Елистратов А.И. 1911 – Административное право
Лекция первая. Задача административного права
Лекция вторая. Закон и управление в абсолютной монархии
Лекция третья. История внутреннего управления
Лекция четвертая. Публично-правовое отношение
Лекция пятая. Защита публичного права
Лекция шестая. Зачатки административной юстиции в России
Лекция седьмая. Право личной неприкосновенности в Англии
Лекция восьмая. Ограничения личной неприкосновенности в России
Лекция девятая. Право передвижения
Лекция десятая. Право печати
Лекция одиннадцатая. Право собраний и обществ на Западе
Лекция двенадцатая. Право собраний и обществ в России
Лекция тринадцатая. Исключительное положение
Лекция четырнадцатая. Народное образование
Лекция пятнадцатая. Публичное обеспечение нетрудоспособных
Лекция шестнадцатая. Публичное попечение о трудоспособных
Лекция первая. Задача административного права
Административное право задается целью упорядочить отношения между
правящею властью и обывателями в делах государственного управления
(слово “административный” происходит от латинского
administratio-управление). Задача административного права имеет огромное
общественное значение. Организуя общество, государственная власть не
оставляет незатронутой ни одной стороны общественной жизни, ни одного
сколько-нибудь значащего уголка этой жизни. В те или иные отношения с
правящей властью мы по необходимости вступаем буквально на каждом шагу,
– даже, может быть, и тогда, когда и сами этого не замечаем. Посылая по
почте письмо, отправляя телеграмму, мы тем самым завязываем определенные
отношения с правящей властью. Говорим по городскому телефону-и уже
входит в известные отношения с государственной властью, так как город
так же, как и правительственные учреждения, – орган государственного
управления. Эта бесконечная цепь отношений с правящею властью
захватывает нас, когда мы садимся в трамвай, – и даже более того: когда
мы просто идем по улице, по полосе земли, принадлежащей городу или
вообще государству. И тогда, когда вы, быть может, и совсем не хотели бы
вступать в какие-либо отношения с государством, вы вынуждены вступать в
эти отношения. Публичные интересы, которые преследует государство,
заставляют его интересоваться вашим передвижением, поведением, вашим
взаимным общением друг с другом. И я своей публичной речью и вы своим
пребыванием здесь вступаете в известные отношения с правящей властью…
Уяснив многообразный и всеобъемлющий характер этих отношений, мы не
можем не проникнуться сознанием необходимости в том, чтобы эти отношения
были упорядочены, урегулированы. Значение этого упорядочения еще более
уясняется, если мы остановим внимание на некоторых особенностях
публичных отношений по сравнению с частными отношениями. Частными
отношениями мы называем отношения отдельных лиц между собой, семейные и
имущественные отношения, слагающиеся на почве их частных интересов.
Публичные отношения – это отношения между представителем государственной
власти и обывателем: их содержанием является публичный интерес, интерес
государственной власти. Особенность публичного отношения состоит, между
прочим, в том, что здесь одним из участников отношения выступает
государственная власть. Это наш постоянный партнер в публичных
отношениях. В частных отношениях у нас всегда остается большая или
меньшая свобода для выбора контрагента, т. е. того лица, с которым мы
вступаем в то или иное семейное или имущественное отношение (выбор жены,
мужа; наем квартиры у того или другого домохозяина; забор товара в той
или другой лавке и т. д.). Перемена контрагента в публичных отношениях
возможна разве лишь путем перехода в подданные другого государства, но
это и затруднительно и не всегда допустимо по закону.
Вред от неупорядоченности отношений
Как могут быть упорядочены отношения между правящею властью и
обывателями в делах государственного управления? Для решения этого
вопроса сперва следует выяснить: когда мы считаем эти отношения
неупорядоченными. Публичные отношения неупорядочены, если они
определяются усмотрением органов правящей власти. Это усмотрение может
быть, конечно, и благоусмотрением, – усмотрением, выгодным для тех или
других лиц либо при тех или иных обстоятельствах. У многих из нас,
вероятно, еще очень сильна обывательская точка зрения на
благодетельность системы усмотрения. Как не похвалиться, что, по
благоусмотрению данного агента правящей власти, нам дозволено сделать
то, что вообще воспрещено: стоит вспомнить о всевозможных театральных и
железнодорожных зайцах, о послаблениях санитарных и пр. и пр. Но если
система усмотрения и может оказаться в отдельных случаях выгодной, она,
во всяком случае, гибельна с общественной и государственной точек
зрения. Усмотрение по самому своему существу, по природе своей,
капризно, неопределенно, неустойчиво. Система усмотрения связывает
самодеятельность обывателя, убивает его инициативу, – его почин,
обезличивает его. Стоит ли устраивать общество, школу, промышленное
предприятие, когда их существование будет зависеть от доброй воли того
или иного органа правящей власти. Система усмотрения гибельна и для
государства. Залогом могущества государства является единство
государственной воли. При системе усмотрения воля государства неизбежно
расщепляется: создается ряд государств в государстве. Начинания высшей
власти обессиливаются на местах. Для обывателя государственная власть
делается тождественной с ее представителями на местах. Идея
государственности затемняется; развивается нездоровая склонность к
беспорядку и анархии. Система усмотрения подрывает в населении чувство
права и справедливости, так как со справедливостью несовместим даже и
самый благожелательный произвол. Система усмотрения порождает в
обывателе недоверие к власти, вражду, а ведь власть сильна нравственной
поддержкой со стороны населения. В итоге – взаимное противодействие,
антагонизм, и невознаградимые потери с обеих сторон.
Путь к упорядочению
Для упорядочения публичных отношений усмотрение должно быть в них
заменено правом. В основу отношений между правящею властью и обывателем
должны быть положены общие правила, наперед установленные
государственной властью для всех случаев данного рода. Это – юридические
нормы, отливающиеся в современном государстве в форме закона.
Преимущества закона перед усмотрением огромны: вместо капризности,
неопределенности и неустойчивости, которыми отличается усмотрение,
обыватель получает в законе выгоды обдуманности, определенности и
твердости. Закон отличается по сравнению с усмотрением обдуманностью,
как наперед для всех случаев данного рода установленное правило. В
публичных отношениях, опирающихся на закон, легче избежать страстности,
личного раздражения, каприза, которым поддается решение по усмотрению
правящей власти в каждом отдельном случае. Закон характеризуется
определенностью и устойчивостью, как общее правило, публикуемое во
всеобщее сведение. Благодаря этим достоинствам, строгость закона следует
предпочесть обманчивой мягкости усмотрения. Dura lex, sed lex! Пуст
строгий закон, но все же закон!
Разрешить задачу административного права -упорядочить посредством закона
отношения между правящею властью и обывателями – не легко. Закону в
публичных отношениях гораздо труднее придать ту силу, которую он имеет в
частных отношениях. Сторонами в частно-правовом отношении являются
отдельные частные лица; здесь стороны могут быть неравными одна другой
по силе, но государственная власть, по общему правилу, сильнее и в
состоянии заставить обе стороны уважать и исполнять свои предписания. В
публичных отношениях между правящей властью и обывателем одной из сторон
оказывается сама государственная власть. А так как закон выражает волю
той же государственной власти, то получается, что государственная власть
должна ставить законом предел своему собственному усмотрению, связывать
самое себя.
Здесь может возникнуть сомнение: мыслимо ли, вообще, допустить, при
таких условиях, правовую связанность государства в публичных отношениях?
Государственная власть, – верховная власть в государстве, – суверенна,
т. е. ни от кого независима и никому не подчинена. Она является творцом
и источником права. Каким же образом это право может связать ее самое?
Правовая связанность государственной власти достигается благодаря
возможности обособить законодательную функцию государства от прочих
функций государственной деятельности. Государственное управление
становится правомерным или, что то же, подзаконным по мере того, как
законодательная функция – задача издания законов – различается и
обособляется от задачи государственного управления. Признавая право
регулятором публичных отношений, возникающих между органами власти и
обывателями, государственная власть этим самым нисколько не ограничивает
себя в своей законодательной функции. Она не изменит началу законности,
если отменит новым законом любой из ранее изданных ей законов. Но,
верная началу законности, власть должна подчиняться закону в делах
государственного управления.
Однако, если законодательство и управление обособить только логически,
только мысленно, этим самым еще не обеспечивается господство закона в
публичных отношениях. Необходимо, чтобы законодательная деятельность и
управление взаимно обособились в самом своем устройстве, в своей
организации. Связанность государства правом требует такой именно
организации государственной власти, при которой издание закона и
подзаконное управление осуществлялись бы различными органами. А пока
законы издает тот же орган, который и правит, его управление правомерным
стать не может: если орган правящей власти является вместе с тем и
органом власти законодательной, он всегда сможет узаконить свои
отступления от закона в делах государственного управления. Законы будут
занимать почетное место в кодексах, а в жизни станет по-прежнему царить
изменчивое усмотрение правящей власти.
Недостаточно также и простого образования особого органа для
законодательной деятельности. Необходимо, чтобы этот орган был
авторитетен: ведь он должен служить выражением воли государства. Он
должен поэтому быть не досадным придатком в системе государственных
учреждений, но ее необходимой составной частью. Он должен быть не
спорным местом в государственном укладе, но его фундаментом, скрепленным
всею мощью государства.
Наиболее надежным образом обособление органов законодательства и
управления достигается в государстве конституционном. Органом
законодательства в представительной монархии является монарх в единении
с народным представительством. Участие в законодательстве народного
представительства явственно ограничивает закон от подзаконных актов
управления. И если государственная власть желает опереться на
действительно твердое, непоколебимое основание своего могущества, – на
население, на общество в составе всех его политически зрелых элементов,
то, конечно, никакой другой орган законодательства не окажется столь
авторитетным, как орган, в который необходимой составной частью входит
народное представительство в действительном смысле этого слова.
Литература
Лекция вторая. Закон и управление в абсолютной монархии
История абсолютных монархий подтверждает ту мысль, что при смешении
властей законодательной и правительственной государственное управление
не может стать подзаконным. Сосредоточивая в своем лице вместе с властью
управления и власть законодательную, абсолютный монарх совершенно
непроизвольно избегал связанности законом в делах государственного
управления, которые должны были бы решаться по закону. У нас, в России,
попытки связать управление законом делались со второй половины XVIII
века. В манифесте Екатерины II о выборе депутатов в комиссию для
сочинения Уложения 1766 г. было выражено намерение правительства о том,
“чтобы и в потомки каждое государственное место имело свои пределы и
законы к соблюдению доброго во всем порядка”. Манифест 1 января 1810 г.
об образовании Государственного Совета снова говорит о желании
правительства “по мере просвещения и расширения общественных дел
учреждать постепенно образ управления на твердых и непременяемых
основаниях закона”. В Основных Законах 1832 г. это положение
правительственной программы возводится в принцип действующего права:
“Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных
законов, учреждений и уставов, от Самодержавной Власти исходящих” (ст.
47).
Однако при отсутствии организационного обособления законодательства от
управления это начало на самом деле не было сколько-нибудь
последовательно проведено. Государь совмещал в своем лице всю полноту и
законодательной и правительственной власти. И он, естественно, избегал
связанности законом в тех актах управления, которые исходили
непосредственно от него (это т. наз. акты верховного управления). Раз
закон- общее правило, то конкретные дела, подходящие под это правило,
должны были бы решаться по закону. На самом деле установился иной
порядок, с которым нас знакомит ст. 70 старых Основных Законов (по изд.
1892 г.): “Высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно
на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел
отменяет действие законов общих”. Благодаря смешению властей начало
подзаконности теряло силу и в таких актах управления, которые не
исходили непосредственно от Государя (акты подчиненного управления).
Учреждение Министерств постановляло: “но считать превышением власти,
когда министр особенно да какой-либо случай был Верховной Властью
уполномочен” (ст. 209), Высочайшее уполномочие открывало полную
возможность не считаться в государственном управлении с требованиями
закона. К тому же практика толковала это право монарха разрешат
отступления от закона (право диспенсации) весьма широко: если
уполномочия на отступления от закона не было дано вперед, достаточно
было потом получить одобрение неправомерного действия, и должностное
лицо, преступившее закон, избегало всякой ответственности. Таким образом
всякое противозаконное действие правительственного органа Высочайшим
уполномочием и даже последующим одобрением могло быть обращено по
прежнему нашему законодательству в правомерный акт управления.
Подзаконность актов управления по действующему праву
Основные Законы 23 апреля 1906 г. определенно провели у нас
организационное обособление законодательной власти от власти управления.
Согласно ст. 7, “Государь Император осуществляет законодательную власть
в единении с Государственным Советом и Государственной Думой”. И вместе
с тем, как определяет ст. 86, “никакой новый закон не может последовать
без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять
силу без утверждения Государя Императора”. Таким образом власть
законодательная может осуществляться не иначе, как при участии народного
представительства, тогда как “власть управления во всем ее объеме
принадлежит Государю Императору” (ст. 10).
С обособлением органов законодательства от управления Высочайшая воля
сообразовываться в управлении Империей Российской с законом получает
действительную возможность осуществиться. Конечно, для укрепления
законности в государственном управлении необходимы, как будет дальше
выяснено, еще и другие условия, но, во всяком случае, краеугольный
камень для этой цели у нас положен.
Начало законности проводится нашим действующим законодательством, по
общему правилу, как в верховном управлении, так равно и в делах
подчиненного управления. Для важнейших дел верховного управления начало
подзаконности у нас определяется в ст. 11 Основных Законов: “Указы для
устройства и приведения в действие различных частей государственного
управления” (т. наз. организационные указы), “а равно повеления,
необходимые для исполнения законов” (исполнительные указы), Государь, в
порядке верховного управления, издает “в соответствии с законами”. Такие
же правила мы имеем в Основных Законах и для подчиненного управления.
Так, по ст. 10, в делах управления подчиненного определенная степень
власти вверяется от Государя, “согласно закону”, подлежащим местам и
лицам, “действующим Его Именем и по Его повелениям”. Связывая себя этой
оговоркой “согласно закону”, Государь выражает свой Высочайшую волю не
уполномочивать органов подчиненного управления в нарушение законов.
Органы подчиненного управления в праве издавать указы в развитие и
восполнение закона (т. наз. распорядительные указы), но не иначе, как на
основании особого на то уполномочия законом, и с тем, чтобы и по своему
содержанию издаваемые ими указы оставались в пределах закона. Эти
требования выражены у нас в ст. 122 Основных Законов: “Обязательные
постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые Советом Министров,
министрами и главноуправляющими отдельными частями, а также другими, на
то законом уполномоченными, установлениями, не должны противоречить
законам”.
Право диспенсации
Право диспенсации, в смысле власти монарха разрешать, по своему
усмотрению, отступления от закона, наши Основные Законы устраняют.
“Доколе новым законом положительно не отменен закон существующий, он
сохраняет полную свой силу”, определяет ст. 94. С этим началом делается
несовместимым правило старого уклада о том, что Высочайший указ отменяет
по тому делу, по которому он последовал, действие законов общих: бывшая
ст. 70 Осн. Зак. 1892 г, пропускается в Основных Законах 1906 г. Также
последовательно исключается и ст. 209 Учр. Мин. в Продолжении к Своду
Законов 1906 г.
В настоящее время Государь в праве давать диспенсации только в тех
случаях, когда, он на это особо уполномочен законом. Дела по
диспенсациям, подлежавшие ранее ведению Комитета Министров, теперь, с
упразднением Комитета Министров по указу 23 апреля 1906 г., отнесены у
нас к ведомству Совета Министров. К числу этих дел принадлежат, между
прочим, дела о назначении повышенных пенсий, об утверждении уставов
акционерных компаний и нек. др.
Акты правительства
Начало законности на всю область государственного управления у нас,
однако, не распространяется. Показанное управление приходится отличать
от правительственной деятельности, протекающей за пределами
правопорядка. Акты этой деятельности мы называем актами правительства в
отличие от подзаконных актов управления. Мысленно можно представить
идеальное государство, где право проникает все государственное
управление, где все государственное управление подзаконно. Но
историческая действительность такого полного господства законности не
дает. Даже в условиях конституционного уклада, означающего наивысшее
исторически достигнутое торжество законности, правительство связывается
законом далеко не во всех отраслях своей деятельности. За пределами
правового порядка остаются в большей или меньшей мере дипломатические
сношения, командование войском, ведение войны, назначение и увольнение
министров, пожалование титулов и других государственных отличий и т. д.
По мере того, как упрочивается влияние народного представительства в
созидании права, круг дел, в которых правительство не связано законом,
постепенно сокращается.
В России попытка отграничения подзаконных актов управления от актов
правительства сделана Основными Законами 1906 г. Основные Законы
противополагают именно деятельности монарха “в порядке верховного
управления” “указы и повеления Государя Императора, непосредственно им
издаваемые” (ст. 24). Верховное управление, как и подчиненное,
устрояется на началах законности, – напротив, те области государственной
жизни, которые регулируются указами, “издаваемыми непосредственно
Государем”, остаются за пределами правового порядка.
Круг дел, подлежащих правительственному усмотрению Государя, очерчен в
наших Основных Законах весьма широко. Сюда относятся: внешние сношения,
договоры с иностранными государствами, объявление войны и заключение
мира; командование армией и флотом; назначение и увольнение министров и
других высших должностных лиц; пожалование титулов, орденов и других
государственных отличий, а также прав состояния; объявление местности на
военном или исключительном положении; чеканка монеты; управление
личными, государевыми и удельными имениями; устройство Императорского
Двора; помилование, а также сложение казенных взысканий и вообще
дарование милостей, когда сим, однако, не нарушаются ничьи огражденные
законом интересы и гражданские права (ст. 12 – 17, 19 -21 и 23).
Кроме того, “под непосредственными Высочайшими Их Императорских
Величеств повелениями” состоит ведомство учреждений Императрицы Марии.
Деятельность этого ведомства определяется непосредственными повелениями
не только Государя Императора, но также и Государыни Императрицы. Об
этом изъятии дел ведомства Императрицы Марии из области подзаконного
управления наши Основные Законы определенным образом но упоминают. Оно
подойдет под “дарование милостей” (ст. 23) в той мере, поскольку дела
управления ведомством Императрицы Марии, как полагает Н. М. Коркунов, не
суть в собственном смысле дела государственного управления, а скорее
дела царской благотворительности. Однако в данном ведомстве
сосредоточено обширное просветительное дело; в пользу учреждений этого
ведомства взимаются особые налоги. Таким образом, это изъятие дел
ведомства Императрицы Марии из области подзаконного управления
недостаточно согласовано с нашими Основными Законами.
Итак, отношения между правящей властью и обывателями по действующему
праву могут определяться законом, подзаконными актами управления и
актами правительства, подлежащими непосредственному усмотрению монарха.
К этим формам государственной деятельности следует еще присоединить
чрезвычайные указы.
Чрезвычайные указы
Чрезвычайные указы это постановления с временной силой закона,
издаваемые правящей властью во время перерыва в занятиях законодательных
палат. Чрезвычайный указ отличается от закона: закон издается монархом в
единении с народным представительством чрезвычайный указ исходит от
одной правящей власти. Но чрезвычайный указ не есть и акт управления: он
не подзаконен, как указы организационные, исполнительные и
распорядительные, но обладает временно силой закона. Чрезвычайный указ
является законом по своей силе и актом управления по порядку издания.
Чрезвычайный указ следует отличать и от актов правительства; это не
правительственное усмотрение монарха в определенных, изъятых от действия
правового порядка, областях: содержанием чрезвычайного указа может быть,
– за некоторыми (правда, существенными) исключениями, – любой предмет,
относящийся к ведомству законодательных учреждений. И, вообще,
чрезвычайный указ не составляет выражения “воли и усмотрения” монарха:
он может издаваться правящей властью лишь при наличности определенных
условий, и его действие во времени строго ограничивается известными
пределами.
Чрезвычайный указ не представляет собой чего-либо необходимого в укладе
современных государств. Напротив, большая часть европейских государств
обходится без чрезвычайных указов (Англия, Франция, Бельгия, Швейцария и
др.). В случаях необходимости принять экстренную меру, выходящую за
пределы законных полномочий правящей власти, в перерыв между сессиями
парламента ускоряется созыв последнего.
Наши Основные Законы следуют примеру австрийского права, допускающего в
подобных случаях применение чрезвычайного указа. Условия и порядок
издания чрезвычайного указа определяются в ст. 87 Осн. Зак. Чрезвычайный
указ, по этой статье, может быть издан не иначе, как лишь во время
прекращения занятий; Государственной Думы, и только при наличности
“чрезвычайных обстоятельств”. Впрочем, что считать “чрезвычайным
обстоятельством”, ст. 87 не поясняет, открывая, таким образом, простор
усмотрению администрации. По своему содержанию чрезвычайный указ может
касаться любого предмета, требующего обсуждения в порядке
законодательном. Но, как определенно указывает ст. 87, чрезвычайная мера
не может “вносить изменений ни в Основные Государственные Законы, ни в
учреждения Государственного Совета или Государственной Думы, ни в
постановления о выборах в Совет или в Думу”. Новый избирательный закон 8
июня 1907 г. не мог быть издан по ст. 87. Как объясняется в Высочайшем
манифесте от того же числа, он издан авторитетом “Власти, даровавшей
первый избирательный закон, исторической власти Русского Царя”.
Чрезвычайный указ издается Государем по представлению Совета Министров.
За нарушение условий, при которых может быть принята чрезвычайная мера
по ст. 87, ответствует Совет Министров – пред Государем (ст. 128),
Чрезвычайный указ имеет только временное действие. Действие чрезвычайной
меры прекращается, 1) если правительством не будет внесен в
Государственную Думу в течение первых двух месяцев после возобновления
занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект или 2) если этот
законопроект не примут Государственная Дума или Государственный Совет. В
случае непредставления законопроекта чрезвычайный указ теряет, таким
образом, силу с истечением двухмесячного срока со времени возобновления
занятий Государственной Думы. В случае непринятия правительственного
законопроекта одной из законодательных палат действие чрезвычайной меры
прекращается с момента его отклонения одной из палат.
Итоги
В заключение изложим в немногих словах те выводы, которые можно сделать
на основании прочитанных лекций. Для того, чтобы разрешить задачу
административного права, – упорядочить публичные отношения, – надо
вытеснить систему усмотрения власти: в основу отношений между органами
управления и обывателями надо положить правовой принцип, начало
законности. Чтобы государственное управление стало подзаконным,
необходимо обособить органы законодательства от органов управления. Сила
закона, как руководящего начала для управления, зависит при этом от
авторитета законодательного учреждения. Подобающий же авторитет
законодательное учреждение приобретет, если оно, действительно,
осуществит теснейшее единение монарха с народным представительством.
Значение законности в управлении ослабляется тем более, чем шире та
область правительственной деятельности, где вместо закона действует
усмотрение правящей власти. Ослабляют значение законности и чрезвычайные
указы, так как они издаются органами управления, но имеют временную силу
закона и, таким образом, представляют собой продукт смешения властей.
Развитие административного права, как регулятора отношений между
правящей властью и гражданами в делах государственного управления,
зависит, следовательно, от сокращения области актов правительства, от
умеренного пользования правящей властью чрезвычайным указом и от
укрепления авторитета закона и народного представительства.
Литература
Лекция третья. История внутреннего управления
Отрасли управления
Содержание и характер тех отношений, которые возникают между правящей
властью и гражданами, зависят от различных задач, преследуемых
государственным управлением. Важнейшими задачами государственного
управления являются: обеспечение внутренней безопасности и
благосостояния граждан; вооруженная защита государства; упорядочение
отношений данного государства с другими государствами; обеспечение
населению правосудия в делах гражданских и уголовных; урегулирование
положения церкви в государстве и, наконец, изыскание и распределение
материальных средств для государственных целей. Соответственно этим
задачам можно различать в государственной деятельности: внутреннее
управление, военное управление, управление внешними делами, управление
судебное, церковное и финансовое. Наука административного права изучает,
по преимуществу, только те отношения, которые возникают между правящей
властью и гражданами в делах внутреннего управления. Изучение прочих
отраслей государственного управления составило предмет особых наук:
военного права, международного права, гражданского и уголовного
процесса, церковного права и финансового права.
Понятие о полиции
Внутреннее управление задается обеспечением внутренней безопасности и
благосостояния. В период абсолютизма внутреннее управление обозначалось
понятием полиции. Слово “полиция” повторяет греческое (***) (от (***) –
город, ср. Константинополь). Так называлось у греков учение о том, как
устраивать городские дела, как управлять городом; а так как город был
средоточием тогдашней государственности, то это было искусство
государственного строительства вообще. То, что греки обозначали словом
(***) (городское дело), римляне стали называть respublica (дело
общественное): по своему происхождению “полиция” и “республика” ближе,
чем родные сестры; это просто разные названия для одного и того же
предмета. Однако в настоящее время с понятием полиции у нас обыкновенно
соединяется несколько иное представление. Это изменение зависит от тех
своеобразных условий, в которых дело устроения внутренней жизни страны
оказалось в эпоху абсолютизма.
Полиция в период абсолютизма
В средние века, – в феодальный период развития европейских
народов,-государство не уделяло почти никаких забот обеспечению
внутренней безопасности и благосостояния: эти заботы осуществлялись в
той или другой мере не государством, но лишь частными усилиями городов,
церкви, отдельных землевладельцев и т. д. Верховная государственная
власть, которая едва еще начинала укрепляться, первоначально была занята
всецело ограждением внешней независимости государства.
Но, по мере подчинения себе феодальных землевладельцев, по мере
собирания земли, королевская власть, делаясь более прочной внутри
государства, неизбежно встретилась с необходимостью взять в свои руки
заботы и о внутреннем благосостоянии и безопасности. Этим путем власть
абсолютного монарха приобретала известную опору в населении. Подавляя
своим вмешательством во внутреннюю жизнь государства частный почин
феодалов, церкви и городов, королевская власть получала, таким образом,
возможность еще более усилить свое могущество.
Задачи полиции, – деятельности, направленной на обеспечение условий
внутренней безопасности и благосостояния, – абсолютный монарх возлагает
на своих чиновников. Верховная государственная власть, только что
сложившаяся посредством подчинения себе землевладельцев,
городов,-вообще, всех влиятельных элементов общества, не могла опереться
в осуществлении полицейских задач на эти силы, тянувшие врозь.
Сосредоточив в своем лице всю полноту государственной власти, абсолютный
монарх начинал смотреть на государство, как на нечто, воплотившееся в
одной его личной воле: “государство – это я”, говорит Людовик XIV. При
таких условиях, разумеется, не в обществе, но лишь в своих чиновниках он
мог найти покорных служителей для исполнения полицейских задач.
Эвдемонизм
В своем стремлении облагодетельствовать народ по собственному пониманию
и собственными средствами, абсолютный монарх усвоивает взгляд на своих
подданных, как на лиц несовершеннолетних, не могущих понимать, в чем
заключается их собственное благо. Слабое развитие общества, тьма и
невежество, окутывавшие широкие массы населения, дают известное
основание для этой уверенности. Необходимость принудительно доставлять
благосостояние обществу находит свое философское обоснование и
оправдание в учении эвдемонистов. По этому учению, люди в незапамятные
времена заключили для прекращения взаимной вражды государственный
договор: в силу этого договора они передали обеспечение и развитие
свойств, вытекающих из разумной природы человека, государству. Высшую
цель государства должно вследствие этого составить всеобщее благо,
всеобщее счастье (по греч. (***)). Средство к достижению этого всеобщего
благополучия – неограниченная власть монарха. Эта философия эвдемонизма,
нашедшая особенно яркое выражение в ученых трактатах Томазия и Христиана
Вольфа, идейно затушевывала принудительный, насильственный характер
полицейского вмешательства. Можно ли, в самом деле, говорить о
принуждении, когда государство задавалось ничем иным, как влечением
людей к совершенствованию, к благополучию, к счастью,-когда это
совершенствование, благополучие, в свою очередь, составляло не что иное,
как естественную задачу и цель каждого человека?
Полицейская опека
Исходя из представления о незрелости подданных, государственная власть
занимающей нас эпохи в своей полицейской деятельности неизбежно
становилась к населению в положение опекуна. Но при этом опекающая
власть менее всего заботилась о том, чтобы прежде всего поднять уровень
народного развития. По совету Зонненфельса, сочинение которого по
полицейской науке до сороковых годов прошлого столетия считалось
официальным руководством в австрийских университетах, обучать население
более, чем чтению, письму и арифметике, следует лишь в той мере, в какой
это необходимо для замещения образованными людьми должностей
государственной службы. “Излишество учащихся весьма ясно усмотреть
можно, когда множество их сравнится с немногими должностями, в которые
они со временем могут употреблены быть. Сие сравнение уверит каждого в
необходимости число оных ограничить и будущему их определению сделать
соразмерным. Люди, которые молодость свою проживают в училищах, привыкши
к покойной учености, делаются ленивыми к ручным работам. Почему надлежит
не всех, даже и тех, которые превосходнейшие дарования имеют, допускать
к учению”. Подъем общественного самосознания и самодеятельности не
только не составлял задачи полиции, но противоречил одному из основных
требований благочиния. Не рассчитывая на “самопроизвольное повиновение”
подданных, какого, по мнению того же Зонненфельса, нельзя ожидать “и при
самых мудрейших законах” полиции, абсолютизм должен был основывать
повиновение обывателей “на невозможности сопротивления”: “Чего ради
благочиние должно наблюдать, дабы никакое состояние или никакой
гражданин в особенности не мог возрасти до вредной общему благосостоянию
силы, а через то б и не воспротивился начальствующей власти”. При таких
условиях полицейская опека должна была проникать во все углы и
подробности народной жизни. Регламент Главному Магистрату 1721г.,
изданный у нас три года спустя после учреждения первой полицейской
должности (должности генералполицеймейстера в С.Петербурге), определяет
задачи полиции следующим образом: полиция “споспешествует в правах и в
правосудии, рождает добрые порядки и нравоучении, всем безопасность
подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных,
непорядочное и непотребное житие отгоняет и принуждает каждого к трудам
и честному промыслу, чинит добрых домостроителей, тщательных и добрых
служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует
дороговизне и приносит довольство во всем потребном к жизни
человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит
чистоту по улицам и в домах, запрещает излишества в домовых расходах и
все явные прегрешения, призревает нищих, бедных, больных, увечных и
прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных, по заповедям
Божиим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках:
вкратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых
порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и
удобности”.
И что есть обывателю, и во что ему одеться, как показаться на улице, как
жить, а главное- как думать и проявлять свою мысль-во всем этом его
должна была опекать полиция. По части пищи западные ученые того времени
рекомендовали устраивать для народа угощение в торжественные дни,-“но не
слишком много лакомств” (Вольф). По указу Николая I, людям “в
обыкновенном крестьянском одеянии, как то: в армяках, смурых кафтанах и
нагольных тулупах”, в харчевнях отнюдь не давать таких аристократических
блюд, как “индейки, каплуны, пулярки, цыплята, дичь всякого рода, и из
числа живой рыбы: стерлядь, осетрину и белужину” (ук. 1835 г.). По указу
Александра и, вход в гостиницы, ресторации и трактиры дозволяется только
людям “в пристойной одежде и наружной благовидности”; “солдат же и людей
в ливрее” в эти заведения впускать запрещалось. Экипажи для езды па
городам дозволялось иметь только людям благородным. Первогильдейский
купец мог, по указу 1807 г., ездит “четвернею”, но второй гильдии –
только парой, а третьей-не мог ни зимой ни летом впрягать более одной
лошади. Излишних лошадей предписывалось на месте отпрягать и ямских
отдавать обратно извозчикам, а собственных продавать и деньги отсылать
на дело призрения бедных.
Живым памятником, характеризующим полицейскую регламентацию в
рассматриваемый период, является у нас Устав о предупреждении и
пресечении преступлений (Св. Зак., т. XIV): “Полиция охраняет между
всеми, в городе живущими, хотя различных вер, доброе гражданское
согласие, мир и тишину” (ст. 68). “Полиция имеет попечение, чтобы
молодые и младшие почитали старших и старых, чтобы дети повиновались
родителям, а слугисвоим господам и хозяевам” (ст. 122). “Полиция имеет
надзор, чтоб никто в противность должного послушания законным властям
ничего не предпринимал. Она пресекает в самом начале всякую новизну,
законам противную” (ст. 119).
В области хозяйства полицейская регламентация ближайшим образом
поддерживалась экономическим учением меркантилизма. Отождествляя
богатство с деньгами, меркантильное учение вело к спекуляциям, которые в
конечном итоге приводили не к обогащению, но к упадку народного
хозяйства, К тому же, ведя меркантильную политику, государство
заботилось не столько о подъеме экономического благосостояния народа,
сколько об увеличении государственной казны, остававшейся в распоряжении
абсолютного монарха.
Историческое значение полиции
Связывая самодеятельность обывателя, полиция была, конечно, бессильна
доставить благосостояние широким слоям населения. Тем не менее,
известную историческую роль она так или иначе сыграла. Историческое
значение полиции лежит в том, что она способствовала укреплению
государственного начала. Проникая в самую глубину самостоятельных ячеек
феодальной эпохи, полиция несла и утверждала повсюду верховенство единой
государственной власти.
Но, подавив силой принуждения центробежные элементы средневековья,
полиция не могла составить прочной основы для дальнейшего развития
государства. Полицией достигалась в лучшем случае лишь “невозможность
сопротивления” государственной власти со стороны обезвреженных мерами
благочиния обывателей. Между тем сами полицеисты признавали, что
“твердейшим основанием” повиновения частных лиц государству в лице его
верховной власти “есть неоспоримо свободное покорение каждой воли особо,
которое поддерживается очевидной добротой законов” (Зонненфельс). Для
того, чтобы вызвать “самопроизвольное повиновение” граждан закону,
необходимо было заменить полицию, с ее характерными свойствами
правительственной опеки над безличными обывателями, более совершенными
методами управления, рассчитанными на подъем общественного самосознания
и общественной самодеятельности.
Перелом
В эволюции государства ступень полицейской опеки или т. наз.
полицейского государства уступает место высшей ступени правового
государства. Абсолютную монархию сменяет конституционный уклад.
Как на причину перелома, указывают на изобретение паровой машины Уатта в
1775 г. и на переход от натурального хозяйства к товарному. Освобождение
от полицейской опеки в области хозяйства было насущной потребностью для
новых форм экономического быта: экономическая свобода, – лозунг
физиократов и манчестерской школы (Адам Смит), – составляла
первостепенное условие для беспрепятственного развития капитализма.
Переворот в хозяйстве составлял, несомненно, важную, но не единственную
причину перелома в государственном укладе: свою роль здесь сыграло и
влияние городского населения и, в частности, интеллигенции. Да и вообще
обыватель раньше или позже должен был духовно вырасти,-и пеленки
полицейской опеки должны были стать для него тесными.
В Англии конституционный уклад укрепился с развитием капитализма, но
возник н оттенил абсолютную монархию еще в XVII веке. Здесь перелом
совершался постепенно… Напротив, -тяжелым путем революционных
катастроф во Франции. Девятнадцатый век был веком конституционных побед
на Западе. Начало двадцатого века открывает переход от полицейского
государства к правовому и на Востоке.
Кантианство
Философским обоснованием правового государства явилось учение Канта. По
этому учению человек отнюдь не должен быть средством для достижения
каких-либо целей; человек есть цель в самом себе: признание
человеческого достоинства абсолютной целью составляет безусловное
требование нравственного закона (категорический императив). Отсюда
неотъемлемые свойства (атрибуты) граждан: свобода, ограниченная только
такими законами, в создании которых гражданин участвовал своим голосом;
юридическое равенство и гражданская самостоятельность, заключающаяся в
том, что своим существованием и самосохранением гражданин обязан своим
собственным силам, а не чьему-либо усмотрению. Таким образом
патриархальный уклад полицейского государства был осужден безусловно,
как “самый больной деспотизм, какой только можно себе представить”.
Внутреннее управление в правовом государстве
В правовом государстве тяжесть государственной власти в большей или
меньшей степени переносится с личности монарха на население. Поскольку
задачи внутреннего управления осуществляются в порядке законодательном,
общество участвует в их выполнении в форме народного представительства.
Для дальнейшего осуществления этих задач подзаконной деятельностью,
рядом с правительственными органами, развиваются органы общественного
управления. По мере того, как население приобретает участие в
государственной власти, обыватель из безличного объекта для полицейских
мер правительства превращается в гражданина. Он становится определенной
единицей, не поглощаемой в своей индивидуальности государством. За ним
признается известное “святое святых”, – определенная сфера свободы, куда
власть не в праве вторгаться. Опираясь на граждан, правовое государство
должно последовательно признать подъем инициативы и самодеятельности в
населении за лучшее средство для достижения общественного
благосостояния.
Однако, предоставив разумению и энергии граждан заботы о наилучшем
удовлетворении своих потребностей, современное государство мало-помалу
проникается сознанием того, что начало невмешательства отнюдь еще не
разрешает проблемы общественного благополучия. Необходима поддержка со
стороны государства, когда силы и средства отдельных лиц и их соединений
недостаточны для удовлетворения потребностей индивида в существовании,
достойном человека. Задача этой поддержки достигается обыкновенно уже
одной попечительной деятельностью государства, чуждой какого-либо
принуждения: указаниями, поощрениями, пособиями, устройством
общедоступных полезных для народа учреждений и т. д. Полиция, в смысле
принудительного вмешательства, получает при таких обстоятельствах
здесь-в деле обеспечения условий благосостояния – значение крайнего
средства. Так, принудительность признается целесообразной в деле
начального обучения, в деле страхования на случай болезни, инвалидности,
старости и т. д. Для обеспечения же условий безопасности и порядка
полицейское принуждение и в правовом государстве применяется весьма
широко.
Итак, внутреннее управление в правовом государстве становится совершенно
отличным по своему характеру от полицейской деятельности в период
абсолютизма. Впрочем, в действительной жизни грань между различными
ступенями политического развития проявляется далеко не с такой
определенностью, как в теории. Уже в период абсолютизма создаются органы
самоуправления, открывается известный простор для экономического почина
населения (устранение регламентации производства, ослабление системы
монополий и т. д.), и возникает попечительная деятельность государства,
чуждая полицейского принуждения. И, с другой стороны, в государстве
правовом правительственные органы нередко продолжают играть
преобладающую роль во внутреннем управлении, а личная самодеятельность
граждан долгое время парализуется полицейскими мерами в таких ее
коренных условиях, как свобода печати, собраний и обществ.
Литература
Лекция четвертая. Публично-правовое отношение
Науки полицейского и административного права
Каждое время имеет свой науку. Это сказывается в различии наук
полицейского и административного права. Обе они черпают свое содержание
от внутреннего управления: одна-в полицейском, другая – в правовом
государстве. Но на каждой из них лежит глубокий отпечаток своей эпохи.
Их коренным образом разделяет неодинаковое положение личности в
полицейском и в правовом государстве.
В полицейском государстве обыватель обсуждался в качестве безличного
объекта для правительственных мероприятий. Меры безопасности
относительно людей здесь ставились на одну плоскость с мерами
безопасности относительно животных и стихийных сил природы. К мерам
безопасности относительно людей полицеисты причисляли меры против
“сходбищ и скопищ”, меры против пьяниц, иностранцев и путешествующих,
ростовщиков, безумных; меры против литераторов, художников,
изобретателей, промышленников и учредителей. Обыватель, проявлявший
самодеятельность, рассматривался не как помощник, не как опора
государственной власти, но как опасный противник. Он интересовал, прежде
всего, как предмет, который надо обезвредить так же, как животных и
стихийные силы природы. Роль обывателя в полицейском государстве
сводилась к повиновению, “к сообразованию действий своих с объявленной
волей начальников” (Зонненфельс). В правовом государстве личность
рассматривается уже как известная самоценность: индивид не только не
поглощается государством, но становится коренной ячейкой государства. Из
безличного объекта для полицейских мер личность поднимается на уровень
субъекта публичных прав и обязанностей или, что то же, гражданина.
Прежде в полицейском механизме была одна ось – государство; была одна
сила для достижения полицейских целей – воля неограниченного монарха.
Теперь государственная машина устанавливается на двух осях: это –
государство и личность. Между государством и личностью возникает
отношение равноценных членов: публично-правовое отношение, в котором и
правящая власть и гражданин участвуют в одинаковой роли субъектов
публичного права. Прежде нормы полицейского права носили характер
инструкций, наказов со стороны высших властей для органов полиции:
касаясь обывателей, эти нормы подчиняли последних личному усмотрению
правящей власти. Теперь юридические нормы, относящиеся ко внутреннему
управлению, теряют этот односторонний характер: они приобретают значение
правил, определяющих публично-правовые отношения между представителями
власти и гражданами. Режим личного усмотрения, лежавший в основе
полицейского вмешательства в обывательскую жизнь, уступает место началу
законности.
Это различие между наказами для полиции и нормами, регулирующими
отношения между правящею властью и гражданами, отмежевывает одну от
другой науки полицейского и административного права.
Переходное состояние науки в России
Ввиду перелома в нашем государственном строе наука о нормах, относящихся
к внутреннему управлению, находится у нас в переходном состоянии. В
российских университетах мы продолжаем иметь еще кафедру полицейского, а
не административного права; ученые степени даются по полицейскому праву.
Но в программах университетского преподавания наука полицейского права
на самом деле уступает место науке административного права. Правда, за
переменой в названии предмета не всегда еще следует да и может
последовать полное обновление в содержании. Для этого необходимо, чтобы
в самой жизни институты полицейского права были вытеснены нормами
административного права. А пока этой коренной перемены еще не произошло,
пока новое, соответствующее условиям представительного строя, еще едва
прорастает в чаще переживаний старого порядка, наука административного
права волей-неволей должна переплетаться в наших исследованиях с наукой
полицейского права.
На Западе переход от полицейского права к административному является уже
фактом совершившимся. Поэтому всякий раз, когда нам придется иметь дело
с такими отраслями внутреннего управления, для которых у нас в России
еще не выработалось надлежащей правовой нормировки, мы будем знакомить
вас не только с нашим укладом, но и с передовыми законодательствами
Запада. Наша задача не исчерпывается изучением действующего русского
права в интересующей нас области: надо вместе с тем выяснить и пути к
лучшему будущему, пользуясь указаниями исторического опыта других
народов.
Публично-правовое отношение
Наука административного права изучает юридические нормы, определяющие
отношения между органами государственного управления и гражданами.
Точнее сказать, это – наука о публичноправовых отношениях в области
внутреннего государственного управления. Таким образом публично-правовое
отношение составляет самое общее и основное понятие в науке
административного права.
То, что делает государственная власть во внутреннем управлении, нашу
науку интересует постольку, поскольку эта деятельность касается граждан.
И тем, что делают обыватели, наука административного права занимается
лишь в той мере, поскольку своими действиями, своим поведением они
входят в столкновение с государственной властью. Короче говоря,
предметом нашего изучения являются взаимоотношения между правящей
властью и гражданами. Самое устройство, организация государственной
власти выходит уже за пределы науки административного права: это –
предмет науки государственного права.
Из всевозможных отношений, возникающих между представителями власти и
частными лицами, наука административного права берет только юридические
отношения, т. е. только те отношения, которые основаны на праве. С
притязаниями агентов власти, опирающимися не на закон, а на личное
усмотрение, мы не можем считаться в науке административного права.
Наука административного права изучает публичные правоотношения. Нам уже
известно, что содержанием отношений между представителем государственной
власти и гражданами является всегда публичный интерес. Что признает
власть за общественный интерес, – это зависит от уровня культуры. И то,
в чем власть видит общее благо, может, на самом деле, и разойтись с
интересами значительной части населения. Но, во всяком случае,
требования правящей власти предъявляются к гражданам не как частный
интерес отдельных носителей власти, но во имя общего блага. Публичный
характер изучаемых правоотношений отличает науку административного права
от науки гражданского права, которая исследует частные отношения
отдельных лиц между собой.
Субъекты публично-правового отношения
Принято говорить, что публичное правоотношение устанавливается между
государством и гражданами.
Но ведь отношение будет правовым лишь в той мере, поскольку оба его
участника связаны правом: между тем государство в своей законодательной
деятельности само является творцом и источником права. Субъектом или
участником публично-правового отношения может быть, таким образом, не
государство вообще, но подзаконная власть управления.
Однако всякое юридическое отношение устанавливается между людьми и
только между людьми; и в публично-правовом отношении субъектами могут
быть только люди. Следовательно, власть управления не может явиться
субъектом юридического отношения в какой-либо отвлеченной, безличной
форме. Участниками публичного правоотношения могут быть лишь живые люди,
– должностные лица, облеченные этой властью.
Власть управления может присвоиваться, в силу закона, не только
отдельным должностным лицам, но и соединениям лиц, определенным образом
организованным. К числу последних принадлежат земство, город –
соединства, объединенные общественными интересами отдельных местностей;
сословные общества (крестьянские, мещанские и др.), объединенные
интересами отдельных групп лиц; наконец, соединства, объединенные
каким-либо общим делом: напр., университет. Подобные соединения
выступают в публичных отношениях в качестве самостоятельных субъектов
права (публичные юридические лица). Они могут вступать в отношения с
частными лицами, с должностными лицами коронной администрации (с
министром, губернатором и т. д.), а также и между собой (напр., земство
с городом и т. п.).
Объект публично-правового отношения
Объектом публично-правового отношения может быть все то, что способно
служить к осуществлению публичных интересов. В такой роли могут
оказаться: 1) собственные силы человека, 2) вещи и 3) услуги других
людей.
Собственные силы субъекта становятся объектом права, поскольку
законодатель устанавливает те границы, в которых ими можно невозбранно
пользоваться. Таким образом объектом публичного права делается личная
неприкосновенность, свобода передвижения, свобода устного и печатного
слова, собраний и т. д.
Из вещей особый интерес, как объект публичного права, представляют вещи,
находящиеся вне гражданского оборота: публичные здания, библиотеки,
музеи, храмы, улицы, мосты, каналы, судоходные реки и т. д. Эти вещи не
могут подлежать сделкам между частными лицами, но ближайшим образом
служат средством к осуществлению общественных интересов.
Услугами, которые специально интересуют нас в административном праве,
являются разнообразные услуги, оказываемые гражданам правящей властью.
Борьбой с заразными болезнями, оздоровлением жилищ и фабрик государство
оказывает санитарные услуги населению; открытием школ и университетов
оно способствует в той или иной мере духовному развитию граждан;
наконец, оказанием продовольственной помощи, призрением бедных,
введением обязательного страхования рабочих оно так или иначе доставляет
услуги в интересах экономического благосостояния. Субъективные публичные
права.
Кроме субъектов права и объекта, в юридическое отношение входят
обязанность и право, последнее- в смысле правомочия субъекта. Если вы
взглянете, напр., на частноправовое отношение между кредитором и
должником, то увидите, что обязанности должника уплатить долг
соответствует право кредитора его получить. При недостаточном развитии
административного права мы нередко находим в публичных отношениях одну
только обязанность, без соответствующего ей правомочия. Так, в передовых
государствах Запада закон налагает на органы управления обязанность
оказать призрение бедному. Однако наличность этой обязанности, лежащей
на представителе власти, еще не наделяет бедного правом на призрение.
Как справедливо замечает проф. Покровский, права у человеческой личности
в этом случае нет так же, как и у той лошади, которую закон о
покровительстве животных обязывает защищать от напрасных мучений.
Подобные отношения без правомочия являются признаком несовершенства
административного права. В них отражается старый порядок, когда
обыватель был еще безличным объектом для полицейских мероприятий. С
дальнейшим развитием административного права публичное отношение должно
будет сочетать в себе все элементы, которые присущи юридическому
отношению вообще.
По содержанию отношений, возникающих между правящей властью и
гражданами, административное право делится на право личной свободы,
право публичных служб и публичное вещное право.
Право личной свободы
Регулируя публичные отношения, административное право преследует две
коренных цели. С одной стороны, оно определяет границы для вторжения
правящей власти в область личной самодеятельности граждан; с другой
стороны, оно определяет отношения граждан к положительной деятельности
самой государственной власти.
Государство не может предоставить гражданину абсолютной личной свободы:
анархическая идея “абсолютной свободы” несовместима с задачами
публичного характера, принимаемыми на себя государством, – с задачами,
усложняющимися по мере развития культуры н гражданственности. Индивид в
государстве получает не более, как ограниченную личную свободу: личное
самоопределение согласуется с публичным интересом, как его сознает
законодатель на данной ступени политического развития. Задача
административного права – указать предел для вторжения правящей власти в
область личной свободы. Начертанием этой границы устанавливается та
сфера личной самодеятельности, которая недоступна для законного
вмешательства правящей власти. Совокупность юридических норм,
определяющих отношение государственной власти к личной свободе граждан,
составляет право личной свободы. Это право личной свободы слагается из
права личной неприкосновенности и права передвижения (область
физического бытия граждан), прав вероисповедания, печати, собраний и
обществ (область духовной самодеятельности граждан) и права труда,
занятий и промыслов (область экономической самодеятельности граждан).
Из учения о праве личной свободы мы в дальнейших лекциях рассмотрим
право личной неприкосновенности, право передвижения, право печати и
право собраний и обществ. Право публичных служб.
Таким образом первая задача административного права вызвана желанием
урегулировать отношения правящей власти к самодеятельности граждан.
Вторая задача определяется потребностью нормировать те отношения,
которые устанавливаются на почве положительной деятельности самой
правящей власти. Поскольку означенной деятельностью государство
стремится заместить или восполнить самодеятельность граждан, – у этих
последних рождается интерес в услугах со стороны государственного
управления. Административное право определяет обязанность правящей
власти оказывать гражданам эти услуги и регулирует отношения между
органами власти и лицами, пользующимися данными услугами. Совокупность
сюда относящихся юридических норм составляет право публичных служб. Это
право публичных служб обнимает юридическую нормировку услуг со стороны
государственного управления в интересах здоровья граждан (право
санитарной и медицинской помощи), их духовного развития (право народного
образования) и экономического благосостояния.
Из учения о праве публичных служб мы остановимся в настоящих лекциях, с
одной стороны, на вопросах о народном образовании и, с другой, на
проблеме публичного обеспечения материальных условий существования для
лиц нетрудоспособных и трудоспособных.
Публичное вещное право
Посредствующим звеном между правом личной свободы и правом публичных
служб является публичное вещное право. В самом деле, личная свобода
утрачивает свой смысл и значение, если человеку не обеспечена
возможность дышать здоровым воздухом, беспрепятственно двигаться по
улицам и дорогам, пользоваться парком, рекой и т. д. Таким образом право
публичных вещей (вещи вне оборота) оказывается своеобразным продолжением
прав личной свободы. Но для того, чтобы публичные вещи могли исполнить
свое назначение, со стороны государства необходима положительная
деятельность, направленная на их приспособление и охрану (устройство
панелей, поливка улицы, охрана насаждений и парке и т. д.). Вследствие
этого публичное вещное право начинает обнимать регламентацию тех услуг,
которые оказываются правящей властью гражданам, – и тем самым примыкает
к праву публичных служб.
Тройной статус гражданина
От объема правомочий, которые гражданин получает в публичном праве,
зависит его тройной статус (от латинского status – состояние,
положение). Право личной свободы определяет так называемый негативный
статус лица,-правомочие гражданина на то, чтобы правящая власть не
вмешивалась в область личной свободы, отмежеванной ему законом. Право
публичных служб устанавливает позитивный статус лица: здесь определяется
обязанность власти: оказывать определенные услуги гражданам. Эти два
статуса изучаются наукой административного права.
Негативный и позитивный статусы дополняются и упрочиваются правом
граждан на участие в государственной власти, – иначе совокупностью
политических прав: эти права образуют третий – активный статус
гражданина. Этот статус изучается уже наукой государственного права.
Обыватель превращается в гражданина только тогда, когда он в полной мере
приобретает права этого тройного статуса. Права негативного статуса
обеспечивают свободный выход его внутренним силам, – простор его
разумному самоопределению. В правах позитивного статуса он получает
необходимую поддержку такой большой силы, какой является государство.
Наконец, права активного статуса делают его самого деятельной частицей
государственной воли.
Литература
Лекция пятая. Защита публичного права
Установление норм административного права, регулирующих те или иные
области публичных отношений, еще не исключает возможности для органов
управления совершать неправомерные действия,- нарушать права граждан.
Чтобы подавить подобные нарушения, необходимо принять соответствующие
меры для защиты публичного права.
Способы обеспечения законности.
Известная гарантия для законности управления может лежать уже в самом
устройстве правящей власти. Так, если от должностных лиц
административного ведомства требуется образование и в особенности
специальная юридическая подготовка, то это предохранит управление от
таких нарушений закона, которые обязаны темноте и неосведомленности
чиновника. Коллегиальное начало в управлении, когда дела решаются не
одним лицом, а в собрании (в коллегии) нескольких или многих лиц (ср.
городская управа, земское собрание и т. д.), предупреждает нарушения
закона, происходящие от неведения или злой воли отдельного лица.
Соблюдение закона может также в известной степени обеспечиваться
участием в одном учреждении правительственного чиновника и
представителей общества,- соединением коронного и выборного элементов.
Далее установлению закономерности в управлении способствует точное
разграничение ведомства отдельных должностных лиц и учреждений, точное
определение объема их полномочий. Нарушения закона сокращаются, если
административное производство подчинено определенным формам,
соответствующим в той или иной мере формам судебной деятельности
(гласность производства, выслушание заинтересованной стороны и т. д.).
Административный надзор.
Дальнейшим средством является административный надзор за законностью
управления. Этот надзор применяется в формах отчетности, ревизии и
постоянного контроля.
В нашем законодательстве отчетность низших чиновников перед высшими и
высших перед Государем поставлена весьма широко (ежедневные ведомости
полиции, многочисленные отчеты губернаторов и т. д.). Но нет обязанности
опубликовывать отчеты во всеобщее сведение; нет общей формы для
отчетности и общих правил для рассмотрения, проверки и утверждения
отчетов.
Ревизия может быть внутренней и внешней. Ревизия будет внешней, если она
производится лицами, не причастными к данному ведомству. Внешняя ревизия
у нас производится сенаторами, назначаемыми для этой цели по особым
Высочайшим повелениям. К сожалению, как указывает проф. Тарасов, эти
ревизии, “не будучи периодическими, производятся обыкновенно чрез столь
продолжительные периоды времени, что беспорядок, неправда и хищения,
пресеченные одной ревизией, успевают зародиться вновь, окрепнуть и
созреть к новой ревизии”.
Так же, как и ревизии, постоянный административный контроль за
законностью управления бывает внутренний (со стороны высших органов за
низшими в порядке подчиненности) и внешний. В прежнее время органом
внешнего контроля у нас была особая губернская прокуратура: она
упразднена в шестидесятых годах прошлого столетия. Теперь внешний
контроль мы имеем в финансовом управлении и в отношении органов
самоуправления. Финансовый контроль осуществляется у нас особыми
учреждениями государственного контроля; местными органами этого контроля
являются контрольные палаты. Правительственный надзор за земским и
городским самоуправлением принадлежит губернатору, присутствию по
земским и городским делам, министру внутренних дел и Сенату. При
Александре III, когда проявилось особенно сильно недоверие правительства
к общественному управлению, этот надзор был усилен и поставлен в
условия, очень стеснительные для земства и города. Деятельность
последних прежде подлежала контролю только с точки зрения ее законности
и соответствия общим государственным пользам и нуждам. Теперь
правительственные органы призваны следить и за тем, чтобы постановления
земского собрания и городской думы не нарушали явно и интересов местного
населения. А между тем земское и городское общественное управление
организовано именно с той целью, чтобы дела о местных нуждах и пользах
ведали местные люди, которым эти нужды особенно близки и понятны.
Начало закономерного повиновения.
В некоторой мере способом обеспечения законности является то
обстоятельство, что, по общему правилу, следует всем и каждому
подчиняться только законным требованиям власти.
Во взаимных отношениях органов власти это начало проявляется в праве
представлений. Так называется право или вернее обязанность подчиненного
органа делать представления начальству о своих сомнениях в законности
его распоряжения. По нашему праву, если в предписании министра
начальство, ему подчиненное, усмотрит отмену закона, то оно обязано, не
исполняя предписания, представить об этом министру. В случае, если
министр подтвердит свое предписание, подчиненный орган обязан
представить свои сомнения на окончательное разрешение в Сенат.
Незаконные распоряжения власти необязательны и для граждан. Принцип
закономерного повиновения обеспечивается здесь тем, что уголовная
ответственность устанавливается только за неисполнение “законных
требований” правительственной власти. Ст. 29 Устава о наказаниях
угрожает денежным взысканием до 50 рублей “за неисполнение законных
распоряжений, требований или постановлений правительственных и
полицейских властей, а равно земских и общественных учреждений”. При
этом не обвиняемый обязан доказать, что предъявленное к нему требование
было незаконно, но, напротив, обвинитель должен представить
доказательство законности этого требования. Со своей стороны, мировой
судья и сам должен проверить, было ли, действительно, законно или нет
данное требование.
Казалось бы, это право не подчиняться незаконным требованиям власти
составляет очень сильное орудие для обеспечения законности. На самом
деле, значение этого средства весьма ограничено. Обыватель не всегда
может разобраться в том, что законно и что незаконно. Между тем,
отказываясь исполнить распоряжение полиции в виду сомнения в его
закономерности, он подвергает себя риску поплатиться штрафом. При таких
условиях охотников доводить дело до мирового
найдется немного. К тому же, по закону, во многих случаях предъявленные
полицией требования приводятся в исполнение без предварительного разбора
дела на суде, – и лицо, препятствующее исполнению, рискует еще ответить
за сопротивление власти.
Право жалоб по начальству
Другой способ добиться отмены незаконного распоряжения – это принесение
жалоб на органы власти по их служебному начальству. У нас право жалобы
поставлено весьма широко. На низших полицейских служителей можно
жаловаться исправнику или начальнику местной полиции. На распоряжения
исправника или уездного полицейского управления губернатору или
губернскому правлению. Если полицейское управление действовало по
повелению высшего начальства, можно обращаться с жалобой непосредственно
в то место, от которого последовало это повеление. На губернское
правление по делам административным жалобы приносятся в Сенат. Наконец,
жалобы на действия и распоряжения министров, главноуправляющих и
генерал-губернаторов, а также на постановления Совета Министров, Св.
Синода и других высших государственных установлений, могут быть
приносимы на Высочайшее имя через Канцелярию Его Императорского
Величества по принятию прошений.
Как, однако, ни широко предоставлена гражданам возможность обжаловать
незаконные распоряжения власти по начальству, этим способом еще не
обеспечивается в должной мере законность управления. Жалобщик не имеет
возможности поддержать свои доводы при рассмотрении жалобы; у него нет
уверенности, что его доводы будут оценены. Несравненно более высокую
гарантию, чем жалобы по начальству, дают административная юстиция и
судебная ответственность должностных лиц.
Административная юстиция
Под именем административной юстиции следует понимать судебное
обжалование административных распоряжений. Сущность административной
юстиции состоит в судебном характере обжалования актов управления.
Административную юстицию не надо смешивать с теми случаями, когда судьей
в делах управления выступает сама администрация. Так, в случаях
нарушения обязательных постановлений, изданных в порядке охраны,
администрация сама рассматривает дело и налагает взыскание. Эта
деятельность правительственных органов может быть принята за
административную юстицию только по недоразумению: административная
юстиция есть судебная проверка действий администрации, а между тем здесь
сама администрация судит. Недоразумение объясняется тем, что со словом
“административная” юстиция соединяется мысль, будто это – судебная
деятельность администрации. Но ведь когда мы говорим “гражданская”
юстиция, то не думаем, что здесь судят сами граждане. И как гражданская
юстиция есть суд в юридических спорах частных лиц между собой, так
административная юстиция является судом в столкновениях между гражданами
и администрацией.
Административный иск
С учреждением административной юстиции обыватель приобретает право на
административный иск. Это есть право гражданина на судебную защиту в
случаях нарушения его публичного правомочия. Посредством
административного иска гражданин может, таким образом, добиться отмены
судом незаконного распоряжения полиции о его личном задержании, о
запрещении собрания, о закрытии общества и т. д.
Самостоятельность административной юстиции
Право административного иска означает подчинение правящей власти
судебному контролю. Действительность этого судебного контроля, в смысле
гарантии закономерности в государственном управлении, последовательно
обеспечивается обособлением органов этого контроля, – органов
административной юстиции, – от органов самого управления. Представитель
правящей власти, совмещающий с задачей управления и задачу суда в спорах
с гражданами о нарушении норм административного права, оказался бы,
конечно, судьею в своем собственном деле. Это было бы все равно, как
если бы в споре между кредитором и должником судьею был назначен сам
должник или кредитор. При взаимной связанности – при соподчиненности
правительственных органов эта уродливость проявится и в том случае, если
административное распоряжение, изданное одним правительственным органом,
будет подлежать судебной проверке другого, но также административного
органа.
Административная юстиция не удовлетворит, таким образом, своему
назначению, если судебные полномочия в делах о нарушении прав граждан
будут предоставлены самой администрации. Для того, чтобы составить
действительную гарантию законности в государственном управлении,
административная юстиция должна быть организована, как суд, от правящей
власти независимый. Так же, как суд гражданский и уголовный, процесс в
делах административных должен вести несменяемый судья в условиях
гласности и устности производства и с признанием начала равноправности
за сторонами в процессе. Только при таком устройстве административной
юстиции может укрепиться уверенность, что спор между гражданином и
правящей властью о законности акта управления разрешится торжеством
права. И только при образовании такой административной юстиции
административное право правильно осуществит свою задачу регулятора
публичных отношений между правящей властью и гражданами.
Устройство на Западе
В государствах Запада административная юстиция устроена различно.
Во Франции административная юстиция исторически сложилась в кругу самих
административных установлений. Известная степень самостоятельности для
административной юстиции достигается здесь ее обособлением от
учреждений, принимающих прямое участие в правительственной деятельности
или, что то же, от органов активного управления. В то время, как
важнейшими органами активного управления являются министры и на местах
префекты, соответствующие нашим губернаторам, административно-судными
учреждениями служат государственный совет и советы префектуры.
В Пруссии, Саксонии и других германских государствах, а также в Австрии,
учреждены особые административные суды: высший административный суд и
местные комитеты – последние с участием выборных от населения лиц.
Наконец в Англии, Италии и Бельгии значительная часть дел
административной юстиции принадлежит к ведомству обыкновенных судов.
Какую же из этих форм устройства административной юстиции следует
признать наиболее целесообразной?
Достоинства и недостатки
Недостатком французской организации является несамостоятельность советов
префектуры: они остаются в большой зависимости от
префекта,следовательно, от высшего представителя местной администрации.
Большей самостоятельностью пользуется государственный совет; но и его
членам юридически не гарантирована несменяемость. В немецких
государствах хорошо поставлены высшие административные суды: их члены,
обязательно со специальной судебной или административной подготовкой,
пользуются несменяемостью и, вообще, таким же высоким положением, как и
члены имперского суда-высшего суда по гражданским и уголовным делам. Но
в местных комитетах не осуществилось даже простого расчленения между
управлением и юстицией. Обеспечению законности здесь, однако,
способствует участие выборных представителей от местного общества и
применение судебных форм к делопроизводству. В странах, где столкновения
граждан с правящей властью разрешают общие суды, административная
юстиция должна была бы, казалось, наиболее удовлетворять своему
назначению. Указывают, однако, на некоторую неподготовленность
обыкновенных судей, искусившихся в гражданской практике, к разрешению
вопросов административного права. Выражают вместе с тем опасение, как бы
в процессе по делам административным, где особенно нужен скорый суд (ср.
случаи жалоб на незаконное задержание, споры о правомерности экстренных
санитарных требований администрации во время эпидемии и т. п.), не был
усвоен в общих судах сравнительно медленный порядок гражданского
судопроизводства.
Дела административной юстиции, как судебного обжалования актов
управления, по самой природе своей должны находиться в ведении суда.
Будет ли это суд общий для гражданских и административных дел или
специальный,- он должен прежде всего удовлетворять коренным требованиям
правильного устройства суда: судьям должна быть обеспечена возможно
большая независимость от правящей власти, а в производство положены
судебные формы – гласность, равноправие сторон и т. д. Необходимую же
административную подготовку можно одинаково потребовать и от членов
специального суда, и от членов того отделения общего суда, которое было
бы предназначено для дел административных: ведь обособляются в настоящее
время в общих судах одни судьи – специалисты по гражданским и другие –
по уголовным делам. Что же касается ускорения судопроизводства по
административным делам, то для этого общий суд вряд ли может оказаться
помехой: у нас и по гражданским делам производство, в соответствующих
случаях, бывает и сокращенным и упрощенным.
Литература
Лекция шестая. Зачатки административной юстиции в России
В России задачи административной юстиции лежат на так называемых
административных департаментах Правительствующего Сената: это
департаменты первый, второй и герольдии. Из них второй департамент
рассматривает жалобы по крестьянским делам и первый – по прочим делам
управления. Первый департамент представляет наибольшее значение, как
орган административной юстиции.
Устройство Сената
Недостатки в устройстве административных департаментов Сената выступают
очень ясно, если сравнить это устройство с организацией кассационных
департаментов Сената: эти последние, как известно, были созданы судебной
реформой Александра II в качестве высшего в империи суда для уголовных и
гражданских дел. Сенаторы кассационных департаментов назначаются не
иначе, как из числа лиц со специальной (юридической) подготовкой и по
выслуге известного числа лет в должностях по судебному ведомству. Этих
условий совсем не требуется для назначения сенатором административного
департамента: достаточно быть особой первых трех классов из чинов
гражданских или из военных. Независимость сенаторов кассационных
департаментов обеспечивается их несменяемостью: по общему правилу, они
не могут быть увольняемы без прошения иначе, как по суду. Вместе с тем
они не в праве занимать другой должности по какому-либо ведомству, чтобы
тем самым не утратить своей независимости от правящей власти. Сенаторы
административных департаментов несменяемостью не пользуются; не лишаясь
своего звания, они могут занимать должности и в иных установлениях.
Самостоятельность административных департаментов Сената существенно
ослабляется далее и условиями их делопроизводства. Каждый министр вообще
и министр юстиции в особенности пользуются большим влиянием на ход дел в
Сенате.
Канцелярия
Прежде всего канцелярии административных департаментов Сената состоят не
в их заведовании, но под управлением обер-прокуроров, подчиненных
непосредственно министру юстиции. Таким образом Сенат по
административным департаментам лишен права получать и вскрывать
адресованные на его имя дела и пакеты. Сенат не может потребовать
назначения того или другого дела на очередь. По ст. 244 учреждения Пр.
Сената, “канцелярия Сената состоит в непосредственной и полной
зависимости от обер-прокуроров и министра юстиции; посему в управление
ее сенаторы не вступаются и за оное не ответствуют”. Конечно, рано или
поздно каждое дело докладывается Сенату: но, как сообщает в “Журнале
Министерства Юстиции” М. А. Лозина-Лозинский, “бывали примеры, что дела
докладывались через десять и более лет, когда смерть жалобщика или
ответчика – администратора лишала их практического значения”.
Департамент
Для того, чтобы жалоба обывателя на присутственное место или должностное
лицо административного ведомства могла разрешиться в благоприятном для
жалобщика смысле, она должна пройти в Сенате очень длинную и сложную
процедуру. Эта жалоба из канцелярии сначала поступает в соответствующий
административный департамент. Здесь она будет принята в уважение лишь в
том случае, если соберет большинство двух третей голосов. В противном
случае дело переносится в общее собрание, состоящее из департаментов
первого, второго и герольдий. Впрочем, и в том случае, когда дело будет
решено в департаменте надлежащим большинством и даже единогласно,
министр, заинтересованный в данном деле, в праве потребовать сперва его
пересмотра в департаменте и затем, если его мнение не будет здесь
принято, перенесения дела в общее собрание. “Дело не переносится в общее
собрание, а решается окончательно,- мы приводим подлинные слова закона,
– если все наличные сенаторы единогласно или большинство двух третей
голосов наличных сенаторов примут предложение обер-прокурора, данное
Сенату, непосредственно или по поручению министра юстиций, или мнение
министра, либо главноуправляющего, при участии коего дело производится”
(Учр. Сен., ст. 104). Таков желательный в глазах закона способ решения
дел в административных департаментах Сената.
Общее собрание
Переходим к движению дела в общем собрании. При решении дела здесь также
требуется большинство двух третей голосов. В счет голосов принимается,
однако, и голос сенатора, данный в департаменте, “хотя бы сенатор после
того был в отсутствии, вышел из службы, или же умер”… (ст. 109). Если
узаконенного большинства голосов не состоится, министр юстиции передает
дело предварительно на рассмотрение консультации при Министерстве
Юстиции: на это обычно уходит несколько лет. Затем, на основании
заключения консультации, министр юстиции дает Сенату так называемое
“согласительное предложение”. От сенаторов, участвовавших в суждении по
делу, отбираются отзывы о согласии или несогласии с этим предложением.
Дела, по которым, таким образом, составится большинство двух третей
голосов, согласных с предложением министра юстиции, почитаются
окончательно решенными. В противном случае дело вносится министром
юстиции, через Государственный Совет по первому его департаменту, к
Императорскому Величеству.
Вопрос о реформе
Для того, чтобы административные департаменты Сената могли,
действительно, явиться органами судебного обжалования актов управления,
необходима их коренная реформа. Устройство и делопроизводство
административных департаментов определяется старинными законами прошлого
века, совершенно отставшими от политического развития России. Положим,
узаконения последних десятилетий внесли частичные изменения в сенатское
делопроизводство: в настоящее время некоторые дела о преступлениях
должности в административных ведомствах решаются в первом департаменте
окончательно простым большинством голосов присутствующих сенаторов и
приглашенных министров. Также и все дела об обществах, по закону 4 марта
1906 г., разрешаются в первом департаменте окончательно, по выслушании
заключения обер-прокурора, простым большинством голосов присутствующих
сенаторов. Вопрос о коренной реформе Сената был поднят у нас Комитетом
Министров в последний год его существования. Высочайшим указом 12 дек.
1904 г., явившимся у нас первым вестником обновления государственного
строя, было предложено облегчить лицам, потерпевшим от произвольных
действий подчиненных Государю властей и мест, способы достижения
правосудия. Обсуждая способы выполнения этого указания, Комитет
Министров остановился на необходимости преобразовать в России
административную юстицию в духе тех же великих начал, какие легли в
основание Судебных Уставов Императора Александра II, преобразовавшего
юстицию гражданскую и уголовную. Реформа Сената должна была состоять в
том, чтобы, по образцу гражданского и уголовного департаментов и на ряду
с ними, был организован административный департамент Сената. Для
разработки намеченной реформы было Высочайше учреждено особое совещание
под председательством статс-секретаря А. А. Сабурова: оно пошло но пути
предначертаний Комитета Министров и высказалось за полное выделение
административного департамента и его канцелярии из ведения министра
юстиции. Дальнейшего движения вопрос о преобразовании Сената в последние
годы не получил.
Местные органы
Поскольку органом административной юстиции является у нас в той или
другой мере только Сенат, административная юстиция остается в России, по
удачному выражению проф. Тарасова, “как бы куполом без здания и
фундамента”. По его же словам, у нас есть только “подобия” низших
органов административной юстиции. Это – различные смешанные присутствия:
присутствия по городским и земским делам, присутствия по фабричным и
горнозаводским делам, училищные советы и т. д. Существенным их
недостатком является участие в их составе непосредственно
заинтересованных представителей правящей власти. Во главе их стоит
большей частью губернатор (в училищных советах председательствует
предводитель дворянства). В составе присутствия преобладают
представители административного ведомства. Не обладая, таким образом,
независимостью, смешанные присутствия не удовлетворяют самому коренному
условию целесообразного устройства административной юстиции.
Судебная ответственность должностных лиц
Посредством хорошо организованной административной юстиции гражданин
может добиться отмены незаконного распоряжения правящей власти. Но одна
эта отмена не всегда может его достаточно удовлетворить. Отменой
незаконного распоряжения еще не устраняется тот ущерб, иногда
материальный, иногда и не возместимый в деньгах, который он понес от
незаконной меры. В этом отношении известной гарантией для нарушенных
интересов граждан является судебная ответственность должностных лиц.
В административной юстиции мы имеем способ судебного обжалования актов
управления. Здесь протест гражданина направляется против
административного распоряжения. Личность чиновника, сделавшего это
распоряжение, его мотивы, его вина не играют здесь существенного
значения. Напротив, при судебной ответственности должностных лиц
объектом протеста является именно данное должностное лицо; его
побуждения, его вина выступают на первый план.
При разумной постановке административной юстиции можно добиваться отмены
любого незаконного распоряжения правящей власти. Но нельзя установить
ответственности должностных лиц за всякое незаконное действие.
Незаконность может произойти не только от злого умысла, но и от
неправильного толкования закона. Между тем нельзя лишить должностных
лиц, призванных к применению закона, свободы толковать закон. Нельзя их
превратить в машину. Ответственность должна начинаться лишь при
наличности вины у должностного лица, когда он умышленно, по корыстным
или иным личным видам, или, по крайней мере, неосторожно, по нерадению и
неосмотрительности, нарушает закон.
Административная гарантия
Правильной постановке ответственности должностных лиц долгое время
препятствовал институт так называемой административной гарантии. Так
называлось требование, чтобы на судебное преследование должностного лица
предварительно испрашивалось разрешение его начальства по службе. Эта
административная гарантия первоначально установилась во Франции в эпоху
революции 1789 г. Революционные деятели пытались, таким образом,
оградить молодую администрацию от вмешательства судов, в которых были
еще сильны старые традиции. Институт административной гарантии
просуществовал во Франции до 1870 г., когда последовала отмена всех
законов, так или иначе затруднявших судебное преследование чиновников. С
половины семидесятых годов нет более административной гарантии для
должностных лиц и в Германии. Но у нас предание суду за преступления
должности продолжает до настоящего времени зависеть от усмотрения
начальства. Должностные лица административных ведомств, определяемые к
должностям губернскими властями, а также полицейские урядники, сотские,
десятские и все вообще полицейские служители, предаются суду по
постановлениям губернских правлений; определяемые министерствами-по
постановлениям, утвержденным министром, и, наконец, определяемые
Высочайшей властью – по постановлениям первого департамента Сената.
Система административной гарантии должностных лиц осуждена наукой
административного права: она несправедлива, “потому что действительность
закона и справедливость суда обеспечиваются только равенством их для
всех, а, следовательно, и для лиц, облеченных должностной властью”. Она
“не нужна потому, что начальство преступного чиновника не может и не
должно укрывать его, даже во имя своей административной независимости и
своих административных интересов; а невинного чиновника сумеет отличить
без постороннего вмешательства, сам суд, снабженный для этого всеми
средствами человеческого ведения и разумения” (проф. Тарасов).
Гражданский иск
Взыскание с должностных лиц вознаграждения за вред и убытки,
приписываемые преступным их действиям по должности, совершенным
вследствие корыстных или иных личных видов, производится не иначе, как
по предании чиновника суду, в порядке уголовного процесса. Но
вознаграждение за вред и убытки, “причиненные нерадением,
неосмотрительностью или медленностью должностного лица”, можно
взыскивать в гражданском порядке. Здесь предварительного разрешения
начальства на предъявление иска к должностному лицу не требуется. Однако
решение дела происходит не в обыкновенном присутствии окружного суда и
судебной палаты, но в особом их присутствии, в которое, кроме судей,
входят вице-губернатор или губернатор и другие чины местных управлений.
Таким образом, хотя здесь от администрации не зависит предание суду и
связанное с ним допущение гражданского иска, зато она может проявить
свое влияние в самом решении дела.
Ответственность казны
В последнее время на Западе начинает усвоиваться та мысль, что убытки,
причиненные неправильными действиями административных властей, должны
быть возмещены потерпевшему частному лицу самим государственным
казначейством.
И, в самом деле, если несправедливо заставить чиновника отвечать своим
карманом, когда он, причиняя убытки, не проявил личной вины, то разве
справедливо вообще лишить в этом случае потерпевшего права на
возмещение? Да и в тех случаях, когда закон предоставляет частному лицу
взыскивать убытки с должностного лица, всегда ли потерпевший мажет,
действительно, получить удовлетворение? Городовой, получающий ничтожное
содержание, может, злоупотребляя своей властью, причинить тысячные
убытки. Право предъявить к нему иск будет для потерпевшего горькой
насмешкой. Вместе с тем возникает вопрос: с какого именно должностного
лица искать убытки, когда административные места и лица взаимно связаны
в порядке подчиненности, и низший чиновник всегда может прикрыться
приказанием со стороны высшего?
Единственным выходом из этих затруднений является, возложение на само
государственное казначейство обязанности возместить частному лицу
убытки, причиненные неправильными действиями или противозаконным
бездействием должностного лица. Административная машина сложна, ошибки
ее вполне естественны. И если каждое промышленное предприятие в лице
хозяев несет свой профессиональный риск, то и казна должна нести
“административный риск”, связанный с несовершенством правительственного
механизма. Ответственность казны означает разложение этого риска на все
население, в соответствии с податной силой его членов. Другими словами,
она представляет собой своего рода государственное страхование ущерба от
ошибок административной машины.
Возмещая ущерб гражданам, казна уже сама может взыскивать с должностного
лица те убытки, причиной которых была его личная вина.
Проекты министра юстиции
В Государственную Думу внесены два проекта министра юстиции по
интересующим нас вопросам.
Проект об изменении порядка производства дел о преступных деяниях по
службе приходит к заключению о необходимости отменить административную)
гарантию. По словам объяснительной записки, на почве этой гарантии
вырабатывается “ложное представление об органах управления, как о таких
носителях власти, которые вполне безответственны и как бы стоят вне
закона”,- что “расшатывает к ним доверие общества, столь необходимое для
успешной правительственной деятельности”. В среде самих служащих эта
гарантия “поддерживает склонность придавать вопросу о законности в
управлении второстепенное значение” (стр. 8).
Однако, отняв у администрации право не выдавать суду, по преступлениям
должности, своего сочлена, проект наделяет ее другим равноценным
правом-правом самой судить провинившегося. Согласно проекту, начальство
служащего может вместо того, чтобы дать ход уголовному преследованию,
потребовать внесения дела о виновном на разрешение особого присутствия
окружного суда или судебной палаты, куда на ряду с тремя коронными
судьями входит равное число представителей административного ведомства.
Другой проект изменяет порядок производства дел о взыскании
вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных
лиц. Намечая некоторые судопроизводственные улучшения, проект сохраняет,
однако, и смешанные судебноадминистративные присутствия и начало
гражданской ответственности перед обывателями должностных лиц, а не
казны. От установления ответственности казны министр юстиции
отказывается по следующим соображениям. Начало этой ответственности
“может считаться вполне допустимым там, где, вследствие высокого уровня
образования, правильной организации административной власти и
постоянного и долголетнего руководства со стороны пользующейся большим
авторитетом (административной юстиции, государство действительно может
быть убеждено, что случаи совершения должностными лицами неправильных,
соединенных с убытками для частных лиц, действий могут возникать лишь в
виде редких исключений”, и где потому возмещение этих убытков для
государственного казначейства не представляется обременительным. “Этого,
однако, пока в России еще не существует” (Объясн. записка, стр. 10-11).
Нам кажется, тем не менее, что не отказ от ответственности казны, а
именно установление этой ответственности еще и еще раз заставило бы
подлежащие сферы озаботиться о таком устройстве административного
механизма, при каком неправильные действия должностных лиц, разоряющие
случайно подвернувшихся граждан, скорее стали бы “редкими исключениями”.
Литература
Лекция седьмая. Право личной неприкосновенности в Англии
Учение о публично-правовом отношении и о способах защиты публичного
права, предмет наших предыдущих лекций, – составляет общую часть науки
административного права. Теперь мы переходим к особенной части. Не имея
возможности представить ее в полном виде, мы остановимся здесь на
некоторых избранных вопросах из учения о правах личной свободы и
публичных служб.
Право личной неприкосновенности
Из прав личной свободы на первом плане стоит право личной
неприкосновенности. Перед нами юридические нормы, определяющие границу
для вторжения правящей власти в область физической неприкосновенности
человека.
Мы имели уже случай разочаровать тех, кто считает задачей государства
обеспечение личности какой-то абсолютной, неограниченной свободы. Раз
речь идет о праве личной неприкосновенности, то уже этим понятием права
мы отрицаем ее безусловность. Право, по самому своему существу, есть
принудительное воздействие, принудительное вмешательство и,
следовательно, вторжение в область личной неприкосновенности. Признав
безусловность личной неприкосновенности, пришлось бы последовательно
отказаться не только от административного права, но и от всего
государственного уклада, построенного на правовом вмешательстве.
На самом деле, понятие права личной неприкосновенности оказывается
гораздо более скромным. Оно сводится в основе своей к тому коренному
требованию, чтобы всякое нарушение личной неприкосновенности гражданина
со стороны органов правящей власти происходило не иначе, как на
основании закона и по постановлению суда. Да и это требование нельзя
считать безусловным: в действительности может найтись не мало случаев,
когда в интересах той же свободы человека и в интересах защиты права
нельзя медлить с вмешательством до судебного постановления. Вспомним о
необходимости немедленного обезоруживания и задержания буяна,
угрожающего общественной безопасности, убийцы или вора, застигнутого на
месте преступления, и т. д. Но, во всяком случае, требование судебного
постановления для вторжения в область личной неприкосновенности в
высокой степени ценно, как общее начало, хотя бы и допускающее некоторые
изъятия.
Это начало ставит физическую неприкосновенность личности под защиту
закона и суда. Таким образом достигается известная канализация
государственного принуждения. Значение закона состоит, как известно, в
преимуществах пред правительственным усмотрением общего правила, наперед
установленного с согласия народного представительства и объявленного во
всеобщее сведение. Участием же суда обеспечивается предварительная
проверка независимым от администрации органом, насколько условия данного
случая, в котором правящая власть хочет посягнуть на неприкосновенность
лица, соответствуют этому общему правилу.
Великая Хартия Вольностей
Впервые в истории современных европейских государств личная
неприкосновенность была поставлена под защиту закона и суда в Англии. Мы
имеем в виду знаменитый английский закон, – старинный закон, изданный
еще в 1215 году, -Великую Хартию Вольностей.
“Ни один свободный человек не будет арестован и заключен в тюрьму, или
лишен имущества, или объявлен стоящим вне закона, или изгнан, или
каким-либо (иным) способом обездолен, и мы не пойдем на него и не пошлем
на него (вооруженной силы) иначе, как по законному приговору равных ему
и по закону страны”…
Скоро пройдет семь столетий с тех пор, как был создан этот памятник
права; но, отвечая коренным потребностям личной свободы, он до сих пор
сохраняет свою жизненность и силу. У себя на родине – в
Англии-приведенные слова Великой Хартии продолжают и ныне оставаться
нормой действующего права. По словам одного из английских историков,
“Великая Хартия представляет собой главную основу свободы. Все, что
достигнуто (в области гарантий личной неприкосновенности) со времени
Великой Хартии, есть не более, как ее подкрепление и разъяснение, – и
если бы исчезло все последующее законодательство, то все же остались бы
резкие черты, отличающие свободную монархию от деспотической” (Стеббс).
Все дальнейшее английское законодательство о личной свободе представляет
собой не что иное, как лишь дальнейшее развитие начала Великой Хартии, с
целью лучшего и более полного проведения его в жизнь.
История Великой Хартии
Великая Хартия Вольностей составила результат борьбы феодалов –
землевладельцев с королевской властью. В других западных государствах
эта борьба, как известно, окончилась полной победой королевской власти и
торжеством абсолютизма. В Англии она разрешилась известным соглашением
между королем и феодалами: Великая Хартия явилась уступкой королевской
власти в пользу феодалов.
Эта уступка относится к царствованию короля Иоанна Безземельного. Своими
злоупотреблениями и произволом и своей неудачной войной с Францией, в
которой Англия лишилась всех своих французских владений, Иоанн возбудил
против себя всеобщее недовольство. Это последнее еще более усилилось,
когда, вследствие столкновения с папой, отлучившим его от церкви, он
предписывает конфисковать все церковные владения в королевстве и
фактически ставит английскую церковь в безвыходное положение. Во всей
стране прекращается богослужение, а служители церкви подвергаются
насилию и оскорблениям со стороны королевских людей… Когда, при
угрожающем настроении против короля внутри Англии, папа объявил в 1213
г. крестовый поход против него, с его противником французским королем во
главе, Иоанн поспешил подчиниться папе: папа,- это был Иннокентий III,-
снял с английского короля отлучение после того, как последний согласился
признать вассальную зависимость от папского престола,обязанность платить
папе ежегодную подать.
Покорность короля папскому престолу не примирила, однако, с ним
влиятельных слоев английского общества. Руководителями движения против
Иоанна были феодалы, – бароны духовные и светские. Когда в январе 1215
г. они явились к королю и потребовали от него, чтобы он подтвердил
старинные вольности английского народа, Иоанн потребовал времени на
размышление, “дабы он мог поступить сообразно достоинству своему и своей
короны”. Лишь только окончился срок заключенного с королем перемирия,
феодалы открыто двинули против него вооруженные силы. Тогда король
отправляет к баронам посольство с предложением выяснить, “каких это
законов и вольностей они требуют”. Бароны вручили посланным “цидулу
некую, которая заключала в большей своей части древние законы и обычаи
королевства”, с требованием, чтобы король немедленно подтвердил им эти
законы, грозя в противном случае заставить его сделать это захватом его
крепостей и владений. Назвав требования баронов “пустыми и
бессмысленными”, Иоанн поклялся, что никогда не даст им таких
вольностей, которые его самого делают рабом.
24 мая на рассвете войска баронов вступили в Лондон; народ оказался на
стороне восставших. Верных королю осталось немного. При таких условиях
Иоанн Безземельный соглашается вступить в переговоры с восставшими.
15 июня бароны сошлись с королем в условленном месте на берегу Темзы, и
здесь Иоанн, “видя, что его силы не равны силам баронов”,- мы приводим
слова летописца,- подписал Великую Хартию Вольностей.
Великая Хартия легла в основу гарантий личной неприкосновенности.
Дальнейшие требования имели своей целью укрепление, упрочение этой
основы.
“Ограничения свободы допустимы лишь на основании закона и по приговору
суда”, Оказывается, однако, что та же самая королевская власть, которая
уступила Великую Хартию, скоро нашла возможность проявлять самый
глубокий произвол в отношении личной свободы граждан. Формально начало
Великой Хартии в той или другой мере соблюдалось. Ограничения свободы
допускались по приговору суда, но таким образом, что все дела, которые в
обыкновенных случаях и при производстве в обыкновенном порядке не могли
привести к приговору, желательному для предержащей власти, исключались
из ведомства этих обыкновенных судов и передавались для рассмотрения
упрощенным порядком особым исключительным судилищам. В Англии для этой
цели служили Звездная Палата,- тайный совет при короле,- суд Верховной
Комиссии, призванной преследовать “все еретические, ошибочные и опасные
учения”, “возмутительные, книги и пасквили против короля и его
чиновников”, участие в тайных сборищах и пр.,- и военные суды, которым,
по словам историка Лингарда, предавалось для суждения по военным законам
“все, что по мнению правительства, носило в себе тенденцию к
возмущению”.
Петиция о праве
При таких условиях для ближайшего обеспечения свободы последовательно
оказывалось необходимым устранить всевозможные изъятия и исключения из
нормального судебного порядка,- упразднить все исключительные суды. В
Англии эта задача была осуществлена в 1628 г., когда парламент
отказывался дать согласие на налоги, потребованные правительством для
войны, до тех пор, пока король не согласился удовлетворить так
называемую “Петицию о праве”. Это было ходатайство парламента о
соблюдении королевской властью старинных “добрых законов и статутов” и в
частности об устранении всяких изъятий и исключений из общего судебного
порядка лишения свободы, хотя бы эти изъятия делались именем самого
короля и членов его тайного совета.
Дальнейшее укрепление гарантий личной неприкосновенности требовало
установления такого формального порядка, при котором каждое лицо,
считающее себя незаконно задержанным или заключенным, имело бы
возможность, действительно, достигнуть в кратчайший срок судебной
проверки оснований своего задержания. Эта гарантия, начавшая слагаться в
Англии с XV века, получила свое окончательное выражение в законе,
пользующемся заслуженной славой во всех культурных странах земного
шара,в акте “Габеас Корпус” 1679 г.
Habeas Corpus Act
Этот закон о лучшем обеспечении свободы личности, при всем своем
огромном значении, отличается совершенно прозаическим, чисто деловым
характером. Сущность его состоит в предоставлении заключенному права
требовать, чтобы суд предписал смотрителю данного места заключения и
вообще лицу, под стражей которого задержанный состоит, доставить его,
заключенного, лично к судье. Требование представить заключенного, для
проверки оснований к его задержанию, к судье лично – это главная,
наиболее характерная черта разбираемого закона; это – его сердцевина. И
следует признать – весьма ценная: скорейшей личной доставкой
заключенного к судье вернее всего достигалось прекращение проволочек,
уловок и обходов, которыми могли воспользоваться низшие агенты власти,
чтобы не дать возможности задержанному выяснить перед судом
неосновательность своего ареста и заключения.
Обращенный к тюремщику приказ суда о представлении заключенного в суд
объясняет и самое название Habeas Corpus Акта: это по-латыни (в старое
время в английской законодательной и судебной практике господствовал
латинский язык) значит – “ты имеешь (т.е. должен, доставить личность
corpus) заключенного”.
Вокруг этой сердцевины группируются правила, имеющие своей целью
устранить всякие препятствия к возможности для заключенного
воспользоваться гарантией личной доставки к судье. Право предъявлять
просьбы о выдаче соответствующего приказа тюремщику предоставляется не
только самому заключенному и его поверенному, но и всякому вообще лицу,
которое пожелало бы войти в его интересы. Так как, далее, при прошении о
выдаче приказа Habeas Corpus должна быть, в известных случаях,
представляема копия с предписания об аресте (без такого предписания ни
один тюремный смотритель не имеет в Англии права принять арестованного),
то выдача копии с этого предписания по требованию как обвиняемого, так
равно и всякого иного лица, действующего в его интересах, обязательна
для тюремного смотрителя и вообще всех лиц, под стражей которых
находится заключенный. Копия должна быть выдана в течение 6 часов по
затребовании. За отказ или несвоевременную выдачу этой копии тюремщик
подлежит значительному штрафу (на наши деньги в 1000 руб.) в пользу
пострадавшего; в случае, если провинность повторится, штраф удваивается,
и смотритель увольняется от должности без права занять ее вновь.
Со своей стороны, суд по рассмотрении поданного прошения должен
немедленно выдать приказ Habeas Corpus, т.е. предписание тюремщику
доставить заключенного лично в суд. Выдавать эти приказы суд обязан не
только во время сессий, но и в вакационное время: тогда эту задачу
выполняет особо избираемый “вакационный судья”. За уклонение от выдачи
приказа судья штрафуется в сумме 5000 руб. в пользу потерпевшего.
Далее, тюремщик, получивший от суда приказ Habeas Corpus, должен в
назначенный этим приказом срок (от 3 до 20 дней – в зависимости от
отдаленности места заключения) представить заключенного в суд. Вместе с
заключенным тюремный смотритель обязан самолично представить
обстоятельный письменный отзыв с указанием времени, причин и
обстоятельств задержания н заключения. Малейшее промедление в исполнении
требований приказа грозит тюремщику такой же ответственностью, как и
невыдача копии с предписания об аресте. Он рискует наказанием за
“презрение к суду” и в том случае, если затребованный отзыв составлен в
общих, уклончивых и неопределенных выражениях и вызывает сомнение в
своей правдивости.
Тотчас по приводе заключенного суд приступает к разбору дела. Это не
есть рассмотрение по существу дела о том преступном деянии, которое
ставится в вину заключенному, но лишь исследование вопроса о
правильности и законности допущенного лишения свободы. Обнаружив
противозаконность ареста, суд отпускает заключенного на свободу. Если
основания к аресту были, но все же закон допускает в данном случае более
мягкую меру пресечения обвиняемому возможности укрыться от суда, – его
освобождают на поруки. В противном случае суд отсылает его обратно в
место заключения.
Приказы о доставке тюремщиком заключенного в суд не выдаются в Англии
лицам, задержанным по обвинению в государственной измене или в тяжком
уголовном преступлении. Однако и для них установлена весьма серьезная
гарантия против слишком продолжительного содержания под стражей до суда.
Заключенный по обвинению в этих преступлениях может просить суд
разобрать его дело в ближайшую сессию (промежуток между сессиями – три
месяца и короче). Если это не будет исполнено, заключенного освобождают
на поруки. А если дело о нем не будет решено и в следующую сессию, то он
получает полную свободу.
К указанным гарантиям присоединяется запрещение отсылать коголибо из
жителей Англии в тюрьмы Шотландии, Ирландии или каких-либо заморских
владений. Виновные в нарушении этого запрета, а также и их советники и
пособники, подлежат пятитысячному штрафу (если считать на наши рубли),
потере места и права занимать впредь какую-либо должность по
государственной службе. Таким образом преграждается возможность
заключения лица в таком отдаленном месте, где для него получение приказа
Habeas Corpus и скорейшее освобождение делается фактически
затруднительным или невозможным.
Позднейшее законодательство
Позднейшее английское законодательство еще более укрепило и расширило
гарантии личной неприкосновенности, установленные Habeas Corpus Актом.
Очень большое, хотя и косвенное, значение для укрепления этих гарантий
имело в Англии установление с начала восемнадцатого века судейской
несменяемости. Полномочием выдавать приказы Habeas Corpus в Англии
пользуются не суд присяжных и не выборные мировые судьи, но только
высший коронный суд, совсем не имеющий в своем составе представителей
общества. Несменяемость коронных судей должна была при таких условиях
явиться солидным ручательством за то, что при выдаче приказа. Habeas
Corpus и при проверке законности и основательности задержания эти судьи
будут руководиться не теми или иными влияниями свыше или со стороны, но
лишь соображениями права и правды.
Прямые дополнения к Habeas Corpus Акту были сделаны в прошлом веке.
Постановления этого закона, первоначально рассчитанные на случаи ареста
и заключения по обвинению в каком-либо преступном деянии, были
распространены на все вообще случаи лишения свободы. Таким образом этой
гарантией могли воспользоваться друзья здорового человека, заключенного
в сумасшедший дом; при помощи этой гарантии стало возможным вернуть
свободу лицу, насильственно заточенному в монастырь, и т. д. Наконец
около пятидесяти лет тому назад защита, предоставляемая актами Habeas
Corpus жителям Англии (не исключая иностранцев), была распространена на
население английских колоний.
Оценка
Мы последовательно ознакомились с тремя английскими законодательными
актами, ограждающими личную неприкосновенность. Великая Хартия
Вольностей провозгласила определенный и решительный протест против
всякого рода посягательств на личную свободу, для которых нет оснований
в законе и которые применяются не в судебном порядке. Петиция о праве,
подтверждая этот принцип, объявила при этом недопустимыми никакие
исключительные юрисдикции, никакие чрезвычайные судилища для ограничения
личной свободы: она отвергла прочь, как незаконные, все исключения из
общего правового порядка, хотя бы эти изъятия устанавливались волей
самого короля, высшего органа исполнительной власти. Начало личной
неприкосновенности, поставленное Великой Хартией под защиту права,
полагается Петицией о праве под охрану общего для всех граждан права.
Habeas Corpus Акт, открывая каждому задержанному безусловную доступность
немедленной судебной проверки правомерности его ареста, заключил собой
дело установления того оплота, который созидался обоими названными
актами. Благодаря ему право личной свободы, как ярко выражается
государствовед Дайси, из права номинального, написанного на бумаге,
превратилось в право глубоко реальное: возможность осуществить это право
стала легко доступной каждому.
Великая Хартия, Петиция о праве и Habeas Corpus Акт составляют, в смысле
оплота для личной неприкосновенности, одно органическое целое. По словам
англичан, это – “Библия конституции” их гражданской свободы. Лучшим
показателем ее жизненного значения может служить тот факт, что на
практике механизм Habeas Corpus почти бездействует: ежегодно
предъявляется всего несколько десятков требований о выдаче приказа
Habeas Corpus,- количество совершенно ничтожное в сравнении с общим
числом арестованных в течение года. Такое незначительное число
требований объясняется, конечно, не какими-либо формальностями, которыми
обставлено предъявление требований: эти формальности крайне упрощены.
Здесь не может играть роли и незнакомство простого человека с
существованием и содержанием процедуры Habeas Corpus: “Библию
конституции” своей гражданской свободы знает каждый английский школьник.
Может быть, не стоит просить приказа о доставке в суд потому, что
подобные требования не всегда удовлетворяются? Нет, со времени издания
Habeas Corpus не было ни одного случая предосудительного промедления или
нежелания со стороны судей верховного суда быстро исполнить всякое
законное требование о выдаче приказа Habeas Corpus. Объяснение
фактического бездействия механизма Habeas Corpus может быть найдено ни в
чем ином, как в его глубокой внутренней силе. Конституция гражданской
свободы, формулированная несколько веков назад в Великой Хартии, в
Петиции о праве и в акте Habeas Corpus, успела уже войти в плоть и кровь
общественного правосознания,- и само правительство, сама администрация,
с которой в других странах все еще не смывается историческая печать
полицейского государства, в Англии смогла настолько проникнуться духом
законности, что, действительно, уже не прибегает к лишению свободы там,
где нет для этого оснований, строго и точно формулированных законами
страны.
Литература
Лекция восьмая. Ограничения личной неприкосновенности в России
Общая характеристика
Отличительным свойством действующего русского законодательства в
ограничениях личной неприкосновенности является признанная самим
правительством широта и неопределенность полицейских полномочий. На это
было авторитетно указано еще в начале восьмидесятых годов совещанием,
выделенным из состава правительственной комиссии по реформе местного
управления (она известна под именем Кахановской комиссии). По заключению
совещания, неопределенность, многочисленность и разбросанность
полицейских правил естественно и необходимо приводят к тому, что даже в
руках самого добросовестного полицейского чина присвоенная ему власть
легко обращается в произвол или бесполезное стеснение для населения. То
же самое явление отмечает, четверть века спустя, и Высочайше
утвержденное под председательством ген.-ад. графа Игнатьева Особое
Совещание по пересмотру исключительных законоположений. По мнению
Совещания, Устав о предупреждении и пресечении преступлений, на котором
основаны полномочия полиции, слагаясь из постановлений ХVIII и даже XVII
столетий, не может быть согласован с началами возвещенной 17 октября
1905 г. с высоты Престола гражданской свободы; он, напротив, покоится
именно на отрицании этой свободы, на строгой и подробной регламентации
всех особенностей гражданского быта и на постоянной опеке и надзоре за
обывателем, т.е. на начале, присущем так называемому полицейскому
государству и отжившем свое время.
Для того, чтобы убедиться, насколько правильны выводы этих
правительственных комиссий, мы ознакомимся с действующими у нас
законоположениями о полицейском аресте и о полицейском надзоре.
Полицейский арест
В административном праве нас не интересует арест, судебный, т.е. личное
задержание, производимое органом судебной власти: будет ли это
предварительный судебный арест, производимый для пресечения обвиняемому
возможности уклониться от следствия и суда, или арест, назначаемый по
судебному приговору, как наказание,- тот и другой изучаются уже не нашей
наукой, но наукой уголовного процесса – первый и уголовного права –
второй.
Науку административного права интересует вмешательство не судебной, но
правящей власти в область личной неприкосновенности. Видом такого
вмешательства является полицейский арест. Полицейский арест – это личное
задержание, производимое по распоряжению полиции. Согласно ст. 688
Общего Учреждения Губернского, “полиция, в случае нарушения благочиния и
порядка в округе ее ведомства, приводит, по мере власти, ей
предоставленной, предписанное законом или постановлением к точному и
непременному исполнению, не смотря ни на какое лицо; оказывающих же
явное и насильственное сопротивление ее требованиям берет, в
определенных законами случаях, под стражу”. На самом деле, эти случаи
законом сколько-нибудь полно нигде у нас не определены. Положим, в
Уставе о пред. и прес. прест. есть указания на то, что полиция удаляет и
может задерживать “лиц, находящихся в публичных местах в состоянии
явного опьянения, угрожающем безопасности, спокойствию или благочинию”
(ст. 153); забирает уличенных в бродяжничестве для прошения милостыни,
“без всякого, впрочем, притеснения и страха, но с осторожностью и
человеколюбием” (ст. 163); задерживает людей, на которых будут кричать
“караул” (ст. 242), и т. д. Но, во всяком случае, эти отрывочные
указания исчерпывающего значения не имеют. К тому же полиция обязана
всеми зависящими от нее средствами “предупреждать и пресекать всякие
действия, клонящиеся к нарушению должного уважения к вере, или же
общественного спокойствия, порядка, благочиния, безопасности личной и
безопасности имуществ”: при этом она должна руководствоваться не только
правилами Устава, но и данными ей наказами и инструкциями (ст. 1). Таким
образом случаи полицейского ареста в конечном итоге будут определяться
не столько законом, сколько собственным усмотрением полиции. Вместе с
тем на усмотрение полиции предоставляются и условия ареста, и формы,
какими он должен быть обставлен, и самая его продолжительность. Только о
пьяных Устав дает указание срока: задерживать их “временно, впредь до
вытрезвления”.
Судебно-полицейский арест
Разновидность полицейского ареста составляет судебнополицейский арест.
Он производится для пресечения человеку, подозреваемому в совершении
преступления, способов уклониться от следствия. Здесь полиция, по мере
необходимости, временно заменяет следственную власть.
Судебно-полицейский арест у нас поставлен в более или менее определенные
рамки Судебными Уставами Александра II. Полиция в праве пользоваться
этим арестом только в тех случаях, когда подозреваемый застигнут при
совершении преступного деяния или тотчас после его совершения; когда
против него есть несомненные улики; указанные в законе; когда он
покушался бежать и когда, наконец, он не имеет постоянного жительства
или оседлости (Уст. Уг. Суд., ст. 257). При этом полиция обязана
соблюдать относительно условий и форм ареста во всей точности правила,
постановленные для производства предварительного следствия. Но самая
продолжительность судебнополицейского ареста точно не определена.
Положим, судебный следователь, к, которому полиция доставляет
задержанное лицо, обязан допросить последнее немедленно и никак не позже
суток после привода. Но в какой срок со времени задержания лицо,
арестованное полицией, должно быть приведено к следователю, на это
Судебные Уставы не дали точного ответа. В случаях, когда полиция
заподозрит человека в проступке, подсудном мировому, она, строго говоря,
не в праве прибегнуть к судебно-полицейскому аресту. По точному смыслу
закона, полиция в этом случае может только задержать подозреваемого до
удостоверения личности и привести его к судье,- и уже этому последнему
принадлежит право арестовать обвиняемого (ср. Уст. Уг. Суд., ст. 51 и
77).
Полицейский надзор
Подобно тому, как и арест, полицейский надзор может устанавливаться или
по суду (в качестве меры пресечения или добавочного наказания) или
распоряжением самой администрации. В последнем случае мы имеем
полицейский надзор в собственном смысле этого слова: на его постановку в
России мы и обратим наше внимание.
По нашему законодательству следует различать две формы этого надзора:
негласный и гласный полицейский надзор.
Негласный надзор
Негласное наблюдение составляет необходимое для полиции средство к
предупреждению и пресечению преступлений. Если бы даже законодательство
об этом полномочии полиции и не упоминало, его следовало бы
подразумевать. Но этот негласный надзор остается своего рода
естественным и вполне безобидным для закономерных граждан полномочием
полиции лишь в той мере, пока, он не соединяется с какими-либо побочными
стеснениями их личной свободы, Дело, как известно, в том, что в порядке
негласного надзора могут получаться неблагоприятные сведения о поведении
обывателей. Негласный надзор переродится в совершенно нетерпимую в
правовом государстве форму полицейского усмотрения, если эти агентурные
сведения, без всякой их проверки со стороны суда, станут делаться
основанием для тех или иных стеснений и ограничений гражданской свободы
(ср. отказ в выдаче свидетельств о т. наз. политической благонадежности,
требуемых для поступления в учебное заведение, на государственную или
общественную службу, для открытия типографии и для целого ряда других
занятий и промыслов).
Негласный полицейский надзор у нас устанавливается согласно прим. 1 к
ст. 1 Устава о пред. и прес. прест.: “К мерам предупреждения и
пресечения преступлений относятся: отдача под надзор полиции”… В этих
словах исчерпывается вся нормировка негласного надзора: и условия его
установления, и форма надзора, и предел полномочий в отношении к
поднадзорному, все это составляет всецело предмет усмотрения полицейской
власти.
Гласный надзор
Более регламентирован гласный полицейский надзор. Положение о нем мы
находим в приложении II к ст. 1 Устава о пред. и прес. прест. Гласный
полицейский надзор учреждается по распоряжению административных властей,
как мера предупреждения преступлений против существующего
государственного порядка. Он устанавливается над т. наз.
политически-неблагонадежными лицами или, как сказано в законе, “над
лицами, вредными для общественного спокойствия”.
Представления местных властей об учреждении гласного полицейского
надзора рассматриваются в Особом Совещании при министре внутренних дел,
под председательством заведующего полицией товарища министра, из четырех
членов,- двух от Министерства Внутренних дел и двух от Министерства
Юстиции. Постановления Совещания утверждаются министром внутренних дел.
Учреждение полицейского надзора составляет, по закону, необходимое
последствие административной ссылки, т.е. водворения лица
административным порядком на жительство в определенную местность. Но он
может быть установлен над лицом и в обыкновенном месте его жительства.
Продолжительность надзора определяется, при самом учреждении надзора,
сроком не свыше пяти лет.
С установлением гласного надзора связаны весьма существенные ограничения
личной свободы у поднадзорного.
Поднадзорный обязан являться в полицию по первому ее требованию.
Полиция имеет право входить в квартиру поднадзорного во всякое время, а
равно производить у лиц поднадзорных обыски и выемки.
Министру внутренних дел предоставляется воспрещать поднадзорному
непосредственное получение и отправку корреспонденции. В таком случае
вся корреспонденция поднадзорного идет на просмотр уездного исправника и
начальника жандармского управления.
Поднадзорный ограничивается в свободе передвижения. У него отбираются
документы о его звании и вид на жительство, взамен которых ему выдается
свидетельство на проживание в назначенной ему для того местности.
Временные отлучки могут быть разрешаемы “по особо уважительным причинам
и при одобрительном поведении поднадзорного” в пределах уезда – местным
начальником полиции, в пределах
губернии – губернатором и в другие губернии – министром внутренних дел.
При отлучках поднадзорному выдается проходное свидетельство и
обязательный для следования маршрут.
Наконец, поднадзорный крайне ограничивается в свободе занятий и
промыслов: ему закрыта “всякого рода публичная деятельность”. Ему
воспрещается состоять на государственной или общественной службе, быть
педагогом, принимать к себе учеников для обучения их искусствам и
ремеслам, сделаться актером, поступить на службу в типографию, в
фотографию, в библиотеку для чтения, торговать книгами и даже открыть
трактир. Поступить учиться хотя бы в частное учебное заведение
поднадзорный может не иначе, как с особого разрешения министра
внутренних дел. Это разрешение необходимо и для того, чтобы заняться
врачебной, акушерской или фармацевтической практикой или поступить
писцом по найму в казенное или общественное учреждение.
“Все остальные занятия, дозволенные законом, разрешаются поднадзорным,
но с тем, что от местного губернатора зависит воспретить поднадзорному
избранное им занятие, если оно… по местным условиям представляется
опасным для общественного порядка и спокойствия” (ст. 27).
Таким образом лицо поднадзорное может оказаться лишенным всякого
заработка. При неимении средств к существованию оно получает некоторое
пособие от казны на жизнь”, на одежду, белье и обувь и для отъезда, по
освобождении, на родину. Но поднадзорные, уклоняющиеся от занятий по
лености, дурному поведению или привычке к праздности, лишаются права на
получение пособия от казны.
За неисполнение правил о надзоре поднадзорные подвергаются аресту при
полиции: по постановлению начальника местной полиции на срок до трех
суток; по распоряжению губернатора на срок до семи дней и по предписанию
министра внутренних дел – на срок до одного месяца.
Как показывает изложенное, гласный полицейский надзор является не
простым полицейским наблюдением, но целой системой тяжелых стеснений и
ограничений для личной свободы поднадзорного.
Другие ограничения
Кроме полицейского ареста и полицейского надзора, формами
административного вмешательства в область личной неприкосновенности
могут явиться вторжение в жилище, обыски н выемки, нарушение тайны
корреспонденции, принудительное освидетельствование лица и т. д.
Судебные Уставы сделали попытку ввести эти виды полицейского
вмешательства в более или менее тесные границы. По общему правилу,
производство осмотров, освидетельствований, обысков и выемок составляет
право судебно-следственной власти. Полиция заменяет в этих действиях
судебного следователя лишь в случаях, не терпящих отлагательства, когда
ей застигнуто только что совершившееся преступление или когда следы
последнего могли бы изгладиться до прибытия следователя на место
происшествия.
Однако позднейшие узаконения ослабили это начало: в настоящее время
жандармы и полиция имеют право широко пользоваться осмотрами,
освидетельствованиями, обысками и выемками при производстве дознания по
государственным преступлениям. Вместе с тем и осмотры или выемки
корреспонденции в порядке этого дознания могут предприниматься без
постановления суда, по соглашению жандармского чиновника с наблюдающим
за дознанием лицом прокурорского надзора.
Проекты реформы
Сознание полной несовместимости тех условий, в которых оказывается у нас
личная неприкосновенность, с правовым началом обновленного строя вызвало
в последние годы ряд законопроектов о неприкосновенности личности.
Игнатьевское совещание дало одни лишь руководящие основания для создания
в России гарантий личной свободы. Составление законопроекта о
неприкосновенности личности было возложено на новую междуведомственную
комиссию под председательством товарища министра внутренних дел
Макарова. Выработка законопроекта в этой комиссии была существенно
облегчена соответственным законопроектом комиссии 15-ти первой
Государственной Думы. Законопроект, составленный в комиссии Макарова,
был внесен правительством во вторую Думу и здесь обстоятельно рассмотрен
в комиссии ЗЗ-х. Рассмотрение проекта было закончено накануне роспуска
второй Думы. В третью Думу законопроект о неприкосновенности личности
внесен правительством в том же первоначальном виде, в каком он был
выработан в междуведомственной комиссии: замечания комиссии второй Думы
были оставлены совсем без внимания и даже не отразились на
объяснительной записке к проекту. Правительственный проект был
рассмотрен, под председательством деп. Гололобова, в комиссии третьей
Думы; осенью комиссионный проект был доложен деп. Замысловским Думе, но,
как известно, оказался неприемлемым, и дело о неприкосновенности
личности поступило снова в комиссию. Ознакомимся в общих чертах с
правительственным проектом и с проектами комиссии первой и второй Думы.
Основное начало
“Личность неприкосновенна”, гласит ст. 1 проекта второй Думы. Это общее
положение, как оно с первого взгляда ни соблазнительно, не может иметь
серьезного юридического значения: уже дальнейшие статьи проекта должны
явиться отрицанием этого безусловного начала. И в самом деле, “никто не
может быть наказан без суда” (ст. 2), “никто не может быть судим иначе,
как в общем порядке, для дел данного рода установленном” (ст. 3).
Следовательно, личность уже прикосновенна для наказания по суду и для
суждения в общем порядке.
Неприкосновенность личности ставится под защиту закона и суда следующим
правилом, в той или другой мере повторяющимся во всех трех проектах.
“Никто не может быть задержан или заключен под стражу, либо подвергнут
личному обыску иначе, как в случаях, законом определенных, и притом лишь
по предъявлении письменного о том требования, от подлежащей власти
исходящего” (редакция правительственного проекта). Думские проекты
существенно расширяют эту гарантию, распространяя ее и на случаи
освидетельствования, полицейского надзора и “иных ограничений свободы”.
Исключения
Исключением из основного начала приведенной статьи являются, по
проектам, полицейский и судебно-полицейский арест. Круг случаев
полицейского ареста определяется почти одинаково в правительственном
проекте и в комиссионном проекте первой Думы: “Полиция может задерживать
лиц, пребывание которых на свободе угрожает непосредственной опасностью
самим этим лицам, либо их окружающим, или сопряжено с незаконным
нарушением свободы других лиц либо общественной благопристойности” (ср.
арест душевнобольного, арест буяна, арест пьяного). Комиссия второй Думы
обратила внимание на значительную неопределенность содержания этой
статьи, но более точное определение случаев полицейского ареста должна
была признать совершенно невозможным.
Круг случаев судебно-полицейского ареста правительственным проектом
определяется применительно к действующему праву (ст. 257 Уст. Угол.
Суд.). Думские проекты, однако, не находят удобным предоставить полиции
право задерживать подозреваемого только оттого, что последний не имеет
постоянного жительства или оседлости; вместо этого они допускают
полицейский арест каждый раз, когда “до прибытия представителя судебной
власти задержанный может скрыться”.
Как же обеспечиваются проектами интересы лиц, задерживаемых полицией?
Судебный контроль
По правительственному законопроекту, лица, задержанные в порядке
судебно-полицейского ареста, в течение 24 часов по задержании должны
быть или освобождены, или препровождены к судье. Этот срок может быть
увеличен, насколько это по местным условиям необходимо для привода
задержанного, лишь в том случае, если задержание состоялось в месте,
отдаленном от места постоянного пребывания представителя судебной
власти. По доставлении задержанного судья немедленно и, во всяком
случае, не позднее 24 часов опрашивает его и отдает письменный приказ
или о дальнейшем его содержании под стражей или об освобождении. Этот
приказ о содержании под стражей сохраняет свою силу до последующих
распоряжений судебной власти, но, во всяком случае, не долее двух
недель.
Всех этих весьма солидных гарантий правительственный проект совсем
лишает лиц, задерживаемых в порядке простого полицейского ареста. Таким
образом, пьяный, буян, нищий. больной, умалишенный и т. п., задержанный
полицией, отнюдь не может рассчитывать на скорое препровождение к судье
и на беспристрастную проверку оснований задержания. По мнению
междуведомственной комиссии, обязательный привод к судье подобных лиц на
практике мог бы повлечь за собой вместо ограждения их неприкосновенности
тягостное для самих задержанных стеснение. Так, полиция, задержав
вечером пьяного, не будет в праве утром отпускать его по вытрезвлении
домой, но должна будет вести его на допрос к судье, при чем допроса
придется ждать, может быть, еще целые сутки. Не лучше ли потому
предоставить полиции непосредственно принимать в отношении к подобным
лицам соответственные меры,- больных отправлять в больницы, пьяных по
вытрезвлении освобождать и т. д.
Думские комиссии решительно расходятся с этой точкой зрения. Ограждение
неприкосновенности личности учреждением судебного контроля над всяким
задержанием лица на срок более 24 часов не может и не должно терпеть
исключений. Изъятие из-под этого контроля случаев полицейского ареста
открыло бы широкий простор полицейскому усмотрению и, таким образом,
поколебало бы самые основы законопроекта. На практике в большинстве
случаев полицейского ареста, напр., в случае задержания пьяного до его
вытрезвления,- привод к судье будет излишним, так как само задержание не
будет превышать 24 часов. В тех же случаях, когда задержание, почему бы
то ни было, оказывается более продолжительным, категорическое требование
закона о приводе к судье задержанных устранит возможность всякого рода
злоупотреблений, встречающихся на практике в самых разнообразных
формах,- напр., в форме лишения свободы под предлогом душевной болезни
психически здорового человека.
Полицейский надзор
В предыдущем изложении мы имели уже случай указать на существенное
расхождение правительственного законопроекта и комиссионных проектов
Думы по вопросу о полицейском надзоре. Первый умалчивает о надзоре;
вторые определенным образом указывают на недопустимость полицейского
надзора иначе, как по постановлению судебной власти в случаях, законом
определенных. Это предложение думских комиссий совсем не рассчитано на
негласный надзор в его чистом виде: поскольку последний не сопряжен с
какими-либо стеснениями свободы, он продолжает оставаться нормальным
способом полицейской деятельности. Что же касается гласного надзора, то
он подлежит безусловному упразднению. Отмена его, впрочем, предположена
и самим Министерством Внутренних дел.
Вместе с полицейским надзором законопроекты думских комиссий осуждают и
“иные ограничения свободы”: здесь имеются в виду всевозможные стеснения,
не поддающиеся точному указанию, не основанные на законе и, тем не
менее, встречающиеся в повседневной практике полицейских установлений.
Неприкосновенность жилища
По вопросу о неприкосновенности жилища министерский и думские проекты, в
общем, единодушны. “Жилище каждого неприкосновенно. Вход в жилище без
согласия его хозяина допускается не иначе, как по призыву из сего
жилища, или для оказания помощи при несчастных случаях, или же во
исполнение должностным лицом возложенных на него законом обязанностей”
(редакция правительственного проекта). Гарантии при осмотрах, обысках и
выемках устанавливаются применительно к постановлениям Судебных Уставов;
места для изъятий, допущенных позднейшими узаконениями, видимо, не
остается.
Тайна корреспонденции
“Тайна почтовых, телеграфных и телефонных сношений не может быть
нарушена”,- в этом снова сходятся н министерский и думские проекты. Все
они, однако, допускают отступления от этого правила в целях раскрытия
преступных деяний, но комиссия второй Думы не иначе, как по
постановлению суда.
Обжалование
Нам остается еще остановиться на тех заключительных статьях интересующих
нас законопроектов, которые определяют порядок обжалования действий
должностных лиц, нарушающих постановления о неприкосновенности личности.
По министерскому проекту, жалобы могут быть приносимы или самим
потерпевшим или законным его представителем. Следуя примеру Англии,
думские комиссии находят полезным предоставить право принесения жалобы и
всякому другому лицу.
Будет ли упразднена при обжаловании нарушений закона о
неприкосновенности личности административная гарантия,- об этом
разбираемый министерский проект совсем умалчивает. Что же касается
отношения к административной гарантии особого правительственного проекта
об изменении порядка производства дел о преступных деяниях по службе, то
оно уже нам известно (ср. выше, стр. 78). Проекты думских комиссий
подчеркивают необходимость полной отмены этой неуместной гарантии:
должностные лица должны отвечать на общем со всеми гражданами основании.
Наконец, думские комиссии считают целесообразным дополнить законопроект
следующим правилом: потерпевшие от нарушения постановлений данного
закона имеют право на возмещение убытков в размере, определяемом по
усмотрению суда.
Таковы важнейшие постановления законопроектов о неприкосновенности
личности. Если бы они вошли в жизнь, то составили бы заметный шаг вперед
в правовом развитии нашего отечества.
Литература
Лекция девятая. Право передвижения
Необходимым дополнением личной неприкосновенности является свобода
передвижения. Запрещение обывателю выбирать свободно и переменять по
усмотрению свое местожительство, в соответствии с различными его
потребностями, составляет столь же тягостное нарушение его личной
свободы, как и прямое посягательство на его неприкосновенность в форме
личного задержания.
Паспортная система
На почве недоверия к обывателю в полицейском государстве выработалась
паспортная система: передвижение обывателей было поставлено в
зависимость от предварительного разрешения со стороны правящей власти.
Паспорт,- пропускной вид,- это есть документ, удостоверяющий разрешение,
данное обывателю на отлучку.
Паспортная система установилась в России с расцветом полицейского
государства при Петре Великом. Она возникла в связи с введением подушной
подати и рекрутства. Люди, недовольные новыми порядками, уходили на
Волгу, на широкий Дон, садились на днепровские пороги. Таким образом
государство встречалось с потребностью бороться с беглыми и каждого
приписать к своему тяглу. По указу Петра I, лица, не имеющие при себе
“пашпорта или проезжева или прохожева письма”, должны были считаться “за
недобрых или за прямых воров”. К задачам обеспечить посредством
паспортной системы правильное поступление податей и исправное несение
повинностей и раскрыть вредные элементы со временем присоединилась еще
фискальная цель: желание извлечь выгоду для казны от самой паспортной
системы. При выдаче паспортов стали взимать с обывателей особые сборы,
которые одно время у нас доходили для крестьян и мещан до 70 руб.
ассигнациями за пятилетний паспорт.
Переход от полицейского государства к правовому везде приводит к отмене
паспортной системы. Сложность общественных отношений, характер промыслов
и торговли, захватывающей все более широкие рынки, делают население
крайне подвижным. В прежнее время можно было прожить всю жизнь в одном
месте, теперь для городского населения это уже редкость. С развитием
хозяйства и культуры паспортная система делается все более тягостной для
населения. При этом лица опасные, которых правительство пытается учесть
при помощи паспорта, на самом деле легко обходятся без него, и вся
тяжесть ограничений ложится на ни в чем неповинных граждан.
Легитимация
В правовом государстве паспортная система уступает себе место системе
легитимации. Легитимация здесь означает удостоверение личности. Отменяя
обязанность обывателей испрашивать разрешение на отлучку, законодатель,
взамен ее, возлагает на граждан обязанность предъявлять, по требованию
властей, достаточные доказательства самоличности, с сообщением сведений
об имени, общественном положении, местожительстве, подданстве и т. д.
Положение о видах на жительство
Действующее у нас в России Положение о видах на жительство 1894 г.
держится, в общем, паспортной системы. “Вид на жительство” служить не
только удостоверением личности, но и “права на отлучку из места
постоянного жительства, когда это право должно быть удостоверено” (ст.
1).
Некоторым отступлением от строгости паспортной системы является то
правило, что вида на жительство никто не, обязан иметь в месте
постоянного своего жительства и при отлучке в пределах уезда и вне его,
но не дальше 50 верст и не долее 6 месяцев. Однако это правило
обессиливается целым рядом исключений: оно не распространяется на
рабочих фабрик и заводов, подчиненных фабричной инспекции; на лиц,
живущих в меблированных комнатах больших городов, и на местности,
состоящие на исключительном положении.
Вскоре после издания Положения 1894 г. паспортные стеснения были
несколько ослаблены отменой сборов в казну: в настоящее время
сохраняется плата и довольно высокая (по 15 руб. в полугодие) за
заграничные паспорта; с видов же на жительство внутри государства
взимаются только городские сборы.
Указ 5 октября 1906 г.
Существенным ослаблением паспортных стеснений явился, далее, указ 5
октября 1906 г. об отмене некоторых ограничений в правах сельских
обывателей.
Раньше мещане, ремесленники и крестьяне могли получать виды на
жительство не иначе, как по месту приписки. При этом видами для них были
не бессрочные паспортные книжки, но паспорта на сроки до одного года и
пятилетние книжки. В получении паспорта эти лица бывших податных
состояний были поставлены в зависимость от мещанских и крестьянских
обществ. При наличности недоимок паспортные книжки выдавались им не
иначе, как с согласия обществ. А неотделенным членам крестьянских
семейств для получения и возобновления вида надо было еще заручаться
согласием хозяина крестьянского двора.
Указ 5 октября 1906 г. отменил все эти стеснения. Крестьяне, мещане и
ремесленники поставлены теперь в праве передвижения в одинаковые условия
с лицами других состояний. Постоянным местом их жительства признается не
место приписки, но, как это прежде было только для лиц других состояний,
место, где они по службе или занятиям, или промыслам, или недвижимому
имуществу имеют оседлость либо домашнее обзаведение. В качестве видов на
жительство они получают бессрочные паспортные книжки как в местах
приписки – от сословных учреждений, так и в местах постоянного
жительства – от полицейских управлений, а в столицах – от участковых
приставов.
Но если в настоящее время отпали сословные ограничения, то еще в силе
ограничения по полу и по национальности.
Ограничения для женщин
В свободе передвижения у нас стеснена женщина. Незамужняя женщина может
потребовать отдельный вид на жительство лишь по достижении 21 года,
тогда как мужчина-уже с 17 лет. Несовершеннолетняя девица может получить
отдельный вид не иначе, как по просьбе родителей или опекуна, либо с
согласия попечителя. Замужняя женщина, в каком бы возрасте она ни была,
может получить вид только с согласия мужа. Впрочем, это последнее
ограничение теперь несколько утратило свою суровость: жена может
получить отдельный вид, по распоряжению полиции, без согласия мужа, если
последний пропал без вести, сошел с ума, посажен в тюрьму или находится
на военной службе. Кроме того, как было разъяснено указами второго
департамента Сената по крестьянским делам, согласие мужа на выдачу жене
паспорта в крестьянском быту необходимо лишь тогда, когда муж живет
вместе с женой и дает ей средства к существованию. В противном же
случае, а также при наличности жестокого обращения мужа с женой,
крестьянские учреждения могут выдать жене, по ее просьбе, отдельный вид
на жительство и без согласия мужа (Ук. 2 деп. Пр. Сен. 8 марта 1907 г.,
n 1424). Замужняя женщина других состояний, желающая получить отдельный
вид без согласия мужа, может обращаться с ходатайством на Высочайшее
Имя.
Ограничения для евреев
Переходя к ограничениям по национальности следует остановиться на тех
стеснениях, которые у нас поставлены передвижению евреев. Основой этих
стеснений является “черта еврейской оседлости”. Эта черта установилась
при Екатерине II. До 1772 г. евреи совсем не допускались на постоянное
жительство в Россию. Они могли приезжать к нам по делам торговли в
качестве гостей. Оседавшие, однако, были удаляемы. Так, указом Екатерины
I (1727 г.) было предписано евреев, “как мужеска, так и женску полу,
которые обретаются на Украине и в других Российских городах, тех всех
выслать вон из России за рубеж немедля и впредь ни под какими образы в
Россию не впускать”. Это распоряжение было повторено Елизаветой
Петровной, да и сама Екатерина II в своем манифесте о восшествии на
престол решительно высказалась против открытия евреям доступа в Россию.
В 1772 г. это отношение к евреям существенно изменилось – по
соображениям политики. По первому разделу Польши к России была
присоединена Белоруссия: вместе с прочим населением последней подданными
России делались, таким образом, и жившие здесь в значительном количестве
евреи.
Черта оседлости
Черта оседлости устанавливается, как способ согласовать этот
политический шаг с традиционным отношением русского правительства к
поселению евреев в России. Указ 1791 г., изданный по ходатайству
московского купечества, воспрещает евреям переходить из Белоруссии во
внутренние губернии.
Вскоре черта раздвигается на губернии, присоединенные по второму разделу
Польши. В настоящее время черта оседлости обнимает девять западных
губерний (Минская, Витебская, Могилевская, Виленская, Ковенская,
Гродненская, Киевская, Волынская и Подольская), а равно губернии
Черниговскую, Полтавскую, Екатеринославскую, Херсонскую, Таврическую и
Бессарабскую. Кроме того, евреи жили и теперь живут массами в Курляндии
и в Привислянском крае, но эти места не включены законом в “черту”,
представляя собой как бы особый мир. До 1862 г. евреи, жившие в Царстве
Польском, не могли даже переходить на жительство в черту, и, наоборот,
евреи из черты были не в праве переселяться в Царство Польское. С
шестидесятых годов это ограничение исчезло. Что же касается Курляндии,
то там могут жить лишь те евреи, которые поселились в этом крае до 1835
г.
Установлением черты оседлости стеснения евреев в свободе передвижения не
исчерпываются. И в черте оседлости евреям не дозволяется свободно
избирать место постоянного жительства.
Попытки выселения
Поводом к стеснениям, поставленным передвижению евреев в черте, был
голод, охвативший Белоруссию в конце XVIII и в начале XIX вв. Как на
виновников народного бедствия указывали на евреев, которые, занимаясь
шинкарством и арендой земли, доводили крестьянское население до нищеты.
Ревизия была возложена на сенатора-поэта Державина. Он обследовал
положение и представил проект об удалении евреев из сел и деревень
Белоруссии в пустыню – в безлюдные местности Новороссии (ныне Херсонской
губ.), где бы евреи, вместо шинкарства, занялись земледелием. Правда, в
частном письме к генерал-прокурору Обольянинову тот же Державин писал:
“Трудно без прегрешения и по справедливости кого-либо обвинять,
крестьяне пропивают хлеб жидам, и оттого терпят недостаток в оном.
Владельцы не могут воспретить пьянства для того, что они от продажи вина
весь доход имеют. А и жидов в полной мере обвинять также не можно, что
они для пропитания своего извлекают последний от крестьян корм”. По
указанию ген.губ. графа Гудовича, шинкари, бравшие курение вина на
откуп, получали из прибыли от его продажи самое большее 1/10 а по
большей части 1/15. Они обязаны были к тому же платить двойные подати
сравнительно с христианами. Истощая крестьянина, еврей не насыщался, но
с ним крестьянину приходилось сталкиваться на каждом шагу,- и в нем
одном видели причину бедствий.
Осуществление проекта Державина, ставшего законом 1804 г., натолкнулось
на практике на неодолимые трудности. Выселению подлежало 60 тысяч
еврейских семейств, а между тем устроить на местах в Новороссии, хотя бы
с небольшой правительственной поддержкой, можно было, по свидетельству
местного ген.-губ. Воронцова, в год всего семейств двести. Выселение
волей-неволей пришлось приостановить, отсрочить и затем, указом 1808 г.,
оставить евреев на прежних местах “до дальнейшего впредь повеления”.
Впоследствии выселения производились частично из отдельных местностей. В
настоящее время “временные правила” 1882 г. воспрещают евреям в черте
оседлости вновь селиться вне городов и местечек, а равно и переходить из
одних мест, назначенных для их постоянного жительства, в другие места.
Таким образом, независимо от общего кольца, каким является черта
оседлости, целый ряд мелких колец стесняет передвижение евреев уже в
самой черте. В последнее десятилетие список мест, доступных для
поселения евреев в черте, несколько расширен, но все же строго ограничен
определенными местечками, в законе указанными.
К выселению евреев из сел и деревень временами присоединялось выселение
из городов – из Киева, Николаева, Севастополя, Ялты и др.
Выход за черту
Выход за черту оседлости у нас открыт только для некоторых категорий
евреев. Так, правом повсеместного жительства пользуются первогильдейские
купцы; евреи, окончившие курс в высших учебных заведениях и обучающиеся
в этих заведениях; фармацевты, фельдшера, дантисты и повивальные бабки,
а также лица, изучающие фармацию, фельдшерское и повивальное искусство
(последняя категория, однако, не имеет права жительства в Московской
губернии); ремесленники, в частности механики, винокуры и
пивовары,мастера и подмастерья и отчасти ученики; наконец, воинские чины
из евреев, которые, участвуя в военных действиях на Дальнем Востоке,
удостоились пожалования знаками отличия или вообще беспорочно несли
службу в действующих войсках. Евреи, не принадлежащие к этим разрядам,
могут иметь вне черты оседлости, с особого разрешения, лишь временное
пребывание по торговым и судебным делам.
В конечном итоге, евреи интеллигентные и состоятельные могут в известных
случаях выходить за черту оседлости; но эта черта продолжает оставаться
грозной для темной, неимущей массы.
Высочайшим указом 12 декабря 1904 г. о предначертаниях к
усовершенствованию государственного порядка было признано неотложным
“произвести пересмотр действующих постановлений, ограничивающих право
инородцев и уроженцев отдельных местностей Империи, с тем, чтобы из
числа сих постановлений впредь сохранены были лишь те, которые
вызываются насущными интересами Государства и явной пользой Русского
Народа”. Этот пересмотр, однако, еще не осуществился.
Административная высылка и ссылка
Для того, чтобы исчерпать вопрос об ограничениях свободы передвижения в
России, нам следует еще остановиться на вопросе об административной
высылке и ссылке.
Административную высылку, означающую выдворение из данной местности, и
ссылку – водворение в определенную местность на жительство, наше
действующее законодательство допускает в широких размерах. У нас
практикуется административная высылка и ссылка лиц политически
неблагонадежных, лиц порочных по своему поведению, беспаспортных, лиц,
лишенных права жительства в данном месте, и тех иностранцев, пребывание
которых в России почему-либо нежелательно для правительства.
Ссылка неблагонадежных и порочных
Административная ссылка лиц, “вредных для государственного и
общественного спокойствия”, учреждается в том же порядке, как и гласный
полицейский надзор, т.е. по постановлению Особого Совещания,
утвержденному министром внутренних дел. Местом для ссылки назначается
или родина лица, подлежащего удалению, или другая определенная местность
Европейской или Азиатской России. На ссыльного возлагается обязательство
безотлучного пребывания здесь в течение от одного до пяти лет.
Для удаления в административном порядке лиц порочных у нас имеются
несколько путей.
Прежде всего, высылка и ссылка лиц, “признаваемых вредными для
общественного спокойствия вследствие порочного их поведения” может иметь
место в том же порядке, как и ссылка политически неблагонадежных.
Право крестьянских обществ
Затем, крестьянским обществам предоставляется удалять из своей среды тех
членов, “дальнейшее пребывание коих в этой среде угрожает местному
благосостоянию и безопасности”. Прежде такое же право принадлежало
относительно своих членов и мещанским обществам; с 1900 г. оно
сохраняется только за крестьянскими обществами. Приговор об удалении
постановляет сельский сход; приговор считается состоявшимся, если он
принят большинством не менее 2/3 голосов крестьян, имеющих голос на
сходе. Приговоры малочисленных сельских обществ, состоящих менее, чем из
трехсот душ, идут на утверждение волостного схода. Независимо от того,
приговор подлежит, во всяком случае, обязательной на месте поверке
земского начальника для выяснения правильности его составления и с точки
зрения достоверности и уважительности его оснований.
Далее, приговор проверяется уездным предводителем дворянства и
губернским присутствием, которое уже окончательно или утверждает его или
отказывает в утверждении.
Приговоры об удалении из общества не могут быть постановляемы
относительно лиц несовершеннолетних или старше шестидесяти лет, а также
больных и увечных.
Для того, чтобы предупредить случаи удаления “порочных” членов по
легкомыслию или из корысти, закон 1900 г. возлагает на сельское общество
все издержки на снабжение одеждой и кормовыми деньгами как самого
удаляемого, так равно и переселяемых вместе с ним, по их желанию, членов
его семьи, до прибытия их на место нового водворения. Если земельный
надел удаляемого переходит не к пожелавшим остаться на месте членам его
семьи, а обратно к сельском обществу, то на счет последнего падают также
издержки на кормовое довольствие удаленного и его семьи в продолжение
ближайших двух лет. При этом деньги на все эти расходы вносятся
обществом вперед, одновременно с представлением приговора земскому
начальнику.
Последствием удаления из общества является административная ссылка. Еще
до окончательного разрешения вопроса об удалении земский начальник, по
поверке приговора, может распорядиться о заключении удаляемого в тюрьму.
После утверждения приговора удаленный препровождается этапным порядком в
одну из местностей, указываемых, на каждое трехлетие вперед, Высочайше
утвержденным положением Совета Министров. В месте своего водворения
удаленный отдается под надзор полиции. По истечении пяти лет ему
разрешается, в случае одобрительного поведения, переходить на жительство
в другие губернии, кроме той, откуда он был удален.
Высылка нищих
Далее, некоторые специальные административные учреждения наделены у нас
правом удаления порочных лиц из городов. Так, Городское Особое
Присутствие по разбору и призрению нищих ив Москве в праве выслать
нищего, не принадлежащего по прописке к числу коренных москвичей, на
место его прописки с проходным свидетельством или по этапу, с
воспрещением на два года жительства в Москве.
Высылка беспаспортных
Положение о видах на жительство 1894 г. допускает высылку мерами полиции
лиц беспаспортных. Лицо, обнаруженное без вида или с видом просроченным,
либо не надлежащим, сперва может получить от полиции, если только
докажет свою самоличность, свидетельство на срок до шести месяцев. Если
в этот срок владелец свидетельства не запасется надлежащим видом, он
получает от полиции особое удостоверение для отбытия в семидневный срок
в место постоянного жительства. Не отбыв в этот срок, он высылается
мерами полиции.
В Петербурге о высылке беспаспортных действуют более строгие правила.
При обнаружении лица, проживающего здесь без установленного вида или же
с видом просроченным, либо ненадлежащим, полиция, независимо от
удостоверения его личности, производит дознание об образе его жизни,
занятиях и поведении. Если окажется, что беспаспортный, не имея средств
к существованию, ведет жизнь праздную и вообще предосудительную и притом
подвергался по суду наказанию, то он немедленно высылается из столицы по
постановлению Совещательного Присутствия при градоначальнике,
утвержденному последним. По указанию Присутствия или самому удаляемому
представляется оставить столицу в известный срок, или же предписывается
прибегнуть к принудительным мерам высылки. Высланный лишается права
въезда в столицу на время до 4 лет.
Со времени закона 5 октября 1906 г. эти правила должны потерять – по
крайней мере, отчасти – свое значение: крестьяне, которым раньше надо
было добывать паспорт из деревни от своего общества, могут теперь
получить бессрочную паспортную книжку непосредственно в городе, по месту
своего промысла. Таким образом стало легче выйти из рискованного
положения человеку с просроченным видом. К сожалению, требования этого
закона еще с трудом усвоиваются полицейской практикой, да и обывателю
мало знакомы.
Кроме беспаспортных полиция высылает лиц, не имеющих по закону в данной
местности права жительства. Эта мера в особенности касается евреев:
евреи, как в случае неимения вида на жительство, когда таковой
требуется, так равно и в том случае, когда они будут обнаружены, хотя бы
и с видом на жительство, но в местностях, в которых не имеют права
пребывать, высылаются в места постоянного их жительства.
Высылка иностранцев
Наконец, администрации принадлежит еще право высылки иностранцев за
границу. Эта высылка производится по усмотрению министра внутренних дел,
военного министра и генералгубернаторов. Основания и поводы для
применения этой высылки в законе не указаны. Если иностранец, по
предъявленному к нему требованию, не удаляется добровольно, он
препровождается к границе этапным порядком. В случае непринятия его
иностранными: пограничными властями или двукратного самовольного
возвращения в Россию, иностранец может быть, по распоряжению министра
внутренних дел, принудительно водворен в одну из местностей,
предназначенных для административной ссылки.
Вопрос об отмене
Правительство уже неоднократно признавало необходимым отменить
административную ссылку. “Применение этой меры без суда,- заявили
соединенные департаменты Государственного Совета в 1888 году,- находится
в явном противоречии с общепризнанными понятиями о необходимых
ограждениях личности в благоустроенном государстве”. Позднее Особое
Совещание гр. Игнатьева справедливо указало на то, что применение
административной высылки и наложение в административном порядке
взысканий к тем или иным лицам за одну только политическую их
неблагонадежность находится в резком противоречии с манифестом 17
октября. Наконец, междуведомственная комиссия Макарова, в свою очередь,
привела целый ряд веских соображений, “говорящих в пользу окончательной
отмены административной высылки”, и признала “правила об
административной высылке подлежащими отмене”. Однако в известном нам
правительственном законопроекте о неприкосновенности личности этой
решимости отменить административную высылку не проявилось: “сложный и
обширный вопрос об отмене административной высылки,- читаем мы в
объяснительной записке к этому законопроекту,- не может найти себе
разрешение попутно, по поводу рассматриваемого законопроекта, и
нуждается в особом и подробном обсуждении”.
Вместе с тем и все гарантии свободы передвижения исчерпываются в
названном законопроекте следующей нормой: “Никто не может быть
ограничиваем в избрании места пребывания или передвижения с одного места
на другое, за исключением случаев, особо в законе указанных”. Но ведь
все рассмотренные формы административной высылки и ссылки тоже покоятся
на особых указаниях закона. Очевидно, это правило совсем недостаточно
для того, чтобы составить сколько-нибудь надежную гарантию для свободы
передвижения.
@
B
O
Oe
’
B*
B
Oe
jth’
>*B*
>*B*
B*
uehy?‚
?o&
(
io$
(
B*
B*
AE
E
>*B*
E
0
2
4
h
j
????$??$??????0
4
f
j
B*
????$??$??????очемулибо неугодных ей лиц?
Не повредит ли, однако, отмена административной высылки делу успешного
осуществления сложных задач управления? Как поступать администрации с
беспокойными, отвыкшими от труда босяцкими элементами, отравляющими
существование в больших городах? И ужели допустимо разрешить вопрос об
еврейской оседлости косвенным, прикрытым путем – отнятием у
администрации права выслать обратно в черту еврея, незаконно оттуда
проникшего?
Все эти опасения основаны на простом недоразумении. Отмена
административной высылки отнюдь еще не исключает возможности высылать
лиц, пребывание которых в данной местности является незаконным, по
постановлению суда. Интересующая нас реформа означает не отмену высылки,
как таковой, но лишь устранение административного усмотрения в
применении высылки.
О необходимости лишить и крестьянские общества права удалять из своей
среды порочных членов много говорить не приходится. Узаконения
последнего времени решительно уничтожают прикрепление крестьянина к
сельскому обществу по месту его приписки. Да и, вообще, с расслоением
крестьянства, с развитием сношений между деревней и городом,
органическая внутренняя связь, когда-то существовавшая между членами
сельского общества, теперь все более уходит в область преданий. При
таких условиях право односельчан удалять, по своему усмотрению,
неугодных сочленов делается неуместным пережитком.
Еще два слова о высылке иностранцев. Междуведомственная комиссия и
правительственный проект не находят надобности вносить каких-либо
изменений в действующий по этому предмету закон: право административной
высылки иностранцев существует не только у нас, но и на Западе; было бы
потому неуместно предоставить иностранцам такие преимущества в отношении
условий их высылки, какими не пользуются русские, проживающие за
границей.
На иную точку зрения стали комиссионные проекты первых двух Дум. В
Англии, в Норвегии, в Дании высылка иностранцев очень ограничена. К
ограждению прав иностранца следует стремиться, чтобы укреплять добрые
отношения между народами. Потому “иностранцы но могут быть высылаемы из
пределов Российской империи иначе, как по вошедшему в законную силу
судебному приговору”. Но “это правило не распространяется в военное
время на иностранцев, высылка которых оправдывается военными
обстоятельствами”.
Литература
Лекция десятая. Право печати
Условиями духовного развития личности являются свобода совести и
вероисповедания и свобода взаимного общения людей. Первую изучает наука
церковного права; изучение второй составит предмет наших лекций.
Свобода взаимного общения людей слагается из свободы слова и печати и из
свободы собраний и обществ.
Печать в полицейском государстве
Залогом покорности обывателя были для полицейского государства его
безмолвие и его одиночество. В условиях всесторонней полицейской опеки
голос обывателя невольно переходил в ропот, а его единение с другими
обывателями – в скопище или сообщество, противное порядку и спокойствию
полицейского государства.
Типографский станок был изобретен у немцев в г. Майнце в половине XV
века. Первоначально печатались Евангелие и другие книги священного
писания и отцов церкви. И хотя, казалось бы, это распространение книг
св. писания было только полезно, в той же второй половине XV века
устанавливается цензура (от латинского censura – надзор):
предварительный просмотр произведений, предназначенных к печати. Это
учреждение, состоявшее в руках сперва духовной, а затем светской власти,
продолжало в течение нескольких столетий оставаться тяжелым игом для
печатного слова.
Как велико было недоверие к просвещению обывателей, которое побудило,
вслед за изобретением книгопечатания, учредить и цензуру, можно судит по
следующему эпизоду. Французскому королю Франциску I в 1533 году была
подана следующая петиция: если он хочет спасти потрясаемую со всех
сторон религию, то безусловно необходимо, путем издания строгого закона,
уничтожить навсегда во Франции искусство книгопечатания, благодаря
которому ежедневно является масса книг, столь пагубных для нее.
Эта крайняя мера не была принята; зато были использованы всевозможные
ограничения и стеснения. Ограничивалось число типографий и даже число
станков в допущенных типографиях; устанавливалась монополия печатного
дела в руках благонадежных лиц. За каждое нарушение цензурных запретов
налагались суровые, временами чудовищные, наказания. Так, в Англии некий
литератор Прайн за неодобрительные отзывы о театре, который пользовался
особым расположением королевы, был в 1632 г. оштрафован на 50 тыс. руб.,
лишен университетского диплома и адвокатского звания и выставлен у
позорного столба; у него были отрезаны уши, наложены клейма, и он был
посажен в тюрьму. Поучительно, однако, бессилие суровости. По выходе из
тюрьмы Прайн вернулся к литературной деятельности и за нападки на
духовенство снова очутился у позорного столба с новыми клеймами на
щеках. В ту же эпоху типографщик Твин за напечатание неразрешенного
цензурой листка был повешен за руки; у него были вскрыты и изжарены
внутренности, четвертовано тело и части трупа выставлены в разных местах
города в назидание…
Печать в правовом государстве
С переходом от полицейского государства к правовому наступает
освобождение печати,- правда, лишь относительное и постепенное. Впервые
предварительная цензура отменяется в Англии в 1694 г.; во Франции
декларация прав 1789 г. объявляет свободный обмен мыслей и мнений одним
из наиболее драгоценных прав человека.
Предупредительные меры
Однако, когда обратным течениям абсолютизма удавалось временно
возвратить утраченное влияние, снова восстановлялась цензура и другие
стеснения печати. При Наполеоне I сразу были закрыты все враждебные ему
газеты, и предписано, чтобы нигде не издавалось ни одной новой. В
министерстве полиции было учреждено для надзора за печатью “бюро
общественного разума”. Людовик XVIII, заменивший Наполеона, требовал,
чтобы газеты открывались не иначе, как с министерского разрешения,
нуждающегося каждые три месяца в возобновлении: “Во все эпохи,- гласил
его ордонанс 26 июля 1830 г., – повременная печать была ничем иным, как
орудием беспорядка и восстания, и по своей природе она чем-либо иным не
в состоянии явиться”, После июльской революции предварительная цензура
была во Франции окончательно упразднена: по словам конституции 1830 г.,
“она никогда не может быть более восстановлена”. Но позднее, при
Наполеоне III, в отношении печати была изобретена особая система
стеснений, по вреду своему для свободы слова не уступавшая отмененной
цензуре. Это – система административных взысканий: она состоит в
предоставлении администрации права делать редактору предостережения и, в
случае их безуспешности, приостанавливать или прекращать повременное
издание за вредное направление. С первого взгляда эта система не кажется
столь тягостной, как предварительная цензура: но именно в ее мягкости и
лежала ее опасность для печати. Под угрозой материального ущерба, а,
может быть, и разорения в случае прекращения издания, редактор невольно
становился собственным цензором: эта необходимость для самого издателя
приспособляться к изменчивым видам правительства должна была оказывать
на печать нравственно разлагающее влияние. Тяжесть системы
административных взысканий усугублялась для повременного издания
требованием предварительного разрешения и залога и установлением так
наз. штемпельного сбора,- особого налога с каждого номера и экземпляра
газеты,- благодаря которому дешевая уличная печать удорожалась во много
раз.
Однако, как ни разнообразны и ни суровы были все эти предупредительные
меры в отношении печати, они не могли удержать роста общественного
самосознания. Там, где печать не могла развиваться открыто, она уходила
в душное подполье, делаясь еще более непримиримой и фанатичной.
Карательная система
Система предупредительных мер теперь на Западе уже уступила место
системе карательной. Печатать можно все, что угодно, произведение не
подлежит предварительному просмотру и исправлению со стороны цензора;
издателю более не грозят взыскания в административном порядке. Но за
всякое правонарушение в печати автору, издателю, редактору и даже
типографу грозит уголовная кара. Печать приобретает ту же гарантию, что
и личная неприкосновенность: она ставится под защиту закона и суда.
Печать не страдает больше за вредное направление, по усмотрению правящей
власти: ответственность устанавливается за нарушение закона – в судебном
порядке. При этом, судом, наиболее авторитетным в вопросах о
закономерности мысли и слова, признается суд присяжных.
Карательная система установилась на Западе – в Англии в первой половине
прошлого века, в Германии-с 1874 г. и во Франции-с 1881 г.: это – годы
издания в названных странах действующих законов о праве печати.
Административные требования в отношении печати по действующему праву на
Западе очень ограничены. Для того, чтобы установить ответственное лицо,
требуется обозначение на каждом печатном произведении имени и
местожительства типографа, при чем на последнего возлагается обязанность
сохранять сведения о своих заказчиках. Если представление нескольких
экземпляров и требуется, то, главным образом, для национальных
книгохранилищ. Повременные издания должны иметь ответственного редактора
из числа полноправных граждан: он ставит свою подпись на каждом номере
издания. Во Франции для выпуска в свет нового периодического издания
требуется предварительная заявка прокурору; зато типографию или книжный
магазин можно открывать без всякого заявления какой-либо власти. В
Германии, наоборот, не нужно никакой заявки для выпуска в свет нового
периодического издания, но необходимо предварительное заявление
администрации для открытия типографии или книжной торговли. Однако
лишение права содержать типографию или книжный магазин не может
последовать, по германским законам, ни в административном ни даже в
судебном порядке. Германское право допускает наложение полицией ареста
на произведения печати, однако с тем, чтобы в течение 12 часов дело было
передано прокурору и в следующие 12 часов – в суд; если к исходу пятого
дня со времени полицейского ареста суд не подтвердит последнего, издание
освобождается.
Указывая правовые гарантии для печати на Западе, нельзя не отметить и
отрицательных сторон в ее современном положении. Карательная система не
всегда обеспечивает в достаточной мере свободу печатного слова в виду
крайней широты некоторых определений действующего уголовного
законодательства о печати. Так, по английскому праву печать отвечает за
всякий “пасквиль”. Это понятие весьма растяжимо: английская практика
считает пасквилем “возбуждение народного недовольства”, “нарушение
общественного мира” и т. д. Впрочем, вследствие того, что дела о
преступлениях печати разбираются судом присяжных, в Англии получается
следующее явление: каждый может огласить в печати все, чего двенадцать
его сограждан не считают предосудительным, и, с другой стороны, подлежит
наказанию всякий, оглашающий то, что в глазах присяжных является
предосудительным.
История цензуры в России
У нас, в России, первая типография была устроена в Москве в начале
шестидесятых годов XVI столетия. В 1564 году была отпечатана первая
книга: Деяния Апостольские и послания св. апостола Павла.
Первопечатниками были диакон Никольского Гостунского собора Иван Федоров
и его товарищ Петр Мстиславец. Они вскоре должны были бежать из Москвы
вследствие подозрения в ереси.
Лет через двадцать книгопечатание в Москве возобновилось. В течение XVII
века печатались почти исключительно церковные и богослужебные книги.
Лишь в ХVIII столетии начинают печататься богословские и другие
сочинения, а вместе с тем устанавливается и цензура. Первым цензурным
учреждением явилась Духовная Коллегия: так первоначально назывался
Святейший Синод. Впоследствии цензура светских книг была поручена
Академии Наук.
До второй половины XVIII века печатать книги можно было только в
казенных типографиях. Первая частная “вольная” типография устраивается в
Петербурге в 1771 году иностранцем Гартунгом: ему разрешено было,
впрочем, печатать книги только на иностранных языках, “дабы казенным
типографиям в доходах их подрыву не было”. Оживилось дело книгопечатания
с 1783 г., когда было дозволено “каждому по своей собственной воле
заводить типографии”, с правом печатать книги на русском и иностранных
языках. Цензура книг была при этом поручена управам благочиния.
Но уже в конце царствования Екатерины II и при Павле I усиливается
отрицательное отношение правительства к печати. Частные типографии, за
исключением лишь некоторых, устроенных по особому дозволению,
упраздняются. Цензура поручается особым цензурным управлениям. Павел I
запрещает впуск в Россию всякого рода книг, на каком бы языке оные ни
были, и даже музыкальных нот, так как “через вывозимые из-за границы
разные книги наносится разврат веры, гражданского закона и благонравия”.
Просветом для печати является первая половина царствования Александра I:
он отменяет суровые меры своих предшественников и передает цензуру книг
университетам.
Общая реакция во вторую половину царствования Александра I и особенно во
времена Николая I отражается крайним усилением цензурного гнета. По
цензурному уставу 1826 года, цель цензуры состоит в том, “чтобы
произведениям словесности, наук и искусств… дать полезное или, по
крайней мере, безвредное для блага отечества направление”. В чем же этот
вред и польза? Запрещаются “всякие частных людей предположения о
преобразовании какихлибо частей государственного управления или
изменении прав и преимуществ” разных сословий и состояний. “История не
должна заключать в себе произвольных умствований, которые не принадлежат
к повествованию”; запрещается описывать бывшие в разных странах
возмущения, если сочинитель “всех горестных последствий возмущения не
представляет в спасительное поучение современникам и потомкам”.
Философские книги, “наполненные бесплодными и пагубными мудрствованиями
новейших времен, вовсе печатаемы быть не должны”. “Отнюдь не должны быть
одобряемы к напечатанию сочинения о правах и законах, заключающие в себе
теории о праве естественном, народном, о первобытном зверском состоянии
человека, будто бы естественном, о мнимом составлении первобытных
гражданских обществ посредством договоров, о происхождении законной
власти не от Бога и т. под.” Цензор наблюдает, чтобы в произведениях
словесности “сохранялась чистая нравственность и не заменялась бы одними
красотами воображения”; что бы в медицинских науках не выражалось
сомнения в духовности души, во внутренней ее свободе и в ее высшем
определении к будущей жизни.
Цензура была изъята из ведения университетов. Под главным управлением
министра народного просвещения учреждаются для надзора за печатью
Верховный Цензурный Комитет и несколько местных комитетов.
Цензурная практика
Как же на деле выполняли цензоры сложные обязанности, возложенные на них
уставом?
Интересные сведения по этому предмету дает история столкновений с
цензурой великих русских писателей – Пушкина, Грибоедова, Лермонтова,
Гоголя.
О драме Пушкина “Борис Годунов” был представлен Николаю I особый доклад
шефом жандармов гр. Бенкендорфом: “Литературное достоинство (пьесы)
гораздо ниже, нежели мы ожидали… Все – подражание, от первой сцены до
последней. Прекрасных стихов и тирад весьма мало. Некоторые места должно
непременно исключить”. “Представлено, что народ с воплем и слезами
просит Бориса принять царский венец (как сказано у Карамзина), а между
тем изображено: что люди плачут, сами не знают о чем… Затрудняюсь в
изложении моего мнения насчет сей сцены. Прилично ли так толковать
народные чувства?” “Сцену в корчме можно бы смягчить: монахи слишком
представлены в развратном виде. Пословица: вольному воля, спасенному
рай, переделана вольному воля, а пьяному рай. Хотя эти монахи и бежали
из монастыря, и это обстоятельство находится у Карамзина, но, кажется,
самый разврат и попойка должны быть облагорожены в поэзии, особенно в
отношении к званию монахов”. “Разумеется, что играть ее (пьесу)
невозможно и не должно”.
Пушкину было предложено “с нужным очищением переделать комедию свою в
историческую повесть или роман наподобие Вальтера Скотта”. Он ответил,
однако, что не в силах уже переделать однажды написанное. Три года
спустя, по новому ходатайству Пушкина, ему было, наконец, разрешено
напечатать “Бориса Годунова” “под собственной ответственностью автора”.
В комедии “Горе от ума” Грибоедова мы находим множество цензурных
поправок. “Он вольность вздумал проповедать” – цензор исправил: “Вот что
он вздумал проповедать”. Вместо “Да он властей не признает” исправлено:
“Он ничего не признает”. Слова Чацкого: “Чины людьми даются, а люди
могут обмануться”, были исключены, как направленные к колебанию доверия
к той власти, которая жалует чины.
У Лермонтова в “Маскараде” цензор не допустил слова “небесный” рай (про
любовь), заменив его словом “прекрасный”. В стихе “Я сам свершу свой
страшный суд” цензор нашел более уместным слово “ужасный”. Вместо “Но я
– не Бог, и не прощаю” – поправка цензора: “Но я,- я нет, я не
прощаю”…
А вот образцы цензурных поправок в “Мертвых душах” Гоголя. “Он
(полицеймейстер) у нас чудотворец”. По цензурной поправке: “чудный
человек”. “Русь! Русь! Вижу тебя из моего чудного, прекрасного далека,
тебя вижу: бедно, разбросано и неприятно в тебе”. Цензор нашел
неуместной такую характеристику, заменив ее словами: “бедна природа в
тебе”.
Цензурный террор
Несмотря на строгость цензоров, правительство Николая I находило все еще
недостаточным надзор за духом и направлением книгопечатания. В 1848 году
учреждается цензура над цензурой: создается особый комитет под
председательством Бутурлина для рассмотрения, правильно ли действует
цензура. Этот Бутурлинский комитет обращает внимание не столько на
“видимую”, сколько на “предполагаемую” цель автора,- на междустрочный
смысл сочинений. Наступает “эпоха цензурного террора”. Подозрительность
цензоров доходит до крайних пределов: один цензурный комитет затребовал
в свой состав музыканта для рассмотрения нот, действительно ли они
содержат музыкальное произведение, а не какое-либо безнравственное и
вредное сочинение, написанное в виде нот.
Особое внимание цензуры было направлено на книги для народного чтения.
По правилам 1850 г., цензор наблюдает с особенной строгостью, чтобы в
книгах этого рода не было “не только никакого неблагоприятного, но даже
и неосторожного прикосновения” к правительству “и ко всем поставленным
от него властям и законам”. “Цензор не должен дозволять описания
особенных бедствий или нужд того состояния, к которому принадлежит
многочисленный класс читателей этого рода книг, ни современных
происшествий, сильно действующих на простонародье с невыгодной стороны”.
“Сочинения, в которых изъявляется сожаление о состоянии крепостных
крестьян, описываются злоупотребления помещиков или доказывается, что
пере мена в отношениях первых к последним принесла бы пользу, не должны
быть вообще разрешаемы к печатанию, а тем более в книгах,
предназначенных для чтения простого народа”.
Дарование облегчений
При Александре II последовало у нас некоторое улучшение в положении
печати. 6 апреля 1865 года был издан указ “о даровании некоторых
облегчений и удобств отечественной печати”. От предварительной цензуры
были освобождены: в столицах сочинения объемом не менее десяти печатных
листов (переводные – объемом не меньше двадцати печатных листов) и
повсеместно издания университетов, ученых обществ и нек. др. Повременные
или периодические издания могли выходить, под условием внесения
издателем залога
в 2500-5000 руб., без предварительной цензуры с особого разрешения
министра внутренних дел. Зато в отношении к ним была введена, вместе с
ответственностью по суду, и система административных взысканий: министру
внутренних дел предоставлялось право делать газетам и журналам,
освобожденным от цензуры, в случае замеченного в них вредного
направления, предостережения, причем третье предостережение влекло за
собой приостановку издания. Эта система, сравнительно с судебной
ответственностью, на практике получила преобладающее значение.
Период 1872 — 1904 г.
В семидесятых годах и в царствование Императора Александра III строгость
цензурных мероприятий снова усиливается. Комитету Министров в 1872 году
присваивается право уничтожать произведения печати, признанные “особенно
вредными”. Так были превращены в бумажное тесто книги: Брандеса,
“Главные течения литературы XIX столетия”; Гауптмана, “Ткачи”; Геккеля,
“Мировые загадки” и др.; Дидро, Романы и повести (издание Неклюдова,
который потом был товарищем министра внутренних дел); роман Золя,
“Истина”; Лекки, “История нравственности”; Летурно, “Эволюция морали”;
Маркса, “Нищета философии”; Спенсера, “Социальная статика”; Л. Н.
Толстого, “Народные рассказы”, “Карма”, “О жизни”; Лоренца Штейна,
“История социального движения во Франции”, и мн. др. При этом некоторые
сочинения были уничтожены уже после выдачи разрешения на выпуск их в
свет.
В то же время периодическая печать была связана угрозой административных
взысканий не только вообще “за вредное направление”, но и за
неисполнение многочисленных циркуляров министра внутренних дел.
Последнему было предоставлено законом 1873 года право воспрещать, “по
соображениям высшего правительства”, оглашение или обсуждение в печати
вопросов государственной важности, (ст. 140 Уст. о цен.). Свыше пятисот
циркуляров, изданных на этом основании министрами внутренних дел в
период с 1873 по 1904 год, должны были поставить периодическую печать в
совершенную невозможность правильно отражать русскую жизнь. Так, этими
циркулярами было предписано не помещать никаких “намеков на
необходимость изменения нашего государственного строя, о земском соборе,
о центральных съездах представителей земства и т. п.” (1881 г.) и
четверть века спустя – “ничего не помещать о народном представительстве”
(6 ноября 1904 г.); “не помещать никаких статей, сообщений и известий о
какихлибо касающихся изменения нашего государственного строя адресах,
постановлениях, заявлениях и речах, имевших место в земских, городских
или сословных собраниях, в собраниях ученых и иных обществ и частных лиц
(так называемых банкетах)” (2 декабря 1904 г.). Циркуляры 1893 и 1897
гг. предписывали не помещать никаких статей и заметок по рабочему
вопросу, о заработной плате, рабочем дне и отношениях фабричных рабочих
к хозяевам. Циркуляром 11 мая 1901 г. это запрещение было выражено
несколько мягче: предыдущие циркуляры не надо понимать, как совершенно
исключающие рабочий вопрос из обсуждения печати, Соблюдая их, необходимо
лишь, чтобы все статьи и заметки излагались в строгом согласии с
действительностью. Поэтому представлять их все в департамент полиции и
печатать лишь с его разрешения.
“Не помещать ничего, затрагивающего честь турецкого султана, состоящего
главой дружественного России государства” (цирк. 1888 г.). Не помещать о
холере ничего, кроме объявляемого в “Правительственном Вестнике” (1892
г.). Не печатать о покушениях на самоубийство, если таковые происходят
не в публичных местах (1897 г.). Не помещать никаких известий о
проделках хулиганов (1903 г.). Таковы образчики разностороннего
содержания вопросов государственной важности, по которым оглашение и
обсуждение было найдено неудобным по соображениям высшего правительства.
Современное положение
Современное правовое положение русской печати определяется временными
правилами 24 ноября 1905 года о повременных изданиях и 26 апреля 1906 г.
для неповременной печати.
Мотивы к изданию этих законоположений указаны в следующем введении к
временным правилам 24 ноября:
“Манифестом 17 октября сего года Мы возложили на обязанность
Правительства выполнение непреклонной Нашей воли даровать населению
незыблемые основы гражданской свободы, одним из условий коей является
свобода слова… Ныне, впредь до издания общего о печати закона,
признали Мы за благо преподать правила о повременных изданиях,
выработанные Советом Министров и рассмотренные в Государственном Совете.
Правилами этими устраняется применение в области периодической печати
административного воздействия, с восстановлением порядка разрешения
судом дел о совершенных путем печатного слова преступных деяниях”.
Отмена цензуры
Рассматриваемые законоположения отменяют предварительную, как общую, так
и духовную цензуру выходящих в Империй повременных (периодических) и не
повременных изданий, включая и всевозможные иллюстрации. Из различных
видов цензуры сохраняются, однако, 1) иностранная цензура т.е. просмотр
произведений печати, выходящих за границей; 2) театральная цензура, в
смысле допущения публичного представления драматических и иных
произведений на сцене; 3) цензура всякого периодического издания,
выходящего вне городов (но книга и брошюра, напечатанная в деревне,
цензуре не подлежит), и, наконец, 4) полицейская цензура афиш и разных
объявлений.
Отмена административных взысканий
Далее, временные правила 24 ноября отменяют постановления об
административных взысканиях, налагаемых на повременные издания, и
правила о залогах для этих изданий.
Министру внутренних дел предоставляется только воспрещать на
определенный срок сообщение в повременных изданиях сведений о
передвижении войск или морских сил и о средствах обороны. Накладывать же
на печать обязанность молчания по каким-либо другим вопросам министр
более не в праве (ст. 140 Уст. о ценз. отменяется).
Явочный порядок
Для выпуска в свет нового периодического издания не требуется, как
прежде, испрашивать на то разрешения административной власти, но
достаточно подать заблаговременно заявление местному губернатору или
градоначальнику с означением места издания, его наименования, программы,
сроков выхода в свет и подписной цены, личности издателя и
ответственного редактора и типографии, в которой издание будет
печататься. При этом ответственным редактором может быть только
полноправный русский подданный, достигший 25 лет. Не позднее двух недель
со дня подачи заявления губернатор (или градоначальник) обязан выдать
подателю свидетельство, без представления которого ни одна типография не
в праве приступить к набору и печатанию повременного издания. Это
свидетельство не выдается только в тех случаях, если заявление не полно
или если наименование издания или его программа заключают в себе
что-либо противное нравственности или уголовному закону.
Каждый нумер повременного издания и неповременное издание объемом более
пяти печатных листов, одновременно с выпуском его из типографии,
представляется в узаконенном числе экземпляров местному комитету или
инспектору по делам печати (так были переименованы, по указу 26 апреля
1906 г., прежние цензурные комитеты и отдельные цензоры). Брошюры
объемом не более одного листа выпускаются из типографии по прошествии
двух дней, и книжки объемом от одного до пяти листов – семи дней со
времени представления содержателем типографии в местное учреждение по
делам печати.
Арест издания
На отдельные нумера повременных изданий и на все экземпляры
предназначенного к распространению неповременного издания может быть
наложен арест по распоряжению местного комитета или инспектора по делам
печати. Арест заключается в отобрании предназначенных к распространению
экземпляров вышедшего издания, кроме тех, однако, экземпляров, которые
перешли уже во владение третьих лиц для собственного их употребления.
Вопрос об аресте, одновременно с его наложением, передается на решение
судебного установления, которое утверждает или отменяет арест в первом
же распорядительном заседании.
Ответственность в судебном порядке
Ответственность за преступные деяния, учиненные посредством печати,
определяется в судебном порядке. Дела о преступных деяниях, совершенных
посредством печати, рассматриваются мировыми судьями, уездными членами
окружного суда и более важные (о преступлениях, влекущих взыскание свыше
300 руб., арест или тюремное заключение) – окружными судами, но без
участия присяжных заседателей.
Задача временных правил 24 ноября и 26 апреля – устранить применение к
печати административного воздействия – на самом деле остается не
достигнутой: широкую возможность проявлять это воздействие дает
административным властям исключительное положение.
Литература
Лекция одиннадцатая. Право собраний и обществ на Западе
Понятие
Собрания и общества – это формы взаимного общения людей, в видах
осуществления общей цели соединенными усилиями. Цель, которую преследует
взаимное общение, может быть временной, преходящей (выражение сочувствия
или протеста, выяснение вновь назревшей потребности, выборы депутата и
т. п.) или же постоянной (ученая работа в определенной отрасли знания,
помощь бедным, политическая деятельность в духе известной программы и т.
д.). На этом различии временных и постоянных целей покоится разница
между собранием и обществом. На собрание люди приходят для осуществления
преходящей цели: цель достигнута,- и собрание закрывается. Напротив,
общество образуют лишь тогда, когда цель более или менее постоянна;
поэтому общество, в противоположность собранию, всегда рассчитано на
сколько-нибудь продолжительное существование.
Собрания бывают публичные или частные. Собрание будет публичным, когда
доступ на него открыт, хотя бы и с известными оговорками и
ограничениями, каждому желающему.
Общество может преследовать или цель наживы,- задачу получения прибыли
от ведения какого-либо предприятия,- или идейную цель,- цель познания
или улучшения условий жизни. Обществом первого рода будет товарищество,
артель, акционерная компания. Соединением второго рода окажется ученое
общество, общество благотворительное, политическая партия. Юридическое
положение обществ первого рода изучается, по общему правилу, наукой
гражданского права,- и лишь право обществ, преследующих идейную цель,
составит предмет нашего изучения.
Соединение двух или нескольких обществ называется союзом.
Исторический очерк
Право собраний и обществ – это наиболее молодой отпрыск в праве личной
свободы. Полицейское государство было решительным противником всякого
рода обществ и собраний – публичных и тайных, устраиваемых без
предварительного разрешения правящей власти. Да и в правовом государстве
начало свободы собраний и обществ устанавливается лишь на значительной
степени его развития. Обыкновенно раньше укрепляется личная
неприкосновенность, позже свобода печати и затем свобода собраний и
обществ. Так, в Англии совокупность правовых гарантий для личной
неприкосновенности была приобретена, как известно, уже в период XIII
-ХVII столетий, печать стала освобождаться от полицейских стеснений с
конца XVII века, а митинги (публичные собрания) еще в начале прошлого
столетия подвергались суровым стеснениям.
Английские акты о предупреждении мятежных собраний 1795-1819 гг.
объявляют незаконным обсуждение на митингах “каких-либо изменений
установленного законом порядка”. В случае нарушения они предоставляют
правительству полномочие останавливать в собрании всякую речь,
арестовывать оратора и разгонять митинг, а свободным английским
гражданам грозят за ослушание тяжкой карой: это была смертная казнь по
закону 1795 г. и 7-летняя ссылка по акту 1819 г. Запрещается участие в
митингах лицам, не имеющим в данном приходе постоянного жительства, и
выставление на собрании флагов и знамен. Допущение хозяином дома
публичной лекции, без предварительного разрешения власти, ставилось на
одну доску с содержанием публичного притона для разврата. Закрывались
общества, рассчитанные “на развращение умов”. Под угрозой ссылки
запрещалось участие во всяком обществе, распадающемся на отделения,
группы, фракции.
Долгое время и во Франции, несмотря на объявление “свободного обмена
мыслей и мнений” “драгоценным правом человека”, отрицалась свобода
собраний и обществ. С 1789 г., с момента декларации прав, и до 1901 г.,
следовательно, на протяжении 112 лет развития правового государства во
Франции, политические общества пользовались здесь более или менее
широкой свободой лишь в течение трех коротких промежутков времени в
периоды революции,- в общем менее пяти лет. Уголовный кодекс Наполеона и
ставил всякого рода общества,- хотя бы и не публичные, – политические,
религиозные, литературные и иные, состоящие более чем из 20 членов, в
зависимость от предварительного разрешения правительства. При реакции,
наступившей после февральской революции 1848 года, в зависимость от
предварительного разрешения были поставлены не только общества, но и
собрания в составе свыше 20-ти членов. Этому режиму были подчинены
собрания всякого рода, даже избирательные.
В Германии, несмотря на объявление имперской конституцией 1849 г.
свободы собраний и обществ основным правом германского народа, в эпоху
реакции пятидесятых годов был издан целый ряд законов, существенно
ограничивавших эту свободу. Между прочим, в 1878 году было предписано
полиции запрещать собрания и закрывать общества социал-демократические и
вообще социалистические. Этот закон просуществовал вплоть до 1890 года.
Причины недоверия
С возникновением правового государства правящая власть соглашается на
неизбежное превращение обывателя из объекта для полицейской опеки в
субъект публичных прав и обязанностей, Но взаимное единение этих
субъектов, сочетание разрозненных обывательским безразличием,
отсутствием почина, тьмой невежества частиц в спаянное единством
интересов и стремлений целое еще продолжает казаться опасным. И, на
самом деле, для власти, связанной преданиями только что пережитого
прошлого, есть известная опасность в этом единении граждан. Источником
этой опасности является выросшее под тяжестью полицейской опеки гнетущее
чувство взаимного недоверия, подозрения, инстинктивное ощущение
непримиримой розни правительства и населения. Этот грубый след веками
подавленной гражданственности долго мешает правительству и
самодеятельности граждан в собраниях и обществах идти рука об руку. И
только тогда, когда власть начинает смелее и тверже опираться на
общество, когда, благодаря участию самих граждан в законодательстве,
суде и управлении, государство органически, по самому своему строению,
сближается с обществом,- право собраний и союзов последовательно
делается необходимой составной частью признанной и огражденной
государством личной свободы.
Современное положение
Теперь на Западе установилась уже весьма широкая свобода граждан
устраивать собрания и образовывать общества.
Англия
В Англии платформа (право митингов, публичных собраний) уже
приблизительно восемьдесят лет является такой составной частью
политического уклада страны, неприкосновенность которой признается и
соблюдается правительством. Даже в период чартистского движения 40х гг.,
когда ряд митингов рабочих явно обнаружил тревожный характер
демонстрации физической силы, английское правительство нашло неуместным
запретить устройство митингов. На реакционные требования в этом смысле
Джон Рессель, тогдашний министр внутренних дел, отвечал: “Свободное
обсуждение, из которого познается истина, есть право народа. Если у
последнего есть неудовольствия, то он в праве заявить о них, чтобы они
сделались известными; если же нет достаточных поводов к недовольству, то
здравый смысл не замедлит явиться и положить конец соответствующим
митингам. Правительству нечего бояться открытого выражения общественного
мнения”.
Значение митингов
Значение митингов в современной Англии огромно. Митинги выражают нужды и
интересы народа; при посредстве митинга каждая общественная группа легко
может заявить, что ее в данное время тяготит, беспокоит, волнует. На
митингах общественные нужды подвергаются подробному обсуждению со
стороны непосредственно заинтересованных лиц. При посредстве митингов
осуществляется контроль страны над государственной деятельностью. Здесь
узнают и испытывают лиц, желающих выступить представителями народа в
парламенте. Здесь народные представители, по установившемуся издавна
обычаю, дают избирателям ежегодные отчеты о своей парламентской
деятельности. Выступать на митингах не гнушаются и представители самой
администрации. Министры выясняют и защищают здесь правительственную
программу. Таким образом митинг упрочивает взаимное доверие и теснейшим
образом связывает носителей власти с миллионами граждан,
Правовая нормировка
Характерная черта английского права – отсутствие законов, которые
нормировали бы специально свободу собраний и обществ. Право устраивать
собрания и образовывать общества выводится в Англии из права личной
неприкосновенности. Я могу идти, куда хочу, и сойтись, с кем хочу, лишь
бы не совершал при этом ничего противозаконного; я могу говорить, что
хочу, лишь бы мои слова не были клеветой или возмущением. Это право
принадлежит каждому из нас. Пользуясь им, мы можем сойтись и говорить и,
таким образом, составить публичный митинг.
Охрана спокойствия и порядка на митингах вверялась самим участникам
митинга. Лишь недавно, 19 декабря 1908 г., был издан особый закон против
“срывания митингов”. Потребность в нем явилась, в известной степени,
вследствие тактики некоторой группы суфражисток, которая в борьбе за
политические права женщины прибегала к срыванию митингов. Закон 19
декабря установил ответственность каждого лица, нарушающего порядок в
публичном собрании или призывающего других лиц к нарушениям с целью
помешать правильному ходу собрания. Виновным грозит штраф до 50 руб. или
тюрьма до одного месяца.
Франция. Право собраний
Во Франции начало свободы собраний твердо устанавливается с 1881 года.
На устройство публичного собрания, хотя бы и политического, не требуется
более испрашивать предварительного разрешения от подлежащей власти:
закон 1881 г. ограничивается требованием одного: предварительного
заявления об устройстве собрания. Запрещается, однако, устройство
собраний “на публичном пути”,- на улицах и на площадях. Вместе с тем
всякое собрание должно закрыться не позже 11 часов вечера, если только в
данной местности не установлено более позднего часа для закрытия
трактиров.
Существенную гарантию для свободы собраний во Франции составляет
ограничение полиции в ее праве на роспуск собрания: по закону 1881 г.
полиция имеет право закрыть собрание всего лишь в двух случаях: если
того потребует бюро, обязательно избираемое собранием для соблюдения
порядка и законности, или если в собрании будут произведены насилия. За
всякое нарушение закона участники собрания и бюро отвечают в судебном
порядке.
Отмена заявки
Закон 28 марта 1907 г. сделал во Франции еще шаг вперед в деле
укрепления свободы собраний: этим законом была отменена обязанность
устроителей собрания делать о последнем предварительное заявление
полиции. Положим, эта обязанность была не очень трудной. Но все же она
ставила устройство собрания в известную зависимость от полиции. К тому
же заявление следовало подать за 24 часа до начала собрания, а между тем
иногда, особенно в рабочем быту, задержка на целые сутки могла оказаться
крайне нежелательной.
Следует, однако, указать, что закон, 28 марта был вызван не этими
нуждами, но политическими соображениями совсем другого порядка. После
отделения церкви от государства в 1905 году, при нежелании католического
духовенства подчиниться новым условиям, на вероисповедные собрания были
распространены общие правила о публичных собраниях 1881 года.
Обязанность заявлять властям за 24 часа о предстоящем богослужений
вызвала еще более глубокое возмущение среди католического духовенства.
Оно находило кощунственным заявлять полиции о богослужении хотя бы даже
и раз на весь год – и грозило прекратить богослужение во всей Франции.
Правительство не желало пойти на уступки перед духовенством и в то же
время искало выхода из создавшегося, таким образом, неприятного
положения. Этот выход был найден в отмене обязанности предварительной
заявки для всех вообще собраний.
Право обществ
Свобода обществ укрепляется во Франции лишь с начала нынешнего столетия.
Исходным для этого моментом является издание закона 1901 г. о договоре
ассоциации,- в смысле “соглашения двух или нескольких лиц, по которому
они отдают свои познания или свои силы на постоянное служение какой-либо
цели, не имеющей в виду извлечения выгод”. Этим законом право свободного
образования обществ, без предварительного разрешения властей,
распространяется на всякого рода ассоциации, независимо от числа их
членов. Исключение представляют лишь так наз. религиозные конгрегации,по
преимуществу иезуитские ордены, враждебные развитию свободной
гражданственности.
По общему правилу, для открытия общества не нужно и предварительного
заявления. Последнее, а ровно и представление устава, требуется только
от тех обществ, которые желают пользоваться правами юридического лица в
гражданском обороте (т.е. правом приобретать имущества и заключать
сделки от имени общества). С особого разрешения власти ассоциация может
быть признана “общественно полезной”,- что еще более расширяет ее
гражданскую правоспособность.
В союзы общества могут объединяться беспрепятственно.
Германия
В Германии до самого последнего времени право собраний и обществ
нормировалось не общим имперским законодательством, но разнохарактерными
законами отдельных частей империи: в то время, как в Пруссии, Саксонии и
др. собрания и общества подчинялись более или менее суровым правилами,-
в Вюртемберге, Бадене, Гессене для них, по местным законам, открывалась
весьма широкая свобода. 19 апреля 1908 г. все эти местные узаконения
уступили место одному общеимперскому закону о собраниях и обществах.
По названному закону предварительное разрешение требуется только для
собраний, устраиваемых под открытым небом. Что касается собраний в
закрытых помещениях, то для их устройства нужно заявление за 24 часа,
если предмет публичного собрания – обсуждение политических вопросов.
Объявление о предстоящем собрании во всеобщее сведение освобождает от
обязанности делать это заявление.
В противоречии с либеральным) характером этих постановлений находятся
правила закона 19 апреля о языке собраний. Эти правила задаются целью
способствовать онемечению польских и других инородческих провинций
Германии. Прения во всех публичных собраниях должны вестись на немецком
языке. Отсрочка на 20 лет со времени вступления закона в силу дается
лишь для тех местностей, где более 60 % коренного населения, по данным
последней переписи,- не немцы. Еще исключения сделаны для международных
конгрессов и для предвыборных собраний.
Для образования обществ предварительного разрешения не требуется так же,
как и для устройства собрания. Но политические общества обязаны
представить устав и список членов правления.
Запрещение обществам всякого рода вступать в связь между собой было
отменено еще в 1899 году.
Литература
Лекция двенадцатая. Право собраний и обществ в России
Историческая справка
С установлением в России режима полицейского государства при Петре
Великом опале подвергаются, сперва по воинскому артикулу 1716 г.,
“подозрительные сходбища и собрания воинских людей, хотя для советов
каких-нибудь (хотя и не для зла), или для челобитья, чтоб общую
челобитную писать, через что возмущение или бунт может сочиниться”.
Скоро путем распространительного толкования этот запрет был перенесен н
на гражданское население.
В народе долго хранились, однако, воспоминания о прежних вольностях; по
властному призыву церковного колокола (когда-то вечевого), невзирая на
запрещения, русский народ в течение XVIII века еще продолжал – по
старине – нести на общественную сходку свои темные думы, и веселье, и
слезные нужды. Признав, что этот колокольный звон “общей тишине и
спокойствию противен”, Екатерина II указом Сената 1769 г. запрещает
созывать народ ударом в набат иначе, как в случае нападения неприятеля,
наводнения и пожара, да и то, впрочем, только с разрешения главного
местного полицейского начальства. Но это распоряжение не сразу возымело
силу,- и, два года спустя, уже Святейший Синод предписывает духовному
начальству “наикрепчайшее иметь смотрение, чтоб у колоколен двери были
крепкие, и у оных замки твердые и надежные, которые всегда запирать и
ключи от них иметь священникам у себя, дабы люди злонамеренные набатов
не били и тем смятения в народе не чинили”.
Устав благочиния 1782 г. определенно воспрещает “сходбища
подозрительные” и “скоп”, как “уголовные преступления противу народной
тишины”. “Буде в части (города) окажется незаконное сходбище, или
скопище людей, то частный пристав должен находиться тут на месте, чтоб
всякого паки заставить войти в свою стезю, и разойтись по домам, и жить
покойно и безмятежно, непокорливого же имать под стражу”. Для обществ
Устав благочиния устанавливает начало правительственного разрешения:
“Буде кто учнет заводить, или зачнет общество, товарищество, братство
или иное подобное собрание, без ведома и согласия Управы благочиния, да
отдастся, яко ослушник, под стражу и отошлется в суд”.
Эти правила вместе с сенатским и синодским указами о колокольнях входят
в Устав о предупреждении и пресечении преступлений (ст. 111 и 118) и
образуют коренную часть законодательства, действовавшего у нас в
отношении “сходбищ” и “сообществ” вплоть до 1905 года.
Современное положение
В настоящее время юридическое положение собраний и обществ в России
определяется двумя Высочайшими указами от 4 марта 1906 года: это
временные правила о собраниях и, с другой стороны, временные правила об
обществах. В Своде Законов они занимают скромное место в виде приложения
к ст. 115 Устава о предупреждении и пресечении преступлений, дополняющей
старинное предписание духовному начальству “строго наблюдать, чтобы у
колоколен двери были крепки и всегда заперты”…
Публичные собрания
Правила 4 марта о собраниях различают публичные и частные собрания.
Свобода частных собраний не ограничена: их повелено “дозволить свободно
устраивать без заявления и разрешения правительственной власти”. Однако
значение этого правила существенно ослабляется тем широким определением,
которое получило в разбираемом законе понятие публичного собрания.
Собрание признается публичным, если оно доступно неопределенному числу
лиц, или хотя бы и определенному числу лиц, но лично неизвестных
устроителям собрания. Независимо от этого, публичным почитается всякое
собрание, устраиваемое в театрах, концертных и выставочных залах, в
зданиях общественных и сословных учреждений и в помещениях, специально
для публичных собраний приспособленных или отдаваемых для этой цели
внаем. Таким образом, если в частной квартире соберется несколько лиц,
из которых один окажется неизвестным хозяину квартиры, собрание уже
рискует оказаться публичным. Оно будет публичным также и в том случае,
если несколько, хотя бы и хорошо знакомых друг с другом лиц, соберутся
не на частной квартире, а в клубе или в каком-либо нанятом помещении.
Публичные собрания не могут быть устраиваемы вовсе в гостиницах,
ресторанах, общественных столовых, кухмистерских, трактирах и тому
подобных заведениях. Это запрещение особенно тягостно для развития
собраний: как показывает практика Запада, не что иное, как именно залы
при гостиницах и ресторанах, служат излюбленным местом для устройства
публичных собраний. Устройство публичных собраний не допускается вместе
с тем в известном районе от места действительного пребывания Государя и
от места заседаний Государственного Совета и Думы во время их сессий:
запрещаемый район определяется радиусом в полуверсту для собраний в
закрытых помещениях и в две версты – для собраний под открытым небом.
Устройство публичного собрания подчинено явочному порядку. Желающий
устроить публичное собрание обязан письменно заявить о том начальнику
местной полиции (градоначальнику, полицеймейстеру или исправнику) не
позже, как за трое суток до открытия собрания или до оглашения о нем во
всеобщее сведение. Если собрание созывается не в месте постоянного
пребывания начальника полиции, этот срок увеличивается до семи суток. В
заявлении должны быть точно означены день, час, место и предмет занятий
собрания, а также личность и место жительства устроителей и докладчика.
Однако начало явочного порядка последовательно правилами 4 марта не
выдерживается. Устроители публичного собрания освобождаются от
обязанности испрашивать у полиции предварительное разрешение на
устройство собрания; зато полиции предоставляется право воспрещать
публичные собрания, “цель или предмет занятий которых противны уголовным
законам, либо общественной нравственности или устройство которых
угрожает общественному спокойствию и безопасности”. О таком воспрещении,
с ссылкой на одно из этих оснований, устроители должны быть извещены за
одни сутки (в уезде – за двое суток) до предположенного открытия
собрания или оглашения о нем во всеобщее сведение.
Концессионный порядок (так называется порядок, при котором устройство
собрания допускается не иначе, как с особого разрешения административных
властей) сохраняется целиком в отношении публичных собраний под открытым
небом и для съездов: на первые разрешение дает губернатор или начальник
местной полиции, а на вторые – министр внутренних дел.
Кроме полномочий не допускать устройства тех или других собраний,
администрация наделена значительной властью закрывать уже состоявшиеся
собрания. Условиями для закрытия собрания полицией могут быть: “явное
уклонение от предмета занятий”, хотя бы и в совершенно безобидную с
точки зрения закона сторону; суждения, возбуждающие вражду одной части
населения против другой; неразрешенные денежные сборы; мятежные возгласы
либо заявления; распространение преступных воззваний или изданий;
вообще, принятие собранием характера, “угрожающего общественным
спокойствию и безопасности”. При наличности этих условий должностное
лицо, назначенное властью для присутствия в публичном собрании, требует
от устроителей, распорядителей или председателя собрания закрытия оного.
Если требование означенного должностного лица не будет исполнено, то, по
двукратном предупреждении, это лицо закрывает собрание своей властью.
Общества
Что касается обществ и союзов, то они, по правилам 4 марта 1906 г.,
“могут быть образуемы без испрошения на то разрешения правительственной
власти”.
На самом деле, однако, эта отмена концессионного порядка для образования
обществ и союзов временными правилами далеко не выдержана.
По правилам 4 марта, следует различать безуставные общества, не
пользующиеся в гражданском обороте правами юридического лица, и
общества, действующие на основании своего особого устава: только эти
последние имеют право приобретать и отчуждать недвижимое имущество,
образовывать капиталы, заключать договоры, вступать в обязательства, а
равно искать и отвечать на суде.
Лица, желающие образовать общество, обязаны представить письменное о том
заявление губернатору или градоначальнику, по установленной законом
программе. Однако этот как будто бы явочный порядок не выдерживается в
надлежащей мере ни в отношении безуставных обществ ни в отношении к
обществам с особым уставом.
Заявление о желании образовать безуставное общество губернатор или
градоначальник, “в случае встреченного им препятствия к образованию
общества”, передает на рассмотрение губернского или городского по делам
об обществах присутствия (эти специальные учреждения созданы теми же
временными правилами 4 марта). “Если в течение двух недель со времени
получения заявления губернатором или градоначальником лицам, подавшим
заявление, не будет сообщено определение присутствия об отказе в
удовлетворении заявления”, общество может открыть свои действия. Но ведь
по существу явочного порядка своевременной подачей заявления должна
исчерпываться обязанность устроителей общества пред администрацией. При
явочном порядке общество, без всяких дальнейших справок и оговорок,
вправе открыть свои действия, если прошел определенный законом срок со
времени подачи заявления. Явочный порядок превращается в концессионный,
если “заявление” может встретить “отказ в удовлетворении”.
Проект устава общества, желающего пользоваться правами юридического
лица, губернатор или градоначальник вносит в то же присутствие.
Присутствие обязано рассмотреть этот проект в течение месячного срока со
дня подачи губернатору заявления, при котором представлен проект устава.
Присутствие разрешает так наз. регистрацию (внесение общества в особый
реестр) или отказывает в ней. При этом общество может пользоваться
правами, указанными в его уставе, лишь со времени внесения его в реестр.
Это право присутствия отказать в регистрации, соответствует
распространению концессионного порядка и на общества, желающие обладать
правами юридического лица.
В отношении уже существующих обществ администрация имеет права на
приостановку действий общества и на закрытие последнего. Губернатор или
градоначальник вправе приостановить действие общества, если деятельность
последнего “угрожает общественной безопасности и спокойствию или
принимает явно безнравственное направление”. Вопрос о закрытии общества
в этих случаях разрешается, по предложению губернатора или
градоначальника, присутствием по делам об обществах. Разногласие между
губернатором и присутствием разрешается министром внутренних дел или
первым департаментом Сената.
Профессиональные общества
Особыми правилами нормируются, по указу 4 марта, профессиональные
общества, имеющие целью “выяснение и согласование экономических
интересов, улучшение условий труда своих членов или поднятие
производительности принадлежащих им предприятий”. Профессиональные
общества допускаются для лиц, занятых в торговых и промышленных
предприятиях, но не в земледелии, в домашнем услужении и т. д.
Соединяться в профессиональное общество могут при этом только те лица,
которые заняты одинаковыми, однородными либо имеющими между собой связь
работами или промыслами.
Профессиональные общества могут образовываться не иначе, как с уставом:
они обязательно идут на регистрацию. Заявление и устав подаются старшему
фабричному инспектору; Последний представляет их губернатору или
градоначальнику. Дальнейшее направление дела, в общем, то же, что и для
обыкновенных обществ, желающих пользоваться правами юридического лица.
Обыкновенные общества, устав которых внесен в реестр, могут образовывать
отделения и взаимно объединяться в союзы. Но соединение двух или
нескольких профессиональных обществ в союз воспрещается.
Профессиональное общество может, однако, открывать отделения общества
для определенных местностей или же для определенных групп своих членов с
тем лишь условием, чтобы означенные отделения не имели особого от
общества управления.
Общества служащих
Служащие, хотя бы по вольному найму в правительственных установлениях
или на казенных и частных железных дорогах или в телеграфных
предприятиях общего пользования могут образовывать в своей среде
общества для целей благотворительных или для удовлетворения духовных и
материальных своих потребностей, но не иначе, как на основании устава,
утверждаемого начальством. Эти общества служащих не могут в своей
деятельности преследовать цели политические или же несовместные с
требованиями служебного долга, со служебными отношениями и с
существующим порядком и условиями службы. Соединение этих обществ в
союзы безусловно воспрещается.
Названным служащим образование общества вне их среды и участие в таких
обществах может быт воспрещено, если это будет признано их начальником
несоответствующим требованиям службы.
Подводя итоги, мы можем сказать, что временные правила 4 марта 1906 г.,
в противоположность старому законодательству, с его безусловно
отрицательным отношением к “сходбищам”, “скопищам” и “сообществам”, так
или иначе признают в России начало свободы собраний и обществ. Но это
совершенно новое для нашей административной практики начало еще с
великим трудом укладывается в русскую жизнь.
Литература указана в предыдущей лекции.
Лекция тринадцатая. Исключительное положение
Потребность в исключительном положении
В предыдущих лекциях мы ознакомились с обыкновенными, постоянными
полномочиями административной власти в отношении личной свободы граждан.
Эти полномочия значительно расширяются при исключительных условиях
государственной жизни,- в случаях опасности, грозящей извне и особенно
изнутри для существующего государственного уклада. Предоставлением
правящей власти чрезвычайных полномочий устанавливается для личной
свободы граждан исключительное положение.
Приспособление государственных форм может идти в уровень с развитием
народа или отставать от него. Чем более оно отстает, тем больше
потребности в исключительном положении.
Приостановка Habeas Corpus в Англии
В Англии Великая Хартия Вольностей 1215 г.,- акт, отвечающий запросам
правового государства,- была приобретена еще в эпоху феодализма.
Периодом полицейского государства в Англии считается время с конца XV до
XVII столетия; но в это время мы уже находим здесь и постепенно
развивающийся парламент, и местное самоуправление, и существенные
гарантии личной свободы.
Неудивительно поэтому, что исключительное положение в Англии совсем но
имеет такого грозного и подавляющего характера, как в государствах
континентальной Европы. По общему правилу, исключительное положение в
Англии сводится к приостановке действия того постановления Habeas Corpus
Акта, по которому лица, содержащиеся под стражей по подозрению в
государственной измене, в праве требовать скорейшего разбора дела или
освобождения. В случаях приостановки администрация получала законную
возможность задерживать лиц, неблагонадежных в политическом отношении, в
течение всего того времени, пока длится приостановка. За период с 1689
по 1818 год эта приостановка Habeas Corpus Акта практиковалась всего 22
раза, при чем последние десять случаев приостановки продолжались в
среднем по 6 – 7 месяцев каждая. С 1818 года и к такому ослаблению
гарантии свободы своих граждан английское правительство не прибегало
более ни разу. Правда, в этом случае мы имеем в виду население одной
лишь Великобритании. К Ирландии, которая раньше была политически
самостоятельной, имела свой парламент, но потом стала составной частью
Англии, английское правительство продолжало до последнего времени
относиться, как мачеха. Еще в восьмидесятых годах в отношении Ирландии
издавались так наз. принудительные акты, наделявшие лорда-наместника
Ирландии чрезвычайными полномочиями в отношении личной
неприкосновенности местного населения, в отношений местной печати,
митингов и т. д. Но, во всяком случае, и здесь эти меры практиковались
редко, устанавливаясь на определенный, обыкновенно годичный, промежуток
времени каждый раз особым законом. Притом, если и усиливалась власть
гражданской администрации, то никогда исключительные полномочия не
передавались военной власти и военным судам.
Осадное положение во Франции и германии
В других условиях вырастало государство на континенте. Здесь часто
забывалась идея естественного, необходимого развития общества. Ревнивая,
неуступчивая защита старого проявлялась там, где было неотложно разумное
изменение государственных форм и учреждений, соответственно росту
потребностей и самосознания общества. И, таким образом, неизбежно
рождалась, с одной стороны, надежда на насилие и восстание и, с
другой,на исключительное положение.
Это неуменье разумно сочетать консервативное (охранительное) начало с
началом общественного развития объясняет существование в государствах
континентальной Европы особых законов, наперед определяющих
исключительные полномочия власти. Хронический недуг заставлял
заблаговременно готовить лекарство.
Содержание исключительного или, как его здесь называют, осадного
положения, в общем, одинаково во Франции, Пруссии и т. д.: гарантии
личной свободы (личной неприкосновенности, печати, собраний и пр.)
приостанавливаются; задача охраны безопасности и порядка переходит в
руки военной власти; вместе с тем ряд уголовных дел, подсудных
обыкновенным судам, передается в ведение военных судов (во Франции эти
суды состоят исключительно из военных, в Германии – из трех офицеров и
двух гражданских судей).
Поскольку содержание исключительных полномочий уже вперед определено
законом, при наступлении чрезвычайных обстоятельств остается только
объявить осадное положение для той или другой определенной местности. Во
Франции право объявления осадного положения принадлежит, по общему
правилу, законодательным палатам. Осадное положение может быть объявлено
только тогда, когда государству грозит непосредственно опасность
вследствие внешней войны или вооруженного восстания. В виде исключения в
следующих случаях осадное положение может объявить президент республики,
с одобрения совета министров: 1) во время перерыва в сессиях, при чем
закон предоставляет палатам право собраться без особого созыва в
двухдневный срок по объявлении; 2) после роспуска палаты депутатов и до
полного окончания новых выборов, но только в случае внешней войны и лишь
в местностях, которым угрожает неприятельское вторжение. В обоих этих
случаях вопрос о сохранении осадного положения решается законодательными
палатами тотчас по их собрании; если хотя бы одна палата высказывается
против осадного положения, оно снимается.
И во Франции и в Германии в законе или указе об объявлении осадного
положения должны быть точно обозначены местности, где оно получает
применение, а во Франции, сверх того,- и срок действия.
Исключительное положение в России
Содержание исключительных мероприятий в России определяется Положением о
мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия
14 августа 1881 года. Это Положение представляет собой сводку старого
законодательства о чрезвычайных полномочиях правительственной власти.
В начале прошлого века у нас была учреждена по делам государственной
полиции Особенная Канцелярия при Министерстве Внутренних дел. В 1820
году она была преобразована в III Отделение Собственной Его
Императорского Величества Канцелярии: под впечатлением декабрьских
событий Государь хотел сосредоточить непосредственно в своих руках
борьбу с крамолой. В качестве исполнительного органа III Отделения был
тогда же сформирован корпус жандармов. За пятьдесят лет, в течение
которых действовало III Отделение, и выработались многообразные
исключительные меры для борьбы с крамолой.
6 апреля 1880 г. III Отделение преобразуется в департамент
государственной полиции при Министерстве Внутренних дел, а
исключительные меры, выработавшиеся при существовании III Отделения,
объединяются в Положении 14 августа 1881 г.
“Незыблемость основных начал великих преобразований минувшего
царствования,- читаем мы в Высочайшем указе об издании этого Положения,а
равно правильное и спокойное действие учреждений, на твердом основании
общих законов установленных, составляют наиболее прочный залог
благоденствия и преуспевания дорогого нашего отечества. Мы не могли,
однако ж, не признать, что прискорбные события и смута в государстве
вызывают печальную необходимость допустить на время чрезвычайные меры
проходящего свойства для водворения полного спокойствия и искоренения
крамолы”. Предначертаниям Государя, выраженным в этом указе, не суждено
было, однако, осуществиться. 4 сентября 1881 г. в состоянии усиленной
охраны было объявлено целиком десять губерний, в том числе обе
столичных, а также три градоначальства (Одесское и др.) и целый ряд
отдельных уездов других губерний. И затем с 1882 г. по 1905 г. на
положении усиленной охраны оставались непрерывно в течение 24 лет
губернии – Петербургская, Московская, Харьковская, Киевская, Волынская и
Подольская, градоначальства – Одесское и Таганрогское, города –
Ростов-на-Дону и Николаев. С 1901 г., кроме этих мест, усиленная охрана
вводится почти одновременно еще в семнадцати губерниях. В 1905 г.
усиленная охрана уступает место чрезвычайной охране и военному
положению.
Перед нами крайне поучительный правительственный документ: Высочайше
утвержденный журнал Комитета Министров от 10 февраля 1906 г.,- суровый
приговор этому длительному применению системы исключительных мер.
“Правила о мерах к охранению государственного порядка, и общественного
спокойствия, при издании своем имевшие временный и исключительный
характер, получили, по обширности пространств, на кои действие их
распространяется, и по долговременности применения своего, совершенно
непредвиденный для них характер постоянного законоположения. Между тем
подобному значению не отвечал и самый способ обсуждения и издания правил
об охране, точно так же, как и по существу дела установленные правилами
этими средства воздействия не соответствуют понятию нормальных приемов
государственного управления. Однако же правила эти существуют уже
непрерывно слишком 20 лет; при действии; их успело возрасти целое
поколение, которое не видало иного порядка поддержания общественного
благоустройства и лишь по книгам знает об общих законах Российской
Империи”. Как справедливо указывает В. М. Гессен, “в этом сопоставлении
– вся история нашего законодательства о борьбе с крамолой; в нем –
величайшая трагедия русской государственной и общественной жизни.
Будущий историк,- если он захочет разобраться в бесконечно сложных
событиях пережитой нами эпохи, если он захочет понять непримиримую
ненависть и безумное ожесточение масс, на почве которых создалась
анархия кровавого террора,- этот историк, разумеется, вспомнит, что то
поколение, на долю которого выпала тяжелая историческая задача
обновления государственного уклада России, является больным, политически
и морально развращенным поколением,- поколением, которое не видало иного
государственного порядка, кроме порядка чрезвычайных полицейских мер и
“лишь по книгам знает об общих законах Российской Империи” (“Исключ.
положение”, стр. 170).
Положение усиленной охраны
Положение 14 августа 1881 года устанавливает две степени чрезвычайных
мер: усиленную и чрезвычайную охрану. Эти меры вводятся в действие в
случаях, когда “для охранения порядка применение действующих постоянных
законов окажется недостаточным”, через Высочайше утвержденное положение
Совета Министров, по представлению министра внутренних дел. В случаях же
прекращения железнодорожных, почтовых и телеграфных сообщений либо
замешательства в их правильности, местным властям предоставляется право
прибегать к применению чрезвычайных мероприятий без испрошения на то
разрешения центральной власти.
При объявлении положения об охране должны быть в точности определяемы
местности, на которые распространяются исключительные меры. Срок
действия положения об усиленной охране – годичный и о чрезвычайной
охране – полугодовой. Но по истечении срока, действие этих мер может
быть возобновляемо на новые сроки, “буде в том окажется надобность”, по
представлению министра внутренних дел в Совет Министров.
В местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, увеличиваются
полномочия местных властей (генералгубернаторов, губернаторов и
градоначальников) по охранению государственного порядка и общественной
безопасности.
Местные власти приобретают право издавать обязательные постановления по
предметам, относящимся к предупреждению нарушения общественного порядка
и государственной безопасности, и устанавливать за нарушение таковых
обязательных постановлений взыскания, не превышающие трехмесячного
ареста или денежного штрафа в 500 рублей. Эти взыскания налагаются без
суда, в административном порядке.
Права личной свободы подвергаются существенным ограничениям. 1
Ограничивается личная неприкосновенность. Местные начальники полиции и
жандармских управлений получают право делать распоряжения о
предварительном задержании на время до двух недель всех лиц, “внушающих
основательное подозрение в совершении государственных преступлений или в
прикосновенности к ним, а равно в принадлежности к противозаконным
сообществам”. По распоряжению местного губернатора или градоначальника
срок предварительного ареста может быть продолжен до одного месяца со
дня задержания. Предварительный арест лиц, предназначенных к высылке в
определенную местность, может, по распоряжению министра внутренних дел,
быть продолжен впредь до разрешения вопроса о высылке их.
Кроме права задержания, местные начальники полиции и жандармских
управлений получают право делать распоряжения о производстве, во всякое
время, обысков во всех без исключения помещениях, фабриках, заводах и т.
п. и о наложении ареста на всякого рода имущество, “указывающее на
преступность действий или намерений заподозренного лица”. 2
Ограничивается свобода передвижения. правило о том, что никто не обязан
иметь вида на жительство в месте постоянного своего жительства, может
быть парализовано обязательными постановлениями, издаваемыми на
основании положения об охране. Вместе с тем отдельным личностям может
быт воспрещено совсем пребывание в местностях, объявленных в положении
усиленной охраны. Высылка лиц политическинеблагонадежных производится
при этом непосредственным распоряжением местных властей
(генерал-губернатора, губернатора или градоначальника). Но ссылка в
определенную местность (хотя бы на родину, но с обязательством
безотлучного там пребывания) политически-неблагонадежных, а равно ссылка
или просто высылка лиц порочных, может приводиться в исполнение местными
властями не иначе, как по рассмотрении предположенной ими меры Особым
Совещанием при министре внутренних дел и по утверждении ее министром. 3
Ограничивается свобода собраний: местным властям предоставляется
воспрещать “всякие народные, общественные и даже частные собрания”. 4
Ограничивается свобода промыслов: местные власти в праве делать
распоряжения о закрытии всяких вообще торговых и промышленных заведений
как срочно, так и на все время усиленной охраны. 5 В отношении права
печати положение об усиленной охране не дает прямых постановлений. Зато
косвенно оно вооружает местные власти целым рядом административных мер
для борьбы с печатью. Нежелательное направление печати может быть
предусмотрено в обязательных постановлениях, и, таким образом, против
редактора и издателя выдвинута угроза ареста и штрафа в административном
порядке. Далее, редактор, а равно и любой сотрудник, по политической
неблагонадежности может быть выслан из данной местности. Наконец,
пользуясь правом закрыть любое торговое и промышленное заведение,
местная власть может лишить орган периодической печати возможности
продолжать свое существование закрытием той типографии, где он
печатается.
Кроме издания обязательных постановлений и ограничений в правах личной
свободы, к содержанию положения об усиленной охране относится право
генерал-губернатора и министра внутренних дел передавать на рассмотрение
военного суда отдельные дела о преступлениях, предусмотренных общими
уголовными законами, для суждения их по законам военного времени.
Следует, наконец, упомянуть о праве губернатора или градоначальника не
утверждать, по неблагонадежности, а равно немедленно увольнять от
должностей по земству и городу представителей так наз. третьего
элемента,- лиц, служащих в земских и городских установлениях по найму.
Положение чрезвычайной охраны
В местностях, объявленных в состоянии чрезвычайной охраны,
исключительные положения сосредоточиваются в руках
главноначальствующего. Права главноначальствующего присвоиваются
генерал-губернатору или особому лицу, по указанию Высочайшей власти.
Главноначальствующему, независимо от полномочий, определенных положением
об усиленной охране, предоставляются еще особые права.
За нарушение обязательных постановлений он вправе подвергать виновных
заключению в тюрьме или крепости на три месяца или денежному штрафу до
3.000 руб.
В отношений личной свободы он располагает следующими полномочиями: в
отношении печати – правом приостанавливать периодические издания на все
время чрезвычайного положения; в отношении собраний – правом
приостанавливать и закрывать, очередные собрания сословных, земских и
городских учреждений. Главноначальствующий в праве, далее, закрывать
учебные заведения на срок до одного месяца (этот срок может быть продлен
Советом Министров, по представлению министра внутренних дел).
Главноначальствующему предоставляется право налагать секвестр на
недвижимые и арест на движимые имущества и доходы с них.
Ему предоставляется, далее, право изъятия из общей подсудности уже не
отдельных дел, как генерал-губернатору при усиленной охране, но всех дел
о тех или иных преступлениях. Эти дела он может или передать в военный
суд или разрешать в административном порядке с наложением таких же
взысканий, как за нарушение обязательных постановлений.
Главноначальствующий вправе устранять от должности чиновников всех
ведомств, исключая лиц, занимающих должности первых трех классов;
устранению одинаково подлежат и служащие по выборам в сословных, земских
и городских учреждениях.
Военное положение
Еще более обширные полномочия получают главнокомандующий и командующий
армиями в местностях, где вводится нормируемое особым законом военное
положение. Эти полномочия определены в законе лишь отчасти: помимо
принудительного привлечения способных лиц к работам, уничтожения
строений и истребления всего, что может благоприятствовать неприятелю, и
т. д., главнокомандующий вправе принять собственной властью любую
чрезвычайную меру, признанную им необходимой для охранения
государственного порядка: он обязан только донести о ней Государю.
Отражение исключительного положения
Кроме положений об усиленной и чрезвычайной охране и военного, в
административной практике большую роль играют чрезвычайные меры,
представляющие собой своего рода отражение исключительного положения.
Согласно ст. 28 – 81 Положения 14 августа, одновременно с объявлением
какой-либо местности в одном из видов исключительного положения
административные власти в смежных губерниях “или даже во всех остальных
местностях государства” могут получить следующие чрезвычайные
полномочия: местные начальники полиции и жандармских управлений – право
арестовывать политически-неблагонадежных на срок до семи дней и право
производить у них обыски и выемки; губернаторы и градоначальники – право
не утверждать и увольнять лиц, служащих в земстве или в городском
управлении по найму; наконец, министр внутренних дел – передавать, по
соглашению с министром юстиции, дела о государственных и некоторых
других преступлениях на рассмотрение военного суда для суждения по
законам военного времени.
Уже Высочайшим указом 4 сентября 1881 г. правила о предоставлении этих
полномочий властям смежных губерний были распространены на все губернии
и области, которые не были объявлены в состоянии усиленной охраны. С тех
пор и до настоящего времени эти правила продолжают действовать
повсеместно.
Особые полномочия
Заключая нашу характеристику различных видов исключительного положения,
следует еще указать на
особые полномочия, предоставляемые у нас специальными узаконениями
отдельным органам административной власти. Мы имеем в виду обширные
чрезвычайные полномочия, которыми в
России наделены начальники управления окраин, столичная администрация и
т. д. Так, в Царстве Польском начальникам края предоставлено, между
прочим, право налагать в административном порядке взыскания в
неопределенном размере за целый ряд поступков, имеющих чисто
политическое значение. Особые чрезвычайные полномочия предоставлены
также наместнику на Кавказе, Туркестанскому и Степному
генерал-губернаторам и т. д. Московскому генерал-губернатору
предоставлено право подвергать собственной властью административным
взысканиям в размере, установленном положением усиленной охраны, лиц,
виновных в неисполнении обязательных постановлений московской городской
думы по санитарной части.
Наконец, во многих губерниях их начальники наделяются, по практике,
широко усвоенной Комитетом и затем Советом Министров с 1904 г., правом
издавать обязательные постановления на таких же условиях, как если бы
данная местность была объявлена в состоянии усиленной охраны. Таким
образом, при отсутствии положения об охране, на местах может
устанавливаться “особое положение”.
Теперь это особое положение у нас введено в 33 губерниях и двух областях
Европейской России, в губерниях Варшавского генералгубернаторства и в 4
губерниях и областях Азиатской России. Положение усиленной охраны
действует в Европейской России в 16 губерниях целиком), в 19 отдельных
уездах и округах других губерний и областей, в 6 градоначальствах, в 5
отдельных городах, в 2 заводских поселениях и на двух линиях железных
дорог; далее, на усиленной же охране состоят 7 губерний и областей на
Кавказе полностью и 12 отдельных уездов и округов Кавказского края,
включая г. Батум; 4 губернии Царства Польского и 14 уездов Сибири. В
Ялте и Ялтинском уезде и в Бакинском градоначальстве сохраняется
чрезвычайная охрана; в Севастополе и в некоторых других местностях –
военное положение. Кроме того, в порядке ст. 28 – 31 Положения 14
августа соответствующие исключительные меры распространяются на всю
Империю. Впрочем, под действием одних только этих мер в Европейской
России остается лишь Гродненская губерния, да и то без Белостокского
уезда (ср. Выс. Указ 11 августа 1910 г.). Таким образом местностей,
живущих в России вполне нормальной гражданской жизнью, совсем нет.
Игнатьевское совещание
Особое Совещание ген.-ад. гр. Игнатьева, призванное к пересмотру
исключительных законоположений, высказалось самым решительным образом
против превращения чрезвычайных мер в повсеместную и постоянно
действующую систему управления.
“Как свидетельствует долголетний опыт,- читаем мы в журнале Особого
Совещания,- применение в широком объеме, начиная с конца 70х годов
прошлого столетия, исключительных мер для обеспечения порядка и
спокойствия вообще не оправдало возлагавшихся на них надежд. События же
последних месяцев с особой очевидностью показали, что исключительные
полномочия, предоставляемые со времени издания закона 1881 года
административной власти, не могли предотвратить распространения самых
крайних и разрушительных теорий в обширных слоях населения и оказались
бессильными пресечь своевременно возникновение революционного брожения,
преступной пропаганды и даже вооруженного восстания в целом ряде городов
и селений.
“Причины этого явления было бы неправильно искать в недостаточности
присвоенной администрации власти или же в неумелом или слишком
осторожном пользовании ей. Они коренятся глубже, вытекая из существа
неправильной постановки системы управления, когда оно, наряду с твердым
законом, ставит в свою основу административные распоряжения.
“Облеченные широкими полномочиями, для действий по личному усмотрению,
органы административной власти постепенно свыкались с предоставленными
им в силу временных законов правами и, по истечении срока сих законов,
входили с ходатайством об их возобновлении. Несовершенства и устарелость
многих действующих постоянных законов хотя и сознавались, но к
немедленному устранению их в законодательном порядке не ощущалось особой
надобности, так как законы эти могли быть в известной степени
восполняемы путем административных распоряжений.
“С другой стороны, и население, не видя применения нормальных законов и
сталкиваясь с распоряжениями, вытекавшими не из прямого смысла общих
законов, а из предоставленных исключительными правилами полномочий,
утрачивало сознание их исключительности, теряло чувство законности и в
то же время проникалось недовольством к произволу власти и духом
оппозиции.
“Сохранение на дальнейшее время такого ненормального положения не может
быть терпимо и, с водворением обычного уклада жизни в стране, с
наступлением успокоения и умиротворения, действие исключительных
законоположений, под которыми ныне, главным образом, разумеются изданные
в 1881 и 1882 годах, подлежит безусловной отмене. Вместе с тем Совещание
признает необходимым категорически выразить, что в нормальное время
охранение государственного порядка и общественной безопасности может и
должно быть осуществляемо лишь посредством общих и постоянных законов”
(стр. 13 и 14).
По заключению Особого Совещания, исключительное положение должно быть
объявляемо в законодательном порядке; лишь в случаях неотложной
необходимости можно допустить его введение постановлением Совета
Министров, с тем, однако, непременным условием, чтобы принятая мера
немедленно представлялась на уважение законодательных учреждений.
Законопроект междуведомственной комиссии
После того, как Особое Совещание наметило основные начала реформы,
составление законопроекта об исключительном положении было возложено на
междуведомственную комиссию под председательством товарища министра
внутренних дел Макарова. Выработанный комиссией законопроект был внесен
правительством сперва во вторую и затем в третью Думу.
Этот законопроект существенным образом отступает от руководящих идей
Игнатьевского Совещания.
Вопрос о порядке объявления исключительного положения был уже разрешен в
известном смысле только что изданными Основными Законами 23 апреля 1906
г.: на военном или исключительном положении местности объявляет Государь
Император (ст. 15).
Законопроект подчеркивает, что “исключительное положение есть мера
временная”, но от установления предельного срока отказывается по той
причине, что “точное определение времени на практике совершенно
невыполнимо”.
Законопроект упраздняет различие отдельных видов чрезвычайных мер:
вместо положений усиленной и чрезвычайной охраны он предлагает одно
“исключительное положение”.
По объему чрезвычайных полномочий административных властей и по глубине
стеснений для личной свободы граждан, это исключительное положение, во
всяком случае, значительно превосходит положение усиленной охраны.
С введением в действие исключительного положения, высшая власть по
охранению на месте государственного порядка и общественной безопасности
возлагается на главноначальствующего,- на лицо, назначенное для сего
Высочайшей волей.
Главноначальствующему предоставляется издавать, в дополнение и развитие
действующих законоположений, обязательные постановления. ” В видах
предупреждения возможности произвольного толкования высшими местными
властями предоставляемого им права”, подробно указываются те предметы,
по которым допускается издание обязательных постановлений. Но список,
предлагаемый законопроектом, настолько обширен, что допускает
всестороннюю регламентацию общественной жизни: так, обязательными
постановлениями могут быть воспрещены не только всякого рода собрания,
но и народные гулянья, базары, ярмарки, торжественные похороны и т. п.
Могут быть издаваемы обязательные постановления о недопущении стечения
народа на улицах, проездах и общественных местах; о воспрещении выхода
из домов на улицы в определенное время, а равно о недопущении пребывания
в частных квартирах посторонним лицам долее определенного срока; о
закрытии не только проходных дворов, подъездов, но и дверей, балконов,
окон и т. п. За нарушение обязательных постановлений
главноначальствующий может устанавливать административные взыскания:
арест или заключение в тюрьме до 3 месяцев или денежную пеню до 2.000
руб.
Введение в местности исключительного положения влечет за собой, по
проекту, приостановление в ней гарантий личной неприкосновенности,
жилища, свобод передвижения, печати, собраний и обществ.
Административную ссылку предполагается упразднить. Зато широко
допускается административная высылка: по распоряжению
главноначальствующего может быть воспрещено жительство в местности,
объявленной в исключительном положении, не только лицам, признаваемым
опасными для общественного порядка, но и лицам, не имеющим определенных
места жительства, занятий и средств к жизни.
В отношении периодической печати предоставляется устанавливать
предварительную цензуру. Независимо от этого, могут быть издаваемы
обязательные постановления о недопущении, под угрозой двухтысячной пени,
публикаций, “признаваемых опасными для общественного спокойствия”.
Главноначальствующий имеет право приостановить деятельность всякого рода
обществ и союзов. Частные собрания по вопросам государственным,
общественным и экономическим подчиняются правилам, установленным законом
4 марта 1906 г. для собраний публичных.
Главноначальствующему предоставляется закрывать учебные заведения без
указания срока; закрывать всякие, вообще, торговые и промышленные
заведения; устранять от должностей не только лиц, служащих в
государственных и общественных учреждениях, но и лиц, занимающих на
частной службе ответственные места.
В настоящее время при положении усиленной и чрезвычайной охраны
административные власти могут передавать те или другие дела на
рассмотрение военных судов: законопроект превращает это право в
обязанность. Устанавливается длинный перечень уголовных дел, которые, в
изъятие из общей подсудности, обязательно передаются при исключительном
положении военным судам: сюда относятся не только дела о бунте, о смуте,
о преступных сообществах, но и дела по ст. 129 Уголовного Уложения,-
дела писателей и редакторов, обвиняемых в публичном распространении
преступных учений и суждений,- а также и дела о забастовках в
предприятиях, имеющих общественное или государственное значение.
Заключение
Как видно из изложенного, правительственный законопроект об
исключительном положении характеризуется расширением административного
усмотрения до крайних пределов. С этой точки зрения он составляет прямую
противоположность выработанному в той же междуведомственной комиссии д.
с. с. Макарова законопроекту о неприкосновенности личности, который так
или иначе делает попытку ввести в отношения между правящей властью и
частными лицами связующее правовое начало. В этих двух законопроектах,
лежащих теперь в Думе, намечаются два разных пути для дальнейшего
развития нашей государственности: путь права и путь усмотрения правящей
власти. Наше прошлое дало тяжелый опыт, когда исключительное положение
явилось обыкновенным, нормальным порядком общественной жизни. Но опыт
человечества указывает на то, что рано или поздно государство сходит и
должно сойти с пути усмотрения и стать, наконец, на твердую почву права.
Литература
Лекция четырнадцатая. Народное образование
Потребность в публичных службах
Нормы административного права обеспечивают гражданину не только
известную долю личной свободы, но и определенную поддержку со стороны
правящей власти. Эта поддержка необходима во всех тех случаях, когда для
удовлетворения потребностей человека недостаточно и его личных сил и
добровольного сочетания общественных сил. Поддержка государства нужна
каждый раз, когда средства для удовлетворения потребностей могут быть
приобретены не иначе, как с помощью общественных сил, организованных
принудительным образом.
По мере того, как государство принимает на себя задачи этой поддержки,
возникают публичные службы, в которых организуется положительная
деятельность правящей власти по доставлению населению услуг того или
иного рода.
Публичные службы могут иметь своей задачей обеспечение условий
физического, духовного и экономического благосостояния человеческой
личности.
Мы остановимся в настоящей лекции на публичной службе, имеющей своей
задачей обеспечение условий духовного развития человека. Это – народное
образование.
Задача народного образования
Жизненный опыт каждого отдельного человека незначителен, но передающийся
из поколения в поколение опыт миллионов людей представляет колоссальную
силу. Сокровищница многовекового человеческого опыта – наука является
незаменимым орудием для господства человека над природой. Образование
увеличивает производительность труда и умножает народное богатство.
Наиболее образованный народ оказывается наиболее культурным, достаточным
и сильным народом.
Для того, чтобы усваивать научное знание, необходимо пройти
предварительную подготовку, которая выработала бы у человека способность
отнестись самостоятельно и сознательно к источникам этого знания. Задачу
предварительной подготовки призвана выполнить школа: она доставляет
своим питомцам предварительные сведения и навыки изучения. Учреждением,
которое открывает доступ непосредственно к научному знанию, является
университет в широком значении этого слова.
Основным началом правильной организации образования, как публичной
службы, следует признать начало его всеобщности или общедоступности.
Ведь в каждом человеке заложено богатство духовных сил. Вспомним
прекрасное изречение Библии: “Бог создал человека по образу и подобию
своему”,человека, а не ту или иную породу людей. Начало всеобщности
образования стало уже общепризнанным в отношении школы; но еще
продолжают сомневаться, приложимо ли оно к университету. Университет
считают необходимым для лиц известных профессий и роскошью для других.
Эта точка зрения вряд ли, однако, основательна: школа подготовляет,
упражняет мысль для усвоения научного знания; это – ступень, которая
поднимает человека на тот уровень, где он может почерпать богатство
знаний из неисчерпаемого кладезя науки. Университет, в смысле
учреждения, призванного дать само научное знание, составляет логически
необходимое продолжение и заключение образования после школы.
Заблуждение в известной степени объясняется тем, что современные
университеты готовят лишь к немногим определенным профессиям: к
профессиям врача, адвоката, учителя, чиновника. Но ведь такие
учреждения, как сельскохозяйственные и технические академии,
коммерческие институты и др., по задачам своим вполне соответствующие
университетам, могут готовить учащихся и к другим разнообразным
профессиям. Образование, доступное для широких масс населения, мы
называем народным образованием. Его составные части – народная школа и
народный университет.
Церковь и школа
Раньше, чем государство, просвещением народа заинтересовалась церковь:
школа должна была служить для подготовления духовенства и для
распространения христианского учения. Потребность в сведущих чиновниках
вызвала, затем, школьную деятельность государства. Долгое время, однако,
церковная школа преобладает над светской. И лишь в новейшее время, по
мере отделения церкви от государства, народная школа приобретает
светский характер.
Особенно строго начало светскости государственной школы проводится в
настоящее время во Франции. Законом 1882 г. обучение религии было
совершенно исключено из программы преподавания. Для того, чтобы, тем не
менее, у родителей сохранялась возможность обучать своих детей Закону
Божию, в школах не бывает занятий не только по праздникам, но еще и по
четвергам. Однако обучение религии может иметь место лишь вне школьных
зданий. Далее, согласно закону 1886 г., преподавание в школах должно
вестись исключительно светским персоналом. Позднейшим законом 1904 г.
религиозным обществам – конгрегациям – было воспрещено, вообще, всякое
преподавание во Франции.
Не так резко начало светскости осуществляется в других государствах
Запада. Так, в Англии хотя школа и носит светский характер, но Закон
Божий входит в программу преподавания в качестве необязательного
предмета. Перед началом занятий и после уроков в школах бывает молитва,
но, по желанию родителей, дети могут являться лишь после молитвы и
уходить, не дожидаясь ее. В школах, субсидируемых правительством, прием
учеников не может быть обусловлен обязанностью исполнения религиозных
обрядов и религиозного обучения. И, с другой стороны, условием субсидии
со стороны государства не может быть поставлено воспрещение обучать
Закону Божию.
В России начальные народные училища имеют первой целью утверждать в
народе религиозные и нравственные понятия. Высшее наблюдение за
религиозно-нравственным направлением обучения возложено на духовенство;
кроме того, в восьмидесятых годах было обращено особое внимание на
развитие церковноприходских школ, устраиваемых самими приходскими
священниками и другими членами причта и состоящими в ведении Святейшего
Синода.
Общедоступность школы
Для того, чтобы сделать школьное образование общедоступным,
государственная власть озабочивается устройством школьной сети, т. е.
такого количества удобно расположенных школ, при котором всем детям, по
достижении школьного возраста, предоставляется возможность пройти полный
курс обучения.
Но, как показывает опыт Запада, наряду с устройством школьной сети,
необходимы и другие меры, которые обеспечивали бы общедоступность
школьного образования.
Сюда относится бесплатность школы и обязательность обучения.
Во Франции начальное обучение в публичных школах бесплатно с 1881 года,
в Англии – с 1891 года. Да и в России плата за учение в народной школе
занимает второстепенное место: в расходах на народное образование, по
данным 1903 г., она составляла всего 5 %. Для полного осуществления
начала бесплатности народной школы нельзя, однако, довольствоваться
одной отменой платы за учение. Необходимо безвозмездно снабдить учеников
школьными пособиями. Необходимо вместе с тем обеспечить им возможность
без излишнего утомления добраться до школы (бесплатный или удешевленный
проезд), явиться в школу в приличном костюме (пособия на одежду) и не
оставаться в школе голодными. К разрешению этих задач на Западе уже
делаются более или менее значительные попытки.
Обязательность обучения
Обязательность обучения целесообразна не только потому, что в глухих
углах еще сильно недоверие темного человека к образованию, но и потому,
что обучение детей, хотя бы и бесплатное, часто находится в противоречии
с экономическими интересами родителей. Едва ребенок подрастет, родители
в крестьянской и рабочей среде начинают смотреть на него уже как на
трудовую силу, использование которой может облегчить материальную тяготу
жизни. Отпуская ребенка в школу, приходится отказываться от того
заработка, который он мог бы внести в скромный бюджет бедной семьи.
Против обязательности обучения возражают следующее. Во-первых, всякого
рода обязанности перед государством должны нести граждане, достигшие
совершеннолетия, а не малолетние дети. Но ведь обязанность, о которой
здесь идет речь, возлагается не на детей, а на родителей. Во-вторых,
выражают опасение, как бы обязательность обучения не повела к колебанию
власти родителей над детьми. Однако государство издавна уже отказывает
родителям в неограниченной власти над детьми. Если некогда родители и
имели право жизни и смерти в отношении своего ребенка, то теперь и
жестокое обращение с ним почитается наказуемым деянием. А раз
государство считает необходимым защищать жизнь и здоровье детей, то оно
должно последовательно принять меры и для охраны духовных интересов
ребенка.
На Западе установлена обязательность начального обучения для детей
обоего пола, находящихся в школьном возрасте: это возраст от 5 лет
(Англия) или 6 лет (Франция, Пруссия и др.) до 12 лет (Англия), 13
(Франция) или 14 лет (Пруссия). Родителям предоставляется осуществить
эту обязанность зачислением ребенка в публичную либо частную школу или
обучением его дома; в последнем случае они могут обучать ребенка
непосредственно сами или с помощью приглашенного учителя. При обучении
ребенка в семье родители обязуются время от времени приводить его на
испытание в публичную школу (во Франции с 8-летнего возраста): если
окажется, что ребенок отстает сравнительно с детьми, обучающимися в
школе, и родители не представят уважительных причин неуспеха, ребенок
немедленно зачисляется в школу.
Нарушение родителями возложенной на них законом обязанности по обучению
своих детей вызывает сперва меры административного воздействия и затем
наказание. Так, во Франции, по закону 1882 г., провинившиеся родители на
первый раз приглашаются в муниципальную школьную комиссию, где им
напоминают и разъясняют их обязанности по обучению своих детей.
Дальнейшее уклонение родителей от исполнения этих обязанностей влечет
публичное выставление имени виновного на доске у входа в городское
управление, а затем наложение штрафа, арест и, в случае безуспешности
всех этих мер, продолжительное тюремное заключение.
Законы против эксплуатации детского труда
Однако и при обязательном обучении экономические соображения могут
побудить родителей так или иначе использовать трудовую силу своих детей:
ребенок рискует оказаться под двойной тяжестью – учения и работы на
фабрике или в мастерской в часы, свободные от занятий в школе. Для
устранения этой опасности необходимо совершенно воспретить законом
промысловое применение детского труда.
Западноевропейские законодательства делают некоторые попытки выполнить
эту задачу. Наименьший возраст, в котором они допускают прием детей на
фабрики и заводы, составляет полных 12 лет в Англии, 13 лет во Франции и
14 лет в Германии, в Австрии и в Швейцарии. И только в том случае, если
ребенку удается получить выпускное школьное свидетельство раньше, он
может быть принят на фабрику во Франции по достижении 12 лет и в
Германии – 13 лет.
Эти правила в Англии и во Франции распространяются не только на фабрики,
но и на разные мастерские. В Германии в интересах детей, занятых в
домашней промышленности, в перевозке и разноске товара, в 1903 г. был
издан особый закон: в указанных отраслях воспрещается совсем применять
наемный труд детей моложе 12 лет. Детей в возрасте от 12 до 13 лет можно
занимать работой по найму в этих отраслях лишь после занятий в школе и
не дольше 3 часов в день. Кроме того, запрещается занимать у себя в
мастерской собственных детей моложе 10 лет.
Для детей и подростков, достигших приемного возраста, современные
законодательства устанавливают наибольшую продолжительность рабочего дня
на фабриках и в мастерских. В Англии подростки от 14 до 18 лет не могут
быть занимаемы дольше 55 – 60 час. в неделю, смотря по роду
производства. Что же касается детей от 12 до 14 лет, то они имеют так
наз. половинный рабочий день: каждые две недели они могут работать не
больше того числа часов, сколько подростки в одну неделю. В Германии
дети от 13 до 14 лет, поскольку они допускаются к работам на фабрику,
могут быть заняты не дольше 6 час. в день. Подростки от 14 до 16 лет –
не дольше 10 часов. При этом новый германский закон 28 декабря 1908 г.
распространил охранительные правила, касавшиеся работы на фабрике, на
всякое промышленное предприятие с 10 и более рабочими.
Во Франции 10-часовой рабочий день установлен для несовершеннолетних от
13 до 18 лет.
В России, по закону 1 июня 1882 г., дети, не достигшие 12 лет от роду,
не допускаются к работам на фабриках и заводах. Малолетние в возрасте от
12 до 15 лет не могут быть занимаемы работой более 8 часов в сутки,
причем работа не должна продолжаться более 4 часов сряду. Это правило,
однако, не без исключений.
По тому же закону владельцы фабрик и заводов обязаны тем из работающих в
их заведениях малолетних, которые не имеют свидетельства об окончании
курса хотя бы в одноклассном народном училище, предоставить возможность
посещать школу не менее трех часов ежедневно или восемнадцати часов в
неделю.
Средняя школа
Мы рассмотрели способы, с помощью которых может быть обеспечена
общедоступность школы. Но школа школе рознь. Задача народного
образования не будет еще разрешена, если общедоступная школа будет
давать одну только грамотность. Просветительная цель школы состоит в
том, чтобы подготовить питомцев к сознательному и самостоятельному
усвоению научного знания,- к университету, в широком значении этого
слова. Оставляя питомца на полпути, школа не достигает своей цели.
В современной системе образовательных учреждений как бы посредствующее
звено между народной школой и университетом занимает так наз. средняя
школа. В своей образовательной задаче средняя школа не идет дальше той
цели, которую должна достигать народная школа. Это видно уже из самого
названия “аттестата зрелости”, которым формально удостоверяется степень
знаний, доставляемых средней школой. Разумеется, приобретение знаний,
без которых человек еще не может почитаться “зрелым” для усвоения
науки,- это общая цель школы и, следовательно, цель народной школы, а не
какой-либо вне ее стоящей ступени.
Если к делу присмотреться ближе, то окажется, что народная и средняя
школы – не ступени, расположенные одна над другой, но скорее виды школ,
существующих рядом, независимо одна от другой. Народная школа – это
школа для всех; средняя – только для избранных: та и другая –
элементарные школы, но те элементы, первоначальные познания, которые
необходимы для духовной зрелости избранных, почитаются излишними для
широких народных масс. Эта мысль подтверждается отсутствием прямого,
свободного перехода от народной школы к средней. Средняя школа
устраивается так, что с нее можно начинать образование, минуя народную
школу. С другой стороны, окончив полный курс народной школы, нельзя
логически, без повторений, начинать курса средней школы.
Для того, чтобы народная школа достигала своей просветительной цели, она
должна подняться, по объему доставляемых ею знаний и навыков, на высоту
средней школы. Будучи обособлена от народной школы, средняя школа
образует известный барьер между наукой и населением. Взаимное
превращение народной школы в среднюю и средней в народную приблизит
науку к населению.
Возможно ли, однако, сделать общедоступной такую школу, которая сочетала
бы в себе нынешние низшую и среднюю школу? Ведь средняя школа удерживает
в своих стенах молодых людей до 18 лет, а иногда и более старшего
возраста. На это справедливо возражают, что подобное явление
свидетельствует скорее о неудачной постановке школьного дела, нежели
вытекает из педагогических требований. Как указывает Г. Ф. Шершеневич в
одной из своих статей, школа с ее дисциплиной, с ее приемами изучения
предметов, бесспорно, полезна и необходима для известного возраста. Но
не следует злоупотреблять ею. При достижении юношей известных лет, 16 –
17, школьная обстановка начинает тяготить его; вместо того, чтобы давать
исток его мысли, она эту мысль запруживает.
При правильной постановке дела школа в состоянии, последовательно
развивая ребенка и подростка от 6 до 16-тилетнего возраста, за десять
лет выработать у питомца способность к самостоятельному и
сознательному,критическому усвоению научного знания.
Высшая народная школа
Но, может быть, всеобщее образование молодежи и до 16-тилетнего возраста
непомерно, неосуществимо? На Западе такая широта народного образования
есть уже в той или иной мере совершившийся факт. Так, во Франции в
системе бесплатного начального обучения мы находим “высшие начальные
школы” для подростков, окончивших полный курс обыкновенной начальной
школы, в возрасте от 13 до 16 лет; занятия в высшей начальной школе
продолжаются не менее двух лет, причем нормальным для этих школ
считается трехлетний курс со значительным количеством предметов и
уроков. В Германии роль такой высшей начальной школы играют “школы для
продолжения образования” подростков 14 лет, окончивших народную школу. В
некоторых частях Германской Империи посещение этих школ,- правда, очень
скромное (не более 9 уроков в неделю),- почитается обязательным. Так,
баденское законодательство требует обязательного посещения
дополнительной школы в течение одного года для девочек и двух лет для
мальчиков. В Баварии, Саксонии и Гессене установлена обязанность
трехлетнего посещения названной школы, и в Вюртемберге – даже до
18-тилетнего возраста! В Америке, в Соединенных Штатах, окончание высшей
народной школы открывает доступ в университет. В Массачусетсе учреждение
высшей народной школы обязательно для каждой общины не менее 500
семейств.
Для того, чтобы обеспечить населению общедоступность такой школы,
необходимо соответствующим образом ограничить промысловое применение
труда подростков до 16 лет. Работая на фабрике или в мастерской по 10
часов в день, подросток не может успешно продолжать курс своего
школьного обучения.
Широкая постановка народного образования вызовет расходы, заставит
отказаться от приложения детского труда; но эти потери, в народном
хозяйстве сторицей возместятся на общем подъеме производительности
труда. Как показывает статистика (Карроль Райт), рабочий в Соединенных
Штатах производит ежегодно на сумму в пять раз большую, нежели русский
рабочий! По данным для Соединенных Штатов Америки видно, что с
увеличением продолжительности школьного периода пропорционально растет и
средний заработок населения (И. X. Озеров).
Народная тьма в России
Введение всеобщего начального обучения в России является коренным
условием ее лучшего будущего. Народную тьму в России характеризуют
следующие цифры. Из общего числа детей школьного возраста (от 8 до 14
лет) у нас состояло учащимися в школах, по данным 1904 года, только 24
%; остальные 3/4 оставались вне школы. По первой всероссийской переписи
1897 г. неграмотных в России – 79 %. На сто мужчин приходится 29
грамотных; на сто женщин – 13 грамотных (в Германии на 10.000 населения
насчитывается каких-нибудь 4 человека неграмотных). Одна школа в России
приходится на 204 кв. версты (в Европейской России, включая Финляндию,на
56 кв. верст), тогда как во Франции одна школа обслуживает 5 1/2 кв. в.,
а в Бельгии всего 4 кв. в. Весь расход на начальное образование у нас в
1898 г. составил 31 коп. на душу населения, в 1900 г.- 37 коп. и в 1903
г.- 44 1/2 коп., тогда как в Германии – 3 р. 54 коп., в Швейцарии 5 р.
40 коп., а в Манитобе (Канада) даже 14 руб. на голову. В расходах по
народному образованию главное участие у нас принимали земства, города и
сельские общества: в указанную сумму 44 1/2 коп. от казны падает всего
около 11 коп. В отношении ко всему расходному бюджету это составляет
меньше 1 %.
Взгляды на народное образование в эпоху полицейского государства были
мало благоприятны для рассеяния народной тьмы. По мнению Шишкова,
министра народного просвещения при Александре I, “наука полезна только
тогда, когда, как соль, употребляется и преподается в меру… Обучить
грамоте весь народ или несоразмерное число оного количества принесло бы
более вреда, чем пользы”: оно повело бы к “мечтательным крайностям”. Так
же смотрел на народное образование и гр. Уваров, министр народного
просвещения при Николае I: “В нынешнем положении вещей и умов нельзя не
умножать, где только можно, умственных плотин”,- или, как он пояснял в
другом циркуляре: “При возрастающем повсюду стремлении к образованию
наступает время печься о том, чтобы чрезмерным этим стремлением к высшим
предметам учения не поколебать некоторым образом порядок гражданских
сословий, возбуждая в юных умах порыв к приобретению роскошных знаний”.
Законопроект о всеобщем обучении
Противоположная точка зрения выдвигается в законопроекте о введении
всеобщего начального обучения в Российской Империи, внесенном министром
народного просвещения в Государственную Думу второго и теперь третьего
созыва. Согласно основным положениям этого законопроекта, всем детям
обоего пола должна быть предоставлена возможность, по достижении
школьного возраста, пройти полный курс обучения в правильно
организованной школе. Забота об открытии достаточного числа училищ,
соответственно числу детей школьного возраста, лежит, по мысли проекта,
на учреждениях местного самоуправления. Нормальная продолжительность
обучения в начальной школе – 4 года; нормальным районом, который должна
обслуживать одна школа, признается местность с трехверстным радиусом.
Из объяснительной записки к проекту видно, что для осуществления этой
школьной сети в течение 10 лет требуется 103 миллиона руб.
План всеобщего начального обучения, рассчитанный всего только на
четырехлетнюю нормальную продолжительность школьного курса, разумеется,
крайне скромен. Но если бы и он осуществился в ближайшие годы, это
составило бы поворот в школьном деле. Что же касается крупных денежных
средств, которые необходимы для каждой сколько-нибудь значительной
школьной реформы, то в этом отношении поучительно следующее указание
проф. Озерова. Если из чистого дохода от винной монополии (он составлял,
по последним данным за 1906 г., 506 млн. р.) отчислять на дело народного
образования всего 5 % (в Швейцарии на борьбу с алкоголизмом отчисляется
10 %), то в десять лет составится 250 млн. рублей, что дает возможность
осуществить не только министерский проект, но создать народную школу, по
меньшей мере, с семилетним курсом обучения для детей в возрасте от 7 до
14 лет.
Народные университеты
Какой бы, однако, широкой ни была школьная реформа, она одна еще не
разрешает проблемы народного образования. Задача школы не идет дальше
подготовки своих питомцев к усвоению научного знания. Правильно
организованная народная школа должна приблизить население к науке, но
она еще не вводит его в мастерскую научного знания. Это – задача
университета в широком значении этого слова. Университет должен
составить, таким образом, необходимую заключительную часть народного
образования.
Идея распространения научного знания в широких слоях населения является
идеей новейшего времени. Первые опыты ее осуществления остаются пока
почти всецело в области частной инициативы: современные государства еще
не прониклись сознанием того, что народный университет должен составить
столь же необходимую публичную службу, как и народная школа.
Возникновение народных университетов относят к 1873 году, когда в
Англии, по почину кембриджского профессора Джемса Стюарта, было
приступлено к устройству в крупных центрах систематических лекций
университетского типа. Существенной чертой “распространения
университетского образования” (university extention) в Англии является
то обстоятельство, что оно, при всей своей подвижности, выдерживает, в
общем, характер университетского преподавания. Благодаря этому,
открывается даже возможность приравнивать занятия в народных
университетах к образованию в правительственном университете. Так,
Кембриджский университет находит возможным приравнять три сезона занятий
в народных университетах (в девятимесячный сезон следует прослушать 6
курсов по 12 лекций или 12 курсов по 6 лекций – по связанным общим
содержанием предметам) одному году занятий в старом университете.
Из Англии движение народных университетов перебросилось в Америку. Кроме
английской – лекционной формы, оно усвоило здесь еще и другую форму:
форму университетского образования по переписке. В местечке Шотоква, на
полдороги из Нью-Йорка в Чикаго, сорганизовался в 1878 г. особый
литературный и научный кружок, поставивший своей задачей содействие
научному самообразованию отдельных лиц и целых кружков посредством
письменных сношений. С этой целью была выработана четырехгодичная
программа домашнего чтения по целому ряду предметов с указанием
литературы, с пояснительными вопросами и пр. Для постоянных сношений
студентов с их руководителями издается особый журнал. Дальнейшему
углублению знаний служат летние съезды учащихся в Шотокве, где к их
услугам лаборатории, музеи и библиотеки. Успех этого предприятия сделал
его предметом широкого подражания в Америке и в Европе и, в частности, у
нас, в России: всем известна деятельность московской комиссии по
организации домашнего чтения, функционирующей с 1893 г. при учебном
отделе общества распространения технических знаний.
В том же 1878 г., когда образовался кружок в Шотокве, делается первая
попытка устройства народных университетов в Германии: мы имеем в виду
учреждение Гумбольдтовской Академии в Берлине. Позднее для преподавания
естествознания устраивается “Урания”. Академия имеет несколько аудиторий
в разных частях города, где читаются систематические курсы в 10 – 12
лекций по университетскому типу.
В девяностых годах народные университеты возникают в Австрии – в Вене.
Здесь особенно тщательно проводится начало децентрализации лекций:
лекции переносятся на окраины, в рабочие кварталы. Для устройства
районных чтений город бесплатно предоставляет помещение общинных
собраний, гимназии – свои актовые залы. Кроме того, народные
университеты могут пользоваться институтами Венского университета, но
только такими, которые помещаются вне его главного здания.
В конце девяностых годов народные университеты начинают организовываться
во Франции. Почин был положен рабочим, типографщиком по профессии,
Дегермом. Еще в 1894 году он устраивает общество “кооперации идей” для
высшего образования и этико-социального воспитания народа. С помощью
этого общества Дегерм организует ячейки народного университета; начало
их деятельности относится к 1900 году. Эти ячейки носят разные
наименования: “Солидарность”, “Союз”, “Очаг народа”, “Пробуждение”,
“Эмансипация” и т. д. Особенность организации – широкая автономность
отдельных ячеек как в отношении направления курсов, так и в смысле
педагогической постановки. В 1904 г. возникла национальная федерация
народных университетов во Франции.
У нас в 1906 г. образовались общества народных университетов в обеих
столицах и в некоторых провинциальных городах. В 1908 г. был учрежден в
Москве, независимо от московского общества народных университетов,
городской народный университет имени А. Л. Шанявского. В этом
университете в настоящее время формируются два факультета с законченной
программой: факультеты естественноисторический и
общественно-философский. В городской университет могут поступать лица
обоего пола не моложе 16 лет, без различия национальности и
вероисповедания.
Задача народных университетов в России, где еще отсутствует правильно и
широко поставленная народная школа, в высокой степени трудна. К тому же
в деятельности народных университетов много сил уходит на приспособление
к местным условиям,- к условиям исторического момента. И лишь живой
отклик, который народные университеты встречают в людях, жаждущих
научного знания, примиряет с терниями и поддерживает веру в успех этого
культурного дела.
Литература
Лекция пятнадцатая. Публичное обеспечение нетрудоспособных
Потребность в публичном обеспечении
Человек нуждается не только в пище духовной, но и в пище телесной. В
былое время, при условиях натурального хозяйства, для обывателя не было
особой надобности в постоянных заботах государства о его пропитании. При
нормальных условиях патриархальная семья, обладая собственными орудиями
производства, могла трудом своих членов производить все, что было
необходимо для удовлетворения ее потребностей. Положение дела совершенно
изменилось с переходом от натурального хозяйства к меновому и к
капиталистическому хозяйству в частности. Орудия производства оторвались
от самого производителя благ. У последнего оказалась одна возможность
приобретать необходимые средства к своему существованию – продавать свою
трудовую силу капиталистам. Таким образом единственным источником для
экономического обеспечения невладеющих слоев населения сделалась
заработная плата. Достаточно ли, однако, ее для надлежащего обеспечения
материальных условий человеческого существования?
Нетрудоспособные
Заработную плату получает только тот, кто может работать. Между тем в
состав населения входят значительные группы лиц нетрудоспособных: это –
дети, больные, инвалиды и старики. Возникает вопрос, может ли
существование этих лиц считаться обеспеченным, при существующем
экономическом укладе, без особого попечительного содействия со стороны
государства?
Дети
Сперва мы посмотрим на условия обеспечения детства.
В населении России, по данным переписи 1897 г., на каждую сотню душ
обоего пола приходится в среднем 27 детей в возрасте моложе 10 лет и
приблизительно 11 малолеток в возрасте от 10 до 15 лет. В интересах
духовного развития народа им необходимо, как мы выяснили в прошлой
лекции, воспретить всякое участие личным трудом в промысловой
деятельности. Таким образом на каждую сотню душ населения падает 38
человек, для прокормления которых должны работать другие лица.
Совершенно последовательно обязанность содержания детей ложится на
семью,- на людей, наиболее близких к ребенку. И патриархальная семья так
или иначе умела разрешить эту задачу. Обилие детей было для нее
благословением Божиим, как будущая рабочая сила, гарантирующая
преемственность хозяйства, его прочность и богатство. В ином положении
оказались дети в рабочей семье при современном экономическом укладе. Под
давлением конкуренции между рабочими заработная плата опускается до
наименьшего уровня необходимых средств к существованию человека.
Положим, и при действии этого “железного” закона заработной платы”
заработок рабочего заключает в себе и средства содержания семьи. Но это
еще не значит, что заработная плата, выплачиваемая всему рабочему
населению в целом, вмещает в себе средства содержания всей массы детей,
действительно произведенных рабочими на свет: по этому экономическому
закону она заключает в себе средства содержания лишь того ограниченного
количества детей, которое необходимо для обновления рабочего класса в
интересах самой промышленности. Вместе с тем и заработок каждого
отдельного рабочего, определяясь обычно средней нормой для данного
предприятия и вида труда, ничуть не стоит, как известно, в соответствии
с числом детей данного рабочего. При таких условиях обилие детей рискует
оказаться уже не благословением, но проклятием. В то же время, с
неизбежным распадением под давлением условий капиталистического
производства патриархальной семьи, ранее обнимавшей несколько семей,
содержание ребенка остается в неизбежной зависимости не только от
хронических нехваток отцовского заработка, но и от всякого рода
случайностей, постигающих современную семью по социальным или просто
стихийным причинам. У этой семьи нет уже экономической устойчивости
старой патриархальной семьи: потеря отцом заработка, его болезнь,
преждевременная смерть,- все это ставит судьбу ребенка в положение
критическое, а часто и совсем гибельное.
Эти соображения подтверждаются цифрами. Так, по статистическим) данным
Каспера для Берлина, из сотни родившихся остается в живых по истечении
пяти лет в княжеских и графских семьях 94, у бедных – 65; до
двадцатилетнего возраста выживают среди богатых 86, а бедных – 56.
При таких условиях оказываются насущно необходимыми публичные службы,
которые доставляли бы поддержку семье в деле обеспечения детства. Из
отдельных форм публичного обеспечения детства мы отметим здесь самые
элементарные: страхование материнства, устройство яслей и учреждение так
наз. материнских школ.
Страхование материнства
Страхование материнства имеет целью обеспечение условий существования
еще не рожденного и новорожденного ребенка вместе с его матерью.
Страхование материнства обыкновенно связывается с воспрещением женщине
участвовать в работах на фабриках и в мастерских в течение известного
промежутка времени до и после родов. В Швейцарии этот промежуток
определяется восемью неделями, из них недели две до родов. В течение
восьми недель запрещаются работа для рожениц и в Германии но новому
закону 28 декабря 1908 г. С установлением подобных запрещений возникает
необходимость обеспечить женщину материально на все время, когда она не
в праве более работать: иначе ее положение только ухудшится. В Германии
по законам о государственном страховании на случай болезни, обязательном
для всех рабочих обоего пола, занятых в промышленности и торговле,
застрахованные женщины получают денежное пособие, в размере не менее
половины средней заработной платы, в течение шести недель после родов.
У нас в России нет ни законодательного воспрещения промыслового труда
рожениц ни страхования материнства.
Ясли и детские сады
Ясли, или общественные колыбельни, рассчитаны на младенцев
приблизительно до двухлетнего возраста. Что же касается материнских школ
или детских (фребелевских) садов, то эти учреждения имеют в виду более
взрослых детей дошкольного возраста. Материнские школы, в сущности, еще
не являются школами в собственном смысле, хотя там дети, что называется,
играючи, уже научаются читать и даже писать; это “детские
сады”,питомники, где дети развиваются в условиях, дающих им возможность
ближайшим образом соприкасаться с природой, ощущать ее радость и
познавать ее. В яслях и детских садах ребенок получает материальные и
духовные заботы в продолжение всего трудового дня матери. С вечера и до
утра он выдается на руки родителям: таким образом его связь с семьей не
порывается.
И ясли и детские сады получили в настоящее время уже весьма широкое
распространение на Западе. Так, во Франции в одном Париже более сотни
общественных колыбелен, а учреждение материнских школ (заведование ими и
воспитание в них принадлежит исключительно женщинам) обязательно для
каждой общины, в которой больше 2.000 жителей и есть селение, по крайней
мере, в 1.200 душ.
Дети подкинутые, оставленные на произвол судьбы, нравственно заброшенные
и неимущие сироты подлежат во Франции, по закону 27 июня 1904 г.,
обязательному призрению со стороны государства. В каждом департаменте
имеется особое учреждение, открытое днем и ночью, для приема детей в
питомцы публичного призрения. Если принесенному ребенку на вид меньше
семи месяцев, то он должен быть принят без всяких расспросов лица,
доставившего ребенка и без какого-либо административного расследования.
Но этому лицу ставится на вид, что место пребывания питомца будет
храниться в тайне, и что единственное, на что может рассчитывать мать,
покинувшая своего ребенка,- это время от времени узнавать, живо ли ее
дитя или умерло.
При желании самой воспитывать ребенка мать, лишенная опоры со стороны
отца дитяти, получает во Франции временное пособие от казны.
Больные
Переходим к вопросу о задачах государства в деле материального
обеспечения больных.
Чем гуще народная тьма, чем более непосильна тяжесть чрезмерно
продолжительного и дурно оплачиваемого труда, чем неблагоприятнее
жилищные условия и хуже питание, тем более распространяются болезни
среди невладеющих слоев населения. Австрийский рабочий теряет вследствие
болезни 17 трудовых дней в году, итальянский – 16, немецкий – 18 и
английский – 11. В среднем, при 290 рабочих днях в году по причине
болезни утрачивается 5 % рабочего времени,- другими словами, вследствие
болезни 1/20 часть всего трудоспособного населения остается, в
действительности, нетрудоспособной. У нас эта цифра, вероятно, выше.
Как же рабочее население может обеспечивать себя на случай болезни?
Сбережения при малом заработке трудно делать, да и болезнь может прийти
раньше или протянуться дольше. Полезно, конечно, организовываться для
взаимной помощи в профессиональные общества; однако нельзя закрывать
глаз на то, что до сознания этой пользы доходит лишь ограниченная часть
рабочих и меньше всего – наиболее нуждающиеся. При таких условиях задача
призрения больных может быть разрешена не иначе, как при участии
государства. Способами этого решения являются обеспечение неимущим
даровой медицинской помощи и обязательное государственное страхование на
случай болезни.
Первый способ использован Францией: в 1898 г. здесь был издан закон, на
основании которого каждый больной француз, лишенный средств к
существованию, пользуется бесплатной медицинской помощью на дому или,
при безуспешности домашнего лечения, в больнице.
Страхование болезней
Страной, широко осуществившей обязательное государственное страхование
на случай болезни, является Германия. Это страхование развивается здесь
с 1883 года. Оно обнимает лиц, занятых в добывающей и обрабатывающей
промышленности, как на фабриках, так и в ремесленных заведениях, а равно
и лиц, служащих в торговых предприятиях. Расходы по страхованию на
случай болезни несут, главным образом, сами рабочие: они уплачивают две
трети, а остальную треть вносят работодатели. В общем, взносы рабочих по
этому страхованию составляют от 1 до 4 % их среднего заработка. Дело
страхования находится в ведении особых больничных касс, состоящих на 2/3
из представителей от рабочих и на 1/3 – от работодателей. В случае
болезни рабочий получает даровое лечение и денежное пособие до
выздоровления в размере не менее половины среднего заработка для данного
класса рабочих. Если лечение производится в больнице, то семья получает
половину того вознаграждения, на которое больной имел бы право, если бы
он лечился дома. В случае смерти выдается пособие на похороны в размере
20-дневного заработка.
Страхование от несчастных случаев
Если потеря трудоспособности происходит вследствие несчастных случаев,
связанных с занятием рабочего в предприятии, то помощь оказывается через
особое государственное страхование, также обязательное, которое
отличается тем, что здесь все расходы лежат на одних предпринимателях.
Законодатель не считает уместным заставить самого рабочего делать взносы
на случай, если он, ввиду своих занятий на фабрике или в мастерской,
будет по несчастному случаю еще искалечен. При полной утрате
трудоспособности рабочий получает, по германскому закону о страховании
несчастных случаев 1885 г. (с позднейшими изменениями), пожизненную
ренту в размере 2/3 своего среднего заработка за год, предшествовавший
несчастью. Если же он при этом оказывается совершенно беспомощным и
нуждается в постороннем уходе, то рента может доходить до полного
годового заработка. В случае частичной потери трудоспособности
потерпевший получает часть полной ренты, соответствующую части
утраченной им трудоспособности. По правилам, выработанным практикой,
потеря одного глаза, при нормальности другого, уменьшает
трудоспособность на 25 – 33 %, потеря правой руки – на 75 %, правого
большого пальца – на 30 %, правого указательного пальца – на 20 %,
левого – на 15 % и т. д. В случае смерти увечного его родственники,
которых он содержал из своего заработка, получают ренту, в общей
сложности для всех, не свыше 60 % заработка умершего.
У нас, в России, государственное страхование болезней и несчастных
случаев пока еще разрабатывается в законопроектах.
Закон 2 июня 1903 г.
Отсутствие обязательного государственного страхования от несчастных
случаев восполняется, впрочем, в известной степени законом 2 июня 1903
года об ответственности предпринимателей за несчастные случаи с
рабочими. Владельцы предприятий фабричнозаводской, горной и
горнозаводской промышленности обязаны вознаградить рабочих за утраченную
долее чем на три дня трудоспособность от телесного повреждения,
причиненного им работами по производству предприятия или произошедшего
вследствие таковых работ. Если последствием несчастного случая была
смерть рабочего, то вознаграждением пользуются члены его семейства.
До издания закона 2 июня 1903 г. предприниматель отвечал, по гражданским
законам, за несчастье с рабочими только тогда, когда потерпевшие могли
доказать на суде, что это несчастье произошло по его вине или по вине
его уполномоченных. Закон 2 июня заменил эту ответственность за вину
более широкой ответственностью за профессиональный риск. В огромном
большинстве случаев увечье рабочего имеет своей причиной не чью-либо
вину, а самые условия и всю обстановку производства. Занимая в этом
производстве рабочего, предприниматель, вместе с выгодами от
предприятия, должен нести и риск, связанный с этой возможностью
несчастных случаев. По закону 2 июня, владелец предприятия освобождается
от обязанности вознаградить рабочего лишь в том случае, если он докажет,
что “причиной несчастного случая был злой умысел самого потерпевшего или
грубая неосторожность его, не оправдываемая условиями и обстановкой
производства работ”.
Вознаграждение потерпевших производится в виде пособий и пенсий. Пособия
назначаются в случае временной утраты трудоспособности в размере
половины действительного заработка потерпевшего. Пенсии назначаются в
случаях постоянной утраты трудоспособности: при полной ее потере – в
размере 2/3 годового содержания потерпевшего, а при неполной – в
уменьшенном размере, смотря по степени ослабления трудоспособности.
Если потерпевший умрет не позднее двух лет со дня несчастного случая,
владелец предприятия обязан выдавать пенсии вдове, детям и близким
родственникам, состоявшим на иждивении умершего. Вдове полагается пенсия
в размере 1/3 годового содержания потерпевшего; общая совокупность
пенсий семье не должна превышать 2/3 этого содержания. Пенсии, по
взаимному соглашению сторон, могут быть заменяемы единовременными
выдачами в размере десятикратного годового оклада пенсии.
Закон 2 июня не разрешает в надлежащей мере вопроса об обеспечении
потерпевших от несчастных случаев. Этот закон совсем не распространяется
на ремесленников, кустарей, на рабочих, занятых в сельском хозяйстве, на
постройках, в транспорте и т. д. Начало профессионального риска
проводится не вполне последовательно: владелец предприятия может слагать
с себя ответственность ссылкой на “грубую неосторожность” рабочего.
Инвалиды и старики
Вопрос об обеспечении инвалидов и стариков в Германии разрешается с
помощью особого вида обязательного государственного страхования на
случай инвалидности и старости, введенного с 1891 г. Под инвалидностью
понимается утрата трудоспособности, продолжающаяся более полугода, если
она происходит не вследствие несчастного случая на работе и до
достижения человеком 70 лет. Под старостью разумеется возраст по
достижении 70 лет, когда уже по общему правилу утрачивается
трудоспособность. Страхование инвалидности и старости обязательно в
Германии для очень широкого круга лиц: оно обнимает рабочих в
промышленности, ремеслах, торговле и сельском хозяйстве, домашнюю
прислугу, а также служащих в казенных канцеляриях и частных конторах.
Расходы распределяются пополам между рабочими и работодателями; кроме
того, государственное казначейство приплачивает к каждой пенсии ежегодно
по 50 марок. В зависимости от величины взносов, размер старческой и
инвалидной пенсии колеблется в Германии между 110 – 500 марками в год
(52 – 235 руб.), причем старческая рента обыкновенно ниже инвалидной.
Во Франции закон 15 июня 1905 г. делает попытку разрешить ту же задачу
путем обязательного призрения престарелых, немощных и неизлечимо
больных. По названному закону, всякий француз, лишенный средств к
существованию и неспособный к работе, получает призрение, если он достиг
70 лет или неизлечимо болен. Обязанность оказывать призрение
возлагается, по преимуществу, на общину, по месту жительства
призреваемого. Призрение осуществляется или помещением призреваемого, с
его согласия, в богадельню, или выдачей ему ежемесячной пенсии от 5 до
80 франков.
В России образование особой “государственной кассы для обеспечения
рабочих на старость и нетрудоспособность и на случай смерти” остается
еще в области законопроектов.
Литература
Лекция шестнадцатая. Публичное обеспечение трудоспособных
Потребность в публичном попечении о трудоспособных
В предыдущей лекции мы ознакомились с публичными службами, необходимыми
для материального обеспечения условий существования лиц
нетрудоспособных. Теперь нам остается посмотреть, какие задачи ставит
государству потребность в достойном человека существовании у лиц
трудоспособных.
Как бы ни было хорошо организовано страхование старости, оно не в
состоянии составить большого утешения для широких слоев рабочего люда,
когда статистические данные свидетельствуют о том, что неимущие, в
среднем, умирают уже в возрасте 40-45 лет, так что старость,- если не
считать преждевременного одряхления от чрезмерного и нездорового
труда,оказывается для многих из них состоянием недоступным. В то же
время статистика доказывает, что люди зажиточных классов доживают в
среднем до 50 – 70 лет (исследование Керези и др.). В Париже, по
вычислению Бертильона, в округе, населенном по преимуществу богатыми
купцами, смертность колебалась в год между 13 и 16 на тысячу душ
населения, а в бедных округах – между 25 – 31, т. е. наблюдалась разница
почти вдвое. В Петербурге, по данным восьмидесятых годов, средняя
смертность в кварталах богатой Адмиралтейской части составляла 18,6 –
20,3 на 1000 жителей, на Выборгской стороне, где много заводов, 34,1 –
45,9, а среди бедноты Рожденственской части, в 3-ем участке, доходила
даже до 52,4.
Эти данные свидетельствуют о том, что если заработная плата и
обеспечивает необходимые средства к существованию рабочего, то лишь в
смысле такого существования, которое удовлетворяет требования на
человеческий труд промышленности, а не интересы самого трудящегося, как
человека.
Сокращение рабочего дня
Ввиду того, что организм преждевременно разрушает чрезмерная
продолжительность рабочего дня, перед государством выдвигается задача
законодательного установления наивысшего предела его продолжительности.
Сокращая разумно продолжительность рабочего дня, законодатель отнюдь не
рискует, как опасаются, убить местную промышленность: пусть только он
дает при этом достаточно широкий простор развитию культурных сил народа.
Английская промышленность, где продолжительность рабочего дня опускается
до уровня девяти часов (более полумиллиона английских рабочих имеют
трудовой день в восемь часов), и промышленность австралийская, где
48-часовой рабочий день в неделю является уже господствующим, смело
конкурируют на мировом рынке с промышленностью прочих стран, где рабочий
день, в среднем, равняется 10-12 часам в сутки. При коротком рабочем дне
проигрыш капиталиста в количестве часов вполне окупается умноженной
производительностью труда свежего, бодрого и, благодаря досугу,
развитого человека: такой рабочий в состоянии совладать и со сложными
машинами и с усовершенствованной техникой, требующей более напряженного
внимания и большей вдумчивости. Недаром в последнее время во Франции был
введен 8-часовой рабочий день во всех промышленных заведениях морского
министерства,- на заводах по постройке военного флота, где, ввиду
национальных соображений, особенно нужна тщательная и добросовестная
работа.
Западноевропейские законодательства делают лишь некоторые попытки
установить предельную продолжительность рабочего дня. Большей частью
нормируется, наряду с детским трудом, женский труд. Наибольшая
продолжительность женского труда на фабриках и в мастерских обыкновенно
определяется тем же числом часов, как труд подростков. В Германии
продолжительность рабочего дня женщин определяется по закону 28 декабря
1908 г. в 10 часов, с сокращением до 8 часов по субботам и накануне
праздников. Для взрослых мужчин наибольшая продолжительность рабочего
дня установлена законом лишь в Швейцарии, Австрии и Франции. В
Швейцарии, по закону 1877 г., она определяется в 11 час. (в кануны
праздников -10 час.), в Австрии с 1885 г., по общему правилу, тоже в 11
час., а во Франции – двояко: для всех вообще взрослых рабочих, занятых
на фабриках, по старинному декрету 1848 г., – в 12 час., но для мужчин,
работающих совместно, на одной фабрике или в одной мастерской, с
женщинами,- в 10 часов. Последнее правило было введено, под влиянием
Мильерана, законом 1900 г. с той целью, чтобы предупредить обходы
законодательных определений о продолжительности труда при разнообразии
предельных сроков для разных рабочих на одной и той же фабрике.
Кроме установления наивысшего предела продолжительности рабочего дня,
западные законодательства обыкновенно озабочиваются предоставлением
трудящимся, в той или иной мере, воскресного отдыха. Ночная работа
воспрещается только детям, подросткам и женщинам, да и то не без
исключений.
Закон 2 июня 1897 г.
В России предельная продолжительность рабочего дня по отношению к
взрослым рабочим была установлена законом 2 июня 1897 г. Для всех
рабочих – и женщин и мужчин одинаково – в заведениях фабрично-заводской
промышленности она определяется в 11 1/2 час. в сутки; по субботам и в
кануны праздников, а также каждодневно, если работа хотя бы отчасти
производится в ночное время,- рабочий день определяется не более, как в
десять часов. Но главному по фабричным и горнозаводским делам
присутствию предоставлено полномочие допускать, когда это признано будет
необходимым по свойству производства (непрерывность и проч.), или по
свойству работ, и в других особо важных исключительных случаях,
отступления от требований этого закона, в смысле усиления или ослабления
его требований.
Правилами 20 сентября 1879 г., изданными в развитие этого закона,
необязательные сверхурочные работы (сверхурочной считается работа,
производимая рабочим в промышленном заведении, в такое время, когда по
правилам внутреннего распорядка ему не полагается работы) были
ограничены 120 часами в год на каждого рабочего. Таким образом
предупреждался возможный обход закона занятием рабочих сверхурочными
работами. Однако последующим циркуляром 14 марта 1898 г. пользование
сверхурочными работами, по особому соглашению заведующего заведением с
рабочим, было разрешено в неограниченном размере.
Работа в воскресные и особо поименованные праздничные дни (таких дней
17) на фабриках и заводах воспрещается (зак. 2 июня и Выс. пов. 22 янв.
1900 г.). Ночная работа воспрещается детям, а также подросткам в
возрасте до 17 лет и женщинам в производствах по обработке волокнистых
веществ. Впрочем, это правило существенно ослабляется целым рядом
исключений: ночная работа может быть разрешена подросткам и женщинам,
когда эта работа исполняется ими одновременно и совместно с главами их
семейств, а равно и вообще “в случаях особо уважительных”.
Минимальная плата
Для того, чтобы обеспечить трудящемуся населению жизнь, достойную
человека, необходимо озаботиться повышением его заработка. Одним из
способов, ведущих к этой цели, является установление законом того
предела, ниже которого не должна опускаться заработная плата.
Вопрос об установлении “минимальной заработной платы” впервые выдвинулся
в практике английских профессиональных союзов,тред-юнионов. Прибегая в
борьбе за улучшение условий труда к коллективным сделкам – к заключению
договоров с работодателями не от имени отдельных рабочих, но целой
артели, профессиональные союзы наперед определяют, в интересах рабочих,
условия этих сделок. Они обязывают своих членов становиться на работу
лишь при заработной плате не ниже той, какая будет установлена
тред-юнионом. До девяностых годов прошлого столетия английские союзы
искали при этом так наз. нормальной платы, представляющей определенный
процент с доходности от данного предприятия и, следовательно,
повышающейся или понижающейся в зависимости от этой доходности. Но
теперь тред-юнионы предпочитают добиваться платы, “достаточной для
жизни”. Рабочие, другими словами, стремятся достигнуть того, чтобы,
независимо от доходности данного предприятия, плата не была ниже той,
при какой они могли бы вести достойное человека существование.
Однако попытки профессиональных союзов удерживать плату на известной
высоте всегда рискуют натолкнуться на противодействие более темных слоев
рабочего класса, которые будут соглашаться работать за низшую плату.
Вместе с тем требование об известном уровне заработной платы приходится
иногда, при сопротивлении работодателей, поддерживать суровой тяжестью
забастовок, разорительной прежде всего для самого тред-юниона. При таких
условиях начинает сознаваться потребность в правовом нормировании
того предела, ниже которого заработная плата не должна опускаться. До
сих пор, однако, английским рабочим, а равно и рабочим некоторых других
европейских государств, удалось достигнуть официального установления
предельной минимальной платы лишь для трудящихся в государственных и
общественных предприятиях, как в отношении непосредственно занятых в них
рабочих, так и при сдаче общественных работ с подряда частным
предпринимателям. Зато в Австралии и Новой Зеландии правовая нормировка
наименьшей платы успела уже захватить и область частных предприятий.
Таксы минимальной заработной платы по отдельным производствам
вырабатываются в особых комиссиях, наполовину из владельцев фабрик и
мастерских и наполовину из самих рабочих. Обе стороны выбирают из своей
среды третейского судью. Кроме того, в самом законе определен общий
минимум платы, правда, довольно низкий, для всех промыслов.
Правовые нормы, регулирующие в целях охраны труда взаимные отношения
между работодателями и рабочими, образуют в своей совокупности фабричное
законодательство. По мере того, как эта нормировка, не ограничиваясь
фабрично-заводской промышленностью, распространяется и на другие области
приложения труда, “фабричное законодательство” расширяется в “рабочее
законодательство”.
Фабричная инспекция
Для надзора за исполнением требований фабричных законов учреждается
особая фабричная инспекция. Условием успешного выполнения ею своей
задачи является независимость ее положения. В России фабричные
инспектора появляются с 1882 г., с изданием закона об охране труда
малолетних. Фабричная инспекция учреждалась в ведении Министерства
Финансов. В 1886 г. были образованы присутствия по фабричным делам с
участием представителей от земства и города. Позднее, однако, эти
представители от местного самоуправления были заменены представителями
от промышленников (без допущения какого-либо участия рабочих). Вместе с
тем фабричная инспекция, хотя она и остается по-прежнему в ведении
Министерства Финансов, подчиняется в то же время “руководству
губернатора”: последнему предоставляется “в не терпящих отлагательства
случаях отменять противоречащие закону и интересам общественного порядка
распоряжения чинов фабричной инспекции”. С 1905 г. фабричная инспекция у
нас перешла из Министерства Финансов в ведение вновь учрежденного
Министерства Торговли и Промышленности.
Жилищное законодательство
Разумное сокращение рабочего и поднятие недостаточной для жизни
заработной платы еще далеко не разрешают в должной полноте задачи
обеспечения трудоспособных. И в самом деле, до трети своего заработка
рабочий вынужден отдавать на наем тесного и санитарно негодного жилища.
При гигантском росте больших центров и при одновременном возрастании
городской поземельной ренты, рабочее население не в состоянии, без
решительного и твердого содействия публичной власти, выйти из жилищной
нужды.
В последнее время на Западе – в Англии, Франции, Бельгии и Германии –
постепенно вырабатывается жилищное законодательство, имеющее своею
целью, с одной стороны, оздоровить и улучшить наличные жилища и, с
другой, обеспечить недостаточное население дешевыми жилищами, так или
иначе отвечающими санитарным и культурным требованиям. Западные
законодательства начинают уже запрещать сдачу внаймы для жилья подвалов,
принимать меры против переполнения жилищ, требовать, чтобы в помещении
на каждого жильца приходилось достаточное количество и воздуха, и света.
Старые дома и даже целые участки города, не удовлетворяющие санитарным
условиям, идут принудительно на слом, со справедливым вознаграждением
собственников.
Безработные
Далее, следует иметь в виду, что заработная плата может обеспечить в той
или иной мере, при указанном содействии со стороны государства, лишь тех
трудоспособных, у которых есть работа. Но, по данным. статистики,
приблизительно одна седьмая часть из числа всех трудоспособных остается
в каждый данный момент без работы, а в периоды экономических кризисов,
застоя в производстве число безработных увеличивается до чудовищно
огромных размеров.
В условиях существующего экономического уклада намечаются два пути того
или иного обеспечения условий существования безработных: страхование на
случай безработицы и трудовая помощь.
Страхование безработицы
Страхование безработицы так же, как и установление минимальной
заработной платы, развилось впервые в английских тред-юнионах практикой
выдачи пособий безработным членам союза: в 1901 г. эти пособия
составляли 65 % всех расходов тред-юнионов. Но чем более глубокие слои
необученных рабочих, получающих низкую плату, захватывает
профессиональное движение, тем недостаточнее оказывается одна эта
взаимная поддержка. Как на ближайший выход, европейский опыт последнего
времени, особенно опыт Бельгии, указывает на систему субсидирования
профессиональных обществ, в деле оказания помощи безработным, со стороны
органов местного самоуправления. Кроме того, в некоторых городах, так, в
Берне, Кельне и др., сделаны попытки устройства страхования на случай
безработицы непосредственно самими городскими управлениями.
Обеспечение безработных с помощью страхования вызывает то серьезное
возражение, что этот способ не экономичен. Трудовая сила рабочего,
пользующегося страховым пособием при безработице, остается
неиспользованной: трудовая сила – это богатство народное – таким образом
непроизводительно гибнет.
Трудовая помощь
Способом обеспечения безработных, при котором их трудовая сила не
остается без целесообразного приложения, является трудовая помощь.
Трудовая помощь имеет несколько форм. Она обнимает организацию указаний
труда, продовольственные станции, рабочие колонии, дома трудолюбия и
общественные работы.
Указание труда
Устройство посреднических контор по приисканию работы, или бирж труда,
дает возможность всякий раз, когда безработица имеет местный характер,
направить свободные рабочие руки туда, где есть спрос на труд. Крайне
важно, чтобы дело указаний труда было публичной службой. Частные
посреднические конторы, открываемые с целью наживы, обыкновенно
эксплуатируют рабочих и притом в такое время, когда вследствие
безработицы положение предлагающего труд оказывается особенно
бедственным. На Западе организация посреднических контор публичного
характера сделала за последнее время значительные шаги. Так, в Германии
возникшие с 1894 г. городские и общинные конторы по указанию труда
теперь целой сетью покрыли страну: в видах более успешной деятельности
они объединились в местные союзы и во Всеобщий Германский Союз
посреднических контор. В Англии новый закон 30 июля 1909 г. о
посреднических конторах возлагает устройство и содержание последних на
министерство торговли: все королевство предполагается разбить на ряд
округов, из которых каждый должен иметь свою центральную контору; далее
идут конторы для городов и филиальные отделения для более мелких мест.
Во Франции широкое распространение получили так наз. биржи труда,
устраиваемые рабочими синдикатами; они пользуются содействием со стороны
муниципальных (городских) управлений. Развитию частных контор,
преследующих коммерческие цели, с 1904 г. поставлены существенные
препятствия (условие предварительного разрешения, возможность закрытия и
т. д.).
Питательные станции
Продовольственные станции ставят своей целью доставление ночлега и
пропитания, под условием исполнения какой-либо простой работы,
безработным, ищущим труда вне своего места жительства. Эти станции
обыкновенно находятся в связи с конторами по указанию работы: благодаря
питательным станциям, безработный, направленный за работой в другую
местность, получает возможность, с некоторым пособием на дорогу,
благополучно добраться до места назначения. Сеть питательных станций
имеет широкое распространение в Германии.
Рабочие колонии и дома трудолюбия
Рабочие колонии и дома трудолюбия рассчитаны не только на то, чтобы дать
приют и работу трудоспособным, не имеющим занятий и заработка, но и к
тому, чтобы, в случае обнищания, приучить их известной дисциплиной к
трудовой жизни.
Общественные работы
Чем более обширный район охватывает безработица, тем более настоятельным
становится устройство общественных работ с целью занять безработных. Это
средство широко используется на Западе общинами, городами и
правительством. Недостатком, присущим общественным работам, является то
обстоятельство, что они имеют лишь временный характер и проявляются
обыкновенно в таких простейших формах, как копание земли, разбивание
щебня и т. п. Между тем рациональная постановка общественных работ, как
хозяйственного предприятия, требует такой планомерности, которая
достижима лишь при известной их устойчивости и более или менее
постоянном характере. В то же время необходимость занять на общественных
работах лиц разных профессий требует от этих работ такого разнообразия и
сложности, при которых они оказывались бы в соответствии с личными
навыками и способностями отдельных безработных. Для того, чтобы народное
богатство, состоящее в трудовой силе безработных, могло быть
целесообразно использовано, общины и города должны последовательно стать
на путь широкой и разнообразной промысловой деятельности. Тогда, при
безработице, они будут в состоянии снабдить не всех и каждого одинаково
– и портного, и механика, и плотника – лишь лопатой и киркой для копания
земли, но каждую группу безработных работой по способности и по
профессии. Это развитие промысловой деятельности городов и общин и
связанная с ней муниципализация частных предприятий откроют государству
возможность обеспечить работой безработных и в конечном итоге признать
право на труд за каждым трудоспособным.
Работные дома
Что касается лиц, уклоняющихся от работы, несмотря на свою способность к
труду,- профессиональных нищих, босяков и т. д.,то в отношении к ним
следует применять меры исправительного характера. Учреждениями,
служащими для их призрения, являются работные дома и колонии, устроенные
на началах строгой дисциплины. Сюда трудоспособные, уклоняющиеся от
работы, помещаются принудительно (на Западе – по приговору суда о
передаче в распоряжение правительства) на более или менее
продолжительный срок.
Заключение
По мере развития служб, имеющих целью обеспечить духовные и материальные
условия существования, население постепенно приближается к приобретению
прав существования. Права существования – это обеспеченная законом
возможность существования, достойного человека.
Если к этим правам существования присоединить права личной свободы, то
мы придем к синтезу, к сочетанию всего того идейного содержания, которое
развернула перед нами наука административного права. Это – единое целое
прав свободы и существования, на почве которых личность может свободно
развиваться, обеспеченная солидарной поддержкой общества в духовных и
материальных условиях своего развития. В установлении этих прав и в
идейной борьбе за эти права намечается путь к достижению простого и
высокого идеала,- идеала такой свободы и такого благосостояния,
обеспеченных правом, при которых каждый человек мог бы жить на свете
по-человечески.
Литература
Лекция первая
Общие курсы: Ивановский, Учебник административного права (полицейское
право, право внутреннего управления), 1908; Дерюжинский, Полицейское
право, 1908; Тарасов, Лекции по полицейскому (административному) праву,
т. 1, 1909, т. 2, 1910; Белявский, Полицейское право, 1910; Елистратов,
Учебник русского административного права, вып. 1, 1911.
К вопросам настоящей лекции: Лазаревский, Лекции по русскому
государственному праву. т. 1, 1910, 17-53; Елистратов, Учебник, стр.
114.
Лекция вторая
Лазаревский, Лекции по русскому государственному праву, т. I, изд. 2,
1910, стр. 144-226; Елистратов, Учебник русского административного
права, вып, I, 1911, стр. 14-33. Источник для ознакомления с новейшим
русским. законодательством: Законодательные акты переходного времени
(1904 – 1908), под ред. Лазаревского, 1909.
Лекция третья
Ивановский, Учебник административного права 1908, гл. 4; Елистратов,
Учебник русского административного права, 1911, вып. I, стр. 33-45.
Лекция четвертая
Литература по историк науки: Ивановский, Учебник административного
права, 1908, гл. 3; Горбунов, Методологические основы дисциплин,
изучающих деятельность государства, вып. I. 1906; Елистратов, Учебник
русского административного права, вып. I. 1911, стр. 51-68. О
публично-правовом отношении: в том же учебнике, вып. I, стр. 45-51, 85 –
87, и особенно вып. 3 (готовится к печати). Еллинек, Общее учение о
государстве, 1908.
Лекция пятая
Литература: Коркунов, Русское государственное право, т. 2, 1909, стр.
628-648, 586-592, 610-613; Тарасов, Лекции по полицейскому праву, т. 2,
стр. 171-239; Лемайер, Административная юстиция (прил. к майской книге
Журн. Мин. Юст. за 1905 г.; Дерюжинский, Административные суды в
государствах Западной Европы, 1906; Гусаковский, Административная
юстиция, Журн. Мин. Юст., дек, 1906, стр. 69 – 123; Лозина-Лозинский,
Административная юстиция и преобразование Пр. Сената, Журн. Мин. Юст.,
янв. 1907, стр. 1-48, и февр., стр. 122-169; Загряцков, Административная
юстиция (обзор литературы), Критич. Обозрение, 1908, N 2 (7). Корф,
Административная юстиция в России. т. II, 1910, стр. 291 507.
Лекция шестая
Литература: Тарасов, Лекции по полицейскому праву, т. 2, 1910, стр.
239-264; Коркунов, Русское государственное право, т. 2, 1909, стр.
648739. В частности по вопросу об административной юстиции: Корф,
Административная юстиция в России, т. 1 и 2, 1910; Гоголь, Губернские
присутствия смешанного состава, как органы административной юстиции на
местах, Вестн. Права, 1906, кн. 4, стр. 414-416; а также статьи,
указанные в предыдущей лекции. Об ответственности должностных лиц и
казны: Лазаревский, Ответственность за убытки, причиненные должностными
лицами, 1905; Кулишер, Судебное преследование должностных лиц, 1907; П.
Алексеев, Гражданская и уголовная ответственность служащих
административного ведомства, Вести. права и нотар., 1910, NN 12 и 33.
Лекция седьмая
Литература: П. Виноградов, Господство права, 1910; Петрушевский, Великая
Хартия Вольностей; Горбунов, Гарантии личной свободы в Англии, 1905;
Дерюжинский, Habeas Corpus Акт и его приостановка по английскому праву,
Очерк основных гарантий личной свободы в Англии и их временного
ограничения, 1895.
Лекция восьмая
Литература: Тарасов, Личное задержание, как полицейская мера
безопасности, 1886; Новгородцев, Доклад Гос. Думе от комиссии 15-ти
(Законод. проекты партии нар. свободы, 1907, стр. 33-73); Гессен,
Исключительное положение, 1908. стр. 1-73; его же, О неприкосновенности
личности, 1908.
Лекция девятая
Литература: Дерюжинский, Полицейское право, 1908, стр. 21-58; Шеймин,
Учебник права внутреннего управления (полицейского права), вып. 2, 1891,
стр. 12-57. О черте оседлости: Ю. Гессен, Евреи в России, 1906. Об
администр. высылке и ссылке см. литературу, указанную в предыдущей
лекции.
Лекция десятая
Литература: Дерюжинский, Полицейское право, 1908, стр. 116 – 234; его
же, Из истории политической свободы в Англии и Франции; Раевский,
Законодательство Наполеона III о печати, 1903; Скабичевский, Очерки по
истории русской цензуры, 1892; Арсеньев, Законодательство о печати,
1903; Градовский, О свободе русской печати, 1905; Розенберг и Якушкин,
Русская печать и цензура в прошлом и настоящем, 1905; Лемке, Очерки по
истории русской цензуры и журналистики XIX ст., 1904; его же, Эпоха
цензурных реформ 1859-1865 гг., 1904; его же, статьи в “Вестн. права” за
1905, N 4 и 7; Новомбергский, Освобождение печати во Франции, Германии,
Англии и России, 1906.
Лекция одиннадцатая
Литература: Дерюжинский, Полицейское право, 1908, стр. 59-115; Матвеев,
Право публичных собраний, 1909; Джефсон, Платформа, ее возникновение и
развитие (История публичных митингов в Англии), 1901; Елистратов,
Свобода собраний и союзов в Западной Европе (исторический очерк), “Мир
Божий”, 1905, N 7, стр. 2-16.
Лекция тринадцатая
Литература: Дерюжинский, Полицейское право, 1908, стр. 235-281; его же,
Habeas Corpus Акт и его приостановка; 1895; Гессен, Исключительное
положение, 1908. Весьма ценны: Материалы по пересмотру установленных для
охраны государственного порядка исключительных законоположений, 1905.
Лекция четырнадцатая
Литература о народном образовании вообще: Ивановский, Учебник
административного права, 1907, стр. 277-392; Левассер, Народное
образование в цивилизованных странах, т. I и II, 1898; Иолли, Народное
образование в зап.-европ. государствах, 1900; Мижуев, Народное
образование во Франции, 1899; его же, Образование во Франции низшее,
среднее и высшее, 1901; Чистяков, Образование народа во Франции, 1904;
Мижуев, Очерк народного образования в Англии, 1896; Белявский, Народное
образование в Швейцарии, 1897; Обухов, Народное образование в Мюнхене,
1910; Фальборк и Чарнолуский, Народное образование в России (см. т. II
книги Левассера); Фальборк, Всеобщее образование в России, 1908;
Чарнолуский, К школьной реформе, 1908; О значении народного образования:
И. Янжул, Чупров и Е. Янжул, Экономическая оценка народного образования,
1896; Мижуев, Влияние народного образования на народное богатство,
здоровье и нравственность, 1901; Озеров, На борьбу с народной тьмой,
1907; его же, Атлас диаграмм по экономическ. вопросам, вып. II. О
народных университетах: Милюков, Распространение университетского
образования в Англии, Америке и России, “Русск. Бог.”, март, 1896, стр.
79-121; Грацианов, Нар. унив. в Зап. Европе, Северн. Америке и в России;
Мижуев, Народные университетские дома в Лондоне, 1907; Гирш, Нар. унив.,
1907; В. Н. Ивановский, Движение к распространению образования в России,
1900; Общее дело, Сборник статей по вопросам распространения образования
среди взрослого населения; сост. под ред. Костроминой, вып. I и II,
1905, и др.
Лекция пятнадцатая
Литература: Гаген, Право бедного на призрение, т. 1, 1907;
ЛитвиновФалинский, Организация и практика страхования рабочих в
Германии, 1903; его же, Новый закон о вознаграждении увечных рабочих,
1903; Сувиров, Государственное страхование рабочих в Германии.
Лекция шестнадцатая
Литература: Дерюжинский, Полицейское право, 1908, стр. 440-546;
Литвинов-Фалинский, Фабричное законодательство и фабричная инспекция в
России, 1900; Быков, Фабричное законодательство и развитие его в России,
1909; Цвиденек-Зюденгорст, Теория и политика заработной платы;
Загряцков, Социальная деятельность городского самоуправления на Западе,
вып. I, 1906; Гаген, Безработица в Германии и меры борьбы с нею, 1904;
Раевский, Трудовая помощь, как задача государственного управления, 1910;
Горбунов, Борьба с нищенством и бродяжничеством, 1909. К вопросу о
правах существования: А. Менгер, Право на полный продукт труда;
Новгородцев, Право на достойное человеческое существование, “Полярная
звезда”, 1906, N 3; его же, Кризис современного правосознания, 1909;
Покровский, Право на существование. “Свобода и культура”, 1906, N 4.
————————————————————————————————————————————————————————————————————————
—
(***) В данном произведении использованы слова древнегреческого языка.
Для ознакомления с оригиналами терминов используйте переход к
графической копии источника.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
