,
опирающиеся на мнения ВК, и санкционировал создание почти двух десятков
специализированных рабочих групп. Их мандат истекал в первой половине
2003 г. В качестве отдельного направления Европейский Совет выделил
формирование подразделений ускоренного развёртывания в рамках Сил
быстрого реагирования, создаваемых в соответствии с Главной программной
целью Хельсинского саммита, и разработку планов и процедур их
использования. Такие подразделения должны были составить небольшую часть
Сил быстрого реагирования. Но предполагалось, что они будут оснащены
всем необходимым для их развёртывания в качестве инструмента
предотвращения и урегулирования международных кризисов, спасения
населения, проведения гуманитарных акций и т. д. в срок от 5 до 30 дней
или, если потребуется, даже несколько быстрее. Для сравнения, срок
развёртывания остальных сил – 60 дней. Ещё одним важным направлением
осуществления ОЕПБО Европейский Совет счёл решение остающихся вопросов
более эффективной организации командования и контроля, которые позволили
бы сделать национальные и многонациональные штабы полностью
операциональными. Статус нового направления Европейский Совет придал
координации усилий государств-членов в области производства вооружений и
поручил принимающему эстафету испанскому председательству заняться им
самым пристальным образом. В соответствии с полученным мандатом испанцы
провели в Мадриде 29 апреля 2002 г. первую неформальную встречу
национальных директоров по вопросам вооружений. По итогам встречи
председательство утвердило ориентации, внесённые в повестку дня
заседания Совета ЕС по общим делам и внешним сношениям от 13 мая 2002 г.
и трансформированные им несколько позже в свои собственные заключения. В
них указывалось, что сотрудничество в производстве вооружений является
одним из слагаемых Главной программной цели. Оно должно осуществляться с
соблюдением характерных для Цели принципов таких, как добровольность,
транспарентность, избежание дублирования. К механизмам сотрудничества и,
прежде всего их информационным составляющим следует подключать и
национальных директоров и частный бизнес.

На своей сессии в Барселоне Европейский Совет счёл достигнутый прогресс
и перспективы дальнейшего развития ОЕПБО настолько обнадёживающими, что
выступил с заявлением о готовности Европейского Союза взять на себя
продолжение проводимой НАТО военной миссии в Македонии. Это дало
дополнительный импульс, как военному строительству, так и работе по всем
остальным трекам ОЕПБО. Под углом зрения подготовки к предстоящей
гражданской миссии в Боснии и Герцеговине, а затем военной миссии в
Македонии и, возможно, также и военной миссии в БиГ, Европейский Союз
приступил к ускоренной достройке институциональной структуры ОЕПБО.
Наряду с собственно военным строительством ему нужно было форсировать
переговоры с НАТО, формализовать взаимодействия с государствами, не
входящими в Союз, решить вопросы финансирования военных операций.

В практику вводятся заседания министров обороны стран Европейского Союза
и их встречи с коллегами из стран-кандидатов на вступление и
стран-членов НАТО, не входящих в интеграционное объединение, в формате
«15+15» и «15+6». В соответствии с поручениями Ниццского саммита Совет
по общим делам и внешним сношениям 13 мая 2002 г. утверждает решения о
процедурах консультаций и сотрудничества Европейского Союза в кризисном
регулировании с Канадой, Россией и краиной. Процедуры касаются
консультаций и сотрудничества в докризисной фазе и непосредственно в
период кризиса. Ими покрывается дооперационная и собственно операционная
фаза взаимодействия, а также участие партнёров по операции в Комитете
стран, предоставивших свои национальные контингенты в состав сил по её
проведению. 17 июня 2002 г. Совет ЕС по общим делам и внешним сношениям
утверждает Общее положение о финансировании операций с военными или
оборонными составляющими. В соответствии с ним все расходы по проведению
операций делятся на совместные, такие, например, как обслуживание
штабной работы или тыловое обеспечение, и индивидуальные.
Предусматривается, что положение будет пересмотрено с учётом опыта
проведения первой военной миссии, но не позднее июня 2004 г.

Очередной итог шестимесячных усилий в области ОЕПБО подвела сессия
Европейского Совета в Севилье. Поручения, данные на ней будущему
председательству и Верховному представителю, в значительной своей части
концентрировались на подготовке Европейского Союза к планируемым
операциям. Соответствующая перестановка акцентов в осуществлении ОЕПБО в
последующий период позволила Конференции министров иностранных дел
государств-членов по гражданским возможностям кризисного регулирования,
состоявшейся 19 ноября 2002 г. в Брюсселе, с удовлетворением
констатировать: Европейский Союз создал необходимые возможности
планирования и осуществления гражданских миротворческих операций в
составе полицейских формирований, полицейская миссия Европейского Союза
в БиГ подготовлена. В тот же день Совет ЕС по общим делам и внешним
сношениям подтвердил оценки, сделанные Конференцией, трансформировав
Декларацию министров иностранных дел во внутреннее право Европейского
Союза. В Декларации среди прочего отмечалось, что государства-члены с
опережением графика выполнили и перевыполнили целевые установки
Европейского совета по выделению в распоряжение Европейского Союза
гражданских контингентов, необходимых для проведения Союзом широкого
спектра гражданских миротворческих операций. Европейского Союза имеются
теперь достаточные силы и средства для поддержания порядка в зоне
проведения гражданской операции, обеспечения господства права, защиты
гражданского населения, обеспечения гражданского правления. На повестке
дня теперь стоит создание в рамках Генерального секретариата Совета ЕС
структур планирования и поддержки любых иных типов гражданских операций.
Этой работе должен быть отдан приоритет. Другими первоочередными
задачами являются должный учёт инструментария кризисного регулирования,
которым обладает Европейское Сообщество, отладка координации в поле
между различными составляющими гражданской операции Европейского Союза,
обеспечение единой системы соподчинения всех звеньев командования
миссиями. Кроме того, Конференция подчеркнула необходимость тесной
координации гражданского и военного инструментария, находящегося в
распоряжении Европейского Союза. В этой связи она поддержала работу над
«Планом действий по усилению гражданско-военной координации».
Конференция отметила также важность сотрудничества с третьими странами и
призвала к скорейшему решению вопросов финансирования гражданских
операций Европейского Союза.

Со своей стороны, Совет ЕС по общим делам и внешним сношениям дал
конкретные поручения Верховному представителю и профильным органам
Союза, направленные на решение указанных задач. В утверждённом им
заключении предлагалось завершить разработку Плана действий по усилению
гражданско-военной координации до середины 2003 г., приступив сразу
после этого к его практической имплементации. В том, что касается
наращивания военных возможностей Европейского Союза, Совет дал 19
группам, готовящим для государств-членов предложения, альтернативы и
варианты восполнения пробелов в комплектовании Сил быстрого реагирования
и их обеспечении, несколько месяцев на завершение работы. Как установил
Совет, затем Европейскому Союзу и государствам-членам надо будет выбрать
оптимальные решения, после чего наступит самая ответственная стадия –
конкретизации и оформления обязательств государств-членов в рамках
Главной программной цели. Структурированные ранее основные направления
осуществления ОЕПБО он дополнил совместной подготовкой воинских
контингентов, выделяемых в состав Сил быстрого реагирования Союза, и
Средиземноморским измерением ОЕПБО. Особый акцент им был сделан также на
ужесточении требований к работе по опережающему созданию сил ускоренного
развёртывания Союза.

За оставшееся время до запуска полицейской миссии в БиГ Европейский Союз
наладил координацию с действующими в поле международными организациями –
прежде всего ООН, а также Высоким представителем по БиГ, ОБСЕ, НАТО.
Этому очень помогло найденное Союзом оригинальное решение: Х.Солана был
назначен специальным представителем Союза по БиГ. Переход
ответственности за операцию от ООН к Европейскому Союзу был оформлен
резолюцией СБ ООН. Хорошие деловые отношения были также налажены с
боснийскими полицейскими.

В состав полицейской миссии «пятнадцати» вошли контингенты 18 стран, не
являющихся членами Союза. С ними были заключены соглашения об участии в
данной конкретной операции на основании ст. 24 Договора о Европейском
Союзе и определены процедуры взаимодействия. Решением от 10 декабря
Совет ЕС по общим делам и внешним сношениям одобрил заключение
соглашений с Болгарией, Венгрией, Кипром, Исландией, Латвией, Литвой,
Норвегией, Румынией, Словакией, Словенией, Турцией, Украиной, Чехией,
Швейцарией и Эстонией. Одновременно Совет утвердил документ о
консультациях и вкладе стран, не входящих в Союз, в проведение под его
эгидой гражданских операций по кризисному регулированию в рамках раздела
V «Положения об ОВПБ» Договора о Европейском Союзе.

С 1 января 2003 г. Европейский Союз приступил к проведению полицейской
миссии в БиГ. Вряд ли её можно отнести к разряду масштабных. В ней
задействовано всего 500 полицейских. Но для упрочения международной роли
Союза и придания осуществляемой им общей внешней политики и политики в
области обороны и безопасности принципиально нового качества она имела
исключительно большое значение. Полицейская миссия в БиГ стала первой в
истории Европейского Союза. При её подготовке и запуске им были
опробованы решения и процедуры, дающие Союзу очень важный практический
опыт, наделяющий его дополнительными знаниями и возможностями
развёртывания гражданско-военных операций в будущем. Полицейская миссия
позволила Европейскому Союзу утвердиться в качестве нового игрока на
международной арене в столь востребованной области мировой политики, как
миротворчество. Одновременно Союз продемонстрировал, что его претензии
на региональное лидерство в отсутствие патронажа со стороны США и НАТО
обретают реальные очертания. Ведь под эгидой Союза в миссии приняли
участие посланцы 33 государств.

Естественно, что сразу же после запуска первой миссии Европейский Союз
приступил к подготовке новых, более масштабных миссий, и скорейшему
урегулированию необходимых для этого вопросов. В результате интенсивных
переговоров он получил приглашение от Президента Трайковского взять под
свою эгиду международную военную операцию в Македонии, санкционированную
резолюцией 1371 СБ ООН. Ранее операция проводилась силами НАТО. Её
кодовое название – «Союзная гармония». По получении приглашения, следуя
заключениям Европейского Совета в Копенгагене, Совет ЕС по общим делам и
внешним сношениям 27 января 2003 г. утвердил решение о совместных
действия. Суть – в сотрудничестве с НАТО как можно скорее заменить
Альянс в проведении операции. Общеполитический контекст – гарантировать
выполнение Ахрушского рамочного соглашения, поддержать избранный
Македонией стратегический курс на интеграцию в Европейский Союз, создать
благоприятные условия для Процесса стабилизации и ассоциации Македонии.
Согласно решению о совместных действиях, операция должна базироваться на
договорённостях с НАТО и проводиться с использованием ресурсов и
возможностей Альянса. В нём фиксировалось, что Совет ЕС назначит
командующего операцией. НАТО приглашалась согласиться с тем, что им
станет Заместитель верховного главнокомандующего объединёнными силами
НАТО в Европе, германский адмирал Р. Фейт. Отдельным решением вводился в
действие механизм финансирования общих расходов на проведение операции.
Незамедлительно после этого компетентные структуры Европейского Союза
приступили к переговорам со всеми странами, приглашаемыми к участию в
операции, об определении сил, средств и персонала, которые привлекаются
к её проведению.

Параллельно Х. Солана в соответствии с мандатом, полученным от
Европейского Совета в Копенгагене, вёл интенсивные консультации с
властями Боснии и Герцеговины, с Высоким представителем, НАТО и другими
ведущими игроками по поводу перехода к Европейскому Союзу
ответственности за международное военное присутствие в БиГ. же 24
февраля 2003 г. он смог представить Совету ЕС по общим делам и внешним
сношениям конкретные предложения. В представленном им докладе особый
упор делался на том, что руководство международной военной операцией
позволит Европейскому Союзу придать политике в отношении БиГ комплексный
и всесторонний характер. По получении доклада о результатах
предварительных консультаций Совет заявил о готовности Союза возглавить
международные силы и заменить СФОР в этом качестве.

Делая такое заявление, он учитывал значительный прогресс, достигнутый к
тому времени в формализации взаимодействия Европейского Союза с НАТО,
что существенно облегчало переход к Союзу ответственности за
международные военные операции, проводимые Альянсом. Большинство задач,
касающихся доступа Европейского Союза к ресурсам и возможностям НАТО,
которые поставил Европейский Совет в Ницце и перечислил в приложениях к
Договору, Союзу удалось решить. Были заключены соглашения с НАТО о
гарантированном доступе к планированию, о возможности использования
заранее определенных совместных сил и средств и вариантах европейских
структур командования в рамках НАТО, включая ЗВГК ОВС. Тогда же, 24
февраля 2003 г. Совет принял решение одобрить от имени Европейского
Союза заключение Соглашения с НАТО о защите информации.

Сдавая дела на сессии Европейского Совета 19 – 20 июня 2003 г. в
Салониках, греческое председательство могло с удовлетворением
констатировать, что Европейский Союз проводит в рамках ОЕПБО уже три
международные гражданско-военные операции под своей эгидой. Вслед за
полицейской миссией в БиГ и военной операцией КОНКОРДИЯ в Македонии,
Европейский Союз по поручению ООН приступил к проведению операции
АРТЕМИС в Демократической Республике Конго. Эти операции оценивались в
заключениях председательства как несомненное свидетельство возросших
операционных возможностей Союза.

В более широком плане в заключениях констатируется серьёзный прогресс,
достигнутый Европейским Союзом в сфере военного строительства. В его
распоряжении, подчёркивается в документе, имеются теперь такие силы и
средства, которые позволяют ему выполнять любые петерсбергские задачи.
Их усиливают достигнутые с НАТО постоянные договорённости, в том числе о
доступе к ресурсам и возможностям Альянса в рамках установленного между
Европейским Союзом и НАТО стратегического партнёрства. Что касается
выявленных недостатков и ограничений, то они будут устраняться по мере
наращивания военных возможностей Союза. Этим, в частности будут
заниматься рабочие группы Европейского плана действий по формированию
военных возможностей Европейского Союза. Столь же весомый прогресс
достигнут в наделении Союза гражданскими возможностями регулирования
кризисов и отработки концептуальных основ их использования.

В этих условиях, как свидетельствуют документы последних саммитов,
Европейский Союз взял курс на то, чтобы придать своей деятельности в
рамках ОЕПБО максимально широкий охват. Так, Европейский Совет в
Салониках утвердил первый из серии ежегодных докладов о реализации
Программы Европейского Союза по предотвращению конфликтов,
сопровождающихся применением силы, подготовка которых была вменена в
обязанность председательства Севильским саммитом. По сути дела в
развитие соответствующей Севильской декларации он дополнил ОЕПБО такими
направлениями деятельности, как борьба с терроризмом, ставшая после
событий 11 сентября 2001 г. одним из важнейших приоритетов ОВПБ, и
предотвращение и пресечение распространения оружия массового поражения
(ОМП), включая средства доставки ОМП. Кроме того, следуя логике развития
складывающегося военно-промышленного комплекса интеграционного
объединения, заинтересованного в формировании полновесного оборонного
союза, он поручил компетентным институтам и органам Союза приступить к
формированию общего рынка вооружений и создать в этих целях в течение
2004 г. межправительственное агентство по развитию оборонных
возможностей, исследованиям, закупкам и производству вооружений.

К лету 2003 г. Европейским Союзом была осуществлена оценка угрозы
террористических нападений нового поколения и возможных форм
вооружённого противодействия таким нападениям. Он приступил к созданию
базы данных о военных средствах и возможностях защиты гражданского
населения, находящихся в распоряжении государств-членов, от
террористических актов, в том числе с применением химического,
бактериологического, радиологического и ядерного оружия. Такие средства
и возможности предполагалось использовать в целях взаимопомощи. Кроме
того, компетентным органам Союза были даны поручения разработать методы,
процедуры и критерии организации с их помощью совместных действий
Европейского Союза по отражению террористических нападений и наладить в
этом отношении стратегическое партнёрство с НАТО.

В Декларации Европейского Совета о нераспространении ОМП, принятой в
Салониках и повторяющей аналогичную декларацию Совета ЕС по общим делам
и внешним сношениям, указывалось, что распространение такого оружия и
средств его доставки «угрожает безопасности наших государств, наших
народов и нашим интересам повсюду в мире». Исходя из этого, в ней
подчёркивалось, что Европейский Союз будет бороться с ним всеми
средствами, имеющимися в его распоряжении, включая, в случае
необходимости, обращение к принудительным мерам в рамках ОЕПБО,
предусматриваемым ставом ООН. Дальнейшая работа над планом действий по
нераспространению, подготовленным Советом ЕС, и его реализация
возводились в разряд приоритетов внешней деятельности Союза. В
секретариате Совета поручалось создать отдел по контролю над реализацией
плана действий. Брался курс на разработку в кратчайшие сроки
всеобъемлющей стратегии противодействия распространению ОМП и средств
его доставки.

Таким образом, за период, прошедший от Сан-Мало до конца итальянского
председательства, государства-члены, не расставаясь с суверенными
полномочиями по проведению внешней политики и оборонному строительству,
наделили Европейский Союз всеми возможностями и полномочиями, которыми
обладают в данной области государственные образования. Институты
Европейского Союза включили в сферу его деятельности практически все
приоритеты внешней политики, политики обороны и безопасности входящих в
него стран.

1.5. На пути к новой реформе ОВПБ и ОЕПБО

Отталкиваясь от этой новой реальности, Европейский Совет в Салониках
намного решительнее, чем прежде, сделал заявку на глобальную
ответственность Европейского Союза в мировой политике. В заключениях
председательства Европейский Совет прокламировал: «Наш Союз преисполнен
решимости взять на себя ответственность за обеспечение безопасности
Европы и продвижение к лучшему миру. В этих целях мы будем
последовательно вносить вклад в укрепление и реорганизацию как
институтов общемирового правления, так и регионального сотрудничества, а
также в расширение сферы действия международного права. Мы поможем
предотвращению конфликтов, будем работать в интересах справедливости и
устойчивого развития, будем содействовать поддержанию мира и защищать
стабильность в нашем регионе и повсюду на планете».

Эта громогласная заявка была сделана ЕС в надежде на то, что ещё до
конца 2003 г. ему удастся закрыть крупнейшую и, как считали в Брюсселе,
последнюю брешь в осуществляемой им внешней политике и политике в
области обороны и безопасности – на сессии в Салониках Европейски Совет
поручил X. Солане в тесном сотрудничестве с государствами-членами и
Европейской Комиссией подготовить к утверждению на декабрьском саммите
стратегию безопасности Европейского Союза. Первый набросок глобального
документа-стратегии внешней политики и политики безопасности Союза
Верховный представитель и его аппарат разработали к 19 – 20 июня 2003 г.
в соответствии с поручением неформальной встречи министров иностранных
дел стран-членов в Кастеллоризо.

Характерно, что в отличие от ггоедыдущих аналитических материалов акцент
в нём уверенно сделан, по сути, на превентивном военном вмешательстве и
наращивании военной мощи Союза в условиях расширения. Документ
озаглавлен «Безопасная Европа в мире, который должен стать лучше». В нём
констатируется, что позитивный импульс, данный развитию международных
отношений окончанием холодной войны, не принёс ожидаемых результатов.
Ситуация в мире характеризуется продолжающимися локальными войнами,
которые уже стоили человечеству 4 млн. жизней, слабостью части
государств, которые не справляются со своими самыми элементарными
обязанностями, углубляющейся нищетой в масштабах планеты. грозы, с
которыми сталкивается европейский континент, поменяли свою природу.
Проблема крупной внешней агрессии больше не стоит. Но страны континента
должны противостоять международному терроризму, распространению
ОМП, развалу государственности и организованной преступности. Все эти
угрозы взаимосвязаны. За последнее время Европейский Союз уже много
сделал в этом отношении. В ответ на события 11 сентября 2001 г. он
утвердил единый мандат на арест и принял меры по пресечению
финансирования террористической деятельности, одобрил новую программу
действий по расширению контрольных возможностей МАГАТЭ. Он также
предпринял операции в целях содействия государствам, скатывающимся к
хаосу, таким, как Балканские страны, Афганистан, Восточный Тимор, Конго.
Перед Европейским Союзом стоят три стратегические цели. Он призван
вносить вклад в обеспечение безопасности и хорошее ведение публичных дел
в граничащих с ним районах, способствовать формированию мирового порядка
на истинно многосторонней основе, противодействовать любым угрозам, будь
то новым или старым. С 1 мая 2004 г. Союз будет насчитывать 25
государств-членов. Их совокупные оборонные расходы составят 160 млрд.
евро. Для достижения указанных целей Союз должен выработать такую
стратегическую культуру действий, которая позволила бы ему осуществлять
необходимое, быстрое и мощное вмешательство там, где это необходимо,
иначе говоря, проводить операции, в том числе с использованием военной
силы. Исходя из этого, в документе-стратегии Х. Соланы рекомендован
набор мер, направленных на то, чтобы перегруппировать находящиеся в
распоряжении Союза инструменты и возможности и оптимизировать его
внешнюю деятельность. В конкретном плане предлагается увеличить расходы
на оборону, продолжить во избежание ненужного дублирования и
параллелизма передачу в ведение Союза национальных сил и средств,
наращивать гражданские силы поддержки военных операций, объединить
распылённые дипломатические ресурсы, обмениваться разведывательными
данными. Помимо всего необходимого для решения петерсбергских задач,
Европейский Союз должен обладать возможностями по проведению операций,
сопровождающихся разоружением участников конфликта, и операций,
связанных с оказанием содействия третьим странам в борьбе с терроризмом
или создании национальных структур безопасности. В документ-стратегию
включены призывы к укреплению стратегического партнёрства с США и
установлению такого партнёрства с Россией, Японией, Китаем, Канадой и
Индией. В нём дана позитивная оценка планов совершенствования
институциональной системы ОВПБ и ОЕПБО.

Появление первых официальных набросков глобальной стратегии
символизирует начало шестого этапа становления общей внешней политики и
политики в области обороны и безопасности Европейского Союза. Фаза
экстенсивного развития его внешнеполитического и оборонного измерений
подошла к концу. От агломерации функций и возможностей, от реактивности,
спонтанной экспансии и стихийной отработки методов и процедур он
пытается перейти к всеобъемлющему планированию внешней политики,
выстраиванию деятельности и структур в зависимости от иерархии
устанавливаемых им целей и определения системы приоритетов, а не
наоборот, как у Союза во многом получалось до этого.

Начало нового этапа связано с переводом в практическую плоскость работы
по устранению наиболее зияющих недостатков в правовом и
институциональном обеспечении внешней деятельности Союза. Эти недостатки
осознавались внутри Европейского Союза и ранее. Но тогда политические и
материальные условия для их устранения отсутствовали.

После Сан-Мало прошло всего несколько лет. Если не считать неудачного
опыта волевого построения политического и оборонительного союза 50-х и
60-х годов, Европейский Союз начинал интеграцию в военной сфере
практически с нуля. За этот исторически чрезвычайно короткий промежуток
времени ему удалось сделать удивительно много. И тем не менее
политический истеблишмент Европейского Союза и государств-членов не
питал никаких иллюзий, особенно после всплеска противоречий вокруг войны
в Ираке, – пройдена только часть пути. ОВПБ и ОЕПБО надо
совершенствовать и делать это самым радикальным образом. Ответственность
за внешнюю деятельность Союза распылена. Кто за что отвечает в Союзе, по
большому счёту не ясно ни внешнему миру, ни самим государствам-членам. С
кем конкретно из руководства Европейского Союза нужно иметь дело по
неотложным вопросам мировой политики, также не очень понятно. Передача
политической эстафеты от одного национального председательства Союза к
другому не срабатывает. Повседневная координация будь-то в штаб-квартире
Союза, или на уровне дипломатических учреждений в третьих странах, или в
международных организациях недостаточна. В преддверии скачкообразного
расширения или сразу после него ОВПБ и ОЕПБО надо перестраивать или,
вернее, достраивать с учётом опыта, накопленного государствами-членами
за последние годы, и новой ответственности Европейского Союза в
международных делах.

Проделать эту работу взялся Конвент о будущем Европейского Союза. То,
что Европейский Союз хотел бы поменять, от чего хотел бы уйти в
осуществлении общей внешней политики, хорошо иллюстрируют стартовые
позиционные документы Конвента и дискуссии в Рабочей группе УП Конвента
«Внешние действия», в том числе с участием Комиссара, ответственного за
внешние действия Союза, К. Паттена и других ведущих деятелей Союза. В
ходе дебатов были идентифицированы, в том числе следующие проблемы,
нуждающиеся в решении для придания общей внешней политике большей
эффективности, и предложения по их урегулированию.

Интеграция в сфере ОВПБ имеет пока ещё рудиментарный характер. При
осуществлении внешнеполитической деятельности институты Европейского
Союза и государства-члены дублируют друг друга. Так, на цели содействия
развитию 20% выделяемых средств тратится из фондов Союза и 80%
расходуется непосредственно государствами-членами. 128 делегаций Союза в
123 странах мира работают параллельно с дипломатическими миссиями
пятнадцати. Только в ВТО Союз и страны-члены говорят одним языком. По
многим вопросам расхождения в позициях правительств влекут за собой
паралич его внешнеполитической деятельности на соответствующих
направлениях. Сменяющие друг друга председательства неизменно пытаются
подменить или дополнить внешнеполитические приоритеты Союза своими
собственными. Возможный выход – определение областей внешней политики,
где государства-члены действовали бы совместно через институты Союза, а
где раздельно, продвинутое сотрудничество, принятие решений
квалифицированным большинством голосов, конструктивное воздержание,
преобразование делегаций ЕК в полновесные посольства Европейского Союза,
назначение постоянного председателя Европейского Совета,
сопровождающееся отказом от ротации председательства.

ОВПБ является одним из слагаемых внешней деятельности Европейского
Союза. Но ОВПБ осуществляется в рамках межправительственного
сотрудничества. За него отвечает Верховный представитель. С мизерным
бюджетом и слабосильным секретариатом. Ресурсами Союза распоряжается ЕК.
На неё работает вся евробюрократия. ЕК реализует исключительную и
смешанную компетенции Европейского Сообщества, в том числе в области
внешних действий. Она выступает гарантом интеграции и коммунитарного
права. Но в области ОВПБ остаётся на вторых ролях. Институциональная
связь между Верховным представителем и ЕК отсутствует. Инструменты ОВПБ
и внешней деятельности используются разрозненно. Выход можно искать на
путях улучшения координации между двумя службами Союза или их слияния,
что потребует гораздо более радикальных решений. В первом случае
Верховный представитель получает более щедрое финансирование. За ним
признаётся право инициативы. Он приглашается на соответствующие
заседания ЕК. Верховный представитель и профильные члены ЕК совместно
посещают сессии Европарламента. Они выступают с совместными
инициативами. Секретариат Верховного представителя и директораты ЕК
вместе готовят проекты решений, позиционные материалы,
документы-стратегии. Второй вариант предполагает, что Верховный
представитель одновременно становится заместителем председателя ЕК,
избавляясь от функций Генерального секретаря. Ответ на вопрос
относительно того, остаётся ли он в большей степени Верховным
представителем или же становится в большей степени членом ЕК, может
даваться самый различный.

Цели, принципы, стратегические установки ОВПБ нуждаются в уточнении. Они
воспринимаются внешним миром как слишком расплывчатые. ОЕПБО
недостаточно подкрепляет ОВПБ. Множественность представителей Союза на
международной арене вредят делу. Механизм троек запутывает. Проводится
слишком много формальных встреч и консультаций с третьими странами и
международными организациями. Предлагаемые рецепты – утверждение
обновляемых общей внешнеполитической стратегии и массы стратегий по
максимально конкретным вопросам, подготовка ежегодных внешнеполитических
посланий, использование силовых акций для защиты внешнеполитических
интересов, отказ от механизма троек различного формата, практика единых
выступлений от имени Союза в международных организациях и на
международных форумах.

Проанализировав проблемы и возможные рецепты их решения, Конвент не
только согласовал конкретные рекомендации, но и облёк их в форму проекта
Конституции Европейского Союза. Некоторые из предложенных им
рекомендаций оказались настолько удачными и своевременными, что
институты Европейского Союза и государства-члены высказались за их
реализацию, не дожидаясь исхода межправительственной конференции и
вступления будущей Конституции в законную силу.

Эти предложения и проект Конституции разбираются в заключительном
разделе настоящего учебного пособия.

Часть 2. Институты, инструменты и основные направления ОВПБ

Особое место ОВПБ в структуре Европейского Союза, специфика системы
осуществляющих её институтов и её инструментария становятся понятнее при
сопоставлении ОВПБ с тем, как и каким образом Европейский Союз реализует
свою компетенцию в отношениях с третьими странами и международными
организациями на основе Договора об учреждении Европейского Сообщества
(Договора о ЕС). Поэтому перед тем как перейти к анализу принципов,
институтов, инструментария и основных направлений ОВПБ, целесообразно
кратко остановиться на правовом регулировании других слагаемых внешней
деятельности Союза.

2.1. Внешняя деятельность

Международная правосубъектность ЕС, т.е. способность приобретать и
самостоятельно, от своего собственного лица осуществлять права и нести
обязанности на международной арене, вступать в договорные отношения с
третьими государствами и международными организациями и учреждать
совместно с ними новые международные структуры, прямо закреплена в
Договоре о ЕС. Изначально государства-основатели наделили ЕС
компетенцией на ведение международных дел в области торговли и
содействия развитию и на поддержание связей с международными
организациями. Постепенно ЕС были переданы полномочия на ведение внешней
деятельности и в некоторых других областях международных отношений.
Кроме того, Суд ЕС установил, что, помимо прямо закреплённой в Договоре
внешней компетенции, ЕС обладает подразумеваемыми полномочиями на
осуществление внешней деятельности и заключение международных
соглашений, если они необходимы для достижения целей и реализации
внутренней компетенции ЕС или сказываются на применении коммунитарного
права. Внешняя политика и международное измерение сотрудничества в
области правосудия и внутренних дел, став в соответствии с Маастрихтским
договором отдельными опорами Европейского Союза, намеренно были
оставлены вне ЕС и выведены из-под действия коммунитарного права. И хотя
ст. 3 Договора о Европейском Союзе предписывает Союзу «особо
обеспечивать согласованность своей внешней деятельности в общем
контексте внешних сношений, политики в сферах безопасности, экономики и
содействия развитию», возлагая на Совет и Европейскую Комиссию
«ответственность за обеспечение такой согласованности», внешняя
деятельность Союза на протяжении многих лет страдала разобщённостью.

Согласно п. 1 ст. 133 договора о ЕС, «общая торговая политика» или,
иначе, внешнеторговая политика отнесена к исключительной компетенции
Сообщества. Передав на наднациональный уровень свои суверенные
полномочия в данной сфере, государства-члены утратили право
предпринимать противоречащие им самостоятельные и односторонние
действия. Без наделения ЕС исключительной компетенцией на ведение
внешней торговли было бы невозможно создание таможенного союза, а в
дальнейшем и общего рынка. В п. 1 ст. 133 закрепляется исключительная
компетенция ЕС в основном на торговлю товарами, трансграничными услугами
и некоторыми крайне специфическими объектами интеллектуальной
собственности. Однако п. 5 ст. 133 делал предметную сферу, на которую
распространяется исключительная компетенция, гораздо более
всеобъемлющей. В нём предусматривалась возможность единогласным решением
Совета ЕС включить в эту сферу «переговоры и международные соглашения,
касающиеся услуг и прав интеллектуальной собственности». Ниццский
договор сделал важный шаг на пути к её дальнейшему расширению. Он в
целом распространил исключительную компетенцию ЕС на торговлю услугами и
коммерческие аспекты интеллектуальной собственности. Исключение
составили торговля культурными и аудиовизуальными услугами,
образовательными услугами, а также социальным и медицинским
обслуживанием людей. Они отнесены абз. 2 п. 6 ст. 133 договора о ЕС к
совместной компетенции ЕС и государств-членов.

Основными инструментами внешнеторговой политики ЕС являются соглашения о
торговом сотрудничестве с третьими государствами и международными
организациями и набор автономных (односторонних) юридических
инструментов. К их числу относятся, например, акты таможенного
законодательства ЕС такие, как Таможенный кодекс, регламенты,
устанавливающие ставки пошлин единого таможенного тарифа, акты
антидемпингового законодательства, в том числе регламенты о защите от
демпингового импорта из стран, не являющихся членами ЕС, и т. д.

Внешнеторговые полномочия Европейского Союза реализуются главным образом
Европейской Комиссией. Она готовит предложения для Совета ЕС по
осуществлению внешнеторговой политики. От Комиссии исходит инициатива
заключения соглашения с одним или несколькими государствами или
международными организациями. Она вносит на рассмотрение Совета ЕС
предложения по переговорным позициям. После их одобрения (в виде
директив) ЕК непосредственно ведёт сами переговоры.

При этом она находится в постоянном контакте с подотчётным Совету ЕС
специальным комитетом. Проект соглашения утверждается Советом ЕС. Но
ответственность за практическое выполнение соглашения всеми сторонами,
также как и за повседневную реализацию общей торговой политики лежит на
ЕК. Правда, считается, что она работает в тесном контакте с Советом ЕС
при поддержке собирающегося на регулярные заседания специализированного
межправительственного комитета. Очень важно, что решения по вопросам
внешнеторговой политики принимаются Советом ЕС квалифицированным
большинством голосов. Исключения касаются лишь освоения Сообществом
новых для него аспектов внешнеторговой деятельности. По Ниццскому
договору Совет ЕС принимает решения по поводу переговоров и заключения
соглашения единогласно, когда «соглашение содержит положения, для
принятия которых внутренние нормы требуют единогласия», или когда оно
«касается новой для Сообщества сферы, в которой Сообщество, адаптируя
внутренние нормы, ранее ещё не осуществляло полномочия», предусмотренные
Договором о ЕС. Европарламент подключён к внешнеторговой деятельности ЕС
относительно слабо. Он на регулярной основе получает отчёты, проекты
соглашений и другую соответствующую информацию. Совет и ЕК с ним
консультируются. Но формальными полномочиями в сфере внешней торговли
Европарламент не располагает. Чрезвычайно важную роль в правовой защите
и обосновании исключительной компетенции, международной
правосубъектности и внешних полномочий Сообщества всегда играл Суд ЕС. В
частности Суд сформулировал концепцию внешнего сопровождения. В
соответствии с ней во всех тех случаях, когда Сообщество обладает
конкретными внутренними полномочиями, признанными за ним в целях
построения общего, а затем единого внутреннего рынка, оно обладает и
аналогичными полномочиями в том, что касается внешних действий. Что
очень важно, Суд ЕС обеспечивает единообразное применение и толкование
коммунитарного права всеми государствами-членами, их учреждениями,
юридическими и физическими лицами и институтами ЕС.

Хорошо прописанный правовой режим в сфере внешнеторговой политики, его
авторитетное юрисдикционное обеспечение, чёткое распределение полномочий
и ответственности как между государствами-членами и ЕС, так и между
институтами интеграционного объединения, их концентрация в одних руках,
наделение ЕС возможностью говорить одним голосом принесли очень неплохой
результат. ЕС сумел в полной мере реализовать в мировой торговле
совокупную экономическую мощь входящих в него государств. Влияние ЕС в
мировой торговле и международных структурах, занимающихся её
регулированием, бесспорно. Наглядным тому подтверждением служит
лидерство ЕС в ВТО. С учётом того, что сфера ответственности ВТО далеко
выходит за рамки общей торговой политики ЕС, институты ЕС и
государства-члены нашли устроившее всех прагматическое решение,
отвечающее общей обязанности институтов ЕС и государств-членов
сотрудничать между собой. Суть решения – ЕК ведёт переговоры по всему
спектру вопросов, поднимаемых в ВТО, и отвечает за использование
действующего в ВТО механизма разрешения споров.

Проводимая Сообществом политика содействия развитию основывается на ст.
ст. 177 – 181 Договора о ЕС. Она дополняет соответствующую политику
государств-членов. Осуществляемые ЕС долгосрочные программы и
сотрудничество с третьими странами и международными организациями в
целях содействия развитию не ограничивают полномочия государств-членов
от своего имени вести переговоры в международных организациях и
заключать международные соглашения. Согласно ст. 177, политика
содействия призвана способствовать «устойчивому экономическому и
социальному развитию» экономически отсталых стран, особенно находящихся
в наиболее неблагоприятных условиях; их «плавной и постепенной
интеграции в мировую экономику»; «борьбе с бедностью»; «развитию и
консолидации демократии и правового государства, уважению прав человека
и основных свобод». Политика содействия развитию во многом связана со
специфической для ЕС политикой особых отношений со странами Африки,
бассейнов Карибского моря и Тихого океана (АКТ), берущей истоки в
колониальном прошлом. Содействие развитию этих стран осуществляется в
рамках конвенции Котону между странами АКТ, ЕС и государствами-членами.
Конвенция имеет смешанный характер. Её сторонами являются не только ЕС,
но и государства-члены, поскольку в ней регламентируются отношения,
выходящие за рамки исключительной компетенции ЕС. Она заключена на
основе ст. 310 Договора о ЕС, согласно которой «Сообщество может
заключать с одним или несколькими государствами или международными
организациями соглашения, учреждающие ассоциацию, предполагающую
взаимные права и обязанности, совместные действия и особые процедуры».
Ещё одна составляющая политики содействия развитию – программы
технического содействия, типа программы ТАСИС. Первоначально правовой
основой их заключения служила ст. 308 Договора о ЕС, содержащая общую
норму о подразумеваемых полномочиях ЕС. После вступления в силу
Ниццского договора правовая база оказываемого ЕС содействия развитию
пополнилась новым разделом XXI «Экономическое, финансовое и техническое
сотрудничество с третьими странами» Договора о Европейском Союзе,
кодифицирующим сложившуюся практику. Составляющая его ст. 181 А
предусматривает, что предпринимаемые Сообществом меры такого
сотрудничества «являются дополнительными к мерам, осуществляемым
государствами-членами». Они должны быть, в частности «совместимыми с
политикой развития» и отвечать её целям.

ЕС ежегодно тратит на содействие развитию порядка 6 млрд. евро, включая
1 млрд. – на экстренную и гуманитарную помощь. Это без учёта расходов на
помощь государствам, готовящимся к вступлению в Европейский Союз. Кроме
того, содействие странам АКТ осуществляется по линии Европейского Фонда
Развития, средства которого не включаются в бюджет ЕС. Кредиты третьим
странам выделяются Европейским Инвестиционным Банком. Как и в случае с
внешней торговлей, инструментами сотрудничества в целях содействия
развитию являются как соглашения с третьими странами и международными
организациями, так и акты институтов ЕС.

Но распределение обязанностей между институтами ЕС и их участие в
разработке и осуществлении политики содействия развитию несколько иное.
К этой сфере применяется процедура совместного решения. Это означает,
что, принимая решение о мерах по содействию развитию и сотрудничеству в
целях развития, а равно об их финансировании на основе предложения,
вносимого Европейской Комиссией, Совет ЕС должен получать согласие
Европарламента. Процедура совместного решения не распространяется, тем
не менее, на международные соглашения, заключаемые Советом ЕС.
Осуществление мер и управление содействием отнесены к компетенции
Комиссии. Реализуя полномочия, делегируемые ей решением Совета ЕС, ЕК
руководствуется фиксируемыми в нём правилами. Государства-члены
сохраняют обычно определенную степень контроля над тем, как решение
выполняется.

Договор о ЕС предусматривает, что в ряде областей Сообщество обладает
компетенцией осуществлять внешние действия совместно с
государствами-членами. Статья 111 относит к таким областям валютную
политику, ст. 170 – научные исследования и ст. 174 – защиту окружающей
среды. В качестве примера областей, где ЕС обладает внешней
компетенцией, признанной за ним решениями Суда ЕС, можно привести
рыболовство, транспорт, сельское хозяйство. В ст. 310 закрепляются
полномочия ЕС на заключение соглашений об ассоциации.

Основным инструментом осуществления внешней деятельности в этих областях
являются смешанные соглашения ЕС с одной или несколькими третьими
странами и международными организациями. Процедура их заключения
установлена ст. 300 Договора о ЕС. Зачастую смешанные соглашения
регулируют самый широкий круг вопросов двустороннего или многостороннего
сотрудничества. В них включаются положения о расширении торговых
отношений, содействии развитию, сотрудничестве в социальной сфере,
управлении миграцией, защите окружающей среды, проведении научных
исследований и т. д. Они служат основой создания разнообразных
механизмов управления сотрудничеством и контроля за выполнением
обязательств, принимаемых на себя сторонами. В соответствии с ними
осуществляется политический диалог. Он ведётся на уровне глав государств
или правительств, парламентских делегаций, министров, высших должностных
лиц, правительственных экспертов. В зависимости от предмета консультаций
в них принимают участие представители ЕК или Совета ЕС. За время своего
существования ЕС заключили целый конгломерат таких соглашений. Многие из
них продлевались, пересматривались, актуализировались, дополнялись
новыми разделами. Включая некоторый набор общих положений, они, тем не
менее, варьируются в весьма широких пределах. Сеть двусторонних и
многосторонних смешанных соглашений ЕС простирается практически повсюду,
ею покрыты все уголки планеты.

правление внешней деятельностью в указанных областях находится в ведении
и ЕК, и Совета ЕС, и государств-членов. Комиссия отвечает за подготовку
соглашений. Она выступает с инициативой проведения переговоров и ведёт
их на основе мандата, полученного от Совета ЕС. Заключение соглашений –
прерогатива Совета ЕС. До принятия соответствующего решения Совет
получает согласие Европарламента или консультируется с ним. Соглашения
вступают в законную силу после их ратификации ЕС и
государствами-членами. Процедура довольно громоздкая. Она может надолго
затягиваться. На её длительность влияют внутренние процессы в
государствах-членах, появление новых раздражителей в отношениях с его
сторонами, расхождения в оценках их выгодности. С учётом этого Договор о
ЕС предусматривает возможность временного введения в действие отдельных
разделов смешанных соглашений, относящихся к ведению ЕС.

Важной сферой внешней деятельности ЕС является участие в работе
международных организаций, международных конференций и других
международных форумов. Судить о её эффективности достаточно сложно. Её
трудно отделить от вклада государств-членов. Статус ЕС в международных
организациях и на международных конференциях весьма изменчив, расплывчат
и не всегда понятен. Наряду с упоминавшимися выше положениями Договора о
ЕС, правовая основа сотрудничества ЕС с международными структурами
закрепляется в ст. 302. В ней говорится: «На

Комиссию возлагается поддержание всех надлежащих связей с органами
Организации Объединённых Наций и с её специализированными
учреждениями… Комиссия обеспечивает поддержание также надлежащих
связей с любыми другими международными организациями». Отдельные статьи
посвящены взаимодействию с Советом Европы и ОЭСР. Согласно ст. 303,
«Сообщество устанавливает все необходимое сотрудничество с Советом
Европы». В соответствии с ст. 304 «Сообщество устанавливает тесное
сотрудничество с Организацией экономического сотрудничества и развития,
особенности и методы которого определяются с общего согласия».
Распределение полномочий между ЕС и государствами-членами, а также
положение ЕС в международных организациях и на международных форумах
Договором о ЕС не регламентированы. ставные документы ООН, ОБСЕ, Совета
Европы, универсальных финансовых организаций, а также таких
международных форумов, как в8, предусматривают, что их членами могут
быть только государства. Правового статуса ЕС вроде бы в них не имеет.
Тем не менее, находя самые различные, когда правовые, когда
прагматические решения, ЕС постарался утвердиться в них в качестве
самостоятельного игрока. Причём максимально влиятельного. Иногда это у
него получалось несколько лучше, иногда – несколько хуже. Опираясь на
свою исключительную компетенцию, ЕС получил полноправное членство в ВТО,
ФАО, ЕБРР, международных рыболовных организациях. Так, ст. 2 става ВТО
признала за ним статус первоначального члена. Он добился «полного
участия» в ОЭСР. Но в СБ, Международном Суде ООН или ЮНИСЕФ Сообщество
не имеет никакого статуса. ЕС является наблюдателем в ГА ООН, ЭКОСОС,
большинстве вспомогательных органов ООН. Комиссия пользуется статусом
наблюдателя в Совете Европы и ОБСЕ. Она допущена к работе большинства
структур, действующих в рамках в8. В тех случаях, когда председательство
в Европейском Союзе переходит к стране, не представленной в в8,
соответствующий глава государства или премьер-министр и профильные
министры приглашаются на заседания Группы.

Признание за ЕС определенного статуса в международных организациях
никоим образом не сказывается на правовом положении в них стран ЕС и не
влечёт за собой ограничения их прав и обязанностей в качестве членов
этих организаций. Председательство и/или ЕК как бы оказываются ещё одним
дополнительным игроком. Наиболее наглядно запутанность ситуации
проявляется в универсальных финансовых структурах. Государства-члены в
неформальном порядке координируют свои позиции в их исполнительных
органах. В этих целях представители национальных делегаций собираются на
регулярные встречи. В них принимают участие представители ЕК. По
некоторым вопросам координация ведётся на уровне

Экономического и финансового комитета ЕС или Совета ЕС, заседающего в
формате Совета министров финансов. Но, например, в МВФ и МБРР она
налажена слабо. К ежегодной совместной сессии МВФ и МБРР каждое
государство-член готовит свой собственный письменный доклад. Текст
выступления от имени Европейского Союза представляет председатель
ЭКОФИН. На открытой части заседаний в качестве наблюдателей присутствуют
ЕК и ЕЦБ. Кроме того, ЕК представляет текст выступления от имени
Сообщества в Комитете по развитию.

Становление ОВПБ и ОЕПБО упрочило позиции и расширило возможности
Европейского Союза проводить свою линию и отстаивать свои интересы как в
отдельных международных организациях, на международных конференциях и в
других форумах, так и в мировой политике в целом. Но оно не сняло ни
проблемы координации действий между институтами Союза и
государствами-членами и между самими институтами Союза, особенно
выступающими в разных качествах, ни проблемы распределения полномочий,
обязанностей и ответственности между ними, ни проблемы запутанности,
громоздкости и множественности процедур.

Становление ОВПБ также не изменило статуса дипломатических миссий Союза
в третьих странах и при международных организациях. Как и раньше, они
являются делегациями ЕК как главного исполнительного органа Сообщества,
уполномоченного официально представлять его на международной арене.
Расширились лишь их полномочия, спектр функций и обязанностей.
величились нагрузки. Разросся персонал.

2.2. Цели и принципы

Будучи составной частью Европейского Союза, ОВПБ решает стоящие перед
ним общие задачи, руководствуясь при этом общими для всех трёх опор
Союза целями и принципами. Их система закреплена в учредительных
договорах.

Цели и принципы имеют высшую юридическую силу в иерархии норм права
Европейского Союза и коммунитарного права. И вторичное право,
формируемое институтами Союза, и законодательство государств-членов, и
управленческие решения должны им соответствовать. Точно также им должны
соответствовать все практические действия институтов Союза и властных
органов государств-членов. Статья 10 Договора о ЕС устанавливает
обязательство государств-членов «предпринимать все надлежащие меры
общего или частного характера, чтобы обеспечить выполнение обязательств,
вытекающих из настоящего Договора или из актов, принимаемых институтами
Сообщества». И далее: «Все государства-члены должны содействовать
выполнению задач Сообщества. Государства-члены должны воздерживаться от
принятия любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей
настоящего Договора». Аналогичным образом, согласно п. 2 ст. 11 договора
о Европейском Союзе, государства-члены обязаны «активно и безоговорочно»
поддерживать внешнюю политику и политику безопасности Союза «в духе
лояльности и взаимной солидарности». Они воздерживаются «от любых
действий, которые противоречат интересам Союза или могли бы ослабить его
действенность как сплачивающей силы в международных отношениях».
Наднациональные и национальные нормативные и распорядительные акты,
противоречащие целям и принципам Союза, могут быть признаны ничтожными
или недействительными. Действия или бездействие наднациональных и
национальных властей, противоречащие им, могут быть оспорены.

Нормы-цели и нормы-принципы, включенные в учредительные договоры,
устанавливают рамки компетенции Европейского Союза и являются
одновременно одним из важнейших её источников. Согласно общему правилу,
сформулированному в ст. 5 Договора о ЕС, «Сообщество действует в
пределах своих полномочий и поставленных перед ним целей, определяемых
настоящим Договором… Любые действия Сообщества не должны выходить за
пределы необходимого для достижения целей настоящего Договора». Вместе с
тем, учредительные договоры позволяют Союзу и Сообществу действовать в
интересах достижения поставленных в них целей и тогда, когда тот или
иной вопрос прямо не включён ими в компетенцию интеграционного
объединения. В общем виде положение о подразумеваемых полномочиях
содержится в ст. 308 Договора о ЕС. Она гласит: «Если в ходе
функционирования общего рынка возникает необходимость в действиях
Сообщества для достижения одной из его целей и если настоящий договор не
предусматривает необходимых полномочий для таких действий, Совет по
предложению Комиссии и после консультаций с Европейским Парламентом
принимает надлежащие меры на основе единогласия». Статья 17 Договора о
Европейском Союзе вообще формулирует компетенцию Союза в области
безопасности как открытую опцию. Для того, чтобы расширить её,
распространив на вопросы обеспечения общей обороны, Европейскому Совету
достаточно принять соответствующее решение, не внося изменений в текст
Договора. С учётом того, что нормы-цели учредительных договоров
сформулированы в самом общем виде, их особое место в правовой системе
Союза и Сообщества придаёт ей дополнительную гибкость. Одновременно
нормы-цели задают вектор развития как самого Союза, так и всех
направлений его деятельности.

Включая ОВПБ.

Перечень целей, общих для всех трёх его опор, даётся в ст. 2 Договора о
Европейском Союзе. Он включает цели социально-экономического,
внешнеполитического, гуманитарного, правоохранительного и
организационного характера. Социально-экономические цели -содействовать
экономическому и социальному прогрессу, высокому уровню занятости,
достижению сбалансированного и устойчивого развития – в
концентрированном и актуализированном виде выражают цели, закрепляемые
также ст. 2 Договора о ЕС. Их суть состоит в повышении благосостояния и
дальнейшем сплочении стран и народов, входящих в интеграционное
объединение. Единый рынок, экономический и валютный союз названы
средствами их достижения. Внешнеполитические цели сформулированы более
чем лапидарно – «способствовать утверждению самобытности Союза на
международной арене». Несколько более обстоятельно они раскрываются в
ст. 11 договора о Европейском Союзе. Их сопоставление показывает, что
под самобытностью Союза на международной арене подразумевается защита
ценностей и продвижение интересов интеграционного объединения в мировой
политике как единого целого. Гуманитарные цели предписывают Союзу
«усилить защиту прав и интересов граждан государств-членов посредством
введения гражданства Союза». После провозглашения Хартии основных прав
Европейского Союза 2000 г. они получают новое прочтение.
Правоохранительные цели, состоящие в том, чтобы «сохранять и развивать
Союз как пространство свободы, безопасности и законности», после
коммунитаризации Шенгенских соглашений напрямую касаются теперь первой и
третьей опор Европейского Союза. Организационные цели состоят в том,
чтобы «полностью сохранять достижения Сообществ» и опираться на них в
ходе дальнейшего европейского строительства. Именно их имели в виду
участники Конвента о будущем Европейского Союза, предложив по итогам
проделанной работы принять союзную конституцию, усилить коммунитаризацию
всех сторон деятельности Союза, провести поэтапно другие радикальные
реформы. Систему общих целей, закрепленных в ст. 2 Договора о
Европейском Союзе, фактически дополняют нормы-цели, касающиеся защиты и
всемерного продвижения идеалов свободы, демократии, уважения прав
человека, господства права, – принципов, лежащих, согласно ст. 6
Договора, в основании Европейского Союза.

Все указанные цели имеют исключительно большое значение для формирования
и осуществления ОВПБ, объясняя многие её специфические особенности. Они
накладывают заметный отпечаток на внешнеполитические инициативы
Европейского Союза, проводимую им рутинную дипломатическую работу,
направленность проводимых им гражданско-военных операций, политический
диалог с третьими странами и активность в международных организациях.

Специальные цели ОВПБ изложены в ст. 11 Договора о Европейском Союзе. К
их числу отнесены: «защита общих ценностей, основных интересов,
независимости и целостности Союза в соответствии с принципами става
Организации Объединенных Наций; всемерное укрепление безопасности Союза;
сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с
принципами става Организации Объединенных Наций, равно как и принципами
Хельсинского Заключительного акта и целями Парижской хартии, включая те,
что относятся к границам; содействие международному сотрудничеству;
развитие и консолидация демократии и законности и уважение прав человека
и основных свобод». Большинство из этих целей носят запросный характер.
Они рассчитаны на перспективу. В свете этих целей Европейский Союз
предстаёт как формирующаяся мировая держава с глобальной
ответственностью. Понятно поэтому, что, хотя эти цели были включены в
учредительные договоры достаточно давно, Европейский Союз подошёл к их
практическому осмыслению лишь в последнее время. Становление ОВПБ и
ОЕПБО было сложным и длительным. Европейский Союз много
экспериментировал. Только недавно ему удалось обрести политические и
материальные возможности для уточнения приоритетов своей внешней
политики и политики в области обороны и безопасности, определения
содержания и соподчинённости внешнеполитических интересов, разработки
всеобъемлющей и регулярно обновляемой внешнеполитической стратегии и
стратегии безопасности. Точно также только после обретения относительной
самостоятельности в военной сфере, Союз счёл, что в основном располагает
необходимым инструментарием для решения задач всемерного укрепления
своей собственной безопасности и проведения активной автономной политики
поддержания международного мира и безопасности, подкрепляемой, в случае
необходимости, обращением к силовым акциям.

Цели «содействия международному сотрудничеству» и «развития и
консолидации демократии и законности и уважения прав человека»
перечислены среди специальных принципов ОВПБ скорее для того, чтобы
подчеркнуть их важность для Европейского Союза. Фактически они являются
общими для ОВПБ и внешней деятельности Европейского Сообщества. Почти
слово в слово они упоминаются в качестве целей содействия развитию,
участия в международных организациях, экономического, финансового и
технического сотрудничества с третьими странами. Поэтому с недавнего
времени Европейский Союз берёт курс на использование этих целей в
качестве инструмента объединения и интеграции всех направлений своей
внешней деятельности, включая ОВПБ и ОЕПБО.

Насколько непосредственное значение нормы-цели имеют для формирования
внешнеполитического курса Союза и его каждодневной внешнеполитической
деятельности видно на примере всё более интенсивно проводимой им с 2000
г. политики продвижения проблематики господства права, плюралистической
демократии и уважения прав человека в повестку дня самых различных
международных форумов и политического диалога с третьими странами и
международными организациями.

2.3. Институты и инструменты

В сфере ОВПБ и ОЕПБО государства-члены наделили Европейский Союз
чрезвычайно широкой компетенцией. В предметном отношении она ничем не
ограничена. В ст. 11 Договора о Европейском Союзе прямо провозглашается:
«Союз определяет и осуществляет общую внешнюю политику и политику
безопасности, охватывающую все области внешней политики и политики
безопасности.». В дополнение к этому в ст. 17 уточняется: «Общая внешняя
политика и политика безопасности включает все вопросы, относящиеся к
безопасности Союза, в том числе и поступательное формирование общей
оборонной политики.». Пойдя на столь масштабную передачу Союзу
суверенных полномочий, они вместе с тем сосредоточили всю полноту
ответственности за осуществление ОВПБ в институтах межправительственного
сотрудничества. Свобода рук не была ими утрачена. И хотя в Разделе V
Договора о Европейском Союзе «Положения об общей внешней политике и
политике безопасности» постоянно говорится об обязанностях
государств-членов строго следовать принятым решениям, не предпринимать
подрывающих их действий, крепить политическую солидарность и т. п., все
эти положения выглядят как аморфные рамочные предписания. Вместе с тем,
ничто не мешает им приобрести сугубо императивное звучание. Ведь
относительная свобода государств в сфере ОВПБ связана лишь с наличием
блокирующего голоса при принятии решений и отсутствием механизма
принуждения. Но по мере конвергенции внешнеполитических интересов и
сближения приоритетов, по мере выработки общей внешнеполитической
культуры и традиций, их значение будет падать.

Формально, как следует из ст. 3 Договора о Европейском Союзе, в нём
действует единая институциональная система. На практике в сфере ОВПБ и
ОЕПБО роль институтов Союза существенно отличается от той, которую они
играют в рамках Европейского Сообщества. Располагаемые ими полномочия
также совершенно различны. В сфере ОВПБ и ОЕПБО сложилась властная
вертикаль, идущая от Европейского Совета к Совету ЕС по общим делам и
внешним сношениям, от Совета к Комитету постоянных представителей и КПБ
и далее – к разветвлённой системе политических, вспомогательных,
технических и рабочих органов. Европейская Комиссия лишь обслуживает
вертикаль. Хотя в последнее время её функции по отношению к ОВПБ и ОЕПБО
претерпевают изменения. Европарламент оказывает на вертикаль в основном
морально-политическое влияние. Правда, в отдельных случаях такое влияние
становится доминирующим. Но и без этого и Совет ЕС, и Европейский
Совет предпочитают прислушиваться к мнению

Европарламента. ОВПБ и ОЕПБО практически полностью выведены из-под
юрисдикции Суда ЕС.

Подобное распределение полномочий находит отражение, прежде всего, в
использовании инструментария ОВПБ. Согласно ст. 12 Договора, Европейский
Союз следует рассмотренным выше целям «путём определения принципов и
основных ориентиров общей внешней политики и политики безопасности;
принятия решений по общей стратегии; одобрения совместных действий;
одобрения общих позиций; усиления систематического сотрудничества между
государствами-членами в проведении их политики». В систему инструментов
ОВПБ и ОЕПБО входит также заключение международных соглашений с одним
или несколькими государствами или международными организациями в
соответствии со ст. 24 Договора о Европейском Союзе. Реализации
основного инструментария служат взаимное информирование и
консультирование на уровне принятия политических решений (ст. 16);
представительство различными структурами Союза его интересов на
международной арене (ст. 18); осуществляемая ими дипломатическая
деятельность, в том числе в рамках политического диалога с третьими
странами и международными организациями; координация действий в
международных организациях и на международных конференциях (ст. 19);
сотрудничество дипломатических и консульских миссий государств-членов и
делегаций Европейской Комиссии в третьих странах и на международных
конференциях; обмен данными, фактологической и аналитической
информацией, в том числе в рамках общей системы шифропереписки. К
интенсивно используемому рабочему инструментарию ОВПБ относятся также
декларации и демарши. В декларациях Союз излагает внешнему миру свои
подходы к широкому спектру международных проблем и событий и внутренних
процессов в отдельных странах и регионах, затрагивающих его интересы.
Ежегодно Союз выступает более чем с сотней деклараций. С помощью
демаршей он доводит своё мнение или выдвигаемые им требования
непосредственно до адресатов. Какие-то демарши предпринимаются в
условиях конфиденциальности. Каким-то, напротив, придаётся характер
публичной политики.

В системе институтов ОВПБ и ОЕПБО фактически «царствующим» является
Европейский Совет. Он всем руководит. Над всем главенствует. Никому не
подконтролен. Вправе изменять по своему собственному усмотрению принятые
ранее решения. И связан, в принципе, только закреплёнными в
учредительных договорах общими и специальными нормами-целями и
нормами-принципами. Европейский Совет направляет всю деятельность
Европейского Союза в сфере ОВПБ и ОЕПБО и контролирует их осуществление.
Европейский Совет внёс решающий вклад в оформление и становление ОВПБ и
ОЕПБО. Их дальнейшая эволюция также полностью зависит именно от него.
Согласно ст. 13 Договора о Европейском Союзе, Европейский Совет
определяет принципы и основные ориентиры общей внешней политики и
политики в области обороны и безопасности (п. 1) и принимает
общестратегические решения «в областях, где государства-члены имеют
важные общие интересы». Он устанавливает цели общих стратегий, их
продолжительность и средства, которыми должен располагать Союз и которые
должны предоставляться государствами-членами на их осуществление (п. 2).

Общее управление, координация и осуществление ОВПБ и ОЕПБО в рамках
институциональной системы Союза концентрируется в руках Совета ЕС,
действующего в формате Совета по общим делам и внешним сношениям. Он
собирается на регулярные ежемесячные и внеочередные заседания в составе
министров иностранных дел пятнадцати, Верховного представителя по ОВПБ и
Комиссара, ответственного за внешние действия Сообщества. Вместе с тем в
сфере ОВПБ и ОЕПБО государства-члены остаются суверенными игроками.
правление, координация и осуществление ОВПБ и ОЕПБО полностью входят в
их ведение. Поэтому положение п. 3 ст. 13 Договора о Европейском Союзе,
наделяющее Совет полномочиями обеспечивать «единство, последовательность
и эффективность действий Союза», имеет многоцелевую направленность. На
нём лежат функции по обеспечению единства действий институтов и органов
Союза, единства действий при отправлении компетенции Союза в рамках его
различных опор, приданию действиям государств-членов скоординированного
характера, достаточного для обеспечения последовательности и
эффективности всей совокупности внешних действий Союза.

Исходя из основных ориентиров, установленных Европейским Советом, Совет
принимает решения, необходимые для определения и осуществления ОВПБ и
ОЕПБО. Он вырабатывает рекомендации по общей стратегии для их
представления на рассмотрение Европейского Совета. По утверждению
стратегий Совет обеспечивает их реализацию. Договором о Европейском
Союзе предусматривается, что их конкретизации будут служить решения о
совместных действиях и общих позициях (п. 3 ст. 13). Длительное время
единственными примерами подобных документов оставались общие стратегии в
отношении России, краины, Средиземноморского региона, мирного процесса
на Ближнем Востоке. В последнее время Европейский Союз берёт курс на
разработку серии общих стратегий по ключевым проблемам ОВПБ и ОЕПБО.

Основными инструментами, используемыми Советом для установления
политико-правовых рамок и осуществления общей внешней политики и
политики в области обороны и безопасности, являются решения о совместных
действиях и общих позициях. Решения первого типа принимаются Советом при
особых обстоятельствах, если сочтено, что эти обстоятельства требуют
оперативных действий со стороны Союза. Совет определяет цели совместных
действий, их предмет, временные рамки, условия их применения и средства,
которые должны быть предоставлены Союзу (п. 1 ст. 14). По мере изменения
обстоятельств Совет может пересматривать все основные параметры
совместных действий (п. 2 ст. 14) и принимать дополнительные решения,
учитывающие трудности, с которыми столкнулись отдельные
государства-члены при их осуществлении (п. 7 ст. 14). Решения об общих
позициях принимаются Советом для определения подхода Союза к конкретным
международным проблемам (ст. 15). Если этого требуют интересы ОВПБ,
Совет заключает соответствующие соглашения с одним или несколькими
странами или международными организациями (п. 1

ст. 24).

В тех случаях, когда решения о совместных действиях, об общих позициях
или другие решения основываются на общей стратегии или когда решения
касаются осуществления уже одобренных совместных действий или общих
действий и касаются общей внешней политики, они принимаются Советом
квалифицированным большинством. Назначение специального представителя
также производится квалифицированным большинством (п. 2 ст. 23). Во всех
остальных случаях для принятия решения по вопросам общей внешней
политики требуется единогласие (п. 1 ст. 23). Решения по вопросам ОЕПБО
всегда принимаются Советом единогласно. Но и тогда, когда для принятия
решения в Совете требуется квалифицированное большинство, любое
государство-член может его заблокировать, сославшись на «важные и
определенные причины национальной политики» (п. 2 ст. 23). Схожий
порядок принятия решений принят в отношении заключения международных
соглашений по проблематике ОВПБ (ст. 24).

Таким образом, действующий в Европейском Союзе механизм принятия решений
в сфере ОВПБ обладает повышенной жесткостью. Придание ему большей
гибкости осуществляется путём исключения одного, нескольких или части
государств-членов с их согласия из участия в осуществлении ОВПБ на тех
или иных направлениях, в тех или иных областях внешнеполитической
деятельности Союза. Помимо указанных изъятий, Договор о Европейском
Союзе предусматривает два варианта обхода требования единогласия. Каждый
из них влечёт за собой изменение геометрии обязательств, принимаемых на
себя государствами-членами в отношении осуществления ОВПБ. С тем, чтобы
не блокировать принятие решения, любое государство-член может пойти на
конструктивное воздержание. Сделав официально заявление с изложением
своей позиции, оно снимает с себя обязанности по его выполнению. Вместе
с тем оно соглашается с тем, чтобы решение носило обязательный характер
для всех остальных стран и институтов Союза. Такое решение связывает его
лишь в отношении негативных действий. «В духе взаимной солидарности»
соответствующее государство-член автоматически принимает на себя
обязательство не предпринимать никаких мер, «которые могли бы прийти в
противоречие или воспрепятствовать действиям Союза, основанным на этом
решении» (п. 1 ст. 23). Механизм конструктивного воздержания
срабатывает, если в итоге решение пользуется поддержкой стран,
обладающих двумя третями взвешенных голосов в Совете. Второй вариант –
продвинутое сотрудничество. В таком сотрудничестве участвуют лишь
заинтересованные государства-члены. С вступлением в силу Ниццского
договора его механизм распространён на сферу ОВПБ. Предметом
продвинутого сотрудничества могут быть совместные внешнеполитические
действия, но не вопросы военной политики и обороны (ст. 27В).
Ограничения на него не выходят за рамки разобранного выше стандарта.
Продвинутое сотрудничество должно служить интересам Союза как целого и
его утверждению на международной арене. Оно не должно противоречить
принципам, целям, основным направлениям и единству ОВПБ, а также другим
решениям по вопросам ОВПБ (27А). Разрешение на продвинутое
сотрудничество по запросу заинтересованных государств даётся Советом с
учётом его совместимости с политиками Союза.

Чрезвычайно важную роль в осуществлении ОВПБ от имени Европейского
Совета и Совета ЕС Договор о Европейском Союзе отводит
председательствующей стране. В начале срока её полномочий она объявляет
о приоритетах своего председательствования. Эти приоритеты накладывают
существенный отпечаток на повестку дня политических институтов Союза. Её
глава государства или премьер-министр, министр иностранных дел и другие
официальные лица в течение шести месяцев руководят работой Союза в сфере
ОВПБ на всех этажах межправительственного сотрудничества и следят за
осуществлением принятых решений. Они представляют Союз в вопросах,
относящихся к ОВПБ, на международной арене. Они выдвигают от имени Союза
внешнеполитические инициативы и в принципе выражают позицию Союза в
международных организациях, на международных конференциях, в контактах с
третьими странами, в том числе в рамках политического диалога (ст. 18).
Председательствующая страна находится в постоянном контакте со всеми
остальными членами пятнадцати и институтами Союза. При необходимости она
созывает внеочередное заседание Совета ЕС в течение сорока восьми часов
и в экстренных случаях – в более короткий срок (ст. 22). Её официальные
лица консультируются с Европарламентом по важнейшим аспектам и основным
направлениям ОВПБ и регулярно информируют Европарламент о её
осуществлении (ст. 21). На председательствующее государство возлагается
ответственность за ведение переговоров от имени Европейского Союза о
заключении международных соглашений с одним или несколькими странами или
международными организациями по проблематике ОВПБ. Решение о заключении
таких соглашений принимается Советом ЕС по рекомендации
председательствующего государства (п. 1 ст.

24).

Часть функций председательства реализуется Верховным представителем по
ОВПБ. Причём, согласно сложившейся практике, речь идёт о всём спектре
функций – повседневном руководстве, контроле за осуществлением, ведении
переговоров и консультаций, представительстве в международных
организациях и контактах с третьими странами, разработке аналитических
документов и рекомендаций по стратегическим вопросам и т. д..
станавливая, что Верховный представитель оказывает содействие
председательству, п.3 ст. 18 Договора о Европейском Союзе не
оговаривает, какое именно содействие имеется в виду. Точно также ст. 26
Договора, посвящённая Верховному представителю, не даёт исчерпывающего
перечня его обязанностей. Она лишь предусматривает, что он оказывает
помощь Совету ЕС в вопросах ОВПБ, содействуя, среди прочего,
«формулированию, подготовке и осуществлению политических решений» и
представляя Совет по просьбе председательства «в политическом диалоге с
третьей стороной». Полномочия Верховного представителя сформулированы в
Договоре о Европейском Союзе очень гибко, в самых общих терминах. Они
давали широкий простор для их телеологической интерпретации. Чем Х.
Солана, ставший с октября 1999 г. первым Верховным представителем Союза,
умело воспользовался. Он превратил свой пост в один из ключевых в
иерархии институтов ОВПБ. Ему очень помогли в этом личные качества. Смог
Х. Солана опереться и на твёрдую поддержку государств-членов – они
увидели в нём реальную возможность резко поднять эффективность ОВПБ. По
мере становления ОЕПБО Х.Солана сконцентрировал усилия на придании
Европейскому Союзу военного, оборонного измерения. С какого-то момента
он стал накапливать дополнительные функции и полномочия, связанные с
представительством Союза во вне, ведением переговоров с НАТО,
подготовкой и проведением операций Союза, руководством кризисным
регулированием и т.д.

На председательство, Совет ЕС и Верховного представителя по ОВПБ
работает разветвлённый комплекс институциональных и рабочих органов. Он
постоянно обрастает новыми и новыми временными комитетами, в том числе
создаваемыми для реализации тех или иных планов действий. Некоторые из
них упоминались выше. Но основная пирамида институциональных и рабочих
органов складывается из Комитета постоянных представителей, КПБ, сети
европейских корреспондентов, группы советников по внешним действиям
(Релекс), ВК, ВШ, Политико-военной группы, Комитета по гражданским
аспектам кризисного регулирования.

Комитет постоянных представителей встречается не реже одного раза в
неделю. Он отвечает за подготовку заседаний Совета ЕС, в том числе в
формате Совета по общим делам и внешним сношениям, и согласование
выносимых на его утверждение решений. КПБ, созданный первоначально в
целях осуществления ОЕПБО, несколько лет действовал параллельно с
Политическим Комитетом. С вступлением в силу Ниццского договора процесс
их объединения завершился. КПБ посвящена ст. 25 Договора о Европейском
Союзе. В соответствии с ней КПБ в целом следит за развитием
международной обстановки и готовит для Совета ЕС, по его запросу или по
своей собственной инициативе, предложения относительно осуществления
ОВПБ и ОЕПБО. Он следит также за реализацией согласованной политики. В
случаях, когда Совет делегирует ему соответствующие полномочия, КПБ
осуществляет политический контроль и стратегическое руководство
операциями по урегулированию кризисов и принимает необходимые для этого
решения. При подготовке предложений по кризисному регулированию КПБ
учитывает все возможности, имеющиеся в распоряжении Европейского Союза,
вне зависимости от того, в ведении какой из его опор они находятся.
Государства-члены представлены в КПБ на высоком уровне, обычно на уровне
послов, которые включаются в структуру постоянных представительств
стран-членов. КПБ может проводить заседания на уровне политических
директоров министерств иностранных дел. По вопросам, относящимся к
ОЕПБО, КПБ опирается на ВК, подготавливаемые им предложения, заключения
и рекомендации. ВК состоит из начальников штабов или их представителей
стран-членов. Он осуществляет военное руководство всей военной
деятельностью в рамках Европейского Союза. Председатель ВК приглашается
на все заседания Совета, на которых рассматриваются решения, влекущие за
собой военные последствия. ВК руководит работой ВШ. К ведению ВШ
отнесено обслуживание ОЕПБО, включая управление военными операциями
Европейского Союза по урегулированию кризисов. Он отвечает за раннее
предупреждение, оценку развития кризисных ситуаций и стратегическое
планирование возможной реакции Союза. Он занимается, в частности,
планированием того, какие национальные и многонациональные силы и
средства потребуется привлекать для проведения тех или иных операций.
Политико-военная группа занимается анализом военно-политических аспектов
любых предложений по осуществлению ОВПБ. Комитет по гражданским аспектам
кризисного регулирования готовит предложения по превентивной дипломатии,
предотвращению конфликтов, невоенным аспектам их урегулирования.
Первоначально он сконцентрировался на проработке полицейской
составляющей гражданских операций Европейского Союза. Однако к сфере его
ведения относятся все типы гражданских операций. Основное внимание он
уделяет проблематике обеспечения целей утверждения господства права в
результате их проведения. Остальные из перечисленных выше звеньев
обслуживают собственно ОВПБ. Сеть европейских корреспондентов отвечает
за рутинную координацию действий государств-членов по осуществлению ОВПБ
с использованием шифропереписки и подготовку внешнеполитических пунктов
повестки дня заседаний КПБ, Совета ЕС и Европейского Совета. Группа
советников по внешним действиям (Релекс) проводит институциональную,
юридическую и финансовую экспертизу предложений по осуществлению ОВПБ и
прорабатывает вопросы подведомственности с учётом пределов компетенции
Союза в рамках составляющих его опор. Подготавливаемые им заключения
ложатся в основу решений по совместным действиям, согласовываемым
Комитетом постоянных представителей. Помимо перечисленных звеньев к
структуре органов ОВПБ следует отнести созданный при Верховном
представителе Отдел политического планирования и подчиненный ему
секретариат Совета ЕС.

Длительное время Европейская Комиссия оставалась на периферии
институциональной системы ОВПБ. И государства-члены не очень хотели
подпускать её к ОВПБ, настаивая на сугубо межправительственном характере
её осуществления. И сама Комиссия не стремилась отступать от
коммунитарных методов работы. Ситуация стала быстро меняться в последнее
время. Все чаще и чаще ЕК вносит предложения по приоритетам и стратегиям
ОВПБ. Она тесно взаимодействует с Верховным представителем. В поручениях
Европейского Совета и Совета ЕС по общим делам и внешним сношениям всё
чаще упоминается не только председательство и Верховный представитель,
но и Комиссия. В результате намечаемой реформы внешней деятельности
Европейского союза ЕК будет полностью интегрирована в осуществление
ОВПБ. Но и сейчас Договор о Европейском Союзе наделяет её в сфере ОВПБ
весомыми полномочиями. Их наиболее общим источником является ст. 3
Договора, предписывающая Союзу обеспечивать согласованность своей
внешней деятельности в общем контексте внешних отношений, политики в
сферах безопасности, экономики и содействия развитию. В ней
предусматривается, что Совет и Комиссия несут равную «ответственность за
обеспечение такой согласованности и сотрудничают с этой целью». В
несколько более конкретном плане ст. 18 указывает, что «Комиссия
полностью подключается» к задачам, возложенным в сфере ОВПБ и ОЕГГБО на
председательство. ЕК может обращаться в Совет с любым вопросом, имеющим
отношение к ОВПБ, и вносить свои предложения (п.1 ст. 22). Она вправе
инициировать проведение внеочередного или экстренного заседания Совета в
случаях, требующих незамедлительного решения (п. 2 ст. 22). ЕК оказывает
председательству помощь в проведении переговоров о заключении
международных соглашений по проблематике ОВПБ (ст. 24). Вместе с
председательством она отчитывается за осуществление ОВПБ перед
Европарламентом (ст. 21). Комиссия привлекается Советом к подготовке
совместных действий (п. 4 ст. 14). Её мнение запрашивается Советом в
отношении заявок государств-членов о продвинутом сотрудничестве (ст.
27). ЕК всегда, во всех организационных рамках и на всех уровнях
принимает участие в координации действий – в международных организациях
и на международных конференциях, в рамках политического диалога, во всех
институциональных и рабочих органах, обслуживающих подготовку, принятие
и осуществление решений по вопросам ОВПБ и ОЕГГБО. Не удивительно, что
когда услуги Комиссии в сфере ОВПБ оказались востребованными, она смогла
активно подключиться к её формулированию. Подключение Комиссии было
объективно обусловлено. Сфера ОВПБ и ОЕГГБО стремительно разрастается.
Для её качественного обслуживания нужен мощный бюрократический аппарат.
В Европейском Союзе им обладает только ЕК. К тому же материальной опорой
внешнеполитических амбиций Союза является его экономическая мощь. Без
использования инструментария внешнеторговой политики, содействия
развитию и т. д. их не реализовать. А это уже во многом епархия
Комиссии. Наконец, сфера ОЕГГБО начинает распространяться на закупки и
производство вооружений, слияния, субсидии, конкуренцию. В этом
отношении ОЕГГБО всё теснее смыкается с классическими вопросами
функционирования единого рынка. Здесь авторитет ЕК непререкаем.

Объективный характер носит и процесс усиления роли Европарламента в
сфере ОВПБ. Договор о Европейском Союзе практически не предусматривает
его участия в процессе подготовки, принятия и контроля за исполнением
внешнеполитических решений. Особенно символична в этом отношении ст. 24
Договора, регламентирующая процедуру заключения международных соглашений
Европейского союза с третьими странами и международными организациями по
проблематике ОВПБ. Европарламент в ней даже не упоминается. Тем не
менее, Договор дает ему рычаги влияния и на институты
межправительственного сотрудничества, и на осуществляемые ими ОВПБ и
ОЕПБО. Главное – за Европарламентом признаётся право на должный учёт его
мнения и право на получение информации из первых рук от руководства
Европейского Совета, Совета ЕС и Европейской Комиссии. Согласно ст. 21
Договора, председательство Европейского Союза обязано консультироваться
с ним по важнейшим аспектам и основным направлениям ОВПБ и регулярно
отчитывать о ходе её осуществления. Кроме этого, в арсенале
Европарламента – письменные и устные запросы, проведение дебатов по
любым вопросам двусторонних отношений и повестки дня региональных и
глобальных форумов, направление Совету принимаемых им рекомендаций. В
Договоре, в частности фиксируется, что «он проводит ежегодное обсуждение
с целью оценки прогресса, достигнутого в осуществлении ОВПБ». До
полновесного парламентского контроля за ОВПБ довольно далеко. Но
определённые его элементы присутствуют. Ведь нужно учитывать общий
контекст отношений между институтами Европейского Союза, громкое
политическое и медиатическое звучание деятельности Европарламента, его
растущую вовлечённость в законотворчество, в том числе затрагивающее
внешнюю деятельность Сообщества, полномочия Европарламента в бюджетной
сфере. Да и косвенное влияние Европарламента на сферу ОВПБ нельзя
сбрасывать со счёта. Ведь ему помогают национальные парламенты. Он ведёт
интенсивный межпарламентский диалог с парламентскими структурами третьих
стран – на двусторонней основе и в международных межпарламентских
организациях. Он теснейшим образом связан с деятельностью европейских
политических партий. Можно назвать ещё целую серию причин, почему и в
сфере ОВПБ и ОЕПБО институты межправительственного сотрудничества Союза
предпочитают прислушиваться к мнению Европарламента, пускай и не
связывающему их в формальном отношении.

В этой связи изучение позиционных документов и рекомендаций
Европарламента по вопросам ОВПБ представляет несомненный интерес.
Некоторые моменты в них не совпадают с официальной позицией Союза.
Другие выписаны несколько иначе. Но очень часто позиционные документы и
рекомендации Европарламента раскрывают истинное отношение Европейского
Союза к международным проблемам наиболее рельефно и обнажено, без
дипломатических прикрас, указывают, в каком направлении будет
развиваться ОВПБ, дают понять, какой ОВПБ представляется изнутри, и
какой её хотел бы видеть истеблишмент Европейского Союза. Наиболее
показательна в этом отношении ежегодная резолюция Европарламента о
прогрессе в реализации ОВПБ. Последняя по счёту из таких резолюций
вполне определённо расставляет акценты. Европейский Союз должен всё
больше и больше принимать на себя глобальную ответственность за
состояние дел на планете. Его интересам соответствует укрепление
многосторонних структур сотрудничества и, прежде всего, ООН. Он должен
тесно взаимодействовать с остальными ключевыми игроками в мировой
политике, даже тогда, когда их подходы разнятся, – США, НАТО, Россией и
др. Оптимальный вариант – квартет в составе США, Союза, России и ООН.
Для противодействия новым вызовам и решения застарелых международных
проблем, нужны политический диалог, превентивные действия, борьба с
бедностью и отчуждением, укрепление демократических структур, реальное
урегулирование международных и внутренних кризисов. Чтобы действовать на
международной арене максимально эффективно, Европейский Союз должен
умело сочетать весь имеющий в его распоряжении инструментарий, включая
содействие развитию, внешнюю торговлю и дипломатию. Ему следует как
можно быстрее реформировать свои структуры, отвечающие за ОВПБ, и,
прежде всего, объединить аппараты Верховного представителя по ОВПБ и ЕК,
преобразовать делегации ЕК в третьих странах и при международных
организациях в полновесные посольства, расширить практику принятия
решений в Совете квалифицированным большинством и распространить
продвинутое сотрудничество на сферу ОЕПБО. В том, что касается наиболее
острых региональных, субрегиональных и локальных проблем, требующих
скорейшего решения, резолюция перечисляет определение статуса Косово,
Ближневосточное урегулирование, улучшение отношений между Индией и
Пакистаном, снятие напряжённости вокруг Тайваня, стабилизацию
Закавказья, улучшение отношений с Ираном. К примерам успешных действий
Союза относит Балканы. В числе провалов ОВПБ указывает Ирак, Зимбабве,
Афганистан. Среди приоритетов ОЕПБО в ней называются гражданско-военные
операции на Балканах, формализация всего спектра отношений с НАТО,
доукомплектование Сил быстрого реагирования, переход от проведения
ограниченных операций к выполнению в перспективе любых военных операций
миротворческого характера по мандату ООН. Лейтмотив озабоченностей,
выражаемых Европарламентом, -растущее военное превосходство США в НАТО и
в мире в целом. Предлагаемый ответ – дальнейшее объединение усилий и
разделение труда между странами Союза в военной сфере, увеличение
военных бюджетов, укрепление промышленной и технологической базы
военного производства в Европе. В резолюции вновь подчёркивается
важность ведущегося Союзом политического диалога. Конкретно упоминается
диалог со Средиземноморскими странами, Африкой, Латинской Америкой и
Юго-Восточной Азией. К разряду крупнейших международных
проблем резолюция относит предотвращение вооружённых конфликтов, борьбу
с терроризмом и нераспространение ОМП.

2.4. Основные направления

Европейский Союз сравнительно недавно приступил к определению
приоритетов своей внешнеполитической деятельности и разработке
всеобъемлющей внешнеполитической стратегии и стратегии в области
безопасности. Поэтому выделить основные и наиболее репрезентативные
направления довольно сложно. Каждое новое председательство по-своему
расставляет акценты, выдвигая на передний план то одни, то другие
проблемы. В последние годы в повестке дня Европейского Союза доминируют
вопросы борьбы с терроризмом, организованной преступностью,
распространением ОМП. Однако сказать, что они относятся к его главным
приоритетам, всё же пока было бы неверно. Скорее, Союз больше озабочен
кризисным регулированием, гуманитарными проблемами и проблемами
развития, повсеместной защитой и продвижением ценностей, на которых он
основан. В географическом плане, Союз поддерживает интенсивный
политический диалог с очень большим кругом государств, со всеми
регионами и межгосударственными объединениями. С 2003 г. он особенно
активно занялся переосмыслением своей политики в отношении своего
ближнего окружения. Ни тематика расширения, на Балканы, ни Кипрское
урегулирование более не относятся им к числу внешнеполитических проблем.
Для Союза они перешли в разряд внутриполитических. С учётом этого в
данном разделе в качестве иллюстрации приводится то, какое отражение
вопросы ОВПБ нашли в заключениях, подводящих итог греческому
председательству. Кратко анализируется недавно провозглашённая
Европейским Союзом концепция «Большой Европы». Основное внимание уделено
политике постановки проблематики прав человека.

2.4.1. Приоритеты греческого председательства

Заключения председательства, утверждённые на сессии Европейского Совета
в Салониках 19 – 20 июня 2003 г., продолжают установившуюся традицию
перечисления текущих вопросов ОВПБ и ОЕПБО, которыми занимается
Европейский Союз, и кратким изложением либо позиции пятнадцати, либо
предпринятых ими действий. Как уже отмечалось, своеобразие греческих
заключений состоит в том, что расширение, Кипр и Балканы вынесены за
рамки внешнеполитической проблематики. Ещё любопытнее, что политика в
отношении ближайшего окружения Европейского Союза рассматривается в них
как самостоятельное направление деятельности. В контексте внешних
действий, ОВПБ и ОЕПБО рассмотрен очень широкий круг вопросов. Но все
они излагаются разрозненно, вперемешку, вне единого концептуального или
даже логического подхода. Главенствующее место в разделе занимают не
столько вопросы внешней политики, сколько относящиеся к обороне и
безопасности. Первые позиции занимают поручение Верховному представителю
подготовить к утверждению на декабрьской сессии Европейского Совета
стратегию Союза в области безопасности и констатация того, что Союз
теперь располагает оперативными возможностями для проведения любого типа
гражданских и военных операций кризисного регулирования и приступил к их
использованию на практике. Сюда же включены пункты об утверждении
докладов о реализации программы действий по предотвращению наиболее
разрушительных конфликтов и доклад о вкладе Союза в борьбу с терроризмом
с использованием инструментария внешних действий Сообщества, ОВПБ и
ОЕПБО. В качестве отдельных подразделов даётся проблематика борьбы с
распространением ОМП и создания не позднее 2004 г. Агентства по делам
вооружений. В числе главных вопросов двусторонних отношений фигурируют
отношения с арабским миром, Средиземноморским регионом, Соединёнными
Штатами и Россией. Отношения с арабским миром Европейский Союз планирует
строить в контексте диалога культур, религий и цивилизаций, продвигая
вместе с тем основные ценности Союза – плюрализм и демократию. Главным
для развития партнёрства с США он видит в последовательном соблюдении
принципа равенства. По Средиземноморскому региону и России он
ограничивается тем, что продлевает ещё на один год принятые в их
отношении общие стратегии. Из других страновых и региональных проблем в
заключениях подробно излагаются позиции Союза по ситуации на Ближнем
Востоке и проблемным странам и субрегионам -Ираку, Ирану, Северной
Корее, Восточному Тимору, Бирме, Кубе и Центральной Африке. Наряду с
этим в разделе фигурируют пункты о решимости Союза бороться с пандемией
СПИДа, необходимости соблюдения международного гуманитарного права и
поддержке Международного уголовного суда.

Заключения намного суше и лапидарнее, нежели заявленная Грецией
программа её председательства в ЕС. Для сравнения напомним основные
положения программы, относящиеся к вопросам общей внешней политики и
политики в области обороны и безопасности. Международная ситуация, в
которой Греция вступила на капитанский мостик ЕС, оценивалась ею как
«особенно изменчивая и непредсказуемая», чреватая самыми разнообразными
кризисами. «Ярко выраженная нестабильность» в глобальных делах
увязывалась с «возникновением новых факторов в формировании
международного соотношения сил», разгулом международного терроризма и
организованной преступности, в целом с нарастанием процессов, «не
подчиняющихся какому-либо институциональному контролю или дисциплине». С
тем чтобы противостоять всему комплексу угроз, как предполагало
греческое руководство, ему нужно будет сконцентрировать усилия ЕС на
борьбе с международным терроризмом и устранении причин этого явления.
Ему потребуется ориентировать ЕС на выстраивание продуманной стратегии
преодоления экономического спада, решение задач устойчивого развития в
глобальном масштабе, «укрепление роли международного права и
международных институтов и продвижение новой, демократической модели
управления в свете процессов глобализации». Главными приоритетами ОВПБ и
ОЕПБО Греция намеревалась сделать регионы, находящиеся в
непосредственной близости от ЕС – Балканы, Средиземноморье, Ближний
Восток, Россию и страны Чёрного моря, разрешение иракского кризиса,
трансатлантический диалог с США. Расширение она предлагала рассматривать
в контексте усиления возможностей ЕС «дать ответ на вызовы новой эры в
международных делах». Идеальная картина мира рисовалась ею как
глобальная система, «основанная на международном праве и институтах»,
«способствующая лучшему управлению, защите окружающей среды и устранению
конфликтов, организованной преступности и терроризма». Её утверждению на
планете, по мнению греческого руководства, призвано служить превращение
ЕС в «сильного» внешнеполитического игрока. В этом состоит одна из целей
работы Европейского Конвента и подготавливаемого им конституционного
переустройства Союза. Крупный шаг к достижению данной цели, как оно
надеялось, Европейский Союз мог бы сделать под его председательством.

Заявленные внешнеполитические приоритеты греческого председательства
подробно раскрывались в специальном разделе программы, описывающем то,
что им намечалось сделать за период с января по июль 2003 г. в сфере
ОВПБ и ОЕПБО. В нём прямо указывалось: «Отношения ЕС с регионом Запада
Балкан будут важнейшим приоритетом для председательствующей Греции». Для
их всемерного развития Афины имели в виду опереться на прекрасное знание
ситуации на местах и свои особые связи со странами ЮВЕ. Они
рассчитывали, что активное использование потенциала ЕС усилит отдачу от
систематически проводимой ими работы по «консолидации демократических
институтов и гражданских свобод в странах региона, защите меньшинств,
содействию экономическому восстановлению и развитию, а также дальнейшему
укреплению регионального сотрудничества», в том числе в контексте Пакта
стабильности. Этим целям должна была послужить запланированная на июнь
встреча на высшем уровне ЕС -Западные Балканы (Процесс Загреб П) в
Салониках.

В контактах с Россией как «стратегическим партнёром ЕС» ставка делалась
на тщательную подготовку к майскому саммиту ЕС – Россия. В числе узловых
пунктов повестки дня назывались продвижение к созданию общего
европейского экономического пространства, энергетический диалог,
переговоры об условиях вступления России в ВТО, укрепление
сотрудничества в области безопасности и кризисного регулирования. До
конца своего председательствования Греция надеялась завершить пересмотр
общей стратегии ЕС в отношении России. В принципе она хотела бы внести
весомый вклад в разработку новой внешней политики применительно ко всем
соседним странам, которую ЕС будет проводить после расширения.
Оптимальный путь – диверсификация и углубление договорных связей со
странами Средиземноморья и СНГ, «включая Закавказье». В том, что
касается, мирного процесса на Ближнем Востоке акцент делался на
поддержке «квартета как решающего элемента координации усилий
международного сообщества». Применительно к Средиземноморью речь шла о
развитии Барселонского процесса и активизации взаимодействия в области
торговли, развития, правосудия, иммиграции, безопасности и экологии.
«Главная цель», как она была сформулирована Афинами, состояла в том,
чтобы «достичь разрядки напряжённости в регионе за счёт поощрения
диалога и сотрудничества между средиземноморскими странами и укрепления
их связей с ЕС». Для этого предполагалось использовать меры укрепления
доверия и новые институты такие, как Евро-Средиземноморская
парламентская ассамблея, учреждение Евро-Средиземноморского Института по
межкультурному диалогу и т.д. Особое внимание Закавказью объяснялось его
богатыми природными ресурсами и выгодным стратегическим положением. Для
того чтобы Европейский Союз смог играть там более активную роль,
предлагалось назначить специального представителя ЕС в регионе.

Соединённые Штаты скромно названы во внешнеполитическом разделе
программы греческого председательства «важным партнёром ЕС». В
соответствии с ним Афины брали на себя обязательство укреплять диалог и
сотрудничество с США на всех уровнях и достичь в этом плане ощутимых
результатов. Прежде всего, ими должны были быть охвачены узловые аспекты
глобализации – борьба с терроризмом, управление международными
процессами, либерализация мировой торговли, содействие устойчивому
развитию. Кроме того, Греция обещала в трансатлантическом диалоге
«делать акцент на отношениях с Балканами, Россией, странами СНГ,
Ближнего Востока, Афганистаном, на разоружении и нелегальной иммиграции»
и решении вопросов Положительной экономической повестки

дня.

В программе также кратко излагаются основы внешнеполитического курса в
отношении всех остальных ведущих стран и групп стран планеты и всех
континентов, за исключением, может быть, Австралии и Антарктиды. В ней
заявляется о намерении поддерживать контакты с соседями Ирана и
продолжить диалог с этой страной, работать над установлением атмосферы
доверия в отношениях с арабским и исламским миром, содействовать
переговорам о зоне свободной торговли со странами Персидского залива.
Говорится о необходимости усилить роль ЕС на африканском континенте. В
том числе для предотвращения конфликтов в кризисных районах и
преодоления гуманитарной катастрофы. В контексте развития сотрудничества
с азиатским регионом предлагается заняться мерами, вытекающими из
рекомендаций 4-ой встречи «Азия-Европа» (АСЕМ), выводить отношения с
Японией и Китаем на уровень, соизмеримый со значимостью этих двух стран,
содействовать нормализации отношений между Индией и Пакистаном и
восстановлению Афганистана. поминаются дальнейшие шаги в развитие
решений мадридских саммитов со странами Латинской Америки, углубление
партнёрства со странами АТК, выполнение обязательств, взятых в Монтере и
Йоханнесбурге, в контексте диалога Север – Юг.

Проблемный срез внешнеполитической программы греческого председательства
намного более выборочен. На первое место поставлена мировая торговля и,
прежде всего, переговоры по линии ВТО. Далее следует международное
сотрудничество и особенно сотрудничество с США в борьбе с терроризмом.
Афины в частности заявляют о стремлении работать над тем, чтобы
международный союз против терроризма был более эффективен, и о намерении
продолжить усилия по включению этого вопроса во все аспекты внешней
политики ЕС, на международных форумах и в двусторонних отношениях.
Большое внимание уделено наращиванию экологической дипломатии. Кроме
того, провозглашается намерение Греции как родины олимпийского движения
«использовать любые возможности для распространения инициативы
Олимпийского перемирия».

В конце внешнеполитического раздела самым тезисным образом даются
контуры ОЕПБО на полугодие. В нём указывается, что «главным приоритетом
председательствующей Греции в области безопасности и обороны будет
решение всех незаконченных вопросов для того, чтобы обеспечить в течение
2003 года полную операционную способность ЕС к глобальному управлению
кризисами и развитие политико-военного сотрудничества». Греция будет
концентрировать свои усилия на улучшении военных возможностей ЕС, чтобы
он смог в сотрудничестве с международными организациями или полностью
автономно проводить любые военно-гражданские миссии петерсбергского
типа. Чётко фиксируется, что первостепенное внимание ЕС должен уделять
укреплению европейской оборонной промышленности и развитию оборонных
НИОКР. В числе приоритетов перечисляются также решение вертикальных и
горизонтальных проблем интеграции гражданских возможностей ЕС в области
кризисного регулирования и наращивание возможностей по предотвращению
конфликтов. В этом контексте упоминается, что целью греческого
председательства, среди прочего, будет «развитие регионального подхода
за счёт концентрации внимания на предотвращении конфликтов в таких
районах, как Балканы».

Различия между программой и заключениями председательства бросаются в
глаза. Они достаточно глубокие. Некоторые из них имеют объективную
природу. Вполне естественно, что планы всегда более амбициозны, нежели
то, что удаётся сделать на практике. Планы по необходимости носят
всеобъемлющий характер, тогда как при подведении итогов приводятся лишь
наиболее весомые и перспективные результаты. Другие – намного более
субъективны. Они проистекают из внутренней противоречивости
председательства, которое стремится проводить общую для ЕС политику, не
упуская из виду свои собственные национальные интересы, склонности и
предпочтения. К тому же, фактически никто из стран ЕС, даже его наиболее
крупные государства-члены, не владеет всем спектром проблем, которыми
занимается это интеграционное объединение, и давно уже не в состоянии
дублировать все направления его внешнеполитической деятельности.

Поэтому заключения председательства крайне важны для изучения прогресса
в осуществлении ОВПБ и ОЕПБО. Но они не дают систематического
представления о проводимой Союзом общей внешней политике и политике в
области обороны и безопасности. В них чересчур много пробелов.
Затрагиваются несопоставимые по значению вопросы. Большое место
отводится сугубо конъюнктурным моментам. Слишком многое остаётся за
скобками. И в первую очередь большая кропотливая рутинная работа. По
сути – они являются как бы вершиной айсберга. Программа – намного более
последовательный документ. Она охватывает почти все основные направления
внешней политики ЕС. С её помощью можно получить целостное видение ОВПБ
и ОЕПБО или, по крайней мере, их глобального охвата. Однако программа
меняется от председательства к председательству. Изложенные в ней
приоритеты, конечно же, не являются сугубо национальными. Но они не
носят согласованный характер и не ангажируют ЕС в целом. Национальные
предпочтения всё же накладывают на них большой отпечаток. поминание в
программе тех или иных моментов не означает, что они будут поддержаны
остальными государствами-членами и институтами ЕС. Перечисление в ней
каких-то других моментов может даваться исключительно по формальным
моментам.

И всё же в отсутствие утверждённой стратегии внешнеполитической
деятельности ЕС программы и заключения председательства являются
наиболее ценными свидетельствами эволюции содержательных аспектов ОВПБ и
ОЕПБО, соотношения между отдельными их элементами, меняющейся
расстановки приоритетов.

2.4.2. Политика ЕС в отношении граничащих с ней стран и регионов

Формально внешняя граница Европейского Союза передвинется на запад и
юго-запад с 1 мая 2004 г. после завершения процедуры вступления в
интеграционное объединение десяти новых государств-членов и ещё
несколько дальше в 2007 г., когда ЕС пополнится Болгарией и Румынией. На
практике Союз начал обустраивать свою будущую внешнюю границу заранее,
не дожидаясь завершения процесса расширения. Так, в ходе переговоров о
вступлении он добился от государств-кандидатов принятия обязательств о
заблаговременном выполнении большинства требований, вытекающих из
Шенгенских соглашений. Однако фактическая интеграция этих стран в ЕС
началась намного раньше. В экономическом плане за последние 12 – 14 лет
они полностью переориентировались на ЕС, стали частью его экономического
пространства и сейчас безоговорочно привязаны к его единому рынку. Во
внешнеполитическом плане автоматически поддерживают инициативы и позиции
Союза. Имеющиеся исключения, как в случае с войной в Ираке, когда ЕС и
сам не смог выработать единый подход к односторонним действиям США в
обход ООН, лишь подтверждают общее правило.

Поэтому дискуссии в ЕС в связи с необходимостью выработки принципиально
новой внешнеполитической доктрины в отношении стран и регионов, которые
станут его ближайшим окружением после завершения процесса расширения,
ведутся сравнительно давно. В 2002 – 2003 гг. они резко
активизировались. Одни за другими стали появляться разнообразные научные
исследования и разработки. Некоторые из них публиковались как своего
рода пробные шары. В других давалось концептуальное обоснование
возможных направлений дальнейшей экспансии ЕС. Зачастую они содержали
вполне конкретные идеи, касающиеся переосмысления отношений ЕС с его
будущим ближайшим окружением. Опробованная в них аргументация была
широко использована при подготовке Европейской Комиссией комплекса
предложений о новой политике партнёрства, сотрудничества и
взаимодействия с граничащими с ЕС странами, группами стран и регионами.
Они были обобщены в Сообщении COM (2003) 104 final, которое ЕК передала
Совету ЕС и Европарламенту 11 марта 2003 г. Присвоенное ему название
является символическим – «Большая Европа – Добрососедство: новые рамки
для отношений с нашими восточными и западными соседями». Однако
формально работа над концепций Большой (или, иначе, Более широкой)
Европы была запущена Советом по общим делам и внешним сношениям в ноябре
2002 г. В декабре 2002 г. Европейский Совет на своей сессии в
Копенгагене подтвердил, что расширение открывает перед ЕС принципиально
новые возможности развивать отношения с его ближним окружением. Он
подчеркнул, что эти отношения должны строиться на долгосрочной основе
так и таким образом, чтобы не допустить появления в Европе новых
демаркационных линий.

С середины 2003г. ЕК стала переводить разработанную ею
внешнеполитическую концепцию, в принципе поддержанную председательством,
Советом ЕС и Европейским Советом, в оперативную плоскость. 1 июля 2003
г. она утвердила документ «По пути к инструменту нового добрососедства».
Целевая направленность документа состоит в том, чтобы резко
активизировать трансграничное сотрудничество Союза с сопредельными
странами и регионами после расширения и придать ему большую системность
и эффективность за счёт лучшей координации реализуемых ЕС многообразных
программ технического содействия. В соответствии с ним, в 2004 г. будет
запущена новая программа технического содействия – «Программа
добрососедства». Она обеспечит комплексный подход ЕС к трансграничному
сотрудничеству и заложит организационные, финансовые и иные основы
скоординированной имплементации уже существующих программ – INTERREG,
PHARE-CBC, TACIS-CBC, CARDS, MEDA. Упор будет сделан на
социально-экономическом развитии приграничных районов; создании структур
сотрудничества на местах для совместного решения проблем экологии,
здравоохранения, борьбы с организованной преступностью и ряда др.;
обеспечении бесперебойно работающих и безопасных границ; улучшении
контактов между людьми. С помощью новой программы за период с 2004 по
2006 гг. ЕК планирует перераспределить на нужды приграничного
сотрудничества и добиться лучшего использования порядка 955 млн. евро.
На эти средства имеется в виду финансировать получателей содействия по
обе стороны границы. Как указывается в документе, в структуры
управления программы войдут представители ЕК и обеих сторон. Конкретные
проекты будут отбираться, следуя единой процедуре. Принятие решений
будет максимально облегчено. ЕК скорректирует порядок реализации всех
других программ технического содействия с тем, чтобы добиться их
максимальной согласованности. При этом внесения изменений в правовые
основы осуществляемого ЕС трансграничного сотрудничества не потребуется.
В 2007 г. или несколько позже в качестве варианта она не исключает
возможности интеграции всех ныне действующих программ в единый Новый
инструмент добрососедства. Такой шаг потребуется для качественно иного
решения задач трансграничного и регионального сотрудничества, их увязки
с более общими целями социальной сплочённости и экономического
взаимодействия с сопредельными странами и регионами, обеспечения доступа
к новым источникам финансирования. Подготовка к введению в действие
Нового инструмента добрососедства, скорее всего, будет увязана со
следующим бюджетным циклом ЕС и будет сопровождаться основательным
пересмотром правовой базы трансграничного сотрудничества. Пока же
программа INTERREG, поддерживающая трансграничное и транснациональное
сотрудничество между государствами-членами и соседними странами, не
предусматривает доступа к структурным фондам ЕС и нуждается в
дополнительных источниках финансирования. Программа PHARE-CBC
содействует лишь трансграничному сотрудничеству либо государств-членов с
кандидатами на вступление, либо между ними самими и финансируется на
средства национальных программ. В 2004 – 2006 гг., в порядке исключения,
ею будут охвачены внешние границы Болгарии и Румынии. Программа
TACIS-CBC обслуживает сотрудничество с западными районами России,
Украины, Белоруссии и Молдавии, но хоть как-то стыкуются с программой
INTERREG только финансируемые из неё малые проекты. Программа CARDS
предназначена для Западных Балкан и является одним из ведущих слагаемых
Пакта стабильности. Программа MEDA, пожалуй, наиболее универсальна. Она
служит целям поддержки регионального сотрудничества стран Южного и
Восточного Средиземноморья. Однако из-под её действия выведены прямые
связи между этими странами и государствами-членами ЕС.

Документ «По пути к инструменту нового добрососедства» принят ЕК в
развитие концепции Большой Европы. В нём прямо указывается, что цели и
задачи, решаемые с помощью нового программного инструмента, должны быть
подчинены целям и задачам, поставленным концепцией Большой Европы. Но по
своему охвату и стратегическим установкам концепция, конечно же,
несопоставимо шире и амбициознее, нежели этот чуть ли не первый пример
перевода в практическую плоскость её базовых установок.

В целом концепция Большой Европы не лишена некоторой тенденциозности.
Она проникнута представлениями о мессианской роли ЕС. Обрамляющие её
общие рассуждения о растущей взаимозависимости, о том, что
сотрудничество столь же выгодно ЕС и его народам, как и сопредельным
странам, в этом отношении мало что меняют. Стержневая идея концепции -ЕС
является образцом современной цивилизации, экономическим гигантом,
островком стабильности, демократии, законности и благополучия. Призвание
ЕС состоит в том, чтобы нести ценности и идеалы, на которых он основан,
вовне, распространяя зону стабильности и процветания на его ближайшее
окружение. Остальные страны и регионы должны стремиться к тому, чтобы
усвоить модель, предлагаемую ЕС, проводить необходимые политические,
экономические и институциональные преобразования, ориентировать своё
законодательство на сближение с правом ЕС. В качестве награды (или
компенсации) им будет открыт доступ к плодам экономической интеграции. В
случае их реального продвижения по намеченному пути, говорится в
Сообщении, Союз предоставит сопредельным странам «перспективу участия во
внутреннем рынке, а равно продолжения интеграции и либерализации с тем,
чтобы содействовать свободному передвижению людей, товаров, услуг и
капиталов (четыре свободы)». Логика, в соответствии с которой
выстраивается концепция Большой Европы, примерно следующая. Окружающие
ЕС страны бедны и экономически менее развиты. Их экспорт слабо
диверсифицирован. Иностранные инвестиции в их экономику крайне невелики.
Они в своём большинстве лишь недавно порвали с тоталитарным или
авторитарным прошлым. Традиции рыночной экономики и либерализма в них
пока ещё не окрепли. Период реформ и преобразований, сопровождающийся
социальными катаклизмами, углублением неравенства, кризисными явлениями,
не завершился. Государственные и демократические институты должным
образом ещё не заработали. Внутренние и/или внешние конфликты угрожают
их стабильности, подрывают перспективы устойчивого развития. Вполне
естественно, что в этих условиях долгосрочная стратегия ЕС в отношении
сопредельных стран и регионов должна складываться из двух слагаемых. В
первую очередь ЕС следует сконцентрироваться на работе с ними по
«уменьшению бедности и созданию пространства процветания и разделяемых
ценностей, основанного на усиливающейся экономической интеграции, более
тесных политических и культурных связях, более интенсивном
трансграничном сотрудничестве и совместном предотвращении конфликтов».
Союз мог бы вести её, уделяя первостепенное внимание, в том числе,
оказанию содействия в институциональном строительстве, модернизации
законодательства и законотворчества, обустройстве рыночной экономики.
Оптимальным вариантомдля стран-партнёров, по мнению ЕК, была бы рецепция
права ЕС, вполне доказавшего свою эффективность. Тогда функционирование
рынка, промышленное производство, предоставление услуг, включая
энергетические, транспортные и телекоммуникационные, деятельность
компаний, охрана окружающей среды, защита потребителей, здравоохранение,
рынок труда и минимальные требования качества регулировались бы сходным
образом. Определять же параметры второго слагаемого, т. е. собственно
выстраивать отношения с отдельными партнёрами, вплоть до самого тесного
сближения, возможного без приёма страны в интеграционное объединение,
Союз будет, как предлагается концепцией Большой Европы, в зависимости от
того, как идёт такая работа, насколько далеко партнёры продвинулись в
осуществлении политических и экономических реформ.

В Сообщении даётся подробное описание эвентуальных форм, областей и
направлений, особенно важных, по мнению ЕК, для углубления
сотрудничества между ЕС и его ближайшим окружением. Отдельно говорится о
трансграничном срезе проблемы. Подчёркивается, что ЕС и соседние страны
должны вместе добиваться упрощения и облегчения режима пересечения
совместной границы, межкультурных обменов и трансграничного
сотрудничества и устранения препятствий для передвижения лиц и
перемещения товаров средствами миграционной, таможенной политики и
пограничного контроля. Они могли бы больше внимания уделять развитию
транспортных, энергетических и телекоммуникационных сетей, без чего
приграничные районы остаются мало привлекательными для инвестиций. В
интересах обеих сторон – сообща бороться с трансграничным загрязнением
окружающей среды, ядерным заражением, эпидемиями, нелегальной миграцией,
незаконным оборотом наркотиков, организованной преступностью и
террористическими организациями. Однако эти вопросы всё же проходят
вторым планом. Основное внимание в Сообщении уделяется глобальным
аспектам сотрудничества. Наиболее весомые предложения, намеченные ЕК,
касаются формирования общего рынка, который объединил бы ЕС и
сопредельные с ним страны и регионы. Продвижению в данном направлении,
по замыслу ЕК, могли бы способствовать форсирование работы над
заключением двусторонних соглашений об общем европейском экономическом
пространстве, в частности с Россией, и тиражирование полученных
результатов. же сейчас у ЕС имеются соглашения с рядом средиземноморских
стран о зоне свободной торговли. ЕС следовало бы их модернизировать,
распространив на более широкую номенклатуру товаров и услуг, и помочь
средиземноморским странам подписать аналогичные соглашения между собой и
с Турцией. Накопленный опыт можно было бы в дальнейшем использовать для
составления графика работы над созданием зоны свободной торговли со
странами СНГ. Договоры о партнёрстве со странами СНГ предусматривают
проведение таких переговоров. С расширением ЕС актуальным становится
согласование конкретного календаря осуществления необходимых
мероприятий. Широкий набор идей, содержащихся в Сообщении, касается
облегчения обменов. ЕК в частности предлагает упростить порядок
оформления поездок в ЕС граждан третьих стран, принимающих участие в
совместных мероприятиях, предоставить безвизовый проезд лицам,
обладающим дипломатическими и служебными паспортами, подумать над
расширением практики безвизовых обменов. Прогресс в этой области можно
было бы увязать с сотрудничеством в борьбе с незаконной миграцией и
заключением соглашений о реадмиссии. Приоритетное внимание, кроме того,
как считает ЕК, Союзу следует уделить углублению правового
сотрудничества с сопредельными странами, наращиванию взаимодействия в
борьбе с терроризмом, организованной преступностью, отмыванием грязных
денег, таможенными и налоговыми нарушениями. Ещё одно важное направление
сотрудничества – подключение сопредельных стран к ОВПБ и ОЕПБО,
объединение усилий в целях предотвращения и разрешения конфликтов.
Прежде всего, ЕС мог бы сосредоточиться на решении палестинской
проблемы, поисках мира для Западной Сахары, урегулировании в
Приднестровье, приступив на последующих этапах, с использованием
имеющихся у него внушительных ресурсов, к постконфликтной реабилитации
пострадавших районов. Другие направления сотрудничества –
трансъевропейские сети, совместные НИОКР, взаимные гарантии инвестиций,
содействие вступлению в ВТО. Для финансирования столь масштабных и
разнообразных проектов, считает Комиссия, потребуются значительные
средства. С учётом этого ЕК предлагает разнообразить источники
финансирования. По её мнению, ЕС мог бы разрешить Европейскому
инвестиционному банку предоставлять гораздо более крупные кредиты России
и открыть к ним доступ для других стран СНГ. Не помешало бы также
оказывать более активное влияние на политику универсальных финансовых
организаций в отношении соседствующих с ЕС стран и регионов.

Отличительная черта концепции Большой Европы -дифференцированный подход
к сопредельным странам. Главная установка -характер отношений будет
зависеть от того, как и каким образом соответствующая страна идёт по
пути модернизации и вестернизации, предложенном Союзом, включая
заимствование его правовых установлений. Европейский Совет утвердит
общие критерии. Но применительно к каждой стране нужно будет составить
отдельную программу действий. Сначала предстоит совместно оценить
прогресс, достигнутый в осуществлении преобразований. Затем ЕК и
государства-члены подготовят документы, фиксирующие согласованные с
третьими странами цели сотрудничества и календарь их достижения. Каждый
план действий будет предусматривать создание механизма оценки его
реализации. На первом этапе надо будет получить максимальную отдачу от
ныне действующих договоров и институтов управления сотрудничеством. В
дальнейшем возможны как усовершенствование институтов и механизмов
сотрудничества, так и замена договоров о партнёрстве или об ассоциации
на договоры нового поколения -договоры о добрососедстве.

В целом концепция Большой Европы носит рамочный характер. Она предлагает
чрезвычайно широкий список форм, направлений и областей сотрудничества.
Их выбор в ней фактически не ограничивается. Но идеология внешней
политики в отношении сопредельных стран и регионов задана в ней очень
жестко. И, тем не менее, следует учитывать, что ЕК работала над ней без
участия третьих стран. Это односторонняя концепция. Она с необходимостью
будет корректироваться по мере её перевода в практическую плоскость, по
мере подключения к её обсуждению и конкретизации всех заинтересованных
государств. Потенциал придания ей более сбалансированного и
взаимовыгодного характера, её превращения на практике в дорогу с
двусторонним движением, имеется.

2.4.3. Международные действия ЕС в области прав человека

Правовыми основаниями таких действий служат ст. 6 Договора об учреждении
Европейского Союза в целом и ст. 11 применительно к целям ОВПБ. В том,
что касается сотрудничества в целях содействия развитию – п. 2 ст. 177
Договора о Европейском Сообществе. В нём говорится: «Политика Сообщества
в этой области призвана содействовать общей цели развития и консолидации
демократии и правового государства, уважению прав человека и основных
свобод». Международные действия ЕС в области прав человека подкрепляет
механизм санкций в отношении государств-членов, нарушающих ст. 6.
Ориентиром для них служит также Хартия основных прав ЕС. Это наиболее
современный акт, кодифицирующий права человека и обеспечивающий синтез
международных документов и конституционных традиций государств-членов.
же в ближайшем будущем ЕС может придать ему обязательную силу.
Соответствующее предложение сформулировал Европейский Конвент,
включивший текст Хартии с небольшими уточнениями в подготовленный им
проект Договора о принятии Конституции Европейского Союза.

Практически все институты и органы ЕС проявляют исключительно большую
активность в продвижении прав человека на международной арене.
Распределение ролей между ними складывается следующим образом.
Европейский Совет, Совет ЕС, ЕК разрабатывают политику, принимают
решения, занимаются их осуществлением. Верховный представитель,
комиссар, ответственный за внешние связи, Тройки различного формата,
делегации ЕК работают на оперативном уровне. Они тесно координируют свои
действия с государствами-членами, их дипломатическими миссиями и
представительствами при международных организациях. Чрезвычайно большую
медиатическую роль играет Европарламент. Во многом он выступает
вдохновителем внешнеполитической деятельности ЕС в области прав
человека. В этих целях им широко используется классический парламентский
инструментарий – дебаты, резолюции, декларации, парламентские запросы. К
их числу относятся также заслушивание сообщений председателя
Европейского Совета и ЕК, составление тематических и ежегодных докладов,
двусторонние межпарламентские контакты, участие в одобрении соглашений с
третьими странами. И Суд ЕС, и омбудсман ЕС имеют огромное значение для
защиты и обеспечения прав человека внутри ЕС, контроля за соответствием
внутреннего права ЕС требованиям уважения к правам человека. Но внешними
аспектами прав человека они не занимаются.

Внешнеэкономический и внешнеполитический инструментарий международной
деятельности ЕС в области прав человека чрезвычайно разнообразен. В
целях продвижения своих подходов в данной области на международной арене
ЕС использует:

включение проблематики прав человека, демократии и господства права в
стратегию сотрудничества во имя развития, а также в осуществление
торговой политики;

её учёт в контексте усилий по поддержанию мира и безопасности;

использование критериев прав человека и уровня демократичности при
оценке готовности государств-кандидатов начать переговоры о вступлении –
Копенгагенские критерии;

включение особой клаузулы о соблюдении прав человека как
основополагающего элемента в договоры о торговле и сотрудничестве и
договоры о партнерстве и сотрудничестве с третьими странами, позволяющей
приостанавливать их действие в случае нарушения соответствующей страной
данного обязательства. С 1995 г. включение такой клаузулы становится
непременным условием заключения соглашения. Соглашение Котону с 77
странами Африки, Карибского и Тихоокеанского бассейна предусматривает
запуск специальной процедуры консультаций в случае нарушения
основополагающего элемента;

использование в целях продвижения проблематики прав человека соглашений
общего характера о сотрудничестве, заключаемых с региональными и
субрегиональными организациями и объединениями,

предоставление дополнительных преференций или лишение преференций по
Общей системе преференций в случае применения третьими странами
неприемлемой для ЕС практики в области трудовых отношений;

разработка Кодекса поведения в отношении экспорта вооружений;

проведение международных форумов и конференций;

программы технического содействия.

Хорошим примером использования программ технического содействия для
продвижения тематики прав человека служит Европейская инициатива в
пользу демократии и прав человека. В 2001 г. на неё было выделено 110
млн. Эти деньги были распределены между 5 статьями расходов. На них
финансировались такие подпрограммы, как популяризация и защита прав
человека, содействие демократизации и укреплению господства права,
содействие правам человека через предотвращение конфликтов и
восстановление гражданского мира, содействие международным трибуналам и
созданию Международного уголовного суда, содействие демократической
эволюции и проведению выборов. На 2002 г. были оставлены две статьи
расходов: финансирование подпрограмм по консолидации демократии,
укреплению господства права и уважению прав человека и основных свобод,
а также поддержке трибуналов и создания Международного уголовного суда.
В 2002 г. ЕК провела конкурс проектов по таким темам, как отмена
смертной казни, борьба с безнаказанностью и поддержка международной
юстиции, борьба с расизмом, ксенофобией, дискриминацией меньшинств и
коренного населения, предотвращение пыток и реабилитация пострадавших.

Отдельно следует остановиться на инструментарии ОВПБ. Вопросам прав
человека посвящена львиная доля общих стратегий, общих позиций и
совместных действий, утверждаемых ЕС в рамках ОВПБ. Они подкрепляются
широкой практикой демаршей и внешнеполитических заявлений по правам
человека. Элементом внешнеполитической стратегии ЕС является диалог с
третьими странами по проблематике прав человека. Так, проблематика прав
человека очень широко представлена во всех общих стратегиях, принимаемых
Европейским Советом для определения целей и лучшей координации
проводимой ЕС внешней политики в областях, где государства-члены имеют
важные общие интересы. В июне 1999 г. была принята общая стратегия в
отношении России, в декабре 1999 г. – в отношении Украины, в июне 2000
г. – в отношении Средиземноморского региона. В каждом случае диалог по
правозащитным вопросам и совершенствованию национальных механизмов
обеспечения прав человека был важным слагаемым стратегий. То же самое
касается совместных действий, утверждаемых Советом ЕС на основании
сформулированных Европейским Советом принципов и общих ориентиров ОВПБ
применительно к конкретным ситуациям, когда такие ситуации требуют
оперативного вмешательства со стороны ЕС. Решениями о совместных
действиях ЕС установил временное многонациональное присутствие в Бурунди
для обеспечения безопасности на период перехода страны к
демократическому режиму правления. Миссия по мониторингу ЕС и
Полицейская миссия ЕС для Западных Балкан были созданы им для
продолжения начатого Международными полицейскими силами ООН в Боснии и
Герцеговине. Решениями о совместных действиях были оформлены вклад ЕС в
процесс урегулирования конфликта вокруг Южной Осетии и расширение
возможностей Грузии обеспечивать поддержку и безопасность миссии по
наблюдению ОБСЕ на границе Грузии с Ингушетией и Чеченской Республикой
Российской Федерации. Подобных примеров с каждым годом становится всё
больше и больше.

Но чаще всего подходы ЕС по отдельным аспектам международной
деятельности в области прав человека фиксируются в общих позициях,
которые определяют подход ЕС к конкретному вопросу, касающемуся
какого-то региона или проблемы, в котором заинтересованы
государства-члены. Чтобы получить наглядное представление о масштабах
использования ЕС данного инструмента для проведения своей линии на
международной арене в области прав человека, достаточно проанализировать
выборку общих позиций за какой-то репрезентативный период времени.
Возьмём период с конца 2001 г. по осень 2002 г. За это время ЕС утвердил
следующие общие позиции.

По ныне переименованной Югославии: в октябре 2001 г. ЕС смягчила режим
санкций.

По Афганистану: в январе 2002 г. ЕС отменил санкции, ранее наложенные на
режим талибов.

По Мьянме: в виду недостаточного прогресса в области прав человека
Евросоюз вновь продлил утвержденную еще в 1966 г. общую позицию на
очередной шестимесячный период.

По Африке: в мае 2001 г. утвердил две общие позиции – по предотвращению,
управлению и урегулированию конфликтов и по правам человека,
демократическим принципам, господству права и хорошему правлению. В
январе 2002 г. ЕС пересмотрел первую из них, подчеркнув взаимосвязь
урегулирования конфликтов с проблематикой прав человека и уточнив линию,
проводимую в отношении Берега Слоновой Кости, Эритреи, Эфиопии, Гвинеи,
Мозамбика, Нигерии, Сомали и Зимбабве. В июне 2002 г. пересмотрел
вторую, отметив наряду с озабоченностью по поводу ряда ситуаций,
некоторое движение в сторону большей открытости, плюрализма и
стабильности.

По Сьерра-Леоне: в январе 2002 г., с учетом продления санкций ООН,
подтвердил запрет на импорт необработанных алмазов из этой страны.

По Зимбабве: ввёл селективные санкции в отношении тех, кого он счёл
виновными в насилии, нарушениях прав человека и срыве свободных и
честных выборов, предусмотрев одновременно, чтобы от них не пострадали
невиновные и соседние страны, и продлив оказание гуманитарной помощи.

По Демократической Республике Конго: в марте 2002 г. выступил в
поддержку соблюдения Лусакского соглашения о прекращении огня и мирного
процесса.

По Нигерии: в мае 2002 г. взял курс на всестороннее укрепление отношений
с этой страной по всем вопросам, представляющим общий интерес.

По Либерии: подтвердил ограничения на поставки вооружений в страну и
импорт алмазов.

В 2002 г. ЕС утвердил также общие позиции по Руанде, Анголе, Кубе, а
также Международному уголовному суду. Кроме того, им была согласована
общая позиция по предотвращению конфликтов и незаконной торговле
алмазами.

Особенно часто ЕС во внешнеполитической практике по проблематике прав
человека прибегает к демаршам, декларациям, заявлениям для печати.
Демарши по проблематике прав человека могут предприниматься им в
рутинной, броской или конфиденциальной манере. Они осуществляются
Тройкой или от имени Председателя. Декларации используются ЕС как в
качестве предупреждения, так и для поощрения позитивного развития
событий. Они, как правило, касаются широкого спектра вопросов прав
человека. Наиболее часто в них выражается отношение ЕС к случаям
незаконного ареста, исчезновения людей, применения высшей меры, пыток,
ненадлежащего обращения с беженцами, перемещенными лицами и лицами,
обратившимися за политическим убежищем, внесудебных казней, нарушения
свободы слова и ассоциации, пренебрежения требованиями справедливого
судебного разбирательства, преследования правозащитников. Много
заявлений по итогам выборов разного уровня.

В 2002 г. ЕС предпринял демарши, связанные с проблематикой прав
человека, в том числе, перед властями Андорры, Аргентины, Боливии,
Бразилии, Буркина Фасо, Бурунди, Камеруна, Чили, Китая, Берега Слоновой
Кости, Кубы, Демократической Республики Конго, Сальвадора, Эфиопии,
Габона, Гвинеи, Индии, Индонезии, Ирана, Ирака, Израиля, Ямайки, Японии,
Иордании, Кувейта, Лаоса, Ливана, Малави, Малайзии, Мавритании, Непала,
Нигерии, Палестинской Автономии, Пакистана, Перу, Филиппин, России,
Руанды, Сенегала, Южной Кореи, Свазиленда, Сирии, Таиланда, Того,
Туниса, ганды, США, збекистана, Вьетнама и Зимбабве.

С середины 2001 г. ЕС приступает к осуществлению политики «мейнстриминга
прав человека», под которым в документах ЕС понимается включение
проблематики прав человека (уважения к универсальным и неделимым правам,
основным свободам и господству права) в процесс принятия политических
решений и их реализации во всех их элементах. При этом особый упор
делается на использовании мейнстриминга для придания целостности и
последовательности международной деятельности ЕС в области прав
человека.

Политико-правовым основанием мейнстриминга послужили одобрение Советом
ЕС по общим делам Сообщения ЕК о роли Евросоюза в продвижении прав
человека и демократизации в третьих странах, отраженное в Заключении
Совета ЕС от 25 июня 2001 г., и принятые в его развитие Основные
ориентиры ЕС о диалоге по правам человека, утвержденные Советом ЕС 13
декабря 2001 г.

Ориентиры были подготовлены во исполнение Заключения Рабочей группой по
правам человека в сотрудничестве с географическими рабочими группами,
Рабочей группой по сотрудничеству во имя развития и Комитетом по мерам
развития и консолидации демократии и господства права.

В Ориентирах указывается, что диалог по правам человека является
«инструментом политики ЕС в отношении внешнего мира». Наряду с другими
он формирует политику ЕС в области прав человека. Вместе с тем, это один
из главных инструментов ЕС в осуществлении более общей стратегии
обеспечения устойчивого развития, мира и стабильности.

Цель Ориентиров – определить роль диалога по правам человека в
глобальной стратегии осуществления ОВПБ и внешних связей, придать
большую целостность и последовательность диалогу, облегчить его
использование благодаря определению условий применения данного
инструмента и условий его эффективности, проинформировать третьи страны,
ММПО, НПО, общественность о подходах ЕС в данной области.

В Ориентирах различаются следующие формы диалога.

диалог или обсуждение общего характера на основе региональных или
двусторонних договоров, соглашений или конвенций, в рамках которых
систематически обсуждается проблематика прав человека:

со странами-кандидатами,

на основе Соглашения Котону со странами Африки, Карибского и
Тихоокеанского бассейна и Соглашения о торговле, развитии и
сотрудничестве с ЮАР,

в рамках отношений между ЕС и Латинской Америкой,

в рамках Барселонского процесса, запущенного в отношении стран
Средиземноморья,

политический диалог со странами Азии в контексте связей

с АСЕАН и АСЕМ,

с Западными Балканами,

в соответствии с соглашениями об ассоциации и сотрудничестве.

диалог, ограничивающийся сугубо правами человека. Такой диалог ведется
ЕС только с Китаем. Какое-то время ЕС поддерживал такой диалог также с
Ираном. Он устанавливается в тех случаях, когда соглашения с
соответствующими странами не содержат клаузулу о правах человека в
качестве основополагающего элемента. Официальные встречи проводятся два
раза в год. Их дополняют многочисленные семинары, а также программы
помощи в области укрепления институтов защиты прав человека. ЕС исходит
из того, что озабоченности общей ситуацией с правами человека в Китае
сохраняются, хотя и имеются позитивные тенденции, которые могут привести
к существенному улучшению положения в среднесрочной и долгосрочной
перспективе.

диалог ad hoc, распространяемый на права человека и другие вопросы
ОВГТБ. Ведётся, в частности, с Кубой и Суданом.

диалог в рамках особых отношений с отдельными третьими странами, с
которыми имеется широкое совпадение мнений -США, Канадой и
ассоциированными государствами. Заключается в двух регулярных встречах в
год на уровне экспертов накануне сессий КГГЧ и ГА ООН. ЕС на них
представляет Тройка. Цель встреч – согласование позиций и действий на
международных форумах. Хотя во многих случаях ЕС и США выступают с общих
позиций, отношения между ними в сфере прав человека не свободны от
противоречий. Грежде всего, они касаются смертной казни и подходов к
Международному Уголовному Суду. После войны в Афганистане к ним
прибавились разногласия по поводу содержания заключенных и планов суда
над ними без соблюдения стандартных процессуальных гарантий.

В ранг базовых принципов диалога по правам человека Ориентиры возводят
внешнеполитический мейнстриминг. В них провозглашается, что отныне
проблематика прав человека, демократии и верховенства права будет
постоянно включаться в повестку дня всех будущих международных встреч с
третьими странами на всех уровнях, будь то встречи министров, заседания
совместных комитетов или диалог, который ведётся Гредседателем, Тройкой,
главами миссий или Комиссией.

Кроме того, когда это будет вызываться потребностями в более углубленном
обсуждении вопросов прав человека, ЕС оставляет за собой право
инициировать диалог по конкретным проблемам прав человека с отдельными
странами.

Ориентиры устанавливают, что цели диалога будут варьироваться от страны
к стране, исходя из прагматических соображений. В числе возможных целей
перечисляются либо согласование подходов в преддверии международных
форумов, либо выражение озабоченности развитием ситуации в
соответствующей стране и содействие её выправлению.

Упоминается также, что диалог может способствовать раннему выявлению
проблем и предотвращению их обострения в будущем.

В стандартный набор вопросов диалога по правам человека,
идентифицируемый в Ориентирах, включаются:

подписание, ратификация и соблюдение международных конвенций по
правам человека,

добросовестное отношение к международным процедурам и механизмам,

отмена смертной казни,

борьба против применения пыток,

борьба с любыми формами дискриминации,

права детей,

права женщин,

свобода слова,

роль гражданского общества,

международное сотрудничество в области отправления
правосудия,

содействие демократизации и повышению качества управления,

предотвращение конфликтов,

сотрудничество в рамках международных форумов.

Ориентиры подробно регламентируют процедуру запуска и поддержания
диалога по правам человека. Принятию решения предшествует всесторонняя
оценка ситуации в соответствующей стране, определение целей диалога,
проведение предварительных переговоров. Решение о запуске принимается
Советом ЕС. Его готовит Рабочая группа по правам человека. На всех
этапах запуска и поддержания диалога она тесно сотрудничает с другими
упоминавшимися выше структурами ЕС.

Диалог по правам человека должен вестись на началах гибкости и
прагматизма. Регулярность, уровень и степень институционализации диалога
будут определяться в зависимости от потребностей. Предпочтение отдаётся
ведению диалога правительственными представителями из столиц или главами
посольств в формате Тройки и организации заседаний в третьих странах для
привлечения к ним максимально возможного числа профильных министерств и
ведомств. Согласно Ориентирам, гражданское общество соответствующих
стран должно иметь доступ к результатам диалога.

Результаты диалога, подчёркивается в Ориентирах, будут учитываться при
составлении программ технического содействия.

Ведение диалога не будет препятствовать ЕС выступать с проектами
резолюций по соответствующим странам на международных форумах.

К оценке эффективности и целесообразности продолжения диалога в
Ориентирах предлагается подключать все компетентные структуры ЕС,
вовлекая в неё также представителей гражданского общества.

Диалог может прекращаться тогда, когда с его помощью удалось выполнить
поставленные задачи. Вместе с тем ЕС будет прерывать его тогда, когда
сочтёт его условия или результаты неудовлетворительными.

Для снижения нагрузки на органы ЕС и уменьшения финансовых затрат
Ориентиры имеют в виду приглашать к проведению диалога частные фонды и
специализированные НПО.

Важным слагаемым международной деятельности ЕС по правам человека
являются координация позиций и совместные действия в международных
организациях.

К числу таких организаций и структур относятся, в первую очередь, ООН,
включая её главные и вспомогательные органы и проводимые мероприятия,
Совет Европы, ОБСЕ, а также Пакт Стабильности.

Третий комитет ГА ООН. На сессию Комитета в 2001 г. наложили отпечаток
события 11 сентября. Она прошла в исключительно конструктивной
атмосфере. ЕС способствовал её созданию. Он активно участвовал в
официальных заседаниях и неофициальных переговорах, внёс 5 собственных
резолюций и способствовал принятию ряда резолюций, внесённых странами ЕС
в индивидуальном порядке. На сессии ЕС представляло бельгийское
председательство.

Им были инициированы резолюции по Ирану, Демократической Республике
Конго, Ираку, Судану и правам детей. Кроме того, им были проведены
резолюции Ирландии – о пресечении всех форм религиозной нетерпимости,
Австрии – о правах человека при отправлении правосудия и эффективном
осуществлении Декларации о правах лиц, принадлежащих к этническим,
национальным, религиозным и лингвистическим меньшинствам, Швеции – по
Мьянме и Международным Пактам по правам человека, Дании – по пыткам,
Италии – о ситуации с правами человека в Афганистане, Нидерландов – о
традиционной практике и обычаях, наносящих ущерб здоровью женщин и
детей. Помимо этого в шестой комитет ГА ООН Франция и Германия совместно
внесли проект резолюции о международной конвенции против репродуктивного
клонирования человека. Все эти резолюции были приняты.

Кроме того, ЕС выступил соавтором резолюций о национальных институтах
популяризации и содействия уважению прав человека (Индия), об укреплении
роли ООН в усилении эффективности принципа проведения периодических и
настоящих выборов и развитии демократии (США), декларации о правах и
ответственности частных лиц, групп и органов общества в укреплении и
защите универсально признаваемых прав человека и основных свобод
(Норвегия), защите и оказании содействия внутренне перемещенным лицам
(Норвегия), о правах человека и массовом исходе населения (Канада),
Десятилетии ООН по обучению правам человека (Австралия), ситуации с
правами человека в Камбодже (Япония), ситуации с правами человека в
отдельных частях Юго-Восточной Европы (США) и о девушках-детях
(Намибия).

В своём выступлении бельгийское председательство дало оценку ситуации с
правами человека в 50-и странах мира. Оно выступило также с
многочисленными заявлениями по мотивам голосования, разъясняя свою
оппозицию тем или иным проектам резолюций или воздержание от
голосования.

Комиссия ООН по правам человека. Напротив, на 58-й сессии КПЧ Евросоюз
вынужден был работать в условиях жесткого противоборства с меняющимися
коалициями, предпочитающими использовать своё механическое большинство
поиску компромиссов. ЕС оказался в особо затруднительной ситуации в
связи с тем, что обычно именно он выступает инициатором резолюций по
странам. Многие из них были сняты с обсуждения с использованием
голосования по процедурным вопросам.

Тем не менее, ЕС оставался на сессии наиболее влиятельным игроком.
Испанским председательством были внесены 11 проектов резолюций,
предложения о принятии 10 резолюций, сделаны 14 заявлений по повестке
дня сессии и 17- по мотивам голосования, не считая выступлений по
снимаемым с голосования вопросам.

Внесенные ЕС проекты резолюций по ситуации в отдельных странах и
регионах касались израильских поселений на оккупированных арабских
территориях, Чеченской Республики Российской Федерации,

Демократической Республики Конго, Ирана, Ирака, Мьянмы, Судана, ЮВЕ и
Зимбабве. Последние два проекта стали новыми инициативами ЕС. Из
тематических проектов резолюций ЕС внёс документы по смертной казни и
правам детей.

По подсчётам аппарата ЕС, непосредственно перед и в ходе сессии
структуры ЕС провели свыше 200 разного рода встреч и консультаций. Тем
не менее, ЕС не удалось провести резолюции ни по Ирану, ни по Чечне, ни
по Зимбабве. Еле-еле прошла резолюция по Судану. Существенно уменьшилось
большинство голосов, поданных за традиционную для КПЧ резолюцию об
отмене смертной казни.

Участие во Всемирной конференции против расизма, расовой дискриминации,
ксенофобии и связанной с ними нетерпимости. Третья по счету Всемирная
конференция на эту тему прошла в южноафриканском городе Дурбане, с 31
августа по 7 сентября 2001 г., в соответствии с решениями 52-й сессии ГА
ООН 1997 г. (резолюция 52/111) Ей предшествовала серия региональных
подготовительных конференций, в организации и проведении которых ЕС
принял самое активное участие. В частности, ЕС тесно сотрудничал с
Советом Европы, созвавшим европейскую региональную подготовительную
конференцию в Страсбурге 11 – 13 октября 2000 г. Выработанные СЕ
документы затем были использованы ЕС в Дурбане.

По мнению Брюсселя, ЕС фактически спас Конференцию, оказавшуюся на грани
провала, и смог обеспечить принятие более-менее приемлемых итоговых
документов.

Под давлением стран третьего мира Конференция сосредоточилась на
обсуждении проблем БВ с сугубо антиизраильских позиций. Вся остальная
повестка дня стала заложницей дискуссии по этой теме. В конце концов, 3
сентября, в знак протеста против попыток релятивизировать преступления
Холокоста и необходимость борьбы с антисемитизмом, а также изоляции
Израиля, делегации США и Израиля покинули Конференцию.

В этой ситуации ЕС взял на себя основную ответственность по достижению
компромисса и согласованию итоговых документов. Буквально в последний
момент – окончание Конференции было отложено на один день -всё же
удалось принять консенсусом Декларацию и Программу действий. Была
найдена развязка по формулировке о преступлениях, совершавшихся во
времена работорговли и колониализма. В Дурбане было признано, что оба
эти явления способствовали распространению нищеты и недоразвитости. В
итоговых документах закреплено понимание, что исправлению исторической
несправедливости будет способствовать осуществление таких мер, как
списание долгов, облегчение доступа к рынкам, прямые иностранные
инвестиции, содействие развитию. Вместе с тем, председательство ЕС
сделало формальное заявление о том, что выводы Конференции не могут
рассматриваться как накладывающие какую-либо материальную
ответственность на развитые страны или же затрагивающие принципы
международного сотрудничества во имя развития, партнёрства и
солидарности.

Пассажи по БВУ и положению палестинского населения на оккупированных
территориях были существенно смягчены и очищены от демагогической
риторики. Попытки релятивизировать преступления Холокоста удалось
пресечь. Вместе с тем ЕС и в ходе Конференции, и после неё постоянно
напоминал о своей неизменной позиции, согласно которой проблематика БВ
должна обсуждаться на других форумах и в других организационных рамках.

Особое удовлетворение ЕС вызвало закрепление в итоговых документах общих
подходов к борьбе с современными формами расизма и ксенофобии, чему, по
мнению Брюсселя, и следовало посвятить основные усилия на Конференции.

К позитивным результатам работы конференции ЕС отнёс также включение в
итоговые документы положений о законодательных мерах борьбы с
современными формами расизма, предотвращении множественной
дискриминации, сотрудничестве в пресечении торговли людьми, прежде
всего, женщинами и детьми, мерах по борьбе с дискриминацией на рабочем
месте. Себе в заслугу ЕС поставил то, что в итоговых документах упор был
сделан на превентивных мерах. В их числе в первую очередь указываются
роль обучения правам человека и ответственность СМИ.

Лишь частично ЕС удалось отразить в итоговых документах свою позицию о
неприемлемости использования понятия «раса», поскольку оно может
трактоваться как подразумевающее наличие врожденных отличий и
естественного неравенства между людьми. С научной точки зрения подобные
теории несостоятельны. С политической – недопустимы. Такое видение
проблемы ЕС удалось отразить только в преамбуле итоговой декларации.

Конференция утвердила перечень конкретных шагов в развитие начатой на
ней работы. Важнейшие из них – призыв к государствам подготовить в
сотрудничестве с гражданским обществом план действий по борьбе с
расизмом, расовой дискриминацией, ксенофобией и связанной с ними
нетерпимостью; поручение Верховному Комиссару ООН представить

ГА ООН и КПЧ доклад о прогрессе за год в деле реализации итоговых
документов Конференции; создание экспертного механизма, необходимого для
продолжения начатой на Конференции работы; формирование отдела по борьбе
с дискриминацией в аппарате Верховного Комиссара.

После того, как 26 февраля 2002 г. Третий комитет ГА ООН поддержал своей
резолюцией итоговые документы Дурбана, ЕС заявил, что приложит все
усилия для полного и эффективного их осуществления.

Для ЕС борьба с расовой дискриминацией в целом является приоритетом
политики в области защиты прав человека. В 2000 г. на основе предложений
ЕК Совет ЕС утвердил внушительный пакет мер в этой области. К этому
времени он уже обладал новой для себя компетенцией по ст. 13 Договора о
Европейском Сообществе «осуществлять все необходимые меры для борьбы с
дискриминацией, имеющей место по признаку пола, расы или этнического
происхождения, религии или убеждений, в связи с физическими
недостатками, возрастом или сексуальной ориентацией».

В частности, принятая им Директива 2000/43/ЕС была специально посвящена
осуществлению принципа равенства вне зависимости от расовой или
этнической принадлежности. Она запрещает любую прямую или косвенную
дискриминацию по этим признакам, в том числе, в области доступа на рынок
труда и трудоустройства, доступа к профессиональной подготовке и
переподготовке, условий труда, реализации права на ассоциацию,
социальной защиты и социального обеспечения, образования, доступа к
товарам и услугам или их предоставления. Принципиальной новацией
Директивы является то, что она возлагает на ответчика бремя
доказательства отсутствия дискриминации в случае судебного
разбирательства. В Директиве устанавливается, что она должна быть
инкорпорирована в национальное законодательство не позднее 19 июля 2003
г. С 2005 г. запускается механизм контроля за её реализацией, в
соответствии с которым ЕК должна будет раз в пять лет представлять
соответствующие доклады.

27 ноября 2000 г. этот документ был дополнен Директивой 2000/78/ЕС по
вопросам борьбы с дискриминацией по признакам религиозной принадлежности
и в связи с физическими недостатками, возрастом или сексуальной
ориентацией.

В этот же день была принята комплексная Программа действий ЕС по борьбе
с дискриминацией на 2001 – 2006 гг. (С 1998 г. Сообществом уже
осуществлялся План действий по борьбе с расизмом). Она предполагает
создание различных рабочих групп по оценке и обобщению
мер, предпринимаемых на национальном уровне. Важное место в ней
отводится поддержке деятельности Европейского мониторингового центра по
борьбе с расизмом и ксенофобией и созданной им Европейской
информационной сети по этим вопросам.

Важным элементом осуществляемой ЕС стратегии борьбы с расизмом и
ксенофобией является ставка на включение в национальное законодательство
положений об уголовной ответственности за расизм и ксенофобию, о выдаче
лиц, обвиняемых в соответствующих преступлениях и уголовной
ответственности за распространение расизма и ксенофобии через Интернет.
Другим её элементом является обеспечение сотрудничества между судебными
органами государств-членов на данном направлении.

На 2000 – 2006 гг. рассчитана Инициатива Сообщества «Равенство» (EQUAL),
ориентированная на поиск новых подходов к противодействию неравенству и
дискриминации, прежде всего на рабочем месте и в области
трудоустройства.

Участие в специальной сессии ООН по детям. Состоялась 8 – 10 мая 2002 г.
в Нью-Йорке. В ходе переговорного марафона по подготовке и согласованию
итогового документа «Мир, приспособленный для детей», ЕС удалось
провести свою принципиальную линию на привязку его текста к Конвенции
ООН о правах детей. На спецсессии, по мнению ЕС, удалось сделать
существенный шаг вперёд. В итоговом документе использован подход,
ориентированный на защиту и реализацию прав детей, а не расплывчатые и
менее обязывающие формулировки об их общем благе, как раньше.

Итоговым документом спецсессии установлены следующие цели, причисленные
ЕС к разряду ключевых: уменьшить относительные показатели детской
смертности на 33% к 2010 г. и на 66% к 2015 г. и смертности рожениц – на
75% к 2015 г.; сократить недоедание, улучшить условия гигиены, повысить
доступность чистой питьевой воды; увеличить посещаемость начальной школы
до 90% к 2010 г., обеспечить равное обучение мальчиков и девочек к 2015
г.; защищать детей от насилия, злоупотреблений и сексуальной
эксплуатации; покончить с детским трудом; уменьшить число детей,
инфицированных СПИДом к 2010 г. на 50%.

Участие во Второй Всемирной ассамблее по старению населения.

Состоялась в Мадриде 8 – 12 апреля 2002 г. Приняла Политическую
декларацию и Мадридский Международный план действий по вопросам старения
населения.

ЕК подготовила к Ассамблее Сообщение «Ответ Европы на старение планеты.
Содействие экономическому и социальному прогрессу в условиях старения
населения».

Оценивая её итоги, ЕС подчёркивал, что Ассамблея снабдила международное
сообщество долгосрочной стратегией реагирования на старение населения
планеты и 117 совершенно конкретными рекомендациями.

Мероприятия, направленные на содействие скорейшему созданию
Международного Уголовного Суда. Сравнительно быстрое вступление в силу
Статута Суда Европейский Союз считает своей прямой заслугой. Этого он
добивался на протяжении 2001 – 2002 гг.

11 июня 2001 г. Совет ЕС утвердил общую позицию, устанавливающую
базисные принципы своей внешней политики в пользу скорейшего создания
Суда. Она была актуализирована им 20 июня 2002 г. К ней присоединились
все ассоциированные страны. Кроме того, по рекомендации Европарламента
15 мая 2002 г. во исполнение общей позиции был принят специальный План
действий.

Для выполнения намеченных задач ЕС активно использовал такие инструменты
ОВПБ, как демарши и политический диалог. Им было профинансировано
значительное число региональных и субрегиональных конференций и
семинаров в поддержку скорейшей ратификации Статута и создания Суда.

Совет Европы. ЕС в целом удовлетворён его деятельностью и считает, что
он достаточно хорошо работает в автономном режиме.

ОБСЕ. Согласно официальной позиции Брюсселя, именно на плечи ЕС ложится
основное финансовое и кадровое обеспечение ОБСЕ. ЕС активно использует
полевые миссии ОБСЕ как важный инструмент превентивной дипломатии в
масштабах континента. Он твёрдо поддерживает деятельность БДИПЧ, ВКНМ и
Представителя по делам СМИ.

Пакт стабильности для ЮВЕ. Это инициатива ЕС. В его осуществлении ЕС
играет лидирующую роль. Он является главным донором.

Для международной деятельности ЕС в области прав человека очень важны
тематические приоритеты. После 11 сентября главным для ЕС стала борьба с
терроризмом методами, соответствующими требованиям соблюдения прав
человека.

Ответ ЕС включает разработку единого европейского мандата на арест,
согласование общего для ЕС определения террористических актов,
составление списка террористов и террористических организаций,
сотрудничество спецслужб, замораживание банковских счетов. В области
ОВПБ Евросоюз принял решение включить в список критериев, учитываемых
при определении линии в отношении третьих стран, проявляемую ими
готовность сотрудничать в осуществлении мер по борьбе с терроризмом.

Однако отличительной особенностью подхода ЕС к борьбе с терроризмом
является установка на то, что приверженность уважению прав человека
является стержнем любых эффективных стратегий ликвидации корней
терроризма.

Эта установка проводится ЕС в ООН, КПЧ, СЕ и в контексте двустороннего
сотрудничества.

В сфере гражданских и политических прав ЕС особое внимание в 2001 – 2002
гг. уделял проблематике отмены смертной казни, искоренения пыток,
наблюдению за выборами.

Другими приоритетными направлениями действий для ЕС оставались
социальные и экономические права, права женщин, права детей, права лиц,
принадлежащих к меньшинствам, права беженцев и ВПЛ, забота о
правозащитниках.

2.5. Перспективы совершенствования правового регулирования ОВПБ

Подготовленный Европейским Конвентом проект Договора о принятии
Конституции Европейского Союза предусматривает коренную реформу правовых
основ и институциональной системы осуществления ОВПБ и ОЕПБО.

Председатель Конвента официально передал первые две части проекта сессии
Европейского Совета в Салониках 20 июня 2003 г. В дальнейшем они
Конвентом не пересматривались. В них определялись наиболее
принципиальные черты Союза, его компетенция, цели, условия членства,
институциональная система, содержалась уточнённая Хартия основных прав
ЕС. Окончательный текст был вручён итальянскому председательству
Европейского Совета 18 июля 2003 г. после доработки наиболее объёмных
третьей и четвёртой частей, регламентирующих практические аспекты
осуществления Союзом передаваемой ему компетенции и его
функционирования, а также вступления в силу Договора.

Европейский Конвент был созван в соответствии с решениями Ниццской
сессии Европейского Совета. Его мандат, в основу которого легли задачи,
идентифицированные в Ниццской декларации о будущем Союза, утвердила
сессия Европейского Совета в Лаакене 14 – 15 декабря 2001 г. Составу
Конвента был придан исключительно репрезентативный характер. В него
вошли представители национальных парламентов и правительств
государств-членов и кандидатов в члены ЕС, Европарламента и Европейской
Комиссии и их заместители. частие в его работе принял также ряд
наблюдателей. Возглавил Конвент бывший президент Франции Валери Жискар
д’Эстен. Его заместителями были назначены Жулиано Амато и Жан-Люк Даен.

Европейский Конвент выполнил возложенную на него миссию за 17 месяцев.
Он трудился в очень интенсивном ключе и проделал огромную работу. Его
члены провели 26 пленарных заседаний. Они заслушали 1800 выступлений.
Все предварительные обсуждения, фактически подготавливавшие пленарные
заседания и предложения, выносившиеся на их рассмотрение, проходили в
рабочих группах и дискуссионных кружках. С тем, чтобы сэкономить время,
обеспечив вместе с тем максимально тщательную проработку всех узловых
проблем и необходимое сближение позиций, Конвент создал 11 таких рабочих
групп и 3 дискуссионных кружка. Будучи построены на межпартийной и
транснациональной основе, они послужили становым хребтом Конвента.
Помимо этого члены Конвента периодически встречались в формате делегаций
институтов ЕС и политических фракций ведущих европейских партийных
объединений. Ими была проделана и большая индивидуальная работа. Они
передали рабочим органам и пленарным заседаниям Конвента 773 и 386
письменных предложений соответственно, не считая многих сотен поправок к
итоговым документам.

Чрезвычайно важную роль в организации успешной деятельности Конвента
сыграл его Президиум – орган узкого состава, состоящий из представителей
всех его основных формаций. Он определял общую идеологию Конвента. В его
недрах обкатывались все принципиальные решения, выносимые на утверждение
пленарных заседаний. Отсекая полярные мнения, пользуясь взаимно
исключающим характером многих поступающих предложений, он каждый раз
отыскивал такие подходы к спорным вопросам, на основе которых
складывался консенсус. Члены Президиума руководили всеми рабочими
органами Конвента, обобщали дискуссии, представляли от их имени
пленарным заседаниям отчётные доклады. По итогам предварительных
согласований Президиум выносил на рассмотрение пленарных заседаний
предложения по тексту статей проекта Договора о принятии Конституции ЕС.
Он же занимался учётом поправок. Даже формальные данные, характеризующие
его деятельность, весьма внушительны. Он провёл 50 заседаний. В Конвент
от него поступило 52 документа. Президиум внёс важный вклад в
формирование культуры поиска взаимоприемлемых компромиссов, ставшей
отличительной чертой Конвента. Он неукоснительно следовал традиции
принятия решений методом консенсуса. Голосование проводилось им лишь
несколько раз и то только в экстремальных ситуациях, когда промедление с
принятием решения, его отсутствие или задержка с запуском более общей
дискуссии могли нанести ущерб функционированию Конвента и достижению
поставленных перед ним целей. В своей работе Президиум опирался на
мощную экспертную поддержку. В его распоряжение были откомандированы
лучшие силы генеральных секретариатов Совета ЕС, ЕК, юридических служб
Союза.

Конвент постарался сделать всё необходимое для того, чтобы придать своей
деятельности максимальную транспарентность. Пленарные заседания были
открыты для публики. Они транслировались через Интернет. Официальная
документация по мере поступления вывешивалась на веб-сайте. Ежемесячно
на него заходило в среднем по 47 тыс. посетителей. В июне 2003 г. эта
цифра подскочила до 100 тыс. Созданный Конвентом Интернет-Форум позволил
максимально упростить подключение к его работе всех тех, кто хотел бы
внести в неё свой интеллектуальный вклад, а также облегчил ознакомление
с поступающими идеями и предложениями. За 2002 – 2003 гг. НПО,
ассоциации предпринимателей, научные заведения, отдельные специалисты
передали ему 1264 таких предложения. Кроме того, структуры Конвента
постарались наладить прямой диалог с гражданским обществом. Они
проводили встречи с представителями церкви и религиозных организаций,
исследовательских центров, местных и региональных органов власти, НПО и
пр. Деятельности Конвента большое внимание уделяли мировые СМИ. Интерес
к нему вспыхивал с особой силой каждый раз, когда руководство Конвента
информировало Европейский Совет о проделанной работе и советовалось с
ним. В. Ж. д’Эстен направлял промежуточные отчёты сессиям Европейского
Совета в Севилье (июнь 2002 г.), Брюсселе (октябрь 2002 г.), Копенгагене
(декабрь 2002 г.), Афинах (апрель 2003 г.) и Салониках (июнь 2003 г.).
Большой резонанс имели его выступления.

Конвентом сделано очень много. Ему удалось выйти на пакетное решение, на
такой текст проекта Договора о принятии Конституции ЕС, который, по
большому счёту, устраивает ведущие политические силы Европы. Главное –
Конвентом заново переписаны все договоры об учреждении Европейского
Сообщества и Европейского Союза, о внесении изменений в них и
присоединении новых государств-членов в виде единого консолидированного
акта, учитывающего как достигнутый уровень правового и
институционального развития ЕС, так и новые и перспективные потребности
интеграции. Созванная итальянским председательством Межправительственная
конференция обязательно внесёт в проект отдельные коррективы. Но, с
учётом взаимоувязанности всех его положений, не повлияет ни на его
философию, ни на основное содержание.

Суммируя проделанную Конвентом работу, можно сказать, что им бесстрашно
согласованы решения, до которых у глав государств и правительств не
доходили руки или на которые Европейский Совет, в силу оппозиции
отдельных стран, никак не мог отважиться. Предложенный им проект – новый
рубеж в движении европейских стран ко всё более последовательной и
всеобъемлющей интеграции. Подготовлен прорыв в юридическом закреплении
достигнутого уровня сплочения стран ЕС, кодификации и рационализации
правовых основ деятельности Союза. Созданы предпосылки для того, чтобы
придать сотрудничеству в рамках ЕС новое качество. С появлением у
Европейского Союза Конституции, в предложенной Конвентом редакции,
деятельность ЕС, его структура и проводимая им политическая линия станут
неизмеримо ближе и понятнее простым людям. В текст Конституции включены
непосредственно затрагивающие их положения. В нём закрепляются узловые
права граждан

ЕС, устанавливается ответственность перед ними институтов и органов
Союза. Хартия основных прав ЕС становится интегральной частью
Конституции. Закрепляется возможность присоединения Союза к Европейской
Конвенции о защите прав человека и основных свобод. ЕС придаётся на
порядок более целостный характер. Преодолевается противоречие, связанное
с функционированием Союза в качестве конгломерата сообществ, обладающих
явно выраженными чертами наднациональности, и, скорее,
межгосударственного сотрудничества в области внешней политики и
внутренних дел. Подразделение ЕС на три опоры упраздняется. Союз
наделяется международной правосубъектностью и статусом юридического
лица. В безусловной форме закрепляется преимущественная сила права ЕС по
сравнению с национальным законодательством государств-членов.

Разнообразным, разнохарактерным и разрозненным полномочиям ЕС даётся
систематическое изложение. Чётко устанавливается, когда Союз реализует
исключительную компетенцию, а когда лишь поддерживает совместную
деятельность государств-членов и что означает смешанная компетенция.
Издаваемые ЕС нормативные акты получают более привычные названия. В
разумные рамки вводится набор законодательных процедур. Рациональнее
становится порядок заключения международных соглашений от имени ЕС. К
деятельности ЕС подключаются национальные парламенты и регионы. Им
вверяется предварительный политический контроль за субсидиарностью.
Наводится порядок во внешней деятельности ЕС. Предусматривается, каким
образом увязать столь разные инструменты её осуществления, как внешняя
политика, оборонное строительство, торговля, содействие развитию,
гуманитарные акции. Необходимый для этого контроль передаётся в одни
руки. Серьёзное развитие получают начала координации. ЕС наделяется
гораздо более выраженной военной идентичностью. Чётко описываются все
политики ЕС, процедуры и методы их осуществления. Структуре и
деятельности ЕС придаётся более демократический характер. Существенно
расширяются полномочия Европарламента. силивается его роль в рамках ЕС.
Количество случаев, когда правовые акты ЕС подготавливаются и одобряются
с использованием процедуры совместного принятия решений, увеличивается
вдвое. Процедура совместного принятия решений становится правилом для
законотворческого процесса в ЕС. Отступления от него, несмотря на их
многочисленность – исключением. Процесс законотворчества несколько
упрощается. В него в какой-то степени вовлекаются национальные
парламенты. На институты ЕС возлагаются дополнительные обязанности по их
своевременному и систематическому информированию. Делается существенный
шаг по адаптации институтов ЕС к функционированию в условиях, когда
количество членов интеграционного объединения возрастёт до 25 и более
государств. Предусматриваются меры по укреплению каждого из них, их
внутренней переналадке и структурной реорганизации, рационализации и
повышению эффективности их деятельности. Гораздо более гибким становится
порядок принятия решений по законотворческим, политическим, специальным
и техническим вопросам. Принятие решений большинством или
квалифицированным большинством голосов возводится в ранг общего правила.
Закрепляется универсализация областей продвинутого сотрудничества. В
некоторых их них предлагается сразу же закрепить круг участвующих стран
специальными протоколами.

На ОВПБ и ОЕПБО окажут большое влияние все общесистемные новации,
намечаемые проектом Договора о принятии Конституции Европейского Союза,
включая упразднение трёх опор, признание за Союзом международной
правосубъектности и т.д. Однако наибольшие изменения в их осуществление
внесут разделы проекта, непосредственно посвященные внешним действиям
ЕС. Реализация идей, нашедших в них отражение, потребует масштабных
преобразований. Но они назрели уже давно. Необходимость их проведения
хорошо осознаётся в странах ЕС. Скорее всего, они начнутся задолго до
вступления в силу самого Договора.

Симптоматично, что проект Договора предусматривает более радикальную
реформу, нежели она замышлялась Рабочей группой VII Конвента по внешним
действиям ЕС. Рабочая группа много времени и сил потратила на споры о
том, как лучше обеспечить координацию между ОВПБ и полномочиями
Европейского Сообщества в сфере внешних сношений, но так и не смогла
прийти к окончательному решению. В отчёте о проделанной работе,
переданном Конвенту 16 декабря 2002 г., она оставила принципиальные
моменты на усмотрение пленарного заседания. В отчёте описывалось
несколько возможных подходов, отстаивавшихся различными членами Группы,
хотя и указывалось, что она рекомендует компромиссный вариант. Согласно
одному из рассмотренных Группой подходов, достаточно было бы оставить
всё, как есть, обеспечив лишь большее единство и взаимосвязанность в
деятельности ЕК и Верховного представителя по ОВПБ, при некотором
расширении полномочий последнего. В соответствии с диаметрально
противоположным подходом, функции Верховного представителя, за
исключением тех, которые касались ОЕПБО, предлагалось передать
Европейской Комиссии. В этом случае все внешние действия инициировались,
готовились и велись бы из единого центра коммунитарными методами.
Прерогативы Европейского Совета и Совета ЕС сводились к принятию
решений. За подобный вариант высказывались многие члены

N

P

X

Z

?

?

O

U

a

ae

d

f

„

†

?

?

a

ae

????$??????????I????$?????$??????????I?x????$????????????????ae

i

i

A

u

y ¤}1$

¤+1$

¤n1$

`„@

„- ¤s1$`„-

L

„; ¤x1$`„;

A

u

oeieessUEissssAesse?¬??

`„-

¤s1$

„; ¤s1$`„;

– ¤+1$

y ¤}1$`„-

`„@

„6 ¤s1$`„6

– ¤+1$

о сторонники считали, что функции Верховного представителя и члена ЕК по
внешним связям надо передать одному лицу. Лучше всего назвать его
«Европейский представитель по внешним делам». Предположительно его
должно было бы назначать квалифицированное большинство Европейского
Совета по получении согласия Председателя ЕК и в случае поддержки со
стороны Европарламента. Европейский представитель должен был бы иметь
ранг заместителя Председателя ЕК. Предполагалось, что он будет выступать
от имени ЕС по всем международным делам. Необходимость в Тройке
отпадала. По вопросам ОВПБ Европейский представитель подчинялся бы
Совету ЕС. По всем остальным он следовал бы обычной практике ЕК.
Различия в процедурах, принятых в сфере ОВПБ и при ведении внешних
связей Сообщества, с учётом объективно существующих между ними различий,
сохранялись. Ещё один подход, в чём-то повторяя предыдущий, совершенно
иначе расставлял акценты. Он ориентировался на очевидно главенствующую
роль государств-членов и Европейского Совета в сфере ОВПБ. В
соответствии с ним Верховный представитель становился «Министром
иностранных дел ЕС». Ему передавались функции члена ЕК, отвечающего за
внешние связи. Но пост Министра оставался в структуре
межправительственного сотрудничества. Его подчинение Совету ЕС
оставалось в неизменном виде. Как мы увидим дальше, Президиум и Конвент
использовали предложения своей Рабочей группы VII во многом лишь как
черновой вариант. Предпочтение ими были отдано компромиссному варианту,
к которому склонялось и большинство Группы. Но обкатанную на рабочем
уровне концепцию они вставили в выстроенные по-новому институциональные
рамки. В результате она приобрела совершенно иное звучание.

В остальном Рабочая группа по внешним действиям ЕС чётко ориентировала
Конвент. Она высказалась за скоординированное воплощение ОВПБ и внешних
действий и, по возможности, за слияние функций, за объединение всех
разбросанных по ныне действующим договорам статей о внешних действиях в
одном разделе. Она рекомендовала выделить Совет по международным делам
из состава Совета ЕС по общим делам и внешним сношениям, создать единую
европейскую дипломатическую службу, преобразовать делегации ЕК в третьих
странах и при международных организациях в полновесные посольства с
двойным подчинением (лицу, отвечающему за ОВПБ и ЕК). Группа подготовила
новую редакцию статьи об общих принципах и целях ОВПБ и внешних действий
ЕС. Она предложила также оставить без изменений властную вертикаль в
сфере ОВПБ, прямо закрепить в тексте Конституции сформулированную Судом
ЕС концепцию внешнего сопровождения внутренней компетенции Европейского
Сообщества, повысить ответственность лица, отвечающего за ОВПБ, перед
Европарламентом. Ею были поддержаны идеи о полном переходе Совета ЕС к
принятию решений квалифицированным большинством в сфере внешней торговой
политики, максимально широком использовании процедур принятия решений
квалифицированным большинством в сфере ОВПБ и, в частности, их
обязательном применении в случае внесения предложений совместно лицом,
отвечающим за ОВПБ, и ЕК. Особо Рабочая группа по внешним действиям
выделила важность включения в текст Конституции перспективной статьи,
уполномочивающей Европейский Совет распространять практику использования
таких процедур без формального пересмотра её положений.

Несколько менее проблемный характер носил отчёт Рабочей группы VIII
Конвента по вопросам обороны. Она выразила удовлетворение прогрессом,
достигнутым ЕС в сфере ОЕПБО за период с 1998 г., и стремительными
темпами, которыми ОЕПБО продолжает развиваться. Группа по вопросам
обороны также подчеркнула, что имеющаяся правовая база не ограничивает
усилия государств-членов в данной сфере, задавая хорошие рамки для
решения практически любых задач. Вместе с тем, её можно и нужно
модернизировать с учётом появившихся у ЕС новых военно-гражданских
возможностей, его возросшей ответственности в международных делах и
возникновения качественно новых проблем, с которыми сталкиваются или
могут столкнуться в ближайшем будущем государства-члены. Группа
сформулировала ряд конкретных рекомендаций. Она предложила дополнить
список петерсбергских задач предупреждением конфликтов, совместными
операциями по разоружению, оказанием военной помощи и содействия,
постконфликтной реабилитацией и поддержкой властей третьих стран,
обращающихся с соответствующей просьбой, в их борьбе с терроризмом.
Группой были разработаны меры по улучшению координации при проведении
гражданско-военных операций. Группа высказалась за постепенное
распространение на сферу ОЕПБО более гибких процедур принятия решений,
уже введённых в отношении ОВПБ. В частности, она поддержала идеи,
касающиеся позитивного воздержания и продвинутого сотрудничества.
Большое внимание Группа уделила усилению полномочий Верховного
представителя в осуществлении руководства операциями ЕС и координации
оборонных усилий государств-членов, а также расширению политического
контроля за ОЕПБО со стороны Европарламента. Крупным новшеством стала её
инициатива, направленная на включение в текст Конституции положения о
взаимной солидарности, в частности, в вооруженном отпоре
террористической угрозе, реально превращающего ЕС в оборонный союз. Из
рекомендаций Группы, получивших незамедлительный практический отклик,
стоит отметить те, которые касаются учреждения Европейского агентства
вооружений и стратегических исследований и разработок.

То, почему Конвент счёл возможным не только поддержать все предложения
рабочих групп по внешним вопросам, но и пойти на большую радикализацию
реформы ОВПБ по сравнению с тем, на чём они осмеливались настаивать,
объясняется несколькими причинами. В какой-то степени сказалось то, что
к завершающему этапу работы над проектом Договора о принятии Конституции
ЕС, Конвент набрал очень большую динамику. Он вошёл в роль архитектора
будущей Европы. твердился в своём историческом призвании. Многие,
сковывающие его в начале сомнения, были отброшены. Ему удалось отточить
механизм нахождения компромисса между различными политическими силами не
по нижней, а по верхней планке возможного. Но главное – на
господствующие в Конвенте настроения, конечно же, повлияли иракские
события. Вывод, сделанный им из слабости, несогласованности и
разобщённости, продемонстрированной Союзом в отношении односторонней
военной акции США, легко прочитывается в итоговом тексте проекта
Договора. В нём сделано очень много для того, чтобы укрепить и
консолидировать правовую и институциональную базу ОВПБ и внешних
действий ЕС, превратить их в действительно общую внешнюю политику,
придать ей комплексный и всеобъемлющий характер, прописать возможность
реального продвижения по пути интеграции в этой по-прежнему очень
деликатной области. Эволюцию, проделанную Конвентом, с достаточной
очевидностью иллюстрируют пояснения Президиума к «Проекту статей
Конституционного договора о внешних действиях» от 23 апреля 2003 г.,
подготовленному им для дискуссии на пленарном заседании. «По итогам
глубоких размышлений о нынешней ситуации и уроках, которые нужно извлечь
из кризиса в Ираке, – указывается в пояснениях, – Президиум приходит к
следующим выводам: а) следует признать, что выработка общей внешней
политики и политики безопасности -это такой процесс, который может быть
успешным только в случае поощрения конвергенции и взаимной солидарности;
б) но, помимо этого, следует предусмотреть в Конституции более
эффективные институциональные механизмы для того, чтобы облегчить и
поддержать этот процесс». И еще один немаловажный фактор. Конвент
предложил серьёзную перекройку институциональной системы ЕС. Он
рекомендовал главам государств и правительств стран-членов отказаться от
ныне принятой ротации председательства в ЕС, перейти к назначению
постоянного председателя Европейского Совета и ввести смешанный порядок
руководства Советом Министров ЕС. Данное новшество серьёзно меняет
институциональный пейзаж интеграционного объединения. Оно влияет на его
функционирование в целом. Но в областях, подпадающих под действие
коммунитарного права, на распределении ролей оно скажется в меньшей
степени, чем в сфере ОВПБ. Напротив, для артикуляции, разработки и
осуществления общей внешней политики и политики в области обороны и
безопасности, закрепление в Конституции ЕС, инициируемой Конвентом
перекройки институциональной системы Союза, означает самую настоящую
революцию. В руках Министра иностранных дел ЕС сконцентрируются огромные
полномочия. Он будет отвечать за все внешние действия ЕС. Но, помимо
этого, к нему отойдут полномочия, отправляемые сейчас в сфере ОВПБ
страной-председателем, со всеми вытекающими из этого последствиями.

Прежде, чем приступить к последовательному изложению того, как ОВПБ и
ОЕПБО регламентированы в проекте Договора о принятии Конституции ЕС,
кратко остановимся на других наиболее важных новшествах, поддержанных
Конвентом. Согласно пояснениям Президиума, они по большому счёту
сводятся к следующему. Как и предлагала Рабочая группа VII, все вопросы,
касающиеся практических аспектов осуществления внешних действий ЕС,
сгруппированы в одном месте. Им посвящён раздел V «Внешние действия
Союза» третьей части проекта Договора. Он состоит из восьми глав,
насчитывающих 39 статей (со ст. Ш-193 по ст. Ш-231). Кроме того,
важнейшие отличительные особенности ОВПБ и ОЕПБО, сохраняющиеся после
отказа от подразделения ЕС на Сообщества и политики, закрепляются в
статьях 39 и 40 первой части проекта. Положения о военной солидарности в
отражении внешней угрозы, за фиксацию которой высказалась Рабочая группа
VIII, включены одновременно в первую и третью части. Им придан
взаимодополняющий характер.

То, что статьи, регламентирующие внешние действия ЕС во всех областях,
подпадающих под его компетенцию, а теперь, фактически, все и любые
внешние действия, объединены в одном разделе, позволяет дать их
целостное систематическое изложение. Проект Договора о принятии
Конституции Европейского Союза в максимально наглядном виде показывает
масштабы полномочий ЕС на международной арене. Вместе с тем из проекта
Договора чётко видно, в каких областях международных отношений и
реализуя какой из типов своей компетенции, действует ЕС, в каких случаях
Союз подменяет государства-члены, выступая от их имени, в каких должен с
ними сотрудничать, в каких выполняет поддерживающие функции. На
ситуацию, при которой процедура принятия решений, набор инструментов,
имеющихся в распоряжении Союза, и распределение ролей между его
институтами и государствами-членами и внутри ЕС варьируются от одной
области международных отношений к другой, объединение статей в одном
разделе влияния не оказывает. Двум вводным статьям раздела, объединённым
в главу I, придан «горизонтальный характер». В первой из них
устанавливаются цели и принципы всех внешних действий. Тем самым
нынешнее противоречие, когда различные договоры отдельно закрепляют
цели, специфические для ОВПБ, а отдельно – для остальных областей
внешней активности ЕС, снимается. Во второй – закрепляется направляющая
роль Европейского Совета. В ней предусматривается, что он задаёт вектор
международных усилий ЕС, общий для всех областей его внешних действий,
объединяя тем самым все и самые разнообразные ресурсы, имеющиеся в
распоряжении ЕС, для достижения поставленных целей.

Как и предлагала Рабочая группа VII, хотя и с некоторыми колебаниями,
функции господина ОВПБ и комиссара, ответственного за внешние действия
Европейского Сообщества, концентрируются в одних руках. Они вверяются
Министру иностранных дел ЕС, назначаемому в соответствии с процедурой,
отличной от назначения всех остальных членов Европейской Комиссии,
заместителем Председателя которой он становится. При этом различия в
самих функциях сохраняются. В тех случаях, когда Министр содействует
формированию ОВПБ и ОЕПБО, занимается их осуществлением и действует на
основе мандата, полученного от Совета ЕС, он выступает как
самостоятельная сила. Требование коллегиальности, которому подчинена вся
деятельность Европейской Комиссии, на него не распространяется. В тех же
случаях, когда Министр отправляет свои обязанности, реализуя компетенцию
Союза, которая сейчас относится к его коммунитарной опоре, он выступает
в качестве одного из членов ЕК и должен пропускать все решения через
неё. Вместе с тем, и в области ОВПБ он может опираться на поддержку
Комиссии, внося предложения о внешнеполитических инициативах на
рассмотрение институтов межправительственного сотрудничества ЕС,
одновременно от своего имени и от имени ЕК. Любые иные предложения о
внешних действиях, подготавливаемые совместно Министром и Европейской
Комиссией, передаются в Совет ЕС и Европейский Совет самой Комиссией. В
рамках ОВПБ Министр иностранных дел отвечает за переговоры или ведёт
переговоры о заключении любых международных соглашений, связывающих ЕС.
За международные соглашения по вопросам, касающимся реализации
полномочий, относящихся сейчас к ведению Европейского сообщества,
отвечает Комиссия и Министр как член ЕК. Если международное соглашение
носит смешанный характер, кто будет вести или возглавлять переговоры,
определяет Совет ЕС. В целом, фигуре Министра иностранных дел в проекте
Договора уделяется повышенное внимание. станавливается, что в области
ОВПБ он обладает правом инициативы. Министр пользуется им наряду с
государствами-членами. Подробно описываются уже утвердившиеся за
Верховным представителем полномочия по формированию и осуществлению
внешней политики и политики в области обороны и безопасности. Столь же
подробно регламентируются отошедшие к нему весьма значительные
прерогативы, ранее отправлявшиеся в области ОВПБ страной-председателем.
Новое в его мандате – Министру поручается в приоритетном порядке
заниматься согласованием и координацией позиций государств-членов. В
этом находят выражение акценты, по-новому расставляемые в проекте
Договора применительно к ОВПБ. Их появление прямо обусловлено выводами,
сделанными Конвентом из анализа иракского кризиса. Параллельно с
концентрацией внешних функций в одних руках и институционализацией
сотрудничества между Министром иностранных дел и ЕК идёт расширение
практики принятия решений квалифицированным большинством. Как и
предлагала Рабочая группа VII, в проекте Договора устанавливается, что
из правила единогласия изымаются решения, принимаемые Советом ЕС на
основе предложений, совместно вносимых Министром и ЕК. Кроме того,
Европейский Совет уполномочивается дополнительно определять другие
аспекты ОВПБ, по которым Совет ЕС мог бы принимать решения
квалифицированным большинством голосов. Существенно расширяются
полномочия Министра и в сфере ОЕПБО, будь то её гражданские или военные
составляющие. В целом, регламентация ОЕПБО в проекте Договора поднята на
качественно новую ступень. С одной стороны, она закрепляет фактическую
эволюцию, произошедшую в этой сфере после Сен-Мало. С другой –
становится несколько более детальной и конкретной, пополняясь целым
рядом новых положений, предложенных Рабочей группой VIII. Расширен круг
гражданских и военных операций, которые государства-члены поручают
проводить Европейскому Союзу. Найдены подходы к более эффективному
управлению в кризисных ситуациях. Такое управление предусматривает
лучшую координацию при использовании различных наборов гражданского и
военного инструментария. Сотрудничеству государств-членов в сфере ОЕПБО
придан более гибкий характер. Группам государств, стремящимся идти по
пути сотрудничества в отдельных областях ОЕПБО дальше, нежели на это
готовы все страны-члены, предоставляется возможность делать это с
использованием ресурсов ЕС и не выходя за рамки его институциональной
системы. При этом наряду с продвинутым вводится структурированное
сотрудничество. Оно охватывает стремящиеся к нему

государства-члены, отвечающие повышенным военным критериям.

Группировка государств, охваченных структурированным сотрудничеством,

по поручению Совета Министров принимает на себя проведение военных

операций Союза. Все аспекты материального обеспечения военного

строительства ЕС передаются в ведение Европейского агентства вооружений,

исследований и военных возможностей. Ему вверяются очень широкие

полномочия. Оно создаётся вместо предложенного Группой VIII

Европейского агентства вооружений и стратегических исследований и

разработок. Фактически к нему отходят вопросы формирования вооруженных

сил ЕС из национальных контингентов и их оснащения, которыми последние

годы непосредственно занималась властная вертикаль

межправительственного сотрудничества в сфере ОЕПБО. Проект Договора даёт
сильный импульс развёртыванию сотрудничества в сфере оборонной
промышленности и НИОКР. То, что делается в данной сфере различными
группами государств-членов, также переводится под эгиду Европейского
агентства, создаваемого на основании проекта.

Отдельные главы раздела V «Внешние действия Союза» посвящены внешней
торговой политике, сотрудничеству ЕС с третьими странами, режиму
санкций, заключению международных соглашений и сотрудничеству с
международными организациями. Отличительная черта главы III «Общая
торговая политика» – включённые в неё статьи ныне действующих договоров
отредактированы так, чтобы, не меняя содержания, сделать их проще и
доступнее. Из новаций следует отметить наделение Европарламента
полномочиями, позволяющими ему играть более заметную роль как в
разработке законодательства по вопросам торговли, так и в заключении
международных соглашений. В главе IV «Сотрудничество с третьими странами
и гуманитарная помощь» определяются порядок и формы такого
сотрудничества и оказания содействия. В неё включены статьи, касающиеся
сотрудничества в целях развития, экономического, финансового и
технического сотрудничества с третьими странами и предоставления
гуманитарной помощи. Лейтмотив главы – действия ЕС и государств-членов
должны дополнять и усиливать друг друга. Необходимо, чтобы они были
тесно интегрированы в систему мер, осуществляемых ЕС на международной
арене в целом. Более подробно различные аспекты сотрудничества
предлагается регламентировать в законах и рамочных законах, несколько
усиливая тем самым влияние Европарламента в данной сфере. Новый момент –
вводятся отсутствовавшие ранее специальные правовые основания для
оказания срочной финансовой помощи и для предоставления гуманитарной
помощи. станавливается, что гуманитарная помощь должна носить
беспристрастный характер. На Комиссию возлагается ответственность за её
координацию с усилиями международных организаций, прежде всего входящих
в семейство ООН. Создается Европейский волонтёрский корпус гуманитарной
помощи. Глава V «Ограничительные меры» приводит порядок введения санкций
финансового и экономического характера в соответствие с изменениями,
вносимыми проектом Договора в правовую базу осуществления ОВПБ.
Соответствующие исполнительные акты и решения будут приниматься Советом
Министров квалифицированным большинством на основании предложения,
совместно вносимого Министром иностранных дел и ЕК. В главе VI
«Международные соглашения», в соответствии с предложением Рабочей группы
по внешним действиям ЕС, объединены все разрозненные положения,
касающиеся их типов и порядка заключения, разбросанные по тексту
действующих договоров. В ней кодифицирована также устоявшаяся практика
Суда ЕС. Глава VII озаглавлена «Отношения Союза с международными
организациями и третьими странами и делегации Союза». В ней
подтверждается, что на международной арене привилегированными партнёрами
ЕС остаются ООН, Совет Европы, ОБСЕ и ОЭСР. Вводимое новшество –
изменение правового статуса нынешних делегаций ЕК в третьих странах и
при международных организациях и их переподчинение. Делегации ЕК
преобразуются в делегации ЕС, а, по сути, в полномасштабные посольства и
дипломатические представительства Союза. Все они замыкаются на фигуру
Министра иностранных дел ЕС.

С учётом всех этих изменений попытаемся дать краткий анализ правовых
основ осуществления ОВПБ и ОЕПБО в их системном изложении и в том виде,
какой они приобретут, скорее всего, уже в ближайшем будущем. Ведь все
факторы, положившие начало шестому этапу становления общей внешней
политики и политики обороны и безопасности Европейского Союза,
обусловившие созыв Европейского Конвента и успех его работы, продолжают
действовать. Более того, их влияние на внутреннее развитие ЕС
усиливается. Поэтому весьма вероятно, что подготовленный Конвентом
проект Договора о принятии Конституции Европейского Союза будет одобрен
Межправительственной конференцией с минимальными поправками, в том что
касается ОВПБ, утверждён Европейским Советом, доработан и торжественно
подписан, может быть, уже к 1 мая 2004 г. После чего начнётся процесс
его ратификации Европарламентом и государствами-членами в соответствии с
их национальными процедурами.

В проекте чётко фиксируется, что Европейский Союз является юридическим
лицом и обладает международной правосубъектностью (ст. 6). Он наделяется
компетенцией, необходимой для достижения целей, общих для
государств-членов, и отправляет её коммунитарными методами (п. 1 ст. 1).
Перечисляемые в Конституции полномочия ЕС носят исчерпывающий характер
(п. 2 ст. 9). Но в области ОВПБ компетенция ЕС ничем не ограничивается.
Ей придан универсальный характер. В п. 4 ст. 11 провозглашается: «Союз
обладает компетенцией определять и осуществлять общую внешнюю политику и
политику безопасности, включая поступательное формирование общей
оборонной политики». Статья 15 несколько подробнее раскрывает её
содержание. В ней говорится: «Компетенция Союза, касающаяся общей
внешней политики и политики безопасности, включает все области внешней
политики и все вопросы, относящиеся к безопасности Союза, включая
поступательное формирование общей оборонной политики, которая может
привести к общей обороне» (п. 1). Согласно ст. 40 проекта, неотъемлемой
частью ОВПБ является ОЕПБО. Компетенции ЕС в сфере ОВПБ коррелирует
обязанность государств-членов «активно и безоговорочно поддерживать
общую внешнюю политику и политику безопасности Союза в духе
добросовестности и взаимной солидарности и подчиняться актам, принятым
Союзом в данной сфере». Государства-члены, согласно Конституции, обязаны
также «воздерживаться от действий, противоречащих интересам Союза» или
способных ослабить эффективность их достижения (п. 2 ст. 15).
Осуществление ОВПБ тесно связано с ценностями, положенными в основу
создания Союза, его развития и расширения. Такими ценностями по
Конституции являются «уважение человеческого достоинства, свобода,
демократия, равенство, господство права и уважение прав человека» (ст.
2), а также приверженность международному праву (ст. Ш-193). Кроме того,
государства-члены разделяют общие ценности, свойственные утвердившемуся
в них обществу. Это «плюрализм, терпимость, справедливость, солидарность
и недискриминация» (ст. 2). В своих отношениях с внешним миром Союз
должен защищать и продвигать эти ценности и отстаивать свои интересы (п.
4 ст. 3). С третьими странами и международными, региональными и
глобальными организациями, также разделяющими эти ценности, Союз
устанавливает привилегированные, партнёрские, взаимоотношения (п. 1 ст.
Ш-193). Союз реализует вверенную ему компетенцию, в том числе в
международных делах, через принятие законодательных и других нормативных
актов, заключение международных соглашений, их имплементацию.
Конституция и законы, одобренные институтами ЕС в осуществление
переданной ему компетенции, обладают приматом над внутренним правом
государств-членов (п. 1 ст. 10). Последние предпринимают все меры,
необходимые для их соблюдения (п. 2 ст.10). Отношения между ЕС и
государствами-членами строятся в соответствии с принципом
добросовестного сотрудничества. Действуя с полным взаимным уважением,
они помогают друг другу в осуществлении задач, вытекающих из Конституции
(п. 2 ст. 5). Государства-члены оказывают содействие Союзу в
осуществлении стоящих перед ним задач и воздерживаются от каких бы то ни
было мер, которые могли бы помешать достижению целей, установленных
Конституцией (п. 3 ст. 5). В области внешних сношений, наряду с защитой
и продвижением ценностей и интересов Союза, такими целями являются
«содействие поддержанию мира, безопасности, устойчивому развитию
планеты, солидарности и взаимному уважению между народами, свободной и
добросовестной торговле, ликвидации бедности и защите прав человека, в
особенности, прав детей, а также строгому соблюдению и развитию
международного права, в том числе уважению принципов става Организации
Объединённых Наций» (п. 4 ст. 3). Кроме этого, ст. Ш-193 относит к их
числу содействие многостороннему урегулированию международных проблем, в
особенности в рамках ООН, защиту «независимости и целостности Союза»,
предотвращение конфликтов, охрану окружающей среды (п. 2 ст. Ш-193). В
числе целей международной деятельности ЕС Конституция перечисляет также
включение всех государств в мировую торговлю, помощь в преодолении
последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф, создание
международной системы, основанной на тесном международном сотрудничестве
и хорошем управлении делами планеты (там же). Конституция предписывает
Европейскому Союзу добиваться сформулированных в ней целей его
международной активности с использованием всего арсенала средств,
имеющихся в его распоряжении, действуя при этом слаженно и
последовательно. пор при этом делается на необходимости не только
согласованности всех видов внешних действий Союза между собой, как это
предусматривалось ранее, но и скоординированности всех и любых
предпринимаемых им акций, вне зависимости от того, к какой сфере его
компетенции они относятся. Ответственность за обеспечение такой
согласованности и скоординированности возлагается на Совет Министров и
Европейскую Комиссию. Классическая формула из Договора об учреждении
Европейского Союза дополняется новым и весьма существенным элементом. В
п. 3 ст. Ш-193 уточняется, что Совет Министров и Комиссия «несут
ответственность за обеспечение такой согласованности и сотрудничают с
этой целью», опираясь на помощь Министра иностранных дел ЕС.

Оттолкнувшись от уроков иракского кризиса, проект первостепенное
внимание уделяет ужесточению требований к государствам-членам проводить
на международной арене согласованную политику. Фактически, пусть и в
завуалированном виде, проектом вводится запрет на односторонние
действия. Базовое значение в этом отношении имеет ст. 39 проекта. В ней
провозглашается, что ЕС проводит ОВПБ, «основывающуюся на углублении
взаимной политической солидарности между государствами-членами,
определении вопросов, представляющих общий интерес, и достижении всё
более высокой степени конвергенции между действиями государств-членов»
(п. 1). Им предписывается «консультироваться между собой в Европейском
Совете и Совете Министров по любым вопросам внешней политики и политики
безопасности, представляющим общий интерес, с тем, чтобы выработать
общий подход» (п. 2). Особо акцентируется, что данная норма
распространяется на любой вопрос. «Перед тем как предпринимать
какие-либо действия на международной арене или брать на себя какую-либо
обязанность, которые могли бы затронуть интересы Союза, – подчёркивается
в проекте, – каждое государство-член консультируется с другими в
Европейском Совете или Совете Министров». Через сближение своих действий
они добиваются того, чтобы Союз был в состоянии отстаивать свои интересы
и ценности на международной арене. Они демонстрируют взаимную
солидарность (п. 2). По сравнению со ст. 16 Договора об учреждении
Европейского Союза, текст несколько модернизирован. Ему придан более
императивный характер. По своему звучанию он приближен к программной
формулировке из п. 2 ст. 11 действующего Договора, оставленной без
изменений. Она перекочевала в п. 2 ст. Ш-195. В нём говорится:
«Государства-члены активно и безоговорочно поддерживают внешнюю политику
и политику безопасности Союза в духе добросовестности и взаимной
солидарности. Государства-члены обязаны совместно добиваться укрепления
и развития их совместной политической солидарности. Они должны
воздерживаться от любых действий, которые противоречат интересам Союза и
могли бы ослабить его действенность как сплачивающей силы в
международных отношениях».

С использованием принципиально новой терминологии в проекте даётся
описание инструментария ОВПБ и ОЕПБО. По действующим договорам
документы, принимаемые институтами межправительственного сотрудничества
в сфере ОВПБ, нарочито противопоставлены актам коммунитарного права.
Конституция, порывая с этой традицией, устанавливает единую систему
законодательных и нормативных актов Союза, не проводя различий между
отдельными сферами его компетенции. В результате инструментарий ОВПБ,
сохраняя свою содержательную специфику, по форме оказывается приведённым
в соответствие с иерархией коммунитарного права. В пояснениях Президиума
к проекту Договора о принятии Конституции Европейского Союза
утверждается, что Конвент при этом руководствовался лишь полученным от
Европейского Совета заданием упростить, рационализировать, перевести на
общедоступный язык действующие договоры, сблизить используемую в них
терминологию с внутригосударственной. Может быть и так. Хотя скрытый
смысл предпринятой реформы легко прочитывается. Юридические последствия
предложенной Конвентом унификации системы актов ЕС, вероятно, будут
гораздо более серьёзными. Ведь сейчас правовая природа инструментов ОВПБ
может по-разному трактоваться государствами-членами. Под юрисдикцию Суда
ЕС они не подпадают. Орган, который бы обеспечил их единообразное
толкование, отсутствует. Включение же инструментария ОВПБ в единую
систему актов ЕС означает безусловное подтверждение их нормативного
характера, того, что они устанавливают общеобязательные нормы поведения,
отступление от которых недопустимо.

Как следует из одновременного прочтения ст. Ш-194 и п. 3 ст. Ш-195,
инструментами ОВПБ являются европейские решения о стратегических
интересах и целях Союза, европейские решения, определяющие общие
ориентиры, европейские решения по действиям Союза, позициям Союза и
осуществлению действий и реализации позиций, а также усиление
систематического сотрудничества в проведении политики. Европейские
решения о стратегических интересах и целях – инструмент внешних действий
Союза в целом, а не только ОВПБ. Они могут касаться отношений Союза с
отдельной страной или регионом или быть посвящены конкретной проблеме. В
них указывается продолжительность их действия и ресурсы, которые должны
быть предоставлены Союзом и государствами-членами на их осуществление
(п. 1 ст. 194). Вместе с тем, как следует из п. 2 ст. 39, они могут
ограничиваться только сферой ОВПБ. Европейские решения, определяющие
общие ориентиры, представляют собой инструмент собственно ОВПБ. Их
конкретизация даётся в остальных европейских решениях, которые служат
определению и реализации ОВПБ и разрабатываются на их основе (п. 2 ст.
Ш-196). Европейские решения о действиях принимаются тогда, когда
международная обстановка требует от Союза оперативных действий. В них
фиксируются их цели, сфера, средства, которые должны быть предоставлены
Союзу, их продолжительность, если это необходимо, а также условия
осуществления действий. С учётом эволюции ситуации они могут приниматься
во изменение уже действующих европейских решений о действиях (п. 1 ст.
Ш-198). Такие решения налагают обязательства на государства-члены в том,
что касается позиций, которые они одобрили, и осуществляемой ими
деятельности (п. 2 ст. Ш-198), а также другие обязательства, идентичные
перечисленным в пп. 5-7 ст. 14 Договора об учреждении Европейского
Союза. Согласно ст. Ш-199 проекта, повторяющей ст. 15 Договора,
европейские решения по позициям «определяют подход Союза к
конкретным вопросам географического или проблемного характера», а
«государства-члены обеспечивают соответствие своей национальной политики
позициям Союза». Европейские решения о стратегических интересах, целях и
общих ориентирах, т.е. решения, закладывающие основы ОВПБ и внешних
действий Союза, утверждаются Европейским Советом. Они принимаются им на
основе предложений, вносимых Советом Министров. В свою очередь, Совет
министров утверждает предложения и принимает все европейские решения
оперативного уровня. То, использует ли он при этом принцип единогласия
или процедуру принятия решения квалифицированным большинством голосов
зависит от того, какого типа компетенцию он реализует и кто
подготавливает решения. Таким образом, как следует из сопоставления
сходных положений проекта и действующих договоров, то, что инструменты
ОВПБ по форме приводятся в соответствие с общей системой актов ЕС и
интегрируются в неё, не затрагивает ни их иерархию, ни содержательные
аспекты. То же можно сказать о властной вертикали межправительственного
сотрудничества в сфере ОВПБ, главенствующей роли Европейского Совета,
полномочиях Совета Министров, распределении ответственности за
формирование и осуществление ОВПБ между институтами ЕС и
государствами-членами. Новшеством здесь является создание правовой базы
для созыва чрезвычайных сессий Европейского Совета (п. 1 ст. Ш-196),
систематического принятия решений в Совете Министров квалифицированным
большинством, придания ОВПБ и ОЕПБО большей гибкости. Принципиально
меняет институциональную структуру ОВПБ лишь отмечавшаяся выше
концентрация полномочий в руках Министра иностранных дел ЕС. Хотя есть
небольшие подвижки и в отношении других институтов. Так, в главе об ОВПБ
упоминается Суд ЕС, правда, лишь в контексте проверки правильности
отправления Союзом различных типов компетенции. Несколько повышается
активность Европарламента. Он будет дважды в год, а не один раз, как
сейчас, проводить общие дебаты по оценке прогресса в сфере ОВПБ и в
большей степени заниматься проблематикой ОЕПБО (ст. Ш-205).

Согласно проекту, Министр иностранных дел совместно с Советом Министров
следит за тем, чтобы государства соблюдали обязательства, накладываемые
на них Конституцией и вторичным правом ЕС в сфере ОВПБ (п. 2 ст. Ш-195).
На него возложены функции председателя Совета Министров иностранных дел
(п. 1 ст. Ш-197). Он вносит предложения по формированию ОВПБ и готовит
решения, выносимые на утверждение Европейского Совета и Совета
Министров. Во изменение п. 2 ст. 18 Договора об учреждении Европейского
Союза, по которому председательствующее государство-член отвечает за
осуществление принятых ими решений в сфере ОВПБ, проект предусматривает,
что их имплементация теперь обеспечивается Министром иностранных дел ЕС
(п.1 ст. III-197). Аналогичным образом Министр, а не руководство
председательствующей страны, представляет Союз в вопросах, относящих к
ОВПБ. Он ведёт политический диалог с третьими странами и международными
организациями. Он «выражает позицию Союза в международных организациях и
на международных конференциях» (п. 2 ст. Ш-197). Причём в проекте
закрепляется гораздо более высокая степень доверия к фигуре Министра
иностранных дел со стороны государств-членов, нежели это имело место в
отношении руководства председательствующей страны. Действующие положения
об ОВПБ исходят из того, что при определенных обстоятельствах
председательствующей стране оказывается содействие и она лишь «в
принципе» выражает позиции Союза. В отношении Министра эти оговорки
снимаются. В проекте чётко зафиксированы признаваемые за ним полномочия
по формированию повестки дня заседаний соответствующего Совета. Он
уполномочивается выносить на его рассмотрение любые относящиеся к ОВПБ
вопросы и проекты решений. Он может делать это индивидуально или
опираясь на поддержку ЕК (п. 1 ст. Ш-200). В случаях, требующих
незамедлительного решения, Министр, вполне логично наследуя нынешние
прерогативы председательствующей страны и аккумулируя полномочия,
признаваемые сейчас за Комиссией, «по собственной инициативе или по
просьбе любого из государств-членов созывает чрезвычайное заседание
Совета Министров в течение сорока-восьми часов или, в экстренных
случаях, в более короткий срок» (п. 2 ст. Ш-200). В тех случаях, когда
проекты европейских решений, за исключением касающихся ОЕПБО, вносятся
Министром совместно с ЕК или по прямому поручению Европейского Совета,
единогласие Совета министров не требуется. Достаточно квалифицированного
большинства, за исключением случаев, когда государство-член настаивает
на использовании блокирующего голоса, считая, что задеты его жизненно
важные интересы (ст. Ш-201).

Фактически в проекте Министру выражено очень большое доверие. Ведь,
приобретая институциональную возможность частично обходить принцип
единогласия, он получает чрезвычайно мощный рычаг воздействия на ОВПБ.
Он становится не просто одним из игроков, а потенциально одним из самых
влиятельных игроков в сфере ОВПБ. По своему статусу его предложения
приравниваются к тем, которые конкретизируют европейские решения
Европейского Совета и европейские решения о действиях и позициях. По
сути дела в проекте презюмируется, что Министр или совместно Министр и
ЕК выражают интересы, общие для всех государствчленов и Союза в целом. А
ради общего блага не возбраняется релятивизировать пожелания и
предпочтения меньшинства. Это ключевой момент для понимания того нового
места, который Конституция отводит Министру иностранных дел в
институциональной системе ЕС. Данный момент является определяющим также
и для уяснения нового качества, которое со временем должна приобрести
ОВПБ.

В ней всё больше и больше начинают присутствовать черты
наднациональности. Благодаря наделению Министра весьма широкими
полномочиями, проект усиливает автономный характер ОВПБ. Но, не в ущерб
добровольности обязательств, принимаемых на себя государствами-членами,
а равно присущим ОВПБ императивам координации, согласованности, поиска
взаимоприемлемых компромиссов. В какой-то степени усиление роли Министра
и расширение практики применения процедур принятия решений
квалифицированным большинством компенсируются положениями проекта,
предписывающими Министру первостепенное внимание уделять вопросам
согласования интересов государств-членов и координации их действий на
международной арене. Так, п. 2 ст. Ш-201 поручает Министру иностранных
дел в случаях, когда какое-либо государство препятствует принятию
решения квалифицированным большинством, попытаться в тесном контакте с
ним отыскать устраивающий его компромисс. Только если такие попытки
окажутся неудачными, вступает в действие положение, позволяющее другим
государствам передать вопрос, вызвавший столь острые разногласия, на
усмотрение Европейского Совета. Вообще требование координации проходит
красной нитью через текст проекта. Европейские решения должны быть
плодом координации. Но и их надлежащее исполнение также нуждается в
постоянной и последовательной координации на всех уровнях. Согласно п. 1
ст. Ш-202, после того, как Европейский Союз сформулировал общие позиции,
Министр иностранных дел ЕС и министры иностранных дел государств-членов
координируются свои действия в рамках Совета Министров. В соответствии с
п.2 ст. Ш-202 сотрудничать между собой и вносить вклад в формулирование
и осуществление общих позиций должны дипломатические миссии
государств-членов и делегации ЕС в третьих странах и при международных
организациях. В частности, как предписывает ст. 207, им необходимо
координировать усилия с тем, чтобы общие позиции ЕС воплощались в жизнь.
Кроме того, на Министра возлагается ответственность за координацию
действий государств-членов в международных организациях и на
международных конференциях, за то, чтобы государства-члены следовали
общим позициям ЕС.

Как следует из текста проекта, Министр иностранных дел становится в

какой-то степени связующим звеном между отдельными государствами-

членами и между институтами ЕС в сфере ОВГТБ. Государства-члены,

входящие в состав СБ ООН в полном объёме информируют другие

государства-члены и Министра. Но если в повестку дня включён вопрос, в

отношении которого имеется общая позиция ЕС, они предпринимают

необходимые процедурные шаги для того, чтобы она была изложена в СБ

ООН именно Министром. На плечи Министра переложено поддержание

контактов с Европарламентом, обеспечиваемое сейчас

председательствующим в ЕС государством-членом. Согласно ст. Ш-205, он
должен регулярно информировать Европарламент, консультироваться с ним,
обеспечивать должный учёт его мнения, отвечать на поступающие письменные
и устные парламентские запросы.

Важными дополнительными полномочиями в соответствии с проектом обладает
Министр иностранных дел в сфере ОЕПБО. Он обеспечивает координацию
гражданских и военных аспектов всех проводимых ЕС операций (п. 2 ст.
Ш-210). Спектр таких операций расширен. В их перечень включены
совместные операции по разоружению, задачи гуманитарного и спасательного
характера, задачи по военному консультированию и поддержке, задачи по
предотвращению конфликтов и поддержанию мира, задачи ударных сил в
условиях кризисного регулирования, включая миротворчество и
постконфликтную стабилизацию. Всем этим операциям придано
самостоятельное значение. Вместе с тем указывается, что с их помощью ЕС
может вносить вклад в противодействие терроризму, наряду с поддержкой,
которую он готов оказывать третьим странам в борьбе с терроризмом на их
территории (п. 1 ст. Ш-210). Если Совет Министров доверяет
ответственность за проведение конкретной операции группе
государств-членов, обладающих необходимыми военными возможностями и
волей, или группировке стран, вовлеченных в структурированное военное
сотрудничество, Министр иностранных дел подключается к предпринимаемой
ими работе по созданию необходимых систем управления (п. 1 ст. Ш-201).
Он участвует в закрытых заседаниях Совета Министров в формате
государств-членов, сделавших выбор в пользу структурированного военного
сотрудничества, и затем информирует о них остальные государства-члены
(п. 3 ст. 213).

Осуществляя всё это многообразие функций, Министр иностранных дел, как
предусматривается в проекте Договора о принятии Конституции Европейского
Союза и Декларации Конвента о создании Европейской службы внешних
действий, опирается на колоссальный по мощности аппарат.

Под его началом формируется дипломатическая служба ЕС, состоящая из
центрального аппарата и переподчиняемых ему делегаций ЕС, в которые
преобразуются делегации ЕК в третьих странах и при международных
организациях. В дипломатическую службу вливаются часть секретариата
Совета Министров и секретариата ЕК, а также специалисты, командируемые
национальными властями.

Передача Министру иностранных дел ключевых полномочий в сфере ОВПБ и
внешних действий ЕС, концентрация в его руках властных функций,
предоставление ему широкой автономии, перевод под его начало
значительной части европейской бюрократии не означает, что проект
Договора забывает о системе сдержек и противовесов. Это не так. Министр
может эффективно действовать лишь опираясь на поддержку
государств-членов и следуя получаемым от них директивам. Он обладает
свободой манёвра лишь в том, что касается реализации внешнеполитической
линии, определяемой политическими институтами ЕС, и подготовки
предложений, выносимых на их одобрение. Принятие решений полностью
остаётся за Европейским Советом и Советом Министров. В том, что касается
внешних действий иных, нежели ОВПБ, Министра связывает правило
коллегиальности. Параллельно с Министром на высшие политические
институты ЕС работает вертикаль органов межправительственного
сотрудничества. Особенно выделяется КПБ и Военный комитет. Так, КПБ
следит за развитием международной ситуации, участвует в формировании
ОВПБ, осуществляет контроль за исполнением европейских решений. На него
возлагается политический контроль и стратегическое руководство
военно-гражданскими операциями ЕС и т.д. Весомую конкуренцию Министру
составит постоянно действующий Председатель Европейского Совета,
которому также поручается представлять ЕС в международных делах.

И всё же наличие всех этих ограничений не меняет общей направленности
проекта. В соответствии с ним Министр иностранных дел приобретает
колоссальное институциональное влияние. Именно он становится фигурой,
персонифицирующей ЕС на международной арене. От него будет зависеть,
реализуются ли надежды ЕС и стран-членов на то, что внешнеполитический
вес ЕС будет приведён в соответствие с его экономической мощью.

Библиография по теме «Общая внешняя политика и политика безопасности
Европейского Союза»

Algieri F. et al. Managing Security in Europe. The European Union and
the Challenge of Enlargement Strategies for Europe. Gьtersloh,
Bertelsmann Foundation Publishers, 1996*.

Allen D. The common foreign and security policy of the European Union.
Harlow, Longman, 1999.

Blockmans S. A New Crisis Manager at the Horizon – The Case of the
European Union // Leiden Journal of International Law, 2000, Vol. 13,
No. 2.

Bond M., Feus K. The Treaty of Nice Explained. Federal Trust, 2001.

Cannizzaro E. The European Union as an Actor in International Relations?
The Hague, Kluwer Law International, 2002.

Canor I. The Limits of Judicial Discretion in the European Court of
Justice: Security and Foreign Affairs Issues. Baden-Baden, Nomos, 1998.

Caspari S. Die Unweltpolsitik der Europaischen Gemeinschaft. Eine
Analyse am Beispiel der Luftreinhaltepolitik. Baden-Baden, Nomos
Verlagsgesellschaft, 1995*.

Coles J. Defense and International Security. Making Foreign Policy
Matter // Journal of the Royal United Services Institute for Defense
Studies, 2002, Vol.

145, Issue 3.

A Common Foreign Policy for Europe? Competing visions of the CFSP. Ed.
by Peterson J., Sjursen H. London, Routledge, European Public Policy
Series,

1998*.

Corbett R. The Treaty of Maastricht. Harlow, Longman, 1993.

Craig P., de Burca G. EU Law. Text, Cases, and Materials. Third ed.
N.Y., Oxford, 2003.

“Documents Section: Common Actions and Positions Adopted During 1999 by
the Council of the European Union in the Framework of the Common Foreign
and Security Policy (as at 31 December 1999)” // European Foreign

Affairs Review, 2000, Vol. 5, No. 1.

The Treaty of Amsterdam. Ed. By Duff A. Sweet & Maxwell, 1997.

Duke S. The EU and crisis management: development and prospects.
Maastricht, Maastricht Institute of Public Administration, 2002.

Epiney A. Umweltrecht in der Europaischen Union. Koln, Carl Heymanns
Verlag KG, 1997.

The European Union in a Changing World. A Selection of Conference
Papers. Brussels, Office for Official Publications of the European
Communities, 1998*.

Ferreire P. et al. The EU’s Common Foreign and Security Policy:
Opportunities for a More Effective EU Response to Crisis-affected
Countries in Africa. Maastricht, European Center for Development Policy
Management,

2001.

Foreign and Security Policy in the European Union. Ed. By Eliassen K.
London, SAGE, 1998.

Foster A., Blair A. The Making of Britain’s European Foreign Policy.
Harlow, Longman, 2002.

Walter Frenz W. Europaisches Umweltrecht, Munchen, Verlag C.H. Beck,
1997*.

Frid R. The Relations Between the EC and International Organizations.
Legal Theory and Practice. The Hague, Kluwer Law International, 1995.

Hannay D. Guest Editorial: Europe’s Common Foreign and Security Policy:
Year 1 // European Foreign Affairs Review, 2000, Vol. 5, No. 3

International Law Aspects of the European Union, Ed. by Koskenniemi M.
The Hague, Kluwer Law International, 1998.

McGoldrick D. International Relations Law of the European Union. London,
Longman, European Law Series, 1997*. The Law of the Sea.

The European Union and its Member States. Ed. by Treves T. The Hague,
Martinus Nijhoff Publishers, 1997*.

Monar J., Wessels W. The European Union after the Treaty of Amsterdam.
Continium, 2001.

Moravcsik A. The Choice for Europe. University College London Press,

1999.

Paradoxes of European Foreign Policy. Ed. by Zielonka J. The Hague,
Kluwer Law International, 1998*.

Pinder J. The Building of the European Union. Third ed. N.Y., Oxford,
1998.

Smith H. European Union Foreign Policy: What It Is and What It Does.
London, Pluto Press, 2002.

The Union and the World: the Political Economy of a Common European
Foreign Policy. Ed. by Cafruny F., Peters P. The Hague, Kluwer Law
International, 1998.

Vanhoonacker S. The Bush Administration and the Development of a
European Security Identity, Maastricht, Maastricht Institute of Public
Administration, 1999.

Wessel R. The European Union’s Foreign and Security Policy: A Legal
Institutional Perspective. The Hague, Kluwer Law International, 1999.

Winn N. EU Foreign Policy Beyond the Nation State: Joint Actions and
Institutional Analysis of the Common Foreign and Security Policy.
Basingstoke, Palgrave, 2001.

Zielonka J. Explaining Euro-paralysis: Why Europe is Unable to Act in
International Politics. New York, St. Martin’s Press, 1998.

Арах M. Европейский Союз. Видение политического объединения. Москва,
1998.

Барановский В.Г. Политическая интеграция в Западной Европе. Москва,

1983.

Борко Ю.А., Отношения России с Европейским Союзом и их перспективы,
“Экслибрис-Пресс”, Москва, 2001.

Дерябин Ю.С. “Северное измерение” политики Европейского Союза и интересы
России. Москва, «Экслибрис-Пресс”, 2001.

Десятилетие сотрудничества (1988-1998): Европейский Союз и Россия в
перспективе. Отв. ред. Лешуков И.Е., Санкт-Петербург, «Надежда”, 1999.

Европа в меняющемся мире. Международные связи Европейского сообщества.
Под ред. Борко Ю.А. Москва, 1995.

Европа: вчера, сегодня, завтра. Отв. ред. Шмелев Н.П. Москва,
«Экономика», 2002.

Европа на пороге XXI в.: ренессанс или упадок. Москва, 1998.

Европейский Союз на пороге XXI века. Выбор стратегии развития. Под ред.
Борко Ю.А. и Буториной О.В. Москва, Эдиториал УРСС, 2001.

Европейский Союз. Путеводитель. Под ред. Борко Ю.А. и Буториной О.В.
Москва, 1998.

Европейское право. Учебник для вузов. Под общ. ред. Энтина Л.М. Москва,
Издательство НОРМА, 2000.

Заглядывая в XXI век: Европейский Союз и Содружество Независимых
Государств. Отв. ред. Борко Ю.А. Москва, «Интердиалект+», 1998.

Коллективная стратегия Европейского Союза по отношению к России.
Luxembourg, Office for Official Publications of the European
Communities,

2000.

Лобанов Л.Н. Договор о Европейском Союзе: правовой анализ новейших
тенденций в развитии западноевропейской интеграции. Учебное пособие.
Белгород, 1996.

Право Европейского Союза: чебник для вузов. Под ред. Кашкина С.Ю.

Россия и Германия в Европе. Москва, Институт Европы РАН, «Памятники
исторической мысли», 1998.

Россия и Европейский Союз: вызовы времени и перспективы сотрудничества.
Москва, Ассоциация Евро-Атлантического Сотрудничества, 1999.

Россия и Европа: Тенденции развития на пороге 3 тысячелетия. Москва,

ИНИОН РАН, 1995.

Развитие интеграционных процессов в Европе и Россия. Москва,

ИНИОН РАН, 1997.

Расширение Европейского Союза и интересы России. Москва,
«Интердиалект+», 2001.

Часть 3. Институциональные компоненты современной системы европейской
безопасности

3.1.Правовая природа Западноевропейского Союза, как главного военного
компонента Европейского Союза*

Западноевропейский Союз (ЗЕС) по существу, и по форме являлся главным и
единственным военным компонентом Европейского Союза. Именно он, согласно
Декларации о ЗЕС, принятой в Маастрихте, «формулирует общую европейскую
оборонительную политику». Более того, в Декларации подчеркивалось, что
«государства-члены ЗЕС согласны укреплять роль ЗЕС в долгосрочной
перспективе общей оборонительной политики в рамках Европейского Союза,
которая могла бы в будущем привести к общей обороне, совместимой с
таковой в Атлантическом Союзе». Таким образом, целью этой структуры
было, прежде всего, развитие и совершенствование того, что принято
называть на протяжении последнего десятилетия в Западной Европе и
Атлантическом Союзе европейской идентичностью в области безопасности и
обороны, что реализуется в рамках как ОВПБ, так и ЗЕС. Вместе с тем
создатели Маастрихтского договора неоднократно отмечали, что ЗЕС –
европейская опора НАТО. Главный вопрос состоял в том, в какую сторону
будет склоняться ЗЕС.

Касательно самого Маастрихтского договора, то следует, прежде всего,
подчеркнуть, что он отразил одну из серьезных европейских реальностей
1980-х – 1990-х гг. – возрождение Западноевропейского Союза после
30-летнего перерыва, на протяжении которого его часто называли в
Западной Европе «спящей красавицей». Это возрождение несколько
растянулось и заняло более половины десятилетия. Активизацию ЗЕС
обусловил комплекс причин. Главной среди них явились экономический рост
и укрепление Западной Европы. Следует отметить, что центробежные силы в
Атлантическом сообществе усилились с уменьшением, а затем и прекращением
к концу 1980-х гг. «дисциплинирующей» роли холодной войны.

Работа написана в 2003 году.

Инициатором пробуждения ЗЕС выступила, прежде всего, Франция,
предложившая в начале 1984 г. приступить к воскрешению Союза. 26-27
октября 1984 г. на встрече министров иностранных дел и обороны 7 членов
ЗЕС в Риме была принята декларация о возобновлении его деятельности.
Начиная с 1985 г., Совет ЗЕС начал регулярно собираться дважды в год. 26
октября 1987 г. на заседании в Гааге он принял «Платформу европейских
интересов в области безопасности», в которой, отдавая должное НАТО,
особо подчеркнул европейскую роль в этой сфере [1].

Необходимо отметить, что возрождение ЗЕС не ограничилось только лишь
заседаниями и решениями. К концу 1980-х г.г. он начинает предпринимать и
практические акции. Первая крупная из них была осуществлена во время
ирано-иракской войны, когда ЗЕС направил военно-морские силы 5-ти стран
(Бельгии, Великобритании, Италии, Нидерландов и Франции) для траления
мин в Персидском заливе. Эта операция была осуществлена в 1987-89 гг.

В течение нескольких месяцев после начала агрессии Ирака против Кувейта
в августе 1990 г. эскадра 7 стран ЗЕС (к перечисленным выше
присоединились Испания и Португалия) в составе 45 кораблей разных
классов, в т.ч. фрегатов, эсминцев, корветов, амфибий, тральщиков и др.,
была сосредоточена в зоне конфликта. ВВС Великобритании, Франции и
Италии приняли участие в ударах по иракским объектам в ходе операции
«Буря в пустыне». Эти налеты продолжались до лета 1991 г.

По решению Совета ЗЕС 10 июля 1992 г. ВМС и ВВС 6-ти стран
(Великобритании, Бельгии, Испании, Италии, Португалии и Франции) начали
участвовать в осуществлении эмбарго, направленного против Югославии.
Зоной действия сил ЗЕС стали Адриатическое море и пролив Отранто. Это
была первая военная операция ЗЕС в Европе. Но проходила она все же под
руководством натовского командующего союзными ВМС в Южной Европе, хотя и
на основе особого двустороннего соглашения между НАТО и ЗЕС. Позже
участие ЗЕС в блокаде Югославии распространилось на Дунай, главным
образом в форме помощи Венгрии, Болгарии и Румынии.

Параллельно с выходом ЗЕС на осуществление военных операций шло
совершенствование структуры Союза и концептуализация его деятельности.
Особенно большую роль сыграло заседание Совета ЗЕС в Петерсберге возле
Бонна 19 июня 1992 г. Принятая на нем Петерсбергская декларация по сей
день является, пожалуй, самым часто упоминаемым документом ЗЕС. Главное
в ней – решение о том, что члены Союза выделят силы для использования их
в операциях ЗЕС, которые будут организованы на основе
многонациональности и разных видов вооруженных сил. Петерсбергская
декларация предусматривает применение их для решения трех задач. Это:
гуманитарные и спасательные задачи; поддержание мира; задачи боевых сил
в управлении кризисами, включая миротворчество.

Эти три, как они именуются, «Петерсбергские задачи» или «миссии
Петерсбергского типа» переходили впоследствии из документа в документ и
были использованы в 1990-х годах как оптимальные формы применения
вооруженных сил стран-членов ЗЕС.

Петерсбергская декларация была принята в промежутке между подписанием и
вступлением в силу Маастрихтского договора и тесно связана с ним. В
частности, в обоих документах было сформулировано решение о создании
нового важного органа ЗЕС – Центра планирования, в функции которого
вошли разработка планов применения сил ЗЕС, подготовка рекомендаций для
необходимых военных приготовлений. Центр планирования состоит из 6
отделов: планирования, разведки, операций и маневров, систем связи и
информации, материально-технического обеспечения, транспорта и финансов.
Его успешно дополняют аналитическая структура (институт ЗЕС) и
Спутниковый центр в городе Торрехоне Испания. Система органов ЗЕС
продолжала и впоследствии развиваться довольно энергично. Совет ЗЕС,
заседавший в Лиссабоне 15 мая 1995 г., принял решение о создании
Ситуационного центра для оперативной политической и военной деятельности
при штаб-квартире в Брюсселе. На заседании Совета в Париже 13 мая 1997
г. было решено образовать Военный комитет в составе начальников штабов,
постоянно представленных Группой военных делегатов. Особая часть
Петерсбергского заседания Совета ЗЕС была посвящена сравнительно новой
для него теме – расширению Союза. Оно проходило совместно с 9 странами
Центральной, Восточной Европы (ЦВЕ) и Балтии -Болгарией, Венгрией,
Латвией, Литвой, Польшей, Румынией, Словакией, Чехией и Эстонией. Было
принято решение о расширяющемся участии этих стран в деятельности ЗЕС. С
этой целью был учрежден Форум консультаций в составе членов ЗЕС и
девятки ЦВЕ. Впоследствии, в Киршбергской декларации (Люксембург) 9 мая
1994 г. девяти странам ЦВЕ был предоставлен статус «ассоциированных
партнеров» ЗЕС (и соответственно Форум консультаций был упразднен) [2].

В ЗЕС существовало несколько категорий сотрудничества, в частности,
институт наблюдателей и ассоциированных членов, которые давали
возможность расширить круг его субъектов. На сессии Совета ЗЕС в
Лиссабоне 15 мая 1995 г. отмечалось, что в этой организации, в той или
иной форме, участвуют 27 стран (10 членов ЗЕС, 3 ассоциированных члена,
5 наблюдателей и 9 ассоциированных партнеров). частие стран, не
являющихся прямыми членами ЗЕС, в деятельности Союза в последующие годы
постепенно расширялось. Правда, несмотря на всю его активность,
потенциалы ЗЕС и НАТО по-прежнему оставались несопоставимыми. Тем не
менее, созданный по инициативе Франции и Германии (по решению саммита в
Ла-Рошели, Франция 22 мая 1992 г) сначала франко-германский, а затем
Европейский корпус, считающийся зародышем будущей европейской армии,
продолжает расширяться. Выросший из франко-германской бригады,
сформированной решением двух стран 22 января 1988 г., Еврокорпус со
временем включил силы Бельгии, Испании и Люксембурга; его численность
превысила 50 тысяч человек. 1 декабря 1995 г. Еврокорпус был приведен в
состояние полной готовности. Несколько ранее, 15 мая 1995 г. Франция,
Италия, Испания и Португалия подписали соглашение о создании двух
многонациональных соединений – сухопутного (Еврофор) и морского
(Евромарфор). К числу сил, подключенных к ЗЕС, относятся также
многонациональная дивизия, состоящая из германской, британской,
бельгийской и нидерландской бригад, а также англо-нидерландское
соединение морской пехоты. В 1997 г. было объявлено о создании
германо-нидерландского корпуса сухопутных войск и испано-итальянского
соединения морской пехоты, в 1998 г. – итало-венгро-словенского
многонационального подразделения сухопутных войск [3]. Это немного по
сравнению с мощными натовскими силами, но военный потенциал ЗЕС
продолжает постепенно развиваться.

Не следует при этом забывать, что ЗЕС принадлежит и ЕС, и НАТО. Хотя
Франция давно вышла из военной организации НАТО, Еврокорпус – в
соответствии с соглашением между Францией, Германией и НАТО от 21 января
1993 г. – поставлен под оперативное командование последнего [4]. Да и
Франция начала процесс возвращения в военные структуры НАТО. 21 мая
1992г. в штаб-квартире НАТО состоялось первое официальное совместное
заседание Совета ЗЕС и Совета НАТО, принявшее решение об укреплении
практического сотрудничества и более тесных рабочих связях между двумя
организациями. С тех пор Генеральный секретарь ЗЕС регулярно
присутствует на встречах министров НАТО и, соответственно, Генеральный
секретарь НАТО – на подобных же мероприятиях ЗЕС.

В июле 1992 г. государства – члены ЗЕС приняли решение предоставить
военно-морские силы для контроля и наблюдения за соблюдением резолюций
Совета Безопасности ООН по Адриатическому морю в связи с санкциями
против Федеративной Республики Югославии (Сербия и Черногория).
Аналогичные меры были также предприняты

Советом Североатлантического Союза на министерской сессии в Хельсинки 10
июля 1992 г. для обеспечения взаимодействия и сотрудничества в операции,
решение о которой было принято ЗЕС.

На совместной сессии 8 июня 1993 г. советы двух союзов утвердили
концепцию совместных операций НАТО и ЗЕС, по контролю за соблюдением
эмбарго под эгидой этих двух организаций. Единое командование
совместного оперативного соединения НАТО и ЗЕС в Адриатическом море
обеспечивал назначенный для этих целей командующий, а для информирования
и консультирования двух советов был создан совместный Военный комитет
(по Адриатическому морю).

В соответствии с принципами транспарентности и дополнительности
сотрудники НАТО и ЗЕС начали принимать участие в заседаниях различных
комитетов этих организаций. Проводятся совместные совещания Совета ЗЕС и
Совета Североатлантического Союза для анализа различных областей
сотрудничества между НАТО и ЗЕС. На таких совещаниях продолжается
рассмотрение, в частности, вопросов практического осуществления
концепции совместных общевойсковых оперативно-тактических групп.

Важный шаг в деле укрепления сотрудничества НАТО и ЗЕС был сделан в
январе 1994 г. на Брюссельском саммите НАТО. Здесь шестнадцать стран –
членов Североатлантического Альянса поддержали становление особого
характера европейской безопасности и обороны и укрепление европейской
основы Североатлантического Союза через ЗЕС. Во время встречи предложена
концепция совместных объединенных оперативно-тактических соединений,
которая позволяет европейцам использовать ресурсы Североатлантического
Союза для проведения гуманитарных и миротворческих операций вне зоны
ответственности блока. Таким образом, ЗЕС становился одним из основных
элементов европейской безопасности.

Были достигнуты договоренности, позволяющие ЗЕС участвовать в военном
планировании Альянса. С весны 1998 г. ЗЕС представляет НАТО свои
предложения, которые касаются Альянса в области военного строительства
по двухлетнему циклу.

На встрече в Брюсселе в декабре 1995 г. министры иностранных дел стран
НАТО отметили важность и необходимость диалога, установившегося между
двумя организациями, в том числе и в ходе совместных заседаний советов
по вопросам, имеющим общий интерес. В этой связи министры иностранных
дел поручили постоянной сессии Совета определить, по согласованию с ЗЕС,
дополнительные области деятельности соответствующих организаций, где
могли бы быть взаимовыгодными обмен информацией, консультации и
сотрудничество. Было заявлено и о стремлении к углублению
взаимовыгодного сотрудничества между НАТО и ЗЕС в областях разведки,
стратегической мобильности и материально-технического обеспечения,
которое могло бы способствовать развитию оперативного потенциала ЗЕС.
Месяцем ранее, 14 ноября 1995 г. на Мадридской встрече министров
иностранных дел и министров обороны стран – членов ЗЕС был одобрен
документ, своеобразная программа действий европейских государств по
созданию новой европейской архитектуры безопасности – “Европейская
безопасность: общая концепция 27 стран ЗЕС”. В нем излагались
предложения этой организации к Межправительственной конференции 1996 г.,
в частности подчеркивалась необходимость дальнейшего развития концепции
европейской обороны и безопасности в соответствии с положениями Договора
о ЕС, оговаривалась возможность более широкого использования НАТО для
решения чисто европейских военных проблем при сохранении принципа
консенсуса.

В документе давалась общая характеристика деятельности различных
государств в деле поддержания безопасности, назывались новые элементы,
могущие привести к нарушению равновесия, как-то: потенциальные
вооруженные конфликты, распространение оружия массового уничтожения,
международный терроризм, организованная преступность, наркобизнес. После
анализа ситуации в России и краине, представленного в документе, были
изложены положения, касающиеся Беларуси. В пункте 83 “Беларусь и
Молдова” говорилось, что “эффективные экономические и политические
преобразования в этих странах являются важным элементом европейской
безопасности… Сотрудничество с этими странами является важным для
стран

ЗЕС” [5].

Вместе с тем, по вопросу о будущем взаимоотношений между ЗЕС и ЕС на
Мадридской встрече выявились два различных подхода. С одной стороны,
Франция, Германия и ряд других стран континентальной Европы предлагали
разработать процедуры постепенного структурного слияния ЗЕС и ЕС со
следующими вариантами:

1) Западноевропейский Союз постепенно сближается с Европейским Союзом,
который получает право сначала определять генеральный курс развития ЗЕС,
а затем и направлять его деятельность при решении оперативных вопросов
и, наконец, подписывает с ЗЕС договор, позволяющий Европейскому Союзу
ставить перед ЗЕС задачи по реализации своих решений в области обороны;

2) Западноевропейский Союз интегрируется в Евросоюз. В этом случае,
модифицированный Брюссельский договор прекращает свое действие, а
положения его статьи 5, гарантирующей участие всех подписавших его
сторон в совместной обороне, переходят в текст нового договора о ЕС,
который в то же время может допускать ограниченное участие нейтральных
стран Союза в коллективной обороне [6].

При этом следует отметить, что последний вариант станет логическим
продолжением начатой интеграции ЗЕС и Евросоюза.

С другой стороны, Великобритания настаивала на том, чтобы ЗЕС оставался
автономной организацией. В своих отношениях с Европейским Союзом он не
должен руководствоваться директивами Совета ЕС, который не имеет ни
практического опыта, ни квалифицированного персонала в военной области.
Принимать конкретные решения по вопросам безопасности и обороны должны
сами государства – члены ЗЕС на межправительственном уровне.
Одновременно Западноевропейский Союз должен продолжать активный поиск
новых форм развития сотрудничества по вопросам обороны с ЕС, НАТО, ОБСЕ
и другими форумами. Такая позиция могла ставить под сомнение
целесообразность развития тезиса о единой оборонной политике, которая
может привести к единой системе обороны [7].

Подход Великобритании можно объяснить как бы синтезом двух ключевых
моментов. Во-первых, положительный и миролюбивый имидж ЕС в мире мог
приобрести “пороховой налет” и быть скомпрометированным привнесением в
него военного аспекта, а, учитывая тесную увязку ЗЕС с НАТО, вызвать
столь же негативную реакцию с Востока, какая имела (и имеет) место
относительно решения о расширении НАТО. Во-вторых, западная
военно-политическая структура (НАТО, ЕС плюс ЗЕС), особенно в связи с
расширением ЕС за счет нейтральных стран (Швеции, Австрии и Финляндии),
представляла бы теперь систему шестеренок, которые во многих местах
просто не слепливаются. Кроме того, следует учитывать, что три новых
вышеупомянутых члена ЕС не являются членами НАТО и ЗЕС. Члены НАТО
Исландия, Норвегия и Турция не входят в ЕС и являются лишь
ассоциированными членами ЗЕС (т. е. принимают полное участие в работе
его органов, имеют право голоса, но не могут блокировать консенсусное
решение полноправных членов). Дания – член НАТО и ЕС и Ирландия – член
ЕС, но не член НАТО, являются лишь наблюдателями в ЗЕС (могут посещать
совещания ЗЕС, приглашаться в рабочие группы и выступать по просьбе глав
Союза [8].

Поэтому представляется, что в этих условиях достижение цели полной
интеграции ЗЕС в ЕС подразумевало бы, в частности, денонсацию в 1998 г.
Брюссельского договора и передачу его функций в новую оборонную
структуру ЕС. Это также сопряжено с необходимостью рассмотрения вопроса
о степени вовлеченности таких членов ЕС, как Австрия, Швеция, Финляндия,
Ирландия, в решение военных проблем, стоящих перед Европейским Союзом, к
чему они были не готовы или же готовы, но в различной степени.
Великобритания, в свою очередь, не намерена обсуждать ядерные аспекты
европейской обороны в рамках ЕС. Это мотивируется нецелесообразностью
привлечения к такому щекотливому вопросу абсолютно всех членов ЕС и
явным нежеланием делиться своими специфическими военными секретами со
странами, не входящими ни в ЗЕС, ни в НАТО (полноправным членом ЗЕС
может быть, как известно, только полноправный член НАТО).

21 марта 1996 г. в Брюсселе на конференции в Королевском институте
международных отношений Генеральный секретарь ЗЕС Жозе Кутилейру
предложил активизировать процесс слияния ЗЕС с Европейским Союзом.
Первый этап интеграции двух организаций предполагал фактическое
подчинение ЗЕС Европейскому Союзу путем разработки официальных процедур,
позволяющих Евросоюзу поручать ЗЕС выполнение задач в области
безопасности и обороны [9]. Однако при практической реализации этого
проекта возникли трудности, так как, в соответствии с положениями
Маастрихтского договора, Европейский Союз может направлять в адрес ЗЕС
только предложения, но не имеет права ставить перед ним задачи по их
реализации. Поэтому Парламентская Ассамблея ЗЕС отметила стремление
сохранить у институтов исполнительной власти Союза полномочия по
принятию решений в области совместной обороны, так как ЗЕС лучше, чем
Евросоюз приспособлен для координации действий своих членов.

В январе 1997 г. в Брюсселе прошла конференция по вопросам будущего
европейской безопасности в свете процессов расширения НАТО и ЕС.
Выступая на ней, посол США в НАТО Роберт Хантер заявил, что “если эти
процессы взаимно не будут усиливать друг друга, то мы не добьемся
успеха”. Он подчеркнул, что США рассматривают себя в качестве
“европейской державы” и “если мы даем согласие на проведение какой-то
операции ЗЕС, это означает согласие НАТО”. В то же время он отметил, что
если ЕС будет давать инструкции ЗЕС проводить операции с участием
стран-членов НАТО, то это будет представлять “серьезную проблему для
США”

[10].

Нет сомнения в том, что США относятся с определенной долей
настороженности к попыткам европейских стран укрепить свою ОПБО через
активизацию деятельности ЗЕС. Однако тот факт, что на Совете НАТО в
Берлине в июне 1996 г. они вынуждены были дать согласие на использование
вооруженных сил и инфраструктуры Альянса для проведения операций под
эгидой ЗЕС, свидетельствует о том, что Вашингтону приходится считаться с
реалиями укрепляющейся интегрирующейся Европы.

Сами государства ЕС так и не смогли достичь консенсуса относительно
институционного облика общей политики в области безопасности и обороны
(ОПБО), о которой говорилось в Маастрихтском договоре. Естественно,
время, на которое выпало начало осуществления ОПБО, носило непростой
характер, что явилось важной причиной затруднения в ее реализации. Эти
годы были наполнены политическими событиями, значение которых трудно
переоценить. Крушение социалистической системы, ликвидация Варшавского
договора и связанные с этим концептуальные и структурные изменения в
НАТО, возвестившие эру военно-политического партнерства вместо прежней
политики идеологической и военной конфронтации, создание Совета
североатлантического сотрудничества (ССАС) и программы “Партнерство ради
мира” (ПРМ) привели к резкому усилению “атлантического” подхода в
европейских делах и возвышению НАТО. Из сугубо военного блока он
трансформировался до уровня военно-политической организации,
претендующей на главенствующее положение в общеевропейской системе
безопасности.

Настоятельные просьбы о приеме в НАТО бывших стран-членов Варшавского
договора, стремящихся избавиться от синдрома боязни России, убедили
европейцев в необходимости сохранения этой организации, а вместе с ней и
американского присутствия на континенте. Все понимали, что слишком
рьяное отстаивание европейских интересов может привести к расколу НАТО.
Было также ясно, что положения Маастрихтского договора о формировании
ОВПБ и ОПБО были слишком оптимистичными и переоценивали собственные
возможности Европы в условиях стремительно меняющейся
военно-политической ситуации.

В указанных процессах возникали расхождения между участниками и по
вопросу об общности взглядов на ответственность Европейского Союза.
Англия и Франция по-прежнему сохраняют чувство определенной тоски по
былому могуществу. Великобритания пытается восполнить это чувство своими
“особыми отношениями с США”. Франция же стремится превзойти США,
превратив Европейский Союз в великую державу. Остальные страны относятся
к подобным «играм» с определенной долей безразличия.

Следует отметить, что в рамках НАТО, ЕС, ЗЕС не была выработана и общая
позиция по вариантам становления единой системы европейской
безопасности. Первый вариант, который предложили Финляндия и Швеция,
предусматривал, что ЕС ясно определяет оборонные цели, вместе с тем
ограничивая их гуманитарными операциями (эвакуация населения,
миротворческие операции и управление кризисами в соответствии с
международным мандатом). Все члены ЕС, включая нейтральные государства,
могут иметь равные права на принятие решений и участие в этих операциях.
НАТО же останется гарантом для стран на случай реальной угрозы их
безопасности. Главное назначение в таком случае ЗЕС -выполнение решений
ЕС.

Франко-германская позиция по этому вопросу носила компромиссный
характер, соединяя в себе финско-шведские подходы. Она предполагала, что
блок НАТО также может и должен быть использован для выполнения задач
гуманитарного плана (как, например, Силы по выполнению соглашения,
действующие в Боснии). Этот вариант предполагал растворение в конечном
итоге ЗЕС в ЕС с тем, чтобы Европейский Союз мог полностью выполнять и
оборонные функции в Европе. Это позволило бы Совету Европы издавать
директивы о европейских военных операциях. Предполагалось укрепление
европейской военной промышленности, ядром которой могло стать
франко-германское агентство вооружений.

Великобритания разработала третий сценарий для европейской обороны.
Британский план предусматривал сохранение существующих институтов. Это
означает, что Европейский Союз может лишь просить ЗЕС действовать в
поддержку политических решений ЕС. Окончательные решения о реализации
этих просьб могут принимать только члены ЗЕС. Европейские члены НАТО, не
являющиеся членами ЕС, могли принимать такое же участие в принятии
решений. ЗЕС мог бы использовать многонациональные тактические силы
НАТО, в силу чего отпадет необходимость в создании собственных
вооруженных сил. Великобритания и поддерживающие ее Нидерланды и
Португалия, таким образом, опасались, что слишком быстрое усиление ЗЕС с
автономным статусом или в качестве “оборонной составляющей ЕС” могло
обернуться подрывом “атлантической солидарности” и ослаблением роли
НАТО.

Существует предложение и о полной передаче вопросов военной обороны
структурам НАТО. Оно предусматривает принятие решений и руководство
независимыми миссиями ЕС в рамках структуры Североатлантического
Альянса. Некоторые аналитики считают этот вариант достаточно реальным,
особенно в связи с возвращением Франции в лоно

НАТО. Правда, официально ни один член Союза, включая США, не поддержал
это решение.

Таким образом, предусмотренное Маастрихтским договором проведение в 1996
г. Межправительственной конференции по пересмотру его положений
оказалось как никогда кстати. Предстояло не только провести ревизию
ОВПБ, но и решить вопрос о будущей роли ЗЕС как оборонном компоненте ЕС.
Сам Маастрихтский договор в статье 1.4.6. прямо предусматривает
необходимость рассмотрения вопроса о месте ЗЕС в ЕС со ссылкой на статью
XII измененного Брюссельского договора [11]. В соответствии с ней в 1998
г. Государства-члены ЗЕС получали право денонсировать этот договор и
выйти из состава ЗЕС. Эта дата не являлась датой истечения срока
действия Договора, а лишь определяла момент, с которого каждый член ЗЕС
может выйти из Договора в индивидуальном порядке.

По мнению бывшего Генерального секретаря Западноевропейского Союза Жозе
Кутилейру (Португалия), вопрос о взаимоотношении ЕС и ЗЕС является
чрезвычайно важным для строительства объединенной Европы и поэтому
должен решаться как можно более оперативно. Кроме того, процесс
интеграции, как считают западноевропейские стратеги, будет оставаться
незавершенным до тех пор, пока не будет включать безопасность и оборону.

Используя свое положение председателя в ЗЕС в 1996 г., Великобритания
активно стремилась убедить европейских партнеров, и, прежде всего,
Францию, в необходимости закрепления за ЗЕС статуса автономной структуры
в рамках западноевропейской системы безопасности, а не в рамках ЕС. Эти
усилия нельзя было расценивать как утопические, учитывая принятое в
середине января 1996 г. Францией решение о возвращении после 30-летнего
перерыва во многие комитеты военной структуры НАТО и ее предложение
своим союзникам по НАТО начать политический диалог о роли ядерного
оружия в обеспечении европейской безопасности. С тех пор, как генерал
Шарль де Голль отдал в 1966 г. распоряжение о выходе Франции из военной
организации НАТО, ни одно французское правительство не обсуждало в
Брюсселе проблемы ядерных сил. Разумеется, Париж не намерен отказываться
от своей ведущей роли в ЗЕС. Однако он, видимо, понял, что атлантическая
и европейская оборона должны идти рука об руку и резкий перекос в
европейскую сторону может привести к разрыву с США и Канадой, вызвав,
таким образом, ослабление НАТО и западноевропейской системы безопасности
в целом. Основной тезис французов теперь таков: становление
самостоятельной европейской оборонной политики должно вестись
параллельно процессу самообновления НАТО [12].

На Межправительственной конференции ЕС (1996-1997г.г.) Франция,
Германия, Италия, Бельгия и Люксембург представили проект “О постепенной
интеграции ЗЕС в ЕС”. Он предполагал поэтапное, в течение 10 лет,
полномасштабное слияние этих организаций. Проект был отклонен, прежде
всего, из-за противодействия со стороны Великобритании, которая считала,
что подобная идея ослабит европейскую безопасность, подорвав оборонный
союз Европы и США в рамках НАТО. На саммите в Амстердаме было принято
решение о сохранении автономии ЗЕС, но при сохранении перспективы
интеграции Западноевропейского Союза в Европейский Союз. При этом в
специальном протоколе оговаривалось, что в течение года после вступления
его в силу (со 2 октября 1997 г.) ЕС и ЗЕС предпримут меры по укреплению
взаимного сотрудничества. Подобное решение к тому времени уже принял и
сам Западноевропейский Союз. В Брюссельской декларации ЗЕС, принятой на
чрезвычайном заседании Совета министров этой организации в июле 1997 г.,
было зафиксировано право ЕС поручать ЗЕС вырабатывать и претворять в
жизнь решения, “имеющие оборонные аспекты” [13]. По настоянию немецкой и
французской сторон в Амстердамский договор было включено положение о
том, что Европейский совет может без созыва новой правительственной
конференции вырабатывать совместную политику в области обороны. В случае
единогласного принятия решения оно передается в национальные парламенты
для ратификации.

Великобритания помешала сформулировать в договоре указание на
автоматическую интеграцию в ЕС единственной чисто европейской военной
организации – Западноевропейского Союза. На слиянии с ЕС его
«вооруженной руки» активно настаивали Франция, Германия и ряд других
стран, которые предлагали зафиксировать конкретные сроки. Но британский
премьер Тони Блэр подверг критике всю идею в целом, сравнив ее с ошибкой
в выборе органа для трансплантации. Принятый текст предусматривает
“возможную интеграцию ЗЕС в ЕС, если такое решение будет принято в
рамках Европейского Совета”. Таким образом, Европейский Совет
утверждается как основной институт, от которого зависит решение о
включении ЗЕС в Европейский Союз. Одновременно подчеркивалось, что
Западноевропейский Союз должен стать опорой ЕС внутри Атлантического
пакта.

Расположенный в Париже Институт стратегических исследований, основанный
в 1990 г., опубликовал в начале 1997 г. доклад “Регион европейской
безопасности”. В нем утверждается, что положение о совместной
обороне должно быть в перспективе включено в пересмотренный Договор о
Евросоюзе. По мнению авторов доклада, “сцена европейской безопасности
приобретает форму концентрических кругов, где ЕС и ЗЕС находятся в
центре, предпринимая попытки, самоопределиться, как самостоятельные
игроки в области безопасности”, окруженные несколькими странами,
стремящимися стать их членами. В следующем круге находятся страны,
расположенные дальше на Восток [14].

Что касается Европейского Союза, то революционный шаг, связанный с
введением евро, неизбежно повлек за собой ускорение продвижения ЕС к
совместной внешней политике и политике в области безопасности. А это в
свою очередь усилило потребность в военно-политическом инструменте,
каковым стремится стать ЗЕС. Тенденция к формированию твердого ядра
стран, которые, как и в ЕС стали первыми членами единого валютного
союза, начинает пробивать себе дорогу и в ЗЕС. Идет процесс усиления
двустороннего сотрудничества в военной сфере между ФРГ и Францией. Более
того, стало известно, что Франция впервые заговорила о возможности
рассматривать национальную ядерную мощь в качестве ядерного компонента

ЗЕС.

10 октября 2000 г. в городе Порто, северной столице Португалии,
завершилась встреча министров иностранных дел и обороны стран 10 членов
(Бельгия, Франция, Германия, Греция, Италия, Люксембург, Голландия,
Испания, Великобритания и Португалия) и 6 ассоциированных членов
(Исландия, Норвегия, Турция, Польша, Венгрия и Чешская Республика), на
которой присутствовали также представители 5 стран-наблюдателей
(Австрия, Дания, Ирландия, Швеция и Финляндия), а также 7
ассоциированных партнеров (Болгария, Словения, Словакия, Румыния, Литва,
Латвия и Эстония) Западноевропейского Союза (ЗЕС). На ней обсуждался
весь комплекс ликвидации этой военно-политической организации, созданной
в 1954 году, и передача ее структур и функций Европейскому Союзу (ЕС). В
заключение участники встречи единодушно приняли “Декларацию Порто”. В
заключительном коммюнике отмечается, что “начало передачи структур и
функций” этой военно-политической организации Европейскому Союзу
происходит в рамках провозглашенной Общей политики безопасности и
обороны (ОПБО). А также, как особо подчеркнул португальский министр
иностранных дел Ж. Гама, всего набора норм и действий, относящихся к
проведению миротворческих операций в Африке [15].

В Порто было объявлено, что первыми структурами, которые будут
интегрированы в ЕС, станет Центр спутниковой связи и наблюдения, а также
Институт стратегических исследований. На встрече в Порто остались
нерешенными вопросы передачи ЕС функций Группы по вооружениям (
HYPERLINK “file:///VEAG” \VEAG ) и ликвидации Парламентской ассамблеи
ЗЕС.

Необходимо отметить, что предстоящая ликвидация ЗЕС вызывает больше
проблем, чем ожидалось. Так, например, никто не знает, что делать с
многочисленными служащими и сотрудниками ЗЕС. Ж. Гама и ответственный за
внешнюю политику, безопасность и оборону в ЕС, X. Солана, обратились ко
всем присутствующим с просьбой “найти решение” и “пристроить всех
служащих и сотрудников”, учитывая “их высокие профессиональные и личные
качества”. Остались пока «сиротами» и семь ассоциированных партнеров ЗЕС
– Болгария, Словения, Румыния Словакия, Литва, Латвия и Эстония, так как
они не входят ни в НАТО, ни в ЕС. Однако в заключительном коммюнике к
ним был обращен особый призыв ” способствовать улучшению” военного
потенциала ЕС в рамках ОПБО.

Формально прекращение самостоятельной деятельности ЗЕС уже состоялось.
Однако, по утверждению Ж. Гамы, военно-политическая организация “будет
еще весьма полезной в течение трех-четырех лет”, пока ЕС не создаст так
называемую европейскую армию – силы быстрого реагирования в количестве
60 тысяч человек, способных проводить активные гуманитарные и
миротворческие операции в Старом свете. В свою очередь, Хавьер Солана
заверил участников встречи в Порто, что началась “самая серьезная
работа” по достижению к 2003 году целей, намеченных ЕС в 1999 году. По
его словам, ” военно-политический опыт ЗЕС и качество его концептуальных
документов” являются “отличной стартовой платформой” для ЕС в области
безопасности и обороны [16].

Подводя итоги можно сделать следующие выводы:

– ЗЕС, созданный в 1954 г. и активизирующий свою деятельность с 1984 г.,
по существу и по форме являлся главным и единственным военным
компонентом ЕС. Целью ЗЕС было развитие и совершенствование европейской
идентичности в области безопасности и обороны. В соответствии с
Перерсбергской декларацией, принятой в 1992 г., на ЗЕС были возложены
следующие задачи: гуманитарные и спасательные; поддержание мира; задачи
боевых сил в управлении кризисами, включая миротворчество. Впоследствии
эти три, как они именуются, «Петерсбергские задачи» были включены в
Амстердамский договор, вступивший в силу 1 мая 1999 г. и впервые
сформулировавший правовые рамки и компетенцию ЕС на сферу безопасности и
обороны.

10 октября 2000 г., была принята «Декларация Порто», которая закрепила
формальное прекращение самостоятельной деятельности ЗЕС и передачу его
структур и функций Европейскому Союзу, но фактически, пока в рамках ЕС
не будет создана европейская армия в количестве 60 тысяч человек,
способных проводить активные гуманитарные и миротворческие операции ЗЕС
будет являться главным военным компонентом ЕС.

Концепция общей европейской обороны в том виде, в каком она
предусмотрена в Маастрихтском договоре, неизбежно ведет к
опосредствованному, через ЗЕС, сближению Европейского Союза

с НАТО.

3.2. Место и роль Североатлантического Альянса в институционализации и
функционировании современной системы европейской безопасности

Проблема расширения НАТО и трансформации этой организации в систему
глобальной международной безопасности находится в центре внимания
мировой политики.

Процесс расширения НАТО является частью общего реформирования системы
международных отношений после прекращения существования СССР, распада
социалистической системы. Такую глобальную трансформацию по важности и
масштабам можно сравнить разве только с процессами перераздела мира
после Первой мировой войны и сфер влияния в результате Второй.

В организационном аспекте Североатлантический Альянс был создан на
основе Вашингтонского договора, подписанного в апреле 1949 г.
двенадцатью государствами, каждое из которых добровольно присоединилось
к нему после завершения публичных обсуждений и соответствующей
парламентской процедуры [17]. Договор уважает индивидуальные права всех
государств-членов НАТО и их международные обязательства, принятые в
соответствии с ставом ООН. Он обязывает каждое государство взять на себя
ответственность, связанную с общей безопасностью, но одновременно и дает
возможность каждому члену организации пользоваться преимуществами общей
безопасности. Договор также обязывает государства-участники, не
присоединяться ни к каким международным обязательствам, которые ему
противоречат [18].

Основным принципом деятельности Альянса является выполнение совместных
обязательств и осуществление суверенными государствами сотрудничества на
основе неразделимости безопасности членов Альянса. Солидарность внутри
НАТО, приобретая конкретное содержание и значение в процессе ежедневной
работы в политической, военной и других отраслях, приводит к тому, что
ни единому государству-члену Альянса не приходится полагаться только на
собственные силы при разрешении главных проблем безопасности. Не лишая
государств-членов их права и обязанности брать на себя суверенную
ответственность в области обороны, Альянс способствует достижению
главных целей национальной безопасности с помощью коллективных усилий
[19].

Вот почему, вне зависимости от неодинаковости ситуаций и военных
потенциалов государств-членов Альянса, все они в равной степени
чувствуют себя в безопасности. Это способствует общей стабильности в
Европе и создает благоприятные условия для укрепления сотрудничества,
как внутри Альянса, так между членами Альянса и другими государствами.
Именно на таких основаниях развиваются ныне новые, основанные на
сотрудничестве структуры безопасности, которые отвечают интересам новой
Европы, неразобщенной и свободной, прокладывающей свой путь в
политической, экономической, социальной и культурной жизни.

Исходя из этих установок Польша, Венгрия и Чехия стали членами НАТО, но
это не означает окончания процесса расширения НАТО. Ныне заявки на
вступление в Североатлантический блок подали Словакия, Румыния,
Болгария, Македония, Словения, Албания, Литва, Латвия, Эстония –
практически вся Центральная Европа [20]. Конечно, не все эти страны
экономически готовы к вступлению в НАТО, но все определили основной
вектор своей политики – на Запад, в НАТО, в Евросоюз, в самый крупный в
мире оборонный и экономический блок.

Следует отметить, что процесс практического расширения
Североатлантического Альянса (далее – Альянс) начался с объединением
Германии – в НАТО на основе полной экономической, политической и военной
интеграции была принята территория Германской Демократической Республики
с фактически нетронутыми государственными структурами -социалистической
структурой управления народным хозяйством, вооруженными силами. В
аналитическом аспекте объединение Германии, можно считать моделью
вхождения в НАТО, хотя ни один из сегодняшних претендентов, из числа
бывших социалистических государств, уже реально не является
политико-экономическим аналогом Восточной Германии. Сейчас уже известна
цена, которую пришлось заплатить как Западной, так и Восточной Германии
за это “великое воссоединение”: полное разрушение системы управления
территориями и социальными процессами на востоке, массовые увольнения
здесь государственных служащих и, практически полный отказ, от
дальнейшего использования офицерского состава армии ГДР, как
непригодного к использованию в условиях интеграции вооруженных сил на
основах унификации.

Однако государства-члены НАТО и новые потенциальные претенденты готовы
участвовать в дальнейших интеграционных процессах, так как каждый из них
имеет свои цели. Для претендентов это – стремление к признанию их
западноевропейской идентичности, тяготение к западному образу жизни,
культуре и формам экономического существования и взаимодействия, а также
и эффективное средство от возможного применения силовых методов извне.
Не меньше заинтересована в расширении НАТО и другая сторона:
Североатлантический Альянс значительно расширяет свое политическое,
экономическое и военное влияние, и закрепляет в политико-юридической
форме результаты трансформации пост-социалистической Европы [21].

Проблематика процесса расширения НАТО на Восток имеет несколько
взаимосвязанных измерений, среди которых ключевыми являются
экономическое, военное и политическое.

С экономической точки зрения необходимо указать, что конкретному акту о
принятии в Альянс того или иного государства предшествует утверждение
плана финансирования такого процесса. При этом, в условиях избранной
степени интеграции (уровня партнерства), для этих целей обязательно
должны быть определены размеры взносов, как претендентов, так и Альянса
и срок их поступления в бюджет НАТО. Расходы на расширение будут для
Альянса весьма ощутимыми. Это, со временем, может затормозить
финансирование, в том числе и не связанных с расширением НАТО программ,
вызванное в связи с перманентной тенденцией “внутреннего давления” со
стороны плательщиков налогов на правительства западноевропейских стран,
с целью сокращения расходов на оборону.

С военной точки зрения расширение может быть основанием для сторонников
“твердой руки” сократить исполнение программ в области гражданской
обороны, тренировки войск, тылового обеспечения и т. д., в пользу
выполнения в полном объеме программ модернизации и создания новых типов
вооружения высокой точности и большой разрушительной силы. Материальная
база для реализации таких решений в связи с принятием в Альянс новых
членов, является более чем достаточной, хотя бы с позиций того, что со
вступлением в блок Польши, Чехии, Венгрии и Словакии в распоряжении
объединенных Военно-воздушных сил НАТО окажется близко 280 аэродромов
разных категорий. Это, безусловно, значительно повысит потенциал НАТО
для проведения воздушно-наступательных операций [22].

В политическом плане такое развитие событий может сломать и без того
достаточно шаткий военно-политический баланс сил в Европе. И в этом
смысле обращает на себя внимание укрепление позиций Североатлантического
Альянса в Черноморско-Средиземноморском регионе, что серьезно
затрагивает стратегические военные интересы краины. Это происходит,
прежде всего, не благодаря укреплению собственных флотских формирований
Альянса, а вследствие значительной дезорганизации и ослабления
военно-морских сил стран-участниц бывшего Варшавского Договора. Баланс
сил еще больше наклонится в сторону НАТО, если в Альянс вступит Румыния,
в состав ВМС которой, входят четыре бригады боевых кораблей и две
бригады речных боевых кораблей, а общая численность вооруженных сил
составляет 230 тысяч человек. Реформа в вооруженных силах Румынии идет
достаточно активно. Еще 26 января 1994 г. Румыния, первой из бывших
стран социалистического лагеря присоединилась к программе НАТО
“Партнерство ради мира” (ПРМ) и в настоящее время проявляет высокую
активность в военном сотрудничестве с Альянсом. Некоторые политические
партии Румынии неоднократно высказывали в средствах массовой информации
позитивное отношение к возможности размещения на территории Румынии баз
НАТО. В 1994 г. парламент Румынии принял поправки к конституции страны о
возможности транзита иностранных войск через территорию страны и
размещение на ее территории войск иностранных государств. Только в 1995
г. здесь было проведено более двухсот военных и военно-политических
мероприятий с участием структур стран НАТО, 120 из них с США, 50 – с
Францией. Румыния получает весомую, иногда чересчур весомую, что
вызывает недовольство Франции и Германии, поддержку со стороны США в
рамках программы ПРМ. США предоставили Румынии пять мощных
радиолокационных станций и один миллион долларов на организацию системы
планирования [23].

Как представляется, не следует забывать и о небольшой, но весьма заметно
ориентированной на сотрудничество с НАТО Болгарии, участие которой в
программе ПРМ, и особенно в “Процессе планирования” (по вопросу
совместимости и взаимодействия войск) достигло оперативной совместимости
с вооруженными силами НАТО в разных отраслях военного строительства.
Болгария проявляет заинтересованность в осуществлении национальной
программы улучшения потенциала оборонного комплекса с целью углубления
сотрудничества с Альянсом и высказывается в пользу построения общего
широкого военно-промышленного сотрудничества. С учетом длины береговой
линии Болгарии, которая приблизительно равна румынской, можно говорить о
последовательном создании условий для осуществления Альянсом полного
контроля над южными и западными берегами Черного моря.

Полная картина вырисовывается, если вспомнить, что единственный вход в
Черное море – пролив Босфор – контролируется членом НАТО -Турцией.
Именно Босфор, в случае возникновения конфликтной ситуации, становится
ключом, который открывает двери в регион по принципу “свой-чужой”. Среди
“своих” – Шестой флот США – одно из мощнейших военно-морских соединений
в мире. же сейчас боевые единицы Шестого флота имеют возможность
посещать акваторию Черного моря, а руководство ВМС

США активно использует возможность Программы ПРМ для проведения там
военных учений и командно-штабных тренировок.

Отсюда, расширение Альянса является взаимовыгодным как для НАТО, так и
стран-претендентов в политическом плане, поскольку, с одной стороны,
отодвигаются внешние границы Альянса на восток, с другой -новым
демократическим государствам Центральной и Восточной Европы
предоставляются надежные гарантии безопасности. В военном плане этот
процесс на данном этапе выгоден, главным образом, самому Альянсу,
который тем самым, получает существенные плацдармы и возможности для
использования дополнительных сил в своих целях. При этом НАТО работает
на перспективу, так как объективно существующей необходимости в данном
расширении в данный момент нет, поскольку главный потенциальный
противник Альянса – Россия (хотя спикеры НАТО (специалисты пресс-служб)
утверждают, что у НАТО нет потенциального противника, а расширение
рассчитано на защиту от международной нестабильности) – не в состоянии
реально противостоять налаженной и мощной военной машине Альянса.
Проявление интереса Альянса к своему расширению в экономическом плане
также является очевидным. Он стремится к полной трансформации
военно-промышленного комплекса претендентов. При этом НАТО приобретает
уникальный рынок сбыта для дорогой и высокотехнологической продукции
своей военной промышленности.

Расширение НАТО – это, по сути, военно-политический аспект
американизации Европы, во многом нейтрализующей становление Евросоюза в
качестве самостоятельного игрока на мировой арене. Исследователь А.
Березняк считает, что за продвижением НАТО на Восток стоят интересы
финансового капитала крупнейших мировых экономических группировок.
Расширение блока является способом «расширенного» контроля со стороны
США за действиями мощнейшего экономического евроагента – Германии

[24].

Каждое европейское государство выбирает собственный путь к единой
Европе. Например, три бывшие советские республики – Эстония, Латвия и
Литва в январе 1998 г. подписали Хартию о партнерстве с США. Такую
Хартию можно образно назвать рекомендацией, которую дают Соединенные
Штаты балтийским странам для вступления в НАТО. И хотя это вступление
состоится, наверное, нескоро, этот документ, по сути, – обещание
Вашингтона оказать максимальную поддержку при рассмотрении Альянсом
кандидатур балтийских государств [25].

Одним из побочных результатов войны на Балканах стало некоторое смещение
приоритетов в вопросе о дальнейшем расширении НАТО: у стран Южной Европы
появилось больше шансов на принятие в Альянс, тогда как шансы стран
Балтии уменьшились. Как отмечал корреспондент газеты «Вашингтон пост» У.
Дроздяк, НАТО, которая десятилетиями готовилась к отражению советской
агрессии в Центральной и Восточной Европе, сейчас переориентируется на
Южную. Военная операция в Югославии увеличила стратегическое значение
для НАТО Словении, Румынии и Болгарии. Во время празднования 50-летия
НАТО, было объявлено о создании Пакта балканской стабильности, в который
вошли семь балканских государств -Словения, Болгария, Румыния,
Македония, Албания, Хорватия, Босния и Герцеговина. Эта новая структура
и будет очевидно бороться со странами Балтии за расположение НАТО [26].

читывая тот факт, что Россия восприняла бы прием в НАТО прибалтийских
государств крайне болезненно, НАТО после резких расхождений с Москвой
из-за Югославии, вряд ли захочет давать ей повод для обострения
отношений, особенно в условиях новых соглашений о масштабном расширении
сотрудничества Россия-НАТО.

Еще одним аспектом, который заставляет проанализировать мотивацию
Альянса по разработке общих критериев вступления в него, является
короткая, но полная драматических событий новейшая история Европы после
распада социалистической системы. Она показывает, что НАТО желает иметь
дело только со стабильными государствами-претендентами, которые не
принесли бы в Альянс дополнительной нестабильности и этнических проблем
на субрегиональном уровне. Их примером могут служить Чехия, Польша,
Венгрия, а также небольшая, но экономически развитая Словения.

12 марта 1999 г. в г. Индепенденс (США, Миссури), где ровно полстолетия
назад президент США Г. Трумэн объявил о создании НАТО, проходил
юбилейный саммит Альянса под девизом: «НАТО XXI века берет начало
сегодня: новые миссии, новые члены и новые партнеры». На этом саммите
министры иностранных дел Польши, Венгрии и Чехии вручили ратификационные
грамоты своих парламентов о вступлении в НАТО государственному секретарю
США М. Олбрайт, а уже менее чем через две недели они были подвергнуты
проверке на лояльность. 24 марта 1999 года начались бомбардировки
Югославии. Венгрия предоставила ряд аэродромов, расположенных на её
территории, для базирования самолетов НАТО, принимавших участие в
нанесении ракетно-бомбовых ударов по территории Югославии. Министр
обороны Польши заявил, о готовности Польши принять участие в морской
блокаде Югославии. Страны новобранцы подписали специальное соглашение о
создании на их территории военных баз.

На проходившем в апреле 1999 года в Вашингтоне заседании на высшем
уровне главы государств и правительств стран НАТО одобрили новую
Стратегическую концепцию Североатлантического Союза. Для данной
концепции характерно то, что, выдвигая далеко идущие военно-политические
установки для деятельности Альянса в предстоящие годы, она пытается
сконструировать для них некие особые международно-правовые, а то и
квази-международно-правовые нормы, которые де-факто вносят в
основополагающий документ НАТО – Вашингтонский договор 1949 г., немалые
коррективы. А главное во многом посягают на сложившийся, на протяжении
более чем полстолетия международный правопорядок и его договорную
основу, воплощенную, прежде всего в ставе ООН.

В п. 3 Концепции закреплено следующее положение: «С исчезновением
опасности «холодной войны» открылись многообещающие перспективы, но
одновременно возникли и сложные задачи, новые возможности и факторы
риска. Идет процесс становления новой, основанной на большей интеграции
Европы, создается структура евроатлантической безопасности, в которой
НАТО играет главную роль». Тем самым, как представляется, НАТО,
состоящая из 19 государств, претендует на то, чтобы быть основой
безопасности на континенте, где уже функционирует Организация по
безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), охватывающая 54
государства.

Из анализа Концепции следует, что отныне Альянс привержен более широкому
подходу к проблеме безопасности, одним из проявлений чего является
«эффективное реагирование на кризисные ситуации», «в том числе
осуществление операций, не предусмотренных статьей 5 Вашингтонского
договора», иначе говоря, военных мер, не имеющих чего-либо общего с
самообороной или санкциями по ставу ООН.

На проведении таких операций в Концепции делается едва ли не больший
акцент, чем непосредственно на обороне от реального нападения. Операции,
не предусмотренные статьей 5, «могут оказаться такими же насущно
необходимыми, как решение некоторых задач в области коллективной
обороны», – подчеркивается в Концепции.

Чтобы максимально расширить возможность военных мер вне рамок этой
статьи, их конкретные основания прописаны настолько, широко и
неопределенно, что к числу рисков для безопасности и стабильности в
Евроатлантическом регионе и вокруг него отнесены и региональные кризисы
«на периферии Альянса», а равно «этническая и политическая вражда,
территориальные споры, неадекватные или неудачные попытки реформ,
нарушение прав человека и распад государств». Попросту говоря, все
аномальные явления, свойственные переходному – от биполярности к новой
модели международных отношений – периоду трактуются в Концепции как
факторы могущие обуславливать военно-силовое реагирование со стороны
НАТО. В Концепции также закреплено, что «интересам безопасности союза
может угрожать более широкий (чем вооруженное нападение) круг явлений, в
том числе терроризм, саботаж и организованная преступность, а также
перебои в поставке жизненно важных ресурсов» и даже «неконтролируемое
перемещение огромных масс людей, особенно в результате вооруженных
конфликтов» [27].

Нельзя не заметить, что для стран с переходной экономикой в ряде этих
положений весьма узнаваемо, кто и за что может стать потенциальными
жертвами вооруженных акций НАТО, проводимых вне рамок ст. 5 ее договора,
а то и на еще более широком и менее определенном основании – в порядке
«реагирования на кризисные ситуации».

Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что “Стратегическая
концепция НАТО” деформирует само право государства на индивидуальную или
коллективную самооборону, которая ставом ООН допускается лишь в случае,
“если произойдет вооруженное нападение на члена Организации”, и меры
осуществления которой “никоим образом не должны затрагивать полномочий и
ответственности Совета Безопасности”. За расширенную интерпретацию права
на индивидуальную и коллективную самооборону еще в ноябре 1998 г.
высказалась Североатлантическая ассамблея, где было высказано мнение,
что это право должно “включать защиту общих интересов и ценностей, в том
числе в случае, когда последним угрожают гуманитарные катастрофы,
преступления против человечности и военные преступления”. Не просто
отвергая эту трактовку, но и активно возмущаясь ею, профессор Симма,
член Комиссии международного права ООН, член консультативного совета по
международному праву и делам ООН при МИД Германии, по поводу подобного
расширения сферы применения права на самооборону высказался в том плане,
что оно “нетерпимо и, конечно, абсурдно с правовой точки зрения и не
заслуживает дальнейшего комментирования” [28].

В качестве основания для применения вооруженной силы против третьих
государств Стратегическая концепция НАТО не ссылается на допустимость т.
н. гуманитарной интервенции. Но в Концепции немалый акцент делается на
том, что грубые и массовые нарушения прав человека являются, чуть ли не
императивным основанием для военного вмешательства

НАТО, т.е. все на основе той же «гуманитарной интервенции» [29]. Ряд
положений Концепции по существу выражает притязания НАТО на право
осуществлять такую интервенцию. Но притязания эти не имеют
международно-правовых оснований, они не легитимны.

Посягательства на права человека и принципы гуманности подлежат
квалификации как нарушения соответствующих норм международного права и
конкретных международных соглашений. Реакция со стороны стран “третьего
мира” или их организаций не может выходить за пределы того, что называют
репрессалиями. Но “государства обязаны воздерживаться от актов
репрессалий, связанных с применением силы”, – подчеркивается в
Декларации о принципах международного права [30]. Другая сторона дела
состоит в том, что “гуманитарная интервенция” вообще не известна как
институт позитивного международного права. Со времени Французской
революции 1789 г. и известного послания президента США Монро 1823 г.
относительно невмешательства, оно явилось предметом регулирования во
многих международных актах, но ни в одном из них не предусматривалась
допустимость “гуманитарной интервенции”. став ООН, закрепляя принцип
невмешательства в дела, ” по существу, входящие во внутреннюю
компетенцию любого государства”, делает из этого принципа только одно
исключение: в случае “применения принудительных мер на основании главы
VII”, т.е. по решению Совета Безопасности ООН, а не по собственному
усмотрению какого-либо государства, либо их Альянса [31]. Следует
указать, что Концепция “гуманитарной интервенции” не выдерживает
проверки на обоснованность. Это констатировали, в частности в МИД
Великобритании, когда в 1986 г. его представители высказались в том
плане, что подавляющее большинство современных правовых авторитетов
“выступает против существования права на гуманитарную интервенцию” по
трем главным основаниям. Во-первых, представляется, что став ООН и в
целом современное международное право не предусматривают такого права.
Во-вторых, практика государств за последние два века, и особенно с 1945
г., знает лишь небольшое число случаев действительно гуманитарной
интервенции, а, по мнению многих, вообще ни одного. И, наконец, масштабы
злоупотребления таким правом в сильной мере свидетельствуют против его
создания. “Гуманитарные интервенции”, “военный гуманизм”, как это иногда
называют на Западе, включающий угрозу или применение силы без полномочий
от Совета Безопасности, будут в принципе оставаться нарушением
международного права. Характерны также соображения, высказывавшиеся в
германском бундестаге в октябре 1998 г., когда речь шла лишь об угрозах
НАТО в адрес СРЮ. Признавая юридическую уязвимость своей позиции,
правительство ФРГ тем не менее утверждало, что ситуация в

Косово настолько отчаянна, что оправдывает эти угрозы, даже без мандата
со стороны ООН, “в состоянии гуманитарной необходимости, не оставляющей
выбора средств”. При этом подчеркивалось, что германское согласие с
правовой позицией, занятой Альянсом в специфическом случае с Косово, не
должно рассматриваться как “зеленый свет” для подобных интервенций
вообще. По словам тогдашнего министра иностранных дел ФРГ К. Кинкеля,
“решение НАТО не должно стать прецедентом”. В том, что касается
монополии Совета Безопасности на применение силы, “мы должны избежать
того, чтобы оказаться на скользком склоне”. Таким образом, ”
гуманитарную интервенцию” с применением военной силы невозможно
квалифицировать иначе как вооруженной агрессией [32]. В международном
праве, международной практике еще с 30-х гг. прошлого столетия сложился
постулат, в силу которого, как подчеркивается в принятом ООН определении
агрессии, ” никакие соображения любого характера, будь то политические,
экономические, военные или иные, не могут служить оправданием агрессии”;
” Агрессия влечет за собой международную ответственность”. Она является
международным преступлением. Интервенция, вмешательство во внутренние
или внешние дела государств рассматриваются в проекте Кодекса
преступлений против мира и безопасности человечества, подготовленном по
линии ООН, как одно из таких преступлений. Международная норма
непререкаема: “никакие соображения…”, а значит и “гуманитарность”
интервенции не может служить ее оправданием. Гуманитарные акции вообще
не могут осуществляться антигуманными методами – бомбежками, обстрелами
и т.п. методами, применяемыми НАТО против СРЮ.

В процессе разработки Стратегической концепции немалое место занял
вопрос о расширении пространственной сферы действия НАТО, каковой
согласно Вашингтонскому договору является Североатлантический регион к
северу от Тропика Рака. Напрямую, Концепция НАТО говорит о такого рода
расширении весьма сдержанно. Однако из ряда ее положений прямо вытекают
распространенные сферы действия Альянса за пределы обозначенного в
договоре региона. Со ссылкой на то, что в договоре предусмотрено
отражение нападения на территорию государств-участников, ” откуда бы оно
ни исходило”, в Концепции утверждается, что “соображения безопасности
Альянса требуют рассмотрения этого вопроса во всемирном масштабе”. В
этой связи документ предусматривает, что вооруженные силы Альянса будут
выполнять его обязательства по коллективной обороне “и проведению
операций в кризисных ситуациях”, возникающих иногда “вдали от районов их
обычного расположения, в том числе за пределами территорий стран НАТО”.
Присваивание со стороны НАТО функций борьбы с распространением ядерного,
химического и бактериологического оружия особенно отражает намерение
Альянса проводить свои действия и в других регионах.

Известно, что хотя проблема нераспространения этих видов оружия, по
существу, носит глобальный характер, она едва ли остро стоит в Европе и
тем более в Североатлантическом регионе, где, кроме признанных ядерных
держав – России, Англии и Франции, нет других государств, имеющих
программы создания ядерного оружия. Следовательно, закрепляемая в
Концепции функция НАТО противодействовать распространению оружия
массового уничтожения означает, что Альянс имеет в виду распространять
свои прерогативы, в том числе в отношении военного противодействия, на
другие районы, и это, конечно, учитывая складывающиеся реальности,
прежде всего Азию. Весьма показательно, что анализу тех положений
проекта “Стратегической концепции”, которые посвящены расширению радиуса
действия НАТО, профессор Б. Симма в своей работе “Вне района” или “Вне
договора?”, в которой, в частности, упомянул мнение одного из членов
Конституционного суда ФРГ о Вашингтонском договоре как о “договоре на
колесах” [33]. Однако такого рода подвижность этого договора, вернее,
границ его действия означает не что иное, как попытку эвентуально
распространить его действие на третьи, не участвующие в нем государства,
создавая положение, в котором для них возникали бы некие обязательства
по отношению к НАТО. В известной Венской конвенции о праве международных
договоров 1969 г. на этот счет предусматривается ряд критериев, которые
игнорируются в “Концепции”: требуется, чтобы обязательство для третьего,
т.е. не участвующего, государства возникло “из положения договора” и
чтобы “именно это положение” участники договора имели “намерение
сделать” “средством создания обязательства”. Никаких положений такого
рода в договоре НАТО нет, и ни одно из положений ” Стратегической
концепции” – не договорного документа не может явиться их заменителем. А
главное состоит в том, что согласно Венской конвенции обязательство для
государства из договора, в котором оно не участвует, возникает лишь в
том случае, если оно “определенно принимает на себя в письменной форме
это обязательство” [34]. Сами члены НАТО отнюдь не едины в том, что
касается расширения географической сферы Альянса. Не случайно накануне
саммита профессор Даалдер писал, что союзникам ” следует общим образом
ограничить географическую сферу досягаемости НАТО, в том числе в
отношении угрозы и применения силы Евроатлантическим регионом. В то же
время им не следует делать ничего, что отнимало бы у тех союзников,
которые этого желают, возможность действовать за пределами этого
региона, если и когда они считают это необходимым. По его мнению, одна
из сильных уникальных сторон Альянса состоит в том, что он обеспечивает
солидную основу для военных акций некоторых или всех союзников “в защиту
их территории, ценностей и интересов, где бы такого рода акции они ни
сочли бы уместными”. Именно такой подход и санкционирует “Стратегическая
концепция НАТО”, не считаясь не только с постулатами международного
права, но и с положениями Вашингтонского договора.

На наш взгляд, следует остановиться на таком моменте, что в Концепции не
признается, что НАТО является региональной организацией. НАТО явно не
желает сообразоваться с теми нормативами, которые заложены в ставе ООН
применительно к региональным организациям и их военно-силовой
деятельности. Главные из этих нормативов состоят в том, что Совет
Безопасности ООН использует региональные органы для ггоинудительных
действий «под его руководством»; что «никакие принудительные действия не
предпринимаются» в силу региональных соглашений «без полномочий от
Совета Безопасности (ст. 53) и что Совет «должен быть всегда полностью
информирован о действиях», как предпринятых, так и намечаемых в такого
рода региональном порядке (ст. 54). Эти положения Устава ООН
обеспечивают возможность необходимого политико-правового контроля со
стороны Совета Безопасности за военно-силовой деятельностью региональных
организаций, что особенно важно в пост-конфротационном мире, в котором,
наряду с локальными и внутренними, на первый план все больше выдвигаются
региональные конфликты.

По укоренившимся на Западе представлениям, НАТО является не региональной
организацией, а организацией коллективной обороны, основывающейся на ст.
51 става ООН. Принятием Стратегической концепции НАТО закрепляет
распространение сферы своего военного вмешательства за рамки статьи 5
Вашингтонского договора, предусматривающей коллективную самооборону, на
военные акции Альянса вне рамок этой статьи не может распространяться
запрещение применения силы, предусмотренное другими нормами става ООН, о
которых говорилось выше. Так, согласно статье 103 в случае, когда
обязательства по международному договору оказываются в противоречии с
обязательствами по ставу, «преимущественную силу», имеют обязательства
по ставу [35].

Отметив правовую сторону дела, следует остановить на практической: за
последние пять лет отношения НАТО и ООН эволюционировали не в пользу
ООН. На проходившем в 1994 г. саммите в Брюсселе, Альянс заявил о
готовности сотрудничать с ООН в операциях по поддержанию мира «и других
операциях под руководством Совета Безопасности ООН», что отвечало
требованиям ст. 53 става [36]. Позднее на одном из форумов, проходившем
под эгидой НАТО, еще выражалось сомнение, что Альянс не пойдет на
применение принудительных мер, по крайней мере, за пределами района
своего действия, «без полномочий от Совета Безопасности». В течение
менее чем года сомнения рассеялись. Как обоснованно считает Б. Симма,
действия НАТО сдвинулись от полного сотрудничества с ООН в области
операций по поддержанию мира и в отношении применения принудительных мер
в Боснии, к принудительным действиям «вместо ООН, еще разрешенным
Советом Безопасности», для имплементации Дейтонских соглашений, а в
контексте Косово – «к принудительным действиям вместо ООН без такого
разрешения. При такой эволюции – взаимоотношениям НАТО и Совета
Безопасности ООН угрожает «соскальзывание в ненужность», а Совет
Безопасности рискует исчезнуть как серьезный орган безопасности». Все
что он может предоставить, по мнению некоторых западных кругов – это
легитимация, тогда как НАТО может обеспечить необходимое «многостороннее
прикрытие».

Статья 103 Устава ООН, закрепляющая преимущественную силу обязательств
ее членов по ставу, лишает правовой обоснованности как стремление НАТО
не считать себя региональной организацией, так и попытки Альянса
возвести в принцип возможность прибегать к вооруженным акциям без
мандата Совета Безопасности ООН, как это просматривается в
Стратегической концепции. Тем не менее, С. Телботт, оговорившись, что
НАТО и ее члены будут продолжать руководствоваться своими
обязательствами по Уставу ООН и Хельсинскому акту; подчеркнул в одном из
своих выступлений, что не следует «подчинять НАТО какому-либо другому
международному органу» и что Альянс должен резервировать за собой «право
и свободу действовать, когда ее члены консенсусом считают это
необходимым».

Сторонником такой свободы действий Альянса является и бывший Генеральный
Секретарь НАТО Х. Солана, утверждавший, что «НАТО должна иметь
возможность, от случая к случаю действовать, если необходимо, по
собственному решению» и что вообще могут быть обстоятельства, в которых
требуется действовать из гуманитарных соображений, когда резолюция
Совета Безопасности «не будет необходимой или даже уместной».

В этой связи, давая оценку доводам С. Телботта и Х. Соланы, что НАТО –
это все-таки серьезная организация, которая принимает решения путем
консенсуса между серьезными странами с демократическими правительствами,
Б. Симма не без оснований заметил, что никакое единогласие
государств-членов НАТО не может устранить границы, с которыми эти
государства должны сообразовываться в силу существующих в международном
праве норм jus cogens, в особенности в отношении неприменения силы, как
эти нормы выражены “в высшем праве Устава ООН” [37].

Тенденции, определившиеся за последние годы в развитии НАТО, не могли не
сказаться и на ее концептуальных установках. Неудивительно поэтому, что
в документах НАТО с 1999 г., практически не содержится никакого
подтверждения о намерении трансформировать НАТО из военной,
преимущественно в политическую организацию, пример – Вашингтонский
саммит 1999 г. Более того, предлагается реагировать на риски и вызовы
нового поколения с опорой на военную силу, без реальной адаптации к
новым европейским условиям. Появился даже тезис о необходимости
сохранения превосходства НАТО в области обычных вооружений в Европе, что
представляет очевидный шаг назад по сравнению с предыдущей концепцией
НАТО, в которой ставилась задача поддержания баланса сил.

Необходимо отметить акцентирование внимания на ядерных аспектах политики
и стратегии блока, что убедительно подтвердило принятое в декабре 1999
г. заключительное коммюнике заседания министров обороны и Группы
ядерного планирования Альянса, где оговаривается наличие неких
«обстоятельств», которые, по мнению стратегов НАТО, могут послужить
основанием для более свободного применения ею ядерного оружия.

Важным этапом в развитии политики наращивания новейших видов вооружений,
повышении уровня организационно-оперативньгх основ в НАТО после военного
вмешательства в Югославии, явилась неформальная встреча министров
обороны стран блока, состоявшаяся в сентябре 1999 г. в Торонто (Канада).
На этой встрече обсуждалась идея инициативы об оборонном потенциале
(ИОП). Впервые она была выдвинута на юбилейном саммите
Североатлантического Альянса в Вашингтоне весной 1999 г. Инициатива
исходила от США. «Целью этой инициативы, – отмечается в документе,
принятом по этому вопросу на саммите НАТО в Вашингтоне, – «является
повышение оборонного потенциала в интересах обеспечения эффективности
многонациональных операций в будущем по всему спектру миссий
Североатлантического Союза в современных условиях и в обозримом будущем
с особым акцентом на повышение оперативной совместимости между силами
Североатлантического Союза и, где это применимо, между силами
Североатлантического Союза и государств-партнеров» [38]. Главная задача,
которая должна быть решена в результате реализации этой инициативы, в
самом общем виде сводится к тому, чтобы усилить военные возможности
НАТО по ряду направлений, отражающих ключевые технологические,
доктринальные и организационные элементы революции в военном деле. В их
числе, прежде всего, называются такие, как обеспечение быстрого
развертывания и мобильности союзнических войск за счет развития
военно-транспортных сил и средств, а также реорганизации вооруженных сил
в меньшие по численности, но зато более мобильные и оперативные
формирования, оснащенные передовым высокоточным легким оружием с высоким
поражающим действием, всепогодными системами наблюдения и разведки,
активно взаимодействующие с ударными авиационными подразделениями,
защищенные от возможного применения оружия массового поражения и
способные на основе использования передовых и оперативно совместимых
систем командования, управления и информации и технологий тылового
обеспечения эффективно вести длительные боевые действия в ходе
многонациональных общеевропейских операций [39].

Также необходимо отметить роль НАТО после событий 11 сентября 2001 года,
когда террористические акты в Нью-Йорке и Вашингтоне, в считанные часы,
превратившие в пыль базовые символы американской, или, шире, западной,
цивилизации, стали очевидным рубежом двух тысячелетий. Какой видит свою
роль в изменившемся мире сам Североатлантический Альянс? Ведь
террористические акты в Америке послужили началом «эффекта домино» в
цепи последовавших за ними событий и привели к совершенно
непредсказуемым последствиям. И неизвестно, к каким еще приведут.

И вопросы о роли НАТО в процессе проведения антитеррористической
операции и вероятном членстве РФ в структурах Альянса отнюдь не
гипотетические. Западное сообщество сегодня не единодушно во мнениях
относительно проблемы борьбы с международным терроризмом. В этом на
собственном примере пришлось убедиться Герхарду Шредеру, вынужденному
поставить на карту собственную политическую карьеру как последний
аргумент в диалоге с парламентариями по поводу участия бундесвера в
войне. Франция, не в пример Британии, вообще отстранилась от какой-либо
реальной помощи США, а ее СМИ последний месяц демонстрируют все более
усиливающийся антиамериканизм [40]. Это дает серьезные основания многим
аналитикам на Западе усомниться как в успехе затеянной Америкой
операции, так и в усилении роли НАТО в ее проведении. Financial Times
Deutschland и вовсе заявляет, что Североатлантический Альянс стал
«неожиданной жертвой событий 11 сентября», поскольку США разуверились в
способности НАТО справиться с глобальными угрозами и потому попросту
игнорируют его. Но оправданием для внешней незаангажированности НАТО в
операции в Афганистане служит то, что

Альянс (не в последнюю очередь усилиями США) был ориентирован на
отражение совершенно иных угроз.

И все-таки согласиться с тем, что НАТО удовлетворится предложенными ему
сегодня условиями участия в борьбе с международным терроризмом, вряд ли
возможно. Именно сейчас Альянс проходит непростой процесс трансформации
из региональной структуры оборонного характера в организацию для
построения и поддержания глобальной безопасности. НАТО предстоит решить
три основные задачи. Во-первых, провести реформу всех своих структур и
организаций Альянса в связи с предстоящим принятием новых членов. Как
предполагается, приглашение участвовать в НАТО получат все нынешние
кандидаты, однако процесс вступления продлится до момента их
соответствия требованиям так называемого Плана членства (Member Action
Plan – МАР) [41]. Во-вторых, предстоит переориентировать организацию для
ответа на новые угрозы. На первом месте среди них значатся борьба с
международным терроризмом, организованной преступностью и наркобизнесом.
И, в-третьих, будут пересмотрены сами критерии членства в НАТО и внесены
необходимые изменения в МАР, поскольку ожидается, что последующее
расширение значительно усложнит координацию структур Альянса.

В числе тех, кто наиболее чутко уловил последние тенденции, был
российский президент В. Путин. Поэтому стоит, как можно внимательнее
отнестись к инициативе Тони Блэра пригласить Россию к участию в
политических структурах НАТО с правом решающего голоса по примеру
Франции [42]. Будучи членом Альянса, она не участвует в его военных
организациях, а ее вооруженные силы не подчинены верховному
главнокомандующему объединенными ВС НАТО в Европе (SACEUR). На сегодня
РФ и Альянс договорились реформировать существующие формы
сотрудничества. Предполагается, что на базе Постоянного совместного
совета (ПСС) Россия- НАТО будет основан новый орган, более
соответствующий изменившимся требованиям углубления двустороннего
сотрудничества. Кстати, уже на следующий день после террористических
актов в США было принято совместное заявление ПСС относительно развития
взаимодействия в борьбе с терроризмом, а также договоренность о создании
Оперативных антитеррористических сил НАТО – Россия (контроль за ее
выполнением осуществляет советник по Восточной Европе Кавингтон).

Учитывая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы:

1) в Европе, в связи с произошедшими геополитическими изменениями,
изменилась концепция построения системы поддержания мира и

обеспечения безопасности. Изменившийся спектр угроз заставляет НАТО,
претендующую на то, чтобы быть основой безопасности на континенте,
производить внутреннюю адаптацию, а также участвовать в интеграционных
процессах, происходящих в политической, экономической, военной и научных
сферах;

новая Стратегическая концепция Североатлантического Союза, одобренная в
апреле 1999 года в Вашингтоне главами государств и правительств стран
НАТО, все аномальные явления, свойственные переходному – от биполярности
к новой модели международных отношений – периоду трактует, как факторы
могущие обуславливать военно-силовое реагирование со стороны НАТО. Тем
самым максимально расширяет возможность применения военных мер, не
предусмотренных статьей 5 Вашингтонского договора;

Альянс проходит непростой процесс трансформации из региональной
структуры оборонного характера в организацию для построения и
поддержания глобальной безопасности.

3.3. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе как
региональный механизм в системе европейской безопасности

Масштабные перемены, происшедшие в международной системе, особенно на
Европейском континенте, выдвинули на первый план проблемы безопасности.
Речь идет как о ее теоретических аспектах, которые затрагивают
необходимость переосмысления понятия самой безопасности и проблему
источника современных угроз, так и о роли тех международных институтов,
приоритетной задачей которых является укрепление безопасности.
Представляется, что именно в этом контексте Организация по безопасности
и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), которая трансформировалась из
Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), была
основана как политический консультативный процесс, в котором приняли
участие 54 государства Европы, Центральной Азии и Северной Америки [43],
чем дальше, тем больше становится ключевым институтом в современном
процессе перемен на континенте. Подобная роль этой организации
объясняется тем, что:

– СБСЕ/ОБСЕ – единственная институциональная структура, объединяющая все
государства в Европе, а также Канаду и США, в совместные структуры для
обеспечения прав и свобод человека, демократии, верховенства права,
безопасности и экономического сотрудничества;

– СБСЕ/ОБСЕ – единственный институт, создавший и развивший механизмы для
предотвращения угрожающих безопасности конфликтов разного типа и способы
управления ими на всем гигантском европейском пространстве [44].

Тем не менее, следует отметить, что главными для ОБСЕ было и остается
исключение применения силы, раннее предупреждение конфликтов и
урегулирование кризисов политическими средствами, принятие средств
предотвращения конфликтов и мирное урегулирование споров. Именно такой
подход закреплен в решении «Хельсинки-2», где сказано, что операции ОБСЕ
по поддержанию мира не будут предусматривать принудительных действий, а
последние рассматриваются как временная мера, пока не будет налажен
надежный механизм своевременного предупреждения возникновения конфликтов
и мирного урегулирования споров и разногласий. А до тех пор ОБСЕ будет
обращаться за помощью к ООН, ЕС, НАТО, ЗЕС и СНГ в контексте необходимых
шагов по поддержанию мира [45].

Итогом начатого в 1972 г. процесса СБСЕ в 1975 г. стало принятие
Хельсинского Заключительного акта. Этот документ закрепил широкий круг
обязательств, которые касаются принципов, регулирующих взаимоотношения
государств-участников, основы укрепления доверия между ними, уважение
прав и свобод человека, а также сотрудничество в экономической,
культурной, технической и научных отраслях [46].

Следует отметить, что ОБСЕ сама по себе не имеет своего политического
курса. Выступающие от ее имени руководящие органы, функциональные
институты и отдельные должностные лица выражают или должны выражать
консенсусное мнение 35 государств-участников. Помимо того, что ОБСЕ,
таким образом, являлась и является до сих пор выражением демократических
устремлений международного сообщества, на ее деятельность накладывают
отпечаток и державные устремления отдельных так называемых «основных
государств», к которым относят, прежде всего, США, Великобританию,
Германию, Канаду, Италию, Францию, действующих через них
транснациональные корпорации и международные финансовые группы. Как и в
общемировом аспекте, так и в региональном измерении в деятельности ОБСЕ
сталкиваются глобальные тенденции построения демократического
мультиполярного мира, в котором ОБСЕ играла бы системообразующую роль, и
натоцентриская линия к монополярному американоцентрискому миру, в
котором центральной осью международной безопасности и ее
военностратегическим гарантом являлась бы НАТО при лидирующей в ней роли
США. Экономические рычаги воздействия на ситуацию в евроатлантическом
пространстве передавались бы Европейскому Союзу, а ОБСЕ через ее
профильное гуманитарное измерение отводилась бы роль своеобразного
орудия «контролируемой нестабильности», с целью активного воздействия на
внутреннюю и внешнюю политику государств-участниц со стороны «элиты»
международного сообщества, куда входят все упомянутые выше «основные
государства» ОБСЕ [47]. В подтверждение вышеизложенного можно привести
суждение М. Михалка, опубликованное в изданном Секретариатом ОБСЕ
сборнике «ОБСЕ в 1995 г.»: «Некоторые комментаторы отнесли относительно
мирную дезинтеграцию Советской империи на счет процесса ОБСЕ и его
активности в «человеческом измерении». Таким образом, безопасность, по
крайней мере, в контексте ОБСЕ, необязательно означает стабильность. В
лучшем случае любая модель безопасности на принципах ОБСЕ и его
активности может только представить разновидность контролируемой
нестабильности. Это становится очевидным при рассмотрении имеющихся
источников стабильности и нестабильности в Европе» [48].

Государства-члены НАТО, принимая участие в процессе СБСЕ на основе
индивидуального членства, и, выдвигая свои предложения по широкому кругу
вопросов, от действий, направленных на укрепление доверия, до
обязательств в области прав человека, поддерживали процесс СБСЕ и играли
значительную роль на всех важных этапах его развития от момента
основания и до наших дней. Североатлантический Альянс активно
поддерживал решение об институционализации процесса СБСЕ в 1990 г. В

г. на Римской встрече в верхах государства НАТО предложили конкретные
дополнительные меры по укреплению будущей роли уже СБСЕ.

В Заключительном коммюнике, принятом на заседании Североатлантического
совета на уровне министров иностранных дел 4 июня

г. в Осло, государства-члены НАТО заявили, что они готовы поддерживать в
каждом отдельном случае и соответственно действующим процедурам НАТО
деятельность по поддержке мира, осуществляемую в рамках деятельности
СБСЕ, предоставляя ресурсы, знания и опыт, которые имеет Атлантический
Альянс [49]. Эти обязательства были подтверждены в коммюнике,
утвержденном министрами иностранных дел НАТО в июне 1993 г.

С 10 октября по 2 декабря 1994 г. в Будапеште проходила Пятая
конференция, посвященная анализу деятельности СБСЕ, которая закончилась
встречей в верхах 5-6 января. На этой встрече присутствовал Генеральный
секретарь НАТО Вилли Клас. В своем обращении к руководителям стран СБСЕ
он подчеркнул, что НАТО готова передать в распоряжение СБСЕ свои ресурсы
и опыт, чтобы обеспечить выполнение задач, связанных с поддержанием мира
и урегулированием кризисов, как это уже делал Атлантический Альянс для
ООН [50].

На этой встрече СБСЕ был переименован в Организацию по безопасности и
сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и получил статус международной
организации, что означало повышение эффективности этой организации и ее
институций.

В Будапеште на встрече в верхах были приняты также другие важные
решения, в том числе по вопросам, связанным с региональными конфликтами.
Непосредственно, в рамках активизации усилий ОБСЕ по урегулированию
конфликтов в Нагорном Карабахе было предложено ряд мер по координации
ныне осуществленных инициатив, таких, например, как посредническая
деятельность Минской группы. Участники встречи высказали свою
политическую волю и заявили, что они готовы послать в этот регион
Многонациональные силы по поддержанию мира после принятия сторонами
договоренности о прекращении вооруженного конфликта. Были также сделаны
заявления по поводу ситуации в Грузии и Молдавии [51].

2-3 декабря 1996 г. в столице Португалии Лиссабоне состоялась встреча на
высшем уровне государств-членов ОБСЕ. Она, убедительно показала, что
государства-члены ОБСЕ рассматривают эту организацию, как важный и
неделимый элемент строительства новой архитектуры безопасности в Европе.
Плодотворным на этой встрече было участие делегации Украины, которую
возглавлял Президент Л. Д. Кучма.

Этот форум проложил курс действий ОБСЕ в XXI век. Декларация саммита в
этой связи провозглашает: «Поскольку мы приближаемся к новому столетию,
тем более становится важным, как никогда, чтобы мы построили вместе
новый регион ОБСЕ, где все наши государства и индивидуумы почувствовали
бы себя в безопасности» [52].

Напомним, что было сделано в Лиссабоне: ОБСЕ выразила там свою полную
поддержку суверенитету и территориальной целостности Грузии в рамках ее
международно-признанных границ. Саммит отметил прогресс в политическом
урегулировании в Молдавии, через заявление председателя ОБСЕ подтвердил
территориальную целостность Республики Армения и Республики Азербайджан.

Политический документ, утвержденный участниками встречи ОБСЕ, состоит из
двух частей – Декларации Лиссабонского саммита и Лиссабонской Декларации
о модели общей и всеобъемлющей безопасности в Европе XXI века [53].

Декларация Лиссабонского саммита определяла задания Организации в
области безопасности на 1997-1998 г. При этом был позитивно оценен вклад
ОБСЕ в миротворческие усилия международного сообщества в Боснии и
Герцеговине.

В декларации было акцентировано внимание на важности развития
взаимоотношений с разного рода субрегиональными и трансграничными
инициативами с целью как можно полного утверждения крепкого мира,
стабильности и добрососедских отношений.

Следует отметить, что Лиссабонская декларация о модели общей и
всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века так же, как
общеполитическая Декларация саммита, в целом, соответствует
внешнеполитическим интересам Украины. В свое время МИД Украины была
разработана широкая Позиционная платформа «Внесок України до дискусії
щодо моделі загальної і всеохоплюючої безпеки для Європи», которая была
распространена среди делегаций государств-членов ОБСЕ в Вене. Документ
получил позитивный отклик и понимание среди участников переговоров. Ряд
его положений в той или иной форме вошли в Декларацию саммита. К ним,
например, непосредственно относятся, идея о том, что главным условием
существования новой системы безопасности, должно быть тесное
взаимодействие и сотрудничество наиболее авторитетных организаций
безопасности континента – ОБСЕ, НАТО, ЕС, ЗЕС, Совета Европы при
соответствующем участии ООН и что реализация этого требует достижения
соответствующих договоренностей между ОБСЕ и данными организациями.

краина является автором принципиально важного положения декларации, в
котором говорится, что «в рамках ОБСЕ ни одно государство, организация
или объединение не могут иметь более весомой ответственности по
поддержанию мира и стабильности в регионе ОБСЕ, или рассматривать любую
часть региона ОБСЕ как сферу своего влияния» [54].

По предложению краины в декларацию вошло положение о том, что
присутствие иностранных войск на территории государства-члена ОБСЕ
возможно только в том случае, если оно соответствует международному
праву, свободно высказанному соглашению государства-хозяина, или
соответствующему решению Совета Безопасности ООН.

Расценивая перспективы пополнения НАТО новыми членами, как объективный
процесс, и поэтому, не имея против этого принципиальных противоречий,
краина, учитывая негативную позицию России к процессу расширения НАТО и
возможные в связи с этим осложнения, выразила ряд предложений
направленных на то, чтобы отвести от себя угрозу попасть в так,
называемую «буферную зону», чтобы этот процесс проходил безболезненно и
содействовал укреплению безопасности и стабильности в Европе.

Именно поэтому краина предложила и отстояла идею не размещения ядерного
оружия на территории государств Центральной и Восточной Европы – новых
членов НАТО. Как известно, это предложение постепенно внедряется в
жизнь. Министры иностранных дел НАТО на своей встрече 10 декабря 1996 г.
заявили о том, что государства-члены «не имеют ни намерений, ни планов
размещать ядерное оружие на территории новых членов, как и потребности в
изменении любого аспекта дислокации ядерного оружия или ядерной политики
НАТО, и не видят необходимости делать это в будущем».

Необходимо сказать о том, что краина приложила немало усилий к
проведению своего предложения о предоставлении ведущими европейскими и
трансатлантическими организациями дополнительных гарантий безопасности
государствам, которые не являются участниками структур коллективной
обороны, и не могут в данный момент к ним присоединиться. В результате
соответствующих мер со стороны делегации краины на подготовительной
встрече ОБСЕ, в декларации среди обязательств, которые взяли на себя
участники саммита, было указано, что они будут «придавать важное
значение заботам всех государств-членов о безопасности, независимо от
того, входят ли они в военные структуры или нет» [55].

Начиная с Совещания в Хельсинки (июль 1992 г.) [56] и до заседания
Совета в Будапеште (декабрь 1994 г.) СБСЕ/ОБСЕ осуществило важную
деятельность на постсоветском пространстве. Включение бывших советских
республик в состав СБСЕ/ОБСЕ означало изменения не только в составе
Совещания, но ив практике его функционирования. В то же время участие
этих новых государств, на территории которых имели место вооруженные
конфликты или этническая напряженность, чреватая новыми конфликтами,
послужило “стимулом” для создания и развития структур превентивной
дипломатии в рамках Совещания. Открытые и латентные конфликты на
постсоветском пространстве побудили рассматривать его в качестве региона
повышенного риска во всей евроатлантической зоне [57]. Отсюда объективно
возникает необходимость создания и запуска механизма по выявлению
ситуаций высокого риска, способного обеспечить стабильность в регионе,
предотвратить кризис или управлять им. Поэтому можно утверждать, что
существует процесс длительного взаимодействия между, с одной стороны,
регионом как источником проблем и опасных ситуаций и, с другой
-СБСЕ/ОБСЕ как институтом, обеспечивающим механизмы предотвращения и
контроля этих проблем и ситуаций [58].

деляя особое внимание обеспечению безопасности СБСЕ/ОБСЕ в качестве
общеевропейской организации, наделенной функциями превентивной
дипломатии, применяло различные инструменты по раннему выявлению
ситуаций, способных перерасти в конфликт, по их предупреждению и по
управлению кризисом на постсоветском пространстве, превратившись, таким
образом, в подлинную “лабораторию” опыта и проверки превентивной
дипломатии в эру после “холодной войны”. В качестве примеров можно
привести разрешение проблем СБСЕ/ОБСЕ с помощью этих дипломатических
методов, в государствах Балтии, Грузии, Молдове, Таджикистане, Нагорном
Карабахе, Чечне, Украине. Например, касательно краины, используя
инструменты раннего оповещения и управления кризисом, СБСЕ/ОБСЕ приняло
решение о создании своей миссии на Украине [59]. Она была направлена
туда в ноябре 1994 г. и имела двоякую задачу. Прежде всего, ей надлежало
оказать поддержку группе экспертов СБСЕ/ОБСЕ по конституционным и
экономическим аспектам разрешения проблемы Автономной Республики Крым. С
другой стороны, она должна была собирать информацию о положении дел с
правами национальных меньшинств, проживающих в этой республике. Со своей
стороны Верховный комиссар СБСЕ/ОБСЕ по делам национальных меньшинств
нанес визит на краину, проведя там ряд встреч с государственными
руководителями, региональными лидерами и представителями меньшинств.
Результатом этих консультаций стала рекомендация Верховного комиссара о
необходимости принятия мер, способных успокоить русскоязычное население
Крыма, внушить ему мысль о том, что его страхи в отношении политики
“украинизации” несостоятельны [60]. В рамках такого подхода в мае 1995
г. в Локарно (Швейцария) был организован “круглый стол” между
представителями сторон, где рассматривался будущий статус Крыма как
автономной территории в составе краины.

Следует отметить, что в большинстве случаев СБСЕ/ОБСЕ действовала и
использовала различные инструменты выявления и предупреждения кризисов и
управления ими. Так, например, политические консультации дополнялись
деятельностью наблюдательных миссий, а последняя – работой Верховного
комиссара СБСЕ/ОБСЕ по делам национальных меньшинств, которая
поддерживалась инфраструктурой Бюро демократических институтов и прав
человека [61].

Необходимо также добавить, что опыт последних лет свидетельствует о том,
что институты ОБСЕ не располагают военной силой или другими подобными
инструментами. Она опирается лишь на свой собственный престиж, убеждая
стороны прекратить конфликт [62].

Исходя из вышеизложенного, следует отметить следующее:

– во-первых, структуры превентивной дипломатии характеризуются
множественностью и разнообразием. Это объясняется стремлением СБСЕ/ОБСЕ
контролировать конфликт на всех его этапах, начиная от его латентного
состояния и до крайнего проявления (использования силы), включая
прохождение кризисной ситуации. Все это позволяет говорить о структуре,
которая имеет до двадцати различных форм действия, применение которых
возможно на различных уровнях конфликта. Отсюда, в порядке прогноза,
можно обозначить две вероятные тенденции: одну позитивную, которая
опирается на гибкость множественных и разнообразных механизмов,
способных приспособиться к любой ситуации; другую – негативную,
проистекающую из запутанности и неэффективности в силу сложности
созданной СБСЕ машины;

во-вторых, с точки зрения используемого метода механизмы СБСЕ/ОБСЕ
характеризуются своей двойственностью. Так, можно говорить об
оригинальных инструментах, подобных институту Верховного комиссара
СБСЕ/ОБСЕ по делам национальных меньшинств, но также и о том, что ”
ничто не ново в этом мире”. Иными словами, СБСЕ/ОБСЕ воспроизводит, но в
меньшем масштабе, методы, уже опробованные другими международными
организациями (в особенности ООН). В качестве примера сошлемся на
технологию, используемую наблюдательными миссиями;

в-третьих, рассмотренные здесь инструменты имеют двоякое происхождение.
Одни из них родились благодаря формализации методов превентивной
дипломатии (Хельсинки II). Другие, напротив, являются образчиком
непрерывности развития СБСЕ/ОБСЕ со времен “холодной войны”,
“неформального” характера встреч по контролю, которые сохраняют живым
прежний дух СБСЕ/ОБСЕ. В этом плане можно отметить, что Будапештская
встреча в декабре 1994 г. определила стимулирующие ограничения для тех
акций, которые впоследствии были предприняты

СБСЕ/ОБСЕ в Чечне.

Касательно применения упомянутых инструментов в постсоветском
пространстве, следует отметить следующее: прежде всего, имея в виду
результаты, необходимо отметить существование на постсоветском
пространстве двух миров. Так, сами результаты деятельности СБСЕ/ОБСЕ
позволяют провести различие между Балтийскими государствами и другими
бывшими советскими республиками. В первом случае можно говорить о
конкретных результатах и исполняемых соглашениях. В этом плане действия,
осуществленные в Литве, являются лучшим примером упорядоченного перехода
(от советской республики к суверенному государству) в том, что касается
отношений с Россией. И хотя аналогичный процесс протекал в Эстонии и
Латвии не столь успешно, тем не менее, и там прогресс налицо. Все это
подводит нас к констатации двух фактов. С одной стороны, специфика стран
Балтии (западная политическая культура, исторический опыт, балтийская
геополитика и т. д.) способствовала позитивному течению рассматриваемого
процесса. С другой стороны, усилия СБСЕ/ОБСЕ по урегулированию отношений
между Россией и государствами Балтии попали на благодатную почву – речь
идет о наличии относительного стремления сторон к разрешению конфликтов
между ними. В этом смысле, пример государств Балтии, являет прямую
противоположность конфликту в Нагорном Карабахе, где умножение
механизмов СБСЕ/ОБСЕ наталкивается на недостаток обоюдной воли сторон
прийти к согласию. Здесь возникает неизбежный вопрос: до каких пор
СБСЕ/ОБСЕ будет оставаться наблюдателем процесса, имеющего собственную
динамику?

Использование механизмов СБСЕ/ОБСЕ на постсоветском пространстве
обнаружило, что его наиболее активным миротворческим инструментом стал
Верховный комиссар по делам национальных меньшинств. Об этом
свидетельствуют попытки решения проблем русского меньшинства на краине
или же языковых проблем в Эстонии и Латвии.

И, наконец, использование инструментов СБСЕ/ОБСЕ на постсоветском
пространстве порождает серьезную политическую проблему. Не зря во всех
документах ОБСЕ содержится упоминание об особой роли Российской
Федерации в рассматриваемых процессах. Немыслимо представить посылку
какой-либо миссии, которая не рассчитывает на поддержку России или
формирование без нее любых сил по поддержанию мира в государстве-члене
СНГ. Другими словами, присутствие СБСЕ/ОБСЕ на постсоветском
пространстве может быть интерпретировано Москвой как утрата контроля,
объективируемого через существование русских меньшинств в новых
государствах, и открытие двери для прихода соперничающих держав в регион
(наиболее очевидный пример – Турция, к которой можно присовокупить, за
пределами ОБСЕ, Иран). С другой стороны, западные страны заняли
реалистическую и прагматичную позицию (защита национального суверенитета
в случае Чечни, понимание стратегических проблем, которые Грузия или
Чечня детерминирует для России, например с точки зрения энергетики, и т.
д.). Эта позиция была вновь подтверждена принятием России в Совет
Европы. Таким образом, российское лидерство и западный прагматизм
противостоят группе государств в период их внутренней консолидации и
приспособления к международной системе, начинающихся с пересмотра их
отношений с Москвой.

На саммите ОБСЕ 19 ноября 1999 г. в Стамбуле была принята Хартия
европейской безопасности. Если следовать тому определению, которое дал
этому поистине уникальному документу российский министр иностранных дел
И. Иванов, на общеевропейском форуме фактически была одобрена
Конституция для новой Европы [63]. Главам государств и правительств
государств – участников стамбульской встречи удалось зафиксировать общее
понимание вызовов, с которыми сталкивается Европа на пороге третьего
тысячелетия, основ деятельности ОБСЕ, договориться о совместных
действиях, направленных на упрочение мира и стабильности, защиту прав
человека на пространстве ОБСЕ. Принципиальное значение в этих аспектах
имеет подтверждение в документах встречи в Стамбуле приверженности
государств – участников ОБСЕ ставу Организации Объединенных Наций,
Заключительному акту Совещания по безопасности и сотрудничеству в
Европе, последующим документам, принятым в рамках ОБСЕ. Было
подтверждено, что примат международного права должен оставаться
краеугольным камнем построения новой системы безопасности в Европе. Это
тем более важно в условиях, когда в ходе агрессии НАТО против Союзной
Республики Югославии Европа столкнулась с грубейшими нарушениями става
ООН, общепризнанных принципов и норм международного права.

Следует также отметить, отраженный в документах встречи ОБСЕ,
комплексный подход к проблеме безопасности, включающий
военно-политическую, экономическую и экологическую составляющие,
человеческое измерение, борьбу с преступностью, терроризмом, коррупцией.

Ключевым аспектом европейской безопасности остается военно-политическое
измерение. Результаты данного саммита позволяют надеяться на то, что
подписание Соглашения об адаптации Договора об обычных вооруженных силах
в Европе, документа по мерам доверия и выработка Платформы безопасности,
основанной на сотрудничестве, снизят опасность повторения
широкомасштабных военных конфликтов в Европе и опасного наращивания
вооружений.

Следует обратить особое внимание на несовместимость положений Хартии
европейской безопасности о том, что ни на одну организацию не может быть
возложена преимущественная ответственность за поддержание мира и
стабильности в регионе ОБСЕ, с новой доктриной и действиями Организации
Североатлантического договора. Представляется, что Хартия содержит
элементы, представляющие собой новые шаги, средства и механизмы,
увеличивающие роль ОБСЕ в качестве ключевого инструмента раннего
предупреждения и предотвращения конфликтов, регулирования кризисов и
постконфликтного становления.

В ходе Стамбульского саммита было достигнуто соглашение о шести новых
функциональных типах деятельности ОБСЕ:

«Платформе безопасности основанной на сотрудничестве», цель которой
состоит в том, чтобы укрепить сотрудничество между ОБСЕ и другими
международными организациями и институтами и таким образом улучшить
использование ресурсов международного сообщества;

развитие роли ОБСЕ в операциях по поддержанию мира;

создание команд быстрой экспертной помощи и взаимодействия, чтобы
позволить ОБСЕ оперативно реагировать на просьбы о помощи, предлагать
гражданскую и полицейскую экспертизу в конфликтных ситуациях,
разрабатывать, прежде всего, гражданский компонент действий по
поддержанию мира и приступить к решению проблем прежде, чем они
достигнут в своем развитии кризисной стадии;

расширение возможностей ОБСЕ по оказанию помощи полиции, включая
мониторинг полицейских операций, обучение и специальную подготовку
полицейских сил, помощь в сохранении верховенстве закона;

учреждение Операционного центра в секретариате ОБСЕ в Вене, для
обеспечения подготовки, планирования и быстрого развертывания
деятельности ОБСЕ на местах;

учреждение подготовительного комитета при Постоянном совете ОБСЕ, для
повышения эффективности процесса проведения политических консультаций
[64].

Позитивно оценивая принятую в Стамбуле Хартию европейской безопасности,
необходимо акцентировать внимание на первостепенном значении того, как
положения этого документа будут претворяться в жизнь. Деятельность ОБСЕ,
в том числе направление миссий, выполнение миротворческих и
посреднических функций, должна осуществляться строго на основе принципа
консенсуса, с согласия заинтересованных государств, при безусловном
уважении их суверенитета.

Содружество государств ОБСЕ должно еще пройти сложный, нелегкий путь,
преодолеть немало трудностей, чтобы разработать и внедрить в жизнь новую
надежную архитектуру общеевропейской безопасности. И краина, как великое
европейское государство, которое стало важным фактором стабильности в
Европе должна, сделать существенный вклад в архитектуру общеевропейской
безопасности.

Резюмируя, можно сделать следующие выводы:

Международных институций в Европе не мало. Они полезны и необходимы для
дела мира. Однако, как представляется, при построении новой системы
европейской безопасности руководящим принципом должен быть такой: новые
организации могут создаваться только тогда, когда существующие не могут
выполнить новые задания. И в связи с этим следует обратить внимание на
то, что деятельность существующих механизмов не очень успешна. И вклад в
укрепление мира и безопасности часто выходит почти безрезультатным.
Думается, этому есть следующие объяснения:

во-первых: необходимо иметь в виду, что обстоятельства, в связи, с
которыми образовались данные институции, коренным образом изменились.
Мир начал движение от «холодной войны» и определенной стабильности к
эре, сущность которой еще не определена. Мы живем в переходную эпоху. В
ней явно не хватает стабильности. Но что могут сделать в этих новых
обстоятельствах международные организации? Одно из двух – остаться
такими как они есть на данный момент, или осуществлять существенные
изменения в своих целях, задачах, механизмах, функциях и сферах
ответственности. Этот второй путь означает адаптацию к существующим
мировым реалиям. Эти процессы, прежде всего, затрагивают ООН. Похоже,
что она активно обсуждает эту проблему. Здесь следует напомнить о важных
предложениях, внесенных Президентом Украины Л. Кучмой на 50-ой сессии
Генеральной Ассамблеи ООН. Он отметил, что «Главное для ООН сегодня
-найти себя в новых условиях и идти тем путем, на который указывает
реальные обстоятельства нашей жизни» [65];

во-вторых: Международные организации находятся под сильным влиянием
большого разрыва, существующего между словами и конкретными делами
государств-членов. В результате чего, эти организации не имеют в своем
распоряжении достаточных ресурсов – материальных, финансовых и военных;

в-третьих: существует достаточно настораживающая тенденция в подходах
определенных государств к безопасности. Они говорят о своей собственной
безопасности, а в то же время проявляют безразличие к безопасности
других, забывая, что реальный путь к обеспечению своей собственной
безопасности как раз проходит через содействие безопасности соседей,
партнеров. Следует отметить, что интересы национальной безопасности
иногда могут вредить реализации международной безопасности, особенно,
когда их провозглашают в шовинистической форме.

– в-четвертых: международные организации создавались для того, чтобы
проводить превентивную деятельность и разрешать конфликты, ослаблять
напряженность между государствами, а не в их рамках. То, что мы
наблюдаем в современном мире, – в большинстве своем, это не акты внешней
агрессии, а внутренние конфликты, которые имеют опасные международные
последствия. Следует отметить, что международные механизмы не готовы к
эффективным действиям в таких опасных ситуациях. Поэтому на вопрос о
том, каким способом можно согласовать основополагающий принцип
невмешательства во внутренние дела государства с необходимостью
урегулирования подобных нарушений мира, пока нет ответа.

Деятельность многих международных организаций убедительно показывает их
чрезмерную бюрократизацию. Часто наблюдается, дублирование их функций и
задач.

Поэтому необходимо сделать деятельность существующих институций более
эффективной, стремиться к достижению их настоящей координации. Например,
ООН и ОБСЕ доказали на практике, что они могут действовать достаточно
плодотворно, что касается предотвращения конфликтов на начальном этапе.
В то же время НАТО со своими военными возможностями доказывала свою
эффективность путем принудительных действий.

Проблема ОБСЕ, как видно из изложенного, состоит в том, что она так и не
преобразовалась в действенную международную организацию, хотя ее
название и изменилось. Она все еще основным образом является форумом для
обсуждений – полезным, но все же форумом. Прежде всего, с точки зрения
эффективности и действенности структуры СБСЕ/ОБСЕ, вхождение бывших
советских республик обернулось, во-первых, существенным ростом
количества участников – ныне это 54 государства; во-вторых,
трансформацией пространства СБСЕ/ОБСЕ из прежнего, евроатлантического в
новое – евразийско-атлантическое. Одновременно заметно ухудшилось
функционирование СБСЕ/ОБСЕ. Действительно, большое число участников,
неопытность “новичков” в европейских делах и их собственные внутренние
специфические проблемы – все это влияет на такие важные аспекты
деятельности организации, как механизм принятия решений (они принимаются
более медленно) и уровень представительства (молодые государства не в
состоянии нести в полном объеме расходы на содержание и функционирование
дипломатического аппарата). Таким образом, сильный исполнительный
механизм ОБСЕ объективно стал насущной необходимостью. Представляется,
что от её решения главным образом зависит будущее этой организации. В
перспективе это может быть Европейский Совет Безопасности, или
что-нибудь другое. Важным вопросом остается ее состав, функции и методы
принятия и реализации решений. Думается, что частие в этом механизме
США, Великобритании, Франции, России и Германии должно быть реально
обеспечено. Для других государств необходимо предусмотреть систему
ротации. Нельзя также забывать и о субрегиональном представительстве в
этом органе.

3.4. Взаимоотношения НАТО и ЕС в сфере безопасности, в условиях
обострения невоенных угроз

Разные организации имеют влияние на европейскую безопасность, но вклад
НАТО и ЕС заключается в фактическом исключении возможности военных
конфликтов между государствами-членами, что придает им особое значение.
Поэтому с точки зрения европейской безопасности, именно эти две
организации и их взаимоотношения привлекают внимание в первую очередь.
Развитие системы европейской безопасности, усложнено, как природой угроз
и вызовов, так и значением Европы для глобальной безопасности [66].

Через 10 лет после «холодной войны», в условиях явного обострения
«невоенных угроз», таких как: терроризм, нелегальная миграция,
нелегальная торговля оружием и наркотиками и т. п. проблема безопасности
в Европе все еще ассоциируется преимущественно с военной безопасностью.

В ходе исследования указанной проблемы, можно сделать вывод, что не так
уж и много есть специалистов, имеющих четкое представление о сути
процессов, происходящих в сфере европейской безопасности, – даже
эксперты ЕС часто демонстрируют в этом вопросе довольно противоречивые
подходы. Более того, точки зрения политиков и специалистов из
руководящих органов, как НАТО, так и ЕС также не всегда совпадают
-например, по поводу географической зоны действий новосоздаваемых сил
быстрого реагирования ЕС. Эта неопределенность прикрывается на Западе
модным тезисом «конструктивной двузначности».

Поэтому представляется обоснованным сначала остановится на общих
особенностях современных процессов в сфере европейской безопасности,
которые формально определяются, прежде всего, изменениями отношений в
сфере безопасности между НАТО и ЕС, а, по сути – между США и их
европейскими союзниками.

Следует отметить, что значительное сокращение военного присутствия США в
Европе после окончания «холодной войны», процессы трансформации НАТО,
укрепление экономических позиций ЕС, подтолкнули страны-члены этой
преимущественно экономической организации к формированию Общей внешней
политики и политики безопасности (ОВППБ). Страны ЕС постепенно пришли к
твердой уверенности в том, что экономический союз таких географических
размеров, с населением свыше 400 млн. чел. и ВВП около $8500 млрд., не
может развиваться в дальнейшем без наличия возможности эффективно
обеспечивать собственную безопасность и оборону.

Практически до 1999 г. ОВППБ существовала лишь на бумаге, однако в
течение последних лет быстрыми темпами начала развиваться составная
структура безопасности в рамках ОВППБ ЕС – Общая европейская политика
безопасности и обороны (ОЕПБО), предполагающая создание под эгидой ЕС
дееспособных структур. Необходимость формирования ОЕПБО была закреплена
в новой редакции Договора о Европейском Союзе (Амстердам, 1997 г.).
Видимо, к этому решению страны ЕС подтолкнула и драматическая история
урегулирования силами европейских стран под эгидой ООН конфликта в
Боснии и Герцеговине в 1992-1995 гг. – европейцы убедились в своей
неспособности локализовать конфликт в центре Европы без помощи США. На
ликвидацию последствий конфликта на Балканах (200 тыс. погибших, 1,8
млн. беженцев), который европейским странам не удалось предотвратить, ЕС
уже израсходовал 20 млрд. евро. В настоящее время для реализации
принятых решений относительно ОЕПБО уже создан ряд исполнительных
органов ЕС: Офис Верховного представителя ЕС по вопросам общей внешней
политики и политики безопасности (с группой планирования численностью 40
чел.), Комитет политики и безопасности, Военный комитет и Военный штаб
ЕС (130-150 чел.). До конца 2001 г. эти структуры должны обеспечить
Европейскому Союзу способность проводить гуманитарные, поисковые и
миротворческие операции [67].

Ближайшие конкретные планы на будущее, предполагают лишь создание в 2003
г. сил (корпуса) быстрого реагирования ЕС. Процесс создания сил быстрого
реагирования ЕС проходит на фоне постоянных обвинений в их адрес со
стороны США по поводу несоответствия низкого уровня военных затрат 17
европейских стран – членов НАТО (11 из которых параллельно являются и
членами ЕС) и уровня боеспособности их вооруженных сил, а,
следовательно, – по поводу несправедливого баланса ответственности между
США и Европой за безопасность в Европе. Действительно, по численности
личного состава европейский компонент НАТО более чем вдвое превосходит
показатель США, однако военные затраты европейцев в 2000 г. составляли
лишь 64% от американских ($165 млн. против $296 млн.). По разным
оценкам, совокупный боевой потенциал европейских стран НАТО составляет
лишь 10-30% от потенциала США, поскольку европейцы тратят на военные
исследования и закупки вооружений намного меньше средств, чем
Соединенные Штаты. Кроме того, по сравнению с европейскими армиями, США
предъявляют значительно более высокие требования к уровню боеготовности
войск. Так, средний налет европейских военных летчиков НАТО в конце
1990-х составлял 160 ч в год (при требованиях НАТО – 180 ч), в то время
как в США этот показатель составлял 220 часов. Убедительным
свидетельством такого дисбаланса возможностей США и их европейских
союзников стала операция НАТО в Косово в 1999 г. В ней участвовали 13
стран-членов Альянса, однако 80% ударов высокоточными боеприпасами, 85%
вылетов ночью и в трудных погодных условиях, 95% ударов крылатыми
ракетами были осуществлены силами США. В общем, эта военная кампания
НАТО стала весьма неприятным открытием для европейских лидеров; она
показала, что европейские государства отстают от США в вопросах
развертывания воинских контингентов, использования современных военных
технологий, компьютерных и разведывательных систем.

В этом аспекте, следует отметить, что декларации о желании европейцев
сократить «пропасть» между их военными возможностями и возможностями
США, пока не подкрепляются реальными ресурсами. Сразу же после Косово
общие затраты на оборону европейских стран НАТО увеличились (на $8 млрд.
в 1999 г.), но затем этот рост прекратился и даже наметился спад. По
подсчетам французских специалистов, реализация ОЕПБО будет требовать
почти удвоения ежегодных затрат стран ЕС на модернизацию и закупку новых
вооружений – с нынешних $30-35 млрд. до $60 млрд. Поэтому, учитывая
прекращение роста оборонных бюджетов в странах ЕС (и даже их снижение в
2000 г.), перспективы ОЕПБО выглядят недостаточно оптимистичными [68].

Действительно пока европейцы не могут направить достаточно средств даже
в сферы, определенные как приоритетные: на транспортные средства и
космическую разведку. США инвестируют на аналогичные цели в 10 раз
больше, чем все страны ЕС. Не желая (не имея возможности) существенно
пожертвовать своими социальными программами ради увеличения затрат на
оборону, европейские страны пытаются повысить боеспособность вооруженных
сил двумя иными путями: более эффективным использованием имеющихся
средств и реформированием вооруженных сил (переведением их на
профессиональную основу).

Однако думается, что, определяя свои ресурсные потребности, ЕС, видимо,
не учитывает реальные условия выполнения военных задач.
Задекларированная цель создания сил быстрого реагирования численностью
60 тыс. чел. означает, что государства ЕС должны иметь в готовности
контингент, по крайней мере, втрое больший, то есть 180-200 тыс. чел.,
поскольку при полном развертывании 60-тысячного контингента нужно иметь
столько же военных в режиме подготовки к выполнению задач и ротации, а в
случае долгосрочной операции еще треть будет восстанавливать
боеспособность и отдыхать после выполнения задач. Проблемным вопросом
остается и неопределенность ЕС по поводу стратегии безопасности союза и
зоны его ответственности в рамках ОЕПБО. Особенно это проявляется в
вопросе географической зоны ответственности ЕС в рамках ОЕПБО. Какой
должна быть эта зона? Такой, какой она определяется для НАТО, – с
возможностью применения силы за пределами стран-участниц, – или иной?
Будет ли эта зона охватывать все регионы (страны), где ЕС имеет свои
интересы (то есть без каких-либо ограничений), или это будут действия ЕС
в радиусе 4000 км от Брюсселя, о чем заявляют отдельные европейские
лидеры? Четких ответов на эти вопросы нет. Более того, в дипломатическом
лексиконе ЕС и НАТО уже прижился термин «конструктивная двузначность»,
за которым пытаются скрыть имеющиеся противоречия сторон и неготовность
согласовать позиции в рамках ЕС и НАТО, не говоря уже о позициях других
европейских государств за пределами этих двух организаций.

По мнению многих специалистов, сложившаяся ситуация требует новых
решений, а блок НАТО, в связи со своей спецификой организации
коллективной обороны, не всегда может предложить их в полной мере. Этот
пробел, видимо, придется рано или поздно заполнять европейцам в рамках
ОЕПБО. Думается, что силы быстрого реагирования, создаваемые ЕС, смогут
противостоять угрозам на этапе прямого столкновения враждующих сторон,
эскалации конфликта, но при этом, лишь частично охватывая другие
«конфликтные фазы» зарождения противоречий – обострение напряженности
между враждующими сторонами, перерастание ее в кризис, разведение
конфликтующих сторон после завершения конфликта, а также постконфликтное
урегулирование.

Таким образом, процесс создания новых структур безопасности и обороны в
составе ЕС, несмотря на активную деятельность и громкие заявления, пока
вызывает немало вопросов. До сих пор при наличии в Европе мощной
дееспособной оборонной (военной) структуры, каковой является НАТО, новые
структуры безопасности создавались не как органическое дополнение к
НАТО, а скорее в виде европейского дублера (филиала) Альянса. Вместо
ориентации на предупреждение и противодействие современным угрозам
европейской безопасности там, где международные структуры еще слабо
организованы и подготовлены, – то есть в сфере угроз преимущественно
невоенного характера, – имеют место попытки ориентироваться лишь на
проведение миротворческих операций, но уже под эгидой не НАТО, а ЕС,
причем тогда, когда США или НАТО не сочтут нужным принимать в них
участие. То есть, на изменения характера угроз адекватных ответов у
Европы пока нет.

Итак, можно констатировать, что в рамках новосоздаваемой структуры ЕС –
ОЕПБО – конкретные мероприятия осуществляются лишь в направлении
создания сил быстрого реагирования. Поэтому понятие собственно
безопасности пока сужено только до проблем обороны -созданные органы, по
сути, занимаются военными вопросами. Они не интегрированы и не
скоординированы ни с Европолом, ни с Комитетом по гражданским аспектам
урегулирования кризисов, призванным заниматься вопросами ликвидации
последствий природных и техногенных катастроф. В то же время, следует
отметить, что характер современных угроз европейской безопасности далеко
не всегда имеет чисто военную природу.

Среди современных угроз наибольшую опасность, учитывая возможность
перерастания в военный конфликт, представляют межэтнические и
религиозные конфликты. Подобных конфликтов, на разных стадиях развития и
в разных формах проявления, в Европе немало, в т. ч. и неподалеку от
границ Украины: на Кавказе (Абхазия, Нагорный Карабах, Осетия, Чечня), в
Молдове (Приднестровье), на Кипре, на Балканах (СРЮ, Македония, Албания
и другие страны), в Турции. Развитые страны Европы не всегда способны
обеспечить устойчивый межэтнический и межконфессионный мир с помощью
традиционных (правовых, социальных, культурных) рычагов государственной
политики.

Реальной угрозой европейской безопасности является международный
терроризм. Огромные человеческие жертвы, колоссальные материальные
убытки, психологический шок, испытанный жителями не только Америки, но и
большинства стран мира, доказывают, что противодействие террористическим
организациям должно рассматриваться как первоочередная задача структур
безопасности, в т.ч. европейских. Кроме этого, следует учитывать, что
технические возможности террористов повышаются, в частности в сфере
новейших информационных технологий. Использование таких технологий в
системах государственного управления и жизнедеятельности общества делает
их особенно уязвимыми для террористических актов. гроза терроризма
должна рассматриваться и с учетом возможности использования террористами
оружия массового поражения. Причем здесь необходимо обратить внимание на
то, что химическое и биологическое оружие намного более доступно, чем
ядерное.

Все более актуальной для Европы становится борьба с нелегальным
распространением оружия и наркотиков, поскольку, кроме прямых
негативных последствий оно приводит и к тому, что значительная часть
доходов от этих видов преступной деятельности идет на финансирование
участников вооруженных конфликтов и террористов. К современным угрозам
европейской безопасности относится рост нелегальной миграции.
Значительное количество нелегальных мигрантов, из-за проблем с
легализацией, попадает в теневую экономику: по оценкам экспертов, в
теневом секторе экономики стран ЕС сейчас задействовано около 20 млн.
чел. Расслоение стран по уровню жизни увеличивает количество желающих
убежать от бедности в богатые западноевропейские государства, тем более
на фоне сокращения рынка труда в отдельных странах ЕС. По данным
Европола, организованная нелегальная миграция является угрожающей
проблемой для стран ЕС. Ежегодно в Европу нелегально попадают сотни
тысяч мигрантов. По некоторым оценкам, их количество достигает 10%
населения Западной Европы [69]. Следует указать, что эти и прочие
угрозы, проявляются, как правило, в комплексе, имеют трансграничный
характер, часто сопровождаются значительными человеческими жертвами и
экономическими потерями. Соответственно, их локализация и нейтрализация
требуют комплексных согласованных усилий многих государств, что возможно
лишь в рамках институциональных структур европейского масштаба.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы:

через десять лет после окончания холодной войны ситуация в Европе
характеризуется обострением транснациональных угроз;

традиционные военные способы (с привлечением имеющихся сил НАТО или
корпуса быстрого реагирования ЕС) становятся все менее пригодными для
противостояния этим угрозам. Как показал прежний опыт урегулирования
локальных конфликтов в Европе -военной силой можно только приглушить
открытую фазу конфликта. Окончательно же решить проблему военные никогда
не могли, и эти конфликты продолжают «тлеть», угрожая вспышкой при
определенных условиях. Это вызывает определенные сомнения в соответствии
создаваемых военных структур в составе ЕС требованиям противодействия
современным угрозам преимущественно «невоенного» характера.

Пожалуй, наиболее емкую оценку характерных особенностей современного
этапа развития сферы безопасности в Европе дал доктор А. Каркошка,
представитель Центра демократического контроля над вооруженными силами
(Швейцария), который отметил, что «сейчас уже нет четкой грани между
военной и невоенной сферами безопасности, нет четкой границы и между
внутренней и внешней безопасностью государств. Мир глобализируется, и
укрыться от современных угроз не удастся никаким нейтралитетом и
никакими жесткими визовыми режимами» [70];

– новые угрозы действительно требуют новых подходов и общих усилий от
всех субъектов общеевропейского процесса – и от НАТО, и от ЕС, и от
ОБСЕ, а также и от правительств стран-членов этих организаций на основе
концептуальных правовых положений става ООН сформировать в Европе
политико-правовую систему взаимоотношений, ориентированную на сохранение
всеобщего мира и обеспечения безопасности.

Часть 4. Роль Украины в формировании современной системы европейской
безопасности

4.1.Организационно-правовые формы сотрудничества Украины с НАТО в сфере
построения современной системы европейской безопасности

16 июля 1990 г. Верховная Рада краины приняла Декларацию о
государственном суверенитете краины, а 24 августа 1991 г., Акт
провозглашения независимости краины, который 1 декабря 1991 г. был
одобрен всенародным голосованием на Всеукраинском референдуме. В разделе
IX Декларации было закреплено следующее: Украинская ССР торжественно
провозглашает о своем намерении стать в будущем постоянно нейтральным
государством, которое не принимает участие в военных блоках и следует
трем неядерным принципам: не принимать, не производить и не приобретать
ядерное оружие [71]. Этот принцип нашел свое развитие в Конституции
краины 1996 г., статья 17 которой, закрепила положение о недопустимости
размещения иностранных военных баз на территории краины [72].

Однако динамичные изменения геополитической обстановки в существующем
однополюсном мире, сложность и неустойчивость военно-политической
ситуации в Европе, длительное и длящееся внутреннее кризисное положение
краины, обусловили необходимость активизации усилий нашего государства,
направленных на упрочение его международных позиций, отстаивание
национальных интересов, обеспечение надежной безопасности и
обороноспособности. Необходимыми и объективными предпосылками этого
сложного процесса являются последовательность, взвешенность,
прогнозируемость внешней политики, перестройка отношений краины с
другими государствами, международными организациями на принципах
сбалансированности и взаимоуважения интересов, равноправия и взаимной
выгодности, открытости и взаимопонимания, невмешательства во внутренние
дела. То есть, по большому счету, по принципу “Безопасность для себя –
через безопасность для всех” [73].

Представляется, что именно этим должна определяться и на этих принципах
формироваться позиция относительно участия краины в системах
региональной, общеевропейской и универсальной безопасности.

Ведь перестройка отношений с западноевропейскими государствами имеет
целью создание условий для восстановления на качественно новом уровне
давних политических, экономических, культурных, духовных связей краины с
европейской цивилизацией, ускорение демократизации, проведение рыночных
реформ и оздоровление национальной экономики. В то же время такое
сотрудничество должно стать основой для расширения участия краины в
европейских структурах и будущем интегрировании ее хозяйства в
общеевропейское и мировое экономическое пространство [74].

Реализуя национальную политику в сфере безопасности, краина активизирует
свою деятельность, направленную на углубление конструктивного
сотрудничества с НАТО, ЕС, СЕАП, ОБСЕ и СЕ, на
институционально-функциональной базе деятельности которых формируется
новая архитектура европейской безопасности XXI века.

Отношение краины к НАТО как к наиболее эффективной структуре
коллективной безопасности в Европе остается неизменным – она настроена
на активное сотрудничество, как с НАТО, так и с ЕС, т. е. поддерживает
плодотворные отношения особого партнерства с Альянсом и пытается
развивать отношения стратегического партнерства с ЕС. Как заявил министр
иностранных дел Украины А. Зленко, «доктринально Украина разделяет
концепцию новой Европы, основу которой составляют Европейский Союз,
Совет Европы и Организация Североатлантического договора. Именно эти
институты являются ключевыми столпами европейского курса Украины»

[75].

краинское государство в контексте сказанного стремится быть надежным,
предсказуемым партнером и предлагает свою помощь в разрешении
европейских проблем. Это, как обоснованно представляется, ее право и
обязанность, будучи неотъемлемой частью Европы, ибо безопасность Европы
– это безопасность краины. Поэтому, можно констатировать, что вклад
краины в становление новой архитектуры европейской безопасности за 10
лет с момента обретения ею независимости является значительным. Ее
согласие на уничтожение своего ядерного оружия и присоединение к
Договору о нераспространении ядерного оружия 1968 г. [76] в качестве
неядерного государства, позволили создать в Европе нормативно-правовую
основу для состояния региональной стабильности в период после “холодной
войны”.

Следует отметить, что внешняя политика нашей страны относительно
укрепления добрососедских отношений с сопредельными государствами,
включая входящие в НАТО Польшу и Венгрию, приносит пользу Европе в
целом. Успешное разрешение с Россией проблем Крыма и Черноморского
флота, сделало возможными хорошие партнерские отношения с этой
крупнейшей державой постсоветского пространства. Сразу же после распада
Советского Союза только немногие политики и ученые могли бы предсказать
столь спокойный переход. Кроме того, краина вносит важный вклад в дело
укрепление европейской безопасности, активно участвуя под эгидой НАТО в
миротворческих операциях в Боснии и в Косово. В результате всех этих
перемен краина приобрела новых друзей и союзников и повысила собственную
безопасность.

История отношений краины и НАТО берет свое начало с 1991 г., после
обретения ею независимости. Первым шагом краины на этом пути явилось ее
вступление в Совет Североатлантического сотрудничества (ССАС), что
продемонстрировало ее приверженность к конструктивному подходу в решении
вопросов безопасности. Кроме того, в феврале 1994 г. Украина
присоединилась к программе “Партнерство ради мира”, в которой играет
достаточно активную роль. Следует указать, что каждое европейское
государство имеет свою собственную программу сотрудничества с НАТО [77],
но только краина принимает самое активное участие в совместных военных
учениях, наравне со странами-кандидатами в НАТО.

После посещения НАТО Президентом Украины Л. Кучмой в июне 1995 г.,
началась работа, имеющая своей целью поднять отношения НАТО и краины на
качественно новый уровень. 14 сентября 1995 г. краина, представленная
тогдашним министром иностранных дел Г. довенко, и НАТО, опубликовали
Совместное заявление для прессы, в котором содержалась подробная
характеристика новых отношений между ними. Совет и Министр провели также
обсуждение широкого круга вопросов, касающихся укрепления европейской
безопасности и с удовлетворением отметили расширяющиеся связи между
краиной и европейскими институтами, в том числе с ЕС и ЗЕС. Смотря в
будущее, они согласились сотрудничать в дальнейшем укреплении
широкомасштабных отношений НАТО и краины, в том числе, в развитии
углубленных отношений, как в рамках, так и вне рамок

ПРМ и деятельности ССАС [78].

В документе также нашли свое отражение общие принципы отношений между
НАТО и краиной в целом, а также в различных областях и сферах
перспективного сотрудничества.

В марте 1996 г. был подписан документ о выполнении намеченного, а месяц
спустя, прошли первые консультации на уровне политического комитета по
формуле “16+1”. В течение 1996 г. ив начале 1997 г. состоялись встречи
на высшем уровне.

В марте 1997 г. в Брюсселе, в Штаб-квартире НАТО, был начат переговорный
процесс о формализации особых отношений между краиной и Альянсом. Речь
шла о подписании документа политико-юридического характера, который бы
содержал гарантии национальной безопасности, государственного
суверенитета и территориальной целостности краины.

7 мая 1997 г. в Киеве был открыт центр информации и документации НАТО.
На открытии присутствовал Генеральный секретарь НАТО X. Солана, это был
его второй визит на Украину. Центр НАТО явился первым центром такого
рода, созданным в стране-участнице ПРМ [79]. Центр играет ведущую роль в
распространении информации о политике НАТО, удовлетворяя, таким образом,
растущий спрос широких слоев населения на информацию о
Североатлантическом Союзе.

Дальнейшим поступательным шагом во взаимоотношениях НАТО с краиной
явилось подписание 9 июля 1997 г., с одной стороны главами государств и
правительств стран НАТО и Президентом Украины Л. Кучмой, с другой,
Хартии об особых отношениях партнерства между НАТО и Украиной

[80].

Хартия НАТО-Украина представляет собой значительный шаг вперед. Подобно
другим решениям и инициативам Мадридской встречи на высшем уровне, в
этом документе подчеркивается решающая роль НАТО в формировании новых
отношений безопасности в Евро-Атлантическом регионе. В Хартии также
отмечается растущий вклад Украины в укреплении безопасности и
стабильности в Европе [81].

Заместитель помощника Генерального секретаря НАТО по вопросам политики
Д. Макконнелл по поводу подписания Хартии «НАТО-Украина» отметил
следующее: «На украинском языке Украина означает «Окраина». Однако эта
страна перестала быть окраиной и больше не является задворками Европы.
Сегодня наши границы определяются разделяемыми нами ценностями, а не
естественными пограничными линиями. Стабильная, демократическая и
независимая краина вновь возвращается в центр европейской жизни.
Подписание Хартии «НАТО- краина», является наглядным свидетельством
поддержки, которую Североатлантический Союз оказывает Украине в
обретения ею своего достойного места в Европе» [82].

Президент краины Л. Кучма, выступая на Мадридском саммите 9 июля 1997
г., заявил, что: «Мадрид-97, несомненно, войдет в историю как город, где
была стерта разделительная линия, остававшаяся в центре Европы от времен
холодной войны» [83].

Начало сотрудничества с теми, кого еще сравнительно недавно советские
стратеги рассматривали как вероятного противника, было положено, а 16
декабря 1997 г. в Брюсселе прошло первое, после подписания Хартии об
особых отношениях партнерства, заседание Комиссии “Украина-НАТО” на
уровне министров иностранных дел. Комиссия особо подчеркнула важность
плодотворного диалога между Государственной Межведомственной комиссией
краины по вопросам сотрудничества с НАТО, послами НАТО и Политическим
Комитетом, подписание Меморандума о взаимопонимании при чрезвычайных
ситуациях, основание Совместной рабочей группы по военной реформе,
широкое сотрудничество в информационной сфере, основание Миссии краины
при НАТО и военного представительства, как части Миссии. В ходе
заседания состоялось подписание “Меморандума о взаимопонимании между
Министерством чрезвычайных ситуаций (МЧС) краины и НАТО в сфере
планирования при чрезвычайных ситуациях и подготовки к катастрофам”
[84].

Дискуссии по поводу развития отношений двух сторон продолжались и в ходе
международного семинара “Отношения краины-НАТО”, который проходил 8-9
апреля 1998 г. в Вашингтоне. краинскую делегацию на нем возглавлял
первый заместитель министра иностранных дел А.Бутейко, который по
возвращении из Вашингтона заявил: “Очевидно, что краина будет в НАТО,
которая со временем трансформируется из оборонного союза в важный рычаг
европейской безопасности”. По мнению А. Бутейко, уже сегодня
продолжается процесс превращения НАТО в миротворческую организацию. И
именно будущая миротворческая направленность организации побудит краины
подать заявку на вступление в нее. Это, как подчеркнул А. Бутейко,
полностью будет отвечать записанной в программе правительства
нацеленности на интеграцию в европейские и евроатлантические структуры
[177].

27 января 2001 г. Президент Украины Л. Д. Кучма подписал Указ об
утверждении Государственной программы сотрудничества краины с
Организацией Североатлантического договора (НАТО) на 2001-2004 гг. Она
была утверждена с целью дальнейшей реализации положений Мадридской
Хартии 1997 г., а также с целью повышения эффективности сотрудничества
краины с НАТО. Программа закрепляла, что, развивая сотрудничество с
НАТО, краина преследует обеспечение своей независимости, демократическое
развитие и территориальную целостность, укрепление национальной
безопасности, предотвращение возникновения новых угроз стабильности и
безопасность на европейском континенте и имеет цель использовать опыт и
помощь государств-членов Альянса в реформировании оборонной и других
связанных с нею сферах. Программа закрепила сотрудничество краина с НАТО
в политической сфере, в сфере безопасности и обороны, сотрудничество в
невоенных отраслях [85].

Следует отметить, что в соответствии с принятой программой краина
поддерживает усилия НАТО относительно усиления европейского измерения в
рамках Альянса и стремится к своему более активному и предметному
привлечению в реализации общей европейской политики в области
безопасности и обороны (ОЕПБО), включая осуществление практических
мероприятий при участии представителей ЕС.

краина также придает большое значение сотрудничеству с НАТО, ее
государствами-членами и государствами-партнерами по вопросам
региональной безопасности. Сотрудничество в этой сфере преследует
обеспечение участия краины в разрешении актуальных вопросов региональной
безопасности, прежде всего, на европейском пространстве, а также в
региональных механизмах и программах сотрудничества, создаваемых под
эгидой НАТО, путем проведения политических консультаций в различных
форматах, организации обучений, семинаров, встреч экспертов и т. п.

Особые отношения с НАТО для краины, являются предпосылкой углубления
взаимодействия со странами-членами Альянса и сближения с ЕС.
Формирование ОЕПБО предоставляет Украине дополнительную возможность
использовать партнерские отношения с НАТО для построения новой системы
европейской безопасности.

Следует отметить, что краина имеет едва ли не самую большую программу
сотрудничества с НАТО среди 27 стран-партнеров, и является единственным
государством, кроме России, среди остальных участников программы
«Партнерство ради мира» (ПРМ), с которой НАТО развивает отношения
«особого партнерства».

Кроме совместного решения сугубо оборонных вопросов, НАТО существенно
помогает краине в разработке законодательной базы, введении
демократического гражданского контроля над военной сферой, способствует
адаптации уволенных в запас военнослужащих, поддерживает деятельность
неправительственных исследовательских организаций, украинских ученых в
сфере безопасности, оказывает информационную и техническую поддержку и
т. п.

Как представляется, весьма перспективным является сотрудничество с НАТО
в сфере ликвидации последствий природных и техногенных катастроф. При
поддержке НАТО краина уже сейчас принимает практическое участие в
укреплении стабильности и безопасности в Европейском регионе и в мире.
Кроме активных военных контактов в рамках ПРМ, краина сотрудничает с
НАТО в миротворческих операциях в Косово и Македонии.

Совершенствование действующей правовой базы сотрудничества краины с
НАТО, осуществляется путем продолжения формализации отношений
министерств, других центральных органов исполнительной власти краины с
соответствующими структурами НАТО, через заключение двухсторонних
соглашений в отдельных сферах сотрудничества в формате Меморандумов о
взаимопонимании, соглашений, обмена письмами и др., которые отвечают
духу особого партнерства краины с Альянсом.

Качественно новым моментом в отношениях партнеров, по утверждению
Генерального секретаря НАТО Дж. Робертсона является то, что «мероприятия
сотрудничества между Украиной и НАТО направлены на то, чтобы дополнить
общий процесс реформ в краине. Они четко свидетельствуют о решительности
Альянса не оставить краину одну на пути к будущему» [86].

В трудное для НАТО время, после террористической атаки на США, Украина
выступила с поддержкой Альянса. «НАТО и Украина, – говорится в заявлении
комиссии НАТО-Украина от 12 сентября 2001 г., – решительно осуждают эти
зверства и совместно выступают за то, чтобы виновные были привлечены к
ответственности и наказаны. В духе особого партнерства с НАТО краина
заявляет о своей готовности сделать все возможное для обеспечения этой
цели» [87].

Министр иностранных дел Украины А. Зленко, вернувшись с заседания
Комиссии краина-НАТО, Совета Евроатлантического партнерства и
Постоянного совместного совета Россия-НАТО на уровне министров
иностранных дел, проходившего 6-7 декабря 2001 г. в брюссельской
штаб-квартире Североатлантического совета НАТО, отметил, что «речь идет
о том, что краина готова идти в своем сотрудничестве с НАТО настолько
далеко, насколько готов пойти сам Североатлантический Альянс. Нынешняя
ситуация в мире подталкивает краину к пересмотру своих приоритетов в
сторону углубления отношений с Европейским Союзом и НАТО». Он, как и
Президент краины, при этом не говорил о вступлении в Альянс, однако
отметил, что двери НАТО должны быть открытыми для всех стран [88].

Представляется все же необходимым рассматривать взаимоотношения краины
и НАТО в контексте стремительно развивающихся
взаимоотношений НАТО с Россией, особенно после событий 11 сентября 2001
г. Кроме того, Украина, вынуждена учитывать позицию своего великого
соседа.

В марте 2002 г. в Берлине проходила конференция «НАТО – краина». Со
стороны Альянса в ней участвовали Генеральный секретарь НАТО Дж.
Робертсон, его заместитель по военно-политическим вопросам Б. Бакли,
начальник военного комитета НАТО Г. Вентурони, командующий войсками НАТО
и вооруженными силами США в Европе Ролстон, послы и военные министры
ряда стран-членов НАТО. краину представляли премьер-министр краины А.
Кинах, министр иностранных дел А. Зленко, министр обороны В. Шкидченко,
секретарь Совета национальной безопасности и обороны Е.Марчук и
экс-секретарь СНБО В.Горбулин. На данной конференции обсуждались вопросы
поиска путей более динамичного, эффективного и радикального
сотрудничества краины и НАТО, с учетом того, что в последние полтора
года весьма высокую динамику в сотрудничестве с Альянсом
продемонстрировала Россия. Речь шла о том, что в связи с изменениями,
произошедшими в мире после террористических актов 11 сентября, а также
динамикой отношений Россия- НАТО, перед краиной и перед НАТО возник
целый ряд вопросов. Для краины эти вопросы связаны, прежде всего, с тем,
что европейская интеграция должна перейти на новый качественный уровень
не только в рамках сотрудничества с Евросоюзом, но главным образом с
НАТО. Следует проанализировать, в чем же заключается новое качество
такого сотрудничества.

Во-первых, на конференции было положительно воспринято подписание 26
февраля 2002 г. Президентом краины Л. Д. Кучмой каза [89], которым
внесены существенные изменения в государственную программу
сотрудничества с НАТО. Их суть заключается в максимальной конкретизации
мер по совпадению технологий управления силами быстрого реагирования. К
выполнению этой программы будут привлечены, кроме Министерства обороны,
еще и Министерство финансов, и Министерство экономики краины, для
организации соответствующего финансирования.

Во-вторых, на конференции позитивно и с большим интересом было
воспринято то, что тревога, иногда звучащая по поводу украинских
выборов, их результатов и прозрачности, в определенной мере
безосновательна. Выступления украинской стороны сошлись на том, что
будущий парламент, несмотря на сегодняшнюю конкуренцию в избирательной
борьбе, будет минимум на 80 % состоять из политиков, поддерживающих
европейскую интеграцию. То есть, в парламенте значительно ослабнет явное
сопротивление атлантической интеграции Украины [90].

Что касается такой проблемы, как трансформация самого НАТО как
военно-политического союза, то весьма интересно мнение по этому вопросу
самих руководителей НАТО. Например, Б. Бакли даже высказал мнение, что
антитеррористическая коалиция и ее функционирование показало, что в
будущем НАТО может стать координатором всего международного сообщества в
таких масштабных акциях, как антитеррористическая операция. Именно
координатором, а не только исполнительной структурой. Немало было
интересного в выступлениях представителей Польши и главы американского
Совета безопасности и обороны Дж. Льюиса, в выступлении командующего
вооруженными силами США в Европе. В них также чувствовался поиск ответов
на вопросы: а что делают сейчас США в Европе, в Косово, в зоне
Средиземноморья, в Боснии? Ведь, несмотря на то, что в этих регионах
наблюдается большой прогресс, там все равно остается еще очень много
проблем. Как НАТО и его новые члены, а также, стоящие в очереди на
членство, должны на эти проблемы реагировать? Детально и серьезно
обсуждались критерии, по которым страна может претендовать на вступление
в НАТО. И хотя сейчас вопрос о вступлении краины в НАТО не стоит, но
одновременно она не ставит категорически вопрос о том, что никогда не
будет вступать в Альянс. Поэтому актуальными для краины остаются
вопросы: по каким критериям будет происходить отбор, как эти критерии
будут трансформироваться в политике, экономике и в структуре Вооруженных
Сил.

Следует отметить, что краина и Россия являются стратегическими
партнерами, так же, как краина и Польша. Отношения краины с Россией
имеют беспрецедентную динамику и результативность. И в связи с этим
краина, безусловно, не может отрывать процесс евроатлантической
интеграции от развития отношений и их открытости с Россией. Это имеет
большое значение и потому, что у краины еще не полностью решена проблема
делимитации границ с Россией. Есть нерешенные проблемы по их определению
в Азовском море, не завершено договорно-правовое оформление границ с
Беларусью [91]. А неоконченное решение проблемы границ для любого
государства закрывает процесс вхождения в европейские
интеграционно-оборонительные структуры. Поэтому краина заинтересована,
чтобы этот трехсторонний процесс: Россия-НАТО, краина-НАТО и
краина-Россия, приобретал новую открытость, больший уровень доверия и
максимальную ясность для всех участников. Именно этим объясняется и
динамика отношений Украины с Россией и Польшей. Сейчас можно говорить,
что Польша, как самый активный сторонник краины среди стран НАТО и как
добрый сосед, который много помогает, уже приобщилась к процессу
четырехсторонних контактов ( краина-Россия-Беларусь-Польша).

Стремительно развивающиеся отношения России и Североатлантического
Альянса вызвали неоднозначную оценку в краине. С одной стороны, вызывает
тревогу, что вследствие появления нового формата сотрудничества России и
НАТО – «девятнадцать плюс один» – отношения Альянса и краины будут
развиваться в контексте отношений этой военно-политической организации с
Россией. И в этой ситуации можно будет надолго забыть об особом
украинско-натовском партнерстве.

Скорее всего, именно эти опасения привели к тому, что в конце 2001 г.
Киев предпринял срочные шаги, которые должны были продемонстрировать
Брюсселю, что в краине искренне заинтересованы в сотрудничестве с
Альянсом и имеют относительно него далеко идущие планы:

– изменилась официальная лексика: использовавшиеся дипломатические
формулировки «евроатлантическое партнерство» и «европейская интеграция»,
демонстративно разделявшие эти понятия, были заменены на пребывавшее
последние год-полтора под негласным запретом определение
«евроатлантическая интеграция»;

– в соответствие с казом Президента от 27 января 2001 г. «О
Государственной программе сотрудничества Украины с НАТО на 2001-2004
годы» были назначены национальные координаторы по сотрудничеству с
Альянсом.

Кроме того, наша страна выступила с инициативой принять новый документ,
который «освежил» бы подписанную в 1997 г. Хартию об особом партнерстве
между краиной и НАТО [92].

С другой стороны, сближение России и НАТО было воспринято с некоторой
надеждой, поскольку создало для краины простор для политического
маневра, и уникальную возможность поднять на качественно иной уровень
свои взаимоотношения с Альянсом и на деле продемонстрировать Брюсселю
искренность желания стать членом Евроатлантического сообщества.

Но у политической элиты краины существует, по крайней мере, две точки
зрения на уровень взаимоотношений краины с Альянсом. Одни -ратуют за
пассивные отношения с организацией, другие – приверженцы активного
развития контактов с НАТО.

Однако и среди «атлантистов» нет единства. Часть выступает за тщательное
выполнение Украиной положений, зафиксированных в Хартии и
Государственной программе сотрудничества с НАТО на 2001-2004 годы, и
против повышения уровня сотрудничества. Другие же предлагают не терять
время и подписать новый документ, который вывел бы отношения на другой
уровень. Более того, некоторые политики убеждают главу государства
подать заявку на вступление в Альянс. В качестве подтверждения этого,
можно привести высказывания народного депутата Украины Р. Зварыча: «Я
глубоко убежден, что мы должны подать заявку о нашем намерении вступить
в НАТО, не указывая конкретную дату желательного рассмотрения нашего
вопроса, поскольку, учитывая сегодняшние украинские реалии, сейчас
членство в этой организации для нас невозможно. Почему мы должны четко
заявить о своем намерении? …формируется новая архитектура взаимной
безопасности на трансатлантическом пространстве. И даже дальше – мы
видим Афганистан, Ближний Восток, которые уже будто бы попадают под этот
зонт взаимной безопасности. Если мы не будем включены в систему в той
или иной форме, то станем явно второсортным государством на Европейском
континенте. И с нами никто вообще не будет считаться. Мы сейчас в очень
выгодном положении, но этим нужно умело воспользоваться. Мы, как
когда-то говорили в Организации украинских националистов, находимся на
грани двух миров – между Востоком и Западом. Россия до сих пор не
понимала, что ее возможности развиваться, как полноценный субъект
международной политики находятся именно в пределах этой новой системы.
Президент Путин и его команда, мне кажется, уже начинают что-то понимать
и даже втягиваться в эту систему, но не планируют входить в НАТО. Однако
они уже влияют на определение новой системы взаимной безопасности и
непосредственно на сам Альянс, на его трансформацию. В отличие от нас,
Россия не подавала заявку, но то, что она ядерное государство,
предоставляет ей возможность оказывать влияние. А мы, избавившись от
ядерного оружия, одновременно отказались и от рычага влияния. Поэтому
единственная возможность включиться в происходящий сейчас диалог –
подать заявку о нашем желании в будущем вступить в НАТО. Пока это не
будет сделано, Брюссель (читай: Вашингтон) всегда будет иметь
возможность противопоставлять краину России тогда, когда ему это будет
выгодно, таким образом, фактически превратив нас в буферную зону между
Востоком и Западом. Нам будут говорить, что строится мост между Востоком
и Западом. Мы не желаем быть мостом, мы желаем быть с той стороны. И
пока мы не окажемся там, из нас будут делать санитарный кордон между
Ташкентским блоком и НАТО. Я глубоко убежден, что если мы подаем заявку,
наша роль в треугольнике Брюссель-Москва-Киев становится основной.
Поскольку мы можем быть не мостом, а посредником в диалоге между Москвой
и Брюсселем. А до тех пор, пока заявку в НАТО не подадим, такого
треугольника, что бы нам ни говорили, просто не существует. На самом
деле уже есть прямая линия Брюссель-Москва, а мы – за бортом…» [93].

Аргументы тех, кто призывает не спешить заключать новый документ с НАТО
и подавать заявку, сводятся к следующему. Во-первых, не выполняются
полностью положения Хартии: сотрудничество Украины и Альянса развивается
нормально только в некоторых сферах. А в Брюсселе уделяют большое
внимание скрупулезному выполнению подписанных документов. Следуя этой
логике, многие полагают, что более разумно полностью выполнить все
необходимые положения, выйти на определенный уровень, а уж потом вести
речь о новом документе между краиной и НАТО.

Что же касается заявки на членство в Североатлантическом Альянсе, то,
как считают «умеренные», к этому не готовы ни в НАТО, ни в Украине. И,
прежде всего, в силу множества причин внутреннего характера, не
позволяющих Украине ставить вопрос о членстве. Это и несоответствие
уровня экономического развития нашей страны со многими странами-членами
Альянса; и необходимость значительных финансовых затрат на модернизацию
армии; и проходящая, но незавершенная реформа Вооруженных сил; и
негативное отношение многих граждан краины к Альянсу, считающих НАТО, по
старинке, агрессивным блоком. Да и многое другое, что делает
нецелесообразными такие шаги.

В последнее время к внутренним факторам следует добавить и фактор
Македонии. В НАТО неодобрительно смотрят на продолжающиеся украинские
поставки военной техники и вооружения законному правительству, в то
время как Альянс пытается предотвратить и разрешить конфликт [94].

Оппоненты «умеренных» соглашаются с тем, что внутренние украинские
факторы не способствуют тому, чтобы Киев подавал заявку на членство в
НАТО. Однако если уж так благополучно сложились внешние факторы,
отношения России и НАТО, то подача Украиной заявки на членство в НАТО
становится естественной. В таком случае, как представляется, многие
вопросы были бы сняты с повестки дня, например, участие в европейских
оборонных программах, а также в разработке национального украинского
законодательства в военной сфере.

И, наконец, этим политическим шагом Киев продемонстрировал бы, что
сделал свой окончательный выбор в пользу Евроатлантического
сообщества. На Западе перестали бы задаваться вопросом: куда отнести
Украину в системе координат «свой-чужой»? Примером может служить история
с Ан-70: именно отсутствие четкой идентификации Киева стало основной
причиной того, что западноевропейцы отвергли украинский самолет, сделав
выбор в пользу более дорогого и существующего пока еще на бумаге
европейского А-400М.

В этом отношении представляет интерес реакция на украинские инициативы у
представителей стран-участниц НАТО. В интервью одной из киевских газет в
2002 г. посол США в Украине К. Паскуаль заметил, что «отношения между
краиной и НАТО охватывают очень широкий спектр проблем, но в то же время
им недостает глубины. Возникает вопрос: как Украина собирается развивать
их дальше?» [95].

На Берлинской конференции представителям краины четко дали понять, что
все будет зависеть от того, как будет развиваться ситуация в последующие
пять лет – ведь, в частности, пять лет назад трудно было представить
себе, что сегодня Румыния уже будет стоять на пороге НАТО. И краина,
через пять лет сможет быть не только на пороге, но и в дверях НАТО. Тем
более что и НАТО к этому времени будет совсем другой организацией [96].

Однако здесь имеются и другие аргументы. В частности, принятый
Государственный бюджет краины на 2002 г. [97], не предусмотрел серьезные
расходы, которые требует радикальная военная реформа с переходом
управления армией к гражданскому министру обороны, к совместимости со
стандартами НАТО не только в вооружении, но и в системах управления и
связи, в принципах функционирования вооруженных сил. Есть фактор
Севастополя, где размещен российский Черноморский флот.

14 мая 2002 г. в Рейкьявике было подписано соглашение о создании нового
органа сотрудничества между НАТО и Россией. Министр иностранных дел
Великобритании Джек Стро сказал, что в Рейкьявике состоялись похороны
«холодной войны» [98]. Деятельность нового совета будет базироваться не
на консультациях, как это было раньше, а на участии России как
равноправного партнера в процессе выработки решений по проблемам,
которые касаются в первую очередь борьбы с терроризмом, контроля над
нераспространением оружия массового уничтожения, менеджмента кризисных
ситуаций (то есть предотвращения конфликтов и миротворческой
деятельности), безопасности мореплавания, борьбы со стихийными
бедствиями [99].

Следует отметить, что права вето на решения НАТО Россия не будет иметь,
НАТО и после образования едвадцатки» с Россией будет сохранять
способность к самостоятельным действиям. В действительности, роль
встречи в Рейкьявике – не столько в попытке превратить Россию в
партнера, ничего при этом не говоря о перспективах ее членства в НАТО,
сколько в начале пересмотра существующей системы распределения ролей в
системе глобальной безопасности. Похоже на то, что Россия благодаря
немалым усилиям президента Путина и особенно – его активности сразу
после известия о трагедии 11 сентября свое место в новой системе мировых
координат если еще полностью не определила, то находится на пути к
этому.

Итоговое коммюнике встречи в Рейкьявике упоминает краину несколько раз.
Во-первых, Альянс, говоря о формировании новых отношений в области
безопасности с Россией, упоминает и о развитии своих отношений с краиной
и другими партнерами. НАТО отмечает сильную настроенность краины на
достижение полной евроатлантической интеграции, продолжает поощрять ее к
проведению необходимых для достижения этой цели реформ и декларирует
готовность ей в этом помогать. Следует отметить, что Альянс
подчеркивает, что министры решили дать новый толчок и придать новую
сущность партнерству с краиной. Совету сотрудничества поручено
разработать новые механизмы и модальности, которые базируются на Хартии
об особом партнерстве, и поднять отношения на качественно новый уровень.
Министры, как сказано в документе, надеются углубить и расширить
отношения, в том числе и через интенсификацию консультаций и
сотрудничества в политических, экономических, оборонных вопросах.
Ключевым словом здесь, по-видимому, должно быть все же «консультации»
-Альянс говорит о новых форме и сущности, и даже о новом уровне, но при
этом общий уровень остается тем же, в отличие от качественного скачка в
отношениях с Россией. И поскольку в тексте коммюнике упоминается надежда
обсудить отношения на саммите в Праге, можно точно утверждать: это и
есть приглашение на Пражский саммит, один из тех вопросов, которые так
долго оставались без ответа. С этой точки зрения можно утверждать, что
результаты встречи в Рейкьявике были позитивными для краины, поскольку
Альянс декларирует готовность к серьезным изменениям в отношениях. С
одной стороны, возможность вступления краины в НАТО как в систему
международной безопасности, а не военного союза официально не
отвергается. С другой стороны, западные эксперты подтверждают, что
сегодня НАТО действительно стремится приблизить к себе краину, но
считает, что о перспективах ее вступления говорить рановато.

Согласно позиции Президента Украины Л. Д. Кучмы, Украина готова идти в
своих отношениях с НАТО настолько далеко, насколько Альянс готов к
этому. Заседание Комиссии Украина – НАТО в Рейкьявике 15 мая подтвердило
это. краина является важным партнером для достижения стабильности и
безопасности в Европе. Она заявила о своей стратегической цели в полной
мере интегрироваться в европейские и евроатлантические структуры и
участвовать во всех европейских системах гарантирования безопасности.
Однако важным остается и то, чтобы содержание сотрудничества
сопровождалось успешными реформами в сфере обороны, которые, опять же,
имеют перспективу только на основах экономической, политической и
социальной стабильности. Демократия и государственно-правовые институции
образуют фундамент НАТО, являющейся сообществом взаимных ценностей.

23 мая 2002 г. на заседании Совета национальной безопасности и обороны
краины был положен конец многовекторности, краина решила начать процесс,
конечной целью которого станет присоединение к НАТО. Проект
соответствующей стратегии был одобрен на заседании СНБО .

Следует отметить, что вступление в НАТО базируется на двух факторах –
полная консолидация политических сил в стране-заявителе в отношении
присоединения и согласие всех членов НАТО на принятие нового
государства. Во-первых, заявление о намерениях вступить в НАТО должно
быть провозглашено Президентом краины. Во-вторых, должно быть согласие
представленных в парламенте политических партий и согласно натовской
практике, вопрос – входить или нет в НАТО, должен быть вынесен на
референдум. В-третьих, краина должна отвечать всем необходимым критериям
и условиям, разработанным Альянсом. Они предусматривают определенный
уровень демократического развития, успешные экономические показатели,
доведение национальных вооруженных сил до стандартов НАТО.

Необходимо исследовать аспекты, касающиеся внеблокового статуса краины.
При нынешнем геополитическом раскладе, когда Россия стремительно
вырвалась в фавориты НАТО, целесообразность украинской внеблоковости
абсолютно неоправданна. По этому поводу Евгений Марчук резонно
подчеркнул: «Дальнейшее поддержание внеблокового статуса бесперспективно
для краины, а в некоторых случаях – и вредно. краине в некоторой степени
будет опасно оставаться в одиночестве, потому что вокруг нас гигантская
система кооперативной безопасности» [101].

Но если проанализировать внеблоковый статус краины с юридической точки
зрения, то на самом деле он был виртуальным, внеблоковость и
нейтральность краины не закреплены ни во внутреннем законодательстве
краины, ни в международных документах. В национальном законодательстве
краины на сегодня отсутствуют нормы, определяющие нейтралитет (либо
неучастие в военных блоках) как средство гарантирования безопасности
краины, либо как форму ее существования в системе международных
отношений. В части IX, принятой 16 июля 1990 года Верховной Радой УССР
Декларации о государственном суверенитете краины закреплено «намерение
стать в будущем постоянно нейтральным государством, не участвующим в
военных блоках» [102]. Однако, во-первых, провозглашение намерения не
равнозначно решению об обретении такого статуса, а, во-вторых,
упоминаний о внеблоковости краины (кроме как в документах Верховной Рады
ССР и в уже явно устаревшей Военной доктрине краины 1993 года) в
последующих правовых актах отсутствует. Их нет не только в действующей
Конституции, но и в Концепции (основах государственной политики)
национальной безопасности краины. Более того, в разделе IV упомянутой
Концепции среди основных направлений государственной политики
национальной безопасности краины отмечено «вхождение в существующие и
создаваемые системы универсальной и региональной безопасности» [103].

В одобренных же Верховной Радой краины 2 июля 1993 года «Основных
направлениях внешней политики краины» не только нет ссылки на Декларацию
о государственном суверенитете краины, но и содержится достаточно четкое
указание на необходимость конкретизации в новых условиях, а фактически –
на иную трактовку положений Декларации о государственном суверенитете
краины. В документе акцентируется, что «ввиду кардинальных изменений,
происшедших после распада СССР и определивших нынешнее геополитическое
положение краины, провозглашенное ею в свое время намерение стать в
будущем нейтральным и внеблоковым государством должно быть адаптировано
к новым условиям и не может считаться преградой ее полномасштабному
участию в общеевропейских структурах безопасности». Более того,
говорится о приоритетности создания общеевропейской структуры
безопасности на базе существующих международных институтов, таких как
СБСЕ (ОБСЕ), ССАС, НАТО, ЗЕС и важности «непосредственного и полного
членства Украины в такой структуре, создающего необходимые внешние
гарантии ее национальной безопасности» [104]. Более того, в практике
межгосударственного общения нейтральный статус государств часто находил
определенное международное признание. Так, нейтральный статус Швейцарии
был установлен в 1815 году актом Венского конгресса и признан Лигой
Наций 13 февраля 1920 года. Нейтралитет Австрии был гарантирован

Московским меморандумом от 15 апреля 1955 года. Решение Туркменистана о
нейтралитете было «освящено» специальной резолюцией ООН под №50/80 от 12
декабря 1995 года. Как известно, парламент краины, который в
соответствии с Конституции определяет основы внешней политики, никогда
не принимал решения о постоянном нейтральном, внеблоковом статусе
краины. И в этом статусе своими актами ее юридически не признавало ни
одно государство [105].

Анализируя взаимоотношения краины и НАТО, следует остановиться, на таком
важном аспекте, как статус таких основополагающих документов, как Хартия
об особых отношениях партнерства между НАТО и

краиной, подписанная 9 июля 1997 г., с одной стороны главами государств
и правительств стран НАТО и Президентом Украины Л. Кучмой, с другой;
программы «Партнерство ради мира», к которой краина присоединилась в
феврале 1994 г., когда министр иностранных дел Анатолий Зленко посетил
НАТО для подписания Рамочного документа программы ПРМ. 25 мая 1994 г.

краина передала в НАТО свой Представительный документ.

28 мая на саммите в Риме была подписана Декларация, положившая начало
Совету НАТО – Россия. Генеральный секретарь НАТО Джордж Робертсон
сказал: «Мы сегодня открываем абсолютно новую главу в развитии
евроатлантических отношений. Отныне 20 стран, которые простерлись от
Ванкувера до Владивостока, будут искать за одним столом решение общих
вопросов».

На вопрос – как создание Совета НАТО – Россия повлияет на отношения
между краиной и Россией, краиной и НАТО, Владимир Путин ответил
следующим образом: «В последние годы отношения между Россией и краиной
развиваются особенно позитивно. Что касается расширения НАТО в целом, то
наше отношение к этому вопросу не меняется. Но это совсем не значит, что
краина должна остаться в стороне от процессов, которые идут на пользу
укрепления мира и безопасности в Европе и на земле в целом. Мы подробно
не обсуждали с коллегами эту тему. краина – суверенное государство, и
она сама вправе выбирать путь обеспечения своей собственной
безопасности. Скажем, участие в том Совете, который мы создали сегодня,
нужно обсуждать с членами Совета, членами Североатлантического блока, с
Генеральным секретарем. Я считаю это вполне возможным, и в принципе не
вижу ничего особенного или ничего такого, что могло бы омрачать
отношения между Россией и краиной. Вы знаете, что только недавно я
встречался с Президентом Кучмой и у нас нет никаких сомнений в
намерениях украинского руководства, украинского народа, украинского
государства выстраивать отношения с Россией самым наилучшим образом»

[106].

На саммите стран Центральной Европы, который проходил в июне 2002 г. в
г. Брдо под Любляной президент Леонид Кучма, ознакомил коллег со
стратегией сближения краины с НАТО и тезисами своего
«евроинтеграционного» послания. Президент Австрии Томас Клестиль,
заявил, что «стабильное будущее Европы без Украины невозможно» и что
«Европейский Союз и НАТО должны найти оптимальный подход к
сотрудничеству с Украиной» [107].

Исходя из вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

Новая роль НАТО в сфере борьбы с международным терроризмом, ее
расширение за пределы традиционной зоны ответственности практически
делает Североатлантический Альянс «базовой структурой общей европейской
системы безопасности». Преимущества членства в Альянсе не подвергаются
сомнениям. Кроме уже упомянутой необходимости избавиться от
изолированности от общеевропейских процессов, можно вспомнить, что за
более чем 50-летнюю историю НАТО между ее членами не было ни одного
военного конфликта. Кроме того, национальную безопасность при членстве в
НАТО будут гарантировать не только собственные вооруженные силы (их роль
как раз будет уменьшаться), а коллективные, всех стран-членов НАТО.

Для краины особые отношения с НАТО являются предпосылкой углубления
взаимодействия со странами-членами Альянса и дополнительным плюсом в
продвижении краины к Европейскому Союзу, членство в котором
провозглашено стратегической целью. Формирование ОЕПБО предоставляет
Украине дополнительную возможность использовать партнерские отношения с
НАТО для построения новой системы европейской безопасности.

Взаимоотношения краины и НАТО необходимо рассматривать в контексте
стремительно развивающихся взаимоотношений НАТО с Россией. краина в этих
условиях вынуждена учитывать «российский фактор» при разработке и
реализации планов сотрудничества с Альянсом.

4.2. Взаимоотношения Украины с Европейским Союзом в сфере внешней
политики, безопасности, военного и военно-технического сотрудничества

Следует отметить, что одним из определяющих аспектов в построении новой
системы европейской безопасности являются взаимоотношения Украины с ЕС.
Интеграция в ЕС является ныне главным внешнеполитическим приоритетом
Украины. И это не дань конъюнктуре, а жизненная необходимость достижения
высоких стандартов гражданского общества и правового государства,
повышения уровня конкурентоспособности экономики, содействия продвижению
экономических реформ, разрешению социальных проблем и повышению
благосостояния широких слоев населения страны.

В марте 1998 г. вступило в силу Соглашение о партнерстве и
сотрудничестве между Украиной и ЕС (СПС). Поэтому правительство

краины сосредоточило внимание на процессе имплементации этого юридически
обязывающего договора между краиной и ЕС в национальное
законодательство. Вполне очевидно и то, что полномасштабное выполнение
положений СПС является предпосылкой успешной интеграции краины в
Евросоюз и проявлением ее европейской идентичности. Принципиальным шагом
в евроинтеграционном направлении стало утверждение Президентом

краины Стратегии интеграции краины в Европейский Союз (11 июня 1998 г.),
а уже в развитие стратегии – Программы интеграции Украины в ЕС
(утверждена 14 сентября 2000 года) [108].

Стратегия интеграции Украины к ЕС основывается на:

Конституции Украины, которая устанавливает направления
внешнеполитической деятельности краины на обеспечение ее национальных
интересов и безопасности путем установление мирного и взаимовыгодного
сотрудничества с членами международного сообщества на основе
общепризнанных принципов и норм международного права;

одобренных Верховной Радой Украины Основных направлениях внешней
политики Украины 1993 г. и Концепции (основах государственной политики)
национальной безопасности краины

[109];

Соглашении о партнерстве и сотрудничестве между краиной и Европейским
Союзом от 14 июня 1994 г. (СПС) [110] и других договорах, заключенных
между краиной и ЕС, в которых определяются механизмы взаимодействия
между ними.

Стратегия интеграции краины в ЕС определяет основные приоритеты
деятельности органов исполнительной власти на период до 2007 г., в
течение которого должны быть созданы предпосылки, необходимые для
приобретения краиной полноправного членства в Европейском Союзе.

Стратегия интеграции краины в Европейский Союз должна обеспечить
вхождение государства в европейское политическое пространство, в том
числе в сфере внешней политики и политики безопасности, информационное,
экономическое и правовое пространство. Получение на этом основании
статуса ассоциированного члена ЕС, является главным внешнеполитическим
приоритетом краины в среднесрочном измерении и должно соотноситься во
времени с приобретением полноправного членства в ЕС
государствами-кандидатами, которые имеют общую границу с краиной.

Безопасность краины в контексте общеевропейской безопасности
основывается на том, что развитие и упрочение ЕС углубляют
общеевропейскую безопасность во всех ее измерениях. Думается, что
принцип неделимости европейской безопасности одинаково важен как для
краины, так и для ЕС и его полноправных членов и ассоциированных
государств. Кооперативная безопасность, поиск подходов к которой, рядом
с другими европейскими и трансатлантическими структурами, активно ведет
ЕС, должен стать для краины гарантией собственной безопасности.

Признание Европейским Союзом важного значения краины в формировании
новой архитектуры европейской безопасности на третье тысячелетие может и
должно быть использованным как существенный рычаг продвижения украинских
интересов в отношениях с ЕС. Одновременно, упрочение безопасности краины
связано и с обеспечением экономической безопасности и политической
стабильности в государстве.

Признавая на основании принципов става ООН ответственность за
поддержание международного мира и безопасности за Советом Безопасности
ООН и следуя принципам и целям Хартии европейской безопасности ОБСЕ,
краина и ЕС активно сотрудничают с ООН, ОБСЕ, Советом Европы, другими
международными организациями в сфере поощрения и поддержки стабильности,
предотвращения конфликтов, урегулирования кризисных ситуаций и
постконфликтного восстановления, используя для этого все имеющиеся в
наличии возможности – от дипломатической деятельности, предоставления
гуманитарной помощи и применения экономических санкций к осуществлению
функций гражданской полиции и проведению на основании соответствующего
мандата ООН и/или ОБСЕ военных операций для урегулирования кризисных
ситуаций.

Следует отметить, что важное значение для краины приобретает развитие
отношений между ЕС и НАТО по вопросам оборонного планирования, в котором
краина участвует через Процесс планирования и оценки сил в рамках
программы “Партнерство ради мира”. Интенсификация развития общей
европейской политики по вопросам безопасности и обороны, создание в
рамках Общей внешней политики и политики безопасности новых органов ЕС в
военной сфере и сфере внешней политики и политики безопасности, а также
активизация сотрудничества между государствами -членами ЕС в отрасли
вооружения предопределяют необходимость осуществления краиной
своевременных интеграционных шагов в этом направлении.

Развитие сотрудничества с ЕС в рамках Общей внешней политики и политики
безопасности и Общей европейской политики по вопросам безопасности и
обороны будет содействовать также упрочению конкурентоспособности
украинской оборонной промышленности, внедрению принципов, правил и
механизмов, которые обеспечивают открытость, прозрачность доступа
продукции этой отрасли на внутреннем рынке ЕС и предотвращают ее
дискриминацию, ускоренный выход и закрепление украинских производителей
товаров и услуг в приоритетных международно-специализированных отраслях
и секторах экономики и значительной диверсификации военно-технических и
научно-технических связей. Развитие такого сотрудничества предоставит
возможность сберечь ориентацию на современные системы общеевропейского
производства. Основным направлением реализации экспортного потенциала
краины в отношениях с государствами-членами ЕС может стать превращение
производств, непосредственно связанных с научно-техническими
достижениями, в которых краина занимает ведущие позиции, в приоритетные
отрасли, ориентированные на экспорт.

После принятия в 1999 г. Общей стратегии ЕС по отношению к краине и
определения уровня стратегического партнерства, между краиной и ЕС
возник вопрос об институциализации отношений в сфере внешней политики и
безопасности.

В сентябре 2000 г. краина разработала и подала в ЕС меморандум
«Укрепление сотрудничества между Украиной и Европейским Союзом в сфере
внешней политики, безопасности, военного и военно-технического
сотрудничества» [111]. Но ЕС оказался не готов принять широкомасштабные
украинские предложения.

В совместном заявлении по итогам Ялтинского саммита Украина – ЕС (11
сентября 2001 г.) стороны «отметили дальнейшее развитие нашего диалога,
сотрудничества и консультаций по вопросам безопасности и обороны», а
также констатировали, что « краина может быть приглашена к участию в
операциях, проводимых ЕС» [112].

Однако реальное двустороннее сотрудничество в сфере безопасности пока
значительно отстает от задекларированных целей. В то же время на
отдельных направлениях осуществляются конкретные практические шаги. Это
касается, прежде всего, юстиции и органов внутренних дел, поскольку
именно это направление приобретает особую актуальность в контексте
расширения ЕС, – Европейский Союз заинтересован в укреплении
безопасности своих восточных границ после вступления кандидатов из числа
стран Центральной Европы. же сейчас помощь с обустройством границ
оказывается не только странам-кандидатам на вступление в ЕС (Польше,
Словакии, Венгрии), но и краине. В частности, укреплению
украинско-российского участка границы существенно помогло МВД Германии
(3 млн. БМ в 2001 г.). В результате этого, поток нелегальных мигрантов
через краину уменьшился втрое.

В общем, опыт сотрудничества краины с ЕС свидетельствует, что для
Украины вполне реально стать членом объединенной Европы. Безусловно,
скорость сближения краины и ЕС зависит, прежде всего, от укрепления
демократических основ украинского общества, развития рыночной экономики.
Несмотря на наличие определенных проблем в этих сферах, даже при
нынешних условиях потенциал углубления сотрудничества краины с ЕС в
сфере безопасности не стоит недооценивать.

Во-первых, среди прочих стран, желающих вступить в ЕС, краина заметно
выделяется: в сфере безопасности она может быть не только потребителем,
но и реальным вкладчиком – в области стратегических транспортных
перевозок, использования космоса, разведки, миротворческого участия,
правоохранительной деятельности, ликвидации последствий чрезвычайных
ситуаций и т.п. Во-вторых, в направлении вступления в ЕС краина может
двигаться как через непосредственное сотрудничество с союзом, так и
используя имеющиеся возможности сотрудничества с НАТО: по мнению главы
Государственной комиссии по вопросам оборонно-промышленного комплекса В.
Горбулина «статус краины как государства, имеющего особые отношения с
НАТО, открывает реальные перспективы для приближения к стартовой
позиции, с которой она могла бы рассматриваться как потенциальный член
Европейского Союза» [113].

Как представляется, краина должна продемонстрировать зрелый подход к
стратегическому партнерству, так как стратегических партнеров не может
быть много. краинское правительство определило трех основных
стратегических партнеров – ЕС, США и Россия [114].

Следует отметить, что стратегическое партнерство охватывает, как
политическое, так и экономическое сотрудничество. Исходя из этого,
основным стратегическим партнером краины в будущем будет: или ЕС (т.е.
ряд европейских государств: Германия, Франция, Польша и др.), при
условии самостоятельного западного курса развития государства, или
Россия в случае вхождения краины в более тесные отношения с восточным
соседом.

При этом следует учитывать, что хотя цель – членство в ЕС для краины
остается очень далекой и проблематичной, но она должна быть поставлена,
и содействовать проведению глубоких внутренних реформ в государстве. В
этом ценность и значимость такой цели.

Для Украины важным на будущее является также военно-миротворческая
составляющая взаимоотношений с ЕС. Имея соответствующий опыт участия в
миротворческих операциях, краина может быть приглашена на определенных
условиях, для участия в Европейских силах быстрого реагирования.

США рассматривают краину, как стратегического партнера, но только в
региональном масштабе. Такое отношение к краине со стороны США, носит
характер опекунского партнерства.

Относительно России, то ее выбор на будущее определяется ее
территориальным расположением, учитывая которое, ей выгодно быть и с
Европой, и с Азией. Но это не противоречит ее отношениям с Западом.
Поэтому европейское направление и краины, и России будет возможным
тогда, когда оба государства обоюдно и согласованно будут работать в
этом направлении, учитывая при этом процессы глобализации. Исходя из
многих факторов, такое стремление набирает все больше силы и
сторонников, как в краине, так и в России.

Резюмируя, можно сделать следующие выводы:

– ЕС – это уже не только экономическая и политическая
организация, это уже и организация безопасности;

с ЕС краина стремится развить сотрудничество, которое, учитывая наш
потенциал и опыт контактов с НАТО, в настоящее время имеет наибольшие
перспективы именно в сфере безопасности. Представляется, что нынешние
изменения выступают для краины в качестве шанса и фактора
ответственности. Шанса потому, что именно в сфере безопасности краина
является не просителем, а реальным и состоятельным партнером. Но этот
шанс краина реализует только в том случае, если будет помнить об
ответственности в собственном доме – о необходимости укрепления основ
демократии и рыночной экономики, ускорения реформ, особенно в
социальной, правоохранительной и оборонной сферах.

Примечания:

Хухльшдина Л. М. Политика Европейского Союза в области безопасности и
обороны // Белорусский журнал международного права и международных
отношений -1998. – №4 – С. 21

Журкин В.В. Европейский Союз: внешняя политика, безопасность, оборона //
ДНЕ РАН, – № 47, – М. 1998. – С. 27

Чернега В. Западноевропейский Союз в тени НАТО // Международная жизнь. –
1998. – № 10. – С.56.

Label France. 1995. № 20. P. 23.

European Security: a common concept of the 27 WEU Countries. WEU Council
of Ministers Madrid, 14 November 1995. P. 17, 29, 30.

Хухлындина Л. М. ЕС, ЗЕС, НАТО и проблемы европейской безопасности //
Белорусский журнал международного права и международных отношений -1999.
– № 1. – С. 19

Белая книга по вопросам обороны. – Министерство иностранных дел Франции
– 1994. – С.33.

Бейлс А. НАТО и европейские дебаты по проблемам обороны // Компас.

– 1997. – № 7. – С. 6.

Адарчев О. Перспективы развития Западноевропейского Союза // Компас. –
1997. – № 52. – С. 13.

Atlantic News. № 2887. 1997, 24 January. P. 3.

Договор о Европейском Союзе 1992 г. – Страсбург, 1992. Western European
Union. Brussels Treaty. Texts of the Treaty and Protocols. WEU,
Brussels, March 1995. P. 6.

Хухлындина Л. М. ЕС, ЗЕС, НАТО и проблемы европейской безопасности //
Белорусский журнал международного права и международных отношений -1999.
– №1- С 21.

International Politik. – 1997. – N 11. – P. 24.

The European Security Area. Ed. By Guido Lenzi and Sir Laurence Martin.

Paris, 1997.

Независимая газета – 2000 – 14 октября – № 195.

Независимая газета – 2000 – 14 октября – № 195

Роман В. Військова структура НАТО // Військо України. – 1995. – № 5-6.

С 6.

Организация Североатлантического Договора (НАТО) // Шреплер Х.-А.
Международные организации: Справ. – М.: Междунар. отношения, 1995.

С. 243-251.

Козин В. Новое измерение НАТО: (Внешняя политика) // Международная
жизнь. – 1993. – №3. – С.54-63.

Підлуська І. Хто останній до НАТО? // Спостерігач. – 1996. – № 25. – С.

28-32.

Рахманинов Ю.Н. Некоторые соображения о расширении НАТО // США:
экономика, политика идеология. – 1997. – № 2. – С. 56-60.

Тертичний В. Розширення НАТО: Військові аспекти // Політика і час. –

1996. – № 8. – С.18-22.

23) Аблазов К.В. Вони розширюються. Що робимо ми? // Політика і час. –

1997. – №1- С.32.

Коваленко А. Украина: тупик в конце евротоннеля. // Зеркало недели.
-2002. – 5-8 января.

Стадильная Я. Три сестры дяди Сэма. // Голос Украины. – 1998. – 16
января.

Иванов П., Халоша Б. Россия-НАТО: Европейская Безопасность на рубеже
столетий // Мировая экономика и международные отношения -2001. – № 4-
С.6.

Новая стратегическая концепция НАТО, военная акция Альянса против СРЮ и
международный правопорядок// Дискуссия на кафедре международного права
МГИМО по докладу Романова В. А. // Московский журнал международного
права – 2000. – № 1 – С.73.

Там же С. 74.

Лукангук И.И. Глобализация и международное право – 2001. – №3 – С.20.

Декларация о принципах международного права (принятая на 25 сессии ГА
ООН) // Международная жизнь. – 1970. – №12. – С. 144-145.

Устав ООН от 26 июня 1945 г. // Международное право в документах / Сост.
Н.Т. Блатов. – М.: Юрид. Лит., 1982. – С. 196-223.

Новая стратегическая концепция НАТО, военная акция Альянса против СРЮ и
международный правопорядок // Дискуссия на кафедре международного права
МГИМО по докладу Романова В.А. / /Московский журнал международного права
– 2000. – № 1- С.79.

Тэлбот С. Для чего нужно расширять НАТО? // США: экономика, политика
идеология. – 1995. – №11. – С. 49-59.

Венская Конвенция о праве международных Договоров // Лига: Закон
Профессионал 7.3.3.

Устав ООН от 26 июня 1945 г. // Международное право в документах / Сост.
Н.Т. Блатов. – М.: Юрид. Лит., 1982. – С. 196-223.

Кристофер У. «Партнерство во имя мира» // За рубежом. – 1994. – №2. –

С.3.

Новая стратегическая концепция НАТО, военная акция Альянса против СРЮ и
международный правопорядок// Дискуссия на кафедре международного права
МГИМО по докладу Романова В. А. // Московский журнал международного
права – 2000. – №1 – С.81.

Иванов П., Халоша Б. Россия-НАТО: Европейская Безопасность на рубеже
столетий // Мировая экономика и международные отношения -2001. – №4-
С.7.

Там же С.8.

Михайлов А. Евроатлантический шанс для краины // Зеркало недели –

2001. – 24-30 ноября.

Там же.

Замятин В. План Блэра: росийская презентация // День – 2001. – 22 ноября

Zagorski A. The CSCE and the Euro-Asian Challenge // Lucas M.R. The CSCE
in the 1990s: Constructing Security and Cooperation. Baden-Baden: Inst.
For Peace and Security policy at the University of Hamburg, 1993. – P.

279-292.

Thomas C. New Direction in Thinking About Security in the III World //
Booth K. (ed.). New Thinking About Strategy and International Security.
L.:

Harper, 1991. P. 267-290.

Рахманинов Ю. СБСЕ и вызовы времени // Международная жизнь, №5. -1994. –
С.46.

Баймуратов М.О. Міжнародне право. – X. «Одіссей», 2001. – С. 264.

Пряхин В.Ф. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе и
проблемы Центральной Азии. // Московский журнал международного права – №
2 – 2000. – С.99

Michael Mihalka, Restructuring European Security, Transition, vol. I,
no. II, 30 june 1995, p. 3.

Грушко І. Осло: спекотні дні для Європи: (Сесія Ради НАТО на рівні
міністрів закордонних справ)//Голос України. – 1992. – 5 червня. – С.
13.

NATO Handbook, NATO office of information and press. Brussels, 1995.
-P.73

Budapest Document, Decisiones II, parag. 4, 5.

Мацейко Ю.М. До Нового розуміння неподільності безпеки // Політика і
час. – 1997. – №2. -С.9.

-Галицький В.Т. Для Європи XX століття // Політика i час. – 1997. – №2.
–

С.4.

Там само С.7.

Там само С.7.

Толстов С.В. Після холодної війни // Політика i час. – 1999. – №2. –
С.5.

Medvedev S. Security Risks in Russia and the CIS: A Case Study // The
International Spectator. 1994. Vol XXIX. No. 11. Jan.-March. P. 53-87

Hulburt H. Russia, the OSCE and European Security Architecture //
Helsinki Monitor. 1995. Vol. 6. No. 2. P. 5-20.

CSCE /27- CSO/Diario. No. 3. Anexo 3.

CSCE. Informe Annual 1994. P. 8.

Э. Барбе, Н. Саинз. Постсоветское пространство: лаборатория СБСЕ/ОБСЕ //
Этнические и региональные конфликты в Евразии. Книга 3. Международный
опыт разрешение этнических конфликтов (Общая редакция: Б. Коппитерс, Э.
Ремакль, А. Зверев). – М.: Издательство «Весь мир». – 1997. – С. 96-117

Ротфельд А. Поиски системы коллективной безопасности // Международная
жизнь, № 10. – 1994. – С. 57

Иванов И. Конституция для новой Европы // Независимая Газета – 1999. –
23 ноября.

Итоги Стамбульского саммита // Независимая Газета – 1999. – 23 ноября.

Мацейко Ю.М. Ідеальних моделей не буває. Пошук новой європейської
архітектури безпеки і міжнародні організацій // Політика і час. – 1996.
-№ 11. – С.28-31.

Бесараба О. Сучасні виклики европейській безпеці // Людина і політика
-№3 -2001 – С.103-108

Поляков Л., Пашков М. Украина-Европа: поиск общего ответа на новые
угрозы // Зеркало недели – 2001 – 29 сентября-5 октября.

Там само.

Там само.

Там само.

Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. //
Відомості Верховної Ради України. – 1990. – N31. – Ст. 429.

Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30
– Ст. 141.

Див.: Щодо відносин України і Організації Північно-Атлантичного Договору
(НАТО): Постанова Верховної Ради України від 23 квітня 1999 р. // Голос
країни. – 1999. – 27 квітня.

Про Основні напрями зовнішньої політики країни: Затв. Постановою
Верховної Ради країни 2 липня 1993 р. // Відомості Верховної Ради
України. – 1993 – № 37. – Ст. 379.

Поляков Л., Пашков М. краина-Европа: поиск общего ответа на новые угрозы
// Зеркало недели. – 2001 – 29 сентября-5 октября.

Договор о нераспространении ядерного оружия 01.07.68 г. // Лига: Закон
Профессионал 7.3.3.

Тепер офіційно затоваришуємо з НАТО: (Глава укр. Зовнішньополіт.
Відомства А. Зленко взяв участь у церемонії підписання в Брюсселі
рамкових документів, пов*язаних з участю нашої держави в програмі
«Партнерство за ради миру») // Голос України. – 1994. – №25. – С.1.

Спільна Заява країни і НАТО для преси. Дипломатичне досьє // Політика і
час. – 1995. – №10. – С.82.

Нестеренко Э. Единственный в мире информационный центр НАТО отныне
находится в Киеве: (Визит в краину Ген. Секретаря НАТО Хавьера Соланы)
// Всеукраинские ведомости. – 1997. – 13 мая. – С. 4.

Хартія про особливе партнерство між Україною та Організацією
Північноатлантичного договору. Підписано в м. Мадриді, 9 липня 1997 р.
// Урядовий кур’єр. -1997. – 12 липня.

Хартія гарантуватиме безпеку України: Есклюзивне інтерв’ю Ген. Секретаря
НАТО Х. Солани інформ. Агентству ДІНА – крінформ //

рядовий кур’ єр. – 1997. – 5 липня. – С. 3.

Макконнелл Д. Хартия об особых отношениях с НАТО поможет краине вновь
занять подобающее ей место в Европе // Вестник НАТО. – 1997. –

С.25.

Писанська В. Ми вже не територія …: (Хартія про особливе партнерство

країни з НАТО) // Голос країни. – 1997. – 12 липня. – С. 4

Макконнелл Д. Хартия об особых отношениях с НАТО поможет краине вновь
занять подобающее ей место в Европе // Вестник НАТО. – 1997. –

С. 23

Марциновский А. Мы все-таки будем в НАТО? // Голос краины. – 1998.

16 апреля.

Указ Президента України „Про Державну програму співробітництва

країни з Організацію північноатлантичного договору (НАТО) на 20012004
р.” // Офіційний вісник України – 2001 – № 5.

Співпраця набирає сили. Виступ Генерального секретаря НАТО лорда
Робертсона в Дипломатичній академії МЗС // Політика і час. – 2000.
-№5-6. – С.101-104.

Замятин В. Попытка партнерства с коррективами. // День – 2001. – 11
декабря.

Там само.

Указ Президента України «Про внесення змін до Указу Президента України
від 27 січня 2001 року №58» // Офіційний вісник України – 2002

№9

Трофимова Н. Комментарий Евгений Марчук: «В будущем парламенте
сопротивление атлантической интеграции краины значительно ослабнет». //
День – 2002. – 5 марта.

Україна між Росією та Захадом. Стратегія на початок XX1 століття. //
Матеріали круглого столу. – К., 2000. – С. 15.

Михайлов А. Евроатлантический шанс для краины // Зеркало недели –

2001. – 24-30 ноября.

Киря Т. Роман Зварыч: «Вняшняя политика краины должна быть с перцем» //
Зеркало недели – 2002 – 16-22 февраля

Ким В. НАТО- краине: Двери еще открыты, но щель сужается // Зеркало
недели – 2002 – 16-22 февраля

Там же.

Замятин В. Украина – НАТО: подготовка к прыжку? // День – 2002. – 5
марта.

Закон України “Про державний бюджет України на 2002 рік” //Урядовий
кур’єр України – 2002 – 9 січня.

Замятин В. Начало большого геополитического передела Россию признали
равной НАТО. краину пригласили в Прагу. // День – 2002. -16 мая.

Замятин В. Рейкьявик: время пошло. // День – 2002. – 14 мая.

Солодский С. Долгая дорога в НАТО. // День – 2002. – 24 мая.

Силина Т. Долгожданная неожиданность // Зеркало недели – 2002 -25-31
мая.

Декларацїя про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. //
Відомості Верховної Ради України. – 1990. – N31. – Ст. 429.

Постаноавление Верховной Рады “О концепции (основы государственной
политики) национальной безопасности Украины” // Ведомости Верховной Рады
краины. – 1997. – №10. – Ст. 85.

Про Основні напрями зовнішньої політики країни: Затв. Постановою
Верховною Ради країни 2 липня 1993 р. // Відомості Верховної Ради
країни. – 1993 – № 37. – Ст. 379.

Бутейко А. Натовский выбор краины: Политика догоняет право // Зеркало
недели – 2002 – 15-22 июня.

Викулина Н. НАТО и Россия оформили отношения Путин предлагает открыть в
Брюсселе «Дом советов». // День – 2002. – 29 мая.

Замятин В. Леонид Кучма: Предложение «соседства» не является адекватной
реакцией». // День – 2002. – 4 июня.

Спільна стратегія ЄС що до України // Розвиток та розширення ЄС під час
головування Франції. Перспективи для України. Матеріали зустрічи
експертів. – К., 2000 – С. 88.

Указ Президента України “Про затвердження Стратегії інтеграції України
до Європейського Союзу.” // Офіційний вісник України -1998 –

№24.

Закон краины «О ратификации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве
между краиной и Европейскими Сообществами и их государствами-членами» //
Ведомости Верховной Рады краины – 1994 –

№46. – Ст. 415.

Меморандум « крепление сотрудничества между краиной и Европейским Союзом
в сфере внешней политики, безопасности, военного и военно-технического
сотрудничества» сентябрь 2000 г. //Лига: Закон Профессионал 7.3.3.

Поляков Л., Пашков М. краина-Европа: поиск общего ответа на новые угрозы
// Зеркало недели – 2001 – 29 сентября-5 октября.

Горбулін В. Доля договору ПРО і стратегічне партнерство країни //
Дзеркало тижня. – 2001 – 7-13 квітня.

Гречанінов В.О. Після розпаду біполярної системи // Політика і час –

№1- 2002

М.Л.Ентін, М.О.Баймуратов, О.А.Делінський

Правові основи зовнішньої політики і політики у сфері оборони та безпеки
ЄС

Російською мовою

Навчальний посібник

Програма Тасіє Європейського Союзу, Проект “Правничі студії в Україні:
Київ та окремі регіони “. Серія “Право ЄС”. Книга восьма.

Підписано до друку 22.04.2004. Формат 148×210 Тираж 110 екз.

Видавництво ІМВ КНУ імені Тараса Шевченка, Київ

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter