Ентин Л.М. 2004 – Институциональная структура и механизм принятия решений в ЕС (книга)

Ентин Л.М. 2004 – Институциональная структура и механизм принятия
решений в ЕС

Содержание

HYPERLINK \l “bookmark0” Глава 1. Общие принципы построения и
функционирования

институциональной системы 6

HYPERLINK \l “bookmark2” Глава 2. Европейский Совет 11

HYPERLINK \l “bookmark3” 2.1. Статус Европейского Совета 11

HYPERLINK \l “bookmark6” 2.2 Порядок работы и процедура принятия
решения 14

HYPERLINK \l “bookmark8” Глава 3. Совет 19

HYPERLINK \l “bookmark9” Статус Совета 19

HYPERLINK \l “bookmark10” Полномочия Совета 20

HYPERLINK \l “bookmark11” Порядок работы и процедура принятия решений
25

HYPERLINK \l “bookmark12” Глава 4. Европейская омиссия 33

HYPERLINK \l “bookmark14” Порядок формирования и состав Комиссии 34

HYPERLINK \l “bookmark15” Структура и организация работы Комиссии 39

HYPERLINK \l “bookmark16” Организация работы и процедура принятия
решений 44

HYPERLINK \l “bookmark18” Полномочия Комиссии 47

HYPERLINK \l “bookmark20” Участие Комиссии в нормотворческом процессе
50

HYPERLINK \l “bookmark21” Б) Управленческие полномочия Комиссии 53

HYPERLINK \l “bookmark23” Полномочия Комиссии в сфере внешних сношений
56

HYPERLINK \l “bookmark24” Контроль за деятельностью Комиссии и институт
ответственност и

HYPERLINK \l “bookmark24” 58

HYPERLINK \l “bookmark25” Глава 5. Парламент 61

HYPERLINK \l “bookmark26” 5.1 Статус Парламента 61

HYPERLINK \l “bookmark27” 5.2. Порядок формирования Парламента 63

HYPERLINK \l “bookmark30” Статус депутата 67

HYPERLINK \l “bookmark31” Внутренняя структура и порядок работы
Парламента 69

HYPERLINK \l “bookmark32” Полномочия Парламента 75

HYPERLINK \l “bookmark33” Участие в нормотворческом процессе 76

HYPERLINK \l “bookmark34” Б) Бюджетные полномочия 78

HYPERLINK \l “bookmark35” Участие в формировании других институтов и
контрольные

полномочия Парламента 79

HYPERLINK \l “bookmark36” Осуществление внешних связей 83

HYPERLINK \l “bookmark37” Глава 6. Суд Европейского Союза и Суд первой
инстанции 87

HYPERLINK \l “bookmark38” 6.1 Статус и назначение Суда 87

HYPERLINK \l “bookmark41” Порядок формирования Суда и СПИ 93

HYPERLINK \l “bookmark42” Разграничение юрисдикции Суда ЕС и СПИ 98

HYPERLINK \l “bookmark43” Правила судопроизводства 100

HYPERLINK \l “bookmark44” Косвенное обжалование и преюдициальная
процедура 105

HYPERLINK \l “bookmark45” Глава 7. Процедура принятия нормативно
-правовых актов в ЕС 110

HYPERLINK \l “bookmark46” 7.1. Консультативная процедура 111

HYPERLINK \l “bookmark47” 7.2 Процедура сотрудничества 114

HYPERLINK \l “bookmark48” Процедура совместного принятия решений 115

HYPERLINK \l “bookmark49” Процедура положительного совместного
заключения (avis conforme )

HYPERLINK \l “bookmark49” 118

HYPERLINK \l “bookmark50” Глава 8. Реформа, предусмотренная проектом
онституции Европейского

Союза 120

HYPERLINK \l “bookmark51” Вопросы к теме: «Институциональная структура
и механизм принятия

решения в Европейском Сообществе и Европейском Союзе» 125

HYPERLINK \l “bookmark52” Письменные работы по теме: «Институциональная
структура и механизм

принятия решений в Европейском Союзе» 128

Глава 1. Общие принципы построения и функционирования институциональной
системы

Построение эффективной институциональной системы -одно из важнейших
условий успешности всего дела европейской интеграции. Вот почему этой
проблеме было уделено исключительно важное внимание при создании
европейских интеграционных образований.

Институциональная система Европейских Сообществ и Европейского Союза
основана на некоторых общих постулатах и принципах. Значительная их
часть получила отражение и закрепление в учредительных договорах, в
актах вторичного права и в решениях Суда Европейского Союза (далее – Суд
ЕС). Большое значение имеют также обычаи и обыкновения, складывающиеся в
процессе функционирования институционального механизма. Порой они весьма
существенно корректируют и уточняют положения нормативно-правовых актов.
В статье 2 Договора о ЕС, посвященной формулировке целей, которые стоят
перед Союзом, особо подчеркнуто, что одной из таковых является
необходимость полностью сохранить правовые достижения Сообществ, которые
определяются емкой формулой acqis communautaire HYPERLINK \l “bookmark1”
1 . Это должно послужить, в частности, основанием для того, чтобы
определить, в какой мере политики и формы сотрудничества,
предусмотренные Договором о ЕС, нуждаются в пересмотре «для обеспечения
эффективности механизмов и институтов Сообщества».

1 Этот французский термин не переводится и используется в изданиях на
всех официальных языках

числу наиболее важных и существенных принципов построения и
функционирования институциональной системы

можно отнести, во-первых, единство и целостность системы институтов
Европейских Сообществ и Европейского Союза; во-вторых,
сбалансированность в построении и деятельности институтов
межнационального сотрудничества и наднационального характера, в-третьих,
пропорциональность и субсидиарность. Остановимся несколько подробнее на
каждом из них.

Проблема единства системы институтов возникла еще в 50-е годы, когда на
основе учредительных договоров создавались своеобразные
институциональные системы в рамках Европейского объединения угля и стали
(далее – ЕОУС) и в рамках Европейского экономического сообщества (далее
-ЕЭС) и Сообщества по атомной энергии (далее -Евратом). Последующее
объединение институтов в рамках Сообществ привело к их организационному
единству. Однако при функционировании единых институтов, их правовые
основания и компетенция оставались различными в зависимости от того,
выполняли ли они функции ЕОУС или Европейского Сообщества. В еще большей
степени проблема осложняется созданием Европейского Союза. Договор о ЕС
достаточно четко говорит о том, что институты Сообществ приобретают
качества институтов Европейского Союза. Однако статус институтов,
правовые основы их деятельности, а, соответственно, полномочия и
компетенция, весьма существенно отличаются в зависимости от того,
действуют ли они в рамках Сообществ или в рамках ЕС.

Договоры, учредившие Сообщества, в целом определяют статус институтов в
рамках Сообществ, их конкретную компетенцию, порядок функционирования и
принятия решений. Те же институты, функционируя в рамках Европейского
Союза, обладают иным статусом, иным объемом полномочий. Их решения
принимаются и реализуются в ином порядке. Соответственно, при
изучении конкретных институтов, их статуса, порядка деятельности и
принятия решений необходимо уяснить, в каком именно качестве они
действуют. Ликвидация существующих в настоящее время правовых различий
связана, прежде всего, с проблемой единого правового режима всех трех
составных частей Европейского Союза. Такое решение, в определенной мере,
предусмотрено проектом онституции Европейского Союза, который учреждает
единую систему институтов Союза. Однако, различий в порядке
функционирования институтов и процедуре принятия решений, он полностью
не устраняет.

Второй важнейший принцип конструирования механизма Европейских Сообществ
и Европейского Союза – обеспечение сбалансированности институтов и
органов межнационального (межгосударственного) сотрудничества и
наднационального характера. числу органов межнационального
сотрудничества относятся Европейский Совет и Совет Европейского Союза.
Они состоят из официальных представителей государств-членов. Они, с
одной стороны, обеспечивают согласование национальных интересов в ходе
европейского строительства, а с другой, – обеспечивают принятие и
реализацию решений, которые, отвечая интересам европейской интеграции,
не ущемляли бы интересы отдельных государств-членов. Характерно, что чем
чувствительнее сферы национальных интересов, которые затрагиваются в
процессе интеграции, тем в большей степени эти полномочия
сосредотачиваются в руках именно органов межнационального
сотрудничества. Достаточно показательна в этом отношении деятельность,
осуществляемая в рамках общей внешней политики и политики безопасности
(далее – ОВППБ). Основные полномочия по ее выработке и реализации
сосредоточены в руках Европейского Совета и Совета ЕС. Наднациональными
по своей природе являются такие институты, как омиссия, Европейский
парламент и Суд ЕС. Эти органы состоят из формально
независимых от национальных правительств членов. При осуществлении своих
полномочий они обязаны руководствоваться предписаниями права ЕС и
следить за его неуклонным соблюдением, обеспечивая достижение целей и
решения задач европейской интеграции.

Принцип сбалансированности предполагает, однако, не только распределение
полномочий или компетенции между теми или иными институтами. Важнейшее
значение имеет сотрудничество между ними. Практика подтверждает, что
эффективность принятия и осуществления решений во многом зависит от
взаимодействия органов и институтов наднационального и межнационального
характера.

Третий важнейший принцип организации деятельности институтов Европейских
Сообществ и Европейского Союза -это принцип пропорциональности и
субсидиарности. Он закреплен непосредственно в учредительных договорах,
а также в специальном Протоколе о принципе пропорциональности и
субсидиарности, который приложен к Амстердамскому договору 1997 года.
Принцип пропорциональности имеет два важных аспекта. Во-первых, в
соответствии с этим принципом Европейские Сообщества и Европейский Союз
должны осуществлять свои полномочия в соответствии и для достижения тех
целей и задач, которые перед ними стоят и которые закреплены в
учредительных договорах. Второй важнейший аспект заключается в том, что
каждый из институтов ЕС обязан действовать строго в пределах своей
компетенции, определяемой учредительными актами и нормами вторичного
права. Нарушение компетенции является безусловным основанием для
признания ничтожности принятого акта.

Принцип субсидиарности, который неразрывно связан с принципом
пропорциональности, позволяет решать другую, не менее важную проблему.
Его практическое назначение -обеспечить большую гибкость решения
проблем, возникающих в процессе европейской интеграции. Принцип
субсидиарности применяется только вне сферы исключительного ведения
Европейских сообществ и Европейского Союза. Суть его заключается в том,
что в тех случаях, когда решение той или иной проблемы с большим успехом
может быть достигнуто на уровне государств-членов, Сообщества должны
воздержаться от вмешательства в решение возникших проблем. И, напротив,
в тех случаях, когда та или иная проблема более эффективно, с большим
успехом может быть решена на уровне ЕС и практически непосильна для
отдельных государств-членов, ее решение должно быть передано на уровень
европейских интеграционных образований. Применяемая в этом случае
процедура зависит от того, о какой именно сфере деятельности ЕС идет
речь.

Глава 2. Европейский Совет

2.1. Статус Европейского Совета

Европейский Совет – высший орган политического руководства Европейского
Союза. Его статус и назначение определены непосредственно в
учредительном договоре. Согласно ст. 4 (абз. 1) Договора о ЕС
«Европейский Совет дает Союзу необходимый побудительный импульс для
развития и определяет общие политические ориентиры». HYPERLINK \l
“bookmark5” 1 Европейский Совет можно квалифицировать как верховную
инстанцию Союза. Он принимает важнейшие политические решения,
направляющие развитие Союза. На его рассмотрение выносятся также
вопросы, по которым не удалось найти взаимоприемлемое решение в рамках
Совета ЕС. Показательна в этом отношении формула, содержащаяся в ст. 40
А. Ниццского договора, относительно концепции продвинутого
сотрудничества. В ней записано, что член Совета может потребовать
передачи спорного вопроса в Европейский Совет как «высшую инстанцию».
HYPERLINK \l “bookmark4” 2 Правда, речь здесь идет скорее о
политическом арбитраже, но данная формулировка, тем не менее, весьма
показательна.

Консолидированный текст Договора о Европейском Союзе и Договора о
Европейском сообществе опубликованы в учебнике «Европейское право» под
редакцией Л.М.Энтина. М, Изд. Норма, 2000. (ст. 4 Договора о ЕС – с.
527). 2 Ниццский договор и Хартия основных прав Европейского Союза. М.,
Изд. Норма, 2003. с. 21. (Далее – Ниццский договор…).

В состав Европейского Совета входят главы государств или правительств
государств-членов ЕС, возглавляющих исполнительную ветвь власти, а также
Председатель Европейской омиссии (далее – омиссия). аждого члена
Европейского Совета в период проведения сессии сопровождает глава
ведомства иностранных дел, а Председателя омиссии -член омиссии,
ведающий вопросами внешних связей.

Решение о проведении периодических встреч глав

государств или правительств-членов Европейских Сообществ

приобрело официальный статус в 1974 г. на саммите в

Фонтенбло. Руководители шести государств-членов решили

встречаться не менее трех раз в год для обсуждения наиболее

важных вопросов развития Сообществ. Регулярность

проведения таких встреч мотивировалась, прежде всего,

необходимостью координации и согласования

внешнеполитических усилий, поскольку вопросы внешней политики формально
не были отнесены к ведению Сообществ. Решение саммита не требовало
обязательного внесения изменений в учредительные акты, для пересмотра
которых установлена особо сложная процедура. Закрепленное лишь в
коммюнике о встрече такое решение было использовано для придания саммиту
особого статуса, исключавшего его инкорпорацию в систему институтов,
предусмотренных учредительными актами. Придание официального статуса
периодическим встречам глав государств-членов Сообществ и Председателя
Комиссии было осуществлено в 1986 г. путем включения соответствующего
постановления в Единый Европейский Акт (далее ЕЕА). Формулировка ЕЕА
была повторена и несколько расширена в договоре о Европейском Союзе и
воспроизведена в консолидированном тексте.

Европейский Совет не включен в перечень институтов ЕС. Его решения носят
политический, а не правовой характер. Соответственно, они не являются
нормативно-правовыми актами и политически обязательны только для
государств-членов, но не для частных лиц. Такие решения не подлежат
оспариванию в судебном порядке в силу самой своей природы. Решения
Европейского Совета – это по своему характеру директивные указания,
которым должны следовать и которыми должны руководствоваться в своей
практической деятельности правительства государств-членов.

По своей юридической природе такого рода решения ближе к рекомендациям,
нежели к обязательным нормативно-правовым актам. Это косвенно вытекает
из тех постановлений учредительных договоров, которые в той или иной
степени характеризуют полномочия Европейского Совета. Так, ст. 17
Ниццского договора, изменяющая аналогичную статью Договора о ЕС, и
предусматривающая формирование общей оборонной политики, устанавливает,
что эта политика могла бы быть «преобразована в общую оборону, если
Европейский Совет принимает такое решение. В этом случае он будет
рекомендовать государствам-членам принять решение, согласующееся с их
конституционными требованиями». Приведенное положение не только
определяет конкретное полномочие Европейского Совета (только он может
принять решение об общей обороне), но и природу самого решения
(рекомендует государствам-членам). На практике, все важные для Союза и
судеб европейской интеграции решения обсуждаются, согласовываются и
облекаются в форму рекомендации, направленной как государствам-членам,
так и институтам ЕС, именно Европейским Советом.

Реальные полномочия Европейского Совета могут быть определены не столько
на основании нормативных текстов, сколько в результате анализа практики
его деятельности. Опыт подтверждает, что в рамках Европейского Совета
принимаются все наиболее важные политические решения. Европейский Совет
решает вопросы, связанные с переходом к тому или иному этапу развития;
принимает решения, необходимые для разработки и введения новых
учредительных актов, а также созыва межправительственных конференций;
рассматривает и одобряет или не одобряет намечаемые программы развития;
решает вопросы, связанные с приемом новых членов;

определяет общие ориентиры экономического, социального и финансового
развития Союза; осуществляет верховное руководство общей внешней
политикой и политикой безопасности; направляет и контролирует
осуществление сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере.

Практически Европейский Совет может принять к своему рассмотрению любой
важный вопрос жизнедеятельности и эволюции Сообществ и Союза. Этому, в
частности, способствует формула, согласно которой на рассмотрение
Европейского Совета передаются все спорные проблемы, возникшие на ином
уровне, в том числе и на уровне Совета. Не препятствуют такому порядку
строгие правила соблюдения каждым из институтов закрепленной за ним
компетенции. Этот принцип не нарушается, так как Европейский Совет
своими решениями не вторгается в сферу компетенций отдельных институтов.
Ведь в данном случае речь не идет о нормативно-правовых актах, а только
о рекомендациях и решениях политического характера. Их реализация и
правовое оформление осуществляются в соответствии с процедурой
функционирования институтов и порядком принятия нормативно-правовых
актов.

2.2 Порядок работы и процедура принятия решения

Заседания Европейского Совета проводятся не менее двух раз в год.
Возможен также созыв внеочередных сессий. Именно на этих заседаниях
принимаются все наиболее значимые и важные решения. Председательствует
глава государства или правительства той страны, которая в соответствии с
учредительными договорами председательствует в данный шестимесячный
период в Союзе. Соответственно, заседание Европейского Совета по общему
правилу проходят на территории той страны, которую представляет
председательствующий. Он же обеспечивает созывы, как очередных, так и
внеочередных, заседаний, равно как и подготовку всех необходимых
документов и материалов. Роль председателя особенно значительна,
поскольку он обеспечивает подготовку и проведение сессий Европейского
Совета. В период между сессиями и в рамках сроков своего
председательствования он осуществляет высшее представительство Союза и
Сообществ в сфере международных отношений. Обычно он лично участвует в
наиболее важных встречах и переговорах, в которых представлены
интеграционные объединения.

Председатель играет важную роль в предварительном согласовании возможных
решений, проводит необходимые неформальные встречи, переговоры на
двухсторонней основе или переговоры с ограниченным участием тех или иных
представителей, добиваясь подготовки сбалансированного согласованного
решения, которое устроило бы всех его участников. Это тем более
необходимо, что решения в самом Европейском Совете принимаются в
основном консенсусом, то есть в результате соглашения и согласия всех
его членов. В этом плане роль председательствующего в Европейском Совете
особенно велика, поскольку именно он в предварительном порядке
согласовывает и находит формулу или формулировку, которая устраивала бы
всех членов Европейского Совета. роме того, сама процедура работы
Европейского Совета, который заседает обычно два дня, построена таким
образом, что началу пленарных заседаний предшествуют встречи в узком
составе, своего рода неформальные беседы, которые дают возможность
подготовить решение. В таких неформальных встречах не участвует не
только вспомогательный персонал, но и порой даже Министры иностранных
дел. По общему правилу на официальное пленарное заседание выносятся те
вопросы и проекты решений, которые прошли предварительную апробацию, и
по которым был достигнут консенсус. Это не исключает, однако,
возможность дискуссии и весьма острых дебатов.

ак правило, Председательствующий формулирует программу работы на
предстоящий шестимесячный срок. Он определяет те ключевые темы, которые
будут находиться в центре внимания ЕС. Такая программа деятельности
излагается на пленарном заседании Европейского парламента вступившим в
должность Председательствующим. Обязанности председательствующего
требуют максимальной щепетильности и сдержанности в отношениях с
институтами Союза и с коллегами. Любые личные конфликты могут нанести
серьезный ущерб и сказаться на эффективности работы
председательствующего и осуществлении его программы деятельности. Одним
их отрицательных примеров такого рода стало столкновение, вспыхнувшее в
Европейском парламенте при вступлении в должность Председательствующего
на очередной шестимесячный срок с июля 2003 г. главы правительства
Италии. Чрезмерно резкая эмоциональная реакция Сильвио Берлускони на
критические замечания отдельных парламентариев привела к скандалу,
который практически отодвинул на второй план обсуждение действительно
важных проблем ЕС. Не улучшает атмосферу и резкое обострение отношений
Председательствующего в Европейском Совете с Председателем Комиссии
Романо Проди.

В настоящее время особую актуальность приобретет вопрос об изменении
порядка председательствования в ЕС, предлагаемый проектом онституции ЕС.
Он предусматривает отмену систему ротации и учреждение поста постоянного
Президента ЕС. Предложение вызвало острую полемику и возражение большой
группы стран, выступающих за сохранение действующей системы ротации.

Заседания Европейского Совета не следует смешивать с заседаниями Совета
Европейского Союза (далее – Совета), проходящими в составе глав
государств или правительств. В последнем случае речь идет именно о
заседании Совета ЕС и, соответственно, подлежит применению порядок
проведения заседаний и принятия решений, которые свойственны не
Европейскому Совету, а Совету. Не менее важно также и то, что в
последнем случае решение, которое принимается Советом ЕС, заседающим в
составе глав государств или правительств, облекается в форму
нормативно-правового акта, и, следовательно, его правовой режим подчинен
тем принципам, которые определяют взаимоотношения нормативно-правовых
актов Сообществ с национальными системами права государств-членов.
Такого рода акты могут порождать права и обязанности не только для
государств-членов, но и для частных физических и юридических лиц, и в
этом случае могут быть оспорены в

Суде ЕС.

Вопросы, выносимые на рассмотрение Европейского Совета, принятые им
решения определяют саму стратегию и будущность ЕС. Вполне естественно,
что все эти вопросы требуют серьезной первоначальной проработки и
согласования, особенно в тех случаях, когда позиции отдельных
государств-членов, как, например, в связи с Иракским кризисом, далеко не
совпадают. Необходимую подготовительную работу к проведению сессий
проводят Совет ЕС и Европейская омиссия, а также специализированный
вспомогательный аппарат. Важную роль в этом механизме играет учрежденный
Амстердамским договором Верховный представитель по вопросам общей
внешней политики и политики безопасности. Он одновременно остается
генеральным секретарем Совета. Этот пост возглавил бывший Генеральный
секретарь НАТО

Хавьер Солана. В проведении подготовительной работы принимают участие и
другие вспомогательные политические структуры. Это – Комитет постоянных
представителей, Комитет по вопросам политики и безопасности и другие.
HYPERLINK \l “bookmark7” 1

Заседания Европейского Совета носят закрытый характер. Их итоги
сообщаются в кратком коммюнике, излагающем перечень обсуждаемых вопросов
и резюме принятых решений. Более подробно результаты сессии Европейского
Совета излагаются в специальном докладе, представляемом Европейскому
парламенту.

Проект Конституции ЕС предусматривает серьезные изменения в положении и
структуре Европейского Совета. Главные из них – придание Европейскому
Совету статуса института и учреждение поста Президента ЕС.

Структурно все они связаны с Советом ЕС, однако при осуществлении своих
функций оказывают непосредственную помощь председательствующему
государству, глава которого возглавляет Европейский Совет.

Глава 3. Совет

3.1 Статус Совета

Совет – неотъемлемая составная часть институциональной системы
Европейского Союза. Его статус и полномочия определены непосредственно в
учредительных договорах. Это, прежде всего, Договор о создании
Европейского Сообщества (ст. 202-210) и Договор о Европейском Союзе,
измененные и дополненные Амстердамским и Ниццским договорами, особенно в
том, что касается полномочий, осуществляемых Советом в рамках второй и
третей опор Союза.

Совет – это ведущий институт ЕС, который призван обеспечить согласование
национальных интересов государств-членов с выполнением задач и целей,
стоящих перед интеграционными объединениями. Соответственно, Совет,
будучи институтом Сообществ и Союза, а, значит, следующий предписаниям
европейского права, при принятии решений не может не учитывать высшие
национальные интересы государств-членов. Статус Совета, с одной стороны
как органа Союза, а с другой – как адвоката национальных интересов
государств-членов, находит свое отражение и в порядке его формирования,
и в порядке его функционирования.

В состав Совета входят полномочные представители правительств
государств-членов (по общему правилу на уровне министров), наделенные в
силу своего положения правом участвовать в принятии решений, обязывающих
представляемые ими государства. Многообразие функций Совета и
разнообразие решаемых им проблем и вопросов вызывают необходимость
созыва Совета на уровне наиболее компетентных в той или иной области
министров. Наиболее общими вопросами и вопросами политического
характера занимается Совет, созываемый в составе Министров
иностранных дел или Министров, специально ведающих европейскими делами.
Однако в тех случаях, когда решаются экономические вопросы, такой Совет
собирается преимущественно на уровне Министров экономики, при решении
финансовых вопросов – на уровне Министров финансов или тех и других
вместе (Экофин). При решении вопросов здравоохранения это будут
преимущественно Министры здравоохранения. Если речь идет о проблемах
национального образования, это должны быть министры, ведающие
вопросами просвещения и тому подобное.

оличество проводимых заседаний Совета в нормативных актах не
фиксируется. Они собираются по мере надобности и в зависимости от
необходимости решения тех или иных проблем. В среднем проводится около
ста заседаний ежегодно.

В литературе зачастую варьируются наименования Совета в зависимости от
того, какие министры принимают участие в его работе. Иногда его именуют
Советом министров иностранных дел, Советом министров финансов и т. д.
Видимо для того, чтобы избежать этой чересполосицы, сам Совет в 1993 г.
принял специальное решение, в котором определил, что официальным
наименованием института является Совет Европейского Союза. В этом
качестве он фигурирует во всех официальных документах независимо от
того, в каком составе он собирается. Для решения наиболее важных
вопросов Совет собирается на уровне глав государств или правительств.
Проект онституции ЕС предлагает использовать наименование Совет
министров ЕС.

3.2 Полномочия Совета

Совет наделен широкими полномочиями. В обобщенном виде они изложены в
ст. 202 Договора о создании Европейского Сообщества. Применительно к
Сообществу Договор выделяет три основных направления
деятельности Совета и соответствующие им полномочия. Во-первых,
Совет обеспечивает координацию общей экономической политики
государств-членов. Во-вторых, Совет наделен правом принятия обязательных
решений. Он может делегировать полномочия по исполнению принятых им
решений Европейской Комиссии. При этом Совет сохраняет за собой право, в
случае если он сочтет это необходимым, непосредственно обеспечивать
исполнение принятых им решений. Формулировки, которые были приняты еще
при подписании Римских договоров 1957 г., в целом сохранились и в
пересмотренных текстах. Однако, с принятием Единого Европейского Акта, а
затем с подписанием Маастрихтского, Амстердамского и Ниццского договоров
сфера ведения Сообществ и Союза заметно расширилась, и соответственно
изменились полномочия, осуществляемые Советом. Формула, согласно которой
Совет координирует общую экономическую политику, получила весьма
расширительное толкование. Речь в данном случае идет не только о чисто
экономических мерах, но и о деятельности в социальной сфере. Это –
занятость, здравоохранение, образование и т. п. Совет ведает вопросами
финансовой политики. Он наделен особо важными полномочиями в сфере общей
внешней политики и политики безопасности. Он также руководит
сотрудничеством в области борьбы с преступностью, обеспечивая
координацию действий и сотрудничество полиций и судов в
уголовно-правовой сфере. Полномочия, принадлежащие Совету,
конкретизируются и детализируются в постановлениях учредительных актов,
относящихся к конкретным сферам деятельности, в нормативно-правовых
актах вторичного права, решениях Суда ЕС, обычаях и обыкновениях,
складывающиеся в процессе функционирования институциональной системы.

Согласно учредительным актам именно Совету принадлежит право
принятия нормативно-правовых актов, обязательных для исполнения всеми
субъектами права ЕС. Совет принимает наиболее важные и значимые
юридически обязательные решения. На этом основании его зачастую именуют
законодательным органом Союза. Однако при этом следует принять во
внимание, что в законодательной процедуре принимают участие не только
Совет, но и другие институты, прежде всего омиссия и отчасти
Европейский парламент.

Весьма важными полномочиями наделен Совет в рамках второй и третей опор
Союза. Согласно статье 13 Договора о ЕС Совет принимает решения,
необходимые для определения и осуществления общей внешней политики и
политики безопасности, опираясь на постановления Европейского Совета.
Последнему Совет направляет свои рекомендации по вопросам общей
стратегии и принимает меры по ее осуществлению путем выработки общей
позиции и осуществления совместных действий. Именно Совет должен
обеспечивать единство и эффективность действий Союза. Принимая решение о
совместных действиях, Совет определяет как оперативную деятельность
Союза, так и ее направленность в конкретных областях и в связи с
конкретными ситуациями. В этом случае Совет устанавливает цели
совместных действий, сферу их применения, а равно и средства, которые
необходимо предоставить в распоряжение Союза. Совет же принимает решение
о приостановке совместных действий или об их изменении, если такая
необходимость возникает.

При рассмотрении полномочий Совета в области общей внешней политики и
политики безопасности следует обратить особое внимание на новую редакцию
ст. 17 Договора о ЕС, содержащуюся в Ниццском договоре. Она заметно
изменяет порядок осуществления ОВПБ.

Амстердамский и Ниццский договоры предусматривают расширение
сотрудничества полиций и судов в уголовноправовой сфере.
Соответственно, это отражается и на полномочиях Совета. Задачи, которые
формулируются в данной области, изложены в новой редакции ст. 31
Договора о ЕС, предусмотренной Ниццским договором.

Следует также обратить внимание на более детальное регулирование
продвинутого сотрудничества, как общего характера, так и в сфере второй
и третьей опор. Решение о приведении в действие механизма продвинутого
сотрудничества – исключительная прерогатива Совета. Несогласное
государство-член может обратиться по этому вопросу в Европейский Совет,
однако это не приостанавливает действие решения Совета.

Возрастающая коммунитаризация третьей опоры также влечет за собой
расширение полномочий Совета. Так, подписание Шенгенских соглашений
привела к тому, что в этой сфере Совет наделяется правом принятия
нормативно-правовых актов прямого действия, обязательных для всех
государств-членов, согласившихся с их распространением на такие области
как визовая политика, миграция и право убежища. Участниками этих
соглашений стали 12 государств-членов Союза. роме того, в Шенгенскую
зону вошли два государства, которые не являются членами ЕС (Норвегия и
Исландия).

Европейский Союз призван обеспечить своим гражданам повышенную защиту в
рамках единого пространства свободы, безопасности и законности. В этих
целях институты Союза должны способствовать выработке совместной
политики государств-членов, в частности, в борьбе против расизма и
ксенофобии. В центре внимания совместных действий должны находится
предупреждение и борьба с организованной преступностью, терроризмом,
торговлей людьми, предупреждение детской преступности, борьба с
распространением наркотиков, торговлей оружием, коррупцией и финансовыми
злоупотреблениями. Для этого организуется непосредственное
сотрудничество между полициями государств-членов, таможенными службами и
другими компетентными органами государств-членов как непосредственно,
так и при помощи Европола и вновь созданной организации Евроюст,
назначение которой определено в Ниццском договоре (ст. 31).

Обеспечивая координацию совместных действий национальных полиций и
других заинтересованных служб, Совет содействует обмену кадрами и
опытом, проведению совместных исследований, созданию единого фонда
документации, обобщению статистических данных.

Большое значение имеет проводимая Советом работа по гармонизации
национального законодательства государств-членов в сфере борьбы с
преступностью. В частности, и это может иметь особо важное и
процессуальное, и материальное значение, Совет способствует разработке
директив и иных нормативно-правовых актов, которые устанавливают общий
для всех государств-членов минимум требований, предъявляемых
национальным уголовным законодательством в том, что касается определения
состава преступлений и минимальных мер наказания. Особенно это относится
к таким областям как борьба с организованной преступностью, терроризмом
и торговлей наркотиками. В этой сфере Совет наделяется также полномочием
определять, при каких условиях и в каких пределах возможно осуществление
оперативно-розыскных действий одного государства-члена на территории
другого путем установления необходимых контактов и достижения соглашений
между соответствующими властями и службами.

3.3 Порядок работы и процедура принятия решений

Действующие нормативно-правовые акты и Внутренний регламент Совета не
устанавливают заранее фиксированные сроки проведения его заседаний. Они
созываются председателем по его собственной инициативе, по просьбе
одного из государств-членов или по предложению омиссии по мере
необходимости. Наиболее часто собирается общий Совет, проходящий в
составе Министров иностранных дел, и “Экофин”, объединяющий Министров
экономики и Министров финансов. На их долю приходится почти 2/3 всех
заседаний Совета.

Повестка дня заседаний, которая готовиться

соответствующими службами, определяется

председательствующим в Совете. Она включает, как правило, две категории
вопросов: категория А охватывает вопросы, которые были полностью
согласованы в предварительном порядке и не нуждаются в проведении
дополнительных дискуссий и обсуждений. Заранее достигнутый консенсус
исключает голосование по этим вопросам, а одобрение соответствующих
решений фиксируется в протоколе Совета, который скрепляется подписью
председателя и генерального секретаря. Вторая категория вопросов –
категория В включает вопросы, по которым предварительно не было
достигнуто необходимого согласия. Если речь идет о вопросах, требующих
единогласного решения и консенсус не был достигнут в ходе
предварительных переговоров, эти вопросы, как правило, в повестку дня не
включаются. Вопросы, для решения которых требуется квалифицированное
большинство голосов, могут включаться в повестку дня даже при отсутствии
консенсуса. В целом преобладающей тенденцией все чаще становится
принятие решений в Совете квалифицированным большинством голосов. В
значительной мере это нашло отражение в Ниццском договоре. Причем
нередко это распространяется на весьма важные сферы, такие, например,
как формирование и назначение омиссии.

Проведение соответствующих переговоров внутри Совета в целях достижения
согласия и поиска компромисса, а также подготовки отвечающего общему
интересу и национальным интересам решения, возлагается, прежде всего, на
председательствующего в Совете.

Процедура принятия решений зависит от их содержания и значимости.
Согласно учредительным договорам решения в Совете должны приниматься
большинством голосов. Эта формула, присутствующая с момента подписания
Римских договоров 1957 г., не отражает реалии. Только вопросы
процедурного характера, носящие преимущественно второстепенный и
технический характер, решаются простым большинством голосов. Что
касается остальных вопросов, то в зависимости от постановлений
учредительных договоров или дополняющих их нормативно-правовых актов,
решения по ним принимаются либо на основе принципа единогласия, либо
квалифицированным большинством голосов. При применении принципа
единогласия каждое государство-член имеет в Совете один голос,
голосование «против» хотя бы одного из членов Совета исключает принятие
решений. Однако если кто-либо из членов Совета воздерживается при
голосовании, это не препятствует признанию данного акта одобренным
единогласно.

Наибольшей сложностью отличается процедура принятия решений
квалифицированным большинством голосов. Ее значение особенно велико,
поскольку преобладающей тенденцией эволюции Сообществ и Союза является
расширение круга вопросов, решаемых на основе квалифицированного
большинства. При применении этой процедуры, каждое
государство-член обладает в Совете определенной суммой голосов. До
введения в действие новой квоты взвешенных голосов при применении
процедуры квалифицированного большинства решение считается принятым,
если за него подано 62 голоса и при условии, что предложение внесено
Комиссией. Если решение принимается не на основании предложения омиссии,
необходимо, чтобы “за” было подано не менее 62 голосов при условии, что
решение поддерживает не менее чем десять государств-членов. вота,
установленная для определения квалифицированного большинства голосов,
была исчислена с таким расчетом, чтобы крупные державы, такие как
Англия, Франция, Германия, Испания, не могли навязать своего
одностороннего решения малым и средним странами, и наоборот, чтобы
последние не могли навязать свою точку зрения ведущим государствам
Союза.

Ниццский договор, вступивший в силу с 1 февраля 2003 г., в преддверии
расширения Европейского Союза внес значительные изменения в приведенные
значения. Они закреплены в Протоколе о расширении Европейского Союза. Он
предусматривает, что к 1 января 2005 г. число взвешенных голосов будет
соответствовать следующим показателям: Германия, Франция, Италия и
Великобритания – по 29 голосов: Испания – 27; Австрия и Швеция – по 10;
Дания, Ирландия и Финляндия – по 7; Люксембург – 4. Порог
квалифицированного большинства устанавливается в 169 голосов, если
предложение внесено омиссией. Если решение принимается на иной основе,
то кроме минимума в 169 голосов необходимо также, чтобы решение
поддержали не менее двух третьих государств-членов. Наконец, введено
правило, согласно которому любое государство-член может запросить о
проверке того, представляет ли квалифицированное большинство 62 процента
от всего населения Союза. Если это условие не соблюдено, решение не
принимается.

Несколько отличный порядок действует при принятии решений Совета в
рамках второй и третьей опор. Решения по вопросам ОВПБ принимаются, по
общему правилу, на основе принципа единогласия. аждый член Совета,
воздержавшийся при голосовании, может сделать по этому поводу
официальное заявление. Его автор не обязан применять принятое Советом
решение, однако он соглашается с тем, что решение обязывает Союз в
целом. В этом случае соответствующее государство-член должно
воздержаться от любых акций, способных нанести ущерб действиям Союза,
основанным на принятом решении, или оказаться препятствием для
соблюдения принятого решения другими государствами-членами. В случае
если число взвешенных голосов государств, сделавших подобное заявление,
превышает 1/3, положительное решение принято быть не может. Однако, если
речь идет об одобрении совместных действий или общих позиций, основанных
на утвержденной Европейским Советом общей стратегии, или о назначении
Верховного представителя по вопросам ОВПБ, соответствующее решение
приниматься квалифицированным большинством голосов. В этом последнем
случае, если одно из государств-членов заявит об особой важности данного
решения для национальной политики, принятие решения должно быть отложено
и оно должно быть передано на рассмотрение Европейского Совета.
Применение голосования квалифицированным большинством голосов не может
иметь место в тех случаях, когда принимаемое решение влечет за собой
последствия военного характера или затрагивает сферу обороны.

В случае необходимости заключения международного договора в рамках ОВППБ
Совет принимает решение единогласно, если предполагаемый договор
касается вопросов, требующих единогласия при принятии внутренних
решений. Если одно из государств-членов заявит о том, что оно не может
участвовать в принятии решения Советом об одобрении договора,
поскольку должно подчиняться особым правилам национального
законодательства, остальные государства-члены могут в рамках Совета
принять решение о применимости Договора на временной основе. Такое
соглашение является обязательным для институтов ЕС.

Изложенная выше процедура, применяемая в рамках второй опоры, в основных
чертах применяется и к третьей опоре Союза. Специальная процедура
применяется при констатации Советом угрозы серьезного нарушения
государством-членом принципов, закрепленных в ст. 6 (1) Договора о ЕС. В
этом случае решение принимается большинством в четыре пятых голосов на
основе мотивированного предложения одной трети государств-членов,
Европейского Парламента или омиссии и наличии совпадающего
положительного заключения Парламента. До принятия решения Совет
заслушивает соответствующее государство. Он может также поручить
независимым экспертам изучить ситуацию, которая вызывает тревогу, и
представить свое заключение.

Совет, собравшийся в составе глав государств или правительств и
принимающий решение единогласно, решает вопрос о наличии серьезного и
неоднократного нарушения принципов демократии, свободы и законности,
уважении прав человека и господства права, закрепленных в ст. 6(1)
Договора о ЕС. Если такого рода констатация уже имела место, Совет
квалифицированным большинством голосов может принять решение о санкциях,
включая ограничение некоторых прав, вытекающих из членства в Союзе, в
том числе права голосования в Совете. Решение о санкциях не освобождает
от обязанности соблюдения обязательств, вытекающих из членства в Союзе.
Такие решения о санкциях должны учитывать их возможные последствия для
физических и юридических лиц.

Решение об изменении санкций или их отмене принимаются в Совете
квалифицированным большинством.

Совет может принимать также рамочные решения, имеющие целью сближение
законодательных и регламентирующих актов государств-членов. По своему
характеру рамочные решения, принимаемые в сфере сотрудничества полиций и
судов, близки к директиве. Они определяют, каковы конечные результаты
должны быть достигнуты, оставляя за национальными властями полномочия
касательно выбора формы акта и средств его реализации. Существенное
отличие этих актов состоит в том, что они не имеют прямого действия.
Решения по вопросам, не связанным с гармонизацией национального
законодательства, принимаемые Советом, обязательны для
государств-членов, но также не имеют прямого действия. Наконец, важно
также подчеркнуть, что меры, необходимые для осуществления принятых
решений, устанавливаются Советом посредством квалифицированного
большинства.

Совет утверждает на своих заседаниях и рекомендует к одобрению
государствами-членами согласно их конституционным нормам конвенции,
которые заключаются в рамках третьей опоры. Совет фиксирует сроки, в
течение которых должно быть осуществлено рассмотрение
государствами-членами проектов соответствующих конвенций на основе их
собственных конституционных процедур.

Решение о действительности и интерпретация рамочных решений и решений, а
равно и толкование соответствующих конвенций в рамках третьей опоры
могут входить в юрисдикцию Суда ЕС. онкретное решение этого вопроса
зависит от заявления, сделанного государством-членом относительно
признания соответствующей юрисдикции Суда

ЕС.

В работах, посвященных Совету, обычно отмечается, что это весьма
закрытый институт, сведения о работе которого можно почерпнуть только из
официальных отчетов, нередко ограничивающихся краткими коммюнике, в
которых перечисляются вопросы, находившиеся на его рассмотрении. Такая
ситуация вызывает весьма острую критику, особенно с учетом того, что
Совет выполняет в значительной мере функции законодательного органа
Союза. Между тем, по общему правилу, законотворчество – это наиболее
открытый процесс, и в рамках национальных парламентских учреждений
открытость заседаний и публикация стенографических отчетов о работе,
различного рода досье по обсуждаемым вопросам, считается одним из
существенных условий демократического законодательного процесса. С
учетом этого Договор о ЕС включает специальное постановление,
содержащееся в ст. 207 (3) Договора о создании Европейского Сообщества,
которое предусматривает принятие необходимых мер в целях расширения
доступа общественности к документам Совета. В рамках внутреннего
регламента подлежат определению случаи, когда Совет рассматривается как
действующий в качестве законодательного органа. Соответственно, должен
быть обеспечен максимально облегченный доступ к документам с тем, чтобы
сделать законодательный процесс более прозрачным, не принося, однако, в
жертву эффективность. Всякий раз, когда Совет действует в качестве
законодательного органа, результаты голосования, выступления и заявления
по мотивам голосования, равно как и другие декларации и заявления,
вносимые в протокол заседания Совета, подлежат обязательному
обнародованию.

Во всей своей деятельности Совет поддерживает тесные контакты с омиссией
и Европейским Парламентом. Формы и особенности этих связей регулируются
внутренним регламентом Совета, а равно и трехсторонними
соглашениями, заключаемыми между институтами (Совет, омиссия,
Парламент). Совет обладает необходимой процессуальной правоспособностью
и, в частности, может обращаться в Суд ЕС с исками против других
институтов Союза.

Резиденция Совета находится в Брюсселе и здесь же, обычно, проводятся
его заседания. Это, однако, не исключает возможность созыва заседаний
Совета и вне его постоянного местонахождения.

Глава 4. Европейская Комиссия

Европейская Комиссия (далее Комиссия) – ведущий институт Европейских
Сообществ и Европейского Союза. HYPERLINK \l “bookmark13” 1 Комиссия
воплощает в себе наднациональное начало в европейском строительстве. Она
призвана стоять на страже и добиваться осуществления задач и целей
европейской интеграции. Одно из главных предназначений Комиссии
-защищать интересы европейской интеграции от посягательств на юрисдикцию
и полномочия Сообществ и Союза. Об этом, в частности, говорят и
учредительные договоры, согласно которым Комиссия выполняет функции
стража европейской законности, добиваясь неуклонного осуществления
постановлений как первичного, так и вторичного права.

1 Прежнее наименование – Комиссия Европейских Сообществ, с чем связана и
часто встречающаяся в литературе аббревиатура – КЕС.

Комиссия играет решающую роль в управлении делами Сообществ и в
определенной мере Союза. Под ее началом работает разветвленный
административный аппарат. омиссия обладает собственной распорядительной
властью. Она является распорядителем кредитов по бюджету ЕС. омиссия
активно участвует в законодательном процессе. Все это, безусловно,
сближает омиссию с таким институтом как правительство в суверенных
государствах. Вместе с тем, ни по способу формирования, ни по характеру
осуществления своих полномочий омиссия не представляет собой полного
аналога национальному правительству. Это подчеркивается и тем фактом,
что омиссия нигде в официальных документах не именуется носителем
исполнительной власти, а ее полномочия по исполнению решений
осуществляются преимущественно на основе делегирования со стороны
Совета.

4.1 Порядок формирования и состав Комиссии

Два решающих фактора сыграли ведущую роль в определении порядка
формирования омиссии. Во-первых, забота о должном представительстве в
омиссии государств-членов, даже если эти представители формально
являются независимыми международными чиновниками и назначаются в
персональном качестве. Во-вторых, забота об эффективности омиссии и ее
способности решать далеко не простые задачи, которые возникают в ходе
построения и функционирования Сообществ и Союза. Уже в первом
учредительном договоре, подписанном в Париже в 1951 году и ныне
прекратившим свое действие, был закреплен принцип, в соответствии с
которым каждое государство-член ЕОУС имело не менее одного и не более
двух своих граждан в составе Высшего руководящего органа, преемником
которого стала в последующем омиссия. Этот общий принцип изменяется
только с введением в действие Ниццского договора. Реформа обусловлена
предстоящим приемом новых членов и численным ростом Европейского Союза.
Ниццский договор предусматривает, начиная с 1 января 2005 г., то есть с
принятием новых государств-членов, введение в действие принципа,
согласно которому каждое государство-член может рекомендовать в состав
омиссии не более одного гражданина своей страны. Число членов омиссии
изменяется единогласным решением Совета. В последующем, по мере
дальнейшего увеличения числа членов омиссии, а оно ожидается примерно к
2007 году, когда в состав Союза предполагается принять Болгарию и
Румынию, а возможно и других членов, и их число достигнет 27, будет
введен принцип ротации членов омиссии. Условия его применения
сформулированы в Протоколе о расширении Европейского Союза.

Несколько иное решение предлагает проект онституции ЕС. Он
предусматривает установление фиксированного численного состава
Комиссии: 15 членов и 15 заместителей -членов без права голоса,
назначаемых Председателем Комиссии. Изменения мотивируются
необходимостью обеспечить эффективность и управляемость самой Комиссии
(подробнее см. гл. 8).

Изменяется Ниццским договором и порядок формирования омиссии. Впредь до
применения нового порядка действует положение, в соответствии с которым
члены

омиссии назначаются с общего согласия государствами-членами Союза.
Некоторые коррективы в осуществление этого принципа были внесены
Амстердамским договором 1997 г. Им была изменена процедура выдвижения и
назначения Председателя Комиссии. Согласно закрепленной в Договоре
формуле кандидатура Председателя омиссии подлежала согласованию до
принятия решения о составе омиссии в целом. По вопросу о кандидате на
пост Председателя омиссии государства-члены должны были прийти к общему
согласию и представить, таким образом, согласованную кандидатуру на
одобрение Европейского Парламента. Кандидат на пост Председателя
Комиссии, получивший поддержку Европейского Парламента, становился
активным участником последующего формирования состава Комиссии. Эта
процедура была применена при формировании в 1999 г. ныне действующей

омиссии, которую возглавил бывший итальянский Премьер-министр Романо
Проди.

Ниццский договор существенно реформирует формирование омиссии в целом.
Это, пожалуй, одно из наиболее значимых изменений во всей
институциональной структуре, которое может радикальным образом повлиять
на статус омиссии в целом и эволюцию самого Союза.

Суть реформы, предусмотренной Ниццским договором, заключается, прежде
всего, в изменении порядка назначения

Председателя и членов Комиссии. Процедура, закрепленная в новой редакции
ст. 214 (2) Договора о создании Европейского Сообщества,
предусматривает, что отныне кандидат на пост Председателя омиссии будет
выдвигаться Советом, заседающим в составе глав государств и правительств
и принимающим решение квалифицированным большинством голосов. Таким
образом, новая статья учредительного акта, призванного регулировать
порядок формирования омиссии, содержит три принципиально важные и новые
положения. Во-первых, право выдвижения и окончательного назначения
Председателя (а равно и членов) омиссии передается в ведение Совета, то
есть осуществляться не государствами-членами, а институтом Союза.
Во-вторых, передавая решение Совету, Договор о создании Европейского
Сообщества фактически сохраняет присутствие руководителей – глав
государств или правительств государств-членов, поскольку именно они
принимают в данном случае решение в рамках Совета. В-третьих, и это
особенно важно, решение в Совете принимается квалифицированным
большинством. Это изменение действительно носит принципиальный характер.
В этом случае решающее значение приобретает сумма взвешенных голосов,
достигающая порог квалифицированного большинства, число государств,
поддерживающих решение и то, какую именно часть совокупного населения ЕС
они представляют. Важно, однако, что решение столь важного вопроса может
состояться даже вопреки позиции отдельных государств.

андидат на пост Председателя омиссии представляется на утверждение
Европейскому Парламенту. Договор не детализирует ни порядок рассмотрения
кандидатуры, ни условия голосования в Парламенте. Такие вопросы решаются
Регламентом Европейского Парламента. Положительное решение должно быть
принято большинством голосов парламентариев. Отказ в одобрении
кандидатуры предполагает повторное рассмотрение вопроса о кандидате
членами Совета. В случае одобрения предложенной кандидатуры на пост
Председателя омиссии члены Совета совместно с вновь назначенным
кандидатом на пост Председателя омиссии решают вопрос о выборе
кандидатов в члены омиссии. И в этом случае решение принимается
квалифицированным большинством голосов. После завершения данной
процедуры омиссия в целом предстает перед Европейским Парламентом,
который призван одобрить или отклонить предложенный состав Комиссии в
качестве коллегиального органа. Окончательное решение о назначении
остается за Советом.

Председатель и члены омиссии должны соответствовать целому ряду
требований. Все они должны быть гражданами Европейского Союза. Они
должны обладать высокой профессиональной квалификацией, практическим
опытом и осуществлять свои функции исключительно в интересах Сообществ и
Союза. В этих целях при подборе кандидатов в состав омиссии особое
внимание придается подтверждению независимости этих кандидатов, которые
не могут и не должны получать указания от своего правительства или
действовать в соответствии с инструкциями своего правительства. онечно,
на практике такая абсолютная и полная независимость членов

омиссии вряд ли достижима. Это, в частности, обусловлено тем, что
возможность нового назначения по истечении срока полномочий зависит,
прежде всего, от национального правительства. Тем не менее, во всей
своей деятельности члены

омиссии обязаны руководствоваться интересами интеграционных объединений
и обеспечивать достижение тех целей и задач, которые сформулированы в
учредительных договорах. Члены Комиссии, которые именуются комиссарами,
должны воздерживаться от совершения каких бы то ни было актов и
действий, противоречащих характеру исполняемых ими обязанностей.
Внутренний регламент омиссии делает особый упор на требование о
добропорядочном и скромном поведении и подтверждает несовместимость
поста комиссара с другими оплачиваемыми или даже не оплачиваемыми
должностями. Честность, щепетильность и добропорядочность вменяется в
обязанность членам омиссии не только в период официального исполнения
ими должностных обязанностей, но и после ухода в отставку. Нарушение
этих обязательств, констатируемое Судом ЕС, к которому могут обратиться
Совет или омиссия, влечет за собой принудительную отставку члена омиссии
или лишение бывшего комиссара его права на пенсию или иные льготы и
привилегии, связанные с осуществлением этой должности. Потребовать ухода
комиссара в отставку может также Председатель омиссии.

Подтверждением высокого профессионализма служит предшествующая карьера
назначаемого члена омиссии. По общему правилу места в омиссии занимают
бывшие главы национальных правительств и бывшие министры, имеющие
значительный опыт политического руководства и административного
управления. Однако на практике не всегда соответствующий опыт является
гарантией должной квалификации, либо соблюдения требований надлежащего
управления. Об этом свидетельствует политический кризис, разразившийся в
марте 1999 г. и связанный с целой серией скандальных разоблачений
деятельности отдельных членов омиссии. Его результатом стала
коллективная отставка омиссии во главе с Сантером. рупный финансовый
скандал разразился в 2003 г. в связи со злоупотреблениями, раскрытыми в
деятельности Евростата, органа подведомственного омиссии.

Председатель и члены омиссии назначаются сроком на 5 лет. Возникшая
досрочно вакансия замещается в том же порядке, в каком производится
назначение членов омиссии при ее формировании. Вновь назначенный
комиссар исполняет свои обязанности вплоть до истечения общего
срока полномочий данного состава омиссии. Возникновение вкансии может
иметь место в случае болезни или смерти члена омиссии, при
добровольной отставке и сложении полномочий, а также в результате
принудительной отставки.

По истечении срока полномочий член омиссии может быть назначен повторно.
В истории ЕС примеров тому довольно много. Известны также и случаи,
когда прежний председатель по завершении своего мандата становился ее
членом. Преемственность состава – обычное правило функционирования
Комиссии. Однако после кризиса 1999 г. из 20 членов Комиссии только
шестеро были назначены на новый срок.

4.2 Структура и организация работы Комиссии

Структура омиссии в решающей степени обусловлена ее местом и ролью в
институциональной системе Европейских сообществ и Европейского Союза и
кругом решаемых ею задач. Соответственно, структура омиссии
приспособлена в значительной мере к осуществлению тех функций и
полномочий, которыми ее наделяют учредительные акты и сложившаяся
практика.

Ни учредительные акты, ни акты вторичного права не содержат
постановлений, детально регламентирующих структуру омиссии.
Непосредственно в учредительных актах говорится о Председателе омиссии,
порядке его назначения и замещении поста Председателя в случае
возникновения вакансии, о возможности и порядке назначения заместителей
Председателя омиссии и о праве Председателя омиссии распределять
полномочия между членами омиссии.

Относительно детально определяют учредительные договоры роль
Председателя омиссии. Эти постановления свидетельствуют о заметном
возрастании его роли и закреплении его особых прав непосредственно в
учредительных актах. Показательно, что первоначально, с созданием
Европейских сообществ, нормативное закрепление особого положения
Председателя омиссии полностью отсутствовало. Его влияние на ход дел
определялось не столько занимаемой должностью, столько личным
авторитетом. Нередко пост Председателя омиссии занимали видные
политические деятели, оставившие значительный след в развитии
европейской интеграции и функционировании интеграционных образований.
Так, первым Председателем Высшего руководящего органа ЕОУС (предтечи
омиссии) был один из главных архитекторов европейской интеграции Жан
Монне.

Постановления, относящиеся к статусу Председателя омиссии, появляются в
Маастрихтском и детализируется в Амстердамском договорах. Дальнейшее
заметное развитие наметившаяся тенденция получила в Ниццском договоре.
Новая редакция ст. 217 Договора о Сообществе значительно расширяет круг
полномочий Председателя. Во-первых, Председатель выступает в роли
политического Председателя омиссии. Он определяет основные направления
деятельности омиссии, и те политические ориентиры, которым должны
следовать в своей работе члены омиссии.

Во-вторых, Председатель становится иерархическим главой омиссии. Отныне
именно он назначает заместителей Председателя (до сих пор они избирались
омиссией) и распределяет обязанности между членами омиссии. Это
полномочие Председателя имеет весьма существенное значение. В прошлом,
как правило, распределение портфелей между членами омиссии являлось
предметом острых споров, компромиссов и соглашений между
государствами-членами.

онечно, воздействие и влияние государств-членов нельзя исключить и в
настоящее время, однако, все большая роль будет принадлежать именно
Председателю омиссии. Если напомнить, что уже на стадии ее формирования
утвержденный кандидат на пост Председателя омиссии участвует в
формировании персонального состава Комиссии, то это, конечно,
подтверждает признание за Председателем омиссии действенной
иерархической власти.

Наконец, в-третьих, Председатель Комиссии не только распределяет
портфели между членами омиссии, но ему принадлежит и право
структурирования омиссии. Ни в одном из учредительных актов, и даже во
внутреннем регламенте омиссии, не указывается на то, какие именно
подразделения, выступающие как бы в качестве аналога министерств в
национальных правительствах, должны быть созданы в обязательном порядке
в рамках омиссии. онечно, в этой области действуют неписаные правила и
принципы, однако конкретный перечень, закрепленный в нормативно-правовых
актах, отсутствует.

Комиссия во главе с Романом Проди, сформированная в 1999 г., включает 20
человек. Ее полномочия распространяются на период с 2000 по 2005 г.
Следуя постановлениям Ниццского договора, число членов Комиссии по мере
вступления в ЕС новых государств будет возрастать. аждое государство,
вновь принятое в состав Союза, будет обладать правом предложить одного
из своих граждан в состав омиссии. онкретное решение будет приниматься
Советом. Конечно, увеличение числа комиссаров отразится на ее внутренней
структуре. На данный момент она не претерпела существенных перемен.

Основной блок комиссариатов образуют те, которые заняты экономическими
вопросами. Таковых насчитывается 11. Вторую по численности группу
образуют комиссариаты, ведающие решением административных вопросов
(административная реформа, расширение и др.) и внешними сношениями.
Таковых насчитывается 5. И, наконец, еще одна группа комиссариатов
ведает социальными вопросами и вопросами культурного строительства.
Их пока немного, но они занимаются исключительно важными проблемами: это
вопросы занятости, образования, культуры, здравоохранения, защиты прав
потребителей. Таковых в настоящее время 3 комиссариата. Следует
отметить, что многие комиссариаты относятся к той или иной категории
достаточно условно, потому что могут решать одновременно и
экономические, и социальные вопросы, а также вопросы экономического
развития и культурного строительства. Это находит свое отражение в том,
что некоторые из комиссариатов объединяют как бы разноплановые элементы,
и можно предположить, что в будущем, по мере расширения численного
состава омиссии, такого рода комиссариаты будут разделены и,
соответственно, более узко специализированы

аждый из комиссариатов имеет свой внутренний аппарат. Во-первых, это
кабинет комиссара, во главе с директором, включающий различного рода
экспертов и чиновников, которые играют важную роль в качестве связующего
звена между членом омиссии и теми административными департаментами,
которыми он руководит.

роме того, при каждом члене омиссии, помимо его личного кабинета, могут
функционировать те или иные специализированные службы, которые
формируются за счет откомандирования чиновников или экспертов,
работающих в различных генеральных директоратах, прежде всего тех,
которыми ведает данный член омиссии. Поскольку абинет каждого омиссара –
это его личный штаб, то в его состав могут также включаться лица,
подобранные членом омиссии, не обязательно состоящие на европейской
публичной (гражданской) службе. Соответственно, каждый комиссар несет
прямую ответственность за подбор своих сотрудников, отвечает за их
поведение и компетентность. В этой связи можно напомнить, что информация
о включении личного дантиста члена Комиссии Эдит Крессон в состав ее
кабинета, ставшая достоянием общественности, послужила толчком к целой
серии разоблачений, приведших к отставке Комиссии Сантера.

Помимо нормативных постановлений, регулирующих структуру омиссии,
существует также сложившаяся административная практика и обыкновения,
которые могут сказаться на практическом функционировании Комиссии и ее
подразделений. В частности, в рамках Комиссии возможно создание
различных специализированных групп для обсуждения и подготовки решений,
эти группы могут включать целый ряд заинтересованных членов омиссии.
Сложилась также практика неформальных встреч между членами омиссии, в
ходе которых обсуждаются предварительные решения и решаются вопросы,
которые не удалось согласовать на уровне административных служб.

Характеризуя структуру Комиссии, следует обратить

внимание на важную роль, которую играет Генеральный

секретарь Комиссии. Он возглавляет технический аппарат и

специализированные службы омиссии и является

непосредственным административным помощником

Председателем омиссии. Он назначается Председателем

омиссии и находится в его непосредственном подчинении. Весьма большое
значение имеет юридическая служба омиссии. Она также находится в ведении
непосредственно Председателя

омиссии и обеспечивает юридическое обслуживание практически всего
административного механизма. Без визы юридической службы ни один проект
решения омиссии не может быть вынесен на ее обсуждение. Она готовит все
необходимые документы и обеспечивает представительство Комиссии при
рассмотрении дел с ее участием в Суде ЕС.

4.3 Организация работы и процедура принятия решений

Организация работы и процедура принятия решений регулируется Внутренним
регламентом, который принимает сама Комиссия. Заседания Комиссии
созываются ее Председателем. Как правило, они проводятся еженедельно,
обычно по средам. При необходимости Председатель Комиссии может собрать
чрезвычайное заседание. Все члены Комиссии обязаны присутствовать на ее
заседаниях. В случае если кто-либо из членов омиссии по тем или иным
причинам не может участвовать в заседании, он заблаговременно
информирует об этом Председателя. Постановления Комиссии принимаются
большинством голосов ее членов. В соответствии со ст. 7 Внутреннего
регламента омиссии кворум для принятия решения омиссии составляет
присутствие большинства членов.

Только Комиссия, в целом действующая на основе принципа коллегиальности,
может выносить юридически обязательные решения. Член Комиссии не
обладает собственной распорядительной властью, и для того, чтобы его
предложение или проект были оформлены в виде обязательного решения, он
должен представить соответствующее досье на рассмотрение омиссии в
целом. Важное юридическое последствие такого порядка состоит в том, что
омиссия несет коллективную ответственность за принимаемые ею решения.
Иначе говоря, решения омиссии являются коллективными даже в том случае,
если кто-то из ее членов возражал против такого решения. Суд ЕС в
постановлении по делу «АКЗО против Комиссии», рассматривавшемся в 1986
году, подтвердил, что принцип коллегиальности влечет за собой положение,
согласно которому «все члены коллегии, коллективно ответственны в
политическом плане за всю совокупность принятых решений» HYPERLINK \l
“bookmark17” 1 .

Тем не менее, практика знает целый ряд исключений из установленной
процедуры. Таковы, в частности, две процедуры, которые практически
применяются вне рамок официальных заседаний коллегии в целом. Это,
во-первых, так называемая письменная процедура и, во-вторых, принятие
решений по уполномочию Комиссии. В соответствии с письменной процедурой
соглашение, принимающее форму решения, может быть констатировано путем
внесения кем-либо из членов

омиссии или группой членов омиссии предложения, которое получает общую
поддержку других членов омиссии. В том случае, если это предложения не
вызвало никаких возражений и получило общее согласие, оно оформляется в
виде решения

омиссии. Такое согласие также подразумевается в том случае, если
внесенное предложение или проект в течение определенного срока не
встретили никаких возражений или поправок со стороны других членов
омиссии.

Нередко применяется также специальная процедура, в силу которой члены
омиссии или руководители административных служб могут наделяться
полномочиями по принятию решений от имени Комиссии. Согласно Внутреннему
регламенту эта процедура не должна наносить ущерб принципу
коллегиальности и может применяться только при условии строгого
ограничения рамок предоставления полномочий и четкости самого решения.
Работа Комиссии носит весьма закрытый характер. Внутренние документы и
дебаты омиссии не подлежат разглашению и не публикуются, а сами сведения
о работе омиссии носят конфиденциальный характер.

1АКЖ> С/Сошп^іоп. С.ГСБ, 1986, аП. С. 5/85. Яес р.2614.

Подготовка документов и проектов, вносимых на обсуждение и утверждение
омиссии, осуществляется двумя видами органов. Это, прежде всего,
Генеральные директораты и группа общих служб, которые фактически
действуют на правах генеральных департаментов, например, Объединенный
исследовательский центр, Управление по вопросам гуманитарной помощи,
Европейское управление по борьбе с мошенничеством и ряд других служб.

Не менее важную роль в организации работы омиссии и процедуре подготовки
и исполнения решений играет Генеральный секретарь и возглавляемый им
секретариат. Ему принадлежат полномочия по осуществлению координационных
функций и окончательной подготовке досье, выносимых на рассмотрение
омиссии. Глава секретариата принимает участие в заседаниях омиссии,
обеспечивает ведение протоколов, которые подписывает совместно с
Председателем.

Другая группа служб, обеспечивающих, подготовку решений – это кабинеты,
создаваемые каждым из членов Комиссии. Кабинет – это личный штаб
комиссара. Посредством кабинета указания и инструкции курирующего
комиссара доводятся до сведения генеральных директоратов и общих служб,
находящихся в его ведении.

К Внутреннему регламенту Комиссии приложен Кодекс надлежащего
осуществления административных функций персоналом омиссии. Этот документ
определяет как общие начала и критерии надлежащей деятельности
администрации омиссии, так и ее взаимоотношение с другими службами, а
также с общественностью.

В кодексе содержится требование мотивации принимаемых администрацией
решений. Это особенно важно в тех случаях, когда подобные решения не
устраивают заинтересованные стороны и могут служить основанием для
принесения жалоб в судебном порядке. Важно также и то, что при
мотивировании решений администрацией должны быть указаны пути и
возможности обжалования принятого решения, как в административном, так и
в судебном порядке.

Далеко не все решения Комиссии публикуются в Официальном вестнике
Европейского Союза. Значительная часть, если не большинство решений,
нотифицируются, то есть сообщаются только ограниченному числу
официальных или заинтересованных лиц.

Исполнение решений, принимаемых Комиссией, является задачей как
администрации, так и самих государств-членов. Обязательства,
установленные учредительными договорами о лояльном сотрудничестве,
требуют исполнения решений, которые принимаются в форме
нормативно-правовых актов, всеми субъектами права ЕС, то есть
государствами-членами, институтами ЕС, а равно физическими и
юридическими лицами, находящимися под юрисдикцией государств-членов.
Практика свидетельствует о том, что значительная часть исков,
предъявляемых Комиссией, связана с неисполнением (или не должным
исполнением) обязательств государствами-членами. Из общего числа
решений, вынесенных в 2001 г. по делам прямой юрисдикции, 80 решений
приняты в связи с неисполнением обязательств. Основания для предъявления
этих исков определены непосредственно в учредительных актах.

4.4 Полномочия Комиссии

Статья 211 Договора о Сообществе выделяет четыре главных блока
полномочий омиссии. Во-первых, она обеспечивает осуществление
учредительных договоров, равно как и иных нормативно-правовых актов,
принятых институтами ЕС во исполнение и применение последних. Во-вторых,
омиссия формулирует рекомендации и дает заключение по всем вопросам,
составляющим предмет учредительных договоров. В-третьих, омиссия
обладает собственной распорядительной властью, а также участвует в
принятии решений другими институтами, прежде всего Советом и
Парламентом. В-четвертых, омиссия обеспечивает исполнение решений,
принятых Советом. Содержащееся в договоре ограничение, связывающее их
исполнение с развитием общего рынка, уже давно утратило свой
лимитирующий характер.

Реальные полномочия Комиссии на практике далеко выходят за
ограничительные рамки, установленные учредительными актами, причем общей
тенденцией остается их неуклонное расширение. Важнейшая миссия,
возлагаемая на омиссию, состоит в реализации задач и целей, стоящих
перед интеграционными образованиями. Это расширительное толкование
назначения омиссии, подтвержденное Судом ЕС, никем практически не
оспаривается. Оно стало основанием для признания за омиссией целой гаммы
полномочий, необходимых для выполнения ею обязанностей стража договора.

омиссия призвана отслеживать общую ситуацию в Союзе. Ее надзорная
функция осуществляется, в первую очередь, применительно к выполнению
обязательств по Договорам о Сообществах и актам вторичного права со
стороны государств-членов ЕС. Возложенная на омиссию обязанность
предполагает изучение и систематизацию всех сведений, относящихся к
исполнению договоров и актов вторичного права. Эту работу выполняет
специализированный аппарат (многочисленные агентства, офисы,
статистические службы, исследовательские центры и др.). Соответствующие
данные обобщает представляемый омиссией ежегодный отчет о положении дел
в Сообществе.

омиссия не только должна констатировать обнаружение нарушения, но и
принять меры к их устранению. Такая своего рода «карательная» функция
занимает все большее место в деятельности Комиссии. Наделение Комиссии
правом проведения следственных действий, установления фактов нарушения и
принятие соответствующих решений, налагающих санкции, как правило, имеют
место в некоторых специальных областях. Это такие, как право конкуренции
или контроль, осуществляемый в соответствии с Пактом стабильности
HYPERLINK \l “bookmark19” 1 , и в целом выполнения финансовых
обязательств, соблюдение бюджетного режима. Однако контрольные функции
омиссии не ограничиваются только специальными областями, в рамках
которых имеет место применение процедуры самостоятельного наложения
санкций со стороны омиссии. В общем плане применяются процедуры,
осуществляемые омиссией совместно с Судом ЕС. В этом случае основу
действий омиссии составляют не специальные постановления учредительного
договора, относящиеся к конкретной сфере деятельности, а положения
общего характера.

В этом плане особый интерес представляет ст. 10 Договора о Сообществе.
Она устанавливает, что «государства-члены должны предпринимать все
надлежащие меры общего или частного характера, чтобы обеспечить
выполнение обязательств, вытекающих из настоящего Договора, или из
актов, принимаемых институтами Сообщества. Все государства-члены должны
содействовать выполнению задач Сообщества. Государства-члены должны
воздерживаться от принятия любых мер, способных поставить под угрозу
достижение целей настоящего Договора».

ак видно из текста приведенной статьи, она устанавливает общие
обязательства всех государств-членов ЕС строго соблюдать положения права
ЕС и не создавать ситуацию

Однако, нарушение этого пакта Францией и Германией, уровень бюджетного
дефицита в которых превысил три процента, пока соответствующих санкций
не повлекло.

или принимать меры, которые препятствовали бы осуществлению целей
Договора. При этом важно отметить, что в данной статье совершенно четко
и недвусмысленно указывается на то, что речь идет о соблюдении
обязательств, как вытекающих непосредственно из Договора, так и
налагаемых актами вторичного права. Это положение позволяет омиссии с
достаточной степенью уверенности решать вопрос об ответственности
государств-членов не только за нарушение постановлений договора, что
вытекает из ряда других статей, но в равной степени и об ответственности
за нарушение актов вторичного права.

А) Участие Комиссии в нормотворческом процессе

Полномочия омиссии в этой области предусматривают инициирование,
подготовку и участие в принятии и реализации решений, имеющих
обязательный характер.

омиссии принадлежит также право дачи рекомендаций и принятия заключений,
как по инициативе самой омиссии, так и по запросам других институтов.
Рекомендации, которые даются омиссией, имеют обычно двоякое назначение.
Во-первых, они могут излагать программы подготовки и осуществления
определенных мероприятий, обеспечивающих функционирование Сообществ и
Союза и реализацию целей и задач, которые перед ними стоят.
Соответственно, Комиссия довольно широко прибегает к публикации
различного рода белых и зеленых книг, деклараций, заявлений, коммюнике и
других документов, содержащих нередко развернутую программу предстоящей
законодательной деятельности или действий, направленных на осуществление
принятых ранее положений. Во-вторых, рекомендательные акты омиссии
позволяют в определенной мере судить о позиции омиссии по вопросам,
подлежащим урегулированию в нормативно-правовом

порядке, или по вопросам, которые обсуждаются другими

институтами и государствами-членами, и по которым омиссия

может занимать свою позицию. Примером могут служить

заявления омиссии в связи с подготовкой проекта

онституции ЕС.

В том, что касается заключений омиссии, они могут быть предусмотрены
непосредственно процедурой принятия решений. Так, Комиссия дает свои
заключения по проектам нормативно-правовых актов, рассматриваемых наряду
с Советом и Европейским парламентом на различных этапах этого
рассмотрения, особенно при применении процедуры совместного принятия
решений. Многочисленные предписания учредительных договоров указывают на
то, что при решении практически всех наиболее важных вопросов,
отнесенных к ведению Сообществ, постановления по которым принимаются
Советом, запрос мнения омиссии и внесение предложений с ее стороны
является, как правило, необходимым. Степень обязательности такого рода
заключений зависит непосредственно от характера принимаемого акта. Так,
если принимается заключение по вопросам, связанным с неисполнением
обязательств государствами-членами, то такого рода заключение имеет
обязательную силу. Что же касается заключений, которые даются омиссией в
рамках законодательной процедуры, особенно в тех случаях, когда она
предусматривает несколько чтений при прохождении проекта
нормативно-правового акта, то мнение, изложенное омиссией в ее
заключении, в случае, если Совет считает нужным его изменить, требует
единогласного решения. Таким образом, внести изменение в проект акта
Совет может лишь только тогда, когда его поддерживают все участвующие в
принятии решения государства-члены. На практике рекомендации и
заключения омиссии могут иметь весьма существенное значение в
определении общей направленности деятельности Сообществ и оказывать
определенное влияние на функционирование Союза.

Одно из важнейших полномочий Комиссии состоит в том, что именно она
наделена правом законодательной инициативы. (Термин широкого
используется в научной литературе и применяется во Внутреннем регламенте
Европейского парламента. Он используется также в проекте Конституции ЕС.
Однако в учредительных договорах говорится об инициировании принятия
обязательных решений). По общему правилу все основные
нормативно-правовые акты, принимаемые Советом или Советом совместно с
Европейским парламентом, рассматриваются на основе предложений, вносимых
омиссией.

Возможность инициативы омиссии заметно

ограничивается в том, что касается второй и третьей опор Союза.
Применительно к этим сферам монополия Комиссии на осуществление права
инициирования решений не только отсутствует, но это право практически
полностью принадлежит государствам-членам и Совету. В этой сфере
основным правовым инструментом омиссии являются ее рекомендации.

Проект онституции ЕС предусматривает

распространение единого правового режима на весь Союз в целом. В этом
случае соответствующие полномочия омиссии будут существенно расширены, а
законодательные инициативы станут почти монополией омиссии.

омиссия располагает собственной распорядительной властью, она может
издавать регламенты, директивы и решения, связанные с осуществлением
общих политик, регулирующие деятельность структурных фондов, соблюдение
права конкуренции и ряд других. оличество издаваемых омиссией
регламентов и директив намного превосходит число аналогичных актов,
принимаемых Советом.

Б) Управленческие полномочия Комиссии

Множественность целей и задач, стоящих перед интеграционными
объединениями, требуют осуществления повседневной оперативной
деятельности по их достижению. Осуществление соответствующих
управленческих функций возлагается на омиссию и подчиненный ей
административный аппарат. Это предполагает как определенную
организационную деятельность, так и право принятия управленческих
решений.

Исполнение решений, принимаемых Советом, возлагается, по общему правилу,
на омиссию посредством делегирования соответствующих полномочий. Это
означает, что омиссия наделяется правом издавать необходимые юридические
предписания в целях исполнения решений принимаемых Советом. Такие акты
применения могут облекаться в форму регламентов, директив и решений.
Однако их издание и осуществление может быть регламентировано самим
Советом, устанавливающим определенные принципы, порядок и рамки принятия
и применения такого рода актов.

При выработке и принятии Комиссией обязательных решений, облекаемых в
форму нормативно-правовых актов, ей призваны оказывать помощь и
содействие различного рода консультативные, управленческие и
регламентные (т. е. рассматривающие проекты нормативно-правовых актов)
комитеты. В их состав входят, как правило, официальные представители
государств-членов. В зависимости от статуса этих комитетов они могут
заблокировать или отсрочить принятие решения омиссией. Система такого
рода комитетов, статус которых урегулирован специальными актами,
получила в литературе наименование «комитологии». На практике их
деятельность служит одной из форм контроля государств-членов за
управленческой деятельностью омиссии и намного усложняет процесс
принятия омиссией обязательных решений.

Осуществление управленческих функций предполагает также оперативное
управление материальными и финансовыми ресурсами ЕС и Союза. Поскольку
Сообщество является юридическим лицом, то принадлежащие ему прерогативы,
включая такие, как заключение имущественных сделок, право владеть и
распоряжаться имуществом, право представлять в отношениях с третьими
лицами, право быть истцом и ответчиком в суде, осуществляется
преимущественно Комиссией HYPERLINK \l “bookmark22” 1 . Среди
полномочий, связанных с управлением материальными и финансовыми
ресурсами, наибольшее значение имеет участие омиссии в разработке и
принятии бюджета, а равно и в его исполнении.

Бюджет ЕС, составивший в 2002 г. свыше 98 млрд. евро, представляет собой
важнейший финансовый инструмент проведения политики Сообществ и Союза. В
нем находят свое отражение и закрепление как оперативно-управленческие
мероприятия, финансируемые за счет административного бюджета, так и иная
деятельность, осуществляемая в различных областях экономики, в сфере
социального развития, а также, в той или иной степени, в рамках второй и
третьей опор. Поскольку проект бюджета разрабатывается и представляется
омиссией, то ознакомление с этим документом позволяет составить
сравнительно полную картину основных мероприятий и программ
деятельности, предлагаемых омиссией к осуществлению в предстоящем
бюджетном году.

1 Европейский Центральный банк является самостоятельным юридическим
лицом. За заключаемые им сделки Комиссия ответственности не несет.

Предварительный проект бюджета разрабатывается

административными службами, после чего каждый из

институтов представляет свой проект сметы на очередной

финансовый год. Обобщая эти предложения и внося в них

необходимые коррективы, омиссия направляет

подготовленный ею проект бюджета на рассмотрение Совета. Процедура
принятия бюджета отличается целым рядом особенностей по сравнению с
обычным порядком принятия нормативно-правовых актов. Они обусловлены,
прежде всего, его особо большим значением.

При подготовке проекта бюджета, как и при его исполнении, омиссия
обязана следовать определенным принципам, установленным учредительными
актами, и предписаниям вторичного права, а равно и межинституциональным
соглашениям Парламента, Совета и Комиссии. С функциональной точки
зрения, все расходы, предусмотренные проектом бюджета, подготовленным
омиссией, подразделяются на два больших раздела. Первый («раздел А») –
включает административные расходы и материальное обеспечение
деятельности административных служб. Второй («раздел В») – объединяет
все другие расходы, предусмотренные для осуществления операционных
целей. Этот раздел состоит из многочисленных подразделов, которые
относятся к конкретным сферам деятельности.

Исполнение бюджета осуществляется Комиссией. Порядок исполнения, в общем
плане, регулируется ст. 275 Договора о Сообществе. Комиссия
ежеквартально представляет Парламенту и Совету текущие отчеты, а по
окончании бюджетного года – Отчет об исполнении бюджета в целом. Текущий
бюджетный год начинается с 1 января календарного года и заканчивается 31
декабря. Отчет об исполнении бюджета должен быть представлен омиссией
Парламенту, Совету и Счетной палате не позднее 1 мая года, следующего за
отчетным.

отчету прилагаются аналитические документы и реестр имущества, которым
владеет Сообщество, а также перечень его долговых обязательств.

омиссия играет важнейшую роль в формировании фондов общего и
структурного характера, конкретизации основных направлений их
деятельности и в управлении делами фондов. Деятельность омиссии по
управлению финансами и материальными ресурсами Сообществ и Союза, по
руководству работой структурных фондов поставлена в определенные рамки.

омиссия должна строго следовать предписаниям, которые содержатся в
финансовых регламентах и нормативно-правовых актах, издаваемых при
учреждении тех или иных фондов. Однако, в целом, именно за омиссией
остается решающая роль в управлении финансовыми потоками в ЕС.

омиссия, осуществляя управленческие функции, руководит Европейской
публичной службой. Она играет важнейшую роль в ее организации,
подготовке нормативно-правовых актов, определяющих порядок формирования
Европейской публичной службы, статус ее членов, условия продвижения по
службе, поощрения и наказания, а равно конкретное решение кадровых
вопросов в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами. В
ведении омиссии остается разветвленный и весьма многочисленный
административный аппарат, насчитывающий более 20 тысяч чиновников.

В) Полномочия Комиссии в сфере внешних сношений

В Римском договоре 1957 г. содержался очень ограниченный перечень
статей, посвященных осуществлению внешних сношений. Это неизбежно
поставило вопрос о том, каким образом строить отношения с третьими
государствами и международными организациями в тех случаях, когда это не
было прямо предусмотрено постановлениями учредительного акта, но
напрямую вытекало из его требований. Ответ был дан Судом ЕС. Он
сформулировал в своих решениях концепцию внешнего сопровождения, имевшую
важное теоретическое и прикладное значение. Суть ее состояла в том, что
во всех тех случаях, когда Сообщество обладает конкретными полномочиями,
признанными за ним в целях построения общего, а затем единого
внутреннего рынка, то их наличие внутри Сообщества предполагает
осуществление аналогичных им полномочий в сфере внешних сношений.

Посредством концепции внешнего сопровождения было

легитимировано право Европейских сообществ вступать в

сношения с третьими государствами и международными

организациями, заключать с ними договоры и соглашения, а

равно и осуществлять активную деятельность в международных

организациях, вплоть до вступления в их ряды. В результате,

Европейское сообщество стало членом ФАО, ВТО и ряда других

межправительственных организаций. Во всех тех случаях, когда

речь идет о полномочиях Сообществ в сфере внешних

сношений, сохраняет свое действие общая процедура

заключения международных договоров, закрепленная в ст. 300

Договора о Сообществе. Она предусматривает, что инициатива

исходит от омиссии, решение принимается Советом,

переговоры проводятся омиссией и утверждается соглашение

Советом. Подобная процедура позволила Европейским

Сообществам заключить многочисленные соглашения

двухстороннего и многостороннего характера и ввести в

практику заключение смешанных соглашений, когда

участниками этих договоров и соглашений выступают наряду с

Сообществами, также и государства-члены. Это, в частности,

имеет место в тех случаях, когда данным договором

регулируются не только вопросы, входящие в ведение

Европейских Сообществ, но и вопросы, относящиеся к

компетенции государств-членов. числу такого рода

смешанных договоров относятся, например, соглашения о партнерстве и
сотрудничестве. Такие соглашения были подписаны, в частности,
Россией, Украиной и рядом других государств с Европейскими Сообществами
и государствами-членами Сообществ.

Соответствующие правовые механизмы и процедуры решения вопросов внешних
связей значительно отличаются в зависимости от того, идет ли речь о
реализации полномочий Сообществ или о второй и третьей опорах ЕС.

В какой-то мере решению возникающих проблем призвана способствовать
сформулированная омиссией собственная концепция внешних связей. Эти
последние рассматриваются лишь как частично совпадающие с понятием общей
внешней политики. Основные положения этой концепции изложены в документе
Комиссии «Проект для Европейского Союза», опубликованного в 2000 г.

По мнению омиссии, существующая структура Европейского Союза,
разноплановость правового режима, применяемого в рамках Сообществ и
второй и третьей опор, не обеспечивает достаточно эффективное
присутствие ЕС на международной арене. Ослабляет эффективность
внешнеполитических усилий также то обстоятельство, что в рамках
Европейского Союза отсутствует единый центр руководства («центр
притяжения»), необходимый для эффективного руководства всей суммой
внешних связей. В какой-то мере эта позиция омиссии была учтена при
подготовке проекта онституции ЕС.

4.5 Контроль за деятельностью Комиссии и институт ответственности

Деятельность интеграционных образований привлекает все более пристальное
внимание общественности. Одно из проявлений этого – тенденция к
расширению форм публичного контроля за деятельностью Комиссии. Наиболее
подробно регламентирован учредительными актами и нормами вторичного
права парламентский контроль за деятельностью Комиссии. По своим внешним
параметрам он в значительной мере напоминает те процедуры и формы
контроля, которые сложились в государствах с парламентарными формами
правления.

Комиссия обязана ежегодно представлять Парламенту годовой отчет о
деятельности Сообществ, а равно и специальный доклад о применении права
ЕС в государствах-членах. Доклад об итогах деятельности Европейских
сообществ за прошедший год представляет собой весьма объемный документ и
содержит огромную массу технических сведений, статистических данных и
различных аналитических приложений. В докладе о применении права ЕС
основной упор делается на выявление его нарушений. Принятые по итогам
обсуждения докладов документы (заключения, резолюции) направляются
омиссии, Совету и правительствам государств-членов. омиссия сама может
выступать инициатором обсуждения в Европейском парламенте вопросов,
затрагивающих ее деятельность. Одна из главных тому причин -придать
намечаемым ею проектам и актам максимальную легитимность, которая
основывается на поддержке Европейского парламента.

Наиболее действенной формой контроля за управленческими структурами
принято считать постановку вопроса о доверии. В соответствии с
действующими правилами резолюция порицания омиссии может быть внесена
группой, составляющей не менее десятой части всех членов списочного
состава Европейского парламента. Резолюция должна находиться «в связи с
деятельностью Комиссии», носить мотивированный характер и излагать
причины, порождающие необходимость замены Комиссии. Текст внесенной
резолюции передается Председателем Европейского парламента
непосредственно самой омиссии. Дебаты по поводу этого проекта могут
иметь место не ранее чем через 24 часа после сообщения о его вынесении.
Голосование по проекту проводится не ранее чем через 48 часов после
открытия дебатов. Голосование является открытым. Применяется процедура
поименного голосования. Резолюция порицания считается принятой, если за
ее утверждение проголосовало 2/3 участвующих в голосовании депутатов и
при условии, что они составляют большинство всех депутатов Европейского
парламента.

Если резолюция порицания принята, омиссия обязана коллективно уйти в
отставку. Члены Комиссии продолжают исполнение своих обязанностей до тех
пор, пока не будет сформирован новый состав омиссии. Практика ЕС пока не
знает случаев вынесения вотума недоверия. Однако, как показал опыт
Комиссии Сантера в связи с кризисом 1999 г., даже одна угроза его
вынесения может заставить омиссию досрочно уйти в отставку.

Глава 5. Парламент

5.1 Статус Парламента

Европейский парламент занимает особое место в институциональной системе
Сообществ и Европейского Союза. Принявший свое нынешнее наименование в
1962 г. (до этого существовала Общая ассамблея ЕОУС, а затем Ассамблея
Европейских сообществ), он выступает в роли представительного органа
европейских интеграционных образований. Однако его реальные роль и
влияние на решение интеграционных проблем далеко не столь значительные
как роль Совета и омиссии. Важно, однако, что круг полномочий и степень
участия Парламента в нормотворческом процессе и осуществлении
контрольных функций неуклонно расширяются.

Согласно ст. 189 Договора о Сообществе Европейский парламент состоит из
представителей народов государств-членов, объединенных в Сообществе. Это
положение существенным образом отличает институциональную структуру
Сообществ и Союза от схожих структур, функционирующих в рамках
международных организаций. В этих последних подобного рода органы, как
правило, состоят из официальных представителей, делегированных
государствами – участниками международной организации. В рамках
Европейских сообществ первоначально был воспринят аналогичный порядок
формирования парламентской ассамблеи. Однако уже в 1976 г. было
достигнуто соглашения о проведении прямых выборов в ассамблею на основе
применения всеобщего избирательного права. Правомерность этого решения
активно оспаривалась различными политическими силами в целом ряде
государств-членов. В ряде стран вопрос о соответствии такого решения
национальным конституциям был передан на рассмотрение органов
конституционного контроля. Однако в конечном итоге правомерность этого
решения получила всеобщее признание и в 1979 г. состоялись первые прямые
выборы в Парламент. Формула учредительных договоров, согласно которой
парламентарии представляют народы государств, объединившихся в
Сообществе и Союзе, получила реальное подтверждение.

В соответствии с п. 5 ст. 190 Договора о Сообществе, пересмотренным
Ниццским договором 2001 г., Европейский парламент сам определяет свой
статус и общие условия функционирования. Они подлежат одобрению Советом,
выносящим решение квалифицированным большинством голосов после получения
заключения Комиссии. (Решение по вопросам финансового обеспечения
депутатов принимается Советом на основе принципа единогласия.) Наиболее
полное и детализированное изложение и закрепление основных параметров
статуса, а также условий и порядка функционирования Парламента
содержится в его Регламенте. Этот весьма объемный документ, состоящий из
186 статьей, включает также десять приложений.

Характеризуя статус Парламента необходимо обратить внимание также на ту
часть формулы ст. 189 Договора о Сообществе, которая устанавливает, что
Парламент “осуществляет полномочия, которыми он наделен по настоящему
договору”. Это означает, что для того, чтобы решить вопрос, является ли
действительно Европейский парламент представительным органом Союза и
Сообществ, недостаточно указать лишь на процедуру его формирования.
Необходимо также выяснить, какими именно полномочиями обладает этот
институт, и насколько эти полномочия соответствуют роли парламента как
представительного учреждения.

Действующие правовые акты и практика подтверждают, что Парламент возник
и пока еще остается преимущественно консультативным органом. Вместе с
тем его статус претерпел заметные изменения по мере эволюции
интеграционных образований. Главное из них – возрастающее участие
Парламента в жизнедеятельности Сообществ и Союза. Особенно заметно
изменение роли Парламента в законодательном процессе, а равно все более
активное участие в формировании других институтов и осуществлении
контрольных функций, в частности, контроле за деятельностью омиссии. Тем
не менее, было бы преувеличением говорить о том, что Парламент стал
законодательным органом ЕС и обладает всеми полномочиями, типичными для
представительного учреждения. Такого рода полномочия осуществляются
Парламентом лишь частично и в ограниченных пределах. Тем не менее, его
существование и функционирование существенно дополняет механизм
руководства и управления Сообществами и Союзом.

Уже само по себе это имеет позитивный характер и должно в перспективе
способствовать усилению демократических начал в механизме
функционирования ЕС -механизме, который вплоть до настоящего времени все
еще остается в значительной мере бюрократическим по своей природе,
недостаточно открытым и весьма мало подконтрольным населению
государств-членов.

5.2. Порядок формирования Парламента

Согласно ст. 190 Договора о Сообществе “представители народов
государств, объединившихся в Сообщество, избираются в Парламент прямым
всеобщим голосованием”. Ряд существенных уточнений в порядок избрания
депутатов Парламента были внесены договором о Европейском Союзе. Общее
определение круга лиц, участвующих в голосовании и наделяемых правом
избирать и быть избранным в Парламент, соотнесено этим договором с
состоянием в гражданстве Европейского Союза. Им обладают все лица,
состоящие в гражданстве государств-членов. Правом избирать и быть
избранным граждане Союза наделяются независимо от места их проживания на
территории Союза. Это означает, что гражданин Франции, проживающий на
территории Италии и являющийся гражданином Европейского Союза,
пользуется правом избирать и быть избранным на тех же основаниях, что и
граждане страны его проживания. Практика подтверждает не только факт
участия в голосовании и пользовании активным избирательным правом
граждан одного государства-члена на территории другого
государства-члена, но и знает случаи выдвижения и избрания кандидатов,
состоящих в гражданстве другого государства-члена ЕС. Порядок
осуществления права избирать и быть избранным устанавливается Советом,
принимающим решение на основе единогласия по предложению омиссии и после
консультации с Парламентом.

Учредительные акты предусматривают введение единообразного порядка
проведения выборов в государствах-членах Союза. Соответственно, сам
Парламент разрабатывает проект нормативного акта, устанавливающего
процедуру выборов. Он должен соответствовать демократическим принципам,
которые являются общими для всех государств-членов. Первый такого рода
акт был одобрен 20 сентября 1976 г. Акт о выборах принимается Советом на
основе принципа единогласия. Согласно действующему ныне порядку,
принятию решения должно предшествовать получение совпадающего
позитивного заключения самого Парламента, которое одобряется
большинством голосов его списочного состава. Решение Совета должно
содержать рекомендацию, адресованную всем государствам-членам в целях
одобрения Акта о выборах на национальном уровне в соответствии с
действующими конституционными процедурами.

До тех пор, пока не будет принят единый избирательный закон, выборы в
Парламент проводятся в каждом из государств-членов в соответствии с
национальным избирательным законодательством. Во всех странах Союза,
кроме Великобритании, они проводятся на основе пропорциональной системы.
Это значит, что каждая политическая партия или иная организация,
допущенная к участию в выборах, выдвигает список кандидатов и получает
количество мест, пропорционально числу собранных голосов. Следует,
однако, отметить, что пропорциональная система выборов знает целый ряд
разновидностей и применяется неодинаково в различных государствах-членах
Союза. Так, во Франции, в соответствии с действующим законодательством,
вся страна образует единый избирательный округ. Список кандидатов,
предлагаемый избирателям, должен включать количество депутатов, равное
числу мест, подлежащих замещению. В ряде стран при применении
пропорциональной системы действует заградительная оговорка, например, в
ФРГ и Испании. В ФРГ пропорциональная система выборов используется на
основе многомандатных округов, образуемых в пределах земель. Свои
особенности организация и проведение выборов, а равно и подсчет голосов,
имеют, практически, во всех странах-членах ЕС. В Великобритании
применяется мажоритарная система относительного большинства. Выборы
проводятся на базе одномандатных округов, и избранным считается
кандидат, собравший относительное большинство голосов.

аждое государство-член ЕС обладает в Парламенте определенном числом
мандатов, соответствующим, прежде всего, численности его населения.
Общее число мест в Парламенте было ограничено Амстердамским договором в
количестве, не превышающем 700 мандатов. Ниццский договор в преддверии
расширения довел эту планку до 732. Согласно Протоколу о расширении ЕС,
приложенному к этому договору, к 1 января 2004 г., т.е. начиная с
парламентской легислатуры 2004-2009 годов, число представителей,
избираемых в каждом государстве, было определено в следующих размерах:
ФРГ –

HYPERLINK \l “bookmark29” 1 HYPERLINK \l “bookmark28” 2

99 ; Франция, Италия и Великобритания – по 79 (ранее 87) ; Испания – 50
(ранее 64); Нидерланды – 25 (ранее 31); Бельгия, Греция и Португалия –
по 22 (ранее 25); Швеция – 18 (ранее 22); Австрия – 17 (ранее 21); Дания
и Финляндия – по 13 (ранее по 16); Ирландия – 12 (ранее 15); Люксембург
– 6. Одновременно Декларацией о расширении ЕС, принятой на саммите в
Ницце в декабре 2000 г., предусмотрены определенные квоты мандатов для
вновь вступающих государств. Польша – 50; Чехия и Венгрия – по 20;
Словакия – 13; Литва – 12; Латвия – 8; Словения – 7; Эстония и Кипр – по
6; Мальта – 5. (В таблице фигурировали также Румыния – 33 и Болгария –
17, что давало в сумме 732 места. Однако их прием в ЕС отложен до 2007
г. Возможность перераспределения мест отнесена к компетенции Совета).
Приведенные цифры показывают, что предоставленная квота мест в
Парламенте не вполне адекватна численности населения страны. Так,
например, представительство в Парламенте со стороны ФРГ и Великобритании
оказывается почти в 15-20 раз ниже нормы представительства Люксембурга.
Очевидно, этими обстоятельствами продиктовано то, что ни в учредительных
договорах, ни в других нормативно-правовых актах, относящихся к выборам
и устанавливающих принцип всеобщего и прямого голосования, ничего не
говорится о равных выборах.

1 вота мандатов ФРГ была увеличена с 87 до 99 после воссоединения
Западной и Восточной Германии.

2 В скобках указывается число мандатов, принадлежавших данному
государству до введения новых квот представительства.

Впервые прямые всеобщие выборы в Парламент прошли в 1979 г. Их
периодичность соответствует сроку полномочий Парламента, который
составляет 5 лет. Ближайшие парламентские выборы должны
состояться в 2004 г. Поскольку официальный прием новых десяти государств
в члены ЕС намечен на 1 мая 2004 г., они смогут принять участие в
намеченных выборах.

–

N

P

r

t

v

x

?

?

E

I

I

?

,.02dfAAeAEEuue>

@

B

D

v

x

E

I

I

?

????$??i??

??&?

h«g-0JB

y1$

h«g-0JA

h«g-CJ aJ

„A ¤s1$`„A

„E ¤s1$`„E

&1$

$

h«g-0JC

)h,>.Ae4AE4oe4e:$?D6L@P†Q?Q?QARoenae*NIA·??Y?““?

y1$

`„A

$

$

`„a$

–

„A ¤s1$`„A

$

&1$

$

„AE ¤s1$`„AE

–e

h«g-0JC

????????????…???????????том, секретарем Суда, либо являться должностным
лицом одного из институтов ЕС в период выполнения им своих обязанностей.
Досрочная вакансия депутатского мандата может иметь место в силу кончины
депутата, добровольной отставки, независимо от мотивов, и принудительной
отставки, вызванной лишением депутатского мандата. Последнее решение
выносится большинством голосов самими парламентариями.

5.3 Статус депутата

Статус депутата закрепляется в общих чертах учредительными актами и
детально прописан в Регламенте Парламента. Он определяет объем и порядок
осуществления депутатских полномочий, требования к их осуществлению и
ответственность за их нарушение.

Правомочность полномочий депутата подтверждается самим Парламентом. Они
осуществляются каждым депутатом самостоятельно. Депутат не связан
императивным мандатом.

аждый депутат пользуется всеми правами, закрепленными в Регламенте, и
участвует в обсуждении вопросов, включаемых в повестку дня, и в принятии
решений, выносимых на голосование.

аждый депутат должен в обязательном порядке ежегодно предоставлять
сведения о своей профессиональной деятельности, как оплачиваемой, так и
осуществляемой на общественных началах, получаемых дотациях, включая
дополнительный персонал, которые могут использоваться только в рамках
осуществления депутатских полномочий. Все такого рода сведения заносятся
в специальный регистр, который ведут квесторы. Отказ от сообщения этих
сведений может влечь за собой определенные санкции. Порядок
предоставления сведений о владении недвижимостью регулируется, до
принятия акта ЕС, национальным законодательством.

На депутатов распространяются все правила Соглашения о привилегиях и
иммунитетах, которое заключено между Сообществами и
государствами-членами. Депутатские привилегии и иммунитеты,
предоставляемые членам легислатуры, в значительной мере аналогичны тем,
которые установлены для национальных парламентариев в
государствах-членах. Они включают в себя, в частности, правила
индемнитета и иммунитета.

Депутатское вознаграждение до недавнего времени было аналогично
получаемому депутатом представительного национального органа. Поскольку
единообразное правило в этой области отсутствует, то разница в
получаемом вознаграждении оказывается весьма значительной. В какой-то
мере “уравнению шансов” служат дотации и выплаты, производимые
непосредственно из бюджета Союза. Иногда эти дополнительные выплаты
превосходит по размеру основное вознаграждение. В настоящее время
решается вопрос об установлении единой для всех депутатов суммы
вознаграждения (Предлагается 8,5 тыс. евро в месяц).

Всем парламентариям компенсируются расходы, связанные с многочисленными
переездами и сменой места жительства. Члены Парламента, находящиеся на
своей национальной территории, пользуются всеми теми иммунитетами,
которыми обладают национальные парламентарии (освобождение от
задержания, неподсудность и др.). В случае, если они находятся на
территории другого государства-члена Союза, соответствующие иммунитеты
распространяются на них на основе соглашения о привилегиях и
иммунитетах. Депутат не подлежит уголовному преследованию за мнение,
высказанное в ходе парламентских дебатов и голосования, либо в связи с
выполнением должностных полномочий и обязанностей. По общему правилу
освобождение от уголовного преследования, от задержания и ареста должны
действовать в период проведения сессий Парламента. Следует, однако,
учесть, что Парламент заседает практически круглогодично, а,
соответственно, такого рода оговорка применительно к депутатам
Парламента лишена особой значимости.

5.4 Внутренняя структура и порядок работы Парламента

Парламент имеет однопалатную структуру. Он работает на постоянной основе
посредством проведения ежегодных сессий. Предусмотрено, что ежегодная
очередная сессия собирается во второй вторник марта месяца каждого года.
По просьбе большинства депутатов Парламента, омиссии или Совета
председатель Парламента, консультируясь с Конференцией председателей,
созывает чрезвычайное заседание. По общему правилу заседания носят
открытый характер. Стенографический отчет публикуется в Официальном
вестнике ЕС. В начале каждой сессии депутатами утверждается программа ее
работы. Основную массу времени депутаты проводят, однако, не на
пленарных заседаниях, а участвуя в работе комитетов. Ежемесячно
пленарные заседания, проводимые в Страсбурге, занимают одну неделю.
Для заседаний комитетов, проходящих в Брюсселе, отводится не менее двух
недель в месяц.

Работой Парламента руководит его председатель, который избирается на
половину срока самой легислатуры, то есть на два с половиной года.
Председатель руководит заседаниями Парламента, осуществляет
административные и дисциплинарные функции. Он может, наряду с
председателем

омиссии и лицом, осуществляющим председательствование в Совете,
участвовать в представительстве Сообществ и Союза. Председателю помогают
14 вице-председателей и 5 квесторов, которые избираются одновременно и
образуют под руководством председателя бюро Парламента. ( весторы имеют
совещательный голос. Они ведают организационными, хозяйственными и
финансовыми вопросами). Определением повестки дня и проведения прений в
ходе заседаний ведает

онференция председателей. Она включает председателя парламента и
председателей политических групп (фракций), а также двух
представителей от независимых депутатов.

онференция председателей должна стремиться к достижению консенсуса по
обсуждаемым вопросам. При его отсутствии проводится голосование с
использованием взвешенных голосов. Их число зависит от суммы
представляемых депутатов. Предусмотрено также функционирование
онференции председателей парламентских комиссий и онференции
председателей межпарламентских групп. Они обладают в основном
совещательными функциями.

Важную роль в работе парламента играют парламентские комиссии. Они
создаются либо на постоянной, либо на временной основе. Это могут быть
комиссии общего и специализированного характера. Численный состав этих
комиссий весьма разнообразен. Члены комиссий избираются на основе
предложений и обычно пропорционально численности политических групп.
Одновременно принимаются во внимание факторы географического порядка.
Амстердамский договор официально предусмотрел создание временных
следственных комиссий, которые были образованы несколько раньше на
основе совместного постановления Парламента, Совета и Комиссии,
принятого 6 марта 1995 г.

Маастрихтский договор 1992 г. ввел в Договор о Сообществе статью 191,
которая подтвердила принцип формирования в Парламенте политических
групп, создаваемых не на основе национальной или
национально-территориальной принадлежности, а на основе совместных
политических интересов. Договор о Сообществе подчеркивает, что
политические партии, создаваемые на европейском уровне, являются важным
фактором интеграции внутри Союза. Они должны способствовать формированию
общего сознания европейцев и служить выражению политической воли граждан
Союза. Той же поправкой включено положение, касающееся статуса
политических партий и условий их финансирования. Соответствующий
нормативно-правовой акт принимают на основе процедуры совместного
принятия решений. Порядок формирования парламентских политических групп
определяется ст. 29 Регламента Парламента. Она устанавливает прямую
зависимость обретения статуса политической группы от ее
транснационального характера. Чем большее число стран представлено в
составе данной политической группы, тем ниже порог численности. В
легислатуре 1999-2004 гг. насчитывается восемь политических групп. В их
числе Европейская народная партия – 232 депутата; Партия европейских
социалистов – 179; Европейская партия либералов, демократов и
реформаторов -53; Партия зеленых – 44; онфедеративная группа левых
Европейского Союза и зеленых левых Скандинавии – 44; Союз национальных
групп за Европу – 22; Группа за Европу демократии и разнообразия –
18. Неприсоединившихся депутатов – 32. Всего было замещено по данным
2002 года 625 мест из 626. Одно место оставалось вакантным.

Две политических партии, преимущественно центристского толка –
Европейская народная партия и Партия европейских социалистов,
располагают абсолютным большинством мест в составе Парламента всех
последних созывов. Именно из представителей этих партий и замещаются
главные руководящие должности в Парламенте. Численность фракций
предопределяет представленность партии в органах Парламента и количество
взвешенных голосов, которыми располагает ее лидер при принятии решения
голосованием на заседании онференции председателей.

Решения самого Парламента принимаются по общему правилу абсолютным
большинством голосов его членов, присутствующих на заседании.
Оригинально решается вопрос о минимальной численности депутатов,
необходимой для принятия решения. Презюмируется, что число
присутствующих парламентариев всегда достаточно для проведения дебатов,
решения вопроса о повестке дня и одобрения протокола. Что же касается
общего кворума, необходимого для принятия решений по существу, его
составляет присутствие в зале заседаний не менее трети депутатов от
всего списочного состава. Однако проверка кворума приводится только,
если этого потребуют не менее 32 депутатов. При отсутствии кворума
решение переносится на следующее заседание. Специальные кворум и
большинство требуются при вотировании бюджета, одобрении соглашений о
присоединении, принятии порицания омиссии и в некоторых других случаях.
Так, для принятия позитивного совпадающего заключения по вопросу о
нарушении государством-членом общих принципов, установленных ст. 6 (1)
Договора о ЕС, требуется квалифицированное большинство в 2/3 голосов
депутатов, представляющих абсолютное большинство всего списочного
состава депутатов.

Органами Парламента является создаваемые им

комиссии. Различают постоянные комиссии,

специализированные временные комиссии и следственные комиссии. омиссии,
создаваемые на постоянной основе, образуются в зависимости от предметов
ведения. Их состав и компетенция определяются онференцией председателей.
Они избирают свои руководящие органы, в том числе председателя и
генерального докладчика. Постоянные комиссии могут рассматривать как
вопросы, переданные на их обсуждение по решению руководящих органов
парламента, так и вопросы, вносимые в повестку дня по их собственной
инициативе. Ни один важный вопрос, по общему правилу, не должен решаться
пленумом палаты без предварительного обсуждения в комиссии и заслушания
его доклада. Впрочем, заключение комиссии обязательным не является.
Заседания комиссий, проходящие обычно в Брюсселе, образуют составную
часть парламентской сессии. После парламентских выборов 1999 г. было
образовано 17 постоянных комиссий. Их перечень и полномочия закреплены в
приложении VI к Регламенту Парламента. Это -комиссия по иностранным
делам, правам человека, общей безопасности и оборонной политике (65
членов); бюджетная комиссия (45); комиссия по контролю за исполнением
бюджета (21); комиссия по свободам и правам граждан, по делам юстиции и
внутренних дел (43); комиссия по экономике и финансам (45); комиссия по
вопросам права и по вопросам внутреннего рынка (35); комиссия по делам
промышленности, внешней торговли, исследований и энергетики (60);
комиссия по занятости и социальным вопросам (55); комиссия по окружающей
среде, здравоохранению и защите прав потребителей (60); комиссия по
сельскому хозяйству и сельскохозяйственному развитию (78); комиссия по
рыболовству (20); комиссия региональной политики, транспорта и туризма
(59); комиссия по делам культуры, молодежи, образования, средств
массовой информации и спорту (35);

комиссия по развитию и сотрудничеству (34); комиссия по конституционным
вопросам (30); комиссия по правам женщин и равенству возможностей (40);
комиссия по петициям (30). роме того, на постоянной основе действует
комиссия по проверке полномочий и протестов, вносимых на результаты
выборов.

аждая из постоянных комиссий может создавать свои подкомиссии.

Временные специализированные комиссии создаются по решению онференции
председателей на срок до 12 месяцев. Их задачи определяются в самом
решении о создании комиссии. Работа такой комиссии завершается
представлением итогового доклада.

Следственные комиссии создаются для расследования конкретных фактов или
событий, связанных с обвинениями в правонарушении или ненадлежащем
управлении, выдвигаемом против института или органа Сообщества,
администрации государства-члена или любого иного лица, наделенного
правом Сообществ полномочиями по его реализации. Работа комиссии носит
строго закрытый и конфиденциальный характер. Однако сообщение о создании
следственной комиссии обязательно публикуется в Официальном вестнике ЕС.
Срок полномочий комиссии 12 месяцев. Он может быть продлен Парламентом
дважды по три месяца. Итоговый доклад представляется Парламенту,
публикуется и может стать предметом обсуждения на пленарном заседании
Парламента.

Большинство обычных рутинных заседаний Парламента проходит при весьма
низкой активности депутатов. Нередко на этих заседаниях присутствует
всего лишь несколько десятков парламентариев. И только в тех случаях,
когда обсуждается наиболее важные и существенные вопросы или
заслушиваются выступления руководителей Совета или омиссии, зал бывает
заполненным до отказа.

Об интенсивности работы Парламента можно судить по статистическим
данным. Ежегодно поводится семь очередных заседаний легислатуры: в
январе, марте, мае, июле, октябре, ноябре и декабре. В ходе этих
заседаний вотируются консультативные заключения, главным образом
содержащие предложения о поправках, адресованные омиссии.
Рассматриваются предложения на основе процедуры сотрудничества в первом
и втором чтениях. Проекты, вносимые Советом в рамках процедуры
совместного принятия решений, рассмотрение которых может иметь место в
трех чтениях, требуют обязательного одобрения Парламента. Парламент
вотирует также предложения о принятии совпадающей позитивной резолюции.

По характеру и предмету обсуждаемых проблем в последние годы зачастую на
первом месте оказываются вопросы внешнеполитического характера. В период
зимних заседаний 2002-2003 г. за ними следовали вопросы сотрудничества в
области внутренних дел и правосудия, сельского хозяйства и рыболовства,
деятельности институтов, вопросы защиты прав потребителей, транспорта и
связи, социальной политики и занятости, конкуренции и внутреннего рынка,
экологии, образования и науки.

5.5 Полномочия Парламента

Парламент обладает полномочиями, которые традиционно присущи
парламентским учреждениям в современных государствах. Это, во-первых,
участие в нормотворческом процессе (законодательные полномочия);
во-вторых, вотирование бюджета и утверждение отчета о его исполнении;
в-третьих, участие в формировании других институтов и контроль за их
деятельностью; в-четвертых, осуществление внешних связей. Отличие и
своеобразие в осуществлении полномочий Парламентом связаны с его
статусом и ролью в общей системе институтов Сообществ и Союза. Оно
обусловлено также спецификой осуществления этих полномочий, которые в
значительной мере ограничены как действующими актами первичного и
вторичного права, так и отсутствием в большинстве случаев
самостоятельности в принятии окончательных решений.

А) Участие в нормотворческом процессе

В учредительных актах, подписанных в 1957 г., была

использована краткая и весьма лаконичная формула,

определяющая полномочия Парламента Сообществ. Она

гласила, что Парламент “осуществляет функции консультации и

контроля”. Таким образом, Договор об учреждении

Европейского экономического сообщества ограничивал

назначение Парламента осуществлением чисто

консультативной, и в какой-то мере даже вспомогательной, роли.

По мере эволюции Сообществ и с созданием Европейского Союза статус
Парламента претерпевает изменения. В новой редакции бывшей ст. 137 (ныне
189) прежняя, практически анти-парламентская, формулировка исчезает. Она
заменена нейтральной, хотя и несколько расплывчатой формулой, согласно
которой «Европейский парламент осуществляет полномочия, которыми он
наделен по настоящему Договору». Таким образом, для того чтобы составить
сравнительно полное впечатление о полномочиях Парламента, необходимо
обратиться как к общим, так и специальным постановлениям, раскрывающим
его участие в реализации задач и целей Сообществ и Союза.

Законодательные полномочия Парламента в наиболее обобщенном виде
определены в ст. 192 Договора о Сообществе. «Европейский парламент
участвует в процедуре принятия актов

Сообщества в той мере, в какой это предусмотрено настоящим Договором,
осуществляя свои полномочия в рамках процедур, предусмотренных статьями
251 и 252, а равно путем принятия совпадающего положительного заключения
или дачи консультативного заключения.

Европейский парламент может по требованию большинства депутатов
предложить омиссии представить предложения, которые кажутся ему
необходимыми для осуществления настоящего Договора, в целях выработки
нормативно-правового акта Сообществ».

ак видно из приведенного текста, консультативная процедура, которая в
прошлом была почти единственной, не исчезла, но заметно утратила свои
позиции. Появились и новые требования к самой процедуре. В учредительных
актах, посвященных Европейскому Союзу, содержится прямое указание
омиссии и Совету принимать во внимание мнение Парламента, высказанное в
ходе консультативной процедуры.

Сдвиги, происходящие в нормотворческом процессе, не ограничиваются лишь
призывом к учету мнения Парламента. Уже Единый Европейский Акт 1986 г.
закрепил использование процедуры сотрудничества, на основании которой
проект, подготовленный омиссией и одобренный Советом, подлежал
рассмотрению в ходе нескольких чтений непосредственно на заседаниях
Парламента. И хотя при применении этой процедуры все равно решающее
слово оставалось за Советом, тем не менее, Парламент стал играть более
активную роль. Наконец, в соответствии с Маастрихтским договором и,
особенно, после уточнений, внесенных Амстердамским договором, введена и
начинает все шире использоваться процедура совместного принятия решений.
В этом случае проект, подготовленный омиссией и одобренный Советом,
проходит три чтения весьма схожие с порядком, который принят обычно в
национальных парламентах, и окончательное принятие нормативно-правового
акта невозможно без согласия и без одобрения со стороны Парламента.

В результате постепенно вводится в действие почти нормальная
законодательная процедура, свойственная парламентским учреждениям.
Главное, что она пока применяется лишь только в тех случаях, когда в
учредительном акте содержится прямое указание на применение процедуры,
предусмотренной ст. 251 Договора о Сообществе. Важно, однако, отметить,
что такого рода указания становятся с введением в действие Ниццского
договора все более частным явлением. Проект Конституции ЕС предполагает
придание этой процедуре, при которой согласие Парламента является
обязательным, почти универсального характера.

Б) Бюджетные полномочия

Парламент участвует в обсуждении проекта бюджета и его вотировании, а
также утверждает отчет о его исполнении. Проект бюджета готовится
омиссией, рассматривается и вносится в Парламент Советом не позднее 30
сентября года, предшествующего его исполнению. При необходимости проект
бюджета проходит два чтения. В ходе обсуждения законопроекта депутаты
могу предлагать поправки и изменения тех статей, которые касаются
осуществления, так называемых, необязательных расходов. Большая часть
бюджетных расходов, относимых к обязательным расходам, может стать
предметом обсуждения, но поправки, предлагаемые Парламентом, носят
скорее характер пожеланий. Что касается рассмотрения необязательных
расходов, то предлагаемые изменения носят императивный характер и должны
учитываться при выработке окончательного проекта при условии, что они не
выходят за общие рамки расходов, предусмотренных по бюджету.

Практически, Парламент лишен возможности существенно пересматривать
доходную и расходную части бюджета и не обладает правом внесения своего
собственного законопроекта по финансам. Он может принять или отклонить
проект бюджета в целом. Предложение об отклонении может быть внесено не
менее чем 32 депутатами или одной из постоянных комиссий. До вынесения
на пленарное заседание оно рассматривается бюджетной комиссией,
заключение которой обсуждается на пленарном заседании. Решение об
отклонении принимается квалифицированным большинством в 2/3 голосов
депутатов, составляющих большинство всех его членов. Отклоненный проект
возвращается Совету.

Парламент заслушивает промежуточные отчеты и утверждает отчет об
исполнении бюджета. Опираясь на представленные документы и доклады
Счетной палаты, Парламент может утвердить или отклонить отчет об
исполнении бюджета. Решение выносится абсолютным большинством голосов.
Порядок принятия решений регулируется учредительными актами и
приложением V к Регламенту Парламента.

В) Участие в формировании других институтов и контрольные полномочия
Парламента

Наиболее существенными полномочиями обладает Парламент при формировании
омиссии, Счетной палаты и назначении главы и членов Правления
Европейского Центрального банка (ЕЦБ). Кандидат на пост Председателя
омиссии предлагается на основе общего согласия с государствами-членами
ЕС, а в перспективе (с 2005 г.) на основе решения Совета, заседающего в
составе глав государств или правительств и принимаемом квалифицированным
большинством голосов. По приглашению Парламента кандидат на пост
Председателя выступает с общим заявлением, излагая основные политические
ориентиры своей деятельности. Парламент большинством голосов утверждает
или отклоняет предложенную кандидатуру. В случае отклонения предложения
со стороны Парламента, должен быть выдвинут и представлен новый
кандидат. При положительном решении Парламент приглашает представить
кандидатов в члены Комиссии. Эти последние должны выступить на заседании
постоянной комиссии соответствующего профиля и ответить на задаваемые
парламентариями вопросы. Затем Председатель представляет Парламенту
омиссию в целом и излагает ее программу. Решение об утверждении
принимается большинством голосов парламентариев, участвующих в
голосовании. Схожей является процедура, применяемая при назначении
членов Счетной палаты (ст. 35 Регламента Парламента) и Председателя,
вице-председателей и членов Правления ЕЦБ.

Парламент имеет довольно широкие полномочия по контролю над
деятельностью Комиссии. Формы и методы этого парламентского контроля
более или менее традиционны и схожи с теми, которыми пользуются
национальные парламенты. Это, во-первых, право на информацию. Совет и
Комиссия обязаны представлять Парламенту доклады о своей текущей
деятельности, а также итоговый годовой доклад о деятельности
Европейского Союза. Такого рода доклады, представляемые обычно
руководителями соответствующих институтов, могут служить основанием для
обсуждения деятельности Совета или омиссии, как в отдельных областях,
так и в отношении функционировании Союза и его институтов в целом.

Вторая наиболее распространенная форма контроля за деятельностью
Комиссии и Совета – это устные и письменные вопросы. Активность
парламентариев в этом отношении довольно высока. Ежегодно поступает
несколько тысяч вопросов, большинство из которых адресуется
омиссии.

Устные и письменные вопросы подаются заблаговременно в письменном виде.
(Комиссии не позднее, чем за неделю, Совету – за три недели). Вопрос о
приемлемости вопроса и включении в повестку дня решается Председателем
Парламента. Ответ на письменные вопросы публикуется в Официальном
вестнике ЕС. Еженедельно Парламентом проводится час вопросов и ответов
по образцу аналогичных процедур, принятых в национальных парламентских
учреждениях. Время, отводимое на выступление автора, строго ограничено,
а сам вопрос должен носить конкретный и ясный характер. В большинстве
случаев, такие вопросы носят весьма рутинный характер.

Определенному расширению контрольных полномочий Парламента должно
содействовать предусмотренное договором о ЕС, создание временных
комиссий по расследованию. Они образуются по требованию не менее чем
четверти депутатов и имеют своим назначением проведение конкретного
расследования в связи с обвинениями, выдвинутыми в адрес тех или иных
институтов, органов или должностных лиц в совершении правонарушений или
ненадлежащем управлении в том, что касается применения права Сообществ.
Детально вопрос о порядке формирования и функционирования этих комиссий
регулируется решением Парламента, Совета и Комиссии от 19 апреля 1995 г.
и Регламентом Парламента. Прямых указаний на то, какие последствия может
иметь признание нарушения со стороны омиссии, перечисленные акты не
содержат.

числу контрольных полномочий следует отнести также институт
парламентской ответственности правительства, применяемый в Европейском
Союзе. (Механизм института ответственности рассмотрен в разделе,
посвященном омиссии.)

Характеризуя контрольные полномочия Парламента, следует обратить
внимание еще на два момента. Это, во-первых, введенное учредительными
актами право на подачу индивидуальных или коллективных петиций,
подлежащих обязательному рассмотрению Парламентом при условии, что эта
петиция касается вопросов, относящихся к ведению Сообществ.

Во-вторых, создание института омбудсмена, учреждение которого
предусмотрено ст. 195 Договора о Сообществе. Постановления Договора
детализируются в Регламенте Парламента, уточняющего порядок его
назначения и деятельности. Омбудсмен избирается депутатами тайным
голосованием. Если ни один из кандидатов не соберет абсолютного
большинства в первых двух турах, то в третьем туре баллотируются только
два кандидата, собравшие наибольшее число голосов во втором туре.
Омбудсмен назначается Парламентом на срок его полномочий каждый раз
после очередных выборов. Возможно повторное назначение одного и того же
лица. Он покидает свой пост либо по истечении срока полномочий, либо по
собственной просьбе об отставке, либо по решению Суда ЕС, принятому на
основе представления Парламента. Оно выносится, если омбудсмен более не
соответствует требованиям, необходимым для исполнения его обязанностей.

Омбудсмен наделен правом принимать жалобы, исходящие от граждан
Европейского Союза или любого иного физического или юридического лица,
находящегося под юрисдикцией государств-членов в случае, если они
обжалуют ненадлежащее управление со стороны институтов и органов
Сообществ, за исключением жалоб на деятельность Суда ЕС и СПИ.

Омбудсмен, по собственной инициативе или основываясь на поданных ему
жалобах, проводит независимое расследование, если считает его
оправданным. По результатам такого расследования составляется
доклад, направляемый соответствующим институтам и органам, коих эта
жалоба касается. Эти последние должны в течение трех месяцев после
получения доклада омбудсмена представить свои замечания. После этого
итоговый доклад направляется Парламенту и другим заинтересованным
институтам. Лицо, подавшее жалобу, информируется о результатах
проведенного расследования. В целом деятельность омбудсмена обобщается в
итоговом ежегодном докладе, который направляется Парламенту.

5.6 Осуществление внешних связей

Парламент обладает определенными полномочиями в сфере осуществления
внешних связей Сообществ в более ограниченной мере по сравнению с его
полномочиями в области общей внешней политики и политики безопасности
Европейского Союза.

На практике Парламент участвует в осуществлении внешнеполитических
функций не столько за счет наделения его правом вынесения
самостоятельных решений, сколько путем довольно активного обсуждения
различных проблем международного развития или ситуаций, складывающихся в
отдельных районах мира, непосредственно на своих пленарных заседаниях и
в парламентских комиссиях.

Два фактора сыграли решающую роль в определении полномочий Парламента в
сфере внешних сношений. Во-первых, строгое ограничение сферы ведения
Сообществ. В Римских договорах 1957 г. она была крайне лимитирована.
Понадобилось внедрение концепции внешнего сопровождения для того, чтобы
Сообщества получили доступ к этой сфере. Во-вторых, традиционное
недоверие к внешнеполитической активности представительных учреждений.
Соответственно, первоначально доступ Парламента к иностранным делам был
ограничен консультированием и проведением дебатов. По мере углубления
интеграционных процессов положение начинает несколько меняться.

Важнейшее полномочие Парламента – участие, хотя в основном косвенное, в
международных переговорах и заключение международных договоров. В
наиболее обобщенном виде оно закреплено в ст. 300 Договора о Сообществе,
последние поправки, в которую были внесены Ниццским договором.

Согласно общему правилу, в тех случаях, когда омиссия выступает с
инициативой заключения, обновления или пересмотра международного
договора, соответствующая комиссия Парламента принимает меры к тому,
чтобы омиссия, если необходимо, на конфиденциальной основе, полностью
информировала Парламент. Этот последний может просить Совет не давать
согласие на переговоры. Такая рекомендация не носит обязательный
характер. О ходе переговоров Комиссия и Совет регулярно информируют
компетентную парламентскую комиссию. Последняя может инициировать
принятие соответствующих рекомендаций. По завершении переговоров, но до
подписания соглашения, оно передается в Парламент, который принимает
свое заключение, либо, в случаях, предусмотренных учредительными актами,
свое позитивное совпадающее заключение. Отказ в даче последнего делает
невозможным вступление договора в силу. Согласно Ниццскому договору,
Парламент получает незамедлительно и в полном объеме информацию,
касающуюся предварительного применения или прекращения действия
соглашений или выработки позиции Сообществ в органе, который создается в
соответствии с соглашением, и чьи решения могут иметь правовые
последствия.

Одобрение Парламента требуется во всех случаях, когда подписываемое
соглашение устанавливает новые или прекращает действие внутренних
нормативно-правовых актов, принимаемых на основе процедур сотрудничества
или совместного принятия решений, а равно имеющих важные финансовые
последствия. Так же подлежат одобрению Парламентом соглашения об
ассоциации или соглашения, на основе которых учреждаются совместные
органы Сообществ с третьими государствами или международными
организациями. Принятие позитивного совпадающего заключения
-обязательное условие вступления в силу соглашения о присоединении.
Согласно Ниццскому договору Парламент получил право запрашивать Суд ЕС о
«конституционности» заключаемого Сообществом договора.

Среди других полномочий внешнеполитического характера, осуществляемых
Парламентом, можно отметить его участие в назначении Верховного
представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности
и специального представителя, уполномоченного на решение конкретных
вопросов, как это предусмотрено ст. 18 (5) Договора о ЕС. При назначении
Верховного представителя по ОВПБ Парламент может пригласить выступить,
кроме кандидата на эту должность, председательствующего в Совете и
Председателя омиссии. Верховный председатель по ОВПБ не менее четырех
раз в году приглашается выступить перед соответствующей комиссией
Парламента с заявлением и ответить на поставленные вопросы. Он обязуется
также информировать Парламент об осуществлении продвинутого
сотрудничества в сфере ОВПБ. В целом, полномочия Парламента в сфере ОВПБ
остаются весьма скромными. Регламент Парламента предусматривает лишь
возможность получения информации и обязательность ее предоставления,
если принятие решения или действия имеют финансовые последствия. Общее
обсуждение вопросов внешней политики имеет место при представлении
Советом годового отчета. По итогам обсуждения может быть принята
соответствующая рекомендация. (Если соответствующий проект,
подготовленный компетентной парламентской омиссией, не встретил
возражений по меньшей мере 1/10 депутатов, он считается одобренным без
голосования). Парламентские дебаты по внешнеполитическим вопросам
отражают в определенной мере настроения общественного мнения,
доминирующие в странах Европейского Союза, или используется для
изложения позиций отдельных политических групп. Вопросы внешней политики
ставятся на обсуждение по инициативе отдельных депутатов, политических
групп или парламентских комиссий. Такие дебаты завершаются обычно
принятием деклараций, которые не порождают прямых юридических
последствий.

Необходимо обратить внимание также на то, что Парламент поддерживает
активные и многосторонние связи с национальными парламентами как
государств-членов, так и третьих государств. В этих целях создаются
специальные группы межпарламентского сотрудничества и смешанные
парламентские комиссии. (Последние – с участием депутатов от
ассоциированных государств).

В распоряжении Парламента находятся многочисленные технические службы и
служба переводов, которые объединяются в секретариат Парламента. Его
глава назначается Бюро Парламента, перед которым он принимает
обязательство осуществлять свои полномочия ответственно и
беспристрастно. Бюро определяет также внутренние структуры и распорядок
работы секретариата, устанавливает категории основного и
вспомогательного персонала. Размещаются службы секретариата в г.
Люксембурге.

Глава 6. Суд Европейского Союза (Суд ЕС) и Суд первой инстанции (СПИ)

6.1 Статус и назначение Суда

Несколько предварительных замечаний. Во-первых, в перечне институтов,
закрепленном в ст. 7 Договора о Сообществе, Суд первой инстанции (СПИ)
не значится. Образованный на основе решения Совета, принятого в 1988 г.,
он рассматривался как вспомогательная инстанция Суда Европейских
Сообществ. Положение изменилось с подписанием Ниццского договора 2001 г.
и принятием нового Устава Суда. СПИ стал самостоятельной судебной
инстанцией. Однако в перечень институтов он не включен. Объяснение этому
может быть двояким. СПИ не является самостоятельным институциональным
учреждением. Или, и это кажется более приемлемым, термин Суд ЕС в
широком смысле слова охватывает все судебные учреждения, созданные и
функционирующие на уровне ЕС. В этом смысле он используется и в
настоящем пособии, что, конечно, не исключает самостоятельного
рассмотрения вопроса о СПИ.

В русскоязычной литературе при переводе наименования Суда используются
различные термины. Чаще Суд Европейских сообществ. Иногда – Суд
правосудия. В последнем случае он дан с английского или французского
языков. Такая калька не представляется удачной. Более

Во-вторых, судебная защита прав и интересов субъектов права ЕС
осуществляется не только судами, действующими на уровне ЕС, но и
национальными судебными учреждениями государств-членов. Соответственно,
можно полагать, что судебная система призванная обеспечить
юрисдикционную защиту права ЕС, включает как Суд ЕС в широком смысле
слова HYPERLINK \l “bookmark39” 1 , так и национальные суды
государств-членов в той мере и степени, в какой они осуществляют эту
функцию и обеспечивают применение норм права ЕС. В данном пособии
рассматривается только Суд ЕС в широком смысле слова как один из
институтов Сообществ и Союза.

Суд ЕС занимает особое место в системе институтов

Европейского Союза. Совет, Комиссия и Парламент, как

правило, квалифицируются исследователями в качестве

политических институтов. В отличие от них, Суд ЕС

характеризуют как строго функциональный

специализированный институт неполитического характера. Больше того,
какая-либо политическая деятельность членам Суда категорически запрещена
соответствующими правовыми актами. Суд во всей своей деятельности обязан
руководствоваться предписаниями учредительных актов, актов вторичного
права и нормативно-правовыми актами, специально предназначенными для
регулирования его деятельности. числу последних относится, прежде всего,
Устав Суда. Первый такой акт был утвержден специальным протоколом,
подписанным в Париже в 1951 г. применительно к Суду ЕОУС. Следующим был
Протокол, подписанный в 1957 г. в Брюсселе применительно к Евратому и
ЕЭС. В том же году на основе специального акта был образован единый Суд
Европейских Сообществ. Ныне действующий Устав оформлен Протоколом,
приложенным к Ниццскому договору. Другой важнейший нормативно-правовой
акт, регламентирующий деятельность Суда – это Процессуальные регламенты.

обосновано использование терминов Европейский суд или Суд Европейского
сообщества.

Договор о Сообществе четко и определено относит Суд к числу главных
институтов Сообщества. Статья 7 Договора о Сообществе возлагает на
перечисленные в ней институты осуществление задач и целей Сообщества. В
то же время, согласно ст. 3 Договора о ЕС, Союз обладает единой
институциональной структурой. Она призвана обеспечить согласованность и
преемственность деятельности, направленной на достижение его целей, при
условии соблюдения и развития общего достояния Сообществ (acquis
communautaire). Применительно ко всем политическим институтам указание
на то, что они являются одновременно и институтами Сообществ и Союза,
проблем не вызывает. Что же касается Суда ЕС, то ситуация несколько
иная. Дело в том, что, по общему правилу, юрисдикция Суда неразрывно
связана с применением права Сообществ. Оно образует ведущую составляющую
права ЕС, но не применяется, за редким исключением, в рамках второй и
третьей опор Союза. Согласно новой редакции статьи 46 Договора о ЕС
юрисдикция Суда ЕС распространяется на Договоры о Сообществах и на те
положения раздела об ОВПБ и раздела о сотрудничестве полиций и судов в
уголовно-правовой сфере, которые четко указаны в Договоре о ЕС (ст. 35 и
40 Договора о ЕС и ст. 11 и 11 А Договора о Сообществе). Она также
распространяется на ст. 6(2) и процедурные предписания ст. 7,
относящиеся к изложению целей и принципов ЕС, и на ст. 46 по 53. В
результате, Суд все больше превращается в Суд Европейского Союза. Такую
участь ему предрекает и проект онституции ЕС. Однако в действующих
актах, он продолжает именоваться Судом Европейских сообществ.

Суд призван обеспечить единообразное толкование и применение права ЕС на
всем пространстве и во всех областях, подпадающих под юрисдикцию
Сообществ и Союза. Суду ЕС за годы его существования удалось довольно
успешно решить многочисленные проблемы и стать действенным инструментом
обеспечения интеграционных процессов. Благодаря полномочиям, связанным с
толкованием учредительных договоров и актов вторичного и третичного
права, Суд, особенно используя преюдициальную процедуру, смог реально
обеспечить единообразное понимание предписаний права Сообществ.
Одновременно, он в значительной мере способствовал расширению юрисдикции
Сообществ. Своей деятельностью он помог утверждению авторитета
нормативно-правовых актов, принимаемых институтами ЕС. Ему удалось
обеспечить высокую значимость и авторитет самих судебных решений. В
результате они стали одним из важнейших источников права ЕС и
способствовали достижению целей и решению задач европейской интеграции.

Не меньшее значение имеет и то обстоятельство, что Суд наряду с омиссией
выступил в роли стража права Сообществ и в определенной степени взял на
себя функции арбитра в разрешении споров между государствами-членами и
институтами, а также в разрешении споров институтов между собой по всем
вопросам, связанным с применением права Сообществ. В относительно
меньшей степени Суд ЕС выступает в качестве стража личной свободы. В
первое десятилетие существования Суда и самих Сообществ им нередко
адресовались критические замечания в связи с отсутствием постановлений и
судебной практики, обеспечивающей защиту прав и свобод человека. Однако,
если даже эти упреки в значительной мере и справедливы, следует
учитывать, что гарантия и защита личной свободы – это, прежде всего,
задача другого важнейшего европейского судебного учреждения
-Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ). Поскольку все
государства-члены Союза являются участниками Европейкой конвенции о
защите прав человека и основных свобод 1950 г. (Е ПЧ), осуществление
которых гарантируется ЕСПЧ, параллельная юрисдикция Суда ЕС
представлялась не совсем обязательной.

Соответственно, Суд Европейских сообществ не выработал специальной
процедуры, связанной с защитой прав и свобод человека. Эти
вопросы не служат предметом самостоятельных исков. Они
рассматриваются Судом только в связи с конкретными исками, отнесенными к
его юрисдикции. В то же время Суд неоднократно указывал на правовую
значимость прав и свобод, закрепленных в международных пактах, а затем
признал права, гарантированные ЕКПЧ, в качестве главной составляющей
общих принципов права Сообществ. В последующем это положение было
закреплено в ст. 6 Договора о ЕС. Аналогичный статус акта,
формулирующего общие принципы права ЕС, Суд признал и за Хартией
основных прав Европейского Союза, провозглашенной в декабре 2000 г.,
хотя она, в отличие от Е ПЧ, не имеет пока обязательной юридической
силы. Суд, однако, ясно и безоговорочно подтвердил неправомерность
принятия актов или совершения каких-либо действий на уровне Сообществ и
Союза, которые идут вразрез с принципами Е ПЧ и Хартии. Учитывая, что
Суд обладает юрисдикцией по рассмотрению исков о законности решений,
принимаемых институтами Сообществ, это дает ему право и возможность
пресекать любые акты или акции, нарушающие основные права. Таким
образом, Суд свою основную и главную задачу – быть стражем европейской
интеграции и ее продвижения – сочетает, в определенной степени, хотя и в
ограниченных пределах, с функцией защитника прав и свобод, принадлежащих
субъектам права ЕС.

Образованный в 1988 г. Суд первой инстанции (СПИ) первоначально не
квалифицировался в качестве самостоятельного института или органа
Сообществ или Союза. В соответствии со ст. 1 Решения Совета от 24
октября 1988 г. (88/591) Суд первой инстанции создавался как подчиненный
и дополняющий Суд ЕС. Он выступал как вспомогательное судебное
учреждение, и был призван разгрузить Суд Европейских сообществ,
буквально захлестнутый наплывом исковых заявлений. Это должно было
позволить Суду сосредоточиться на рассмотрении наиболее важных
проблемпри решении споров между государствами-членами,
государствами-членами и институтами и между институтами, а равно при
решении вопросов преюдициального характера. В том же решении Совета
указывалось, что резиденция СПИ будет находиться там же, где и Суд ЕС –
в Люксембурге. Общим оставался практически и административный аппарат.

Статус СПИ существенно изменяется Ниццским договором и новым Уставом
Суда. Практика показала, что создание СПИ позволило значительно
увеличить число завершаемых рассмотрением дел. Однако все возрастающее
количество исковых заявлений не привело к сокращению сроков производства
и уменьшению общего числа принятых к рассмотрению дел. (Соответствующие
статистические данные приводятся в годовых отчетах Суда HYPERLINK \l
“bookmark40” ). Предстоящее расширение ЕС неизбежно должно привести к
новому росту числа обращений. Соответственно, при подготовке Ниццского
договора вопросам совершенствования судебной структуры и
судопроизводства было уделено особенно большое внимание.

Ниццский договор 2001 г. вводит принципиально новую формулировку статуса
СПИ. Отныне он, наряду с Судом ЕС, «каждый в пределах своей юрисдикции,
обеспечивает применение права ЕС посредством единообразного толкования и
применения настоящего Договора». Решение Совета, принятое в 1988 г.,
утрачивает свою силу. СПИ становится самостоятельной судебной инстанцией
ЕС. Это находит свое отражение в его структуре, юрисдикции и правилах
судопроизводства. онечно, в данном случае сохраняется возможность
кассационного обжалования решений СПИ, но сами отношения судебных
инстанций приобретают новый характер.

6.2 Порядок формирования Суда и СПИ

Члены Суда назначаются с общего согласия правительствами
государств-членов сроком на шесть лет. Государство-член ЕС располагает
одним местом в каждом из Судов и выдвигает кандидата на замещение.
Главное требования к судье – высокая профессиональная квалификация и
независимость. До вступления в должность на первом же открытом заседании
Суда, на котором вновь избранный член присутствует, он приносит присягу,
обещая осуществлять свои функции абсолютно беспристрастно, с сознанием
ответственности и не разглашать секретов совещательной комнаты. В
отличие от Европейского суда по правам человека, в котором отдельные
судьи могут заявлять о своей особой позиции и несогласии с решением
большинства судей, в рамках Суда ЕС и СПИ сохраняется абсолютная
секретность судейских дебатов, мнения каждого из судей и результатов
внутреннего голосования. Решение выносится от имени Суда в целом и
никакому публичному оспариванию со стороны членов Суда или СПИ не
подлежит. Нарушение этого правила рассматривается как посягательство на
основы судопроизводства, нарушение обязанностей судьи и может влечь за
собой весьма строгие санкции, вплоть до принудительной отставки
последнего. Такого рода решение принимается общим собранием судей и
генеральных адвокатов, если по их единогласному мнению смещаемый член
суда не удовлетворяет требованиям, предъявляемым к его должности.

Помимо принесения присяги каждый член Суда подписывает заявление, в
котором он торжественно заявляет о соблюдении в течение всего срока
исполнения своих полномочий, а равно по их завершении обязательств,
вытекающих из исполнения его обязанностей. Особо подчеркивается
соблюдение членами Суда правил добропорядочности, щепетильности и
скромности, что касается принятия различного рода предложений о работе
или получении каких-либо дополнительных выгод даже после выхода в
отставку. Все судьи пользуются судебным иммунитетом. Они не могут
заниматься никакой иной профессиональной деятельностью (исключение
устанавливает Совет), равно как и политической или административной
деятельностью. Все сказанное относится и к генеральным адвокатам,
которые назначаются одновременно с судьями и практически в том же
порядке. Договор о Сообществе предусматривает назначение восьми
генеральных адвокатов. Однако по запросу Суда Совет может единогласно
принятым решением увеличить их число. Генеральные адвокаты – это
должностные лица Суда, которые выполняют чрезвычайно важные полномочия,
связанные с изучением дела, выносимого на рассмотрение Суда. Генеральный
адвокат представляет Суду свое объективное, беспристрастное и
обоснованное заключение по изученному им делу. В подавляющем большинстве
случаев заключение генерального адвоката, излагаемое в открытом
публичном заседании Суда, оказывает весьма большое влияние на вынесение
решения. Однако Суд формально следовать рекомендациям генерального
адвоката не обязан.

Существование института генеральных адвокатов вызвало немало критических
замечаний. Главное из них состоит в том, что данный институт и порядок
его функционирования нарушают принцип состязательности и равенства в
положении и возможностях сторон. Существование этого института на
национальном уровне в ряде государств-членов было обжаловано в ЕСПЧ. В
деле Верлен (Бельгия) ЕСПЧ признал, хотя и с оговорками, обоснованность
соответствующих претензий. Однако в последующем ЕСПЧ разъяснил, что оно
не распространяется на институты ЕС, которые не подпадают под его
юрисдикцию.

Обновление Суда происходит наполовину каждые три года (в настоящее время
и впредь до предстоящего расширения ЕС переизбирается 7 или 8 членов
Суда). В том же порядке изменяется состав генеральных адвокатов.
аких-либо ограничений для переизбрания не установлено. Соответственно
судья или генеральный адвокат, срок полномочий которого истек, может
быть назначен вновь. В случае досрочной вакансии замещение производятся
на оставшийся срок полномочий выбывшего члена Суда.

Полностью аналогичная процедура применяется при формировании Суда первой
инстанции. Основное отличие заключается в том, что в рамках СПИ
отсутствует институт генеральных адвокатов. Их функции может в
определенной степени выполнять специально назначенный в связи с
рассмотрением конкретного дела член Суда. Новый Устав Суда
предусматривает оказание помощи СПИ со стороны генеральных адвокатов.

СПИ разрабатывает свой Внутренний регламент, который подлежит
утверждению Советом, принимающим решение квалифицированным большинством
голосов. При СПИ могут создаваться в качестве особых судебных инстанций
специализированные судебные палаты. Члены таких судебных палат должны
отвечать требованиям, предъявляемым для выполнения высших судебных
функций. Решение об учреждении палат принимается Советом по предложению
омиссии или Суда после консультации с Парламентом на основе принципа
единогласия. В нем определяются состав, организация такой палаты и объем
ее полномочий. Судебные палаты по согласованию с Судом принимают свой
Процессуальный регламент, подлежащий одобрению квалифицированным
большинством голосов со стороны Совета. Судебные палаты как особые
судебные инстанции не следует смешивать с палатами Суда, которые
являются их внутренними подразделениями.

Рассмотрение дел в суде ЕС и СПИ осуществляется палатами. Согласно
Уставу это могут быть палаты из трех или пяти судей, а равно и Большая
палата, состоящая из одиннадцати судей. Председатели палат избираются
самими судьями. Решение по существу выносится не менее чем тремя судьями
в палатах из трех или пяти судей. В Большой палате -семью судьями из
одиннадцати. Персональный состав палат определяется ежегодно. В случае
если один из членов палаты отсутствует, его может замещать при
рассмотрении конкретного дела иной судья, специально назначенный для
этой цели председателем. Пленарные заседания Суда проводятся главным
образом для решения организационных вопросов или рассмотрения дел,
имеющих особенное значение. ворум пленума составляет не менее
одиннадцати судей.

Весьма важную роль в руководстве работой Суда играет его председатель.
Он избирается самими судьями путем тайного голосования абсолютным
большинством голосов сроком на три года. В случае если ни один из
кандидатов не наберет абсолютного большинства голосов, проводится второй
тур, по результатам которого считается избранным кандидат, получивший
относительное большинство голосов. В случае досрочной вакансии поста
председателя вновь назначенный председатель Суда выполняет эти
обязанности в течение оставшегося срока полномочий. Председатель
руководит работой Суда и деятельностью его служб. Он председательствует
в Большой палате на пленарных заседаниях Суда, а также при обсуждениях,
имеющих место в совещательной комнате. Председатель распределяет дела
между палатами и назначает судью-докладчика. Последнему может помогать
заместитель, назначение которого обусловлено общими требованиями,
предъявляемыми к судьям. Заместители докладчика назначаются Советом по
предложению Суда.

Председатели палат избираются судьями сроком на один год в палате из
трех судей и на три года в палате из пяти судей. Последние входят
вх-о/Асю в состав Большой палаты. В случае временной вакансии поста
председателя Суда, его функции выполняет один из председателей палат,
старшинство которых определяется сроком их пребывания на данной
должности в Суде. Председатель назначает дату и часы заседаний Суда.
Применительно к палатам эти функции осуществляют их председатели. По
общему правилу заседания Суда и палат имеют место в резиденции Суда ЕС,
которая находится в Люксембурге. Однако заседания могут проводиться по
указанию председателя и в ином месте.

Решения выносятся нечетным числом судей. Однако в тех случаях, когда, в
силу каких-либо причин, это число оказывается четным, самый младший
судья по сроку пребывания в Суде должен воздержаться от участия в
принятии решения (кроме случая, если это судья-докладчик).

Суд назначает сроком на шесть лет грефье (постоянного секретаря),
который работает под руководством председателя Суда. Грефье, как и
судьи, приносит присягу, обязуясь беспристрастно и надлежащим образом
исполнять свои обязанности и хранить тайну совещательной комнаты. Грефье
ведает приемом, переадресованием и хранением всей документации. Он
ведает архивом суда, несет ответственность за опубликование решений и
иных документов Суда, а также выполняет обязанности хранителя печати.
Грефье обеспечивает заседания Суда и палат, присутствует (лично или
заместитель) на их заседаниях. Это требование не применяется в случае,
если Суд рассматривает в закрытом заседании дисциплинарные дела своих
членов. Под руководством грефье работают административные и
технические службы Суда. В руководстве финансовыми делами и бухгалтерией
ему помогает специально назначенный управляющий.

Одну из наиболее многочисленных служб аппарата Суда составляет
лингвистическая служба. Она состоит из экспертов, представляющих
определенную правовую культуру и обладающих знанием ряда языков. Все
официальные документы Суда должны переводиться и издаваться на каждом из
языков, признанных ЕС в качестве официальных. Однако обсуждение и
вынесение решений в совещательной комнате проводятся только на
французском языке. Ни переводчики, ни секретари или советники, ни иные
технические сотрудники присутствовать на этих заседаниях не могут. Таким
образом, активное участие судьи в обсуждении и решении рассматриваемых
дел требует достаточно совершенного владения французским языком.

6.3 Разграничение юрисдикции Суда ЕС и СПИ

Проблема разграничения юрисдикции возникла с момента образования СПИ и
приобрела довольно острый характер в настоящее время. Участники
Ниццского договора даже вотировали специальную Декларацию № 12 о ст. 225
Договора о Сообществе, в которой призвали Суд и омиссию «в кратчайшие
сроки изучить всю совокупность вопросов о разграничении юрисдикции между
Судом ЕС и Судом первой инстанции, в частности по делам прямой
юрисдикции…». В целом в этой области пока сохраняют свое значение
существующие материальные и процессуальные критерии. Так, дело
относиться к юрисдикции Суда ЕС, если оно имеет исключительное значение,
могущее повлиять на единство и целостность права ЕС. его же юрисдикции
относятся споры между государствами-членами, между государствами-членами
и институтами ЕС, между институтами ЕС. Это, в частности, подтверждается
новой редакцией ст. 230 Договора о

Сообществе. Суд ЕС продолжает осуществлять функции конституционного и
кассационного Суда. В последнем случае -при принесении жалоб на решения,
вынесенные СПИ. В свою очередь к юрисдикции СПИ, согласно ст. 225
Ниццского договора, отнесено разрешение споров о законности актов,
принятых иными институтами (ст. 230 Договора о Сообществе), исков о
неисполнении обязательств (ст. 232 Договора о Сообществе), споров,
касающихся возмещения вреда (ст. 235 Договора о Сообществе), споров
между Сообществами и их служащими (ст. 236 Договора о Сообществе),
споров на основе арбитражной оговорки (ст. 238 Договора о Сообществе).
Вместе с тем, оговаривается, что СПИ может рассматривать и другие
категории исков. Это положение Договора не очень проясняет дело. Более
или менее уверенно можно говорить о делах, связанных с нарушением права
конкуренции, и нарушающих свободу торговли, поскольку в этой области уже
сложилась устойчивая практика. Однако дать достаточно ясный и полный
перечень, пока отсутствует предусмотренный Декларацией документ, весьма
трудно.

Весьма важная и существенная новелла, привнесенная Ниццским договором,
состоит в наделении СПИ правом разрешать вопросы, передаваемые ему в
преюдициальном порядке. До недавнего времени это была исключительная
прерогатива Суда ЕС. Однако остается неясным довольно широкий круг
вопросов. акие именно национальные судебные органы могут обращаться с
преюдициальным запросом, в каком случае их принимает к производству та
или иная европейская судебная инстанция, в каком порядке можно
обжаловать решение СПИ, вынесенное в преюдициальном порядке, не нанося
ущерб правовой стабильности. Имеющиеся в Ниццском договоре указание на
исключительный порядок пересмотра и возможность применения срочной
процедуры полностью проблему не решают.

Много неясного сохраняет пока формула осуществления СПИ функций
кассационной инстанции по отношению к самостоятельным судебным палатам,
действующим в специальных областях. Наконец, требует уточнения и порядок
единоличного судейства. Ответы на эти и, очевидно, многие другие вопросы
должны дать новые Процессуальные регламенты и подлежащий принятию
Советом документ о разграничении компетенции между основными судебными
инстанциями ЕС. В какой-то мере упростить решение возникающих проблем
призвана онституция ЕС, проект которой предлагает ликвидировать деление
Союза на три опоры и предусматривает единый правовой режим ЕС.

6.4 Правила судопроизводства

Они регулируются в общих чертах учредительными актами, Уставом Суда и
детально Процессуальными регламентами Суда, СПИ и судебных палат.

Возбуждение дела начинается с подачи письменного заявления,
направленного Секретарю Суда. Такое заявление должно в обязательном
порядке включать в себя имя или полное наименование и постоянный адрес
заявителя; указание стороны (или сторон), против которой направлено
заявление; определение предмета спора и общее описание причин его
вызвавших, текст оспариваемого акта, выводы, к которым приходит истец, а
также перечень доказательств, если они имеются в наличии. Все
необходимые дополнительные процессуальные документы, в том числе
свидетельства и другие акты, включаются в досье, прилагаемое к
заявлению. Если истцом является частное лицо, оно назначает адвоката или
специального представителя, которому поручается ведение дела. Если
истцом выступает институт ЕС, как и в том случае, если он является
ответчиком, его представителем выступает ex-officю соответствующая
юридическая служба. Секретарь Суда может запросить дополнительные
документы. На истечение срока исковой давности это не влияет.

Принятие заявления к рассмотрению сопровождается указанием инстанции,
которая будет рассматривать дело по существу. Сама судебная процедура
состоит, как правило, из двух стадий: письменной и устной.

Первая – письменная – стадия включает в себя обмен документами и
заявлениями между спорящими сторонами. На этой стадии Суд может
запрашивать дополнительную документацию и заключение экспертов. Со
стороны Суда дело ведет специально назначаемый судья-докладчик или его
заместитель. Обобщенную оценку дела подготавливает специально
назначенный для его изучения генеральный адвокат. В порядке исключения
он может выступить и по делу, которое слушается в СПИ. В последнем его
функции могут быть возложены на одного из судей. Однако в этом случае в
вынесении решения он не участвует.

Устная процедура включает в себя изложение судьей-докладчиком материалов
дела и претензий, заявленными заинтересованными сторонами. Они могут
сопровождаться вопросами со стороны судей, адресуемыми адвокатам или
иным представителям спорящих сторон. Соответствующие акты определяют,
кто именно может выступать в качестве адвоката, советника или
официального представителя, а также их статус. Суд может, при условии
согласия спорящих сторон и по рекомендации генерального адвоката,
принять решение, не прибегая к устной стадии рассмотрения дела, или
заслушать дело, не прибегая к помощи генерального адвоката. В любом
случае Суд фиксирует и строго контролирует сроки, предусмотренные для
письменной и устной стадии рассмотрения дела, а равно сроки
представления необходимых документов и свидетельств.

Дело может рассматриваться на любом из официальных языков ЕС. По общему
правилу им является язык защищающейся стороны. При рассмотрении дел в
преюдициальном порядке таковым является язык национального суда,
обратившегося с соответствующим запросом.

Стороны должны быть представлены на всех стадиях рассмотрения дела. Суд
вправе запрашивать представление ими дополнительных сведений или
документов, при необходимости он может приглашать свидетелей и
экспертов, а равно выезжать непосредственно на место. Принятие подобных
мер оформляется вынесением определения и полностью зависит от усмотрения
Суда. Практика показывает, что наиболее часто к таким мерам, как
приглашение свидетелей и экспертов, прибегает СПИ, особенно при
рассмотрении дел, связанных с применением права конкуренции.

Действующие процессуальные правила предусматривают возможность
вступления в дело третьих лиц, как на стороне истца, так и на стороне
ответчика, если они могут доказать или подтвердить свой прямой интерес в
данном деле. Подобное заявление о вступлении в дело может иметь место не
позднее трех месяцев со дня опубликования в Официальном вестнике ЕС
извещения о данном иске. Приемлемость такого рода заявления о вступлении
в дело определяется самим Судом.

Любая из сторон по делу может просить Суд вынести решение о принятии
временных мер по обеспечению иска. Вынесение соответствующего
определения, не предрешая решения по существу, имеет целью предупредить
наступление непоправимых последствий, наносящих ущерб одной из сторон.
Схожей мерой является также просьба любой из заинтересованных сторон о
временном приостановлении исполнения акта, обжалуемого заинтересованными
сторонами.

Решение по этому вопросу также выносится Судом в форме определения.
Наиболее часто они встречаются в практике СПИ. В свою очередь, в случае
вынесения такого определения в рамках преюдициальной процедуры,
национальный суд может приостановить действие оспариваемого акта.

Решение по существу рассматриваемого дела выносится Судом (Большой
палатой или палатой, а в исключительных случаях пленумом) в закрытом
порядке. Тайна совещательной комнаты – одно из абсолютных правил
судопроизводства. Разглашение тайны совещательной комнаты составляет
серьезное правонарушение, влекущее за собой возможность применения
административных санкций вплоть до смещения с должности судьи. Решение
Суда ЕС является окончательным и обжалованию не подлежит. Пересмотр
может иметь место только по вновь открывшимся обстоятельствам и до
истечения десятилетнего срока, прошедшего после принятия решения.
Решения СПИ могут быть обжалованы в кассационном порядке в Суд
Европейских сообществ в течение двух месяцев после принятия решения
Судом первой инстанции. Правом обжалования обладает каждая из спорящих
сторон, а также третьи лица, которые могут подтвердить нанесение им
непосредственно ущерба принятым решением.

Подача кассационной жалобы не приостанавливает исполнение решения. Если
лицо, подавшее кассационную жалобу, считает желательным приостановления
исполнения решения, оно может просить об этом Суд ЕС, который выносит
соответствующее определение. При обжаловании Суд ЕС рассматривает только
вопросы права. Основаниями для обжалования могут служить отсутствие
компетенции у СПИ, процессуальные нарушения, нанесшие ущерб интересам
истца, а равно нарушение материального права ЕС. Суд ЕС в своих решениях
по конкретным делам уточнил, в частности, что при обжаловании решений
СПИ недостаточно воспроизвести те аргументы, которые уже были заслушаны
в ходе рассмотрения дела в Суде первой инстанции. Суд ЕС указал также,
что обжалование не может основываться на оспаривании оценки Судом первой
инстанции фактических обстоятельств дела. Суд в своих решениях также
сформулировал или уточнил еще одно основание для принесения жалобы,
признав в качестве такового недостаточную мотивированность решения СПИ.

При кассационном обжаловании Суд ЕС, исходя из обеспечения единства и
целостности права ЕС, и в порядке исключения в связи с особой важностью
дела может принять его к своему собственному рассмотрению и вынести
самостоятельное решение. Он может также вернуть дело для рассмотрения в
СПИ и, наконец, Суд ЕС может отказать в удовлетворении жалобы. В тех
случаях, когда жалоба является заведомо неприемлемой или необоснованной
Суд ограничивается вынесением соответствующего определения. Жалобы на
решения самостоятельных судебных палат приносятся в СПИ, который может
исследовать и фактические обстоятельства дела. Решение, вынесенное СПИ,
является окончательным.

Исполнение решений имеет место в соответствии с процессуальными
правилами страны, в которой это решение подлежит исполнению. Судебное
решение о санкциях против государства, предусмотренные, в частности, в
случае предъявлении иска о неисполнении обязательств, может
предусматривать положение штрафных санкций и пени за неуплату или
несвоевременную уплату. Принудительное исполнение в отношении Сообществ
может иметь место только на основе специального предварительного
уполномочия со стороны Суда. В том, что касается государств-членов, по
мнению ряда исследователей, исполнение вынесенных против них решений в
том, что касается финансовых санкций, во многом зависит от самого
государства, против которого вынесено данное судебное решение.

Опыт существования и функционирования Суда ЕС и СПИ свидетельствует о
том, что судебная система ЕС не только выдержала проверку временем, но и
смогла утвердиться в качестве одного из важных элементов
институциональной структуры Сообществ и Союза. Суд с момента его
создания на уровне ЕОУС и по настоящее время остается одним из важнейших
инструментов интеграции и обеспечивает неуклонное и единообразное
применение и толкование права

ЕС.

6.5 Косвенное обжалование и преюдициальная процедура

Наибольший интерес в данной категории дел представляет решение вопросов,
возникающих перед национальными судами в связи с применением права ЕС.
При рассмотрении основного иска, заявленного в национальном суде,
нередко возникает вопрос о правильном толковании или действительности,
подлежащих применению в данном деле норм или актов прав ЕС. Судебные
органы государств-членов не могут сами устанавливать действительность
такого рода актов или давать им собственное толкование. Во всех тех
случаях, когда решение по основному иску, рассматриваемому национальным
судом, зависит от ответа на эти вопросы, возникает необходимость
привести в действие преюдициальную

процедуру.

Суть ее состоит в том, что в этом случае национальный суд
приостанавливает производство по делу, находящемуся на его рассмотрении
и обращаешься в Суд ЕС или СПИ. До введения в действие Ниццского
договора такого рода обращение могло быть направлено только в Суд ЕС.
При этом обращение национального суда, рассмотревшего дело в первой
инстанции, было факультативным.

Со стороны суда последней инстанции, чье решение являлось окончательным
и не подлежало обжалованию, обращение имело обязательный характер.
Ниццский договор ввел весьма важное изменение. Он установил, что СПИ
отныне наделяется юрисдикцией для рассмотрения и разрешения вопросов,
переданных в преюдициальном порядке. Договор о Сообществе оговаривает,
что такое обращение в СПИ касается специальных областей, определяемых
Уставом. Если СПИ устанавливает, что ответ и поступивший запрос имеет
принципиально важное значение для единства и целостности права ЕС, он
может передать дело в вышестоящую инстанцию. Решение СПИ может быть в
порядке исключения обжаловано в

Суде ЕС.

Соответствующее постановление, содержащееся в п. 3 новой редакции ст.
234 Договора о Сообществе, поставило, однако, целый ряд вопросов,
требующих уточнения и детализации. Не вполне ясны критерии отнесения
преюдициального запроса к юрисдикции СПИ. ( аковы конкретно
специфические области, подлежащие определению Уставом? Каким образом и
на каких условиях может осуществляться пересмотр решения СПИ Судом ЕС?
Какова процедура применяется в данном случае и как она скажется на
действии принципа правовой стабильности? Все эти вопросы подлежат
решению и уточнению институтами ЕС. Учитывая предшествующий опыт Суда,
можно ожидать, что полномасштабный ответ будет дан его практикой.)

Европейские суды, вынося решение в преюдициальном порядке, ни в коем
случае не могут предписывать национальному суду конкретное решение по
конкретному делу. Однако, даваемое Судом толкование, а тем более
признание недействительности того или иного акта ЕС, нередко предрешает
постановление национального суда.

Национальные суды государств-членов ЕС и европейские судебные инстанции
иерархически не подчинены. Решение об обращении в преюдициальном порядке
принимается только национальными судебными органами, действующими
полностью самостоятельно. Европейские суды не могут принимать к своему
производству жалобы на уже вступившие в законную силу решение
национального судебного органа. Однако, в том, что касается собственных
процедур, применяемых при рассмотрении дела в преюдициальном порядке,
Суд остается хозяином собственной процедуры. Это позволяет ему,
например, пересмотреть вопрос о законности акта ЕС, несмотря на
истечение общего срока исковой давности для соответствующего
оспаривания, который был установлен в два месяца.

Большинство исследователей квалифицируют

преюдициальную процедуру как средство сотрудничества и взаимодействия
европейских и национальных судебных инстанций. ритика в основном связана
с тем, что она не способствует созданию федеральной судебной системы.

На практике преюдициальная процедура сыграла чрезвычайно важную роль в
развитии европейской интеграции и европейского права. Благодаря этой
процедуре Суд ЕС подтвердил независимый и самобытный характер правовой
системы Сообществ, сформулировал основные принципы права ЕС и его
квалификационные характеристики, уточнил условие и пределы применения
права ЕС, его взаимоотношения с национальным правом государств-членов и
международным правом. Нередко благодаря практике Суда восполнялись
существенные пробелы в праве ЕС, а сформулированные им принципы и
положения получали закрепление в последующих учредительных актах. В
договоре о ЕС особо подчеркнута незыблемость и важность правового
достояния Сообществ, образующего acquis communautaire.

Юрисдикция Суда ЕС, полностью применяемая в рамках Европейских
сообществ, не распространяется автоматически на регулирование общей
внешней политики и политики безопасности (вторая опора) и сотрудничество
полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Первоначально, с созданием
Европейского Союза была даже предпринята попытка полностью исключить
возможность действий Суда ЕС в этих областях. Однако последующее
развитие подтвердило целесообразность использования преюдициальной
процедуры особенно в рамках третьей опоры.

Суд ЕС в этой сфере наделен правомочием по вынесению решений в
преюдициальном порядке в отношении обоснованности и толкования рамочных
решений и решений, толкования конвенций, а также в отношении мер,
предпринимаемых в целях их выполнения. Однако признание юрисдикции Суда
ЕС каждым конкретным государством зависит от его согласия, оформляемого
посредством соответствующей декларации. Суд ЕС также вправе
рассматривать законность рамочных решений и решений по таким мотивам как
отсутствие компенсации, существенные пороки формы, нарушение Договора
или актов по его применению, злоупотребление властью. Правом возбуждения
соответствующих исков пользуются государства-члены ЕС и омиссия. Споры
между государствами-членами по поводу конвенций, рекомендуемых для
одобрения государством в соответствии с их конституционными процедурами,
и относительно мер, необходимых для их выполнения, подлежит рассмотрению
Советом. Однако если последний не урегулирует спор в течение
шестимесячного срока, его решение передается

Суду ЕС.

Расширению юрисдикции Суда служит также ее распространение на
осуществление продвинутого сотрудничества в рамках третьей опоры.
Обязательность выносимых в этом случае решений распространяется только
на государства, участвующие в продвинутом развитии.

Юрисдикция Суда не распространяется, однако, на рассмотрение
правомерности или соразмерности операций, проводимых полицией и другими
правоприменительными органами в целях поддержания законности,
общественного порядка и обеспечения внутренней безопасности.

Европейские судебные инстанции наделяются новыми юрисдикциями на основе
учредительных договоров. Необходимые полномочия могут быть переданы ему
так же в конкретных областях по решению Совета. Наконец, Суд наделен
юрисдикцией разрешать конкретные споры между государствами-членами по
соглашению между ними, если этот спор связан с применением права ЕС. Все
это создает основания для повышения роли Суда в системе институтов ЕС.
Определенные перспективы открывает в этом плане проект онституции ЕС.
Время покажет, насколько активно будет развиваться эта тенденция.

Глава 7. Процедура принятия нормативно-правовых актов в ЕС

Статья 249 Договора о Сообществе устанавливает, что «для выполнения
своих задач и в соответствии с условиями, предусмотренными настоящим
договором, Парламент совместно с Советом, Совет и омиссия принимают
регламенты, директивы и решения, и дают рекомендации или заключения».
Постановления этой статьи определяют, с одной стороны, круг институтов
ЕС, наделенных правом издания нормативно-правовых актов, а с другой
стороны, определяют, какие именно нормативно-правовые акты ими
принимаются. Регламенты – это нормативно-правовые акты общего характера.
Они обязательны во всех своих составных частях для всех субъектов
европейского права, подлежат прямому применению и действуют на
территории всех государств-членов ЕС. Директивы обязательны для всех,
кому они адресованы. Однако директивы определяют лишь общие цели и
назначения нормативно-правового регулирования, оставляя за каждым
государством-членом ЕС право самостоятельно устанавливать порядок,
методы и формы осуществления соответствующего регулирования и достижения
целей, определяемых в директиве. Решение обязательно для всех, кому оно
непосредственно адресовано. В подавляющем большинстве случаев это
нормативно-правовой акт индивидуального применения. Что касается
рекомендаций и заключений, они обязательной юридической силы не имеют и
могут лишь приниматься во внимание теми, кому они адресованы. В
дополнение к сказанному следует отметить, что правом издания
нормативно-правовых актов, правда, в весьма ограниченной сфере, наделен
Европейский центральный банк, хотя формально к числу институтов ЕС и не
отнесенный. Помимо перечисленных выше форм нормативно-правовых актов,
положения Договора о ЕС, касающееся сотрудничества полиции и судов в
уголовно-правовой сфере, предусматривают принятие еще одного вида
нормативно-правовых актов. Это рамочные решения. Они адресуются
государствам-членам и определяют цели и задачи, в рамках которых эти
государства принимают самостоятельные решения, направленные на
достижение поставленных целей. Эти акты не имеют прямого действия.

Специфику правового режима отдельных актов необходимо учитывать при
характеристике процедур принятия юридически обязательных решений в
рамках ЕС.

При принятии наиболее важных нормативно-правовых актов используются в
настоящее время четыре основных процедуры. Это, во-первых,
консультативная процедура, во-вторых, процедура сотрудничества,
в-третьих, процедура совместного принятия решений и, в-четвертых,
процедура совпадающего положительного заключения. Необходимость
применения той или иной процедуры устанавливается положениями
учредительных договоров, регулирующих конкретные отношения, отнесенные к
сфере ведения Сообществ и Союза.

7.1. Консультативная процедура

Ею принято называть такой порядок принятия решений Советом или омиссией,
который требует в обязательном порядке запрашивать заключение
Европейского парламента до принятия окончательного решения. В этом
случае проект регламента или директивы, подготавливаемый по общему
правилу омиссией и принимаемый Советом, направляется для получения
предварительного заключения Парламенту. Порядок рассмотрения такого рода
запросов и формулирования мнений и позиций Парламента регулируются его
регламентом.

Консультативная процедура появилась одной из первых в практике
Европейских сообществ. Правительство государств-членов ЕС, не слишком
доверяя парламентариям принимать решения по важных вопросах
функционирования Сообществ, закрепили в учредительных договорах
сравнительно небольшой перечень вопросов, решение которых предполагало
предварительный запрос мнения Парламента. Только при наличии прямого
указания в учредительном акте Совет или Комиссия обязаны были
запрашивать заключение парламентского учреждения, но само заключение
такого рода обязательным для институтов, принимавших решение, не
являлось. онсультативная процедура по своему существу носила
информационный характер. Практика показала, однако, что Совет и омиссия
нередко прибегают к запросу мнения Парламента даже в тех случаях, когда
это непосредственно в учредительном акте не устанавливалось. Парламент
при помощи своего Регламента принял меры к тому, чтобы повысить значение
консультативной процедуры Он установил, что Парламент может по
собственной инициативе направлять рекомендации Совету и Комиссии. В
практике Парламента нередко встречается обсуждение вопросов и принятие,
если не на уровне пленума, то парламентских комиссий, решений, в которых
осуждается практика Совета или омиссии, принимающих решение без
информирования или, тем более, без получения заключения Парламента.
Одновременно, в Регламенте Парламента была уточнена процедура
рассмотрения запросов о даче заключения, которая также должна была
усилить позиции Парламента. Поступивший запрос Председатель Парламента
направляет на рассмотрение соответствующей компетентной парламентской
комиссии. Эта последняя должна изучить по существу проект предлагаемого
решения и представить свой доклад (письменный или устный) на
рассмотрение пленума палаты. Было установлено также, что до того, как
будет обсуждаться проект заключения по существу, должен быть изучен
вопрос о юридических основаниях и обоснованности запроса и проекта
решения омиссии или Совета. Отрицательное заключение парламентской
комиссии по правовым вопросам должно доводиться до сведения омиссии, и в
случае, если последняя не принимает рекомендуемые меры, обсуждение
Парламентом вопроса по существу может быть отложено. В случае если
компетентная парламентская комиссия, рассматривающая проект документа по
существу, высказывает замечания или даже предлагает отрицательное
заключение, это должно быть доведено до сведения омиссии. Если омиссия в
ходе такой процедуры отзывает свой проект, законодательная процедура на
этом завершается. Если омиссия этого не делает, она может не учитывать
предложенные замечания. Окончательное решение в любом случае, независимо
от того, какие поправки предложены, или даже если парламент занял
отрицательную позицию, принадлежит Совету или омиссии. Вместе с тем, в
соответствии с требованиями, которые были сформулированы значительно
позднее, на Амстердамской межправительственной конференции, Совет и
омиссия должны максимально возможно учитывать пожелания и поправки,
высказанные Парламентом. роме того, в преамбуле акта, его мотивировочной
части обязательно должно быть указано на получение заключения Парламента
и его характер. В сочетании с возможностью Парламента явно затянуть
сроки рассмотрения предложенного проекта путем направления поправок или
посредством отрицательного голосования, все это несколько повышает и
значение консультативной процедуры. Тем не менее, окончательное решение
при этой процедуре принадлежит только омиссии и Совету. В случае если
нормативно-правовой акт принимается Советом по предложению омиссии,
любая поправка, вносящая изменения в предложение омиссии, может быть
принята только Советом и только на основе единогласия. В то же время
омиссия может в любое время, пока идет обсуждение внесенного ею проекта
в

Совете, внести в него изменения или даже отозвать предложенный проект.

7.2 Процедура сотрудничества

Под процедурой сотрудничества понимается такая процедура обсуждения и
принятия решений, когда проект подготавливается и вносится омиссией,
затем передается на рассмотрение Совета и Парламента и проходит два
чтения, в ходе которых окончательный вариант решения должен быть
максимально приближен к пожеланиям и рекомендациям, принятым
Парламентом. Основные этапы этой процедуры состоят в следующем.
Во-первых, Совет, по предложению омиссии и после получения заключения
Парламента, квалифицированным большинством голосов одобряет общую
позицию. Во-вторых, общая позиция направляется Парламенту, который в
течение трех месяцев должен принять соответствующее решение. Он может
согласиться с предложенной общей позицией, и тем самым акт считается
одобренным. Парламент может отказаться от рассмотрения проекта. Это
квалифицируется как молчаливое одобрение и тоже влечет за собой
опубликование акта, принятого Советом. Наконец, Парламент может
абсолютным большинством голосов своих членов отвергнуть общую позицию.
При наличии такого решения Парламента Совет может принять предлагаемый
проект решения только на основе единогласия. На этом этапе процедуры
омиссия в течение одного месяца повторно рассматривает предложение, на
основе которого была сформулирована общая позиция Совета с учетом
поправок, предложенных Парламентом. Свои предложения омиссия направляет
Совету. Отклоненные омиссией поправки Парламента могут быть приняты
Советом, но только на основе единогласия. Третий этап состоит в
рассмотрении советом предложения омиссии, отвергающей или
принимающей предложение Парламента. Решение принимается Советом
квалифицированным большинством голосов, если Совет согласен с
предложением омиссии, или на основе единогласия, если он изменяет
повторно рассмотренное омиссией предложение. Решение, принимаемое в этом
случае Советом, является окончательным и подлежит опубликованию в
Официальном вестнике ЕС. Процедура сотрудничества предполагает
значительно более активное взаимодействие основных политических
институтов ЕС, таких как Совет, омиссия и Парламент. В этом случае
Парламент, безусловно, получает гораздо больше возможностей повлиять на
принятие решений, однако, и при этой процедуре окончательное решение
принадлежит только Совету.

7.3. Процедура совместного принятия решений

Эта процедура, введенная с созданием Европейского Союза и
детализированная в постановлениях Амстердамского договора, максимально
приближает ее к обычной законодательной процедуре, применяемой в
государствах-членах ЕС. Суть ее состоит в том, что решение считается
принятым и может вступить в силу только при условии, что оно одобрено в
идентичной редакции, как Советом, так и Парламентом. Основные этапы этой
процедуры состоят в следующем. Во-первых, омиссия, подготавливающая
проект решения, направляет свое предложение одновременно Совету и
Парламенту. Во-вторых, Парламент, рассмотрев предложенный проект,
направляет свое заключение Совету. В своем заключении Парламент может
выразить одобрение предложенного проекта и в этом случае законодательная
процедура на этом завершается и проект считается принятым. Парламент
может также внести определенные поправки в предлагаемый проект. В этом
случае заключение Парламента направляется Совету, который может принять
общую позицию и сообщает ее представительному учреждению. Одновременно
омиссия информирует Парламент о своей позиции в связи с предложенными
поправками.

Второе чтение связано с обсуждение позиции Совета, выражающей его
реакцию на предложение Парламента. Если Парламент одобрил общую позицию
Совета или не принял решение по обсуждаемому проекту, он считается
принятым в соответствии с общей позицией, сформулированной Советом.
Однако Парламент может абсолютным большинством голосов списочного
состава парламентариев отклонить предложенную Советом общую позицию. В
этом случае проект считается отклоненным, и на этом законодательная
процедура прекращается. Наконец, Парламент может при обсуждении во
втором чтении предложить определенные поправки к общей позиции, которые
принимаются пленумом Парламента абсолютным большинством голосов. Такого
рода поправки, принятые во втором чтении, направляются в Совет и
омиссию, которые обязаны дать свои заключения по этим поправкам. Если в
течение трех месяцев с момента получения заключения Парламента Совет
одобряет квалифицированным большинством голосов все поправки,
предложенные Парламентом, то обсуждаемый акт считается принятым с
исправлениями, предложенными Парламентом. Однако если по тем или иным
поправкам Парламента омиссия заняла отрицательную позицию, Совет может
принять решение об одобрении таких поправок только на основе
единогласия. Наконец, если поправки отклоняются Советом или принимаются
лишь частично, Председатель Совета и Председатель Парламента обязаны
предпринять совместные усилия для поиска согласованного решения. В этих
целях создается согласительный комитет. Подробно процедура его создания
регулируется межинституциональными соглашениями Совета, омиссии и
Парламента, а также регламентами Парламента.

Такой комитет включает в себя равное число представителей, назначенных
Советом и Парламентом. Согласительный комитет должен быть создан в
течение шести недель после принятия решения об его учреждении, и он
обязан в течение также шести недель после его созыва рассмотреть вопрос
об одобрении совместного проекта. Если такого рода совместный проект
выработан, он подлежит одобрению в Парламенте и Совете.

Третье чтение предполагает рассмотрение одобренного совместного проекта
согласительного комитета, который может быть утвержден только абсолютным
большинством голосов всех членов Парламента. Для одобрения проекта
согласительного комитета необходимо также его утверждение Советом,
который принимает решение квалифицированным большинством голосов. Если
совместный проект не был одобрен согласительным комитетом или не собрал
требуемого большинства в Парламенте и Совете, он считается отклоненным.
Одобренный акт скрепляется подписями Председателя Парламента и Совета и
промульгируется в соответствии с установленными процедурами. Он
публикуется в Официальном вестнике ЕС. Процедура совместного принятия
решений свидетельствует о резко возрастающих возможностях воздействия
Парламента на процесс принятия нормативно-правовых актов. Следует,
однако, учитывать, что такого рода процедура применяется при решении
относительно небольшого числа вопросов, главным образом, связанных с
координацией или осуществлением общих политик в таких областях, как
охрана окружающей среды, защита прав потребителей, содействие решению
социальных проблем, в области культуры и некоторых других. Парламент
может на основе этой процедуры воспротивиться принятию решений Советом.
Однако он не наделен правовыми средствами самостоятельного принятия
нормативно-правовых актов и не может, отвергая предложения омиссии и
Совета, обязать их следовать своему решению.

7.4. Процедура положительного совместного заключения (avis conforme)

Эта процедура применяется в строго ограниченном числе случаев, например,
таких как принятие решения о наложении санкций на государство-член,
нарушающее обязательства, предусмотренные статьей 6 Договора о ЕС; при
решении вопроса о расширении Европейского Союза и приеме новых членов;
при ратификации определенных международных договоров и соглашений,
заключаемых с третьими государствами и международными организациями. По
своей сути эта процедура напоминает предшествующую процедуру совместного
принятия решений. Для того чтобы решение было одобрено, необходимо,
чтобы оно получило поддержку не только Совета, но и Парламента.
Отрицательное голосование Парламента равнозначно отклонению предложения
Совета, и вступить в силу оно не может. Практически Парламент при
применении этой процедуры ставится перед альтернативой: либо одобрить,
либо отклонить предложенный проект. Никакие поправки и замечания не
подлежат принятию. Правда, регламент Парламента содержит постановление,
которое предполагает возможность некоторых дополнительных действий
парламентариев при применении этой процедуры, когда речь идет об
одобрении нормативно-правового акта. Председатель Парламента в этом
случае, если абсолютное большинство парламентариев на этом настаивает,
может рекомендовать омиссии некоторые поправки и замечания. Однако
такого рода действия носят, скорее, полуофициальный характер, и в
случае, если шаги, предпринимаемые Председателем Парламента, не будут
иметь успеха, вопрос об одобрении или не одобрении предложенного
заключения тем самым не предрешается. Проект ставится на голосование в
Парламенте. Единой системы голосования не устанавливается. аждая статья
учредительного акта, содержащая отсылку к применению процедуры
положительного совместного заключения, содержит указание на то, каким
именно числом голосом, в соответствии с какой процедурой это решение
принимается. Так, при приеме новых членов в состав ЕС соответствующая
совпадающая позитивная резолюция подлежит одобрению большинством
списочного состава парламентариев. При заключении или обновлении, а
также изменении международных соглашений, а равно финансовых протоколов,
заключаемых омиссией, совпадающая позитивная резолюция принимается
большинством голосов депутатов, участвующих в голосовании. Для
констатации тяжелого и длительного нарушения одним из государств-членов
принципов, изложенных в статье 6 (1) Договора о ЕС, необходимо
большинство в 2/3 поданных голосов при условии, что депутаты,
составившие 2/3 голосов, представляют одновременно большинство всех
членов парламента. Иначе говоря, необходимо двойное большинство –
абсолютное большинство всего списочного состава и квалифицированное
большинство в 2/3 голосов, исчисляемое от числа участвующих в
голосовании. Процедура положительного совместного заключения – довольно
действенное орудие Парламента при принятии важных для жизнедеятельности
Сообщества и Союза решений. Альтернатива только одна: или одобрение, или
не одобрение, принятие или не принятие, никаких изменений и поправок
внесено быть не может. Опыт показывает, что во всех тех случаях, когда
дело доходило до принятия такого рода резолюций, Парламент ни разу не
отказывал в их одобрении.

Глава 8. Реформа, предусмотренная проектом Конституции Европейского
Союза

онвент о будущем Европы, созванный по решению Совета, представил в июле
2003 г. проект Конституции ЕС. Проект подлежит рассмотрению на
конференции глав государств или правительств, а после завершения работы
над проектом должен быть передан на ратификацию государствам-членам.
Предполагается, что основные положения проекта не подвергнутся
пересмотру. Проект предусматривает изменения в правовом режиме ЕС,
вносит существенные коррективы в структуру институтов и порядок принятия
решений.

Основные изменения состоят в следующем: Европейский Союз признается
юридическим лицом. Ликвидируется система трех опор. От даты вступления
онституции в силу, прекращают свое действие Договор об учреждении
Европейского Сообщества и Договор о Европейском Союзе, «Европейский Союз
наследует Европейское сообщество и Европейский Союз в отношении их прав
и обязательств, будь то внутреннего порядка или вытекающих из
международных договоров….» (ст. IV – 3 проекта). онституция ЕС
образует единую правовую основу Европейского Союза. онституция и
правовые установления, принятые институтами в пределах их компетенции,
образуют право ЕС. Оно наделяется верховенством по отношению к
национальным системам права. Уточнена и структурирована компетенция
Союза (исключительная; смешанная, поддерживающая и координирующая;
определяющая осуществление ОВПБ; дополняющая).

Систематизируются и уточняются основные виды правовых актов ЕС, а также
даются их определения. ним отнесены:

Законы ЕС

Рамочные законы ЕС

Регламенты ЕС

Решения ЕС

Рекомендации и заключения

Категория акта, подлежащего принятию, определяется либо непосредственно
в онституции, либо институтами ЕС согласно принципу пропорциональности.

В рамках настоящего учебного пособия особый интерес представляют реформы
институциональной структуры и порядка принятия нормативно-правовых
актов. Отметим наиболее существенные и значительные из них.

Изменяется статус Европейского Совета. Орган,

объединяющий глав государств или правительств государств-

членов, становится институтом ЕС. Соответственно, он

наделяется правом принятия юридически обязательных

решений. Однако он не осуществляет законодательные функции.

Взамен существующего порядка ротации

председательствующего предусматривается избрание Президента Европейского
Союза. Им не может быть лицо, занимающее какую-либо должность на службе
в государстве-члене. Президент подлежит избранию Европейским Советом
квалифицированным большинством голосов сроком на два с половиной года.
(Это положение было подвергнуто критике со стороны ряда государств,
которые выступили за сохранение прежней ротационной системы
председательствования).

Совет получает наименование Совета Министров (СМ). Проект онституции
предусматривает более широкое использование правила квалифицированного
большинства при принятии решений. Одновременно изменяется и содержание
этого правила, применяемого также к соответствующему голосованию в
Европейском Совете. В случае если Европейский Совет и СМ принимают
решение на основе предложения омиссии, оно считается одобренным при
условии, что его поддержало большинство государств-членов, население
которых составляет не менее 3/5 населения Союза. (Это предложение также
вызвало возражения у стран «Малой Европы», предлагающих в обоих случаях
большинство в 60 процентов). Проект Конституции предусматривает введение
нового порядка голосования с 1 ноября 2009 года, то есть после
проведения очередных парламентских выборов. По новому структурируется

СМ.

Довольно радикально изменяется, согласно проекту, порядок формирования и
структура Комиссии. Уточняются ее полномочия. Главное назначение
Комиссии – защита и продвижение общих интересов Союза. Законодательные
акты ЕС, кроме случаев, специально оговоренных в онституции, принимаются
только по предложению омиссии. омиссия должна состоять из Председателя,
Министра иностранных дел -заместителя Председателя – и 13 комиссаров ЕС.
роме того, Председатель омиссии назначает комиссаров без права
голосования от государств, представители которых не вошли в число
полноправных членов омиссии (Это положение также вызвало возражение со
стороны государств «Малой Европы»). Формула, содержащаяся в проекте
Конституции, подлежит применению с 1 ноября 2009 г. Одновременно с
учреждением поста Министра иностранных дел – заместителя председателя
омиссии – ликвидируется пост Верховного Представителя по вопросам
внешней политики и безопасности. Статус Министра иностранных дел
отличается определенным своеобразием. Это связано с тем, что он, будучи
должностным лицом омиссии, одновременно выступает как
представитель СМ.

Соответственно, его назначение и отзыв производятся Европейским Советом,
принимающим решение квалифицированным большинством голосов. Под его
началом создается специальная административная служба.

Определенные изменения претерпевает, согласно проекту, судебная система
ЕС. Она включает Суд ЕС, выполняющий функции Верховного и
конституционного суда; Высокий суд (High Court в англоязычном тексте и
Tribunal de Grande instance во франкоязычном тексте), специализированные
суды (судебные палаты по тексту Ниццского договора). Именно Высокий суд
становится судом общей юрисдикции.

Проект онституции вносит ряд изменений в процедуру принятия
нормативно-правовых актов ЕС. В определенной мере они корреспондируют
переменам в структуре источников права

ЕС.

Согласно проекту законы и законы-рамки ЕС принимаются по предложению
омиссии совместно Европейским парламентом и Советом министров. Однако
возможны и специальные процедуры.

Законодательная процедура, применяемая в этом случае, включает три
чтения. По своему содержанию она, в основном, воспроизводит схему,
действующую в настоящее время и известную, как процедура совместного
принятия решений. В новом варианте более подчеркнута роль омиссии и ее
участие в процедуре.

Специальная процедура применяется при вотировании бюджета. Особый
порядок действует в рамках сотрудничества полиций и судов. Закон или
закон-рамка ЕС принимается Советом министров на основе единогласия по
предложению омиссии или государств-членов. Он вступает в силу после
одобрения Парламентом (например, ст. Ш-175 о создании прокуратуры ЕС),
либо после консультации с Парламентом (ст. Ш-178). Таким образом, законы
и законы-рамки ЕС могут приниматься на основе процедур, примерно
аналогичных консультативной или процедуре сотрудничества. Возможно также
принятие закона или закона-рамки ЕС Парламентом при участии Совета
министров. Соответственно, в тесте проекта упоминаются закон и
закон-рамка Совета министров и закон или закон-рамка Парламента. Похоже,
что проект онституции не столько упростил принятие законов, как
декларируется в тексте, сколько усложнил законодательную процедуру.
Особенно заметны противоречия между I и III частями проекта.

Совет министров, Комиссия и Европейский Центральный Банк могут принимать
регламенты, решения и рекомендации. СМ может делегировать омиссии право
издания регламентов, дополняющих или даже изменяющих отдельные положения
закона. омиссия и, в особых случаях, СМ могут наделяться компетенцией по
исполнению закона и изданию соответственно исполнительных актов Союза.

В сфере ОВПБ решения принимаются только Европейским Советом и Советом
министров. Принятие в этой области законов или законов-рамок ЕС
исключено.

Отдельные положения проекта вызвали довольно острую полемику. Не
исключено, что в дальнейшем они могут уточняться и изменяться. Однако, в
целом, этот документ отражает новейшие тенденции в развитии права ЕС и
дает определенное представление о грядущих переменах.

Вопросы к теме: «Институциональная структура и механизм принятия решения
в Европейском Сообществе и Европейском Союзе»

Место и роль институтов в жизнедеятельности Европейских Сообществ и
Европейского Союза.

Основные принципы построения институциональной структуры ЕС.

Единство системы институтов Сообществ и Союза. Особенности и специфика.

Образование ЕОУС и создание первых интеграционных институтов.

Роль высшего руководящего органа в системе институтов

ЕОУС.

Формирование новой системы институтов на основе договоров о Сообществах.
Соотношение понятий «орган» и «институт» ЕС. Особенности правового
статуса институтов.

Слияние институтов ЕОУС, ЕЭС и Евратома. Значение и последствия.

Основные элементы институциональной структуры ЕС, Сообществ и Союза.

Европейский Совет. Статус и роль.

Европейский Совет. Состав и полномочия.

Европейский Совет. Порядок деятельности.

Совет ЕС и его роль в системе институтов Сообщества и Союза.

Совет ЕС. Порядок формирования, состав.

Совет ЕС. Порядок работы и процедура принятия решений.

Совет ЕС и его взаимоотношения с другими институтами
Сообщества и Союза.

Полномочия Совета ЕС, общая характеристика.

Законодательные полномочия ЕС.

Вспомогательные органы Совета ЕС.

Европейская омиссия, ее место и роль в системе институтов Сообщества
и ЕС.

Порядок формирования Европейской омиссии и его эволюция.

Состав Европейской омиссии и его структура.

Председатель Европейской омиссии и его роль в руководстве
деятельностью омиссии.

Полномочия омиссии.

Европейская Комиссия как страж европейского права.

Европейская Комиссия как орган управления делами Сообщества и ЕС.

Роль Комиссии в подготовке и исполнении бюджета.

27) онтрольные полномочия Европейской омиссии.

Роль Европейской омиссии в осуществлении международных
связей.

Ответственность Европейской омиссии.

Европейский Парламент. Его место и роль в системе институтов Сообщества
и Союза.

Порядок формирования Парламента.

Структура Парламента.

Парламентские политические группы, порядок образования и роль.

Полномочия Парламента. Общая характеристика.

35) онтрольные полномочия Парламента.

Бюджетные полномочия Парламента.

Формы участия Парламента в нормотворческой деятельности.

Суд ЕС, его место и роль в системе институтов Сообщества и
Союза.

Основные положения судебной реформы по Ниццскому договору.

Взаимоотношения Суда ЕС, суда первой инстанции и судебных палат.

Порядок формирования Суда ЕС.

Статус судей.

Порядок судопроизводства в Суде ЕС.

Суд первой инстанции (СПИ), порядок формирования и состав.

Разграничение юрисдикции Суда ЕС и СПИ.

СПИ и судебные палаты.

Порядок формирования СПИ и судебных палат.

Особенности судопроизводства в европейских судах.

Дела прямой и косвенной юрисдикции, рассматриваемые судами ЕС.

Иски о неисполнении обязательств.

Иски о бездействии.

Иски об аннулировании (о законности).

Иски о причинении вреда.

Иски по трудовым спорам.

Иски по вопросам конкуренции и демпинга.

Порядок вынесения решений судами ЕС.

Порядок исполнения решений судов ЕС.

Преюдициальная процедура и ее особенности.

Значение преюдициальной процедуры.

Наделение СПИ правом рассмотрения дел в преюдициальном
порядке.

Выполнение Судом ЕС функций конституционного суда.

62) онсультативные органы ЕС.

63) Экономический и социальный комитет.

омитет регионов.

омитет по социальной политике.

66) Основные виды процедур, применяемых при принятии

нормативно-правовых актов ЕС.

Консультативная законодательная процедура ЕС.

Процедура сотрудничества.

Процедура совместного принятия решений.

Процедура положительного совместного заключения.

Письменные работы по теме: «Институциональная структура и механизм
принятия решений в Европейском Союзе»

Концептуальные основы построения и

функционирования институциональной системы ЕС.

Основные принципы построения институциональной системы ЕС (общая
характеристика).

Принцип сбалансированности наднационального и межнационального
начала в институциональной системе

ЕС.

Принцип единства институциональной системы ЕС.

Принцип пропорциональности и субсидиарности в построении и
деятельности институциональной системы

ЕС.

Понятие и разновидности органов и институтов ЕС.

Правовые основы построения институциональной системы ЕС
(характеристика источников).

Европейский Совет, его статус и роль.

Европейский Совет: состав, порядок работы и полномочия.

Совет ЕС, его место и роль в системе институтов ЕС.

Совет ЕС: состав, структура и порядок деятельности.

Совет ЕС: полномочия.

Европейская Комиссия: порядок формирования.

Европейская Комиссия: структура и порядок деятельности.

Председатель Европейской Комиссии: порядок назначения и роль.

Европейская Комиссия: полномочия. Общая характеристика.

Европейская Комиссия как страж учредительных договоров и права ЕС.

Участие Европейской Комиссии в нормотворческом процессе.

Контрольные полномочия Европейской Комиссии.

Взаимоотношения Европейской Комиссии с другими институтами ЕС.

Ответственность Европейской омиссии.

Роль Европейского Совета, Совета ЕС и Европейской Комиссии в рамках
ОВППБ.

Роль Европейского Совета, Совета и Европейской

омиссии в области сотрудничестве полиций и судов в уголовно-правовой
сфере.

Европейский парламент: место и роль.

Европейский парламент: порядок формирования.

Европейский парламент: структура и порядок деятельности.

Европейский парламент: полномочия (общая характеристика).

Бюджетные полномочия Европейской Комиссии, Совета ЕС и Парламента.

Парламентский контроль над деятельностью Европейской
омиссии и других институтов ЕС.

Суд ЕС: состав и структура.

Ниццский договор 2001 г. и судебная реформа в ЕС.

Суд ЕС и СПИ. Проблемы юрисдикции.

Суд первой инстанции. Порядок формирования и судопроизводства.

Основные виды исков, рассматриваемых судами ЕС.

Иски о неисполнении обязательств.

Иски о бездействии.

Иски об аннулировании (законности).

Иски о причинении вреда.

Судебный контроль и его значение.

Роль Суда ЕС в рамках второй и третьей опор ЕС.

Европейская счетная палата. Порядок формирования, состав и структура.

Европейская счетная палата. Порядок деятельности и полномочия.

Экономический и социальный комитет. Статус, роль и назначение.

омитет регионов. Статус, роль и назначение.

омитет по социальной политике. Статус, роль и назначение.

46) Основные процедуры принятия нормативно-правовых

актов ЕС (общая характеристика).

47) онсультативная процедура при принятии нормативно-

правовых актов ЕС.

Процедура сотрудничества.

Процедура совместного принятия решений.

Процедура положительного совместного заключения.

Перспективы развития институциональной системы ЕС в соответствии с
постановлениями Ниццского договора

2001 г.

Вопросы реформирования институциональной системы ЕС в проекте
онституции Европейского Союза.

Л.М.Ентін

Інституційна структура та механізм прийняття рішень у Європейському
Союзі

Російською мовою

Навчальний посібник

Програма Тасіє Європейського Союзу, Проект “Правничі студії в Україні:
Київ та окремі регіони “. Серія “Право ЄС”. Книга шоста.

Підписано до друку 30.01.2004. Формат 144×204 Тираж 110 екз. Видавництво
ІМВ КНУ імені Тараса Шевченка, Київ

См., например, Cour de Justice. Rapport annuel. 2001. Luxembourg. 2002.

Институциональная структура и механизм принятия решений в ЕС

PAGE 130

PAGE 123

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter