Додин Е.В. 1973 - Доказательства в административном процессе (книга)

Додин Е.В. 1973 – Доказательства в административном процессе

Предисловие

Укрепление законности в процессе строительства коммунизма
предусматривает повышение требований к обоснованному и справедливому
применению всех мер государственного принуждения, в том числе и
административного. Сокращение сферы уголовного принуждения, что находит
свое проявление в установлении административной ответственности за
проступки, караемые в уголовном порядке, вызывает насущность
теоретических разработок проблемы доказательств административного
правонарушения, чему недостаточно уделено внимания в правовой
литературе. В решениях XXIV съезда КПСС, наметивших задачи дальнейшего
совершенствования управления в нашем обществе, особое внимание обращено
на необходимость повышения роли и значения организационно-массовой
работы исполнительно-распорядительных органов — их основной формы
деятельности. В связи с этим возрастает значение и правовых форм
деятельности этих органов, и в первую очередь правоприменение,
посредством которого осуществляются многие задачи государственного
управления социальными процессами. Правоприменение, как особая форма
деятельности исполнительно-распорядительных органов, осуществляется на
основании строгого соблюдения закона и во исполнение закона. Поэтому в
основу вывода по конкретному делу может быть положена информация,
которая получена и зафиксирована в порядке, определенном законом. Такую
информацию законодатель именует доказательствам.

В нашей правовой литературе доказательствам посвящено немало работ, но в
них речь идет о доказательствах в уголовном и гражданском процессах.
Однако не менее важное значение имеет и проблема исследования
доказательств в административном процессе, поскольку а: ты

органов управления должны выноситься на основе установления объективной
истины по делу, а это возможно лишь при изучении необходимых
доказательств. Автор поставил своей целью в какой-то степени восполнить
пробел, имеющийся в нашей правовой литературе, и показать роль и
значение доказательств в административном процессе. На основе изучения
законодательства и практики управленческих* органов в книге
рассматриваются отдельные виды доказательств, их специфика, приемы,
способы получения, фиксации и особенности оценки доказательств.

Автор не претендует на полноту решения этой большой и сложной темы.
Предпринята лишь попытка привлечь внимание законодателя и читателя к
данной проблеме и предложить пути ее решения.

Глава I

ПОНЯТИЕ ДОКАЗАТЕЛЬСТВ И ДОКАЗЫВАНИЯ В СОВЕТСКОМ АДМИНИСТРАТИВНОМ
ПРОЦЕССЕ

А. Содержание, принципы и цели административного процесса

В правовой науке в понятие административного процесса вкладывается
различное содержание.

Это связано с тем, что административно-процессуальное законодательство
не дает исчерпывающего ответа на этот вопрос, а правовая наука только
сравнительно недавно приступила к разработке проблем административного
процесса и пока еще не смогла найти по ряду из них единого решения. В
частности, такое положение сложилось с определением содержания процесса.

На страницах печати, в дискуссиях и обсуждениях было высказано довольно
много суждений по этой проблеме. Если абстрагироваться от частностей и
деталей суждений, то все они могут быть сведены к трем группам1:

а) суждения Г. И. Петрова, С. С. Студеникина и некоторых других о том,
что процесс представляет собой совокупность определенных процессуальных
правил, на основе которых осуществляется исполнительно-распорядительная
деятельность2;

1 В отдельных работах, посвященных анализу литературы по исследуемой
проблеме, говорится о двух точках зрения. В частности, об этом говорит
Н. Г. Салищева (см. Н. Г. Салищева, Гражданин и административная
юрисдикция в СССР, «Наука», 1970, стр. 9). Впрочем, продолжая свое
исследование, Н. Г. Салищева исследует не две, а значительно больше
точек зрения.

2 См. С. С. С т у д е и и к и н, Социалистическая система
государственного управления и вопрос предмета советского
административного права. «Вопросы советского административного права»,
изд-вд ДН СССР, 1949, стр. 44

б) суждения Ю. М. Козлова, В. Д. Сорокина, А. Е. Лунева и других о
том, что административный процесс есть порядок правоприменительной
деятельности органов государственного управления1;

в) суждение Н. Г. Салищевой о том, что административный процесс есть
регламентированная законом «деятельность по разрешению споров,
возникающих между сторонами административного правоотношения, не
находящихся между собой в отношениях служебного подчинения, а также по
применению мер административного принуждения»2.

Уточняя свою точку зрения, Н. Г. Салищева отметила, что, поскольку
«споры между сторонами административно-правовых отношений составляют
незначительное число всех дел, разрешаемых аппаратом управления,
административный процесс — это прежде всего порядок применения мер
административного принуждения»3.

Отмеченные выше точки зрения о содержании административного процесса в
работах В. М. Манохина, В. П. Поповой, Б. Б. Хангельдыева, Ц. А.
Ямпольской и ряда иных авторов подверглись обстоятельному и критическому
анализу. Поэтому мы ограничимся только рядом кратких замечаний по этим
точкам зрения и определим свое отношение к содержанию административного
процесса.

I. Наиболее критическое отношение в литературе сложилось к позиции
авторов, сводящих административный процесс к деятельности (или порядку)
по применению административно-правовых санкций. И это не случайно,
поскольку при таком суждении административный процесс, как особая форма
деятельности органов государственного управления, теряет свою
специфику и может

1 См. А. Е. Лунев, Вопросы административного процесса,
«Правоведение», 1962 г. № 2; В. Д. С о р о к и н, Проблемы
административного процесса; «Юридическая литература», 1968,
стр. 65; Ю. М. Козлов, Предмет советского административного
права, изд-во МГУ, 1967, стр. 90.

2 Н. Г. Салищева, Административный процесс в СССР, «Юридическая
литература», 1964, стр. 16.

-3 Без каких-либо оговорок О. А. Иванов (см. «Труды Иокутского
университета», т. XXXIX, вып. 7, ч. II, стр. 256) и С. И. Котюргин (см.
Сборник статей адъюнктов и соискателей Высшей школы МВД СССР, М., 1966,
стр. 6) административный процесс рассматривают как порядок применения
принудительных мер, предусмотренных админи-стгытивно-правовыми
санкциями.

быть поставлен в один ряд с процессом уголовным и гражданским.

Основное содержание правоприменительной деятельности органов
государственного управления составляет применение диспозиции
административно-правовой нормы. В диспозиции формулируются правила
поведения субъектов управленческих отношений, и посредством ее
применения достигается правовое регулирование этой группы общественных
отношений. Интересы эффективности регулирования управленческих отношений
требуют определения порядка применения диспозиции
административно-правовой нормы. Правоприменение (независимо от того,
идет ли речь о применении диспозиции или санкции), по сравнению с
другими формами реализации правовых норм, осуществляется в особом
порядке, устанавливаемом законодателем. Правоприменение есть одна из
разновидностей государственного руководства обществом. Поэтому
необходимо, чтобы правоприменительная деятельность осуществлялась в
порядке, обеспечивающем и гарантирующем быстрое, эффективное,
рациональное и обоснованное применение правовых норм в конкретных
ситуациях. П. Е. Недбайло правильно отмечал, что отсутствие порядка
претворения в жизнь правовых норм снижает политическую значимость
некоторых законов, подлежащих применению1. Поэтому существование
процессуальных норм, определяющих порядок применения диспозиции и
санкции административно-правовых норм, является объективной
необходимостью. И поскольку не признать этого вывода невозможно, Н. Г.
Салищева нормы, регламентирующие порядок применения диспозиции, называет
организационно-процедурными, а нормы, регламентирующие применение
санкции,— административно-процессуальными. Основным признаком
процессуальных норм при этом объявляется регулирование принудительного
порядка проведения соответствующих предписаний в жизнь2.

Но при этом автор упускает из виду два обстоятельства. Во-первых,
некоторые административно-правовые нормы закрепляют в своих диспозициях
полномочия ор-

1 См. «Советское государство и право» 1957 г. № 6, стр. 22.

2 См. Н. Г. Салищева, Гражданин и административная юрисдикция в СССР,
стр. 11—12, 15.

ганов управления на применение принудительных мер к органам и лицам, не
совершившим административных проступков. Законодатель не только
закрепляет полномочия на применение органами управления таких
принудительных мер, как реквизиция, принудительный осмотр грузов,
освидетельствование и других аналогичных мер, но и определяет порядок
реализации мер, предусмотренных диспозицией1. Поскольку предусмотренные
законодателем нормы обеспечивают осуществление в принудительном порядке
необходимых функций, то, следуя мысли Н. Г. Салищевой, они должны из
норм организационно-процедурных превратиться в нормы процессуальные.

Во-вторых, процесс правоприменения не заканчивается и не сводится к
принятию правоприменительного акта. Вслед за изданием акта проводятся
различные мероприятия (в том числе иногда принудительного характера) для
исполнения акта.

В Советском Союзе нормы, регламентирующие принудительное осуществление
диспозиции, содержатся во многих правовых актах2. И они, пользуясь
предложенным Н. Г. Салищевой критерием, должны быть признаны
административно-процессуальными. Следовательно, даже став на точку
зрения Н. Г. Салищевой, можно прийти к выводу о том, что к
административно-процессуальным нормам относятся не только нормы,
регламентирующие порядок применения санкции, но и многочисленные нормы,
регламентирующие’порядок применения диспозиции. Конечно,
неубедительность позиции Н. Г. Салищевой заключается не столько в выборе
критерия разграничения административно-процессуальных и
организационно-процессуальных норм, сколько в неудачном решении вопроса
о содержании административного процесса в принципе, признав
административно-процессуальный ха-

1 См., напр., Указ Президиума Верховного Совета Грузинской ССР от
13 июня 1967 г. «О принудительном лечении лиц, больных заразной
формой туберкулеза, уклоняющихся от лечения» («Ведомости Верховного
Совета Грузинской ССР» 1967 г. № 6, ст. 352; см. также ст. ст. 169—172
Административного Кодекса УССР, определяющие порядок проведения
реквизиции).

2 См., напр., Инструкцию по неотложной госпитализации психически
больных, представляющих общественную опасность, утвержденную МЗ СССР 10
октября 1961 г.

рактер только у норм, регламентирующих применение санкции и
определяющих порядок разрешения споров.

II. Также трудно согласиться с точкой зрения С. С. Студеникина, Г. И.
Петрова и некоторых других авторов, понимающих административный
процесс как «процесс исполнительной и распорядительной деятельности
органов управления»1.

Несомненно, что исполнительно-распорядительная деятельность
осуществляется на основании и во исполнение закона. Однако это положение
не означает, что все стороны деятельности органов управления
регламентированы правом.

Порядок осуществления организационно-массовой и материально-технической
деятельности (которые стали основными формами деятельности
исполнительно-распорядительных органов) в подавляющем большинстве
нормами права не регламентируется. Во многом порядок проведения такой
работы зависит от сложившихся традиций, опыта работы должностных лиц,
конкретных условий и направлений деятельности органа управления. Поэтому
такой порядок вряд ли можно назвать процессуальным.

III. Наиболее обоснован, по нашему мнению, взгляд на административный
процесс как на порядок правоприменительной деятельности органов
.государственного управления. Нам импонирует обоснование этого взгляда,
проведенное В. Д. Сорокиным в своих последних работах. Соглашаясь в
принципе с его выводом о том, что реализация норм материального
административного права возможна только через определенный
процессуальный порядок, который должен охватывать весь комплекс
норм материального административного права, а не какую-то его часть2,
хотелось бы сделать некоторые уточнения сказанного:

а) правоприменение не совершается в отрыве и изоляции от иных форм
управленческой деятельности. Это объясняется тем, что все формы
деятельности (нормотворчество, правоприменение, организационно-массовые
и материально-технические операции) подчинены решению

1 «Советское государство и право» 1962 г. № 5, стр. 30.

2 См. В. Д. Сорокин, Административно-процессуальное право, «Юридическая
литература», 1972, стр. 63—65.

основной задачи — практической реализации функций социалистического
государства. Акты применения могут выполнить свою роль и назначение в
полной мере, когда они подкрепляются организационно-массовой
деятельностью и созданием надлежащей имущественно-материальной базы.
Организационная деятельность государственных служащих характеризуется
исключительным разнообразием видов и направлений: оперативные совещания,
координация деятельности служащих в процессе подготовки
правоприменительного акта и т. д. Материально-технические операции
включают в себя составление справок по делу, ведение делопроизводства
(учет, регистрация, переписка) и иные аналогичные действия. Порядок
совершения многих материально-технических операций и организационных
мероприятий правом не регламентируется. Но все же некоторые операции в
силу их важности подвергаются нормативному урегулированию. Особое
значение в таком регулировании имеют акты о делопроизводстве в различных
звеньях государственного управления1. В числе нормативных актов,
регламентирующих организационно-массовую деятельность, можно назвать
Положение о постоянно действующем производственном совещании, Положение
о научно-технических советах министерств, Положение о педсовете учебных
заведений, в которых устанавливается порядок и формы их работы,
процедура принятия решений и т. д.

Поэтому представляется несколько неточным утверждение В. Д. Сорокина о
том, что организационные и технические действия правовыми нормами не
регулируются и имеют преимущественно неправовой характер. Он пишет, что
на «эту сферу деятельности органов государственного управления и,
следовательно, на возникающие здесь общественные отношения
социалистическое право, в том числе и административное, воздействует
косвенно, преимущественно путем юридического закрепления самих основ
управленческой деятельности, ее принципов, задач и т. д.»2.

1 См., напр., Инструкцию по делопроизводству в исполкомах
сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся УССР
(СП УССР 1971 г. № 2, ст. 18).

2 В. Д. Сорокин, Проблемы административного процесса,
«Юридическая литература», 1968, стр. 63.

Административное право оказывает не только «косвенное» воздействие на
отмеченную группу общественных отношений, но и непосредственно
регламентирует некоторые из этих отношений. Но факт регламентации
процедуры ведения делопроизводства или проведения собрания не превращает
автоматически организационную и техническую работу в правоприменительную
деятельность, а делопроизводство и осуществление организационной
работы—в административный процесс. Регламентация делопроизводства и ряда
иных элементов технической и организационной деятельности вызывается
потребностями обеспечения четкой, бесперебойной и надлежаще оформленной
работы служебного аппарата органов управления.

Нормы, предназначенные для регулирования делопроизводства и некоторых
подобных элементов организационно-технической работы, в большинстве
своем являются нормами административно-техническими и регламентируют
поведение только служащих аппарата управления в процессе исполнения
возложенных на них обязанностей и не распространяются на лиц, не
входящих в состав этого аппарата. Эти нормы не могут быть отнесены к
административно-процессуальным, точно так же, как не относятся к
уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным нормы, содержащиеся
в разнообразных инструкциях и регламентирующие деятельность секретарей
суда, судебного заседания и иных лиц оперативного и вспомогательного
состава суда, органов прокуратуры, следствия по ведению
делопроизводства, организации кодификационной и иной аналогичной работы.

Не каждая норма, устанавливающая порядок деятельности органа или
определенного лица, является процессуальной.

Процессуальная норма определяет не только порядок деятельности, но и
регулирует общественные отношения, возникающие в результате этой
деятельности, путем возложения прав и обязанностей на субъектов данных
отношений. Поэтому утверждение В. Д. Сорокина о том, что процесс есть
«регламентированная законом деятельность определенных государственных
органов, связанная с выполнением поставленных перед ними задач»,
нуждается в дополнении — указании на то, что та-

кая регламентация должна быть осуществлена
административно-процессуальными нормами1.

б) Рассматривая административный процесс как часть управленческой
деятельности, в ходе осуществления которой происходит применение норм
материального права, В. Д. Сорокин полагает, что применение включает в
себя «издание нормативных и индивидуальных актов управления». При этом,
чувствуя, что производство по изданию нормативных актов не вписывается в
предложенную им конструкцию, он объявляет это производство «необычной
составной частью административного процесса»2.

Вряд ли есть такая острая необходимость искусственного включения этой
«необычной составной части» в административный процесс. Правоприменение
обычно рассматривается как «такой способ реализации правовых норм в
общественной жизни, когда действие норм связано с конкретным-и фактами,
когда норма применяется к этим фактам»3, в отличие от нормотворчества,
состоящего в «деятельности по созданию и развитию советского права путем
издания правовых норм или санкционирования уже существующих социальных
норм в качестве правовых»4.

Нормотворчество имеет свои особые цели, подчиняется своим
закономерностям, осуществляется в совершенно’ ином порядке, нежели
правоприменение. Даже сбор, исследование и оценка информации, служащей
основанием нормотворчества, осуществляется иначе, чем при издании
индивидуальных актов.

Мало что дает В. Д. Сорокину для защиты своего положения ссылка на то,
что принятие нормативного акта, как и индивидуального, проходит
несколько стадий. Стадии процесса правоприменения далеко не тождественны
стадиям нормотворчества.

1 О содержании административно-правовых норм см. В. Д. С о -р о к и
н, Проблемы административного процесса, «Юридическая литература», 1968,
стр. 102—112.

2 В. Д. С о р о к и н, цит. раб., стр. 64, 77.

3 П. Е. Н е д б а й л о, Применение советских правовых норм,
Гос-юриздат, 1960, стр. 128; С. С. Алексеев, Общая теория
социалистического права, вып. 4, Свердловск, 1966, стр. 7.

4 «Общая теория советского права», «Юридическая литература», 1966, стр.
52.

Большинство администратйвистов полагает, что правоприменение проходит
следующие стадии: возбуждение административного дела и направление его
по подведомственности, рассмотрение административного дела компетентным
органом и принятие соответствующего решения, исполнение решения,
обжалование решения и его пересмотр1. В то же время процесс создания
нормативных актов распадается на такие стадии: инициатива по созданию
нормативного акта, разработка его проекта, обсуждение, утверждение
проекта, опубликование нормативного акта2.

Нельзя не видеть и различия в подходе законодателя к регулированию
нормотворчества и правоприменения. Даже в рамках одного и того же акта
проявляется это различие. Так, в Указе Президиума Верховного Совета СССР
от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов,
налагаемых в административном порядке» одними статьями (2, 3, 4, ‘5)
определяется порядок нормотворчества в области установления
административной ответственности, другими статьями (7, 8, 9 и др.)
определяется порядок наложения штрафа за нарушение установленных норм
права. Поэтому, на наш взгляд, более обоснованно считать
административный процесс как урегулированную
административно-процессуальными нормами деятельность государственных
органов (и в ряде случаев — общественных организаций и их органов),
связанную с выполнением поставленных перед ними задач посредством
издания индивидуальных актов.

в) Определяя границы административного процесса, В. Д. Сорокин еще раз
подтверждает уже высказанное в правовой литературе мнение о том, что
«административно-процессуальное право обслуживает подавляющее
большинство общепризнанных в литературе материальных отраслей советского
права». Сказанное он весьма удачно иллюстрирует схемой3. К
сожалению, на наш

1 См. Н. Г. Салищева, Гражданин и административная юрисдикция в СССР,
стр. 49. В принципе такой же точки зрения придерживаются А. Е. Лунев, Ф.
Д. Финочко и другие авторы.

2 См. Б. В. Дрейшев, Правотворческая деятельность городских Советов
и их исполкомов. Автореферат канд. дисс, Л., 1966, стр. 11.

3 См. В. Д Сорокин, цит. раб., стр. 88.

взгляд, В. Д. Сорокин при анализе структуры административного процесса
несколько отступил от этого правильного тезиса. Возможно, причиной
такого впечатления является нечеткость терминологии, использованной В.
Д. Сорокиным при определении круга производств, составляющих в своей
совокупности административный процесс. Тем не менее складывается мнение,
что в структуру административного процесса он включает только то
производство, которое характерно для применения административно-правовых
норм1.

Последовательность в проведении мысли о том, что с помощью
административно-процессуальных норм могут быть реализованы нормы не
только административного, но и иных отраслей права, особенно необходима
в настоящее время в связи с появлением ряда работ, отстаивающих право на
самостоятельное существование финансово-процессуальных,
земельно-процессуальных и иных процессуальных норм2.

Более того, предпринимаются попытки доказать не только существование
этих видов процессуальных норм, но и выделить их в самостоятельные
отрасли права. Так, в частности, П. Д. Сахаров утверждает, что
«специфические особенности, относительная однородность и внутреннее
единство земельно-процессуальных отношений определяют объективную
необходимость выделения норм, регулирующих эти отношения, в отдельную
группу, образующую институт процессуального земельного права»3. Впрочем,
раскрыть специфические особенности и служебную роль
земельно-процессуальных норм П. Д. Сахаров даже и не пытается, как не
делают этого и другие авторы, сторонники данной точки зрения. И это не
случайно. Каких-либо особенностей норм, которые, по мнению П. Д.
Сахарова, являются земельно-процессуальными по сравнению с
административно-процессуальными, обнаружить просто невозможно, поскольку
они являются разновидностью последних. Не спасает положения дела указа-

1 См. В. Д. С о р о к и н, цит. раб., стр. 76.

2 См. В. М. Г о р ш е н е в, Функции и содержание норм процессуального
права по советскому законодательству, «Проблемы правоведения», 1967; И.
А. Иконицкая, «Правовое регулирование разрешения земельных споров в
СССР», автореферат канд. дисс, М., 1968.

3 «Советское государство и право» 1971 г. № 9, стр. 43.

ние на то, что земельный процесс есть деятельность, связанная с
разрешением индивидуально-конкретных земельных дел. Органам управления
приходится рассматривать широкий круг разнообразных
индивидуально-конкретных дел, в том числе и земельных. Придерживаясь
мысли сторонников существования земельного процесса только на том
основании, что существуют земельные дела, рассматриваемые
управленческими органами, можно было бы выдвигать несметное множество
«процессов»: жилищный, материально-технический, плановый и т. п., ибо
эти категории дел также рассматрваются органами управления. Ведь
рассмотрение земельных дел судебными органами не ведет к возникновению
новых норм, отличных от гражданско-процессуальных, которые бы
регулировали порядок их рассмотрения и повлекли бы создание «земельного
процесса». Сторонники выделения «земельного процесса» и
«земельно-процессуального права» не могут не признать, что деятельность
исполнительно-распорядительных органов по управлению земельным фондом и
разрешению связанных с этим управлением разнообразных вопросов является
частью управленческой деятельности государства и осуществляется на
основании общих принципов >и в порядке, характерном для управленческой
деятельности в целом.

И в этом отношении характерна мысль П. Д. Сахарова о соотношении
земельного и административного процесса. Он вынужден признать, что «…
административный процесс — это часть административной деятельности, в
ходе осуществления которой происходит разрешение
индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.
Земельный процесс представляет собой деятельность земельных и иных
исполнительных и распорядительных органов по применению норм
материального земельного права, т. е. деятельность, связанная с
разрешением индивидуально-конкретных земельных дел»1. Следовательно,
земельный процесс представляет собой определенную составную часть
процесса административного. Поэтому совершенно справедливо «Земельный
процесс» рассматривался Н. Г. Сали-щевой как один из видов
производств, регулируемых

1 П. Д. С а х а р о в, цит. раб., стр. 39

административно-процессуальными нормами1. Так же справедливо мнение
болгарского ученого Страшимира Кучева о том, что рассмотрение финансовых
дел осуществляется по правилам административно-финансового
производства2. Мы разделяем также точку зрения югославского
административиста С. Поповича на то, что административно-процессуальным
законодательством регла-ментируется порядок разрешения трудовых дел
управленческими органами3. Поэтому попытки обосновать существование
финансовых, земельных и иных видов процессуальных норм вряд ли имеют под
собой прочную почву. Вся правоприменительная деятельность управленческих
органов (независимо от отраслевой принадлежности применяемых норм)
осуществляется в порядке, ^регламентируемом
административно-процессуальными нормами. Это обусловливается единством
целей и задач, общностью принципов, лежащих в основе правоприменительной
деятельности органов управления, а также общностью приемов и средств,
используемых при осуществлении этой формы управленческой деятельности.

Правоприменение есть одна из форм управленческой деятельности. В
правоприменении в наиболее концентрированном виде проявляются
государственно-властные полномочия, которыми наделяются
исполнительно-распорядительные органы и .некоторые общественные
организации. Посредством правоприменительной деятельности управленческие
органы осуществляют государственное руководство обществом, определяя
необходимое для государства поведение участников управленческих
отношений.

В настоящее время почти общепризнано, что некоторые управленческие
функции выполняются органами власти, суда и прокуратуры4. Осуществляя
эти функции, они вправе применять нормы права, в том числе и нормы
административного права. Поэтому, рассматривая административный процесс
как правоприменительную деятельность, направленную на реализацию функ-

1 См. Н. Г. С а л и щле в а, цит. раб., стр. 136.

2 См. С. И. К у ч е в, Актът за начет, «Наука и изкуство», София, 1969,
стр. 289.

3 См. С. Попович, Административное право, стр. 397—402.

4 См. «Административное право», под ред. Ю. М. Козлова, «Юридическая
литература», 1968, стр. 13.

ций государственного управления, можно утверждать, что
правоприменительная деятельность органов власти, суда и прокуратуры в
этих случаях производится по правилам административного процесса.

Но для управленческих органов административный процесс служит средством
выполнения основного назначения советского государственного управления,
для иных органов государства и уполномоченных общественных организаций
административный процесс, с одной стороны, создает условия для
выполнения их основных задач, с другой — является средством оказания
содействия государственному управлению в практическом осуществлении
предписаний Советской власти.

«Разделение труда» между органами власти, суда, прокуратуры и
государственного управления не означает отсутствие их совместной
деятельности в решении задач коммунистического строительства, в оказании
друг другу содействия и помощи. Советская власть едина, и это
предполагает единство действий органов Советского государства. И равно
как исполнительно-распорядительные органы оказывают помощь и содействие
органам власти, суда и прокуратуры в выполнении их основных задач,
последние посредством применения административно-правовых норм
содействуют исполнительно-распорядительным органам в организации
исполнения советских законов.

Административный процесс, как и всякий процесс, если исходить из
этимологического значения слова «процесс» (processus — движение вперед,
procedo — продвигаться),— есть движение к определенной цели1.

Правоприменение является одним «з выражений творческого, организующего
характера государственного управления. При помощи правоприменения органы
управления вводят в механизм правового регулирова-

1 Разработка вопроса о цели административного процесса имеет большое
теоретическое и практическое значение, ибо
административно-процессуальная норма только тогда «впишется» в
административно-процессуальное законодательство, когда она соответствует
цели административного процесса. Поэтому не случайно в юридической
литературе (особенно по уголовному процессу) цели процесса уделено много
внимания еще в начале становления Советского государства (см., напр., Н.
Н. Полянский, Цель уголовного процесса, Ярославль, 1919; М. А. Чельцов,
Цель уголовного процесса и организация окончательного производства,
Киев, 1925, и др).

2 Заказ 6863 17

ния новые элементы, которые направлены на то, чтобы гарантировать
достижение целей правового регулирования, обеспечить выполнение стоящих
перед управленческими органами задач по практическому выполнению
советских законов, обеспечить полное и точное исполнение обязанностей и
осуществление субъективных прав в сфере административной деятельности
государства1. Такими новыми элементами являются индивидуальные акты,
посредством которых участники управленческих отношений наделяются
конкретными субъективными правами и обязанностями, либо акты,
посредством которых подтверждается наличие «ли отсутствие у них этих
прав и обязанностей2. Следовательно, целью административного процесса
является регулирование поведения конкретных участников управленческих
отношений в конкретных условиях.

Помимо общих задач, стоящих перед государственным управлением, перед
административным процессом стоят более узкие, специфические задачи3.
Основной задачей административного процесса является достижение наиболее
оптимального результата но конкретному индивидуальному делу. Особое
значение она приобретает в связи с требованием XXIV съезда КПСС,
обращенным к государственным органам, о необходимости уде-ления самого
пристального” внимания оптимальности принимаемых решений4.

1 С. С. Алексеев, Общая теория социалистического права, вып. 4,
Свердловск, 1966, стр. 10.

2 В том числе и обязанность нести неблагоприятные последствия за
совершение правонарушений в сфере государственного управления. В то же
время мы не можем согласиться с высказываниями в литературе о том, что
юридическая ответственность есть правовая обязанность (см. Т. Ф. X а б и
б у л л л и н, «О понятии административной ответственное! и», «Труды
Высшей следственной школы МВД СССР» 1971 г. № 4, стр. 107).
Правовая обязанность только тогда превращается в ответственность, когда
ее содержанием становятся неблагоприятные последствия для
правонарушителя.

3 В правовой литературе довольно последовательно проводится мысль о
различии между целью и задачами процесса. Так, В. Томин указывает, что
цель уголовного процесса представляет собой цель производства по
конкретному делу, а задачи процесса — задачи, решаемые уголовным
судопроизводством как отраслью (систематически функционирующей
отраслью) государственной деятельности (см. «Правоведение», 1969
г. № 4, стр. 65).

4 См. «Материалы XXIV съезда КПСС», Политиздат, 1971, стр.
174.

Выполнение этой задачи обеспечивается посредством установления
административно-процессуальными нормами наиболее оптимальной процедуры
рассмотрения индивидуальных дел, определением законодателем круга
необходимых доказательств, приемов и методов их обнаружения,
исследования и оценки, посредством регулирования доказательственной
деятельности органов управления в направлении, обеспечивающем наиболее
оперативное, эффективное и рациональное установление истины в конкретном
деле.

Вместе с тем административный процесс выполняет и иные задачи. В ,их
числе должны быть указаны:

1) охрана и обеспечение отношений, складывающихся в сфере советского
государственного управления;

2) охрана и обеспечение гарантированных прав и интересов
государственных и общественных организаций ?и граждан;

3) воспитание граждан и должностных лиц в духе неуклонного
.исполнения советских законов и уважения правил социалистического
общежития;

4) оказание влияния на совершенствование стиля и формирование
навыков управленческой деятельности должностных лиц.

Сам факт осуществления правоприменительной деятельности в особой
процессуальной форме обеспечивает наилучшие условия для достижения
объективной истины в административном деле, охрану прав заинтересованных
лиц и создание необходимых гарантий от возможных нарушений этих прав.
Вместе с тем административно-процессуальные нормы вводят дополнительные
условия, направленные на выполнение указанных выше задач, которые, в
частности, определены указами Президиума Верховного Совета СССР от 12
апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб
граждан»1 и от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения
штрафов, налагаемых в административном порядке»2.

Первый из них возложил на все государственные и общественные органы
обязанности по обеспечению необходимых условий для осуществления
гарантированного

1 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1968 г. № 17, ст. 44.

2 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1961 г. № 35, ст. 368.

Государством права советских граждан обращаться с предложениями,
заявлениями и жалобами в письменной и устной форме. Второй — установил
круг органов и лиц и их правомочия по наложению административных
взысканий, а также установил порядок обжалования взысканий. Нельзя не
сказать о том, что установленный административно-процессуальным
законодательством порядок правоприменения обеспечивает формирование
навыков управленческой деятельности у служащих, приучает их к четкости и
аккуратности, к соблюдению необходимых в их деятельности этических и
моральных норм.

В Отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду партии Л. И. Брежнев подчеркивал
значение четкой и бесперебойной работы механизма управления. Она
«помогает создать хорошую, деловую обстановку в стране, способствует
трудовому подъему масс… Ничто так не расхолаживает людей, как факты
непродуманных решений, головотяпства, бюрократизма отдельных
работников»1.

Ряд административно-процессуальных норм, обеспечивая контроль со стороны
вышестоящих исполнительно-распорядительных органов, создает условия
воспитания должностных лиц в духе неуклонного исполнения совет-ких
законов и правил социалистического общежития. Обычно эти нормы
содержатся в положениях о министерствах, но часто они включаются в иные
акты. Так, например, Положение о государственном санитарном надзоре в
СССР содержит ряд процессуальных норм, определяющих порядок надзора
санитарных органов за правоприменительной деятельностью некоторых
управленческих органов. В частности, органы санитарного надзора в силу
п. «г» ст. 6 Положения осуществляют контроль за соблюдением
гигиенических норм и санитарно-гигиенических правил при перспективном
планировании развития промышленности, при проектировании, строительстве,
реконструкции, изменении профиля и технологии производства предприятий,
коммунальных сооружений и других объектов, а также при планировке и
застройке населенных мест, строительстве жилых домов, общественных и
других зданий»2.

1 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр 66.

2 СП СССР 1963 г. № 20, ст. 199.

Конечно, недостаточность административно-процессуального
законодательства и, как следствие этого, недостаточно четкая
регламентация правоприменительной деятельности еще не позволяет в полной
мере выполнить все стоящие перед административным процессом задачи. В
печати, например, неоднократно подвергались критике недостаточно четкие
положения нормативных актов о подведомственности административных дел,
что приводит к волоките и бюрократизму. Даже в определении
подведомственности дел об административных проступках существует еще
много пробелов.

Дальнейшее совершенствование административно-процессуальных норм,
регулирующих самые различные стороны правоприменительной деятельности,
представляется крайне необходимым и актуальным. В правовой литературе
уже были высказаны предложения об основных направлениях
совершенствования административно-процессуального законодательства, и мы
согласны с подавляющим их большинством. Вместе с тем следует обратить
внимание, что эти предложения почти не касаются проблемы
совершенствования законодательства об обнаружении, анализе и оценке
необходимой для правоприменения информации. Поэтому в ходе исследования
проблемы доказательств в административном процессе мы попытаемся
определить свое отношение к действующему административно-процессуальному
законодательству и найти в необходимых случаях пути его
совершенствования.

Качественную особенность такой формы деятельности управленческих
органов, как правоприменение, обусловливают не только специфика цели и
задач, стоящих перед ней, но и принципы, лежащие в основе ее организации
и осуществления.

Административно-процессуальная деятельность есть часть управленческой
деятельности, в связи с чем она должна осуществляться в соответствии с
основными принципами организации и деятельности советского
государственного управления. И. Н. Пахомов, раскрывая понятие основных
принципов советского государственного управления, писал, что они
«представляют собой коренные положения политики КПСС, которые закреплены
в нормах права, и характеризуются особым общественно-политическим
значением тем, что они определя-

ют наиболее характерные черты государственного управления, раскрывают
его содержание и классовую сущность»1.

Следовательно, принцип (начало, положение) только тогда приобретает
характер и значение основного, когда он:

а) представляет собой коренные положения политики КПСС;

б) характеризуется особым общественно-политическим значением;

в) закреплен в нормах права.

Исходя из этого, к числу основных принципов организации и деятельности
государственного управления в советской правовой литературе относят:

1. Руководящую и направляющую роль КПСС в советском государственнем
управлении;

2. Участие общественности в государственном управлении;

3. Демократический централизм;

4. Равноправие национальностей;

5. Социалистическую законность;

6. Социалистическое планирование и учет.

Природа, сущность, задачи и методы административного процесса
определяются основными принципами советского государственного
управления. В связи с этим трудно согласиться с Д. Н. Бахрахом, который
в круг основных принципов административного процесса включает:

а) обеспечение законности;

б) принцип объективности истины;

в) право на защиту;

г) гласность производства2.

Несомненно, указанные принципы важны для правильной организации и
проведения административного процесса, но не они определяют сущность и
природу, задачи и методы процесса.

Наряду с принципами, лежащими в основе организации и деятельности
государственного управления, адми-

1 Сб. «Ленинские принципы организации и деятельности советского
государственного аппарата», Одесса, 1968, стр. 9.

2 См. Д. Н. Б а х р а х, Советское законодательство об административной
ответственности, Пермь, 1969, стр. 279.

нистративному процессу, как особой форме деятельности управленческих
органов, присущи свои принципы, определяющие специфику этой
деятельности.

В советской административно-правовой литературе принципам
административного процесса уделяется недостаточно внимания1.

В словарях русского языка слово «принцип» определяется как «установка
для какой-то деятельности», как «начало, на котором построено
что-нибудь». Поэтому «принципом административного процесса» может быть
признано не любое проявление, не любая часть
административно-процессуальной деятельности, а ее качественно особенная
черта, исходная установка административно-процессуальной деятельности. В
своей совокупности эти установки определяют и раскрывают специфику
административного процесса по сравнению с иными формами управленческой
деятельности. Такие установки выполняют вспомогательную, дополнительную
роль по сравнению с основными принципами административного процесса.
Если основные принципы административного процесса представляют собой
коренные положения политики КПСС, раскрывают его классовую сущность и
характеризуются особым общественно-политическим значением, то роль
дополнительных принципов сводится к определению особенностей содержания
и назначения административного процесса, как особой, процессуальной
формы управленческой деятельности.

Следовательно, принцип административного процесса есть, во-первых, его
исходная установка, определяющая совместно с иными установками
особенности и назначение административно-процессуальной деятельности, ее
специфику по сравнению с иными формами управленческой деятельности.

Во-вторых, принцип административного процесса должен найти свое
закрепление в правовых нормах, ибо только в этом случае он приобретает
правовой характер.

1 Наиболее подробно они рассматриваются в работе Н. Г. С а л и -щевой
«Гражданин и административная юрисдикция в СССР». В ряде работ принципы
только формулируются (См., напр. «Комментарий к законодательству о
штрафах, налагаемых в административном порядке», «Юридическая
литература», 1968, стр.165; А. П. Клюш-н и ч е н к о, Производство по
делам о мелком хулиганстве, Киев, 1970)

Поэтому, с учетом сказанного, к числу специфических принципов
административного процесса следует отнести:

— принцип активности правоприменяющих органов (лиц);

— принцип сочетания интересов государственного управления с
интересами отдельных граждан, государственных и общественных
организаций;

— принцип гласности процесса;

— принцип обеспечения охраны прав лиц, участвующих в процессе;

— принцип экономичности процесса;

— принцип объективной истины.

Рассматривая административный процесс как особым образом урегулированную
правоприменительную деятельность управленческих органов, нельзя не
видеть исключительного многообразия этой деятельности. Во многих случаях
административный процесс носит упрощенный характер, в других — процесс
правоприменения проходит все присущие ему стадии. Наиболее заметно это
наблюдается при сопоставлении процесса привлечения к административной
ответственности: законодатель предусматривает как упрощенный, так и
общий порядок наложения штрафов1. В связи с этим не все принципы
административного процесса всегда лежат в основе правоприменения по
конкретным делам: некоторые из них могут отсутствовать, некоторые могут
не проявиться ярко. Тем не менее в том или ином сочетании, в том или
ином выражении они присущи в целом административному процессу и
определяют его сущность.

1. Принцип активности правоприменяющих органов (лиц). Государственное
управление — это активная творческая повседневно-непрерывная
деятельность исполнительно-распорядительных органов. Непрерывность
управления народным хозяйством, социально-культурным и
административно-политическим строительством предполагает активность
органов управления в применении норм административного права, и в первую
очередь в применении диспозиции административно-правовых

1 См., например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961
г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в
административном порядке» («Ведомости Верховного Совета СССР» 1961 г №
35, ст. 368)

норм. Организация исполнения законов предполагает издание и принятие мер
к исполнению разнообразных административных актов: плановых актов, актов
по материально-техническому снабжению, актов финансирования, актов по
назначению и перемещению должностных лиц, по применению мер поощрения и
взыскания и т. д. Издание и принятие мер к исполнению актов применения
осуществляется органами управления в большинстве случаев по своей
собственной инициативе, не ожидая поступления соответствующего
требования от кого-либо. Организация исполнения законов — не только
право, но в значительной мере и обязанность управленческих органов, и
они не могут от этой обязанности уклониться или переложить ее на плечи
общественным органам и организациям. Поэтому в случае возникновения
ситуации, требующей введения в действие механизма правоприменения,
органы управления обязаны активно начинать административный процесс.
Принцип активности правоприменяющих органов находит свое правовое
закрепление обычно в положениях (уставах, инструкциях о порядке
деятельности) об органах управления.

В некоторых случаях законодатель исходит из того, что компетентный орган
управления может начать административный процесс только по просьбе
заинтересованных лиц. Так, назначение пенсий и пособий государственным
служащим, выдача разнообразных удостоверений, подтверждающих наличие
особого правомочия (прав шофера, капитана, летчика), дача разрешения на
совершение определенных действий (на изготовление печатей и штампов) и
т. д. осуществляются по просьбе заинтересованных лиц. Но и это
обстоятельство не колеблет принципа активности правоприменяющего органа
в административном процессе. Меняется лишь повод для начала
административного процесса — он возбуждается по просьбе
заинтересованного лица, а не по инициативе правоприменяющего органа.
Однако орган управления в силу закона обязан активно вести
административный процесс: добывать и исследовать необходимые по делу
доказательства, принимать меры для принудительного исполнения акта и т.
д.

Свою активность орган управления сохраняет навеем протяжении
административного процесса, и это не слу-

чайно. Правоприменение, обличенное в специальную процессуальную форму,
является одним из способов государственного руководства обществом. А
государственное руководство обществом требует активности действий
органов, осуществляющих такое руководство.

2. Принцип сочетания интересов государственного управления с интересами
отдельных граждан, государственных и общественных организаций. В нашей
философской литературе интерес понимается как явление, «представляющее
собой единство объективного и субъективного, поскольку, с одной стороны,
он имеет материальные основы (объективно существующие потребности
личности, группы, класса, общества в целом), а с другой — всегда так или
иначе, более или менее глубоко, правильно или неправильно отражается в
сознании и оформляется в нем в виде определенных целей»1.

Принимая такую формулировку интереса, в то же время нельзя не видеть
того, что применительно к интересу государственного управления она
нуждается в некотором уточнении. Государственное управление есть одна из
форм государственной деятельности по руководству обществом. Программа
КПСС подчеркивает, что в настоящее время стихийное развитие общества все
больше уступает место разумному, научно обоснованному руководству им.
Поэтому деятельность советского государственного управления основывается
на глубоком и правильном осознании своего интереса и направлена на
достижение четко сформулированных и научно обоснованных целей.
Социалистический характер и демократизм советского государственного
управления проявляется прежде всего в том, что эта деятельность
осуществляется в интересах социалистического общества, поэтому у
советского государственного управления не может быть иных интересов,
кроме интересов удовлетворения разносторонних потребностей тружеников
социалистического общества. При социализме интересы общества объективно
становятся общими для всех его членов, но это обстоятельство не
исключает возможности сущест-

‘В.Г.Нестеров, О соотношении общественного и личного интереса при
социализме («Ученые записки ВПШ при ЦК КПСС», вып. 1, 1959 г., стр. 77).

вования самостоятельных обособленных интересов отдельных граждан и
коллективов трудящихся.

Учитывая это, государство наделяет правоприменяю-щие органы оперативной
самостоятельностью, дающей возможность выбрать такой вариант
правоприменения, который бы позволил обеспечить выполнение задач,
стоящих перед этим органом, с наименьшей вероятностью вторжения в сферу
законных интересов граждан и организаций. Принцип сочетания интересов
государств венного управления, отдельных граждан, организации и
предполагает правовую обязанность управленческих органов избирать прежде
всего такой вариант правоприменения.

В некоторых случаях законодатель допускает возможность ущемления
интересов граждан и организаций путем правоприменения. Забота об
общественном благе (общественном спокойствии, здоровье, безопасности)
вынуждает управленческие органы вторгаться в сферу таких интересов,
ограничивать их, подчиняя их общим заботам. Такие правоприменяющие акты
в науке административного права получили название
«административно-предупредительных мер»1. К ним законодатель относит
реквизицию, принудительное освидетельствование, принудительное лечение,
досмотр багажа и т. п. меры. Но и при применении таких мер принцип,
требующий сочетания интересов государственного управления с интересами
отдельных граждан и организаций, сохраняет свое значение. Это выражается
в том, что законодатель до минимума ограничивает основания применения
подобных мер, устанавливает такой порядок их применения, который бы в
наибольшей степени позволил обеспечить законный интерес участников
управленческих отношений в лице отдельных граждан и организаций.

Так, «Сводный закон о реквизиции и конфискации имущества» устанавливает,
что реквизиция применяется в исключительных случаях, при чрезвычайных
стихийных бедствиях, о чем местный орган власти должен немедленно
доложить правительству. По миновании условий, вызвавших реквизицию,
временно изъятое имущество возвращается2.

1 См. «Административное право», стр. 324.

2 СУ РСФСР 1927 г. № 38, ст. 248.

3. Принцип гласности. Этот принцип означает гарантированную возможность
получения исчерпывающей и объективной информации всеми заинтересованными
лицами о ходе и результатах административного процесса. Наиболее четкое
правовое закрепление принцип гласности получил при регулировании
процесса применения административно-правовых санкций. Законодатель
устанавливает, что рассмотрение проступков и принятие по ним
соответствующих мер в административных комиссиях, комиссиях по делам
несовершеннолетних, дисква-лификационных комиссиях, судах и иных
органах, осуществляется открыто1. Для более широкой информации
населения, общественных и государственных органов законодатель требует
от этих органов проводить рассмотрение дел непосредственно на
предприятиях, учреждениях, организациях по месту работы нарушителя.

В правовых актах, регламентирующих процесс применения диспозиций
административно-правовых норм, подобные требования встречаются не часто.
Несмотря на это, укрепляя свои связи с массами, многие органы управления
(особенно исполкомы местных Советов) рассматривают дела, требующие
применения диспозиции административно-правовой нормы на отдельных
предприятиях, в учреждениях, организациях, в коллективах трудящихся.
Несомненно, эта практика заслуживает всяческого одобрения и последующего
нормативного оформления. В ряде зарубежных социалистических стран
принцип гласности административного процесса закреплен действующим
законодательством2.

Гласность прежде всего способствует выполнению органами управления
политических и воспитательных задач. Отмечая значение гласного
рассмотрения дела, В. И. Ленин писал: «Нет сомнения, что виновные в
волоките здесь налицо, а с точки зрения принципа необходимо также дела
не оставлять в пределах бюрократических учреждений, а выносить на
публичный суд, не столько ради строгости наказания (может быть
достаточно будет выговора), но ради публичной огласки и

1 См., напр., ст. 10 Положения об административных комиссиях при
исполкомах районных, городских Советов депутатов трудящихся УССР
(«Ведомости Верховного Совета УССР» 1961 г. № 53, ст. 609).

2 См., напр.,’ст. ст. 9,15, 16 и др. Закона НРБ от 24 июня 1970 г. «Об
административном производстве».

28 –

разрушения всеобщего убеждения в ненаказуемости виновных»1.

В Отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду партии Л. И. Брежнев отмечал, что
у нас «все больше входит в практику освещение работы государственных
органов печатью, радио и телевидением»2.

С целью повышения воспитательной роли административного процесса органы
управления в необходимых случаях доводят до ведома трудящихся о
предстоящем рассмотрении административных дел. С этой же целью органы
управления обязаны о применении санкции информировать коллектив
трудящихся, в составе которого живет или работает правонарушитель.

Осуществление принципа гласности усиливает связь управленческих органов
с трудящимися, способствует реализации одного из основных принципов
советского государственного управления — широкого участия трудящихся.

4. Принцип обеспечения охраны прав лиц, участвующих в административном
процессе. Этот принцип выражается в установлении контроля и надзора за
соблюдением прав и интересов лиц при правоприменении в сфере
государственного управления со стороны уполномоченных органов.

Такой контроль прежде всего осуществляют вышестоящие управленческие
органы по отношению к нижестоящим. В этом случае контроль выступает как
обязательный элемент организационного руководства. В. И. Ленин
неоднократно требовал так организовать работу всех госорганов, чтобы в
центре внимания был действенный контроль, проверка фактического
исполнения постановлений центральной власти и местных учреждений3.

Контроль за правоприменением с точки зрения методов может быть текущим и
последующим4. Текущий контроль вышестоящий орган производит на любой
стадии административного процесса с целью недопущения принятия акта,
нарушающего законные права и интере-

1 В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 54, стр. 71.

2 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 90.

3 См. В. И. Лени в, Поли. собр. соч., т. 37, стр. 365.

4 См. «Административное право», стр. 280.

сы участников административного процесса. Контроль последующий
проводится для определения соответствия уже принятых индивидуальных
актов требованиям закона.

Советское законодательство не содержит единых правил, определяющих
полномочия вышестоящих органов при обнаружении незаконно принятых
индивидуальных актов подчиненными им звеньями. Так, правовые акты
министерств и отраслевых ведомств СССР могут быть отменены
Правительством СССР, а акты отраслевых органов управления союзной
республики — правительством союзной республики.

Министерства СССР могут приостанавливать незаконные акты
союзно-республиканских министерств. Ничего не говорится о возможностях
министра при обнаружении им незаконных актов, изданных подчиненными
управленческими органами; точно так же почти ничего не говорится о
полномочиях руководителя отдела (управления) исполкома местного Совета в
отношении аналогичных фактов, которые произошли в подчиненных ему
звеньях.

Поскольку законодатель прямо не решает эти вопросы, практика пошла по
двум направлениям. В одних случаях вышестоящий орган отменяет незаконный
правоприменительный акт. Такая практика, в частности, существует в
органах внутренних дел. В большинстве же случаев контролирующий
вышестоящий орган предлагает отменить обнаруженный акт, не основанный на
законе.

С точки зрения рассматриваемого нами вопроса об обеспечении охраны прав
участников административного процесса ни один, ни второй пути, избранные
практикой, принципиальных возражений вызвать не могут. В любом случае
принимаются меры, направленные на защиту их интересов и прав. Сомнение
может возникнуть только в целесообразности дальнейшего параллельного
существования двух указанных способов. Тем более такое сомнение
возникает, когда один и тот же орган по отношению к своему нижестоящему
звену то прибегает к отмене индивидуального акта, то предлагает
произвести руководителю этого звена отмену того или иного акта
самостоятельно.

Кроме того, контроль осуществляется специально

создаваемой системой контрольно-надзорных органов: инспекциями,
контрольно-ревизионными управлениями Министерства финансов,
лабораториями и т. п. уполномоченными органами. Право на проведение
контроля за законностью правоприменительной деятельности не подчиненных
им органов должно быть специально оговорено в нормативном акте,
определяющем правовой статус контрольно-надзорного органа. Причем, как
правило, в этих же актах обычно фиксируются и возможности, которыми
располагает контрольно-надзорный орган по отношению к незаконно
принятому правоприменительному акту. Так, в отношении индивидуальных
актов министерств и ведомств СССР, Советов Министров республик,
противоречащих правилам, нормам и инструкциям по безопасному ведению
работ в промышленности и тем самым нарушающим права иных участников
административного процесса, председатель Госгортехнад-зора СССР делает
руководителям министерств, ведомств и правительств республики
представление или он вправе внести предложение об их отмене в Совет
Министров СССР; при обнаружении незаконных актов руководителей
предприятий и организаций последним даются обязательные предписания об
их отмене1.

Важное место в системе контрольно-надзорных органов занимают органы
суда, прокуратуры, арбитража и народного контроля. Каждый из них
обеспечивает охрану прав участников административного процесса присущими
им методами и средствами2.

Принцип обеспечения охраны прав лиц, участвующих в административном
процессе, находит свое проявление также в установлении разнообразных
процессуальных гарантий. Поскольку эти стороны исследуемого нами
положения нашли подробное и аргументированное изложение в монографии Н.
Г. Салищевой «Гражданин ‘и административная юрисдикция в СССР», следует
остановиться только на ряде моментов, не нашедших доста-

1 СП СССР 1968 г. № 4, ст. 17.

2 См. А. Е. Луне в, Обеспечение законности в советском rocyJ
дарственном управлении, Госюриздат, 1963; «Народный контроль в СССР»,
«Наука», 1967; С. Г. Березовская, Прокурорский надзор за законностью
правовых актов органов управления СССР, Госюриздат, 1959; «Арбитраж в
СССР», под ред. А. Ф. Клеймана, изд-во МГУ, 1960.

точного освещения на страницах упомянутой книги и в других источниках.

Во-первых, в печати совершенно справедливо обращается внимание на
необходимость совершенствования института гарантий в административном
процессе, участниками которого являются выше- и нижестоящий органы1.

В прошедшие после сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС годы проделана
большая работа по созданию гарантий прав нижестоящего органа в его
отношениях с вышестоящими. Особенно большие результаты заметны в
регулировании отношений между органами управления и подчиненными им
предприятиями2. Вместе с тем, как отмечалось на XXIV съезде КПСС, еще
нередко права нижестоящих органов ущемляются, вышестоящие органы при
управлении ими применяют администрирование и субъективизм3. Поэтому
съезд потребовал усилить правовое регулирование взаимоотношений выше- и
нижестоящих органов. «На всех уровнях управления,— подчеркнул Л. И.
Брежнев, — важно четко определить объем и соотношение прав и
ответственности. Большие права при малой ответственности создают
возможности для административного произвола, субъективизма,
необдуманных решений»4.

В этой связи представляются интересными соображения об отнесении к
компетенции органов арбитража рассмотрения жалоб нижестоящих
управленческих органов на ущемляющие (или нарушающие) их права акты
вышестоящих органов5. Заслуживает внимания идея о праве подчиненного
органа воздержаться от исполнения незаконного распоряжения вышестоящего
органа до рассмотрения требования о пересмотре этого решения. На наш
взгляд, следует согласиться с В. К. Ма-мутовым о закреплении в законе
положения о том, что в

1 См. В. К. Мамутов, Предприятие и вышестоящий хозяйственный орган,
«Юридическая литература», 1969, стр. 218.

2 См. «Положение о социалистическом государственном
производственном предприятии» (СП СССР 1965 г. № 19—20); Общее положение
о министерствах СССР (СП СССР 1967 г. № 17, ст. 116).

3 См. «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 117.

4 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 68—69.

5 См., напр., «Компетенция государственных органов в решениях
хозяйственных вопросов», «Юридическая литература», 1964, стр. 198.

случае «получения решения вышестоящего хозоргана, Противоречащего
действующим нормативным актам, или решения, принятого с нарушением
определенных установленных законом условий, предприятие вправе не
выполнять такое решение с обязательным сообщением об этом в определенный
срок вышестоящему органу»1. Возможны и иные варианты усиления
процессуальных прав нижестоящих органов как участников административного
процесса. Представляется, что совершенствование процессуальных гарантий
прав нижестоящих органов будет способствовать построению наиболее
оптимальной системы взаимоотношений между органами управления одной
отрасли.

Во-вторых, не исчерпаны в настоящее время до конца возможности усиления
процессуальных гарантий граждан, участников административного процесса.
На наш взгляд, одной из таких возможностей является привлечение адвоката
к участию в рассмотрении административных дел.

Согласно Положению об адвокатуре коллегии адвокатов призваны
содействовать охране прав и законных интересов граждан, соблюдению и
укреплению социалистической законности. Законодатель предусмотрел, что в
административном процессе эти задачи адвокатурой реализуются посредством
дачи консультаций, составления жалоб и заявлений.

Иных форм участия адвоката в административном процессе в Положении не
предусматривалось, и это обстоятельство привело к тому, что в наиболее
крупных работах, посвященных адвокатуре, вышедших в последние годы,
вообще не упоминается об участии адвоката в административном процессе2.

Однако жизнь настоятельно требовала расширения форм участия адвокатов в
административном процессе. Поэтому постановлением № 14 Пленума
Верховного Суда СССР от 23 октября 1963 г. «О судебной практике по делам
о безвозмездном изъятии домов и других строений, возведенных или
приобретенных гражданами

1 В. К. Мамутов, цит. раб., стр. 224.

2 См. «Советская адвокатура. Задачи и деятельность», «Юридическая
литература», 1963; Г. А. Гинзбург, А. С. Поляк, В. А.
Самсонов, Советский адвокат, «Юридическая литература», 1968;
«Адвокатура в СССР», «Юридическая литература», 1971.

3 Заказ 6863, 33

на нетрудовые доходы» была предусмотрена возможность участия адвоката в
рассмотрении этой категории административных дел в судебном заседании.

В последние годы получило широкое распространение участие адвокатов в
рассмотрении дел о принудительном лечении и трудовом перевоспитании
злостных пьяниц. Наиболее часто в этих делах адвокаты выступают на
стороне лица, в отношении которого возбуждено административное
преследование. В некоторых случаях адвокаты представляют интересы
коллектива трудящихся или членов семьи, возбудивших вопрос о
принудительном лечении злостного пьяницы.

Следует признать правильной сложившуюся практику, когда адвокаты не
только готовят жалобы на постановления административных органов о
наложении штрафа, но и участвуют в суде, пвддерживая жалобы.

Еще редки случаи участия адвоката в работе
исполнительно-распорядительных органов (исполкомах, отделах, управлениях
исполкомов и т. д.), когда они рассматривают заявления или жалобы,
подготовленные адвокатами.

Таким образом, необходимость улучшения работы по обеспечению прав и
законных интересов граждан обусловливает поиски адвокатами новых форм
работы, и прежде всего — расширяющее участие в административном
процессе. Учитывая общее развитие нашего права— смягчение его
карательной стороны (а это чаще всего выражается в замене уголовной
ответственности мерами административного взыскания), следует признать,
что участие адвоката в административном процессе будет все более и более
возрастать. Переход от уголовного принуждения к административному не
должен вести к упрощенчеству и сужению гарантий против необоснованного и
незаконного привлечения к ответственности.

Советское законодательство закрепляет и гарантирует возможность граждан,
государственных и общественных организаций на подачу жалобы в случае
нарушения их прав и законных интересов в административном процессе.
Наиболее последовательно и без каких-либо ограничений это правило
действует при применении диспозиции административно-правовой нормы. Указ
Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г.

«О порядке рассмотрения предложений, жалоб и заявлений граждан» и иные
акты, изданные в развитие Указа, регламентирующие основание и порядок
обжалования диспозиции административно-правовых норм, не ограничивает
прав граждан и иных лиц на подачу жалоб. Несколько иначе обстоит дело с
реализацией принципа обжалования незаконных актов и действий
компетентных лиц и органов в процессе применения
административно-правовой санкции. Хотя Указ Президиума Верховного Совета
СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов,
налагаемых в административном порядке», который выполняет роль
основополагающего акта, регулирующего порядок применения одной из
наиболее распространенной санкции — административного штрафа, закрепляет
правило о возможности обжалования постановлений о наложении штрафа, ряд
иных актов (в том числе республиканских) предусматривают исключение из
этого принципа. Так, не подлежат обжалованию постановления народных
судей о наложении штрафа за мелкую спекуляцию и незаконное изготовление
и использование радиопередающих установок, постановления начальников
органов внутренних дел о наложении штрафа за мелкое хулиганство и иные
нарушения общественного порядка.

Представляется, что каких-либо веских оснований для ограничения действия
правила об обжаловании не имеется. Ссылка на необходимость оперативности
и быстроты в борьбе с некоторыми правонарушениями не может ограничивать
возможность охраны прав участников административного процесса путем
обжалования незаконно и необоснованно вынесенных постановлений о
наложении на них санкций.

Усложняет обеспечение охраны прав граждан и организаций в
административном процессе не только запрет на обжалование постановлений
по ряду дел, но и наличие нескольких процедур по обжалованию актов о
наложении административно-правовых санкций.

Поэтому представляется целесообразным установление единого порядка
обжалования постановлений о наложении административно-правовых санкций.
И таким порядком, по нашему мнению, должен быть судебный порядок
рассмотрения жалоб. В последнее время в нашей правовой литературе уже
были высказаны убеди-

3* 35

тельные доводы в пользу судебного порядка рассмотрения всех жалоб на
наложение административно-правовых санкций, и мы целиком согласны с
этими доводами1.

5. Принцип экономичности процесса. Этот принцип выражает быстроту,
целесообразность, экономность и оперативность административного
процесса.

Законодатель, исходя из относительной несложности рассматриваемых
административных дел и наличия у должностных лиц соответствующей
квалификации и подготовки, устанавливает сжатые сроки для проведения
административного процесса в полном объеме.

Поэтому должностные лица обязаны проявить максимум оперативности для
всестороннего, глубокого и объективного исследования всех обстоятельств
дела и вынесения.законного и обоснованного решения.

Принцип экономичности административного процесса также проявляется в
незначительности затрачиваемых денежных и материальных средств на
проведение процесса. Применение административно-правовых норм —
неотъемлемое полномочие управленческих органов в процессе осуществления
своих функций, это право и обязанность уполномоченных должностных лиц, а
поэтому применение административно-правовых норм не требует, как
правило, создания специальных органов. Только в исключительных случаях
создаются органы, задачей которых является проведение административного
процесса. Прежде всего такие органы создаются для применения санкций
административно-правовых норм2. Органы подобного характера созданы также
в ЧССР, ПНР, ГДР. В некоторых социалистических странах применение
санкций, равно как и применение диспозиций, осуществляется обычными
органами управления3. К тому же по своему характеру административные
ко-

1 См. Г. Е. Петухов, Административная юстиция как способ укрепления
социалистической законности, «Проблемы правознавст-ва», Кшв, 1970 р.
№ 16.

2 В ПНР, правда, созданы специальные органы для применения диспозиций
административно-правовых норм — суды социального обеспечения, в
ГДР — комитеты по рассмотрению жалоб, в СССР — комиссии по назначению
пенсий, призывные комиссии.

3 В особо оговоренных законодателем случаях, санкции
административно-правовых норм применяются судебными органами.

миссии (и им подобные органы ПНР, ГДР, ЧССР) приближаются к общественным
органам, поскольку осуществление функций правоприменения лицами,
работающими в этих странах, производится главным образом безвозмездно.

6. Принцип объективной истины. Этот принцип представляет собой одно из
важнейших начал административного процесса. Свое социальное назначение
административный процесс в полном объеме выполняет только в том случае,
если применение правовых норм основано на глубоком и всестороннем
изучении относящихся к делу обстоятельств, т. е. в случае установления
истинного положения дела. Обязательность установления истины—
первоочередное и необходимое требование, без выполнения которого
невозможно правильное, эффективное и целесообразное проведение
административного процесса1.

Принцип объективной истины предполагает, что деятельность органов
управления подчинена требованию глубокого и всестороннего изучения
обстоятельств дела в ходе применения административно-правовой нормы.
Поэтому законодатель, определяя обязанности органов, принимающих участие
в административном процессе, требует от них принятия мер по установлению
объективной истины.

Еще с большей силой требование о всестороннем и глубоком изучении всех
обстоятельств дела перед принятием решения прозвучало на XXIV съезде
партии. Съезд обратил внимание руководителей организаций на их
ответственность за всестороннюю обоснованность принимаемых или
предлагаемых решений.

Принцип объективной истины в административном процессе следует
рассматривать как обязанность всех уполномоченных на ведение процесса
органов глубоко и всесторонне исследовать все обстоятельства,
обусловившие правоприменительную деятельность.

1 В. И. Ленин в разделе «Существует ли объективная истина» книги
«Материализм и эмпириокритицизм» называет объективной истиной такое
содержание человеческих представлений, «…которое не зависит от
субъекта, не зависит ни от человека, ни от человечества…» (В. И.
Ленин, Поли, собр соч., т. 18, стр. 123). Следовательно, объективная
истина — это содержание человеческих знаний.

Принцип объективной истины в административном процессе обусловлен
задачами по организации наиболее целесообразной, оптимальной и
основанной на законе деятельности государственного управления, а также
задачами по охране и обеспечению прав и законных интересов граждан,
предприятий, учреждений и организаций.

В. И. Ленин, подчеркивая особенности деятельности административных
органов, по сравнению с органами прокуратуры, обращал внимание на то,
что управленческие органы судят не только с точки зрения законности, но
и с точки зрения целесообразности1. Целесообразность— неотъемлемое
качество деятельности органов управления, вытекающее из оперативной их
самостоятельности. «Целесообразность практических действий, по
справедливому мнению П. Е. Недбайло, является важнейшей частью
руководства». Она, — продолжает П. Е. Недбайло, — состоит в том, «что
государственное учреждение вправе и обязано производить выбор путей и
средств исполнения законов и других правовых актов и самостоятельно
решать вопрос о способах применения правовых норм с учетом условий места
и времени в каждом конкретном случае»2.

Целесообразность административного процесса предполагает не только
возможность поиска и оценки необходимых доказательств по делу, но и
возможность выбора процедуры применения административно-правовой нормы.
Так, ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г.
«О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в
административном порядке» перечисляет круг органов и лиц, правомочных
налагать штрафы без обращения в административные комиссии. Вместе с тем
законодатель предусматривает возможность передачи материалов,
оформленных уполномоченными органами, на окончательное разрешение
административной комиссии. Такая же возможность предоставляется,
например, начальнику отдела внутренних дел при рассмотрении материалов о
мелком хулиганстве. Он может либо самостоятельно принять меры в
отношении правонарушителя, либо передать материалы

1 В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 45, стр. 198—199.

2 П. Е. Недбайло, Применение советских правовых норм, стр. 197.

В народный суд. При решении вопроса об избрании процедуры воздействия на
правонарушителя, начальник органа исходит из целесообразности той или
иной процедуры для достижения наиболее оптимальных результатов при
правоприменении. Поэтому развитие административно-правового и
административно-процессуального законодательства представляет в
значительной части процесс совершенствования процессуальных форм и
средств, обеспечивающих правоприменяющим органам и лицам наиболее
благоприятные условия для достижения истины.

Б. Сущность доказательств и субъекты доказывания в административном
процессе

Одним из важнейших условий достижения правоприменяющим актом необходимой
социальной эффективности является издание его на основе глубокого,
всестороннего и объективного изучения всех обстоятельств дела. В. И.
Ленин неоднократно обращал внимание на то, что выводы в теории и на
практике всегда необходимо строить на глубоком изучении конкретных
фактов. «…Необходимо усвоить себе ту бесспорную истину,— подчеркивал
В. И. Ленин,— что марксист должен учитывать живую жизнь, точные факты
действительности…»1. Поэтому независимо от того, решают ли органы
управления вопрос о привлечении к административной ответственности
нарушителя или рассматривают вопрос о выдаче, например, разрешения на
изготовление печати или штампа, иначе говоря, независимо от того,
применяется ли санкция или диспозиция правовой нормы, органы управления
обязаны глубоко и тщательно изучить обстоятельства дела. Даже кажущаяся
иногда относительная простота и ясность дел, подлежащих ведению
управленческих органов, не могут исключить необходимости этих
мероприятий.

Изучение обстоятельств административного дела осуществляется путем
извлечения, накопления, хранения, переработки и соответствующей
оценки информа-

1 В. И. Л е н и н, Поли. собр. соч., т. 31, стр. 134.

ции. Можно поэтому сказать, что по своему содержанию административный
процесс представляет собой в какой-то степени процесс сбора и
переработки компетентными управленческими органами необходимой для
правильного разрешения конкретного административного дела информации. По
своей сущности административный процесс представляет собой процесс
познания. Как известно, марксистско-ленинская философия различает три
основных вида познания: научное, специальное и житейское. Познавательная
деятельность управленческих органов, направленная на выяснение
фактических обстоятельств дела, требующего правоприменения, является
специальным видом познания. Эта деятельность носит целенаправленный
характер, она подчинена задаче изучения тех фактических обстоятельств
дела, которые вызывают необходимость осуществления
государственно-властных полномочий, выраженных в форме индивидуальных
актов.

В процессе познавательной деятельности на основе собранных и изученных
данных органы управления делают выводы об обоснованности издания того
или иного индивидуального акта, о его содержании и характере.

Предоставление определенному кругу лиц полномочий на участие в
познавательной деятельности и порядок ее осуществления определяется
законодателем. Специальное познание, направленное на установление
фактических обстоятельств дела получило название юридического
доказывания1.

Однако в нашей правовой литературе юридическое доказывание полностью
отождествляется с судебным доказыванием, с доказыванием по уголовным и
гражданским делам2, вследствие чего о доказывании в административном
процессе практически даже и не упоминается. Доказывание для органов
управления является так же необходимым условием в деле установления
истины, как и для судебно-следственных органов. Это органически связано
с глубоким и всесторонним изучением конкретной ситуации. При анализе
обстоятельств дела

1 См. С. С. А л ексе ев, Цит. раб._„стр. 28.

2 См. А. И. Трусов, Основы теории судебных доказательств,
Госюриздат, 1960; С. О К у р ы л е в, Основы теории доказывания в
советском правосудии, Минск, 1969.

должностные лица управленческих органов используют весь арсенал приемов
и методов доказывания, представленных советской наукой. Вместе с тем
нельзя забывать, что правоприменение не только вызывает юридические
последствия, но и само основано на праве. Данное обстоятельство придает
доказыванию в административном процессе правовой характер.

Это означает, что деятельность по сбору и исследованию доказательств по
административным делам осуществляется в рамках и по правилам,
установленным законодателем. С точки зрения законов мышления любое
информационное, сообщение расширяет представление правоприменяющего лица
об обстоятельствах дела и на первый взгляд приближает к установлению
истины по делу. Но законодатель путем правового регулирования ставит
определенные границы деятельности правоприменяющего лица в доказывании.
Правовыми нормами определяется перечень каналов (источников), из которых
может быть получена информация, порядок ее получения, форма, в которую
она должна облекаться.

Необходимость такого правового регулирования процесса доказывания в
административном процессе объективно обусловлена. Материальная истина, к
познанию которой стремятся участники административного процесса, и в
первую очередь’правоприменяющие лица, «не лежит на поверхности».
Выяснение отдельных фактов и обстоятельств в ряде случаев представляет
известные сложности, иногда связано с вторжением в сферу личных и
имущественных интересов граждан, в сферу разнообразных интересов
государственных и общественных организаций.

Оперативная самостоятельность, которой наделяются должностные лица и
которая дает возможность при доказывании выбрать наиболее оптимальный (с
точки зрения должностного лица) вариант действия, не тождественна
свободному усмотрению. Оперативная самостоятельность создает возможность
выбора служащим наиболее оптимального варианта при доказывании
из’арсе-нала, установленного законодателем.

В уголовно-процессуальном и гражданско-процессуальном законодательстве
содержатся и выделены в особую группу нормы, регламентирующие порядок
деятельности по сбору и исследованию доказательств и

устанавливающие общие правила их оценки. В
административно-процессуальном законодательстве таких
систематизированных норм нет. Но отсутствие систематизированных норм не
означает их отсутствия вовсе. Нормы, определяющие порядок деятельности
лиц по сбору и исследованию информации об обстоятельствах дела и
устанавливающие общие принципы оценки этой информации, содержатся в
различных нормативных актах. В качестве примера таких норм можно указать
на нормы, содержащиеся в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12
апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб
граждан», в Положениях о порядке наложения и взыскания административных
штрафов, в Положении об административном надзоре органов милиции за
лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и во многих других
актах. Особенно многочисленную группу актов, содержащих нормы этого
вида, составляют положения и инструкции, определяющие правовой статус
должностных лиц.

В теории права сложилось два подхода к объему доказывания. Одна группа
авторов включает в доказывание только сбор и исследование доказательств,
оставляя оценку за пределами доказывания, поскольку, по их мнению,
оценка производится только по законам мышления1.

Вторая группа рассматривает доказывание как единство собирания,
исследования и оценки доказательств, единство практической и
мыслительной деятельности, направляемой и регулируемой в определенных
пределах законом2.

Более убедительной представляется вторая точка зрения и не удиивительно,
что она находит себе все больше и больше приверженцев3. Извлечение и
исследование информации в процессе доказывания не является самоцелью.
Она добывается для использования при вынесении решения по делу. А это
становится возможным только тогда, когда наряду со сбором и
исследованием ин-

1 См. С. В. К У р ы л е в, цит. раб., стр. 29.

2 См. В. Д. А р с е н ь е в, Вопросы общей теории судебных
доказательств в советском уголовном процессе, Госюриздат, 1964, стр. 14.

3 См. М. С. С т р о г о в и ч, Курс советского уголовного процесса, т.
8, «Наука», 1968, стр. 295; Р. С. Белкин, Собирание, исследование и
оценка доказательств, «Наука», 1964.

формации одновременно идет ее оценка. Марксистско-ленинская философия
всегда исходит из единства мыслительной и практической деятельности.
Практика, как гласит один из фундаментальных принципов
марксистско-ленинской теории познания, есть основа познания. Поэтому все
стороны познавательного процесса имеют практическое происхождение, в
равной мере «освещаются» практикой1.

Исследование соответствующей информации и се оценка всегда идут
параллельно и неразрывно. Так же невозможно разрывать исследование и
оценку полученной информации в процессе доказывания по конкретному
правовому вопросу. В связи с этим доказывание в административном
процессе представляет собой сложное понятие, включающее практическую и
мыслительную деятельность по собиранию, исследованию и оценке
необходимой для разрешения дела информации.

Процесс доказывания в административном процессе может осуществляться
либо непрерывно, либо с перерывами, вызванными передачей дела для
рассмотрения иному правоприменяющему лицу, либо передачей дела лицу,
правомочному принять по нему окончательное решение.

Поэтому для того чтобы признать лицо субъектом доказывания, совсем не
обязательно наделять его всем объемом полномочий по собиранию,
исследованию и оценке необходимой для дела информации. Для этого
необходимо принимать участие в доказывании либо посредством собирания,
либо посредством исследования информации.

В отличие от уголовного и гражданского процессов, где круг субъектов
доказывания ограничивается должностными лицами системы специально
созданных органов (суда, органов следствия, прокуратуры) и лицами,
заинтересованными в исходе дела, в административном процессе число
субъектов доказывания значительно шире. К ним относятся должностные лица
государственных и общественных органов и граждане.

Но нельзя не видеть того, что интересы и функции субъектов доказывания
не равнозначны. Одни субъекты,

1 См. И. В. Бычко, Познание и свобода, Политиздат, 1969, стр.
65.

4* 43

будучи наделены государственно-властными полномочиями, несут
ответственность за доказывание и его результаты. Они обязаны принять все
предусмотренные законом меры для всестороннего, полного и объективного
исследования всех обстоятельств дела1. Это органы управления и их
должностные лица, обладающие полномочиями на применение норм
административного права. Они собирают и исследуют доказательства либо на
всем протяжении административного процесса, либо на какой-то
определенной стадии, привлекают иных лиц к участию в процессе в качестве
субъектов доказывания и, оценив собранную по делу информацию, выносят
соответствующее решение.

Все остальные субъекты доказывания: 1) граждане, 2) лица,
заинтересованные в результатах дела, 3) лица, обязанные представлять
информацию об обстоятельствах, служадщх основанием правоприменения. И
хотя они не несут ответственности за доказывание и его результаты, им не
отводится роль простых созерцателей активных действий представителей
субъектов первой группы. Они содействуют им в сборе и использовании
информации, высказывают свои соображения об обстоятельствах дела,
источниках, месте нахождения информации и т. д. Только в результате
совместной деятельности всех субъектов доказывания возможно установление
всех обстоятельств дела, служащих основанием правоприменения.

В. Понятие, классификация и оценка доказательств в административном
процессе

Доказывание в административном процессе производится с помощью
доказательств. В советской правовой

1 Так, ст. 31 Положения о комиссии по делам несовершеннолетних УССР
устанавливает, что при подготовке и рассмотрении д^л (в том числе и
административных) комиссия обязана точно установить возраст, занятие,
условия жизни и воспитания несовершеннолетнего, факт правонарушения и
данные, подтверждающие его совершение; определить, были ли взрослые
подстрекатели или иные участники правонарушения, и т. д. («Ведомости
Верховного Совета УССР» 1967 г. №34, ст. 242).

науке доказательства понимаются как все фактические данные, которые
используются для установления обстоятельств юридического дела в
соответствии с принципом объективной истины. Следовательно,
доказательства в административном процессе представляют собой
фактические данные, иначе говоря, сведения о каких-то фактах
(обстоятельствах дела). Отсюда вытекает и их назначение — быть средством
установления сущности административного дела.

С. С. Алексеев правильно обращает внимание на то’, что в нашей правовой
литературе доказательства рассматриваются главным образом как средство
установления истины в делах, влекущих применение правовых санкций1.
Такое отношение к объему понятия доказательств объясняется
общераспространенным мнением о том, что только процесс применения
санкции требует доказывания, а применение диспозиции не связано с
анализом фактической обстановки и глубокого изучения обстоятельств дела.
Так, авторы общей теории советского права утверждают, что «в случае
применения диспозиций правовых норм органами государственного управления
наличие обстоятельств, к которым применима норма закона, чаще всего не
вызывает сомнений. Поэтому достаточно лишь ссылки, на основании какой
нормы права принят данный акт»2.

Несомненно, что значительная часть дел, связанных с применением
диспозиции правовой нормы, весьма проста. Но и в этом случае отрицать
необходимость исследования фактических обстоятельств дела было бы
неверно. В противном случае мы бы свели должностных лиц к чисто
автоматическим исполнителям законных предписаний, которые совершенно бы
не нуждались в предоставлении им оперативной самостоятельности. Однако
творческий, созидательный характер государственного управления немыслим
без оперативной самостоятельности должностных лиц, которая позволяет им
выбрать оптимальный правоприменительный акт. Такая возможность
появляется лишь при глубоком изучении всех обстоятельств дела.
Колоссальный размах общественных

‘С.С.Алексеев, цит. раб., стр. 30.

2 «Общая теория советского права», «Юридическая литература», 1966, стр.
269.

преобразований в политической и социально-культурной областях, бурный
рост социалистического производства, его автоматизация и специализация,
расширение и усложнение хозяйственных связей, совершенствование
экономических процессов и расчетов, равно как и повышение творческой
активности многомиллионных масс трудящихся выдвигают новые проблемы
перед государственным управлением. Указанные явления, с одной стороны,
упрощают управление, а с другой — значительно его усложняют. Органы
управления и их должностные лица в процессе осуществления своих функций
используют достижения научно-технического прогресса (счетно-решающие
устройства, оргтехнику и иные технические новшества), используют
возросшую активность трудящихся (и многочисленных организаций,
объединяющих их) в сфере административной деятельности государства.

Вместе с тем эти же обстоятельства создают трудности для управленческой
деятельности, поскольку значительно расширяется объем фактических
данных, которые необходимо учитывать при выработке оптимального решения,
на что прямо указывалось на XXIV съезде КПСС1,

Поэтому в ряде случаев определение фактической ситуации дела, требующего
правоприменительной деятельности, не представляет такой легкости и
простоты, как это иногда кажется некоторым авторам. В ряде случаев
решение принимается (особенно в области планирования,
материально-технического снабжения, финансирования) только после
глубокого и тщательного изучения различных сведений об обстоятельствах
дела.

И, может быть, фактические данные, на основании которых принимается
управленческое решение в области планирования, финансирования,
материально-технического снабжения, при разрешении многочисленных
заявлений граждан (о выдаче разрешений, о назначении пенсий, об
отведении земельного участка) и многие иные правоприменительные акты не
в полной мере вписываются в существующую конструкцию юридических
доказательств, используемых в гражданском и уголовном процессе, но по
своей природе и своей служебной роли они

1 См. «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 174.

являются доказательствами. Поэтому, на наш взгляд, разработка проблем
доказательственного права советской правовой наукой должна происходить с
учетом существования и специфики доказательств, используемых в
административном процессе.

Несомненно, несмотря на всю специфику доказательств, имеющих место при
доказывании в административном процессе, они представляют собой
разновидность юридических доказательств, ибо их обнаружение,
использование и оценка регламентируются законодателем на основании
единых общих принципов доказательственного права, определяемых
характером социалистического государства. Поэтому доказательства,
используемые в административном процессе, имеют правовой характер, что в
свою очередь означает:

а) только те фактические данные1 могут рассматриваться в качестве
доказательств в административном процессе, которые получены в
установленном законом порядке и предусмотренными способами;

б) только те фактические данные могут рассматриваться в качестве
доказательств в административном процессе, если законодатель
допускает их использование в качестве таковых;

в) только те фактические данные могут рассматриваться в качестве
доказательств по конкретному административному делу, которые имеют
значение для всестороннего, объективного и правильного рассмотрения
этого дела.

Рассмотрим подробнее эти положения.

1. Обнаружение доказательств в информационном аспекте есть выделение из
имеющихся сигналов лишь таких, которые содержат доказательственную
информа-

1 В законодательстве, на практике и в правовой науке доказательство
рассматривается в двух аспектах: как источник сведений (источник
доказательств) и как существо самих фактических обстоятельств (см. А. И.
Трусов, Основы теории судебных доказательств, Госюр-издат, 1960, стр.
51; УПК УССР (научно-практический комментарий), Киев, 1968, стр. 69;
«Советское гражданское процессуальное право», «Юридическая литература»,
1965, стр. 143). Представляется, что подобный подход к одному и тому же
понятию вполне возможен. Поэтому в дальнейшем термин «доказательство»
будет нами использоваться в двух его значениях.

цию1. Круг таких сигналов, подлежащих использованию в административном
процессе, определяется законодательством. Это положение обусловлено, по
меньшей мере, двумя обстоятельствами.

Во-первых, посредством определения круга информационных сигналов,
имеющих доказательственное значение, законодатель препятствует
поступлению избыточной информации. Несомненно, что правоприменительный
акт достигает наибольшего положительного социального эффекта, когда он
издан на основе глубокого и всестороннего изучения всех обстоятельств
дела. Вместе с тем изучение также имеет свои пределы, в противном случае
административный процесс потеряет одно из своих качеств— оперативность.
В. И. Ленин беспощадно критиковал тех лиц, которые в погоне за мнимой
объективностью принимаемых решений бесконечно долго изучают дела и
мнения, зондируют почву и т. д.2.

Избыточная информация также опасна, как и ее недостаток. Исследование
избыточной информации задерживает принятие решения, что порой может
повлечь негативные последствия.

Во-вторых, посредством определения круга информационных сигналов,
имеющих доказательственное значение, законодатель ориентирует
правоприменяющее лицо на наиболее целесообразные и рациональные действия
по установлению объективной истины по делу.

Во многих случаях, особенно по делам, связанным с применением диспозиции
административно-правовой нормы, законодатель ограничивает до предела
круг сигналов, имеющих доказательственное значение. Тем самым
деятельность по правоприменению становится наиболее рациональной и
оперативной.

2. Второе положение связано с понятием допустимости доказательств. Это
означает, что вывод по делу может быть основан только на
доказательствах, входящих в круг, установленный законодательством.
Сведения, по-

1 См. Р. С. Белкин, Ленинская теория отражения и методологические
проблемы советской криминалистики, изд-во ВШ МВД СССР, 1970, стр. 17.

8 См. В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 51, стр. 94.

лученные из источников, не предусмотренных законодательством, не могут
быть положены в основу правоприменительного акта.

Анализ разнообразных административно-процессуальных и
административно-правовых актов позволяет определить круг доказательств,
разрешенных законодателем для установления истины в административном
процессе.

К их числу относятся: свидетельские показания; показания лиц, обязанных
сообщать правоприменяющим органам о фактах, подлежащих установлению и
оценке в административном процессе; документы; вещественные
доказательства; показания лиц, которым причинен вред административным
проступком; показания лиц, привлекаемых к административной
ответственности.

3. Третье положение связано с понятием относимости доказательств.
Относимость доказательств означает, что вывод по делу может быть сделан
на основании тех доказательств, которые относятся к делу.

В административных актах законодатель очень часто определяет круг тех
доказательств, на основании которых правоприменяющее лицо вправе сделать
вывод. Так, например, четко определен круг доказательств, который
заинтересованное лицо обязано представить для получения разрешения на
отвод земельного участка, на изготовление печатей и штампов, на
присуждение знака качества продукции и т. д. Таким путем законодатель
определяет наиболее рациональные приемы правоприменительной
деятельности.

В. И. Ленин предостерегал против принятия решений, основанных на
отдельных фактах. Он указывал, что факты, если взять их в целом, в их
связи, не только упрямая, но и безусловно доказательственная вещь.
«Фактики, если они берутся вне целого, вне связи, если они отрывочны и
произвольны, являются именно только игрушкой или кое-чем еще похуже»1.
Поэтому окончательное мнение о сути административного дела должно
выводиться не из одного факта (доказательства), а из их совокупности, из
их системы.

Р. С. Белкин справедливо обращает внимание на то,

1 В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 30, стр. 350, 4 Заказ 6863
49

что «информация о событии распределена по всем доказательствам»1.

Но синтезу необходимо предшествует анализ каждого из доказательств.
Каждое доказательство, как бы «слабо» оно ни было, имеет некоторую
ценность, что-то и как-то обосновывает само по себе, независимо от
других.

Каждое из доказательств играет свою особую роль в процессе установления
истины по делу и занимает определенное место в системе доказывания. В
связи с этим в правовой литературе для определения места того или иного
доказательства в процессе доказывания производится их классификация.
Наиболее распространимо деление доказательств на первоначальные и
производные, на прямые и косвенные, обвинительные и оправдательные,
положительные и отрицательные. В уголовно-процессуальной и
криминалистической литературе классификации доказательств уделено много
внимания. Большинство из выводов и рекомендаций, содержащихся в работах
уголовно-процессуального и криминалистического плана, в той или иной
степени может быть использовано правоприменяющими лицами органов
государственного управления2. Такая возможность вытекает из единства и
всеобщности процесса познания. Как судебное доказывание, так и
доказывание в административном процессе являются частными случаями
познания объективной действительности3. С гносеологической точки зрения
доказывание есть выяснение связей между данным явлением, фактом и
обосновывающими его другими фактами, явлениями. Как перед следователем
(судьей), так и перед должностным лицом органа управления стоит задача
узкопрактическая — рршрние конкретного дела. А само это решение
представляет собой определенный, заранее обусловленный законом вид
государственной деятельности — правоприменение.

Р. С. ‘Белкин и А. И. Винберг правильно обращают внимание на то, что ни
следователь, ни суд не могут

1 Р. С. Белкин, цит. раб., стр. 11.

2 См. «Криминалистика и судебная экспертиза», Киев, 1971 г. №8.

3 Философ Г. А. Злобин в этой связи указывает, что «доказывание в
уголовном судопроизводстве ничем не отличается от других областей
человеческого познания» («Теория доказательств в советском уголовном
процессе», «Юридическая литература», 1966, стр. 32).

произвольно определять предмет своего исследования1. Эти же требования
адресованы и к должностным лицам управленческих органов. Установленная
нормативным актом их компетенция ставит границы их деятельности,
обязывает производить исследование только определенных связей в
объективном мире.

Кроме того, такая возможность вытекает из того, что приемы и методы
доказывания в административном процессе, как и приемы и методы судебного
доказывания, основаны на положениях, сформулированных
марксистско-ленинской теорией познания2. Поэтому мы вправе отослать
читателя для более глубокого изучения вопроса о классификации
доказательств к уголовно-процессуальной и криминалистической литературе,
ограничившись замечаниями, вызванными спецификой административного
процесса3.

В зависимости от того, раскрывают ли доказательства непосредственно суть
административного дела или только какой-то побочный факт, служащий
предпосылкой для раскрытия вместе с другими аналогичными фактами сути
дела, они делятся на прямые и косвенные. Прямые доказательства
раскрывают, устанавливают суть дела, требующего правоприменительной
деятельности. Косвенные доказательства устанавливают какой-либо побочный
факт, служат предпосылкой раскрытия сути дела. Для процесса применения
диспозиции административно-правовой нормы характерно использование
главным образом прямых доказательств. Это объясняется, с одной стороны,
тем, что в применении диспозиции обычно бывают заинтересованы все
участники административного процесса, что обуславливает их активность по
отысканию необходимых доказательств, а с другой — тем, что законодатель
четко определяет круг таких доказательств по каждому делу. Так,
например, в соответствии с Правилами застройки сельских населенных
пунктов в УССР

1 См. Р. С. Белкин, А. И. В и н б е р г, Криминалистика и доказывание,
«Юридическая литература», 1968, стр. 10.

2 См. В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 18, стр. 127, 129.

3 См. Р. С. Белкин, Собрание, исследование и оценка доказательств,
«Наука», 1964; «Теория доказательств в советском уголовном процессе.
Часть Особенная», «Юридическая литература», 1966; М. С. Строгович, Курс
советского уголовного процесса, «Наука», 1968, т. I, гл. 12.

4* 51

стррительство жилых домов, общественных зданий и производственных
объектов в сельских населенных пунктах и за их пределами производится с
разрешения исполкома районного Совета депутатов трудящихся1. Для
получения такого разрешения заинтересованные лица и организации должны
представить доказательства необходимости такого строительства. В
Правилах подробно (ст. 6) перечисляются доказательства, обосновывающие
необходимость строительства. Такие доказательства — прямые. Также только
на основании прямых доказательств, определенных законодателем, может
быть выдано регистрационное удостоверение кустарю, виза на выезд за
границу, номерной знак на автомашину, наряды на продукцию и т. д. При
отсутствии прямых косвенные доказательства не могут быть положены в
основу решения по подобным категориям дел.

Сказанное не означает, что прямые доказательства лучше косвенных.
Советское право и наука не признают деления доказательств на лучшие и
худшие. Речь в данном случае идет о том, что в большинстве своем при
применении диспозиции административно-правовой нормы законодатель
допускает только прямые доказательства. Иное отношение законодателя к
косвенным доказательствам при применении административно-правовой
санкции. При решении вопроса об административной ответственности закон
не ограничивает использования косвенных доказательств. При отсутствии
прямых они могут быть положены в основу вынесения правоприменительного
акта.

По характеру источников, из которых поступает информация, доказательства
делятся на первоначальные и производные. Первоначальными
доказательствами называются такие, которые являются первоисточниками
информации для установления обстоятельств подлежащего к рассмотрению
дела: подлинные документы, подлинные вещественные доказательства,
показания свидетелей-очевидцев и т. д.

Производными являются доказательства, которые не содержат первичную
информацию, а передают информацию, полученную из других источников. Это
копии доку-

1 СП УССР 1970 г. № 4, ст. 47.

ментов, показания свидетелей или потерпевших относительно того, что они
слыхали от иных лиц, копии вещественных доказательств (слепки,
фотографии и т.д.). В тех случаях, когда в законе не содержится
требование об использовании только первоначальных доказательств в
административном процессе могут быть применимы и первоначальные и
производные. Это объясняется тем, что доказательственная сила информации
по мере удаления ее от источника снижается. Поэтому первоначальные
доказательства предпочтительнее. Но и отказываться от производных
доказательств нельзя. В некотором виде производные доказательства имеют
преимущества перед первоначальными. Так, копии документов могут быть
распространены среди какого угодно количества лиц, снимки или
уменьшенные слепки вещественных доказательств могут быть отправлены в
самые удаленные места без боязни их утраты или повреждения и т. д.

По отношению к содержанию дела доказательства могут быть положительные и
отрицательные, либо оправдательными, либо обвинительными. Те
доказательства, которые ложатся в основу принятия акта применения
диспозиции об отказе в удовлетворении требования заинтересованного лица,
могут рассматриваться как отрицательные, а положенные в основу
удовлетворения такого требования — положительными. При применении
санкций административно-правовых норм доказательства, уличающие
нарушителя в совершении им проступка или усиливающие его
ответственность, являются обвинительными, а те, которые свидетельствуют
о невиновности привлекаемого к ответственности или меньшую его
виновность, будут доказательствами оправдательными.

Нетрудно заметить, что деление доказательств на положительные и
отрицательные, а равно на обвинительные и оправдательные носит условный
характер. Кроме того, в административном процессе довольно широкое
применение находят доказательства, характер которых не дает возможности
отнести их ни к одной из указанных выше групп. Это доказательства
констатирующего значения, содержащиеся обычно в справках, заключениях,
характеристиках. В частности, это сведения о месте и времени совершения
административного проступка, о наличии определенных документов, о
выполнении требований управленческих органов и т. д. Поэтому

ни одно из доказательств не имеет заранее установленной силы. Как
правило, законодатель не устанавливает круг доказательств, относящихся к
положительным, равно и к отрицательным.

Не содержится в законе категорических указаний о том, какие из
доказательств следует признать обвинительными, а также оправдательными.
Это решается непосредственно каждым правоприменяющим лицом посредством
оценки каждого из доказательств отдельно и всей совокупности собранных
доказательств. Под оценкой доказательств понимается логический процесс
определения роли и места собранных доказательств в установлении истины
по делу1. Основанием для такого процесса является оперативная
самостоятельность право-применяющих лиц. Содержание выводов должностного
лица о роли и месте собранных доказательств не может быть предопределено
заранее указанием со стороны иных должностных лиц. В пределах
предоставленных ему полномочий он самостоятельно производит оценку
доказательств и на этой основе формулирует решение по делу. Оценка
доказательств включает выяснение:

а) допустимо ли использование полученной информации в качестве
доказательства по делу в тех случаях, когда законом круг
допустимых доказательств определен с исчерпывающей полнотой;

б) относится ли исследуемое доказательство к делу;

в) в какой связи находится данное доказательство с иными
доказательствами по делу;

г) каково значение данного доказательства для установления
фактического состояния дела.

В связи с этим возникает вопрос: почему правопри-меняющие лица,
располагая одними и теми же доказательствами и используя одни и те же
приемы их оценки, приходят по одному и тому же делу к совершенно
противоположным выводам? Ведь при всем многообразии внешних условий, в
которых выполняет свои обязанности должностное лицо, существует лишь
один путь воздействия, окружающей среды: внешняя информация поступает в
мозг через органы чувств, сигналы с доказательст-

1 См. Р. С. Белкин, Собрание, исследование и оценка доказательств,
«Наука», 1941, стр. 67.

венной информацией, поступающие в мозг, подвергаются обработке. Но
оказывается, что процесс обработки доказательственной информации мозгом
является глубоко субъективным процессом. Любая информация, воспринятая
органами чувств, одновременно возбуждает эмоциональные центры мозга.
Эмоциональное направление оказывает существенное влияние на конечные
выводы о ее характере. Взаимодействие двух указанных направлений
образует то, что в правовой литературе принято называть внутренним
убеждением правоприменяющего лица1. Признание важности роли
эмоциональных центров в формировании внутреннего убеждения
правоприменяющего лица может создать мнение о том, что по одним и тем же
доказательствам в одном и том же административном деле возможно такое
количество выводов, сколько лиц принимает участие в оценке
доказательств, поскольку эмоции у различных людей различны. Однако такое
утверждение явилось бы ошибочным, ибо эмоциональная деятельность
человека подвергается воздействию со стороны самых разнообразных
детерминирующих регуляторов, в соответствии с чем выводы из одной и той
же информации у различных людей чаще всего совпадают.

Для правоприменяющего лица такими регуляторами в первую очередь является
закон (и основанные на нем иные акты) и социалистическое правосознание,
чем и ре-ководствуется правоприменяющее лицо при оценке доказательств.
Хотя такое правило непосредственно в правовой норме не сформулировано,
оно вытекает со всей очевидностью из основного принципа — подзаконности
деятельности органов государственного управления. Особо важное влияние
на оценку доказательств оказывает закон. Во-первых, законодатель
закрепляет и делает обязательными правила оценки доказательств. В
частности, во многих административно-правовых актах сформулированы
требования всесторонности, полноты, объектив-

1 В частности, М. С. Строгович определяет внутреннее, как основанное на
правосознании, убеждение судьи относительно обстоятельств разбираемого
судом конкретного дела, о доказанности или недоказанности фактической
стороны дела, о виновности или невиновности обвиняемого и степени его
ответственности (М. С. Строгович, Курс Советского уголовного процесса,
т. I, стр. 334).

ности рассмотрения дела1. Во-вторых, законодатель закрепляет пути и
средства собирания и исследования доказательств2. В-третьих, во многих
нормативных актах содержится прямое указание на цель доказывания и
определяется предмет доказывания в конкретном административном деле3.
В-четвертых, законодатель устанавливает специальные гарантии,
обеспечивающие свободу внутреннего убеждения правоприменяющих лиц4.

Социалистическое правосознание правоприменяющих’ лиц обусловливает их
подход к доказательственной информации с тех же позиций, с каких
подходит к ее оценке законодатель. Правосознание оказывает значительное
влияние на формирование внутреннего убеждения и на оценку доказательств
правоприменяющим лицом. Исследуя структуру правосознания, советские
юристы и психологи различают правовоззрение (правовое знание) и правовую
психологию5. Формирование социалистического правосознания идет в первую
очередь и главным образом посредством расширения правовоззрения граждан
и должностных лиц. Недаром в Отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду КПСС
Л. И. Брежнев особо подчеркнул, что «уважение к праву, к закону должно
стать личным убеждением каждого человека»6. Поэтому в последние годы ЦК
КПСС и Советское правительство провели важные мероприятия, направленные
на пропаганду советских законов, на их глубокое и всестороннее изу-

1 Такие требования содержатся в ст. 7 Указа Президиума Верховного
Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений,
заявлений и жалоб граждан» и многих других актах.

2 См., напр., ст. 7 Положения о Государственном санитарном
надзоре в СССР.

3 См., напр., Указ Президиума Верховного Суда СССР or 25
марта 1970 года «Об ответственности за скупку, продажу и обмен в
небольших размерах валюты и скупку вещей у иностранцев» («Ведомости
Верховного Совета СССР» 1970 г. № 13, ст. 108).

4 В частности, такой гарантией у судей является конституционное
установление их независимости и подчинении только закону. У
руководителей предприятий такой гарантией является правило,
сформулированное в ст. 90 Положения о предприятии, у многих должностных
лиц — должностные инструкции и положения.

5 См., напр., А. Р. Ратинов, Структура и функции правового сознания
(«Проблемы социологии права», вып. 1, Вильнюс, 1970, стр.
181).

8 См. «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 81.

чение1. Знание закона — обязанность не только юристов, но и всех лиц
органов управления, участвующих в правоприменении. Чем шире и глубже их
правовые знания, тем более правильной и объективной будет оценка
доказательств. Идеальным представляется положение, при котором все
правоприменяющие лица знакомы в достаточной степени с действующей
системой советского законодательства. Но не менее важно идти «вглубь» —
делать особый упор на изучение норм той отрасли права, в сфере которой
обычно протекает правоприменительная деятельность должностных лиц.
Второй путь приводит к возникновению особой сферы социалистического
правосознания правоприменяющего лица, которая соответствует той отрасли
права, знание норм которой и практики их применения существенно выше,
нежели иных отраслей права. Поэтому в правовой литературе вполне
обоснованно обращается внимание на необходимость дифференцированного
подхода к отдельным сферам правосознания — уголовно-правовой,
уголовно-процессуальной, административно-правовой и т. д.2. Несомненно,
что и «уголовно-правовое» и «административно-правовое» правосознание
основаны на общеправовых идеях и принципах, вместе с тем каждое из них
специфично совокупностью взглядов и оценок, относящихся к явлениям и
институтам только своей отрасли права. К сожалению, специфичность
каждого вида правосознания в нашей науке только начинает исследоваться,
и поэтому каких-то определенных и конкретных выводов об особенностях
административно-правового сознания в настоящее время сделать еще
нельзя3.

1 См. постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1970
г. «Об улучшении правовой работы в нароДном хозяйстве» (СП СССР 1971г. №
1, ст. 1); постановление Президиума Верховного Совета Украинской ССР «О
состоянии правового воспитания трудящихся в Донецкой области»
(«Ведомости Верховного Совета УССР» 1971 г. № 48, ст. 353).

2 См. А. Р. Ратинов, цит. раб., стр. 180.

3 В частности, заслуживает быть отмеченной работа «Служащий советского
государственного аппарата» (особенно глава VI —
«Эти-ко-психологические вопросы в работе государственных служащих»), в
которой сделана попытка проанализировать правопсихологические элементы
деятельности государственных служащих (см. «Служащий советского
государственного аппарата», «Юридическая литература», 1970).

Тем не менее специфика административного права, особенности средств и
сферы приложения административных норм, положение должностных лиц в
системе государственного аппарата — все это, без сомнения, сказывается
на их правосознании и приводит к выделению и обособлению
административно-правового сознания. В связи с этим роль регулятора в
формировании внутреннего убеждения правоприменяющих лиц при оценке
доказательств в административном процессе играет в первую очередь не
правосознание вообще, а основанное на его общих принципах и идеях
административно-правовое сознание. В отличие от
административно-правового сознания, присущего постоянно должностному
лицу, внутреннее его убеждение сказывается только при рассмотрении
конкретного дела. Наличие внутреннего убеждения о событиях и
обстоятельствах конкретного административного дела еще до его
рассмотрения может свидетельствовать о предвзятости должностного лица к
делу. Внутреннее убеждение должно создаваться в результате всестороннего
и тщательного исследования всех обстоятельств дела, всех собранных по
делу доказательств. Оно должно опираться на объективные факты и
обстоятельства дела и ни в коем случае не может быть произвольным,
необоснованным. Но для этого правоприменяющее лицо обязано овладеть
всеми приемами и методами сбора, исследования и оценки каждого из
доказательств, допущенных законом в административном процессе.

Глава II ПОКАЗАНИЯ СВИДЕТЕЛЕЙ

А. Процессуальный статус свидетеля

В административных делах, касающихся интересов и прав граждан и
должностных лиц, показания свидетелей являются наиболее часто
встречающимся видом доказательств.

Свидетель — это лицо, располагающее, как очевидец или в силу иных
причин, сведениями о фактах, подлежащих установлению и оценке в
административном процессе. Свидетелем в административном процессе может
быть любое вменяемое лицо, способное к запоминанию и воспроизведению
жизненных фактов и ситуаций.

При помощи свидетельских показаний правоприме-няющий орган устанавливает
необходимые для правильного решения дела сведения о событиях и
действиях, сохранившихся в памяти людей.

Административно-процессуальное законодательство СССР содержит
многочисленные указания на необходимость использования свидетельских
показаний для установления истины по делу и вынесения обоснованного
акта1.

В развитие этих правовых требований некоторые общесоюзные и
республиканские министерства и ведомства в изданных инструкциях и
положениях об организации работы подчиненных им органов по
правоприменению в той или иной степени устанавливают права и обязанности
свидетеля, пор;ядок его допроса и оформление сви-

1 Так, гл. 118 Положения о порядке назначения и выплаты государственных
пенсий устанавливает, что при отсутствии документов об имеющемся стаже и
невозможности их получения, стаж устанавливается на основании показаний
двух или более свидетелей (СП СССР 1964 г. № 18, ст. 119).

детельских показаний. Однако следует признать, что в отличие от
гражданско-процессуального и уголовно-процессуального законодательства,
в котором правовой статус свидетеля определен достаточно четко (его
роль, права, обязанности, ответственность и т. д.), общесоюзное
административно-процессуальное законодательство вопрос о правовом
статусе свидетеля не решает1. Поэтому правовой статус свидетеля в
административном процессе может быть установлен посредством анализа
ведомственных нормативных актов, а также обобщения и изучения практики
работы органов управления по правоприменению.

Роль и правовое положение свидетеля в административном процессе
обуславливается тем, что он привлекается к участию в деле для того,
чтобы сообщить компетентным органам (лицам) известные ему сведения по
конкретному административному делу. Закон не содержит нормы, обязывающей
свидетеля давать показания органам управления по известным ему
обстоятельствам дела, равно как и нормы, запрещающей под страхом
правового наказания давать заведомо ложные показания2.

Активное участие свидетеля в административном процессе обусловлено
высоким уровнем сознательности советских граждан и их желанием оказать
органам управления помощь в осуществлении ими своих функций. И несмотря
на то что закон прямо не возлагает на граждан обязанности сообщать по
требованию органов управления известные по административному делу факты,
большинство советских граждан охотно, правдиво и обстоя-

1 В связи с этим в правовой литературе, энциклопедических словарях и
справочниках свидетель определяется как лицо, вызываемое в органы
расследования или в суд, располагающее, как очевидец или в силу иных
обстоятельств, сведениями о фактах, подлежащих установлению в судебном
порядке (см. БСЭ, изд. II, т. 38, стр. 251; см. также «Энциклопедический
словарь правовых знаний», изд. «Советская энциклопедия», 1965, стр.
412).

2 Исключением является правило, установленное § 16 Инструкции о
порядке оформления свидетельских показаний для получения пенсии, о том,
что перед началом опроса свидетеля он предупреждается об ответственности
за ложные показания. Однако законодателем правовая ответственность за
подобные деяния не установлена, поэтому указанное правило носит
декларативный характер, не подкрепленный конкретной санкцией.

тельно дают свидетельские показания, рассматривая это как свою важнейшую
моральную обязанность.

Это обстоятельство служит критерием разграничения свидетелей от лиц,
обязанных в силу правовой нормы давать показания о фактах, очевидцами
которых они были или о которых им стало известно из других источников.
Наличие правовой обязанности давать показания по делу существенным
образом меняет статус лица в административном процессе. Поэтому
показания лиц, обязанных к этому правовой нормой, рассматриваются как
самостоятельный источник доказательств.

Возрастание уровня сознательности советских граждан способствует
поступлению в органы управления доброкачественной свидетельской
информации.

Вместе с тем некоторые лица по самым разнообразным причинам уклоняются
от дачи свидетельских показаний по административным делам либо дают
заведомо ложные показания. Отсутствие возможности получения необходимых
свидетельских показаний либо получение ложной информации по
административному делу может привести к принятию необоснованного
правоприменительного акта, к нарушению или ущемлению прав и законных
интересов советских граждан.

С целью создания надлежащих условий для работы органов управления,
направленной на оперативное и полное установление материальной истины по
делу, вероятно, целесообразно установить правовую ответственность
свидетелей за отказ от показаний и заведомо ложные показания.

В законодательстве зарубежных социалистических стран правовая
ответственность свидетеля установлена за отказ и за дачу ложных
показаний по делам, вытекающим из административных правонарушений1.

Полные и правдивые свидетельские показания нужны не только при
рассмотрении дел об административных проступках, но и при решении любого
административного дела. Поэтому свидетель должен нести ответствен-

1 Например, п. 4 §35 Закона ЧССР от 29 июня 1967 г. №71 указывает на
ответственность за отказ от показаний или за ложные показания (это
положение не действует в отношении тех граждан, кто может своими
показаниями навлечь на себя и своих близких опасность уголовного
преследования).

ность за отказ от дачи информации и за дачу заведомо ложной информации
по любому административному делу.

Б. Содержание и классификация свидетельских показаний

Содержанием свидетельских показаний являются воспринятые свидетелем
обстоятельства, подлежащие установлению и проверке в конкретном
административном деле. Эти обстоятельства бывают двух видов:

обстоятельства, свидетельствующие о законности, правильности и
достоверности процессуальных действий, совершенных должностными лицами в
конкретном деле;

обстоятельства, подлежащие доказыванию в конкретном деле.

1. Обстоятельства первого вида сообщают свидетели, присутствующие при
совершении некоторых процессуальных действий,— составлении протокола о
нарушении, составлении протокола (акта) осмотра транспорта, помещения и
т. д. В некоторых актах эту группу свидетелей именуют понятыми1. Однако
в отличие от уголовного и гражданского процесса, где понятыми обычно
бывают лица, которым ничего не было известно об обстоятельствах дела2, в
административном процессе понятые в большинстве случаев свидетельствуют
не только о достоверности процессуальных действий должностного лица, но
и подтверждают совершение факта, который подлежит доказыванию3. Кроме
того, присутствие этой группы

1 См., напр., п. 1 Инструкции о порядке составления органами
рыбоохраны УССР протоколов и оформлении материалов по делам о нарушении
Положения об охране рыбных запасов, Киев, 1960. Весьма четко
проводится различие между понятыми и свидетелями-очевидцами в
Правилах составления протоколов осмотра места транспортного
происшествия работниками Госавтоинспекции.

2 См. Р. Д. Р а х у н о в, Свидетельские показания в советском
уголовном процессе, Госюриздат, 1955, стр. 45.

3 Такую роль, например, выполняют понятые, участвующие в составлении
протоколов о нарушении общественного порядка, санитарного режима, правил
благоустройства, правил землепользования, а также понятые,
присутствующие при составлении актов осмотра
(освидетельствования) помещений, транспорта, земельного участка и
т. д.

свидетелей (понятых) при производстве некоторых процессуальных действий
гарантирует соблюдение прав лиц, в отношении которых эти действия
производятся.

Административно-процессуальное законодательство и сложившаяся практика
применения административно-правовых норм придают большое значение
свидетельству понятых. Как правило, протокол о правонарушении,
составленный без участия понятых, признается ничтожным актом, не
влекущим никаких юридических последствий.

Обычно административные дела, в которых встречаются подобные акты,
подлежат прекращению. Только в редких случаях законодатель допускает
вынесение решения по делу на основании протокола, составленного без
участия понятых, оговаривая при этом, что факты, указанные в протоколе,
должны быть получены из официальных источников. А в Инструкции о порядке
составления органами рыбоохраны Украинской ССР протоколов и оформления
материалов по делам о нарушении Положения об охране рыбных запасов
содержится категорическое указание о том, что «отсутствие свидетелей не
может остановить действия работника органов рыбоохраны по задержанию
нарушителя, составлению протокола нарушения и изъятию орудий лова и
незаконной добычи рыбы».

Административно-процессуальные акты не содержат единого требования к
количеству понятых, которые должны присутствовать при составлении
протокола. Подавляющее большинство актов просто констатируют, что
протоколы должны составляться с участием свидетелей (понятых)’.

Некоторые акты устанавливают, что протоколы должны составляться с
участием одного (или больше) свидетелей2, а некоторые (главным образом
акты, изданные МВД СССР и союзных республик) требуют,

1 См., напр., ст. 14 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня
1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафа, налагаемого в
административном порядке» («Ведомости Верховного Совета СССР» 1961 г. №
35, ст. 368).

2 См., напр., ст. 9 Инструкции о порядке наложения штрафа за нарушение
правил по карантину животных.., утвержденному МСХ СССР 16 октября
1964 г. («Законодательство про адьпшстративну вцщовщальшсть», Кшв,
1965, стр. 96).

чтобы факты, изложенные в протоколе, подтверждались не менее чем двумя
свидетелями (понятыми)’.

Поэтому, когда свидетели отсутствуют в момент и в месте совершения
проступка, протокол о нарушении составляется в соответствующем органе с
привлечением к составлению протокола лиц, которые не являлись очевидцами
правонарушения. В этом случае доказательственное значение свидетельских
показаний заключается в том, что благодаря им гаравоприменяющий орган
убеждается в правильности и законности действий должностного лица при
составлении протокола.

Подписи этих понятых свидетельствуют о действиях должностного лица лишь
в момент составления протокола и не могут рассматриваться как
подтверждение доказанности факта.

Однако в протоколах не делается никакого пояснения о том, что лица,
участвующие в качестве понятых, самого факта правонарушения не видели, и
поэтому, когда их вызывают для дачи показаний по факту, зафиксированному
в протоколе, этих показаний они дать не могут.

Однако следует заметить, что суды и административные органы даже при
отрицании нарушителем своей вины в проступке очень редко вызывают
понятых,для проверки правильности составленного акта и соответствия
имеющихся в акте записей фактическому положению дела.

Несомненно, что в тех случаях, когда при рассмотрении дела о
пра1вонарушении привлекаемый к ответственности отрицает свою вину,
должны быть вызваны понятые, принимавшие участие в составлении
протокола.

Большое значение имеет участие понятых в составлении акта, фиксирующего
событие (факт, состояние), которое служит основанием применения
диспозиции административно-правовой нормы. Участие понятых в составлении
таких актов повышает доказательственную силу последних и в то же время
обеспечивает надлежащий и систематический контроль трудящихся за работой
госу-

1 А. П. Клюшниченко, ” Производство по делам о мелком хулиганстве. Киев,
1970, стр. 80; А. Серегин, Административный протокол, «Советская
юстиция» 1965 г. № 9, стр. 78—79.

дарственных служащих. В нашем законодательстве не содержится перечня
случаев, когда акты составляются с участием понятых. Но на практике
почти все акты осмотра (помещения, земельного участка и т. д.) и акты,
свидетельствующие об определенном состоянии, составляются с участием
понятых. При решении административного дела, в котором фигурирует акт,
составленный с участием понятых, в случае необходимости понятые могут
быть опрошены об обстоятельствах, служивших основой составления акта.

2. Сведения об обстоятельствах, подлежащих доказыванию в
административном деле, могут быть получены как от лиц, которые своей
подписью свидетельствуют о законности и достоверности совершаемых
процессуальных действий должностного лица (понятых), так и от лиц, не
принимающих участия в совершении этих процессуальных действий. К
обстоятельствам, подлежащим доказыванию в конкретном административном
деле, относятся любые факты, необходимые для правильного решения этого
дела, для принятия законного и целесообразного правоприменительного
акта.

Помимо сведений, касающихся факта, служащего основанием для издания
правоприменительного акта, свидетельские показания в административном
процессе могут содержать сведения справочного характера: сведения,
характеризующие лиц, участвующих в процессе (правонарушителя, жалобщика,
заявителя и т. д.); сведения, необходимые для проверки и оценки
существенных для дела фактов (например, сведения о порядке прохождения
инструктажа по технике безопасности и производственной санитарии;
сведения о порядке выпуска машин на линию и т. д.); сведения об
источниках получения новых доказательств и т. п. сведения.

Поскольку основное назначение административного процесса — применение
диспозиции административно-правовой нормы, постольку главное внимание в
свидетельских показаниях занимают сведения, на основании которых
выносится акт, удовлетворяющий требованиям лица, заинтересованного в
исходе дела. Например, вынесение решения о выдаче ордера, о назначении
пенсии, о даче разрешения на приобретение огнестрельного оружия и т. д.
Такие показания могут быть названы положительными свидетельскими
показаниями.

5 Заказ 6863 65

Те свидетельские показания, которые ложатся в основу вынесения акта об
отказе в удовлетворении какого-либо требования заинтересованного лица,
обращенного к органам управления, можно рассматривать в качестве
отрицательных.

При применении санкции административно-правовой нормы одни свидетельские
показания могут быть обвинительными, другие оправдательными.

Обвинительные свидетельские показания наряду с другими доказательствами
ложатся в основу привлечения к административной ответственности.

Оправдательные свидетельские показания свидетельствуют о невиновности
лица, в отношении которого -возбуждено административное преследование,
или об обстоятельствах, смягчающих его вину.

Свидетельские показания по отношению к факту, служащему основанием
правоприменения, могут быть прямыми либо косвенными. Содержанием
косвенных свидетельских показаний являются данные, сохранившиеся в
памяти свидетелей, и установление которых есть не конечная цель, а
промежуточный этап конкретного процесса доказывания. Поэтому прямыми
свидетельскими показаниями следует считать такие помазания, которые
приводят к факту, являющемуся основанием правоприменения сразу, без
каких-либо промежуточных звеньев.

Свидетельские показания могут быть первоначальными и производными. В том
случае, когда информация, которой обладает свидетель, непосредственно
передается компетентному органу (лицу), показание признается
первоначальным, а когда же эта информация передается через
посредствующие звенья — показания считаются производными. В
уголовно-процессуальном законодательстве (ст. 68 УПК УССР) установлено
правило, по которому не имеют доказательственного значения показания
свидетеля, если он не может указать источники получения информации.
Административно-процессуальное законодательство такого положения не
содержит, однако этого правила стремятся придерживаться должностные лица
органов управления.

Представляется, что сложившаяся практика отказа от использования в
качестве доказательств показаний свидетелей без указания источников
получения информации совершенно правильна.

В. Способы получения и закрепления свидетельских показаний

Административному процессу известно четыре спосо- • ба получения
свидетельских показаний:

а) посредством выслушивания свидетелей-очевидцев о совершенном
административном проступке во время составления протокола (акта);

б) посредством получения (отобрания) объяснения в ходе подготовки дела
и принятию по нему окончательного решения;

в) посредством допроса свидетелей;

г) посредством заслушивания свидетелей во время принятия решения
по делу.

Каждому из этих способов соответствует определенная форма закрепления
полученных показаний.

В делах о применении административно-правовой санкции находят применение
все известные административному процессу способы получения информации от
свидетелей, а в делах, связанных с применением диспозиции,— только три:
отобрание объяснения, заслушивание и приобщение к делу письменных
показаний.

Выслушивание свидетелей-очевидцев о совершенном административном
проступке во время составления протокола (акта) производится лицами,
уполномоченными на составление такого документа1.

Свидетели-очевидцы глаотым образом выступают в роли понятых при
составлении протокола о нарушении, вместе с тем их показания имеют очень
важное значение для установления истины по делу. Выслушивание
производится либо непосредственно в месте обнаружения правонарушения,
либо в специально установленном месте (помещение исполкома, инспекции и
т. д.).

Если свидетелей-очевидцев много, ограничиваются тем количеством, которое
необходимо для составления протокола. При этом желательно выбрать
свидетелей, наиболее осведомленных о правонарушении (находившихся в
данном месте в течение всего времени правонарушения, видевших
правонарушителя и т. д.). После

1 См., напр., ст. 27 Положения о Государственном комитете по надзору за
безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при Совете
Министров СССР (СП СССР 1968 г. № 4, ст. 17).

5* 67

ознакомления с личностью свидетеля (посредством проверки документов или
иными путями) ему предлагается рассказать в устной форме о событиях,
предшествовавших правонарушению, и о месте нарушения. Специального
документа на фиксацию показаний свидетеля не требуется. Такая фиксация
происходит в протоколе (акте) о правонарушении.

За редким исключением, почти все протоколы, несмотря на разнообразие их
форм1, оставляют место для записи свидетельских показаний. Особенностью
фиксации таких показаний является то, что в протоколе делается одна
общая запись изложения основного содержания сведений, сообщаемых
свидетелями.

Подобное положение требует от лиц, составляющих протокол, выбрать для
записи наиболее важные сведения и изложить их на ограниченном
пространстве, отведенном бланком протокола. Фиксация в протоколе
свидетельских показаний не может быть сведена к чисто технической
операции. От того, насколько содержательно и правильно сделана запись,
зависит юридическая квалификация содеянного. Поэтому следует согласиться
с критическими замечаниями авторов ком’ментария к законодательству о
штрафах в адрес практических работников, недооценивающих значение
правильного и грамотного заполнения протокола о нарушении, нередко
приводящего к тому, что административные комиссии либо отказывают в
приеме таких протоколов, либо отказывают в наложении штрафа2. Не
случайно формы протоколов о нарушении, вводимые некоторыми ведомствами в
последние годы, оставляют значительно больше места для записи
свидетельских показаний. Инструкции (‘или указания) о порядке заполнения
этих протоколов требуют подробного изложения сведений, сообщенных
свидетелем. Свои показания свидетели скрепляют подписью на протоколе.

Объяснения от свидетелей отбираются в процессе подготовки дела к
слушанию и принятию окончательно-

1 Только в ЭССР, ЛатССР и ЛитССР установлена единая форма протоколов о
нарушении, за которое может быть наложен штраф. В иных республиках форма
различна.

2 См. Комментарий к законодательству о штрафах, налагаемых в
административном порядке, «Юридическая литература», 1968,
стр. 161.

го решения. Проведение этого процессуального действия возлагается чаще
всего на оперативный состав органа (инспекторов, специалистов,
референтов)1. По большинству дел, связанных с применением
административно-правовых санкций, получение объяснения свидетеля
нормативными актами объявляется обязательным2.

Учитывая роль и значение свидетельских показаний для объективного
решения дела и испытывая воздействие указанных выше нормативных актов,
многие иные органы, даже и тогда, когда на них не возложена обязанность
получения объяснения свидетеля в ходе подготовки дела к слушанию, ввели
это действие в практику своей работы. В большей мере это относится к
органам внутренних дел (милиция, автоинспекция и др.). Несомненно, такая
практика вполне оправдана. Получение объяснений от свидетеля при
подготовке дела к слушанию позволяет глубже уяснить суть совершенного
правонарушения, выявить новые обстоятельства, подлежащие проверке перед
передачей дела на окончательное решение.

По делам, связанным с применением диспозиции административно-правовой
нормы, законодатель с такой определенностью не говорит о необходимости
получения объяснения от свидетеля при подготовке дела и принятию по нему
окончательного решения. Тем не менее к получению информации от
свидетелей посредством получения от них объяснений органы управления при
применении диспозиции правовой нормы прибегают довольно часто.
Необходимость отобрания объяснений у свидетелей определяется в каждом
конкретном случае. Нормативное закрепление за должностным лицом
обязанности такого рода явилось бы ненужной формализацией
административного процесса и могло бы повлечь за собой усложнение и
загромождение производства.

1 Демократизация деятельности государственного аппарата дает
возможность широко использовать при выполнении этой процессуальной
функции представителей общественности. Это требование прямо записано в
ряде нормативных актов. См., напр., Указ Президиума Верховного
Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений,
заявлений и жалоб граждан» (ст. 12) и др.

2 См., напр., ст. 11 Положения о порядке производства по делам об
административных проступках Казахской ССР. «Сборник нормативных актов об
административной ответственности», изд-во «Казахстан», 1965.

Вместе с тем, на наш взгляд, целесообразно установить правила и порядок
получения объяснения свидетеля.

С учетом сложившейся практики выполнения рассматриваемого способа
получения информации уполномоченными лицами органов государственного
управления и используя рекомендации, содержащиеся в различных
источниках, получение объяснений от свидетелей в процессе подготовки
дела к слушанию целесообразно строить следующим образом:

1. Выслушать свидетеля необходимо в помещении и во время, которое бы
удовлетворяло и свидетеля и лицо, отбирающее объяснение, во всяком
случае избегая ночные и вечерние часы. Так, когда объяснения
должны быть получены от большого крута лиц, работающих или проживающих
в одном месте (по делам о нарушении правил техники безопасности,
мелком хулиганстве и т. п.), беседу с ними желательно проводить,
не отрывая их от исполнения постоянного занятия.

2. Перед началом беседы следует выяснить личность свидетеля, сообщить
ему, по какому делу (вопросу) он вызван, и предложить рассказать в
произвольной форме все известное ему по делу. Большое значение на объем
и характер показаний свидетеля оказывает напоминание ему должностным
лицом о его моральном долге выступить в качестве свидетеля.

3. Рассказ свидетеля не следует прерывать вопросами, для них найдется
время после его окончания. Для лица, отбирающего объяснения, важно
выяснить че только детали и обстоятельства дела, но и
взаимоотношения свидетеля и лиц, заинтересованных в исходе дела.
Выяснение этих вопросов представляет интерес для последующей оценки
полученных показаний.

4. Если свидетель не владеет (или слабо владеет) русским языком
или языком, признанным официальным в союзной республике, показания он
вправе дать на своем языке. В этих случаях необходимо присутствие
переводчика. Этого правила следует строго придерживаться в районах с
многонациональным составом населения.

5. После выяснения всех обстоятельств по делу, которыми располагал
свидетель, производится закрепление его показаний; закрепление устных
показаний свидетеля гарантирует сохранность сведений, имеющих значение
для дела, и дает возможность последующего

использования показаний в качестве доказательств, поскольку
окончательное решение дела зависит не от лица, принявшего устные
показания, а от другого лица (органа), который иным путем, кроме
прочтения зафиксированных показаний, не может получить необходимые для
принятия правоприменительного акта сведения.

6. Получение объяснения свидетеля при подготовке дела к слушанию
представляет собой самостоятельное процессуальное действие, и поэтому
оно нуждается в самостоятельном процессуальном закреплении. Акт,
посредством которого происходит протоколирование показаний свидетеля,
может* носить любое название. Вряд ли целесообразно ломать
установившуюся практику, например органов внутренних дел, которые
отбирают от свидетелей объяснения, либо органов, рассматривающих морские
аварии, оформляя показания свидетелей посредством составления протоколов
опроса. Важно, чтобы в них нашли свое отражение сведения о личности
свидетеля, о месте и времени получения сведений и полное изложение
основных показаний, данных в процессе беседы1.

7. В случае, когда протоколирование проведено должностным лицом,
последнее должно свидетелю прочитать сделанную запись и дать ему
расписаться, а затем поставить свою подпись. Когда объяснение
собственноручно дает свидетель, должностное лицо знакомится
с записью и подписывает документ вместе со свидетелем.

Заслушивание свидетелей для получения необходимой информации
осуществляется главным образом и прежде всего коллегиальным органом
перед принятием окончательного решения по делу. Такое право
предоставлено, например, комиссии по назначению пенсий, ад-

1 Проведение стандартизации управленческой документации, несомненно,
приведет впоследствии к унификации и выработке единой формы документов,
в которых фиксируются свидетельские показания. Но сейчас, при наличии
большого запаса ведомственных бланков, форсировать переход к единой
форме такого документа нерационально. Хочется обратить в связи с этим
внимание на одну, на наш взгляд, ошибку в оформлении объяснений, которые
отбираются у свидетелей работниками внутренних дел, — эти объяснения
адресуются не лицу, отбирающему объяснения, а лицу, которое должно
принять окончательное решение по делу, что, конечно, неправильно.

министративным комиссиям, комиссиям по делам несовершеннолетних и
некоторым иным коллегиальным органам. Посредством заслушивания
свидетелей государственный орган получает необходимую информацию без
промежуточных звеньев. Непосредственное получение информации от
свидетеля является важным условием формирования твердого и обоснованного
внутреннего убеждения у лиц, правомочных решить конкретное
административное дело.

Законодатель не определяет оснований для вызова свидетелей на заседания
органа для дачи показаний.

Как свидетельствует практика, свидетели преимущественно вызываются для
дачи показаний в государственный орган на повторном заседании, когда при
первоначальном рассмотрении дела достаточных доказательств для вынесения
объективного решения не было или между ними были противоречия, которые
могли быть устранены только с помощью свидетелей.

Инициатива в вызове свидетеля может принадлежать как органу,
рассматривающему делю, так и участникам процесса. Однако во всех случаях
вопрос о вызове и допуске свидетеля к работе решается самим органом.
Вызов свидетелей производится с помощью повесток или уведомлений. Единой
формы повесток для вызова свидетелей не существует1. В отдельных союзных
республиках (например, в Эстонской ССР) определена форма повестки для
вызова свидетелей на заседание административной комиссии. Повестка
сообщает вызываемому, когда, где и по какому делу состоится заседание
комиссии, и просит присутствовать на данном заседании2. Но в большинстве
союзных республик повестки о вызове свидетелей на заседания
административных комиссий и на заседания иных органов (например, в
исполком) составляются в произвольной форме, а вызов производится при

1 Заслуживает поддержки в связи с этим предложение В. С.
Прониной о разработке единой формы повестки для вызова необходимых лиц
на заседание комиссии по делам несовершеннолетних. Предложенная
ею форма повестки, на наш взгляд, правильна (см. Пронина В. С,
Комментарий к положению о комиссиях по делам несовершеннолетних,
«Юридическая литература», 1968, стр. 140).

2 См. ст. 12 Положения об административных комиссиях ЭССР («Ведомости
Верховного Совета ЭССР» 1968 г. № 6, ст. 13).

помощи разнообразных средств (например, по телефону)1.

Личность вызванного свидетеля проверяется председательствующим на
заседании, после чего свидетель может давать свои показания. Поскольку
процедура проведения заседания органов управления при рассмотрении ими
административных дел регламентирована в незначительной степени,
какого-то единого порядка заслушивания свидетелей не существует. В одних
случаях свидетеля заслушивают после изложения материалов дела, в других
— после выступления всех заинтересованных лиц. Представляется, что более
удачен второй вариант, когда можно у свидетеля выяснить те
обстоятельства, которые не были освещены в выступлениях заинтересованных
лиц. На наш взгляд, правом задавать свидетелю вопросы обладают:
председательствующий, члены, участники процесса. Не следует поощрять
практику постановки вопроса из числа присутствующей публики.

Свидетели заслушиваются с целью сформировать внутреннее убеждение лиц,
принимающих по делу правоприменительный акт, и при убежденности в
достаточности собранных доказательств выслушивание свидетеля должно быть
прекращено.

Свидетельские показания должны быть запротоколированы. Обязательность
ведения протокола заседания предусмотрена многими нормативными актами.
Менее категорично законодатель высказывается о содержании протокола.
Даже в отношении ведения протокола заседаний административных комиссий и
комиссий по делам несовершеннолетних в разных союзных республиках
установлены различные требования. В большинстве союз-

1 Следует заметить, что административным процедурным актам в нашем
законодательстве не уделено должного внимания. У нас нет достаточно
четкого указания о том, при помощи каких актов происходит вызов
заинтересованных лиц для участия в административном процессе, при помощи
каких актов затребуются дополнительные доказательства и т. д., не говоря
уже о реквизитах таких актов. Вряд ли это правильно. Следует учесть опыт
административно-процессуального законодательства европейских
социалистических стран, подробно регламентирующих содержание, форму и
порядок издания процедурных актов (см, напр., J. М о 1 е к, Spravne
Konanie, Bratislava, 1969, S. 85—117) и принять специальные нормы.

ных республик не требуется протоколировать показания свидетелей. Только
законодательство Латвийской, Эстонской, Литовской и Таджикской союзных
республик предусматривает необходимость записи объяснения нарушителя и
свидетелей, а также других лиц, присутствующих по данному делу на
заседании комиссии. Аналогичное положение и с протоколированием
показаний свидетелей, сделанных на заседании комиссии по делам
несовершеннолетних. Только в редких случаях законодатель требует записи
этих показаний. Но даже в том случае, когда обязанность фиксации
свидетельских показаний прямо возложена на органы управления, в
большинстве своем эту обязанность они не выполняют1.

Еще хуже обстоит дело с отражением в протоколе показаний свидетеля в
иных органах (исполкомах, загсах, разнообразных комиссиях) при решении
дел, связанных с применением диспозиции административно-правовой нормы.
Как правило, в протоколах отмечается только, что были «заслушаны
свидетели», порой даже не указаны их фамилии.

Подобное положение с фиксацией показаний свидетеля следует признать
нетерпимым. Рассмотрение административного дела часто нельзя втиснуть в
рамки одного заседания органа, принявшего это дело к своему
производству. В некоторых случаях приходится проводить повторные
заседания, а иногда и передавать материалы дела для рассмотрения в
другой орган (по жалобе, в связи с истребованием в порядке осуществления
контроля и т. д.). И если в протоколе отсутствует изложение содержания
показаний свидетеля, то приходится повторно приглашать его на заседание.
Несомненно, что четкая, логическая и содержательная запись в протоколе
показаний свидетеля избавляет от повторных вызовов его, способствует
скорейшему и оперативному решению дела на основании материалов, которыми
располагает орган управления.

Допрос как средство получения информации от свидетеля применяется в
деятельности суда. Регулируя деятельность судов по рассмотрению
административных дел, Верховный Суд СССР неоднократно отмечал, что

1 Эти факты отмечаются в работах В С. Прониной, М. С. Сту-деникиной, А.
П. Клюшниченко и др

в тех случаях, когда это не противоречит действующему законодательству,
суды при рассмотрении дел такой категории могут применять
уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное законодательство1.
Наиболее широкое использование уголовно-процессуального и
гражданско-процессуального законодательства происходит во время
заслушивания показаний свидетеля по административным делам, которые
рассматриваются судом. Так, по правилам УПК происходит допрос свидетелей
при применении административно-правовых санкций, а также при
рассмотрении дел о направлении на принудительное лечение наркоманов и
злостных пьяниц. Несмотря на то, что в некоторых нормативных актах
подчеркивается, что суды по административным делам заслушивают показания
свидетелей, фактически этот способ получения необходимой свидетельской
информации должен называться допросом. Допрос по порядку и методике
проведения, по порядку фиксации существенно отличается от иных способов
получения свидетельских показаний в административном процессе.

Проведение допроса свидетелей в суде по административным делам по
правилам уголовного и гражданского судопроизводства в принципе
возражений вызывать не может. Нельзя согласиться только с установившимся
правилом о том, что перед началом дачи показаний свидетели
предупреждаются об уголовной ответственности за отказ от дачи показаний
и за заведомо ложные показания. Уголовная ответственность установлена за
отказ от дачи показаний и за заведомо ложные показания в Гражданском
(ст. 62 ГПК РСФСР) и в Уголовном (ст. 73 УПК РСФСР) кодексах, и никаких
правовых оснований для распространения этого правила на административный
процесс, в том числе и проводимый судебными органами, не имеется.

Уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное законодательство
подробно регламентируют порядок допроса свидетелей в суде и фиксации
полученных по-

1 См., напр., постановление № 14 Пленума Верховного Суда СССР от 23
октября 1963 г. «О судебной практике по делам о безвозмездном изъятии
домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных гражданами
на нетрудовые доходы» («Бюллетень Верховного Суда СССР» 1963 г. № 6,
стр. 10).

казаний. Кроме того, данному вопросу посвящено большое количество
монографической, учебной и комментируемой литературы, в связи с чем
изложение правил допроса свидетеля судом по административным делам
представляется излишним1.

В литературе совершенно справедливо обращается внимание на отсутствие
единообразия в практике работы судов в тех случаях, когда необходимость
вызова свидетелей возникает в момент рассмотрения дела2. В одних случаях
судьи возвращают все материалы дела органу внутренних дел,
представившему их, и предлагают ему обеспечить присутствие свидетеля на
повторном заседании суда, в других — приостанавливают рассмотрение дела
и самостоятельно принимают меры к вызову необходимого свидетеля.

Поскольку законодательством не предусмотрено право народных судей
откладывать (приостанавливать) рассмотрение поступившего
административного дела и они связаны суточным сроком, в течение которого
дело должно быть рассмотрено, то с точки зрения соответствия их действий
требованию закона первый вариант является предпочтительнее. Однако
нельзя не видеть и того, чго возврат всех материалов дела в органы
внутренних дел с предложением обеспечения присутствия свидетеля в
следующем заседании ведет к затягиванию рассмотрения дела, теряется
быстрота и оперативность реагирования на факт мелкого хулиганства, т. е.
качество, ради которого и был установлен административный порядок
рассмотрения дел о мелком хулиганстве. Поэтому было бы правильным не
связывать суды суточным сроком и предоставить им право откладывать
рассмотрение дела в тех случаях, когда вызов свидетеля необходим и они
могут осуществить это самостоятельно.

Г. Оценка показаний свидетеля

Информация, полученная из показаний свидетеля, оценивается
соответствующими должностными лицами

1 См. М. Л. Я к у б, Показания свидетелей и потерпевших, изд-во МГУ,
1968; К. А. Вагеншвили, Значение свидетельских показаний в суде первой
инстанции по советскому уголовному процессу, Тбилиси, 1966, и др.

2 См. «Борьба с мелким хулиганством», Киев, 1971, стр. 23.

по внутреннему убеждению, которое формируется под воздействием
всестороннего и объективного рассмотрения всех обстоятельств дела в их
совокупности. Поэтому при оценке свидетельского показания необходимо
проанализировать его соотношение с другими доказательствами (в том числе
и с иными свидетельскими показаниями). Проведенное сравнительное
исследование свидетельского показания с другими доказательствами
подкрепит полученную от свидетеля информацию сведениями, поступившими по
другим каналам.

Наличие противоречий между свидетельскими показаниями и иными
полученными по делу доказательствами предопределит проведение
мероприятий, направленных на установление причин и ликвидацию возникших
противоречий. Такими мероприятиями могут быть поиски новых
доказательств, проверка уже собранных и т. д.

При оценке показаний свидетеля большое значение имеет личность
свидетеля. Свидетель не связан в административном процессе правовой
обязанностью давать правдивые и подробные показания, и обстановка при
получении от него показаний менее официальна и строга, нежели во время
допроса по уголовным делам, поэтому недобросовестный свидетель (либо
заинтересованный каким-то образом в исходе дела) может давать ложные
показания. Отсюда в анализ свидетельских показаний входит выяснение
возможной заинтересованности свидетеля в исходе дела, проистекающей из
тех отношений, в которых свидетель находится с другими участниками
процесса. Для правильной оценки свидетельских показаний важное значение
имеет учет его психологических особенностей и выяснение его способностей
к восприятию и запоминанию событий, о которых он сообщает1.
Административный процесс — это скоротечный процесс. Достаточно указать
на то, что большинство свидетель-

1 В криминалистической литературе вся получаемая при допросе информация
делится на два вида: информация об интересующем факте и информация об
источнике сообщения об этих фактах (см., напр., А. В. Дулов и П. Д.
Нестеренко, Тактика следственных действий, «Высшая школа», 1971, стр.
58). Такое деление представляется целесообразным, поскольку оно
заставляет с большим вниманием относиться к источнику информации,
правильно его оценить и в ходе получения от него информации избрать
правильную методику и тем самым достичь получения более подробной и
точной информации.

ских показаний по делам о наложении штрафов должны быть получены в
течение месячного срока, а по большинству дел о применении диспозиции —
и того меньше. В этот краткий период впечатления, которые должны быть
воспроизведены в показаниях, довольно свежи и излагаются без особых
изменений. Вместе с тем психологические особенности свидетеля могут
оказать свое влияние на его показания1. Проверка правильности и
объективности воспроизведения увиденных или услышанных данных
производится, как правило, путем постановки контрольных вопросов, ответы
на которые могут быть проверены с помощью других обстоятельств. Такая
проверка, а также последующее сопоставление с иными доказательствами
дают возможность одни свидетельские показания отвергнуть, как ложные,
вторые поставить под сомнение, третьи признать достоверными и положить
их в основу вынесения правоприменительного акта.

1 На это обращает внимание К. Приходько, анализируя практику
рассмотрения материалов о мелком хулиганстве несовершеннолетних. Он
совершенно прав, когда говорит о необходимости учета психологических
особенностей несовершеннолетних при оценке их показаний (См. К.
Приходько, Рассмотрение материалов о мелком хулиганстве
несовершеннолетних, «Советская юстиция» 1971 г. № 18, стр. 9).

Глава III

ПОКАЗАНИЯ ЛИЦ, ОБЯЗАННЫХ СООБЩАТЬ ОРГАНАМ

УПРАВЛЕНИЯ О ФАКТАХ,

ПОДЛЕЖАЩИХ УСТАНОВЛЕНИЮ И ОЦЕНКЕ

В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ

А. Процессуальный статус лиц,

обязанных давать информацию

об обстоятельствах, являющихся

предметом исследования в конкретном

административном деле

Для выполнения поставленных задач по практическому исполнению законов
органы управления должны получать всестороннюю и исчерпывающую
информацию о состоянии и положении в подведомственных им отраслях и
сферах. С этой целью законодатель, всемерно требуя от органов управления
активной деятельности по сбору и переработке информации, возлагает на
широкий круг лиц обязанность по представлению необходимой органам
управления информации. И в числе этой информации законодатель обязывает
указанные выше лица представлять сведения об обстоятельствах, являющихся
(«ли могущих быть) предметом выяснения в административном процессе.

Дача показаний есть сообщение правоприменяю-щим органам о фактах,
подлежащих установлению и оценке в конкретном административном
разбирательстве.

Обязанность граждан и большинства служащих государственных и
общественных организаций давать показания вытекает из нормативного акта:
для служащих это акт, регламентирующий их правовой статус, а для граждан
— акт, определяющий их права и обязанности в

какой-то определенной сфере или отрасли государственного управления1.

В последнее время в связи с усилением правового регламентирования
взаимоотношений руководителя с подчиненными обязанность по даче
служащими необходимой по делу информации подверглась конкретизации.
Появились акты, в которых установлены сроки, каналы и формы подачи такой
информации.

Лица, обязанные сообщать органам управления о фактах, подлежащих
установлению и оценке в конкретном деле, сторонами административного
процесса не являются. Их роль сводится к оказанию помощи
правопри-меняющему органу в установлении истины по делу.

Они сообщают о фактах, очевидцами которых были или о которых им стало
известно из определенных источников, и это обстоятельство сближает
данную категорию лиц со свидетелями. Но в отличие от свидетелей в
административном процессе, которые дают показания в силу морального
долга, а следовательно, не несут правовой отвественности за отказ от
дачи показаний, рассматриваемая нами категория лиц дает показания,
исполняя юридическую обязанность, нарушение которой вызывает возможность
применения к ним мер государственного принуждения. К государственным и
общественным служащим применяются меры дисциплинарного воздействия,
отдельные граждане привлекаются к административной ответственности2.

Часть служащих дает показания как в силу действия правовой нормы, так и
по требованию (т. е. на основа-

1 Так, Таможенный кодекс СССР возлагает на лиц, выезжающих из СССР или
въезжающих в СССР, обязанность посредством заполнения таможенной
декларации сообщать о наличии у них вещей, ценностей и денег.
Аналогичные обязанности для граждан предусматривает Ветеринарный устав
СССР, Правила охраны линий связи « т. д.

2 Так, за несообщение о случаях внезапного падежа животных или
подозрения на заболевание животных заразной болезнью граждане в силу ст.
58 Ветеринарного устава Союза ССР подвергаются штрафу в размере до 10
руб. Подлежат административной ответственности также и некоторые
должностные лица за нарушение обязанности информировать органы
управления об определенных фактах. Так, в силу ст. 16 Правил охраны
линий связи капитаны судов обязаны немедленно сообщать компетентным
органам о месте и времени подъема кабеля связи Невыполнение этой
обязанности влечет административную ответственное 11

нии индивидуального акта) правоприменяющего лица. Информация, которой
они располагают, получена ими не как очевидцами того или иного факта, а
в результате их активной поисковой деятельности во исполнение отданного
распоряжения. Так, например, ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета
СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений
и жалоб граждан» устанавливает, что должностные лица при необходимости
могут посылать работников на места для проверки обстоятельств.
Направление осуществляется индивидуальным актом (приказом,
распоряжением); перед работником ставится определенный круг вопросов,
сведения по которым должны быть доставлены правоприменя-ющему лицу. В
процессе выполнения поручения работником по конкретному делу может быть
собрана самая разнообразная информация, но самостоятельно распоряжаться
этой информацией он не вправе. Эту информацию он обязан передать
правоприменяющему лицу.

Наиболее часто такой способ получения информации имеет место во
взаимоотношениях выше- и нижестоящих управленческих звеньев.

По сути дела, все проверки, обследования, ревизии преследуют цель
собрать информацию по какому-то конкретному административному делу (или
отдельному факту, имеющему значение для дела) и представить ее
правоприменяющему лицу.

С точки зрения отношения к правоприменяющему лицу государственные и
общественные служащие, обязанные давать (показания в силу выполнения
служебного долга или по предписанию, могут быть разделены на две группы:

а) прямо или каким-либо иным образом подчиненные по службе
правоприменяющему лицу;

б) неподчиненные по службе правоприменяющему лицу.

К первой группе относятся должностные лица, оперативный и обслуживающий
состав, обязанные предоставлять информацию лицу (или группе лиц, если
право-применяющий орган коллегиальный), с которым они связаны служебными
отношениями. Служебная обязанность представлять необходимую для
правоприменяющего лица информацию не превращает их в простых
информаторов, воспроизводящих известные им факты. При по-

6 Заказ Ь863 81

даче информации соответствующему лицу она может концентрироваться,
перерабатываться. В большинстве своем для руководителя небезразличны
выводы, которые сделает подчиненный из имеющейся в его распоряжении
информации. Более того, в некоторых случаях именно подобные выводы и
играют для правоприменя-ющего лица роль необходимой информации при
принятии управленческого решения.

Такую роль играют в первую очередь заключения (выводы) лабораторий,
специализированных отделов (например, конъюнктурный отдел) и ряда
функциональных подразделений (например, бухгалтерии).

Так, например, государственный контроль за состоянием очистки и сброса
сточных вод в реки и водоемы промышленными предприятиями осуществляет
Государственная водная инспекция по охране водных источников
Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР. В подчинении
госводинспектора области имеется гидрохимическая лаборатория,
производящая анализ воды по указанию госводинспекторов. Для принятия
решения по делу госводинспекторам области необходима информация,
содержащаяся в заключении лаборатории. Такую же роль играют, например,
заключения лабораторий, созданных в системе государственных семенных
инспекций министерств сельского хозяйства союзных республик, заключения
межобластных государственных лабораторий измерительной техники
Государственного комитета стандартов и многих аналогичных учреждений.

Ко второй группе относятся лица, обязанные давать правоприменяющему
органу необходимую ему информацию, н*о не связанные с этим органом
никакими служебными отношениями. Такая обязанность может вытекать либо
непосредственно из закона, либо из предписания правоприменяющего органа.
Так, техническая инспекция профсоюзов своим предписанием может обязать
администрацию предприятия, учреждения, организации представить
необходимые сведения о мероприятиях по технике безопасности, о ходе
выполнения коллективного договора, в части охраны труда и т. д. В этом
случае обязанность по представлению информации возникает в силу
предписания компетентного правоприменяющего органа.

Среди второй группы служащих, обязанных давать

соответствующую информацию в зависимости от отношения к делу, по
которому они дают информацию, могут быть различаемы заинтересованные и
незаинтересованные в исходе дела.

В числе первых могут быть названы лица, на которых возлагается
обязанность по составлению протоколов (актов) и представлению их в
правоприменяющий орган; представители органов, которым причинен ущерб
административным проступком. В большинстве своем органы, ожидающие
положительного решения того или иного вопроса, обязаны представлять
правомочному для этой операции лицу необходимые сведения. Так,
финансирование из государственного бюджета союзной республики
разрешается Министерством финансов республики при представлении
заинтересованным лицом отчетов об израсходовании ранее отпущенных
средств и другой установленной отчетности. При непредставлении требуемых
сведений Министерство финансов ограничивает, а в необходимых случаях
приостанавливает финансирование1.

К незаинтересованным лицам относятся главным образом служащие,
обладающие специальными познаниями в какой-то области, дающими им
возможность выдать правоприменяющему лицу необходимую для решения
конкретного административного дела информацию.

Руководствуясь требованиями о конкретности, диф-ференцированности и
целенаправленности руководства, должностное лицо должно обладать хорошей
общей и профессиональной подготовкой, создающей условия для издания
оптимальных управленческих решений. В. И. Ленин обращал внимание на то,
чтобы «…управлять, нужно быть компетентным, нужно полностью и до
точности знать все условия производства, нужно знать технику этого
производства на ее современной высоте, нужно иметь известное научное
образование. Вот те условия, которым мы должны удовлетворять во что бы
то ни стало…»2.

Процесс специализации, углубления и усложнения управленческой
деятельности все больше и больше требует от служащих повышения своей
квалификации и со-

1 См. п. «б» ст. 8 Положения о Министерстве финансов УССР (СП УССР 1971
г. № 11, ст. 102).

2 В. И. Л е н и н, Поли. собр. соч., т. 40, стр. 215.

6* 83

вершенствования своих познаний в какой-то конкретной отрасли. Но иногда
в процессе осуществления управленческих функций им приходится
сталкиваться с решением таких вопросов, которые требуют иных познаний,
нежели те, которыми обладают эти служащие.

Тогда приходится обращаться за объяснением некоторых фактов и вопросов к
лицам и органам, работающим в смежных или иных отраслях управления, а
также к лицам, работающим в учреждениях предназначенных для разрешения
ряда вопросов на основе специальных знаний.

В правовой литературе, уголовно-процессуальном и
гражданско-процессуальном законодательствах лица, обладающие
специальными знаниями, необходимыми для разрешения определенных
вопросов, называются экспертами, а учреждения, в которых работают
эксперты,— экспертными учреждениями (см., например, ст. 75 УПК УССР; ст.
78 УПК РСФСР и аналогичные статьи кодексов других союзных республик).

Советское административно-процессуальное законодательство также содержит
упоминание о показаниях экспертов как доказательствах при решении
конкретных административных дел. Особо важное значение экспертиза имеет
в делах, связанных с применением диспозиции.

XXIV съезд КПСС прямо требует: «…При подготовке решений по тем или
иным хозяйственным вопросам должны быть сопоставлены различные варианты
на основе не только ведомственных, но и вневедомственных экспертных
оценок»1. Так, в частности, ни одно решение о строительстве предприятий,
зданий и сооружений не может быть принято без проведения Госстроем СССР
экспертизы проектов и смет, ни одно вводимое в эксплуатацию жилое
помещение, гражданское и культурно-бытовое здание и производственный
объект не могут избежать экспертного заключения органов санитарного
надзора и т. д.

Специальные строительные и санитарные правила, фигурирующие в этом
примере, могут содержать известные положения, но в большинстве своем
заключают со-

1 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 174.

вершенно специфические нормы, которые не обязаны знать лица, входящие в
состав органов, принимающих решение о начале стройки (Совет Министров,
министерство и т. д.) или о вводе в строй здания или сооружения
(министерство, исполком и т. д.).

В соответствии с Положением о порядке возбуждения ходатайств и решения
вопросов об отводе земельных участков для государственных и общественных
нужд обязательна экспертиза Управления сельского хозяйства при решении
исполкомом областного Совета депутатов трудящихся вопроса об отводе
земельного участка1 и т. д.

Наличие экспертных заключений способствует вынесению наиболее
эффективных управленческих решений. Полномочия на проведение экспертизы
по тем или иным вопросам фиксируются обычно в положении (уставе),
определяющем правовой статус государственного или общественного органа.
Так, например, Уставом, утвержденным Постановлением СНК СССР в августе
1943 г., Всесоюзной торговой палате были предоставлены полномочия на
проведение товароведческой экспертизы2. Положением об Администрации
Северного морского пути при Министерстве морского флота СССР ей
предоставлено право «определять состояние судов и других плавучих
средств перед следованием их по Северному морскому пути с целью
установления соответствия этих судов и плавучих средств повышенным
требованиям безопасности плавания во льдах»3.

Согласно Положению о государственном контроле за использованием земель
Главному государственному контролеру по использованию и охране земель
СССР и другим контролерам предоставлено право «участвовать в экспертизе
проектов гидротехнических сооружений, мелиорации земель, планировке и
застройке населенных пунктов, схем (проектов) районной планировки, а
также других проектов, в которых предусматривается исключение земель из
сельскохозяйственного оборота»4.

1 СП УССР 1970 г. № 7, ст. 127.

2 «Устав Всесоюзной торговой палаты», Внешторгиздат, 1948.

3 СП СССР 1971 г. № 17, ст. 124.

4 СП СССР 1970 г. № 9, ст. 71. ?

Важное значение имеет экспертиза в производстве по рассмотрению жалоб,
поступающих от граждан в органы управления. И несмотря на то что Указ
Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке
рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» не называет
заключение (показание) эксперта в числе доказательств, могущих быть
использованными в производстве по жалобам, совершенно справедливо В. И.
Ремнев отмечает их большую значимость в этом производстве1.

Органы управления все чаще и чаще строят свои выводы по жалобам на
основании заключений экспертиз2.

Проведение экспертизы руководитель поручает либо подчиненным ему по
службе непосредственным исполнителям, либо работникам иных органов.-Так,
в силу п. «ж» ст. 8 Положения о государственном контроле за
использованием земель, контролерам дано право привлекать в установленном
порядке соответствующих специалистов для участия в экспертизе проектов
внутрихозяйственного землеустройства3. Такое же право предоставлено
Госстрою СССР и союзных республик4 и другим органам.

В том случае, когда производство экспертизы поручается подчиненным
сотрудникам, за некачественное исполнение поручения они могут быть
привлечены к дисциплинарной ответственности правоприменяющим лицом. При
некачественном выполнении задания на экспертизу работниками других
органов правоприменяю-щее лицо вправе информировать непосредственных
руководителей данных работников об этом и ставить вопрос об их
наказании.

1 См. В. И. Ремнев, Право жалобы в СССР, «Юридическая литература»,
1964, стр. 16.

2 Так, по данным Кишиневского горисполкома депутатов трудящихся в 1970
г. для разрешения жалоб в 12 случаях приходилось назначать проведение
разнообразных экспертиз, а в 1971 г. такого рода исследований было
проведено 23. Главным образом экспертиза назначалась по жалобам,
связанным с решением земельных и финансовых вопросов.

3 СП СССР 1970 г. № 9, ст. 71.

4 См. п. «а» ст. 7 Положения о Госстрое СССР (СП СССР 1968 г.
№ 3, ст. 14); см. также Положение о Госстрое УССР (СП УССР 1968
г. № 9, ст. 531).

Несколько иной правовой статус лиц, принимающих участие в проведении
экспертиз по делам о применении административно-правовой санкции. При
этом необходимо отметить, что число лиц, выполняющих поручения об
экспертизе по делам об административных проступках, крайне
незначительно.

Это объясняется тем, что во многих случаях должностные лица органов
управления, решая вопрос об административной ответственности
правонарушителей, сами обладают необходимым комплексом познаний в
какой-то определенной области. Законодатель, предоставляя право тому или
иному органу управления на применение мер административного
воз-действия, строго ограничивает круг проступков, за которые этот орган
вправе привлечь к ответственности.

Так, постановление Совета Министров СССР от 2 января 1963 г. «О
дальнейшем ограничении применения на железнодорожном, морском и
воздушном транспорте штрафов, налагаемых в административном порядке»
подчеркивает, что штрафы, которые налагаются органами железнодорожного,
морского и воздушного транспорта, могут применяться только за нарушение
правил пользования средствами транспорта, правил по охране порядка и
безопасности движения»1.

Аналогично обстоит дело с административной ответственностью за нарушение
санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемичесиих правил, вопрос
о которой решают органы санитарной инспекции, и с ответственностью за
нарушение правил пожарной безопасности и т. д.

В отличие от следователя и судьи, которые могут не обладать специальными
познаниями в какой-то определенной сфере, рассматривая конкретное
уголовное или гражданское дело, должностное лицо органа управления,
обладающее полномочиями на привлечение нарушителей к административной
ответственности за какие-то определенные проступки, обязано обладать
такими специальными познаниями и в таком объеме, которые могли бы
позволить ему прийти к выводу о виновности правонарушителя.

СП СССР 1963 г. № 1. 97 К докладным запискам, рапортам, оправкам в обязательном порядке прикладываются объяснения проверяемых лиц, документы, в отношении которых проводилась проверка, объяснения свидетелей, потерпевших, документы справочного характера и т. д. Поступившие письменные сообщения регистрируются в обязательном порядке по правилам делопроизводства, которые распространяются на данный орган1. Для обеспечения реализации выдвинутых перед органами управления задач законодатель наделяет их полномочиями по истребованию сведений, представляющих для них интерес по конкретному административному делу, от определенной группы лиц. Истребование сообщений от подчиненных по службе лиц осуществляется в порядке подчиненности посредством приказа, указания, с установлением срока его выполнения. В предписании обозначается также форма представления необходимых сведений. Регулирование процедуры истребования и получения сведений от подчиненных по службе сотрудников производится ведомственными актами (инструкциями, положениями и т. д.). Регулирование процедуры истребования и получения сведений по конкретному административному делу от неподчиненных лиц производится, как правило, органами управления общей компетенции или межотраслево-то управления. И это не случайно, ибо истребование показаний от неподчиненных лиц выходит за рамки полномочий, установленных для внутриотраслевого управления. Круг лиц, у которых показания могут быть получены таким образом, законодателем всегда определен с исчерпывающей полнотой. Так, в Положении о Государственном комитете по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при Совете Министров СССР устанавливается, что руководящим сотрудникам комитета предоставляется право получать необходимые объяснения и справки от руководителей подконтрольных предприятий и организаций, точно так же полномочия технического инспекто- 1 См., напр., Инструкцию по делопроизводству в исполкомах сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся Украинской ССР (СП УССР 1971 г. № 2, ст. 18). 2 СП СССР 1968 г. № 4, ст. 17. 98 pa на истребование показаний ограничено кругом должностных лиц, работающих на предприятиях, обслуживаемых инспектором1. Кроме того, показания могут быть истребованы только по тем делам, разрешение которых отнесено к компетенции правоприменяющего органа. Законодатель не устанавливает форму акта, содержащего требование о представлении тех или иных сведений для разрешения административного дела, и на практике встречаются акты, выполненные и в письменной и в устной форме. Но в преобладающем большинстве требования облекаются в письменную форму. Единого названия такого документа нет, к тому же он часто выдается без названия: вслед за указанием адресата содержится указание о представлении тех или иных сведений2. В требовании определяется круг сведений, необходимых для представления, сроки и формы представления. Поэтому показания обязанных лиц ограничены кругом поставленных в требовании вопросов и чаще всего выражаются в форме ответа на требование правоприменяющего органа. Обращения за показаниями экспертных учреждений (или отдельных экспертов) обычно оформляются направлениями и постановлениями, выносимыми заинтересованными правоприменяющими органами, или их ходатайствами. Порядок обращения в криминалистические учреждения (НИИСЭ, НИИЛСЭ и др.), порядок производства исследования и дача заключений довольно детально освещены в уголовно-процессуальной и криминалистической литературе3. Значительно меньше известно о порядке обращения за получением показаний в иные экспертные учреждения, процессе и методике проведения исследования и 1 См. Положение о техническом инспекторе профсоюзов («Охрана труда и социальное страхование», Профиздат, 1966, № 12). 4 Контрольно-надзорные органы требования о представлении сведений облекают в форму обязательных предписаний. 3 См., Виноградов И. В., Кочаров Г. И., Селиванов Н. А., Экспертизы на предварительном следствии, «Юридическая литература», 1967. 7* 99 оформления результатов исследования. На наш взгляд, эти вопросы целесообразно рассмотреть на примере деятельности медицинских учреждений, производящих разнообразные виды экспертиз. Выбор медицинских учреждений и в качестве примера сделан не случайно. Этот выбор объясняется тем, что, во-первых, медицинские учреждения проводят экспертизы как по делам, связанным с применением диспозиции административно-правовой нормы, так и с применением санкции этой нормы; во-вторых, входя в систему министерства здравоохранения, они выполняют поручения самых разнообразных органов и по самым разнообразным вопросам. Основания и порядок направления на освидетельствование определяется заинтересованными министерствами и ведомствами по согласованию с органами здравоохранения. Цели проведения освидетельствования, равно как и основания для направления на освидетельствование, могут быть самые разнообразные. Так, водители направляются на освидетельствование для установления состояния алкогольного опьянения при наличии следующих оснований: когда от него чувствуется запах алкоголя, когда его поведение имеет отклонения от обычно принятого. Лица, в отношении которых возбуждено дело о направлении на принудительное лечение от алкоголя или наркомании, направляются на освидетельствование для установления состояния здоровья и целесообразности лечения при наличии сведений о том, что они систематически злоупотребляют спиртными напитками или наркотиками, нарушают трудовую дисциплину, общественный порядок и правила социалистического общежития. Юридическим основанием для проведения освидетельствования служит направление, выносимое уполномоченным должностным лицом. В направлении указывается орган, который обязан провести освидетельствование, цель его проведения и способ доставки полученных при обследовании результатов органу, назначившему обследование. В зависимости от характера дела, по которому проводится освидетельствование, в направлении могут содержаться и иные данные. Так, в сопроводительном документе на экспертизу водителя, подозреваемого в злоупотреблении алкогольными напитками, ука- 100 зывают дату и час, когда он был обнаружен в нетрезвом виде, время его направления на освидетельствование. В делах органа, выдавшего направление об освидетельствовании, остается корешок либо (что значительно реже) расписка направленного на освидетельствование. Различают два порядка направления на освидетельствование: добровольный и принудительный. В делах, связанных с применением административно-правовой санкции (например, в делах о лишении водителей прав на управление транспортом в нетрезвом виде) или мер вынужденного административного принуждения, предусмотренных диспозицией административно-правовой нормы, освидетельствование является принудительным. Например, при принудительном лечении венерических заболеваний. Орган управления, возбудивший административное дело и назначивший освидетельствование, либо сам обладает необходимыми средствами для принудительной реализации назначенного, либо обращаются за содействием к органу, обладающему подобными средствами. Таким органом обычно является отдел внутренних дел, сотрудники которого по постановлению начальника отдела приводом доставляют в медицинские учреждения лиц, уклоняющихся от освидетельствования. Привод является вынужденной мерой, и к ней прибегают только тогда, когда лицо уклоняется от освидетельствования, несмотря на неоднократные предупреждения заинтересованных органов1. Вместе с тем привод является необходимой мерой, поскольку от ее своевременного применения может зависеть состояние общественной безопасности, поэтому заслуживает осуждения волокита, которая часто допускается многими медико-санитарными органами в принятии решения о принудительном освидетельствовании и приводе лица, в отношении которого есть обоснованные подозрения об инфекционном заболевании. Добровольное освидетельствование также производится по направлению органа управления для получения соответствующих доказательств по административному делу, но инициатором возбуждения дела является гражданин, который в большинстве случаев заинтересован в 1 См. постановление СНК УССР от 23 марта 1928 г. «О мерах борьбы с венерическими болезнями» (ЗУ УССР 1928 г. № 11, ст. 106). 101 получении необходимых доказательств таким путем. Так, дело о внесении изменений в записи актов гражданского состояния и об исправлении их возбуждается по заявлению заинтересованного в этом лица. Восстановление записей производится при наличии документов, подтверждающих, что соответствующая запись ранее имелась. В случае отсутствия документов или в других необходимых случаях по решению органов ЗАГСа производится медицинское освидетельствование для определения возраста лица, в отношении которого восстанавливается запись1. Уклонение от освидетельствования влечет за собой прекращение дела, поскольку без освидетельствования невозможно получить обязательные для вынесения обоснованного акта доказательства. Порядок освидетельствования и дачи заключения регламентируется Министерством здравоохранения СССР2. Освидетельствование производится комиссией (ВКК, ВТЭК), только факт принятия алкоголя и наркотиков устанавливается единолично врачом-психиатром (в случае его отсутствия— лечащими врачами других специальностей). Перед проведением освидетельствования комиссия (врач) обязана удостовериться в личности испытуемого путем ознакомления с личными документами. При отсутствии документов может быть произведено обследование водителя, доставленного по подозрению в употреблении алкоголя. Результаты освидетельствования фиксируются в акте установленной Министерством здравоохранения формы. Так, например, в акте медицинского освидетельствования для установления состояния алкогольного опьянения отражаются исчерпывающие данные о внешнем виде испытуемого, поведении, нарушении сознания, ориентировки, памяти и речи, состоянии неврологической и соматической сферы. Кроме того, отмечается наличие или отсутствие запаха алкоголя и указываются результаты лабораторных исследований. В актах медицинских учреждений об обследовании лица, направляемого на при- 1 См. «Основные положения, определяющие порядок изменения и восстановления записей актов гражданского состояния, порядок и сроки хранения актовых книг» (СП СССР 1969 г. № 16, ст. 85). 2 См., напр., «Инструкция и методические указания по диагностике алкогольного опьянения», Медгиз, 1951, J02 нудительное лечение, отмечается состояние трудоспособности, является обследуемое лицо или не является хроническим алкоголиком (наркоманом), а также содержится справка об отсутствии у лица инфекционных или других заболеваний, препятствующих нахождению в ЛТП. Резолютивная часть акта носит название заключения, в котором дан ответ на поставленный органами управления вопрос, разрешение которого требует специальных медицинских познаний. Так, например, в заключении акта медицинского освидетельствования для установления состояния алкогольного опьянения указывается: имеется ли у испытуемого опьянение; если имеется, то в какой степени; или же имеется похмельное состояние; нет ли признаков патологического опьянения. Акт освидетельствования выдается лицу, которое доставило испытуемого в медицинское учреждение, а при его отсутствии — направляется нарочным или по почте. В исключительно срочных случаях оно может быть выдано под расписку на руки испытуемому. Дубликат акта остается в медицинском учреждении, где произведено освидетельствование, и хранится в делах учреждения наравне с историями болезни и другими медицинскими документами. Каждый случай освидетельствования подлежит регистрации в специальной прошнурованной и пронумерованной книге, скрепленной сургучной печатью вышестоящего органа здравоохранения. Дата письменного заключения о результатах освидетельствования не исключает возможности эксперта сделать устное заявление правоприменяющему лицу в ходе рассмотрения дела. Но одно только устное заявление не допускается. Г. Оценка показаний лиц, обязанных сообщать органам управления о фактах, подлежащих установлению в административном процессе В основе оценки показаний этой категории лиц лежат общие принципы оценки доказательств в административном процессе с учетом особенностей их процессуального статуса. При оценке показаний лиц, обязанных сообщать органам управления о фактах, подлежащих установлению в 103 административном процессе, необходимо учитывать, что в отличие от свидетелей, эта группа лиц, давая показания, выполняет возложенную на них юридическую обязанность, нарушение которой может повлечь применение мер государственного принуждения. Более того, своевременное и полное представление информации своему руководителю или вышестоящему должностному лицу и ее объективность является одним из важнейших компонентов составления впечатления о деловых и организаторских качествах служащих государственных и общественных организаций. Понимая это положение, обязанное лицо стремится к такой информации. Почти аналогичное стремление и у служащих, представляющих информацию органу, которому они не подчинены. Выполнение требований такого органа в сроки и в надлежащем объеме создает репутацию аккуратного и исполнительного служащего, что служит немаловажным стимулом поставки доброкачественной информации по конкретному административному делу1. Поэтому, на наш взгляд, показания служащих, обязанных к этому в силу нормативного или индивидуального акта, обладают большей доказательственной силой, нежели свидетельские показания. Конечно, сказанное не исключает, что отдельные служащие, преследуя какие-то свои сугубо личные цели, могут искажать факты, дезинформировать руководителя и иных правоприменяющих лиц. Поэтому показания служащих нельзя возводить в абсолют совершенно непогрешимых сведений, и в каждом конкретном деле их показания должны проверяться и сопоставляться с другими доказательствами по делу и только после этого могут быть положены в основу принятия решения по делу. Вышеотмеченное имеет отношение и к показаниям граждан, обязанных в даче показаний в силу нормативного или индивидуального акта. Помимо юридической обязанности, граждане могут быть заинтересованы в скорейшей и полной передаче информации о тех обстоятельствах, очевидцами которых они явились или о которых им стало известно из определенных источников. 1 Нельзя сбрасывать со счетов и моральную обязанность служащих к правдивой и всесторонней информации об обстоятельствах, представляющих интерес по конкретному административному делу. 104 Сообщая органам ветеринарного надзора о фактах внезапного падежа животных или подозрение о заболевании животного заразной болезнью, гражданин не только выполняет юридическую обязанность, но и принимает меры к обеспечению личных интересов (сохранность остальных животных, скорейшее лечение заболевших и т. д.). Нельзя не учитывать возможности искажения фактов или сообщения ложных сведений гражданином, обязанным сделать органам управления показания по конкретному административному делу. Причины искажения фактов могут быть разнообразными: попытки обелить себя и снять подозрения со своих действий, помочь, своим родственникам или знакомым и т. д. Поэтому при оценке показаний граждан необходимо выявить их личность и отношение к делу, по которому они сделали заявление. Такие сведения выявляются как во время выслушивания показаний граждан, так и во время проведения по делу последующих процессуальных действий. При оценке показаний служащего большое значение имеет знание правоприменяющим лицом его деловых и политических качеств, умение служащего правильно и объективно анализировать события и воспроизводить их. На характер и объем показаний служащего может повлиять его заинтересованность в результатах рассмотрения дела. Поэтому при оценке показаний служащего также нужно выяснить его отношение к конкретному делу. Выяснение этого вопроса не может рассматриваться как проявление недоверия к сообщениям служащих и граждан и подозрительности к ним. Служащие, равно как и граждане, встречают со стороны правоприменя-ющих лиц полное взаимопонимание и доверие и в своих показаниях обычно сообщают объективную информацию, помогающую вынесению обоснованного решения. Выяснение отношения лица, дающего по делу показания, есть одно из необходимых условий проверки правильности этих показаний, поскольку ни один вид доказательств, каким бы внешне безупречным ни казался, он без проверки достоверным и исчерпывающим не может быть положен в основу вынесения правоприменительного акта. Глава IV ВЕЩЕСТВЕННЫЕ ДОКАЗАТЕЛЬСТВА А. Процессуальная природа вещественных доказательств Носителями информации выступают не только люди и созданные ими разнообразные письменные документы, но и иные неодушевленные и одушевленные предметы материального мира1. В числе всякой информации, которую способны содержать такие предметы, может быть и информация, необходимая для установления объективной истины и вынесения обоснованного правоприменительного акта. Такие предметы материального мира законодатель именует вещественными доказательствами2. В советском административно-процессуальном законодательстве не дается обобщающего определения вещественных доказательств, хотя указания на необходимость использования отдельных предметов материального мира в качестве доказательств по делу содержатся во многих нормативных актах3. Главной особенностью вещественных доказательств по сравнению с иными видами доказательств является то, что они представляют «не словесное или кодовое (цифровое, графическое) описание обстоятельств, име- 1 См. И. 3 е м а н, Познание и информация, «Прогресс», 1966, стр. 81—82. 2 Так, например, гражданско-процессуальный закон определяет вещественные доказательства как предметы, которые своими качествами свидетельствуют об обстоятельствах, имеющих значение для дела (ст. 52 ГПК УССР и соответствующие статьи ГПК союзных республик). » 3 См., напр., правила регистрации некооперированных кустарей и ремесленников («Справочник по законодательству для исполнительных комитетов районных Советов депутатов трудящихся», Госюриз-дат, 1959, т. 1, стр. 278). 106 ющих значение для дела, а чувственно-наглядное воплощение их следов и признаков, сохранившихся к моменту производства по делу»1. В административном процессе предметы материального мира выступают как вещественные доказательства наиболее часто в следующих случаях: 1. При отклонении их от административно-технических норм (ГОСТов, стандартов и прочих нормативов). Так, доказательством для принятия постановления органами государственного архитектурно-строительного контроля о приостановлении изготовления строительных конструкций, деталей, санитарно-технических изделий и оборудования являются перечисленные выше предметы материального мира, не соответствующие требованиям технических условий и ГОСТов на их изготовление. Отклонение предметов материального мира от требований административно-технических норм (или их изменение по сравнению с прежним состоянием, которое соответствовало таким требованиям) может быть связано как с деятельностью человека, так и в силу естественных процессов (износ, моральное старение и т. д.). Так, предельный пробег автомашины и естественный износ основных агрегатов является основанием для того, чтобы признать технически неисправную автомашину вещественным доказательством по делу о ее списании. 2. При наличии на них (в них) изменений, связанных с устанавливаемым фактом. В частности, срубленные (подрубленные) деревья являются вещественным доказательством по делам о лесонарушении; добытая охотничья продукция — вещественным доказательством по делам о браконьерстве; автомашины со следами столкновения или аварий — вещественным доказательством по делам об автопроисшествиях. 3. При запрещении административно-правовыми нормами их создания или использования. Поэтому изготовленные без надлежащего на то разрешения радиопередающие установки будут вещественными доказательствами в деле о нарушении требований Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 7 апреля 1960 г. «Об ответственности за незаконное изготовление и использова- 1 «Теория доказательств в советском уголовном процессе. Часть Особенная», стр. 236. " 107 ние радиопередающих устройств»1. В качестве' вещественного доказательства по делу о привлечении к ответственности за покупку самогона выступает самогон, поскольку такая форма его использования, как продажа, запрещена нормами административного права. 4. При использовании их лицами, участвующими в деле. Так, например, чеки, талоны, вещи выступают носителями информации о совершенном правонарушении, когда они использовались лицами, занимающимися мелкой спекуляцией, равно как и орудия лова будут служить вещественными доказательствами, если они использовались браконьерами для добычи рыбы. Следовательно, чеки, талоны, орудия лова и многие другие предметы материального мира, разрешенные к производству а использованию, становятся носителями информации, необходимой для правильного разрешения того или иного административного дела, не в силу их качественной особенности, а в силу их связи с лицами, занимающимися противозаконной деятельностью. 5. При обнаружении их в определенном месте или в определенное время, если эти обстоятельства имеют значение для дела. Так, в силу § 7 Правил регистрации некооперированных кустарей и ремесленников продажа кустарных изделий может производиться в пределах района или города, где кустарь постоянно проживает, в смежных районах и в соответствующем краевом или областном центре. Поэтому обнаруженные у кустаря изделия, которые он продает вне пределов территории, указанной в § 7 Правил, следует рассматривать в качестве вещественных доказательств совершенного кустарем административного проступка. Аналогичную процессуальную природу будет иметь огнестрельное охотничье оружие, обнаруженное у гражданина, находящегося в заповеднике или охотничьих угодьях, поскольку нахождение в этих местах с оружием приравнивается к охоте. 6. При соответствии их в установленных законом случаях административно-техническим нормам (ГОСТам, стандартам и иным нормативам). Так, доказательством для принятия решения о присвоении Знака качества не- 1 См. «Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1960 г. № 13, ст. 177. 108 обходимо, чтобы продукт отвечал установленным техническим нормативам. Точно так же решение о вводе в эксплуатацию сооружения может быть принято, если оно соответствует необходимым требованиям. Перечисленные выше случаи, в которых предметы материального мира выступают в качестве вещественных доказательств, конечно, не являются исчерпывающими. Вещественные доказательства могут быть получены и использованы по самым разнообразным делам. Для этого необходимо соблюдение двух основных условий: предметы должны нести информацию, необходимую для установления истины по делу, и их причастность к делу должна быть соответствующим образом оформлена. Б. Содержание и классификация вещественных доказательств Вещественные доказательства могут обладать самой разнообразной информацией, имеющей существенное значение для установления объективной истины. С помощью вещественных доказательств можно установить виновность или невиновность отдельных лиц; наличие или отсутствие у лица (органа) права на какие-то личные или имущественные блага, наделение которыми осуществляется правоприменяющим органом управления; с помощью вещественных доказательств часто определяется наиболее оптимальный момент, требующий издания правоприменительного акта. Велика роль вещественных доказательств, несущих информацию об отягчающих и смягчающих обстоятельствах, причинах и условиях совершения административных проступков. Поэтому содержанием вещественных доказательств является информация, получаемая с соблюдением установленных правил от предметов материального мира, подлежащая проверке и установлению в административном деле. Как и доказательства любого вида, вещественные доказательства могут быть классифицированы на прямые и косвенные, положительные и отрицательные, оправдательные и обвинительные. В делах, связанных с применением административно-правовой диспозиции, вещественные доказательст- 109 ва чаще всего выступают как прямые доказательства. В значительной мере это положение объясняется прямыми указаниями, содержащимися в нормативных актах, о значении того или иного вещественного доказательства, Так, Положение о присуждении изделиям Знака качества предусматривает, что доказательством для издания акта о присуждении Знака качества являются образцы отобранной продукции, отвечающие определенным требованиям1. Вещественные доказательства могут быть прямыми доказательствами и в делах, связанных с применением административно-правовых санкций. Это связано с от-, носительной несложностью дела об административных проступках, с отсутствием многозначной (многоэтапной) связи между доказательством и устанавливаемыми фактами. Поэтому обнаруженные изделия, производство которых кустарно запрещено, будут прямым доказательством занятия запрещенным промыслом. Прямым доказательством противоправной деятельности будет изготовленный без надлежащего разрешения радиопередатчик. В том случае, когда между вещественными доказательствами и устанавливаемым фактом располагаются иные доказательства—вещественные доказательства следует считать косвенными. Деление вещественных доказательств на положительные и отрицательные, как и любая научная классификация, носит несколько условный характер, ибо одни и те же доказательства при определенных условиях могут рассматриваться и отрицательными и положительными. Положительные вещественные доказательства содержат информацию, позволяющую вынести правоприменительный акт, удовлетворяющий желания заявителя. Отрицательные вещественные доказательства содержат информацию, позволяющую вынести акт, отказывающий в удовлетворении поданного заявления. Оправдательные вещественные доказательства свидетельствуют об обстоятельствах, исключающих возможность привлечения одного из участников процесса к административной ответственности. 1 СП СССР 1969 г. № 14, ст. 78. 110 В том же случае, когда при помощи вещественного доказательства устанавливается виновность одного из участников административного процесса, эти доказательства носят название обвинительных. Обычно роль обвинительных вещественных доказательств играют предметы спекуляции, мелкого хищения, некачественные предметы или предметы, изготовленные с нарушением технических условий, изделия «устаря и т. д. В некоторых случаях обвинительными вещественными доказательствами могут быть самые обыденные и распространенные предметы домашнего обихода или питания. В. Способы обнаружения и процессуальное закрепление вещественных доказательств Специфика вещественных доказательств по сравнению с иными видами доказательств обусловливает особенности правил, в соответствии с которыми предметы материального мира становятся в силу своих особых свойств и качеств доказательствами в административном процессе. В первую очередь это касается правил, определяющих способы обнаружения вещественных доказательств. Административно-процессуальное законодательство знает следующие способы обнаружения вещественных доказательств: 1) отбор образцов изделий и продуктов; 2) представление вещественных доказательств заинтересованными органами и лицами; 3) обследование; 4) обыск; 5) выемка; 6) осмотр; 7) освидетельствование; 8) досмотр. Отбор образцов осуществляется органами управления (и в первую очередь государственными инспекциями и контрольно-надзорными органами) в процессе осуществления ими контрольных функций за качеством продуктов человеческого труда и природы. Образцы — это предметы, изымаемые специально уполномоченными на то лицами в особом процессуальном порядке из общей («средней») массы продукции, товаров, объектов природы. Образцы в административном процессе используются для проверки соответствия массы продуктов труда и природы требованиям определенных нормативов (ГОСТам, стандартам, техническим условиям). Особенностью образцов как вещественных доказательств явля- 111 ется их заменимость: если предмет, который служил объектом мелкой спекуляции или средством запрещенной охоты, не может в административном процессе быть заменим на аналогичный предмет, то образцы из одной н той же партии продукции могут изыматься для исследования неоднократно. С помощью образцов в административном процессе устанавливаются факты, служащие основанием применения и диспозиции и санкции. Так, государственная служба по карантину растений дает разрешение заинте-?ресованным органам на вывоз или использование прибывших из-за границы семян, растений и иной сельскохозяйственной продукции при отсутствии карантинных и других опасных вредителей, болезней растений и злостных сорняков. Для этой цели инспекторы карантинной службы, посещая места хранения (или транспортировки) сельскохозяйственной продукции, отбирают в установленном порядке образцы этой продукции для лабораторного исследования. В том случае, если образцы продукции соответствуют требованиям определенных нормативов, карантинная служба дает разрешение на использование всей массы продукции без ограничения. Органам санитарного надзора предоставлено право отбирать образцы продуктов питания, поступающих в торговую сеть и предприятия общественного питания. В случае обнаружения, что изъятые образцы не соответствуют требованиям, предъявляемым к изготовлению и хранению пищевых продуктов, органы санитарного надзора выносят постановление об уничтожении (или о переработке) всей партии продуктов. Методика и порядок отбора образцов содержатся в многочисленных административно-правовых актах. Наиболее подробно методика отбора образцов разработана в Государственных стандартах отбора проб и подготовки к испытаниям различного вида продукции. Так, например, ГОСТом 3622-68 на отбор проб и подготовки к испытанию молока и молочных продуктов устанавливается, что отбор жидких продуктов производится кружкой емкостью 0,5 л, а 0,25 л — черпаком или металлическим цилиндром с отверстием по концам диаметром 9 мм. Правила требуют, чтобы металлические приборы были изготовлены из нержавеющей стали, алюминия. Не допускается применение ржавых, неисправных или загрязненных приборов. 06- 112 разцы продуктов в мелкой расфасовке направляются в лабораторию в той же упаковке1. Подробно разработана методика отбора проб и образцов службой по карантину растений, семенной инспекцией, инспекцией по торговле и качеству товаров и другими контрольными органами2. При отборе образцов составляется протокол (акт), в котором указывается место и время его составления, в чьем присутствии он составлен, какие продукты и из какой партии подлежат проверке. Изъятые образцы направляются на исследование снабженные этикеткой и сопроводительными документами. После исследования вещественных доказательств з лабораториях (иных исследовательских учреждениях), образцы отобранной продукции сохраняются в течение срока, указанного в соответствующей инструкции или ГОСТе. Уничтожение образцов после истечения срока хранения осуществляется лицами, которым образцы переданы на хранение. Уничтожение образцов оформляется актом или записью в специальной книге регистрации. Представление вещественных доказательств гражданами и иными не уполномоченными специально на эти действия органами и лицами осуществляется в административном процессе главным образом с целью защиты своих субъективных прав: либо от предъявленных обвинений в совершении административного проступка, либо для удовлетворения своих требований в процессе. Право граждан на представление вещественных доказательств правоприменяющему лицу в защиту от предъявленных ему обвинений предусмотрено рядом актов. В наиболее обобщенном виде оно сформулировано в ст. 29 Положения об административных комиссиях РСФСР, которая предоставляет право правонарушителю при рассмотрении материалов дела заявлять различные ходатайства, одним из видов которых является ходатайство о приобщении к делу вещественных доказательств. 1 ГОСТ 3622-68. Отбор проб и подготовка к испытанию молока и молочных продуктов. Издание официальное, М., 1969. 2 См. «Справочник по карантину растений». Изд. МСХ СССР, 1969. 8 Заказ 6863 ИЗ К сожалению, такого указания на право граждан и иных участников процесса, занимающих иное положение в нем (например, потерпевшие), представлять вещественные доказательства в защиту своих требований в правовых актах не содержится. Однако анализ некоторых из них позволяет сделать такой вывод. Так, например, администрация колхозов и совхозов в силу Указа Президиума Верховного Совета СССР от 11 января 1955 г. «Об ответственности за потраву посевов в колхозах и совхозах» имеет право направлять материалы о потраве в исполкомы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся для привлечения нарушителей к административной ответственности. В направляемых материалах они должны изложить доказательства виновности нарушителя. Одним из доказательств виновности нарушителя может быть принадлежащий ему скот или птица, задержанные представителями колхоза или совхоза на месте потравы посевов. Поэтому к заявлению о потраве прилагается акт о задержании скота или птицы, а последние, как вещественные доказательства по делу, задерживаются на основании ст. 1 Указа колхозом или совхозом до окончания дела. После введения в 1969 г. в действие Положения о порядке проведения государственной аттестации качества промышленной продукции значительно возросло значение рассматриваемого способа отыскания вещественных доказательств. Этим актом и разработанными на его основе отдельными министерствами общими методическими указаниями о проведении государственной аттестации качества промышленной продукции было предоставлено право возбуждения дела перед Государственной аттестационной комиссией о присуждении изготавливаемой продукции Знака качества. Ходатайство о присвоении Знака качества рассматривается комиссией после соответствующего исследования образцов отобранной заявителем продукции. Эти образцы выступают в качестве вещественных доказательств по делу о присвоении Знака качества. Несмотря на то что в административно-процессуальных актах нигде не упоминается о возможности представления вещественных доказательств лицами и органами, не участвующими в деле, практика идет по пути 114 использования полученных таким образом вещественных доказательств. Так, в 27 делах, возбужденных инспекцией по торговле и за качеством продуктов Одесской области в 1969 г., вещественные доказательства (неклейменые гири, неклейменые продукты питания, предметы в нестандартной упаковке) были доставлены гражданами. Для того чтобы не допустить загромождения административного процесса не относящимися к делу предметами материального мира, административно-процессуальным законодательством, и в особенности практикой работы органов управления, выработаны определенные правила, регулирующие порядок использования в процессе вещественных доказательств, представленных не уполномоченными на это лицами. Во-первых, по делам, связанным с применением диспозиции административно-правовой нормы, могут быть представлены только те вещественные доказательства, которые специально оговорены правовым актом. Так, в упоминаемых уже методических указаниях о проведении государственной аттестации промышленной продукции прямо и недвусмысленно указано, какие образцы и какой продукции могут быть представлены в комиссию по аттестации. Во-вторых (особенно это касается процесса применения санкций административно-правовых норм) требуется присутствие понятых (или хотя бы присутствие незаинтересованного лица) при обнаружении и фиксации предмета, служащего впоследствии вещественным доказательством по делу. Органы управления, рассматривающие административные дела с использованием в них вещественных доказательств, довольно последовательно придерживаются этих условий. Аналогично оценивают оформление вещественных доказательств и фиксацию их источников обнаружения многие административные комиссии при исполкомах районных (городских) Советов депутатов трудящихся. Обычно, если вещественные доказательства доставляются лицами, не являющимися участниками процесса, органы управления обязаны предложить им написать подробное объяснение с обязательным указанием места и времени обнаружения тех или иных предметов, описанием предметов и перечислением свидетелей, ко- 8* 115 торые могут удостоверить факт и условия обнаружения этих предметов. Такая практика сложилась, в частности, в охотничьих инспекциях, органах лесоохраны, санитарных и ветеринарных инспекциях, транспортных и многих иных органах. Представляется, что подобная практика правильна И нуждается в правовом закреплении. Правовое закрепление необходимо не только для того, чтобы знать источник и условия обнаружения материальных предметов, ставших вещественными доказательствами, но и для обоснования ввода этих предметов в дело в качестве вещественных доказательств. Как известно, в уголовном и гражданском процессах последнюю функцию выполняют постановления о приобщении к делу вещественных доказательств. Оперативность рассмотрения административных дел органами управления и их относительная простота делают ненужными многие процессуальные акты, свойственные уголовному и гражданскому процессам, в том числе и постановления о приобщении к делу вещественных доказательств. Но поскольку правовое основание для ввода предметов материального мира, полученных от неуполномоченных лиц и органов, в административном процессе необходимо, оно должно выполняться в соответствии с требованием, предъявленным органами управления к лицам, представившим эти предметы, о подробном освещении обстоятельств и условий их обнаружения. Обследование представляет собой одну из форм контрольной деятельности управленческих органов, которая заключается в ознакомлении разнообразными методами и средствами с теми или иными явлениями (объектами) с целью установления недостатков, подлежащих устранению или исправлению. Исходя из содержания этой формы контроля, можно прийти к выводу о том, что любой орган управления в процессе осуществления своих управленческих функций в отношении подчиненных ему органов, учреждений и организаций может произвести обследование их деятельности не нуждаясь в каких-либо дополнительных полномочиях. В тех же случаях, когда обследованию подвергаются неподчиненные организации и учреждения, то полномочия на эту форму контроля органов управления предусматриваются специаль- 116 ными нормативными актами. Чаще всего право на проведение обследования закрепляется в положении (уставе), определяющем правовой статус органа управления1, но может быть предусмотрено и иными актами2. Порядок и методы проведения обследования содержатся в многочисленных правилах, инструкциях и методических указаниях. Специфика объектов, несомненно, влечет использование и применение в каждом конкретном случае обследования особых средств и методов, и все же, несмотря на их разнообразие, можно выделить несколько главных направлений обследования: проверку документации; проверку фактического состояния; про--верку уровня квалификации кадров. Поэтому вещественные доказательства, необходимые для установления истины по тому или иному административному делу, могут быть обнаружены только при проведении такой части обследования, которая связана с проверкой фактического состояния (состояния землепользования, техники безопасности, технического состояния транспорта и т. д.). Проверка фактического состояния осуществляется путем изучения проверяемых объектов (явлений) и сопоставления выявленных данных с требованиями нормативов и государственных стандартов. Для этой цели методические указания по проведению обследования, с одной стороны, рекомендуют наиболее целесообразные приемы и средства изучения объекта, с другой — содержат изложения требований нормативов и ГОСТов, которым должны отвечать проверяемые объекты. По результатам обследования составляется акт (протокол). Как правило, составляется единый акт, составной частью которого является освещение результатов проверки фактического состояния, но в некоторых случаях результаты проверки фактического состояния фикси- 1 См., напр., Инструкцию по обследованию электрических, теп-лоиспользующих установок и тепловых сетей промышленных предприятий, где сказано, что основной формой осуществления энергетического надзора является обследование предприятий («Справочник по электропотреблению в промышленности», «Энергия», 1969, стр. 420). 2 См., напр., постановление Совета Министров СССР «О порядке проведения работ на континентальном шельфе СССР и охране его естественных богатств» (СП СССР 1969 г. № 18, ст. 103). 117 руются в самостоятельном акте. Самостоятельный акт, в котором фиксируются результаты проверки фактического состояния, составляется в том случае, когда по выявленным нарушениям административное наказание назначается не обследующими органами, а уполномоченными на то органами иной системы. В тех случаях, ког-ка по выявленным в результате обследования нарушениям меры воздействия применяет орган, проводивший обследование, или вышестоящий орган этой же системы — составляется один акт с включением в него сведений о детальном состоянии проверяемого объекта. В качестве примера подобного акта можно указать на акты, составляемые инспекциями госсельтехнадзора, которым дано право: а) лишать механизаторов прав на управление тракторами, комбайнами и другими самоходными сельскохозяйственными машинами сроком до 1 месяца за грубые нарушения правил технической эксплуатации, а также делать предупреждения и просечки в талонах; б) налагать денежные начеты в размере до 10 руб. за нарушение правил технической эксплуатации1. В актах обследования (или самостоятельных актах о фактическом состоянии) фиксируются нарушения и доказательства (в том числе вещественные) этих нарушений. При обследовании вещественные доказательства правонарушения не изымаются, а подробно описываются в акте2. Акты составляются с обязательным участием представителя администрации обследуемого предприятия, учреждения и организации3. Обыск является редко встречающимся способом отыскания и изъятия вещественных доказательств. Общесоюзное административно-процессуальное законодатель- 1 См. «Положение о государственном надзоре за техническим состоянием машинно-тракторного парка в колхозах, совхозах и других государственных сельскохозяйственных предприятиях и организациях», «!(К.олос», 1970. 2 См. постановление Совета Министров СССР «О порядке проведения работ на континентальном шельфе СССР и охране его естественных богатств» (СП СССР 1969 г. № 18, ст. 103). Вместе с тем могут быть изъяты образцы продукции в качестве вещественных доказательств. 3 См., напр., Положение о техническом инспекторе профсоюзов, утвержденное Президиумом ВЦСПС 26 августа (1966 г. 118 ство предусматривает возможность проведения обыска только в двух случаях: арестованных за мелкое хулиганство перед помещением их в место отбытия наказания1 и при задержании лица, совершившего скупку, продажу и обмен в небольших размерах валюты и скупку вещей у иностранцев2. Незначительность разрешенной законодательством практики на проведение обыска в административном процессе породила у многих авторов мнение о том, что обыск вправе проводить только органы расследования с целью получения судебных доказательств3. Вряд ли можно согласиться с этим мнением. Помимо случаев проведения обыска в административном процессе, прямо предусмотренных законодательством, практике известны и иные действия управленческих органов, которые по своей правовой природе и направленности не могут быть ничем иным кроме обыска. Содержанием обыска с точки зрения смыслового звучания и с точки зрения права является принудительное изучение помещений, сооружений, участков местности и отдельных граждан в целях отыскания и изъятия предметов, имеющих значение для дела4. Если при обследовании уполномоченные лица изучают обстановку на объекте и выявляют сведения, о существовании которых им ранее не было известно, то, как правило, замечает В. И. Попов, обыск «состоит в поисках и изъятии предметов, которые прячутся лицами, причастными к расследуемому делу»5. Такие действия производят долж- 1 См. постановление Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «О повышении ответственности за хулиганство» («ведомости Верховного Совета СССР» 1966 I. № 30, ст. 596). 2 См. постановление Президиума Верховного Совета СССР «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об ответственности за скупку, продажу и обмен в небольших размерах валюты и скупку вещей у иностранцев» («Ведомости Верховного Совета СССР» 1970 г. № 13, ст. 109). 3 См. «.Юридический словарь», Госюриздат, 1953, стр. 400; А. Р. Ратинов прямо утверждает, что не следует «...смешивать обыск как следственное действие и сходные на первый взгляд мероприятия административных органов» (А. Р. Ратинов, Обыск и выемка, Госюриздат, 1961, стр. 5). 4 См. А. Р. Ратинов, цит. раб., стр. 7. 5 В. И. Попов, Обыск, Алма-Ата, 1959, стр. 4. 119 ностные лица рыбоохраны (при расследовании дел о нарушении правил рыболовства), охотничьей инспекции (по делам о браконьерстве), лесной охраны (по делам о лесонарушении), милиции (по делам о мелких хищениях, мелкой спекуляции). Органам лесной охраны при расследовании дел о лесонарушении предоставлено право задерживать в лесу незаконно добытую продукцию, налагать арест на продукцию, вывезенную к месту потребления1. С помощью обыска в делах о лесонарушении устанавливаются и отыскиваются не только предметы, ставшие объектом посягательства (лес, орехи, травы и т.д.), но и предметы, являющиеся орудием совершения административного проступка. Должностными лицами органов рыбоохраны обыск применяется для отыскания орудий лова, незаконно выловленной рыбы, транспортных средств и иных предметов, играющих роль вещественных доказательств в административном процессе. В некоторых союзных республиках введена административная ответственность за покупку наркотиков, мелкое хищение государственного и общественного имущества, а во всех — за незаконное изготовление и использование радиопередающих установок2. Трудно представить себе эффективность борьбы с этими проступками, если не предоставить должностным лицам милиции право производить обыск для установления покупки наркотиков, предметов мелкого хищения или изготовленных радиопередающих установок. Можно, правда, рассчитывать на их добровольную выдачу правонарушителями, но как надлежит поступить работникам милиции в случае отказа от добровольной выдачи? Думается, что про- 1 См. ст. 20 Инструкции о порядке привлечения к ответственности за лесонарушение в лесах СССР, утвержденной ГК. лесного хозяйства Совета Министров СССР 26 марта 1969 г. № 73, изд-во «Лесная промышленность», 1969. 2 См., напр., Указ Президиума Верховного Совета Литовской ССР от 29 апреля 1969 г. «Об усилении ответственности за мелкое хищение государственного и общественного имущества («Ведомости Верховного Совета и Правительства Литовской ССР», 1969 г.); Указ Президиума Верховного Совета УССР от 22 апреля 1960 г. «Об ответственности за незаконное изготовление и использование радиопередающих установок» («Ведомости Верховного Совета УССР» 1960 г. № 13, ст. 83). 120 ведение обыска в сложившейся ситуации является неизбежным. Отсутствие в законе разрешения органам милиции проводить обыски при борьбе с этими проступками приводит к тому, что свои действия по административным делам они вынуждены обосновывать ссылкой ,на уголовно-процессуальное законодательство и проводить обыск, руководствуясь правилами, установленными в УПК. В некоторых же случаях обыски проводятся без какого-либо правового обоснования. Представляется, что проведение обыска, который даже диктуется необходимостью, может быть только в случаях, прямо «предусмотренных соответствующим законодательством. Нельзя делать обыск по административным делам, если законодатель прямо не разрешает органам управления эти процессуальные действия, равно как нельзя обосновывать обыск по этой категории дел ссылкой на уголовно-процессуальное законодательство. По нашему мнению, выход может быть найден в нормативном закреплении у ряда органов управления полномочий на проведение обыска с детальной разработкой порядка осуществления этого полномочия. В порядке исключения правомочиями на обыск в административных делах должны быть наделены только те органы, которые не могут выполнить своей задачи без такого правомочия. К таким органам следует отнести: а) милицию (по делам о мелкой спекуляции, мелком хищении государственного и общественного имущества, незаконном изготовлении и использовании радиопередающих установок, покупке наркотиков); б) финансовые органы (по делам о нарушении правил регистрации некооперированных кустарей и ремесленников) ; в) органы рыбоохраны (по делам о нарушении правил раболовства); г) органы лесоохраны (по делам о лесонарушении и лесных пожарах); д) органы охотоохраны (по делам о браконьерстве); е) органы пожарной охраны (по делам о пожарах). Обыску могут быть подвергнуты лица, которые подозреваются в совершении административного проступка, и эти подозрения основаны на каких-то определенных фактических данных. Такими фактическими данными могут быть показания свидетелей, задержание в момент совер- 121 шения проступка и т. п. обстоятельства. А. Р. Ратинов правильно замечает, что «интуиция и догадка основанием для обыска служить не могут»1. Во время обыска обычно стремятся обнаружить вещественные доказательства, которые являлись бы: а) либо средством совершения проступка; б) либо объектом противоправной деятельности; в) либо предметами, имеющими на себе следы противоправной деятельности. Методика проведения обыска по административным делам, на наш, взгляд, ничем не отличается от методики, разработанной и взятой на вооружение криминалистами при расследовании преступлений2. Это объясняется общностью правовой природы и направленностью обыска в уголовном и административном процессе. Каждый факт проведения обыска уполномоченным должностным лицом управленческих органов подлежит фиксации и отражению в процессуальных документах. Однако в полной мере такая фиксация производится только при проведении обыска по основаниям, прямо указанным законодателем. В частности, при проведении обыска у нарушителя Указа Президиума Верховного Совета СССР от 25 марта 1970 г. «Об ответственности за скупку, продажу и обмен в небольших размерах валюты и скупку вещей у иностранцев» составляется протокол личного обыска по специальной форме. Личный обыск производится в присутствии двух понятых, и они присутствуют при составлении протокола. Помимо понятых протокол подписывается лицом, проводившим обыск, и задержанным. Изъятые вещи во время обыска должны быть тщательно описаны, с указанием их индивидуальных признаков. В тех случаях, когда законодатель молчаливо (путем установления перед некоторыми управленческими органами задач, выполнение которых предполагает производство обыска) допускает возможность проведения этими органами данной процессуальной меры, о ее проведении можно узнать косвенным путем из содержащихся в протоколе сведений. Дело в том, что заполнение некоторых пунктов протоколов о нарушении, составленных органами рыбоохраны, лесной охраны, финансовыми и 1 А. Р. Р а т и н о в, цит. раб., стр. 31. 2 См. «Криминалистика», «Юридическая литература 1963. 122 рядом иных органов, предполагает предварительно проведение обыска. Такое условие предполагает, в частности, ответ на вопросы: где и какие изделия выявлены (п. 3 протокола о нарушении правил регистрации кустарей и ремесленников, форма которого утверждена Министерством финансов СССР 8 сентября 1960 г.); вид и количество изъятой у лесонарушителя продукции в лесу или по пути следования из леса, а также продукции, на которую наложен арест на месте потребления (п. 9 акта о лесонарушении, форма которого утверждена Государственным комитетом лесного хозяйства Совета Министров СССР 26 марта 1969 г.)1. Несомненно, что сведения об обыске и обнаруженных предметах, полученные из протоколов о нарушениях, явно незначительны. Поэтому в тех случаях, когда во время обыска обнаруживаются и изымаются вещественные доказательства, в дополнение к протоколу составляются иные процессуальные документы. Так, работники лесной охраны составляют акты освидетельствования заготовленной древесины и мест рубки; работники рыбоохраны — акты задержания, осмотра и оценки предметов лова и транспортных средств, расписку в принятии на хранение отобранного рыболовного имущества2. » Закрепление за отмеченной выше группой управленческих органов права на проведение в строго ограниченных случаях обыска и, как следствие этого, фиксация результатов обыска только в одном процессуальном документе — протоколе, позволило бы избежать этой обильной документации, которая загромождает и усложняет административный процесс. Судьба обнаруженных при обыске вещественных до- 1 В прежних формах актов о лесонарушении и нарушении правил охоты (например, в акте о лесонарушении, форма которого была утверждена Главлесоохраной при СНК СССР в июне 1941 года) был специальный пункт, куда заносились сведения об обыске и его результатах (см. А. А. Степанов, Борьба с лесонарушениями в административном, судебном и арбитражном порядке, Гослесбумиз-дат, 1952, стр. 72). 2 См. приложение № 1—5 к Инструкции о порядке привлечения к ответственности за лесонарушение в лесах СССР, изд. Госкомитета лесного хозяйства Совета Министров СССР, 1969 г. 123 казательств определяется ведомственными актами1, что не мешает, впрочем, однообразному решению данного вопроса. По общему правилу, обнаруженные вещественные доказательства изымаются. Они заносятся в опись изъятого имущества, в которой делается оценка и подробное описание. Если среди изъятых доказательств встречаются скоропортящиеся продукты (рыба, птица), последние должны быть сданы в торговую сеть по описи и действующим приемным ценам. Предметы, изготовленные с нарушением действующих стандартов и вследствие этого не подлежащие использованию в народном хозяйстве и реализации, подлежат уничтожению, о чем составляется подробный акт с участием представителя незаинтересованной организации. Остальные вещественные доказательства хранятся до окончательного решения дела. Правила хранения разрабатываются и утверждаются соответствующими министерствами и ведомствами, используя в качестве образца Инструкцию о порядке реализации конфискованного и бесхозного имущества и имущества, перешедшего по праву наследования к государству, утвержденную Министерством финансов СССР 20 марта 1965 г. Обязанности по хранению возлагаются на органы, изъявшие вещественные доказательства. В исключительных случаях они могут быть переданы на хранение другой организации или лицу, у которого были обнаружены. При передаче на хранение вещественных доказательств другой организации или лицу, у которого они были обнаружены, составляется расписка о принятии вещей на ответственное хранение. В расписке указывается: фамилия, имя и отчество лица, принявшего предметы на ответственное хранение, наименование организации, в которой он работает, и занимаемая должность, а также номер паспорта. Вещественные доказательства хранятся в опломбированном виде. На каждое из них привешивается бирка с указанием на ней номера, даты протокола, наименования, количества и времени поступления на хранение. 1 См., напр., Инструкцию о порядке учета, хранения и реализации незаконно применяемых средств -лова рыбы, утвержденную Укргосрыбводом 2 октября 1961 г. 124 Вещественные доказательства, изъятые при обыске, хранятся до решения вопроса об ответственности нарушителя, после чего либо конфискуются, либо возвращаются владельцу1. Выемка, как и обыск, применяется в качестве способа обнаружения вещественных доказательств по делам, связанным с применением административно-правовой санкции2. Выемка представляет собой действие уполномоченного на то лица по изъятию у кого-либо определенных, имеющих значение для дела предметов с последующим оформлением этого изъятия. По своей природе выемка и обыск весьма схожи, и это дало повод ряду криминалистов говорить об их тождестве либо рассматривать выемку как следствие (или заключительную стадию) обыска3. Несмотря на ряд общих признаков выемки и обыска, выемка является самостоятельным способом обнаружения вещественных доказательств. При выемке производится принудительное изъятие совершенно определенных предметов, местонахождение которых известно. Поскольку местонахождение предметов, выступающих в качестве вещественных доказательств, заранее известно, постольку исключается необходимость обыска. Выемка производится уполномоченными на то должностными лицами и в случаях, предусмотренных административно-правовыми нормами. Административно-правовые нормы предоставляют полномочия на выемку небольшому кругу лиц, но он все же шире, нежели круг лиц, которым законом предоставлено право на обыск. К лицам, которые обладают полномочиями на выемку ве- 1 Так, напр., ст. 13 Инструкции о порядке учета, хранения и реализации незаконно применяемых средств лова рыбы устанавливает, что орудия лова, запрещенные для любительского лова, возвращению гражданам не подлежат и подлежат конфискации. Если они пригодны для применения, то реализуются государственным и общественным организациям, в противном случае подлежат уничтожению. 2 Так, напр., в п. «е» ст. 4 Положения о государственной инспекции по качеству товаров и по торговле Министерства торговли УССР записано право представителей инспекции на выемку неправильных весовых и измерительных приборов... как доказательств злоупотреблений (СП УССР 1965 г. № 8, ст. 113). 3 См., напр., Р. Д. Р а х у н о в, Вещественные и письменные доказательства в советском уголовном процессе («Ученые записки ВИЮН» 1959 г № 10, стр. 240). 125 щественных доказательств, административное законодательство относит: санитарных инспекторов1, ветеринарных инспекторов2, представителей инспекции по качеству товаров и торговле3, работников лесного хозяйства4 и представителей некоторых иных органов. Право указанных лиц на выемку обеспечивается возможностью обращения их за содействием (если они встретятся с сопротивлением или неподчинением) к органам внутренних дел. Выемка — это принудительный акт, и она должна быть произведена при наличии достаточных к тому оснований. Такими основаниями являются достоверные данные о том, что в распоряжении определенных лиц или организаций имеются предметы, с помощью которых совершается административный проступок, или которые являются результатом противоправного поведения. Обычно такие данные содержатся в жалобах и заявлениях граждан и заинтересованных органов, но могут быть получены и из других источников (книга жалоб и заявлений, выступленля печати, собственно полученные информации и т. д.). Методика проведения выемки довольно проста. После того как уполномоченному должностному лицу стало известно о том, что в распоряжении органа или гражданина имеются предметы, могущие служить вещественными доказательствами, он предлагает им выдать эти предметы. Предметы могут быть изъяты целиком (в полном количестве) либо отдельные экземпляры или образцы. При изъятии отдельных экземпляров (образцов) остальные остаются на ответственном хранении органа или лица, у которого произошла выемка. Судьба предметов, изъятых при выемке и выступающих в роли вещественных доказательств, различна. Если выемка предметов произведена с целью последующего их ис- 1 См. Положение о государственном санитарном надзоре в СССР (СП СССР 1963 г. № 20, ст. 199). 2 См. Ветеринарный устав СССР (СП СССР 1968 г. № 1, ст. 2). 3 См., напр., Положение о Государственной инспекции по качеству товаров и по торговле Министерства торговли УССР. 4 См., напр., постановление Совета Министров УССР от 28 апреля 1967 г. «О порядке приобретения, учета, сбережения и пользования охотничьими ружьями и боеприпасами к ним» (СП УССР 1967 г. №4, ст. 43). 126 следования или экспертизы и выявилась невозможность дальнейшего их использования, то они подлежат уничтожению. Об этом составляется соответствующий документ или делается запись в специальной книге. Чаще всеготакпостулаютпо отношению к пищевым продуктам, неисправным и не подлежащим восстановлению весам и измерительным приборам, а также к предметам, пользование которыми запрещается отдельным гражданам. Вещественные доказательства, изъятые при выемке органами рыбной, охотничьей и лесной охраны, хранятся и реализуются в том же порядке, что и доказательства, обнаруженные во время обыска. Автотранспортные средства, изъятые Госавтоинопек-цией за повторное управление ими в нетрезвом виде или за иные проступки1, хранятся в органах милиции до окончательного решения дела в суде. Суд вправе изымать автотранспортные средства. Они впоследствии подлежат реализации в установленном порядке с возмещением собственнику вырученных денег за вычетом затрат по реализации. Такой же порядок установлен и в отношении изъятого огнестрельного оружия у лиц, нарушающих правила хранения и пользования оружием, и лиц, систематически нарушающих общественный порядок, злоупотребляющих спиртными напитками, и т. д.2 Остальные вещественные доказательства, которые являлись либо орудием совершения проступка, либо объектом противоправного поведения, после их изъятия по общему правилу подлежат конфискации без какого бы то ни было возмещения собственнику стоимости конфискованных вещей. Выемка вещественных доказательств оформляется актом (либо протоколом) выемки. Поскольку в законе нет прямого указания правил составления и оформле- 1 См., напр., Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня 1968 г. «Об усилении административной ответственности за нарушение правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами» («Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1968 г. № 26, ст. 1009). 2 См., напр., постановление Совета Министров УССР от 28 апреля 1967 г. «О порядке приобретения, учета, сбережения и пользования охотничьими ружьями и боеприпасами к ним в УССР» (СП S6CCP 1967 г. №4, ст. 43). 127 нйя актов выемки1, практика пошла по двум направлениям: а) при выемке у государственных и общественных организаций акт (протокол) составляется уполномоченным лицом в присутствии официальных представителей данных организаций. Так, акт выемки кулинарных изделий для лабораторного исследования (форма акта разработана и утверждена главным санитарно-противо-эпидемическим управлением Минздрава СССР) составляется в присутствии директора предприятия (или лиц, его заменяющих) и лица, ответственного за калькуляцию. Они же обязаны подписать акт. Протокол выемки проб для лабораторного исследования (форма разработана и утверждена тем же органом) составляется в присутствии представителя администрации предприятия и лиц, ответственных за хранение или использование изъятых продуктов2; б) при выемке вещественных доказательств у граж-дан протокол составляется в присутствии понятых и лиц, у которых производится выемка. Основной частью акта (протокола) выемки, на наш взгляд, следует считать описательную, в которой описываются изымаемые предметы. Целесообразно охарактеризовать и индивидуализировать каждый изымаемый предмет, а в некоторых случаях (особенно по делам о незаконном изготовлении и сбыте наркотических средств, о покупке самогона и иных алкогольных напитков) зафиксировать его признаки и особенности, которые могут с течением времени исчезнуть или измениться. Сведения об иностранной валюте и советских деньгах (по делам о мелкой спекуляции, о покупке валюты у иностранцев в незначительном размере, о нарушении 1 Так, уже упомянутое Положение о государственной инспекции по качеству товаров и торговле Министерства торговли УССР требует, чтобы каждый факт выемки оформлялся соответствующим актом (см. п. «е» ст. 4 Положения). 2 В некоторых социалистических странах правила проведения выемки и оформления результатов выемки по административным делам регламентируются нормами, содержащимися в УПК- Подобное решение представляется довольно удачным. По сути дела, цели выемки в административном процессе и уголовном совпадают. Методика их проведения почти одинакова. 128 правил торговли), если они имеют значение лишь как материальные ценности, заносятся в протокол с указанием общей суммы и количества купюр. Осмотр в административном процессе представляет собой процессуальное действие, совершаемое уполномоченным лицом с целью: а) обнаружения вещественных (и иных) доказательств; б) их восприятия, изучения и оценки; в) выяснения обстоятельств, имеющих значение для дела1. Административно-процессуальное законодательство полномочия на проведение осмотра в его полном объеме предоставляет небольшому кругу лиц. Как правило, к числу их относятся лица, обладающие правом применения административно-правовой санкции по делам, которые они возбуждают и расследуют. Это ветеринарные инспектора, инспектора гостехнадзора и некоторые иные должностные лица. В принципе административное законодательство в зависимости от объема полномочий на проведение осмотра различает две группы лиц: одна из них проводит осмотр с целью выяснения обстоятельств, имеющих значение для дела я обнаружения доказательств, для предварительного их изучения и оценки; вторая — обладает полномочиями для окончательного изучения и оценки собранных доказательств. И так как в данный момент осмотр нас интересует с точки зрения способа обнаружения вещественных доказательств, анализу будут подвергнуты действия, совершенные при осмотре первой группой лиц, не касаясь вопроса о методах выяснения ими иных обстоятельств, имеющих значение для дела. Осмотр как процессуальное действие необходимо отличать от осмотра, являющегося технической операцией, проводимой рабочими и служащими при выполнении своих служебных обязанностей. Несомненно, что такое процессуальное действие, как осмотр, включает элементы технического осмотра (обыкновенного визуального или иного наблюдения), но определяющим в нем все же является то, что процессуальный осмотр производится специально уполномоченными на то ли- 1 См. В. П. К о л м а к о в, Следственный осмотр, «Юридическая литература», 1969, стр. 18. 9 Заказ 6863 129 цам-и для обнаружения доказательств по уже возбужденному или могущему быть возбужденным административному делу, что иаходит свое последующее закрепление в процессуальном документе1. Есть определенные различия между осмотром как самостоятельным процессуальным действием и осмотром, входящим составной частью в обследования, проводимые контрольно-надзорными органами. При обследовании осмотр проводится в комплексе с иными действиями (проверкой документов и т. д.), не связан с конкретным административным делом, носит профилактическо-предупредительный характер, в то время как рассматриваемый нами осмотр основан на имеющихся данных, дающих возможность предполагать, что в результате этого процессуального действия будут обнаружены вещественные доказательства. Осмотр имеет большое значение для правильного и объективного решения дела как о применении диспозиции, так и о применении санкции. Поэтому в ряде случаев административно-процессуальные акты ставят ос-• мотр на первое место в системе мер, которые должны применять должностные лица для получения доказательств2. Осмотр предполагает самую высокую активную деятельность уполномоченного лица и его глубокую наблюдательность. От того, насколько тщательно проведен осмотр, во многом зависит обнаружение вещественных доказательств, а иногда оказывается, что 1 Например, право на осмотр судна при аварийном случае (см. Положение о порядке расследования аварий морских судов, утвержденное Министерством морского флота 12 февраля 1957 г.) предоставлено только капитану порта, его заместителям, помощникам и инспекторам портового надзора. Больше никто не имеет права производить это процессуальное действие («Сборник нормативных актов по морскому транспорту», «(Транспорт», 1968, стр. 104, 244). 2 Наиболее четко проводится различие между обследованием и осмотром в Наставлении по работе районных инспекций государственного пожарного надзора. Так, напр., в Наставлении по работе районных инспекций государственного пожарного надзора Украинской ССР (Киев, 1965) излагается методика и порядок проведения обследования, порядок и оформление осмотра как процессуального действия, проводимого с целью обнаружения доказательств и уяснения обстоятельств пожара, указывается, что «исследование пожара производится путем детального осмотра места пожара, опроса потерпевших, очевидцев и других сведущих лиц». 130 осмотр является единственным средством обнаружения подобных доказательств. Поэтому в нормативных актах содержится прямое указание на обязательность проведения осмотра по некоторым административным делам. В большей степени это замечание относится к делам о применении санкции1. Такие административные проступки, как лесонарушения, браконьерство, нарушение правил пожарной безопасности, автодорожные нарушения, и многие аналогичные проступки могут быть расследованы надлежащим образом в том случае, если осмотр проведен своевременно и качественно. С этой целью законодатель требует от органов и лиц, которые столкнулись с правонарушением, сохранять обстановку правонарушения без изменений до прибытия уполномоченных должностных лиц. Такое требование, в частности, содержится в Положении о расследовании и учете несчастных случаев на производстве, утвержденном постановлением ВЦСПС 20 мая 1966 г. Статья 11 этого акта устанавливает, что «мастер, получивший сведения о несчастном случае... обязан сберечь до расследования обстановку на рабочем месте и состояние оборудования такими, какими они были в момент случая (если это не угрожает жизни и здоровью окружающих работников, не вызывает аварии и не нарушает производственного процесса, который по технологическим условиям должен вестись беспрерывно)». Обязательность проведения осмотра может быть предусмотрена законодателем при решении некоторых дел о применении диспозиции административно-правовой нормы. Так, например, в Инструкции о порядке ликвидации отработанных карьеров нерудных полезных ископаемых и передаче их землепользователям для дальнейшего использования в народном хозяйстве устанавливается, что решение о ликвидации карьера может быть принято после личного осмотра объектов членами комиссии и обнаружения доказательств, свидетельствующих о невозможности дальнейшей эксплуатации карьера2. Но, 1 См., напр., Положение о Бассейновой водной инспекции УССР, в котором записана обязанность работников водной инспекции производить осмотр мест загрязнения и засорения водоемов (см. «Спра^ вочник мелиоратора», Киев, 1967, стр. 81). 2 См. Инструкцию о порядке ликвидации отработанных карьеров нерудных полезных ископаемых и передаче их землепользователям 9* 131 представляется, и в тех случаях, когда законодатель не возлагает прямой обязанности проведения осмотра на должностное лицо по тому или иному административному делу, осмотр (места правонарушения, места исследуемогх» события, и т. д.) должен быть проведен. Обнаружение вещественных доказательств во время осмотра находит свое оформление в составляемом протоколе осмотра. В некоторых случаях этот акт носит иное название, хотя по своей сущности он предназначен для фиксации результатов осмотра1. Наиболее четко установлены правила протоколирования результатов осмотра по делам о применении санкций. В протоколах данной категории дел обычно указывается место и дата осмотра, время его начала и окончания, должность и фамилия лица, составляющего протокол; фамилия, имя и отчество каждого лица, участвующего в осмотре. Далее в протоколе фиксируется фактическая сторона осмотра— содержание осмотра и обнаруженные при его производстве доказательства. В конце протокола перечисляется и описывается все изъятое при осмотре2. Протоколы осмотра по делам о применении диспозиции составляются в произвольной форме. Практика протоколирования осмотров по делам о применении диспозиции пошла по пути заимствования формы протокола, встречающейся в делах об административной ответственности. В частности, по такой форме составляются акты осмотра земельных участков при отводе земель, протоколы осмотра органами государственной водной инспекции сооружений для очистки воды при вводе в эксплуатацию предприятий, цехов и агрегатов и ряд иных аналогичных документов. К протоколам осмотра могут быть приложены иные документы (карты, схемы, зарисовки, выкопировки). В для дальнейшего использования в народном хозяйстве, утвержденную Госкомитетом Совета Министров БССР по охране природы 22 июня 1962 г. (см. «Сборник законов, постановлений и положений по охране природы в БОСР», ^Урожай», Минск, 1967, стр. 80). 1 Так, капитанами порта и иными уполномоченными лицами результаты осмотра фиксируются в акте об аварийном случае и техническом акте. 2 Такие элементы отражаются в протоколах осмотра мест пожаров, автопроисшествий, лесонарушений, нарушений правил и требований по разработке и охране минеральных ресурсов и т, д. 132 тех случаях, когда по техническим или иным причинам вещественные доказательства изъять нельзя или в этом нет необходимости, к протоколам прилагаются их подробные описания. Отдельные нормативные акты допускают возможность использования вместо описания вещественных доказательств их фотографий и эскизов. Такая возможность предоставлена лицам, проводящим осмотр места аварии на морском транспорте. Пункт «в» ст. 20 Положения о порядке расследования аварий морских судов закрепляет правило о том, что к протоколу прилагаются «при необходимости эскиз или фотография поврежденных деталей, выкопировка с карты с обозначением места аварии и последовательным расположением судов». Это правило представляется очень интересным, и его реализация в значительной мере способствует быстрому и объективному решению дела. Поэтому не случайно во всех делах о морских авариях, рассмотренных капитанами морских портов Одессы, Херсона, Николаева, в которых в качестве вещественных доказательств выступают предметы, не подлежащие по каким-либо причинам изъятию, обязательно находят себе место фотографии или эскизы этих предметов. Досмотр производится таможенными органами для установления законности ввоза в СССР или вывоза за границу грузов, проверки их качества и правильности начисления таможенной пошлины1. Выявленные во время досмотра предметы или вещи, перемещаемые через границу с нарушением таможенных правил, могут служить вещественным доказательством в административных делах, если против нарушителей не возбуждено уголовное преследование. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г. «О внесении дополнения в Воздушный кодекс Союза ССР» специально уполномоченным должностным лицам органов гражданской авиации, милиции, таможенных учреждений и пограничных постов предоставлено право досмотра ручной клади, багажа и пассажиров для обнаружения предметов и грузов, могущих причи- 1 См., напр., ст. 2 Правил досмотра таможенных грузов и перевозки их из одних таможенных учреждений в другие («Сборник нормативных материалов длр таможенных учреждений», М.., 1963, т. I, стр. 77). 133 нить вред жизни и здоровью пассажиров и членов экипажей гражданских воздушных судов или нарушить безопасность их полетов1. Предметы и грузы, выявленные во время досмотра, становятся вещественными доказательствами по делу о привлечении пассажира к административной ответственности в силу ч. II п. «а» ст. 4 постановления Совета Министров СССР от 2 января 1963 г. «О дальнейшем ограничении применения на железнодорожном, морском и воздушном транспорте штрафов, налагаемых в административном порядке»2. Досмотр является самостоятельным способом обнаружения вещественных доказательств в административном процессе. От обыска и осмотра он отличается тем, что при досмотре происходит сличение фактического наличия проверяемых предметов (а также их состояния) с данными, содержащимися в сопроводительных документах (декларациях, провозных ведомостях и т. д.)3, либо с данными, содержащимися в специальных нормативных актах4. Обыск (а иногда и осмотр) проводится по известному уже факту правонарушения, в то время как при досмотре уполномоченные органы никакими официальными сведениями о совершенном административном проступке не располагают. Досмотр имеет предупредительно-профилактический характер, и только факт обнаружения вещей и предметов, незаконно перемещаемых через нашу государственную границу или запрещенных к перевозке на воздушном судне в силу ст. 96 Воздушного кодекса СССР, служит поводом для возбуждения административного преследования. Мысль о предупредительном характере досмотра пронизывает большинство нормативных актов, посвященных организации его проведения. В частности, ст. 51 Правил пропуска через государ- 1 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1971 г. № 13, ст. 142. 2 СП СССР 1963 г. № II, ст. 6. 3 Так, ст. 19 Правил таможенного контроля за предметами ручной клади и багажа лиц, следующих через государственную границу СССР, устанавливает, что до начала досмотра каждое лицо обязано заполнить таможенную декларацию, в которой указываются точные сведения о перевозимых предметах. 4 Имеются в виду акты, которыми запрещен (или разрешен) ввоз (вывоз) отдельных предметов в СССР. Такие акты принимаются Советом Министров СССР и Министерством внешней торговли 134 ственную границу СССР товарных и пассажирских поездов, а также выгрузки и перевозки по железным дорогам СССР грузов, подлежащих таможенному контролю, указывает, что «отправляемый за границу подвижной состав подлежит во всех случаях тщательной проверке и таможенному досмотру в целях выявления скрытых мест, в которых могут быть перевезены предметы контрабанды». Полномочия таможенных органов на проведение досмотра определены Таможенным кодексом СССР, а методика и порядок — правилами и инструкциями, изданными Министерством внешней торговли и его органами. Особенностью правил и инструкций является то, что большинство из них Министерство внешней торговли и его органы согласовывали с различными иными ведомствами, в том числе с Прокуратурой СССР и Верховным Судом СССР. Несомненно, этот шаг оправдан. Досмотр имеет принудительный характер и связан со вторжением в сферу личных и имущественных интересов граждан (в том числе и иностранцев) и организаций. Порядок и условия такого вторжения должны устанавливаться не только заинтересованными в этом органами, но и органами, призванными к защите прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций. На наш взгляд, согласование правил досмотра со сторонними органами позволило до минимума ограничить принудительный его характер. Наше законодательство различает следующие виды досмотра: личный, имущества и грузов, международных почтовых отправлений, транспортных средств. Элементы принуждения наиболее ярко проявляются во время личного досмотра, ибо суть его состоит в принудительном исследовании одежды и тела гражданина в поисках предметов, ввоз, провоз или вывоз которых запрещен. И необходимо указать, что изучение практики работы таможенных органов Украины, Молдавии и некоторых пунктов и постов Белоруссии свидетельствует о том, что личный досмотр как средство обнаружения доказательств в административном процессе применяется крайне редко. Обычно личный досмотр проводится работником таможни (контролером, инженером) по прямому указанию начальника (или заместителя начальника) таможни в тех случаях, когда есть основание предпола- 135 гать, что прибывший из-за границы или выезжающий туда гражданин совершает уголовно наказуемую контрабанду. Кроме того, возможность производства личного досмотра ограничивается еще и тем, что перед его началом лицу, подлежащему досмотру, предлагается предъявить скрытые от таможенного контроля предметы, валюту и иные ценности. И только после отказа от предъявления контрабанды производится личный досмотр. Д. А. Александров и С. С. Дмитриев правильно обращают внимание на то, что «личный досмотр является чрезвычайно ответственным актом; решение о производстве личного досмотра имеет право принимать только начальник таможни или его заместитель. Личный досмотр допустимо производить только в тех случаях, когда таможня располагает убедительными данными о том, что предметы контрабанды скрыты на самом подозреваемом»1. Законодатель не раскрывает, что следует понимать под «убедительными данными», предоставляя возможность таможенным органам в каждом конкретном случае самостоятельно оценивать сложившуюся ситуацию и определять значимость имеющейся информации о наличии у того или иного лица предметов контрабанды. .Порядок призводства личного досмотра и фиксации его результатов предусмотрен ведомственной Инструкцией Главного таможенного управления2. Пункт 24 Инструкции указывает, что производство личного досмотра в обязательном порядке оформляется актом, в котором подробно описываются способ и место сокрытия предметов, их наименование, количество, сумма и т. п. Акт производства личного досмотра составляется в двух экземплярах, один из которых направляется в Главное таможенное управление, а второй — остается в делах таможни. Решение о личном досмотре лица оформляется посредством особой записи начальника таможни на декларации этого лица. Второй вид личного досмотра предусмотрен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г. «О внесении изменения в Воздушный кодекс Со- 1 Д. А. Александров, С. С. Дмитриев, Таможенное дело в СССР, изд-во В/О «Международная книга», 1949, стр. 176. 2 См. «Сборник нормативных материалов для таможенных учреждений СССР», вып. 3, т. 1, М., 1962. 136 юза ССР». Указом устанавливается, что при наличии достаточных оснований подозревать пассажира в намерении незаконно провести взрывчатые, наркотические, сильнодействующие и ядовитые вещества, оружие и воинское снаряжение допускается досмотр ручной клади и багажа, а в виде исключения — и личный досмотр пассажиров гражданских воздушных судов как на внутренних, так и на международных линиях. Досмотр производится в аэропорту либо на воздушном судне специально уполномоченными должностными лицами органов гражданской авиации, милиции, таможенных учреждений и пограничных войск. Различия личного досмотра, предусмотренного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г., и личного досмотра, проводимого таможенными органами в целях борьбы с контрабандой, состоят в различии целей и объектов досмотра. Объектом личного досмотра, производимого таможнями, может явиться любое лицо, пересекающее государственную границу любым видом транспорта. Его цель — обнаружение и изъятие любых предметов, запрещенных либо ограниченных к ввозу в СССР или вывозу за границу. Объектом личного досмотра, предусмотренного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г., может быть только лицо, в отношении которого имеются достаточные основания предполагать, что оно намерено перевезти грузы, которые создают угрозу безопасности полета, охране жизни и здоровья пассажиров и членов экипажей гражданских воздушных судов. Поэтому целью такого досмотра является обнаружение и изъятие не любых предметов, а специально оговоренных ч. 1 ст. 96 Воздушного кодекса СССР. Следовательно, личный досмотр, совершаемый таможенными органами в отношении лиц, пересекающих государственную границу, является средством осуществления контроля за выполнением правил монополии внешней торговли, в то время как личный досмотр, введенный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г., представляет средство обеспечения нормального функционирования воздушных линий и обеспечения безопасности жизни пассажиров и членов экипажей. Совет Министров СССР своим постановлением от 137 6 декабря 1971 г. утвердил Правила производства досмотра ручной клади, багажа и личного досмотра пассажиров гражданских воздушных судов в целях обеспечения безопасности полетов, охраны жизни и здоровья пассажиров и членов экипажей этих судов1. Согласно Правилам личный досмотр может производиться после предъявления билетов для регистрации соответствующему воздушно-транспортному предприятию. Ему предшествует предложение пассажиру предъявить опасные грузы и предметы. Личный досмотр производится по мотивированному решению, изложенному в письменном виде, специально уполномоченных должностных лиц гражданской авиации (например, начальников смен службы перевозок), милиции и некоторых иных органов. Они вправе либо самостоятельно произвести личный досмотр, либо поручить его проведение подчиненным им лицам. На воздушном судне, находящемся в полете, личный досмотр может быть произведен по решению командира судна лицами, входящими в состав экипажа. Личный досмотр производится с участием двух понятых. Пассажиры, уклоняющиеся отличного досмотра, к перевозке не допускаются. В том случае, когда пассажир уклоняется от личного досмотра во время полета, досмотр может быть осуществлен принудительно. ?Каждый случай личного досмотра оформляется актом и регистрируется в специальном журнале. Форма акта личного досмотра утверждена Министерством гражданской авиации по согласованию с Прокуратурой СССР и иными заинтересованными ведомствами. В акте фиксируются: место и время его составления; лица, принявшие решение о личном досмотре и осуществившие его; лицо, подвергшееся личному досмотру; описываются изъятые предметы с их характеристикой, место их нахождения, объяснения нарушителя, его ходатайства и т. д. Правила требуют от должностных лиц, производящих личный досмотр, вежливого и внимательного отношения к пассажиру и предупреждают их о недопущении в отношении пассажира действий, унижающих его достоинство. Кроме того, должностные лица обязаны при- СП СССР 1971 г. № 20, ст. 148. 138 нять необходимые меры, обеспечивающие отправку пассажира тем рейсом, на который у него имеется билет, или очередным рейсом, если при досмотре пассажира опасные грузы и предметы не обнаружены1. Досмотр ручной клади и багажа производится в присутствии пассажира. В случаях, не терпящих отлагательства, он может быть произведен в отсутствие пассажира. В этом случае досмотр производится с участием двух понятых. Пассажиры, уклоняющиеся от предъявления к досмотру ручной клади и багажа, не допускаются к перевозке или к переезду через границу. Каждый случай досмотра личной клади и багажа, при котором обнаружены не разрешенные к перевозке предметы, оформляется актом и регистрируется в журнале. Некоторой особенностью обладает досмотр транспортных средств. Транспортные средства личного пользования осматриваются в присутствии их владельцев, а средства коллективного (общего) пользования — в присутствии уполномоченного представителя команды, экипажа и т. д. Досмотр обособленных помещений и мест (особенно тех, которые могут быть заперты на замки) производится в присутствии лиц, ответственных за эти помещения. Досмотр почтовых международных отправлений производится в соответствии с Правилами, утверждаемыми Министерством внешней торговли по согласованию с Министерством связи СССР (ст. 108 Таможенного кодекса Союза ССР). Обнаруженные при досмотре запрещенные к перевозке или пересылке предметы, а также предметы, не указанные в сопроводительных документах, подлежат задержанию и изъятию (ст. 99 Таможенного кодекса Союза ССР). О каждом случае задержания и изъятия предметов, провозимых с нарушением таможенных правил, составляется соответствующий документ. Форма и содержание документа разработаны Министерством внешней торговли СССР. При досмотре международных почтовых отправлений составляется протокол задержания предметов контрабанды в международном почтовом 1 В случае отказа пассажира от полета или от продолжения полета по причине задержки с отправкой, вызванной досмотром, воздушно-транспортное предприятие обязано по его требованию полностью возместить стоимость билета. 139 отправлении, при досмотре грузов, имущества и транспорта— протокол задержания предметов и валюты. В случае обнаружения в почтовом отправлении валюты составляется акт. Протоколы (акты) производства досмотра (кроме досмотра почтовых отправлений) составляются в присутствии понятых и владельца (хранителя, сопровождающего) груза. Протокол (акт) задержания контрабанды в международном почтовом отправлении составляется в присутствии представителя почтамта (отделения перевозки почты). В случае отказа лица, у которого обнаружена контрабанда, подписать или получить протокол задержания предметов контрабанды об этом в протоколе делается соответствующая отметка, заверенная подписями лиц, присутствовавших при задержании предметов контрабанды. Исправления в протоколе не допускаются, а в случае необходимости их внесения они должны быть оговорены и подписаны всеми лицами, участвующими в составлении протокола. В протоколе подробно описывается способ и место сокрытия предметов от таможенного досмотра, указывается наименование задержанных предметов, их отличительные признаки, количество, вес или стоимость. На задержанные предметы контрабанды составляется опись, в которой подробно указывается наименование предметов, количество, качество, вес, цена, отличительные признаки. Опись составляется в трех экземплярах. Один экземпляр находится в деле, второй — находится с предметами контрабанды, третий — передается в бухгалтерию таможни. Вещественные доказательства совершенной контрабанды хранятся отдельными партиями, каждая из которых должна иметь ярлык с указанием номера дела. В силу ст. 103 Таможенного кодекса СССР, вещественные доказательства по делу о контрабанде подлежат конфискации. После вступления в силу постановления о применении мер административного воздействия выявленные вещественные доказательства подлежат реализации в месячный срок, за исключением тех доказательств, реализация которых проходит в особом порядке (например, скоропортящиеся продукты). После передачи вещественных доказательств на реализацию по описи, при которой хранились предметы, делается отметка со ссылкой на номер и дату акта их реализации. Данный экземпляр описи также приобщается к делу о контрабанде. 140 Г. Оценка вещественных доказательств Роль вещественных доказательств в установлении объективной истины в административном процессе велика и беспрерывно возрастает. Это обусловлено тем, что при рассмотрении административных дел начинают шире применять разнообразные научно-технические средства для проведения экспертиз (химической, товароведческой, технической и т. д.), расширяя тем самым круг предметов материального мира, могущих быть вещественными доказательствами. Вместе с тем нельзя и переоценивать роль этого вида доказательств. Мы разделяем точку зрения М. М. Выдри о том, что «в теории доказательств советского права вещественные доказательства не имеют каких-либо преимуществ перед другими доказательствами... Роль и значение их могут быть правильно оценены только при самом тщательном и критическом сопоставлении со всеми обстоятельствами дела, со всеми доказательствами, собранными^ в ходе расследования и рассмотрения дела»1. Это замечание М. М. Выдри вызвано тем, что в уголовно-процессуальной науке весьма авторитетна идея о доминирующей роли вещественных доказательств по сравнению с иными доказательствами. М. М. Гродзинский, В. Громов, И. Н. Якимов и ряд других процессуалистов полагают, что преимущество вещественных доказательств состоит в их объективном характере, в то время как в показаниях человека содержится информация субъективного свойства2. Действительно, предметы материального мира, являясь вещественными доказательствами, объективно и адекватно запечатлевают те или иные события или явления, в то время как показания потерпевшего, свидетеля и иных участников процесса основаны на субъективном восприятии, преломлении и оценке состоявшегося факта. Однако это не делает вещественные доказательства более достоверными по сравнению с иными видами доказательств. Сами по себе отдельно взятые 1 М. М. В ы д р я, Вещественные доказательства в советском уголовном процессе, Госюриздат, 1955, стр. 28. 2 См., напр., М. М. Гродзинский, Учение о доказательствах и его эволюция, Харьков, 1925; В. М. К а з, Доказательства в советском уголовном процессе, Саратов, 1960, стр. 99. 141 вещественные доказательства очень и очень мало могут «рассказать» о деле и дать ключ к принятию правильного решения. Несомненно, что административные дела (особенно те, которые связаны с применением санкций) по сравнению с.большинством уголовных и гражданских дел по своей сущности просты и особой сложности не представляют, но и они могут быть решены прежде всего путем анализа всех имеющихся по делу доказательств. Только в редких случаях законодатель допускает возможность вынесения правоприменительного акта, основываясь на одних вещественных доказательствах, особо оговаривая такую возможность. Так, согласно ст. 1 Правил охоты на территории УССР один только факт обнаружения у гражданина ружей, капканов и иных средств охоты в охотничьих угодьях вне установленных сроков охоты рассматривается как браконьерство и нарушитель привлекается к административной ответственности1. Точно так же лишь один факт обнаружения продажи некачественных пищевых товаров, равно как и изготовления кустарем товаров, не указанных" в регистрационном удостоверении, считается достаточным доказательством применения к нарушителю административных санкций2. Вещественные доказательства рассматриваются «главными» доказательствами (а иногда и единственно необходимыми) в тех делах о применении административно-правовой диспозиции, которые связаны со списанием или выбраковкой каких-либо материальных ценностей. Но, как правило, вынесению обоснованного и законного акта предшествует кропотливая и настойчивая работа по собиранию, исследованию и оценке всех имеющихся доказательств по делу. Так, обнаруженные рыбинспектором сети в запретном для лова рыбы месте являются вещественным доказательством браконьерства. Вместе с тем вынести обоснованное решение по делу, опираясь на одно вещественное доказательство, невозможно, как невозможно вынести постановление о выдаче ордера на жилую площадь, опираясь на факт наличия 1 СП УССР 1959 г. № 7, ст. 9. 2 См. Правила регистрации некооперированных кустарей и ремесленников, утвержденные постановлением Совета Министров СССР от 30 июня 1949 г. 142 комнаты, непригодной для жилья. В первом случае нужны доказательства принадлежности сетей определенному лицу и того, что сети поставлены этим лицом. Во втором случае необходимы доказательства нуждаемости в жилье, доказательства о том, что заявитель состоит в очереди на получение квартиры и иные доказательства. Следовательно, вещественные доказательства не играют какой-то особой роли в раскрытии объективной истины и принятии обоснованного акта. Поэтому, разрешая административное дело, право-применяющий орган основывает свой правоприменительный акт на собранных и проверенных доказательствах, исходя не из каких-либо формальных признаков этих доказательств, а из того, насколько доказательства достоверны и способны установить их соответствие действительности. Глава V ДОКУМЕНТЫ КАК ИСТОЧНИК ДОКАЗАТЕЛЬСТВ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ А. Понятие документов и их роль как источника доказательств Документ — это результат отражения фактов, событий, явлений объективной действительности и мыслительной деятельности человека посредством письма, графики, фотографии, звукозаписи или другим способом на специальном материале (бумаге, фотопленке, папирусе, пергаменте и др.)1. Документы являются средством хранения и передачи во времени и в пространстве различной информации, поэтому они прочно вошли в обиход государственной и личной жизни, а во многих случаях ведение документации стало обязательным. Подсчитано, что в СССР ежегодно готовится около четырех миллиардов листов только специальных документов2. Практически невозможно решение ни одного административного дела и принятие по нему правоприменительного акта (особенно в делах о применении диспозиции административной нормы) без использования и учета информации, содержащейся в документе. Все это делает документ одним из важнейших, а в 1 См. Краткий словарь Совета Министров архивной терминологии (изд. Главного архивного управления при СМ СССР, 1968 г., М.—Л., стр. 19—20). К документам относятся не только предметы, испытавшие на себе непосредственное воздействие человека, направленное на закрепление информации, но и предметы, содержащие информацию, полученную от ЭВМ; начальным источником этой информации всегда является человек. 2 См. В. К о п а р е в, Документ управления, «Наука и жизнь» 1970 г. № 9, стр. 40. 144 случаях, указанных законодателем, — обязательнейшим источником доказательств в административном процессе1. В связи с этим оперативность и обоснованность решения большинства административных дел зависит от умения должностных лиц и обслуживающего персонала отыскать среди обширной документации документы, служащие источником доказательств. Административно-процессуальное законодательство содержит следующие критерии, с помощью которых про-делывается эта операция. а) Доказательственное значение в административном процессе могут иметь лишь документы, изданные в пределах полномочий (компетенции) соответствующего органа (лица). Документы, изданные вне пределов компетенции органов государства или общественной организаций, а также сверх фактической осведомленности и полномочий граждан, не могут выступать в качестве доказательств в административном процессе. б) В том случае, когда этого требует законодатель, документы должны быть изданы в установленном порядке и с соблюдением установленной формы2. Нарушение порядка издания акта и несоблюдение требуемой формы влечет за собой в случаях, прямо указанных законодателем, признание документа ничтожным. Информация, содержащаяся в таком документе, не имеет доказательственного значения3. Когда такое ука- 1 См., напр., Инструкцию по делопроизводству в исполкомах сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся Украинской ССР (ЗП УРСР 1971 г. № 2, ст. 18). 2 С 1 июля 1970 г. вступили в силу 27 государственных стандартов- на управленческую документацию. Это означает, что документы, на которые есть стандарты, могут быть изданы только в форме, предписываемой стандартом. Работа по созданию стандартов и на другие виды документов продолжается. 3 Р. Ф. Васильев правильно указывает в связи с этим, что «неправомерно... установление или применение правовых норм, предусматриваемое руководителями министерств и ведомств в документах, издаваемых в форме писем, циркуляров, телеграмм, записок и т. д. Эти документы должны опротестовываться» (Р. Ф. Васильев, Правовые акты органов управления, изд-во МГУ, 1970, стр. 92, 93). Оформление правовых актов, как справедливо подчеркивает С. С. Алексеев,— это работа политического характера, неразрывно связанная с осуществлением правовой пропаганды, задачами коммунистического воспитания в нашей стране. (С. С. Алексеев, Общая теория социалистического права, вып. 3, Свердловск, 1966, стр. 17). 10 Заказ 6863 145, зание в законе отсуствует, документы, изданные с нарушением формы или вне установленного порядка, признаются оспоримыми и их доказательственное значение определяется правоприменяющим лицом в каждом конкретном случае и при сопоставлении с иными доказательствами. В административном процессе правоприменяющее лицо при определении допустимости того или иного документа в виде доказательства связано нормами административного права, требующими от органов управления совершения некоторых действий (в том числе и принятия индивидуального акта) только при наличии документов определенного содержания или определенной формы. Использование в административном процессе в качестве доказательств документов, изданных с нарушением формы и порядка принятия, усложняет процесс и ведет к затягиванию рассмотрения дела. Использование подобного рода документов вольно или невольно ведет к ущемлению и нарушению прав граждан. В частности, заслуживает осуждения практика привлечения к административной ответственности и применения санкций на основании докладных записок или представлений, поступающих в органы управления от должностных лиц или представителей общественности1. Законодатель установил, что о каждом административном проступке должен быть составлен протокол (акт)2. Порядок составления протокола (с участием понятых, с предоставлением права нарушителю дать свое объяснение) создает необходимые гарантии против необоснованного привлечения к ответственности, которые совершенно отсутствуют при рассмотрении дела на основании докладных и им подобных документов, выступающих в качестве доказательств. в) Фиксируемая в документе информация должна 1 Такие факты имели место в деятельности административных комиссий. Так, например, административная комиссия Ивановского райисполкома Одесской обл. в сентябре 1970 г. на основании докладной записки главного санитарного врача и главного врача района наложила штраф за нарушение санитарного состояния на восемь человек. 2 См., напр., ст. 14 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке». 146 иметь значение для административного дела. Она должна быть доступна проверке, а источник информации — известен или может быть установлен. Поэтому не может рассматриваться в качестве доказательства анонимное письмо, хотя и содержащее весьма ценную информацию по делу1. Это не исключает возможности проведения проверки сведений, указанных в анонимном письме, но в случае подтверждения их доказательством все равно будет не письмо, а информация, полученная в результате проверки. С другой стороны, по нашему мнению, не может иметь доказательственного значения документ, содержащий все необходимые реквизиты, в том числе указание на автора (исполнителя) документа, если в нем содержится информация, не поддающаяся проверке, —? предположения, догадки. Правоприменяющим лицам довольно часто приходится сталкиваться с документами, содержащими два вида информации по делу: доступной проверке и не поддающейся проверке. В первую очередь это относится к характеристикам, выдаваемым по требованию управленческих органов при решении дела о привлечении нарушителя к ответственности, ибо в них наряду с объективной информацией о производственной и общественной деятельности нарушителя содержатся предположения и догадки о совершенном нарушении. Следовательно, понятие документа в административном процессе не совсем полно совпадает с общим понятием документа. Документ, являющийся источником доказательств в административном процессе (а таковыми являются все документы, за исключением протоколов, актов, опросов, в которых фиксируются показания потерпевших, свидетелей, заинтересованных лиц и т. д.),в 1 Мы не можем согласиться с мнением В. И. Ремнева о том, что наше законодательство допускает возможность подачи анонимной жалобы. При этом он ссылается на примечание к ст. 3 Правил о порядке рассмотрения и разрешения жалоб и заявлений в учреждениях и предприятиях Эстонской ССР (В. И. Р е м н е в, Право жалобы в СССР, стр. 72). Но, как явствует из текста примечания, речь идет не о возможности подачи анонимной жалобы, а об особом порядке ее регистрации. Законодатель прямо указывает: 1966 г. № 32, ст.
196).

155

ют установлению истины по делу, они должны быть приняты.

В том случае, когда заинтересованное в исходе дела лицо не располагает
необходимыми документами, оно должно принять меры для их получения.
Наиболее подробно наше законодательство регулирует порядок получения
документов из архива. Этот порядок установлен Основными правилами работы
государственных архивов1. Согласно ст. 329 этих Правил советским
учреждениям, предприятиям и организациям архивные справки (документы,
выписки, копии и др.) выдаются по всем вопросам, находящимся на их
рассмотрении. Гражданам СССР выдаются архивные справки биографического
характера: о трудовом стаже, заработной плате, об образовании, о службе
в Советской Армии и иные справки. Архивные справки могут выдаваться
гражданам в отношении их самих, в отношении лиц, находящихся на их
иждивении или под их опекой, а также в отношении умершего супруга или
близкого родственника.

Заявления заинтересованных лиц о выдаче архивных документов
рассматриваются начальником архива, который принимает решения об
удовлетворении заявлений и дает письменное распоряжение о наведении
справок. В необходимых случаях архив может запрашивать дополнительные
сведения. Архивные справки, копии и выписки составляются по
установленной форме на бланке Государственного архива с обозначением
названия документа — «Архивная справка», «Архивная копия», «Архивная
выписка». В отдельных случаях к архивным справкам могут прилагаться
копии документов и выписки из них, подтверждающие сведения, приведенные
в архивной справке. В сопроводительном письме могут содержаться
разъяснения по существу обнаруженных в документе сведений. Справки и
документы выдаются заявителям или их доверенным на руки под расписку по
предъявлении удостоверения личности (паспорта) и в необходимых случаях —
доверенности.

Законодательство редко определяет последствия,которые наступают в связи
с непредставлением заинтересованным лицом необходимых для вынесения
решения

1 См. «Основные правила работы государственных архивов», М„ 1962.
.

156

документов. На практике этот вопрос решается по-разному: первая группа
органов при непредставлении необходимых документов отказывает в приеме
заявления; вторая группа — принимает заявление, но до представления
требуемых документов никаких действий по делу не осуществляет; третья
группа — возбуждает производство по делу и обязывает заинтересованных
лиц представить недостающие документы, устанавливая при этом
определенный срок. Представляется, что наиболее верный путь избрала
вторая группа органов. Кстати, законодательство других социалистических
стран предусматривает именно такой путь определения судьбы заявления,
которое не подтверждается необходимыми документами. В частности, на
такой точке зрения стоит югославский законодатель. Закон об общем
административном процессе СФРЮ предусматривает, что в случае подачи
жалобы (заявления), не подтвержденного необходимыми документами,
заявителю устанавливается срок для восполнения пробелов в документации.
Согласно ст. 99 Закона об общем административном процессе этот срок по
просьбе заинтересованного лица может быть продлен. Если в течение
установленного срока необходимые действия по отысканию документов,
которые должны быть представлены заявителем, не будут совершены,
вследствие чего невозможно начать действия по заявлению, то считается,
что оно вообще не поступало.

Преимущество такого решения проявляется в том, что органы управления
оповещают заинтересованное лицо о необходимых доказательствах для
вынесения решения и тем самым принимают меры для обеспечения прав
заявителя и вместе с тем, не начиная процесс при отсутствии необходимых
представляемых заявителем документов, избегают совершения тех действий,
которые впоследствии могут оказаться излишними в связи с
необоснованностью заявления. Так, по данным отдела виз УВД Одесского
облисполкома, почти каждое третье не подтвержденное необходимыми
документами заявление остается без дальнейшего движения, поскольку
обратившиеся с заявлениями лица не представляют требуемых законодателем
документов.

Возложение на заинтересованных лиц (органы) обязанности по представлению
документов в качестве дока-

157

зательства обоснованности изложенных в заявлении требований не исключает
активности правоприменяющих органов в сборе этих доказательств. Эта
активность выражается в том, что они содействуют заинтересованному лицу
в отыскании и получении необходимых документов. Содействие в отыскании
обычно проявляется в указании мест и источников, где расположены
требуемые документы, а содействие в получении заключается в составлении
просьб и ходатайств о выдаче заинтересованному лицу нужных документов.

В некоторых случаях документы, необходимые для объективного и
всестороннего рассмотрения дела, находятся у органов (лиц), которые не
являются участниками процесса и не заинтересованы в его исходе. Эти
документы могут быть получены заинтересованными лицами и представлены в
правоприм&няющий орган, но они могут поступить также от лиц (органов),
которые по тем или иным причинам обладают такими документами и не
заинтересованы в исходе дела.

Предъявление документов по инициативе незаинтересованных в исходе дела
органов (лиц) происходит в силу двух обстоятельств:

а) либо в силу возложенных правовых обязанностей,

б) либо в силу выполнения нравственного долга и желания оказать
помощь в работе правоприменительного органа.
«

Предъявление документов происходит после того, как незаинтересованным
органам станет известно о возбужденном административном деле, которое не
может быть решено надлежащим образом без изучения” находящихся у них
документов. К. сожалению, приходится констатировать, что информация о
делах, находящихся в производстве в административных органах, налажена
крайне слабо. В определенной степени такое положение оправдывается
колоссальным количеством административных дел и оперативностью их
разрешения, однако по некоторым категориям дел краткая информация
населения и соответствующих государственных и общественных органов
представляется весьма перспективной. Так, в частности, такая информация
может способствовать скорейшему и объективному разрешению дел, одним из
участников которого является гражданин. С одной стороны, это связано с
тем, что отдельному гражданину труд-

158

нее получить сведения о месте и источниках нахождения нужных ему
документов, и путем объявления о возбуждении им административного дела
он вправе надеяться на предъявление документов лицами, которые ими
обладают, а с другой — окружающие гражданина незаинтересованные лица
могут быть в значительно большей степени информированы о событиях,
которые выясняются в процессе, чем правоприменяющий орган и
заинтересованные лица. Не может быть при этом исключена возможность
полностью скрыть заинтересованным- лицом от правоприменяющего органа те
или иные события и обстоятельства, которые имеют важное значение для
объективного решения дела и могут быть подтверждены документами,
находящимися у заинтересованных лиц. Такие попытки могут быть сделаны
главным образом при решении дел о применении административно-правовой
санкции, хотя и встречаются в делах о применении диспозиции
административно-правовой нормы.

Предвидя возможность предъявления документов незаинтересованными лицами,
законодатель по отдельным категориям дел предусмотрел правила, по
которым пойдет в этом случае процесс.

Необходимые для разрешения административного дела документы могут
находиться у органов и лиц, не несущих правовой обязанности по их
предъявлению пра-воприменяющему органу. Причины появления у них этих
документов могут быть самыми разнообразными: создание их в процессе
управленческой деятельности, получение от других органов и лиц и т. д.
Определенная часть из них в случаях, предусмотренных нормативными
актами, не может быть выдана заинтересованным лицам непосредственно, в
связи с чем правоприменяющий орган обязан сам принять меры к получению
необходимых документов1. Эти меры выражаются в обращении с

1 Так, например, архивные справки о привлечении к уголовной
ответственности, судимости, нетрудовой деятельности и т. д. на руки
заинтересованным гражданам не выдаются (ст. 330 Основных правил работы
государственных архивов), не подлежат выдаче на руки справки об
освидетельствовании состояния алкогольного опьянения (ст. 9 Инструкции и
методических указаний по диагностике алкогольного опьянения) и т. д.
Вместе с тем заслуживает порицания практика, когда орган, не имея на это
прав, предоставленных законодателем, не выдает на руки заинтересованному
лицу необходимых ему документов, ожидая запроса
соответствующего

159

просьбой (ходатайством) о предоставлении документов в качестве
доказательств по делу. В ходатайстве указывается сущность дела и
перечень документов, необходимых для вынесения обоснованного акта.
Обращение с таким ходатайством не влечет за собой появления у адресата
правовой обязанности по представлению требующихся документов. К
сожалению, ответ в данном случае зависит от усмотрения обладателя
документов. Этим и объясняется, что многие органы и лица вынуждены
неоднократно обращаться по одному и тому же вопросу к обладателю
необходимых документов. Несмотря на многочисленные критические
выступления печати, дело, по существу, с места не сдвинулось.

Представляется, что отдельными критическими выступлениями в печати и
решениями органов народного контроля о наказании лиц, виновных в
волоките, обойтись нельзя. Целесообразно установить правовую обязанность
органов по ответу и высылке необходимых документов по просьбе иных лиц,
учреждений и организаций. Образцом решения данного вопроса, на наш
взгляд, может быть Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 июня
1968 г. «О порядке разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан».
Введение в действие установленного Указом порядка существенно сократило
переписку и сроки рассмотрения писем граждан, и, без сомнения,
распространение действия Указа на взаимоотношения неподчиненных и
неподведомственных органов приведет к аналогичным результатам.

Правом истребования документов для использования их в качестве
доказательств в административном процессе обладают органы (лица) в
соответствии с компетенцией, установленной соответствующими нормативными
актами. По общему правилу, каждый вышестоящий орган вправе получить
необходимую ему документацию от своего нижестоящего органа. Право
истребования документов от неподведомственных органов и лиц в каж-

учреждения или организации. Такая практика, в частности, распространена
в системе здравоохранения, коммунального хозяйства и некоторых других
ведомствах. Представляется, что любое заинтересованное лицо вправе
получить нужные ему документы, кроме тех, которые, по мнению
законодателя, должны быть выданы по ходатайству правоприменяющего
органа. В противном случае это приведет к ненужной переписке,
затягиванию и удорожанию процесса.

160

дом конкретном случае в нормативном акте оговаривается особо1.

Праву обращения уполномоченных органов за необходимыми документами к
организациям, учреждениям и лицам, обладающим ими, корреспондирует
юридическая обязанность последних выдать эти документы или дать справку
об их содержании. Нарушение этой обязанности вызывает неблагоприятные
последствия. В частности, невыполнение требований вышестоящего органа
может повлечь дисциплинарную ответственность виновных лиц; невыполнение
требований иных компетентных органов может повлечь за собой применение и
других мер воздействия. Так, например, в соответствии с п. «н» ст. 7
Положения о государственном санитарном надзоре в СССР органы
санитарно-эпидемиологической службы вправе требовать от должностных лиц
и отдельных граждан сведения и документы, необходимые для выяснения
санитарного и эпидемиологического состояния соответствующего объекта.
При невыполнении этого требования должностные лица, осуществляющие
государственный санитарный надзор, имеют право:

— запрещать эксплуатацию действующих производ-I ственных объектов;

— приостанавливать ввод в эксплуатацию вновь выстроенных,
восстановленных и реконструированных зданий и объектов;

— сообщать руководителям соответствующих орга-| нов и
организаций о невыполнении их работниками требований санитарной службы и
просить о наложении на виновных дисциплинарных взысканий;

— доводить до сведения партийных, профсоюзных и других общественных
организаций о виновниках невыполнения требований санитарных органов для
принятия к ним мер общественного воздействия2.

1 Достаточно, например, сравнить Положение о Министерстве высшего
и среднего специального образования УССР, в п. «х» ст. 8 которого
Министерству предоставляется это право, и Положение о Министерстве
социального обеспечения УССР, в котором об аналогичном полномочии
Министерства не говорится. Не содержится такого указания и в
Положении о Министерстве здравоохранения УССР, а в Положении о
Госсаннадзоре СССР органам санэпид-службы это право предоставлено.

2 СП СССР 1963 г. № 20, ст. 199.

11 Заказ 6863 161

Законодатель не определил единого срока, в течение которого обязанное
лицо должно представить необходимые документы по требованию
правоприменяющего органа. Поэтому обычно такой срок устанавливается
каждый раз в требовании о представлении документов с учетом объема
работы по их сбору и пересылке, их актуальности и необходимости для
вынесения решения и т. д. В требовании должны быть перечислены
необходимые документы и их вид (оригинал, копия, справка). В некоторых
случаях, в отступление от указанного правила, в требовании содержится
указание о том, что «должны быть предоставлены все документы,
относящиеся к делу». Подобная формулировка затрудняет исполнение
требования и может повлечь за собой загромождение процесса не
относящимися к делу документами. Однако полностью избежать такой
формулировки все же нельзя, ибо не исключено, что правоприменяющий орган
не знает, какие из необходимых ему документов находятся у лица (органа),
к которому он обратился с требованием.

В некоторых случаях определение круга документов, необходимых при
разрешении административных дел, становится возможным при проведении
уполномоченным должностным лицом осмотра. Сущность осмотра заключается в
том, что уполномоченное лицо с помощью своих органов чувств
самостоятельно убеждается в существовании и характере фактов, имеющих
доказательственное значение. Осмотр как способ получения документов
может выступать в качестве самостоятельного процессуального действия
(осмотр документов в бухгалтерии, осмотр путевых документов у водителя и
т. д.), а также в качестве составной части более широкого
процессуального действия — обследования или осмотра места происшествия1.

Когда осмотр документов является составной частью проводимого
обследования (осмотра места происшест-

1 При получении документов иным способом (по просьбе, по предъявлению и
т. п.) с целью установления содержащейся в них информации и оценки ее
доказательственного значения производится их осмотр. Он может быть
проведен как правоприменяющим лицом, так и любым участником процесса,
желающим ознакомиться с содержанием информации. Этот осмотр не
тождествен осмотру, с помощью которого отыскиваются необходимые
документы.

162

вия), результаты осмотра фиксируются в общем акте (обследование осмотра
места происшествия). Если осмотр выступает как самостоятельное
процессуальное действие—-составляется самостоятельный процессуальный
документ. Содержание этого документа во многом зависит от дальнейшей
судьбы обнаруженных документов. Если должностное лицо, проводящее
осмотр, обладая для этого необходимыми полномочиями, изымает документы,
составляется протокол изъятия1. Когда в изъятии документа нет
необходимости или изъятие нецелесообразно (например, среди бухгалтерских
книг доказательственное значение может иметь одна запись или одна
проводка), составляется акт (протокол) осмотра, в котором наряду с
соблюдением прочих требований особое внимание уделяется фиксации
содержания тех частей документа, которые играют доказательственную роль.

Тактика и методика осмотров документов определяется в зависимости от
места, времени, способа и цели осмотра; разработанные криминалистической
наукой, они, несомненно, могут найти свое применение2.

Используя эти рекомендации, необходимо учитывать, что осмотр в
административном процессе производится в подавляющем большинстве случаев
специалистами какой-то отрасли (здравоохранения, торговли и т. д.) и
касается небольшого круга документов, содержащих сведения по вопросу,
входящему в круг служебных полномочий и профессиональной подготовки
осматривающего. Так, согласно Уставу Государственной службы по карантину
растений в СССР инспекторам этой службы предоставляется право требовать
от администрации таможен, морских, речных портов и пристаней сведения о
прибывающей, хранящейся и отправленной продукции растительного
происхождения и просматривать соответствующие документы, относящиеся к
этой продукции.

1 Так, в силу ст. 10 Положения о Госторгинспекции Министерства
торговли БССР инспекторы по торговле вправе изымать подлинники
документов, оформляя это в каждом случае актом (СЗ БССР 1956
г. № 12, ст. 297).

2 См. В. П. К о л м а к о в, Следственный осмотр, «Юридическая
литература», Ю70; «Криминалистика», изд-во ВШ МВД СССР, 1970, т. II,
стр. 66, 70.

11* 163

В. Особенности оценки документов

как источников доказательств

в административном процессе

В основе общих принципов оценки доказательств в административном
процессе с учетом специфики документов сложились правила, по которым
проводится их оценка как источников доказательств. Эти правила
сформировались в соответствии с законодательством и опытом работы
правоприменяющих лиц.

Первым правилом (содержание его главным образом определено законодателем
в различных правовых актах) является требование проверки документов1.
При проверке выясняется:

а) происхождение документа, время, место и способы его составления;

б) подлинность документа;

в) автор (изготовитель) документа и его связь с делом;

г) источник и сфера осведомленности автора (изготовителя) документа;

д) соблюдение при составлении документа требований закона и
ведомственных правил;

е) наличие иных данных, подтверждающих его достоверность, точность,
полноту2.

Главным образом эти данные выясняются во время осмотра документа, однако
возможны и иные пути: дополнительные запросы, истребования подлинников
(оригиналов) документов, получение объяснений авторов (составителей) и
т. д.

Вторым правилом является требование сопоставления документа с иными
доказательствами по делу. Документы не имеют какого-либо преимущества
перед другими доказательствами, и их доказательственное значение зависит
от характера содержащейся информации, а это может быть проверено путем
сопоставления со всеми участвующими в деле доказательствами, в том числе
и с иными документами. Только таким образом можно опре-

1 См. Положение о паспортах («Сборник законодательных актов об
административной ответственности», изд-во ^Беларусь», 1970).

2 См. «Теория доказательств в советском уголовном процессе. Часть
Особенная», стр. 333—337.

164

делить доказательственное значение документов и вынести обоснованное
решение.

Говоря о том, что документы не имеют какого-то особого значения по
сравнению с иными видами доказательств и их роль в административном
процессе определяется посредством сопоставления с прочими источниками
необходимой для дела информации, нельзя не учитывать, что во многих
случаях документы являются единственными источниками доказательств.
Сказанное в первую очередь относится к делам, в которых решается вопрос
о применении диспозиции административно-правовой нормы. Поэтому
требования к проверке документов неизмеримо возрастают, независимо от
того, какого действия этот документ — внутреннего или внешнего.
Всесторонняя и глубокая оценка как самого документа, так и содержащейся
в нем информации является одним из важ.нейших условий принятия
обоснованного правоприменительного акта.

Глава VI

ПОКАЗАНИЯ ЛИЦ,

КОТОРЫМ ПРИЧИНЕН ВРЕД

АДМИНИСТРАТИВНЫМ ПРОСТУПКОМ

А. Процессуальный статус лиц,

которым причинен вред административным проступком

Административным проступком причиняется вред не’ только управленческим
отношениям, но и отдельным гражданам. Этот вред может выражаться в виде
причинения морального, физического либо имущественного ущерба. Так, при
мелкой спекуляции страдают имущественные интересы граждан, при мелком
хулиганстве гражданам может быть причинен моральный и физический вред и
т. д.

Поэтому законодательство предоставляет право лицам, которым
административным проступком причинен какой-либо вред, принимать меры для
защиты своих интересов и привлечения виновных лиц к ответственности.

Это право выражается в возможности потерпевшего изложить компетентным
органам управления известные по делу сведения. Показания потерпевшего
имеют важное значение для оперативного, всестороннего и объективного
рассмотрения дела, поскольку он чаще всего является очевидцем
совершенного правонарушения и сохранил впечатления о правонарушении в
своей памяти.

По способу получения и сохранения информации о совершенном проступке и
иных существенных для дела обстоятельствах показания потерпевших весьма
схожи с показаниями свидетелей. Но если свидетель привлекается к участию
в процессе для того, чтобы он сообщил органам управления известные по
делу сведения, потерпевший вступает в процесс прежде всего для того,
чтобы защищать нарушенные кем-то свои права. Поэтому пока-

166

зания потерпевшего являются не только доказательством по делу, но и
средством защиты своих прав1.

Следовательно, дача показаний — это право потерпевшего, которому
корреспондирует обязанность органов управления принять и оценить
содержащуюся в показаниях информацию. Право потерпевшего давать по делу
показания является существенным признаком, характеризующим его правовой
статус в административном процессе.

В отличие от свидетеля потерпевший заинтересован в исходе дела, и эту
заинтересованность он проявляет посредством подачи заявления о
совершенном проступке или посредством дачи показаний по уже
возбужденному органами управления делу2.

Обращение в органы управления за защитой нарушенных административным
проступком интересов производится по правилам, установленным Указом
Президиума Верховного Совета.СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке
рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Законодатель
возлагает персональную ответственность за своевременное и тщательное
рассмотрение заявлений на руководителей органов, куда они подаются.

Ни один орган не может отказать лицу, потерпевшему от административного
проступка, дать показания по делу и в том случае, если дело было
возбуждено не по инициативе потерпевшего. Такое заявление о допуске к
участию в административном процессе может быть сделано либо в
письменной, либо в устной форме.

Однако в процессе реализации потерпевшим своего права давать показания
органам управления возникают некоторые трудности. Затруднения испытывают
и органы управления при использовании в административном про-

1 Многие законодательные акты предусматривают, что административный
процесс может быть возбужден по заявлению, сделанному лицом,
пострадавшим от административного проступка. Такое правило, например,
содержит ст. 6 Указа Президиума Верховного Совета УССР от 12 июня
1961 г. «Об усилении борьбы с лицами, уклоняющимися от
общественно-полезного труда и ведущими антиобщественный образ жизни»
(«Ведомости Верховного Совета УССР» 1961 г. №25, ст. 292).

2 Сказанное не исключает возможной заинтересованности некоторых
свидетелей в исходе дела, но эта заинтересованность завуа-лированна.

107

цессе показаний потерпевших, особенно при их анализе и оценке. Трудности
в значительной мере связаны с тем, что наше законодательство, наделив
потерпевшего правом на дачу показаний, не предоставило ему как участнику
административного процесса иных правомочий и не возложило на него
.никаких обязанностей. В частности, потерпевший не несет никакой
ответственности за отказ от показаний и за заведомо ложные показания.
Это дает возможность некоторым недобросовестным гражданам подавать в
органы управления заявления, в которых сообщают заведомо ложные сведения
о совершенных административных проступках и нарушении их субъективных
прав.

При получении подобных заявлений органы управления возбуждают
административный процесс, и иногда требуется кропотливая и длительная
работа по выяснению истинного положения дела, но заявитель, сообщивший
заведомо ложные сведения и причинивший немалый материальный и моральный
вред, остается ненаказанным.

С другой стороны, неурегулированность положения потерпевшего в
административном процессе приводит к тому, что в ряде случаев его
интересы ущемляются, даваемые им показания недостаточно влияют на
принятие органом управления решения по делу. Проведенной Одесской
областной прокуратурой проверкой работы органов внутренних дел с
письмами и заявлениями граждан было установлено, что многие сообщения
граждан о причинении им ущерба административными проступками остались
без движения.

В связи с этим заслуживает внимания проведенная в зарубежных
социалистических странах работа по совершенствованию регламентирования
положения в административном процессе лица, чьи субъективные права
нарушены правонарушением со стороны граждан. Эта работа осуществлялась
по следующим направлениям: 1) закрепление процессуальных прав
потерпевшего; 2) закрепление гарантий этих прав; 3) возложение
процессуальных обязанностей на потерпевшего; 4) установление
ответственности потерпевшего за сообщенные им показания.

Так, Закон НРБ от 20 ноября 1969 г. «Об административных нарушениях и
наказаниях» устанавливает, что

168

одним из оснований составления акта о правонарушении является заявление
потерпевшего лица. Пострадавший от нарушения не может участвовать в
издании постановления о наложении взыскания, но вправе заявить отвод
лицу, которое решает административное дело при наличии одного из
оснований, указанных в ст. 51 Закона1.

§ 9 Закона 1968 г. ВНР о правонарушениях устанавливает, что по некоторым
делам административный процесс может быть возбужден только по заявлению
потерпевшего. Это заявление может быть сделано в течение 30 дней с того
дня, когда пострадавший установил личность совершившего правонарушение.
Пострадавший не несет ответственности за неполноту показаний, изложенных
в заявлении. Более того, Закон в § 40 (1) возлагает на органы,
рассматривающие административные дела, принятие мер к уяснению всех
обстоятельств дела и дополнению сведений, изложенных в заявлении. В ходе
слушания дела потерпевший может сделать свои замечания относительно
услышанного, задавать вопросы заслушиваемым лицам и выступать с
предложениями о заслушивании других лиц и ‘получении других
доказательств (§58 (1) Закона)2.

По общему правилу, установленному законодательством некоторых зарубежных
социалистических стран, за ложные показания на потерпевшего возлагаются
расходы по делу. По законодательству ЧССР потерпевший, по чьей
инициативе возбуждено дело, может быть доставлен для дачи показаний
приводом, если он уклоняется от явки по вызову3. Несомненно, что вопрос
о необходимости полного и всестороннего определения правового статуса
такого участника административного процесса, каким является потерпевший,
давно ждет своего разрешения в нашем законодательстве. Подробная и
четкая регламентация прав и обязанностей лица, чьи субъективные права в
сфере управления оказались нарушены административным проступком, будет
способствовать усилению охраны прав советских граждан и посредством
повышения доказательственного значения показаний,

1 См. «Дъержавен вестник», София, 28 ноембри 1969.

2 Madyar Kozlony 31/14/lv—1968.

3 Spravne konanie. Komentar k spravnemu poriadku. Bratislava,
1969, s. 113.

169

данных этими лицами, поможет органам управления в борьбе с
административными проступками.

Б. Содержание и классификация

показаний лиц, которым причинен вред

административным проступком

Содержанием показаний потерпевшего являются воспринятые и сохраненные им
в памяти обстоятельства, подлежащие установлению и проверке в
административном деле. В одних случаях потерпевший сообщает компетентным
органам об обстоятельствах совершения административного проступка,
которым ему был причинен моральный, имущественный или физический вред, в
других — сообщает еще и о законности и достоверности процессуальных
действий, произведенных должностным лицом. В последнем случае
потерпевший выступает в роли понятого, однако в отличие от
понятого-свидетеля он заинтересован в исходе дела, и это обстоятельство
позволяет -правонарушителю оспаривать правильность составления
протокола, ссылаясь на необъективность понятых. Поэтому практика вполне
обоснованно идет по пути отказа от услуг потерпевшего в свидетельстве
правильности составления протокола, в связи с чем со стороной
понятого-потерпевшего в настоящее время мы сталкиваемся все реже и реже.

Помимо сведений об обстоятельствах, служащих основанием применения
административных санкций, потерпевший может сообщить и иные сведения,
необходимые для правильного и объективного решения дела. В их числе
могут быть сведения о личности нарушителя, о возможных источниках
получения других доказательств.

Весьма часто в показаниях потерпевшего содержатся сведения о своем
поведении во время совершения административного проступка или до его
совершения. Дело в том, что правонарушитель нередко объясняет свои
поступки неправильным поведением потерпевшего. Особенно часты такие
случаи тгри рассмотрении дел о нарушениях правил техники безопасности и
охраны труда, безопасности движения.

Наряду с сообщением сведений, которые в большинстве своем являются
результатом восприятия и запоми-

170

нания, потерпевший в своих показаниях может высказывать предположения о
виновнике правонарушения, строить догадки и версии. Это вполне
естественно, ибо заинтересованность потерпевшего в результатах
рассмотрения дела не дает ему возможности быть лишь информатором и с
помощью догадок и версий он пытается ускорить рассмотрение дела (к тому
же в нужном для себя направлении).

В своих показаниях потерпевший может непосредственно указать на
нарушителя и изложить обстоятельства, характеризующие административный
проступок, либо его показания будут касаться отдельных деталей проступка
или промежуточных фактов, посредством установления которых выясняется
главный факт. В первом случае показания потерпевшего рассматриваются как
косвенные, во втором — как прямые.

Показания потерпевшего также делятся на первоначальные и производные. В
том случае, когда потерпевший является очевидцем совершенного проступка,
его показания являются первоначальными. Когда же он дает показания,
основываясь на информации, полученной из других источников, показания
признаются производными. Однако потерпевший должен назвать источник
получения этой информации, что дает возможность проверить его показания
и исключает возможность вынесения решения по делу на основании «слухов».

В. Способы получения и закрепления показаний потерпевшего

Показания потерпевшего используются как при возбуждении
административного преследования, так и при рассмотрении дела и вынесении
правоприменительного акта. В первом случае информация от потерпевшего
поступает либо в письменной форме—-посредством подачи письменного
заявления, либо в устной — путем устного заявления.

Подача заявления не исключает возможности проведения допроса
потерпевшего лицом, которому адресовано заявление. Цель проведения
такого допроса состоит в уяснении и уточнении информации, содержащейся в
заявлении. Внимательное изучение сведений, содержащих-

171

ся в заявлении, и ‘подробный допрос потерпевшего об обстоятельствах дела
способствуют быстрому принятию мер к установлению всех обстоятельств
дела и обнаружению правонарушителя.

Административно-процессуальный закон не требует обязательного участия
потерпевшего в рассмотрении дела о проступке, которым ему был причинен
вред, но и не запрещает этого. Обычно дело рассматривается в отсутствие
потерпевшего. При необходимости ознакомиться с его показаниями прибегают
к прочтению заявления или изучению протокола его допроса. Но иногда
потерпевший вызывается для участия в разбирательстве дела. Вызов может
быть сделан правопримешш-щим органом, либо по собственной инициативе,
либо по просьбе самого потерпевшего.

Ходатайство потерпевшего о вызове для участия в разбирательстве дела
подается в орган, который рассматривает дело. Какого-либо специального
акта о допуске потерпевшего в разбирательство дела не принимается,
обычно ограничиваются устным согласием руководителя органа (председателя
административной комиссии, председателя исполкома, председателя суда).
Ходатайство потерпевшего удовлетворяется тогда, когда его показания
могут способствовать быстрому и объективному рассмотрению дела. В тех
случаях, когда имеющиеся в деле доказательства достаточны для решения
дела, вызов потерпевшего для дачи показаний представляется излишним.

Вызов потерпевшего для участия в разбирательстве дела производится
повесткой (или уведомлением), в которой должны быть указаны место и
время слушания дела. Поскольку единой формы повестки вызова потерпевшего
для участия в разбирательстве административного дела нет, каждый орган
прибегает к повестке своего образца. Вызов в суд происходит по повестке,
используемой в уголовном и гражданском процессе, вызов на заседание
административной комиссии и исполкома производится уведомлением
произвольной формы.

При разбирательстве дела потерпевший допрашивается об обстоятельствах
дела. Какой-Л’ибо специальной методики и тактики допроса потерпевшего не
разработано. Основное внимание при его допросе обращается на выяснение и
уточнение тех обстоятельств, которые

• 172

не нашли своего должного раскрытия и отображения в письменном заявлении
или объяснении. Допрос потерпевшего обычно производится в начале
слушания дела, перед допросом свидетеля и нарушителя. Допускаются
вопросы к потерпевшему со стороны нарушителя. Закрепление показаний
потерпевшего производится посредством приобщения к делу его письменных
заявлений и фиксации показаний в протоколах.

Заявление пишется в произвольной рукописной или машинописной форме. Оно
адресуется лицу, от которого зависит принятие решения о возбуждении
административного преследования. В случае, если заявление о совершенном
административном проступке поступило некомпетентному лицу, вступают в
силу правила, установленные Указом Президиума Верховного Совета СССР от
12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб
граждан», в силу которых получивший такое заявление обязан переслать его
в орган, правомочный возбуждать административное преследование по
подобным обстоятельствам.

В заявлении указываются фамилия, имя, отчество, домашний адрес
потерпевшего и излагаются обстоятельства дела (сущность правонарушения,
личность правонарушителя, ущерб, причиненный правонарушением) со
ссылками на источники, из которых стали известны эти обстоятельства.

В некоторых органах управления (милиция, пожарная инспекция,
автоинспекция и др.) при приеме устных заявлений основные показания
потерпевших заносятся в специальную книгу.

Г. Особенности оценки показаний потерпевшего правоприменяющим органом

В принципе интересы потерпевшего и органов, ведущих борьбу с
административными проступками, объективно совпадают. Потерпевший своими
показаниями способствует органам управления установить объективную
истину по делу и вынести наиболее целесообразное решение.

Поэтому показания потерпевшего должны рассматриваться как важнейший
источник доказательств. Одна-

173

ко при оценке показаний потерпевшего следует иметь в виду возможность
несовпадения интересов потерпевшего и органов управления. Потерпевший,
обратившийся к органам управления за защитой своих интересов, может быть
не заинтересован в раскрытии истины по делу и своими показаниями
препятствовать установлению фактических обстоятельств1. Причины такого
поведения довольно разнообразны. Оно может быть обусловлено личными
взаимоотношениями с нарушителем, собственным противоправным поведением,
материальной заинтересованностью и иными причинами.

Руководствуясь указанными мотивами, потерпевший в своих показаниях
может:

1) попытаться возложить вину за совершенное деяние на невиновного
либо преувеличить степень вины правонарушителя и ущерб, который
причинен правонарушением. Наиболее часто к подобным попыткам прибегают в
делах о нарушении правил безопасности движения;

2) оправдать свое собственное противоправное поведение. Наиболее часто
с такими показаниями приходится встречаться в делах о нарушении
правил охраны труда и техники безопасности, а также о нарушении
правил безопасности движения;

3) изобразить себя потерпевшим, в то время как никакого ущерба
фактически он не понес.

Заинтересованность потерпевшего в исходе дела нельзя ограничивать только
рамками конкретного административного дела. В делах, когда потерпевшему
причинен имущественный или физический ущерб, он стремится не столько к
наказанию виновного, сколько к установлению виновного и сути нарушения
для последующего возложения на виновного обязанности возместить
причиненный ущерб. Лицо, которому была причинена травма в результате
нарушения правил техники безопасности, своими показаниями по делу
стремится доказать, что нарушение правил произошло по чьей-то вине, в
связи с чем на виновного будет возложена обязанность по возмещению
материалнього ущерба.

1 См. Р. Д. Р а х у н о в, Участники уголовно-процессуальной
деятельности по советскому праву, Госюриздат, 1961, стр. 240.

Глава VI!

ПОКАЗАНИЯ ЛИЦ,

ПРИВЛЕКАЕМЫХ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

А. Процессуальный статус лиц, привлекаемых к административной
ответственности

Административная ответственность состоит в применении к правонарушителю
административно-правовой санкции. Это связано с ущемлением некоторых
прав нарушителя и причинением ему определенных нравственных страданий.
Поэтому санкция должна применяться на основе глубокого и всестороннего
исследования всех обстоятельств дела и соблюдения прав нарушителя,
предоставленных ему как участнику административного процесса1. Объем и
характер этих прав обусловлен тем, что правонарушитель становится
участником процесса против своего желания и его интересы, как правило,
диаметрально противоположны интересам иных участников процесса.
Возможно, этим и объясняется тот факт, что процессуальный статус
правонарушителя по сравнению с положением иных участников процесса в
правовых актах закреплен полнее и детальнее.

Во-первых, в некоторых случаях законодатель устанавливает обязательность
вызова нарушителя для участия в рассматриваемом деле2.

1 Об охране прав участника процесса см. Н. Г. Салищева, Гражданин
и административная юрисдикция, «Юридическая литература», 1970.

2 См., напр., ст. 8 Положения об административных комиссиях при
исполкомах районных (городских) Советов депутатов трудящихся
УССР («Ведомости Верховного Совета УССР» 1962 г. № 13, ст. 166).

175

Вызов нарушителя производится повесткой. Для вызова в суд используются
бланки повесток по уголовным и гражданским делам. Повестки вызова для
участия в заседании административных комиссий составляются произвольной
формы. Типовая форма повестки вызова в административную комиссию
утверждена ныне в двух республиках — Эстонской ССР и Таджикской ССР.
Помимо сведений о том, когда, где и по какому вопросу состоится
заседание комиссии; в ней указывается и о том, что нарушители вправе
присутствовать на заседаниях комиссии и давать свои объяснения. Следует
согласиться с В. И. Поповой, которая полагает, что утверждение единой
формы повестки для вызова правонарушителя— вопрос не технический,
поскольку в повестке должно быть точно определено процессуальное
положение правонарушителя1.

Законодательством РСФСР, Грузинской, Киргизской, Туркменской, Эстонской
ССР предусматривается, что повестка о вызове на заседание
административной комиссии должна быть вручена за трое суток до слушания
дела; в Украинской, Белорусской, Казахской и Узбекской ССР законодатель
срока не устанавливает, во всех же остальных республиках — не ранее чем
за сутки.

Форма повестки для вызова нарушителя в иные органы, правомочные
привлекать к .административной ответственности, обычно утверждается
соответствующим министром. Так, форма повестки для вызова
правонарушителя на заседание дисквалификационной комиссии ГАИ
утверждается приказом Министра внутренних дел СССР. В ней кроме обычных
обязательных реквизитов (места и времени рассмотрения дела и т. д.)
содержится указание на статью (параграф) Правил уличного движения,
которая была нарушена. Представляется, что это очень полезно, поскольку
дает возможность нарушителю подготовиться к объяснению при рассмотрении
дела.

1 См. «Комментарии законодательства о штрафах, налагаемых в
административном порядке», «Юридическая литература», 1968, стр. 170. В
некоторых городах УССР административные комиссии практикуют вызов
правонарушителя при помощи приглашений.

176

С точки зрения участия правонарушителя в рассмотрении материалов дела в
настоящее время существуют три варианта:

1) участие правонарушителя в рассмотрении дела обязательно;

2) правонарушитель может принимать участие в деле;

3) без участия правонарушителя.

Дела о мелком хулиганстве, о мелкой спекуляции, о нарушении правил
административного надзора, о неповиновении законному распоряжению
работника милиции или дружинника, о принудительном лечении наркоманов и
злостных пьяниц в отсутствие нарушителей не рассматриваются.

При отказе явиться для рассмотрения дела нарушители могут быть
доставлены приводом1.

Привод лица, в отношении которого поступили материалы о направлении его
как злостного пьяницы или наркомана в лечебно-трудовой профилакторий,
осуществляется милицией по определению, вынесенному судом. В остальных,
случаях привод осуществляется самостоятельно органами милиции в силу
возложенных на них обязанностей2.

При рассмотрении дел в административных комиссиях вызов нарушителя
обязателен, но постановление может быть вынесено и в его отсутствие.
Законодательством ряда союзных республик (например, Белорусской ССР)
устанавливается, что в случае неявки нарушителя без уважительных причин
дело рассматривается в его отсутствие3.

В законодательстве других республик, например Украинской ССР, содержится
правило о том, что неявка на заседание комиссии нарушителя не
препятствует

1 В ряде зарубежных социалистических стран нарушители могут быть
доставлены приводом для участия в слушании дела о любом проступке. Об
этом, в частности, записано в § 55 (2) закона ВНР № 31 от 14
апреля 1968 г. На привод специально выносится постановление, которое
согласуется с прокурором.

2 См. ч. II ст. 3 Указа Президиума Верховного Совета УССР «О
принудительном лечении и трудовом перевоспитании злостных пьяниц»
(«Ведомости Верховного Совета УССР» 1966 г. № 32, ст. 196).

3 См. ст. 16 Положения о порядке наложения и взыскания
административных штрафов (СЗ БССР 1961 г. № 39, ст. 414).

12 Заказ 6863 177

рассмотрению дела1. Для обеспечения права нарушителя присутствовать на
заседании административной комиссии законодательство отдельных союзных
республик регламентирует порядок вручения повестки. Так, в Таджикской
ССР, согласно ст. 9 Положения об административных комиссиях, в случае
временного отсутствия нарушителя повестка для передачи ему вручается под
расписку кому-либо из совместно проживающих с ним взрослых членов семьи,
домоуправлению или администрации по месту работы (учебы) нарушителя2.

К сожалению, приходится констатировать, что многие административные
комиссии нарушают обязанность вызова нарушителя для участия в
рассмотрении дела. Так, многие административные комиссии Одесской,
Николаевской, Кировоградской областей Украины, Молдавской ССР
рассматривают дела, не вызывая нарушителя. Во многих местах укоренилась
неверная практика сообщения о дне заседания комиссии в момент
составления протокола тем или иным должностным лицом, а сама
административная комиссия не принимает мер для уведомления нарушителя о
дне слушания дела.

Подобная практика, равно как и отсутствие в ряде нормативных актов,
регулирующих порядок привлечения к административной ответственности
отдельными должностными лицами, указания на их обязанность вызвать
нарушителя для участия в деле, не могут быть признаны верными.
Рассмотрение дел в отсутствие нарушителя (конечно, если он не уклонился
от этого добровольно) является, по существу, лишением его одного из
важнейших прав на защиту — права давать по делу показания. Статья 29
Положения об административные комиссиях РСФСР устанавливает, что
правонарушителю предоставляется право знакомиться с материалами дела,
заявлять ходатайства и давать показания по существу нарушения3.

Право нарушителя давать показания при рассмотре-

1 См. ст. 9 Положения об административных комиссиях («Ведомости
Верховного Совета УССР» 1961 г. № 53, ст. 609).

2 См. «Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР» 1962 г. № 18.

3 Обращение с ходатайством или заявлением не прерывает и не
останавливает давностных сроков.

178

нии дела по существу закреплено многими другими актами1.

Поэтому показания правонарушителя выступают как средства его защиты от
предъявленных обвинений. Вместе с тем в показаниях правонарушителя
содержится информация об обстоятельствах, имеющих значение для дела, что
позволяет рассматривать их в качестве источника доказательств в
административном процессе. Поскольку дача показаний по делу есть право
лица, привлекаемого к ответственности, постольку никто не может
принудить его давать показания.

Основанием для наложения административных взысканий является не
отсутствие в показаниях нарушителя оправдательных доказательств, а
наличие доказательств, собранных по делу правоприменяющим органом.

Обязанность доказывания посредством дачи показаний нельзя возлагать на
правонарушителя, ибо это противоречит задаче установления истины по
делу, обрекает пра-воприменяющие органы на пассивность и несовместимо с
принципом обеспечения нарушителю права на защиту. Исходя из этого закон
не устанавливает никакой ответственности правонарушителя за его отказ от
дачи показаний.

Дача показаний не является единственным средством защиты
правонарушителя. Важным средством защиты интересов правонарушителя
является его право на обжалование вынесенных постановлений2. Нарушитель
может прибегать к помощи адвоката или общественного защитника3 и т. д.
Но в то время как обжалование, использование адвоката и другие средства
защиты допускаются не по всем административным делам, право давать
показания (если правонарушитель участвует в деле) не знает исключений.

1 См., напр., ст. 35 Положения о комиссии по делам
несовершеннолетних УССР («Ведомости Верховного Совета УССР»
1967 г. №34, ст. 242).

2 См., напр., ст. 18 Указа Президиума Верховного Совета
СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения
штрафов, налагаемых в административном порядке» («Ведомости
Верховного Совета СССР» 1961 г. № 35, ст. 368).

3 См. Е. Д о д и н, Участие адвоката в административном процессе,
«Радянське право» 1970 г. № 8.

12* 179

Б. Содержание и классификация

показаний лиц, привлекаемых к административной ответственности

Содержание показаний правонарушителя составляют обстоятельства, а также
высказанные им доводы и соображения, имеющие значение для дела.
Особенностью показаний правонарушителя является то, что в них прежде
всего освещаются факты, связанные с его поведением. А в подобных случаях
трудно быть беспристрастным и изложить информацию о фактах, связанных с
собственным поведением, не пытаясь объяснить это поведение. Поэтому во
многих актах говорится не о показаниях потерпевшего, а о его
объяснении1. В связи с этим должностные лица, принимающие участие в
административном процессе в различных формах, не могут ограничивать
показания правонарушителя только теми фактами, которые, по их мнению,
имеют значение для дела, а обязаны дать возможность правонарушителю
изложить всю информацию, которая необходима для защиты его интересов2.

Сказанное не означает, что показания правонарушителя могут быть
нескончаемыми и обширными. Доказательственное значение имеет не вся
информация, содержащаяся в показаниях, а только данные, имеющие значение
для дела. Основное место среди них занимают данные, связанные с
поведением правонарушителя, но не исключена возможность, когда в
показаниях правонарушителя содержатся данные о поведении иных лиц, и в
первую очередь о поведении потерпевшего.

Доводы и соображения, содержащиеся в показаниях правонарушителя,
доказательственного значения не имеют. Они несут иную нагрузку и в
первую очередь служат

1 Несомненно, этот термин точнее выражает суть этого вида источника
доказательств. Но представляется, что термин «показания правонарушителя»
настолько укоренился в правовой литературе и на практике, что
отказываться от него нецелесообразно.

2 См. М. Л. Я куб, Показания обвиняемого как источник докл-зательств в
советском уголовном процессе, изд-во МГУ, 1963, стр. 7. Это не исключает
обязанности органов государственного управления и иных уполномоченных на
применение мер административного воздействия собирать и исследовать
доказательства, оправдывающие поведение лица, привлекаемого к
ответственности.

180

средством защиты интересов правонарушителя. Они приобретают значение при
определении вида и меры административного взыскания.

Таким образом, “показания правонарушителя имеют сложную структуру,
включая в себя: а) данные, связанные с собственным поведением; б) данные
о поведении других лиц; в) доводы и соображения по делу.

Сообщая данные о собственном поведении, правонарушитель может либо
отрицать свою причастность к административному проступку, либо
подтвердить таковую. Последний вид показаний правонарушителя в теории и
законодательстве получил наименование сознания (признания)1. По
показаниям правонарушителя, его причастность к совершенному проступку
может быть полная или неполная (частичная), отсюда и признание следует
классифицировать на полное и частичное. Признание, независимо от того,
полное оно или неполное, иногда делается с оговорками, объяснениями,
которые касаются не только поведения самого правонарушителя, но и других
лиц.

Неполное (частичное) отрицание причастности к совершенному проступку
почти всегда связано с изложением сведений о противоправной (или
неправильной) деятельности друлих лиц. Так, более 70% водителей,
задео-жанных работниками ГАИ Одесской и Кировоградской областей за
нарушение правил уличного движения и движения по дорогам страны,
признавая факт нарушения, вместе с тем считали свою вину частичной, ибо
в нарушении были виноваты пешеходы и другие водители. Почти 50% лиц,
задержанных и привлекаемых к ответственности за мелкое хулиганство,
также полагают, что в определенной мере в совершении ими хулиганских
действий виноваты и другие граждане.

Признавая существование признательных показаний и показаний, в которых
правонарушитель отрицает свою вину, нельзя не видеть некоторой
условности этого деления. Дело в том, что, поскольку правонарушитель не
несет ответственности за дачу ложных показаний и никто на него не
возлагает моральную обязанность давать правдивые показания, он может
изменить свои показа-

1 См. «Теория доказательств в советском уголовном процессе» стр. 137.

181

ния, отказаться от первоначальных данных и заменить их новыми. Однако на
практике подобные факты встречаются крайне редко. Из изученных нами 3000
дел об административных цроступках в Одесской, Николаевской, Крымской и
в ряде иных областей Украины было найдено только 62 дела, в которых
правонарушители изменили сваи показания полностью. Главным образом
изменение показаний (в 57 случаях) произошло при передаче материалов о
нарушении из органа, возбудившего административное преследование, в
административную комиссию.

В. Способы получения и закрепления показаний правонарушителей

Существует два способа получения показаний правонарушителей: посредством
получения объяснений и путем допроса. Показания от правонарушителей
могут быть получены как при помощи одного из указанных способов, так и
путем их комплексного использования. Так, в том случае, когда
правонарушитель не является, несмотря на вызовы, в органы, ведущие
административное расследование, а затем и в органы, решающие дело по
существу, единственным способом получения от правонарушителя необходимой
по делу информации является объяснение, данное им в протоколе о
правонарушении. Если составлен протокол о мелком хулиганстве, объяснения
правонарушителя излагаются в протоколе; кроме того, правонарушитель
допрашивается народным судьей.

Принципиальных различий между указанными способами получения показаний
от правонарушителя нет. Цель и методика их проведения по существу
одинакова. Целью является получение необходимой для объективного и
всестороннего рассмотрения дела информации. Правонарушителю предлагается
рассказать о совершенном административном проступке и иных
обстоятельствах, связанных с проступком. После окончания рассказа з
случае необходимости могут быть заданы вопросы. Вместе с тем
процессуальный порядок получения информации каждым из двух способов и
закрепления полученной информации имеет свои особенности.

Объяснение правонарушитель дает при составлении

182

протокола (акта) о правонарушении, при проведении административного
расследования, когда протокол не составляется (например, при оформлении
материалов о принудительном лечении), при рассмотрении дела и вынесении
окончательного решения в коллегиальном органе (кроме суда) и при
осуществлении контроля вышестоящим должностным лицом за административным
расследованием и качеством собранных материалов.

При составлении протокола объяснение дается лицу, составляющему протокол
в месте правонарушения или в месте его составления.

Единственное исключение из этого правила, на наш взгляд, может быть
допущено только при обнаружении, что нарушитель находится в нетрезвом
состоянии. При наличии такой ситуации должностное лицо, составив
протокол и оформив его надлежащим образом с помощью понятых, обязано
ознакомить нарушителя с протоколом после вытрезвления. Но и при этом
правонарушитель не теряет права внести в протокол свои объяснения.

Фиксация информации, полученной из объяснения, производится двумя
путями: путем краткой записи основного содержания объяснения в протоколе
или путем приложения к протоколу развернутого и подробного объяснения.

Все формы протоколов (и бланки, изготовленные в соответствии с этой
формой) содержат специальную графу «объяснения нарушителя», куда
производится запись показаний правонарушителя.

Запись нарушителем может быть сделана собственноручно, но это не
исключает необходимости ознакомиться с протоколом в целом и подписать
его. При отказг от подписи делается специальная оговорка, удостоверяемая
лицом, составляющим протокол, и понятыми.

Если нарушение совершается группой лиц, то протоколы составляются на
каждого нарушителя в отдельности, что дает возможность каждому
нарушителю на факты нарушения дать свои объяснения. Однако указанное
требование соблюдается далеко не всегда. Инструкция о порядке
привлечения к ответственности за лесонару-шение в лесах СССР в п. 14
предусматривает, что, «если лесонарушевдие совершено несколькими лицами,
составляется один акт в отношении всех совместно действую-

183

щих лесонарушителей». Допускается возможность составления одного
протокола на нескольких правонарушителей и п. «е» Инструкции о порядке
составления органами рыбоохраны УССР протоколов об оформлении материалов
о нарушении Правил рыболовства.

В печати уже была вы-сказана справедливая критика неправильной практики
составления на нескольких нарушителей одного протокола, тем не менее,
руководствуясь вышеназванными актами, такая практика, к сожалению, еще
имеет место1.

Нельзя при этом не указать и на то, что до настоящего времени иные
протоколы составляются крайне небрежно, объяснений нарушителя протоколы
также не содержат, подписи понятых отсутствуют, отметки об отказе
нарушителя от подписи делаются редко.

Когда правонарушитель не удовлетворяется краткостью записи своих
объяснений в протоколе, он вправе собственноручно изложить свои
показания, сделанные должностному лицу, составляющему протокол, и
приложить их к протоколу. Несмотря на то что в этом случае объяснение
является приложением к протоколу, оно должно быть соответствующим
образом оформлено и содержать такие реквизиты: кому адресовано (по
нашему мнению, оно должно быть адресовано лицу, составляющему протокол),
от кого (с указанием фамилии, имени и отчества, места жительства), повод
для его написания, изложение обстоятельств дела. В тексте объяснения
могут быть изложены ходатайства, а также содержаться жалобы на
неправильные действия должностного лица при составлении им протокола.
Это обязывает лиц, которые осуществляют контроль за проведением
административного расследования, не ограничиваться анализом протокола, а
внимательно изучать и приложенные к протоколу акты.

При возбуждении административного дела без составления протокола о
проступке правонарушитель свои показания дает лицу, производящему сбор
материалов. Устные показания по делу оформляются как письменное
объяснение, которое должно быть адресовано этому же должностному лицу.
Объяснение подписывается право-

1 См. Д. Н. Б а х р а х, Советское законодательство об
административной ответственности, Пермь, 1969, стр. 291.

184

нарушителем и лицом, в присутствии которого оно было написано.

Правом наложения административных взысканий обладают некоторые органы,
действующие на коллегиальных началах. Это административные комиссии,
исполкомы, комиссии по делам несовершеннолетних, дисквали-фикацианные
комиссии ГАИ. При вынесении окончательного решения по административному
делу они обязаны вызвать правонарушителя для объяснения. Как уже
отмечалось, правонарушитель может использовать право на объяснение по
делу для защиты своих интересов. Обь-яснения правонарушитель дает после
оглашения председательствующим (или назначенным для этой цели лицом)
материалов дела, после чего нарушителю могут быть заданы вопросы,
уточняющие или проверяющие его показания. Объяснения нарушителя должны
быть запротоколированы. Законодатель обязывает к этому административные
комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних. Несмотря на то что нет
прямых указаний об этом исполкомам, многие из них делают в протоколах о
рассмотрении дел об административных проступках краткие записи о
показаниях правонарушителя.

Несколько иной характер носит объяснение, которое выслушивает от
правонарушителя лицо, осуществляющее контрольные функции за производимым
административным расследованием.

Получение объяснения такого рода обусловлено двумя причинами: во-первых,
потому, что многими ведомственными актами на лицо, правомочное налагать
административное взыскание по материалам, собранным другими работниками,
возлагается обязанность получить от нарушителя объяснения лично.

Особая необходимость возникает в этом при отказе правонарушителя от дачи
показаний при составлении протокола и его подписании. Тогда «до решения
вопроса о наложении штрафа,— гласит п. 8 Инструкции о порядке наложения
и взыскания штрафов за нарушение санитарно-гигиенических и
санитарно-противоэпидемических правил,— необходимо принять меры для
получения объяснения виновного лица путем вызова его в учреждение или
посылки ему копии протокола»;

во-вторых, потому, что принятие такого объяснения является важнейшей
формой контроля за действиями

185

лица, производящего административное расследование. Общим, что сближает
эти формы объяснения, является то, что принимающий объяснения
располагает уже всеми собранными по делу доказательствами, с помощью
которых он может проверить и оценить информацию, содержащуюся в
показаниях правонарушителя. Полученные сведения из объяснений
правонарушителя какой-либо специальной фиксации не подлежат, за
исключением тех случаев, когда проверяющий установит из полученных
сведений о фактах нарушения закона или служебной дисциплины работником,
производившим административное расследование. Несмотря на некоторую
специфичность роли и назначения такого рода объяснений нарушителя, они
выступают как доказательства по делу и имеют большое значение для
объективного и всестороннего решения дела1.

Допрос, как способ получения показаний правонарушителя, находит свое
место в практике работы судебных органов. Поскольку действующее
законодательство не регламентирует подробно порядок рассмотрения дел об
административных проступках, практика пошла по пути использования в этих
случаях правил, содержащихся в уголовно-процессуальном и
гражданско-процессуало-ном законодателыстве.

Пленум Верховного Суда СССР в одном из своих постановлений, посвященных
решению в судах дел об административных правонарушениях, указал, что
суды должны рассматривать эти дела в порядке, который гарантирует
вынесение правильного и обоснованного постановления. Привлекаемому лицу
должна предоставляться возможность знакомиться с материалами суда,
возбуждать ходатайства об истребовании дополнительных данных, в том
числе документов, и о вызове свидетелей.

В судебном заседании необходимо тщательно исслэ-довать все собранные
доказательства, заслушивать и проверять объяснения всех вызванных в
судебное заседание лиц. После опроса свидетелей и исследования имеющихся
в деле доказательств лицу, привлекаемому к отвег-

1 В уголовном процессе показаниями принято считать те объяснения,
которые правонарушитель дает на предварительном и судебном следствии при
его допросе (см. М. С. Строгое и ч, Курс советского уголовного процесса,
т. 1, стр. 415).

186

ственности, должно предоставляться право дать суду дополнительное
объяснение1.

Сложившуюся практику, которая не противоречит общим задачам борьбы с
административными проступками и адмлнистративво-процессуальному
законодательству, а, более того, способствует быстрому и правильному
установлению объективной истины при соблюдении прав и интересов
привлекаемых к ответственности лиц, следует признать верной. Так как
уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное законодательство не
знают иного способа получения показаний от правонарушителей во время
рассмотрения дела, кроме допроса, это процессуальное действие
применяется и при рассмотрении дел об административных проступках.

Допрос правонарушителя производится после оглашения материалов дела. Он
начинается с выяснения, признает ли нарушитель себя виновным в том
проступке, суть которого зафиксирована в доложенных материалах. От того,
какой ответ будет получен на этот вопрос, зависит последующий ход
допроса и его тактика.

После выяснения вопроса и признания или непризнания своей вины в
совершенном проступке правонарушителю предлагается подробно сообщить в
форме рассказа все известное по данному факту. Неясные и противоречивые
места в рассказе правонарушителя уточняются при помощи вопросов. Вопросы
надлежит ставить четко и прямо, наводящие вопросы не допускаются.

Единая практика фиксации показаний правонарушителей в суде отсутствует.
По некоторым делам ведение протокола обязательно. В частности, в
обязательном порядке ведется протокол при направлении на принудительное
лечение злостных пьяниц и наркоманов. Нарушение этого правила может
служить основанием для отмены постановления суда.

По делам о мелком хулиганстве, мелкой спекуляции, •незаконном
изготовлении и использовании радиопередающих устройств, нарушении правил
административного надзора и иным делам, которые законодательством
союзных республик отнесены к компетенции народных судей, фиксация
показаний правонарушителя определяется республиканским
законодательством. В большинстве со-

1 См. «Бюллетень Верховного Суда СССР» 1963 г. № 3.

187

юаных республик по этим делам протокол заседания суда не ведется. Однако
в некоторых республиках законодатель предусматривает ведение протокола и
при рассмотрении дел единолично народным судьей. В частности, еще
постановлением Пленума Верховного Суда Украинской ССР от 30 октября 1966
г. «О мерах по устранению недостатков и улучшению деятельности судов по
борьбе с хулиганством» на суды была возложена обязанность по ведению
протокола при рассмотрении дел о мелком хулиганстве1.

Ведутся протоколы и по другим административным делам, которые
подведомственны народному судье. Представляется, что практика,
сложившаяся на Украине, заслуживает одобрения и использования в других
союзных республиках. Наличие протокола дает возможность осуществить
вышестоящими судами, прокуратурой и отделами юстиции действенный
контроль за качеством рассмотрения судьями административных дел2.

Наличие протокола обеспечивает также условия для проверки обоснованности
возложения административной ответственности при повторности нарушения.

Такая обязанность возлагается на суды, рассматривающие уголовные дела о
повторном мелком хулиганстве, постановлением Пленума Верховного Суда
СССР 1966 г. «О ходе выполнения судами задач, вытекающих из решений ЦК
КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР о мерах
по усилению борьбы с преступностью». Постановление предусматривает, что,
«если у суда возникли сомнения в обоснованности привлечения лица к
административной ответственности за первое правонарушение, должны
исследоваться все обстоятельства, относящиеся к этому правонарушению, в
том числе и материалы административного производства о первом мелком
хулиганстве»3.

1 См. «Радянське право» 1966 г. № 12, стр. 85—87.

2 Так, постановление Пленума Верховного Суда СССР от 17 октября 1968 г.
«О деятельности судебных органов по борьбе с преступностью» требует
от судебных органов усилить контроль за рассмотрением народными судьями
материалов о мелком хулиганстве (см. «Сборник постановлений
Пленума Верховного Суда СССР 1924—1970 гг.», изд-во «Известия»,
1970, стр. 284).

3 «Сборник постановлений Верховного Суда СССР 1924—? 1970
гг.», изд-во «Известия», 1970, стр. 277.

188

Практически без протокола заседания суда, в котором рассматривалось дело
о мелком хулиганстве, выполнить требование, содержащееся в постановлении
Пленума Верховного Суда СССР, невозможно.

Единого порядка ведения протокола также нет. По одним делам протокол
ведется по правилам гражданско-процессуального законодательства, по
другим — по правилам уголовно-процессуального.

Дела о направлении на принудительное лечение наркоманов и алкоголиков
рассматриваются по правилам уголовного судопроизводства. Отменяя
постановление Ленинского районного суда г. Шахты о направлении на
принудительное лечение Антонова, президиум Ростовского областного суда
прямо указал, что «ведение протокола судебного заседания применительно к
ст. 102 УПК РСФСР обязательно»1.

Конечно, оправдать сложившуюся практику нельзя, а объяснить вполне
возможно. В правовой литературе неоднократно подчеркивалось, что порядок
рассмотрения в судах административных дел регулируется нормами
административно-процессуального права2. Это положение представляется
верным. Но, к сожалению, административно-процессуальное законодательство
не содержит подобного рода норм (за редким, впрочем, исключением).
Судебная же деятельность не может, конечно, замереть и ждать появления
необходимых процессуальных норм. Поэтому пробел в
административно-процессуальном законодательстве судебные органы
заполнили уголовно- и гражданско-процессуальными нормами. Получается
парадокс: суды, рассматривая административные дела, не осуществляют
правосудие, но при этом руководствуются нормами уголовного и
гражданского процессуального законодательства, которые характерны только
для такой формы государственной деятельности, как правосудие.

Больше того, порядок ведения некоторых административных дел в суде
вообще не регламентирован. Совершенно почти не определен порядок
рассмотрения дел о ‘мелкой спекуляции, о невыполнении законного
распоряжения работника милиции или дружинника и некоторых

1 «^Бюллетень Верховного Суда РСФСР» 1971 г. № 9, стр. 15.

2 См. «Административное право», учебник под ред. А. Е. Лунева, стр.
195.

189

других. Такая нечеткая регламентация порядка рассмотрения небольшой
категории дел, отнесенных к компетенции суда, вызывает различия в
полномочиях правонарушителя по защите своих интересов. Так, лица,
привлекаемые к ответственности за мелкую спекуляцию и мелкое
хулиганство, лишены права на внесение в протокол замечаний. Направляемые
на принудительное лечение могут сделать письменные замечания к протоколу
в течение трех суток.

Несомненно, что назрела необходимость более детально регламентировать
процедуру рассмотрения в судах дел об административных правонарушениях.

Г. Оценка показаний правонарушителя

Оценка показаний правонарушителя, основываясь на общих критериях оценки
доказательств, имеет определенную специфику. Эта специфика обусловлена
особой заинтересованностью правонарушителя в результатах рассмотрения
дела, которую он проявляет прежде всего посредством дачи определенной
информации, свидетельствующей в той или иной степени в его пользу.
Поэтому к показаниям правонарушителя нельзя подходить с той же меркой,
что и к показаниям свидетеля, и даже критерии оценки показаний
потерпевшего не всегда применимы при оценке показаний нарушителя.

Заинтересованность правонарушителя в исходе административного процесса
неизмеримо выше, нежели заинтересованность потерпевшего. Об этом
свидетельствует тот факт, что только незначительная часть потерпевших от
административного проступка обращается в органы управления с просьбой
защитить нарушенные права и привести нарушителя к ответственности.
Поэтому заинтересованность правонарушителя следует учитывать при
определении объема и способов проверки показаний правонарушителя. Вместе
с тем наличие такого фактора, как заинтересованность, не дает основания
ставить всегда и во всем показания правонарушителя под сомнение.

К сожалению, подобное отношение к показаниям правонарушителя среди
практических работников, особенно членов административной комиссии,
встречается довольно часто. Так, из 800 дел, взятых подряд за 1968—

190

1970 годы в административных комиссиях Одесской, Херсонской и
Николаевской областях, в 341 случае нарушители заявили о своей
невиновности и выдвигали какие-то объяснения своих поступков, но только
в 47 случаях объяснения нарушителей были приняты во внимание, во всех
остальных делах никакой дополнительной проверки показаний
правонарушителя не производилось, новые материалы не исследовались и
решение выносилось только потому, что был составлен протокол о
правонарушении. Недооценка показаний правонарушителя не может
способствовать глубокому и объективному рассмотрению дела и вынесению
обоснованного решения. Поэтому большая часть жалоб, подаваемых
гражданами в суд на постановления административных комиссий о наложении
штрафа, обычно судами удовлетворяется. При рассмотрении жалоб суды,
констатируя факты тенденциозного, необъективного отношения
административных комиссии к показаниям правонарушителей, отменяют по
этим причинам постановления о наложении штрафа.

К оценке показаний правонарушителя необходимо относиться объективно,
рассматривая эти показания как один из важнейших видов доказательств.
Оценка достоверности и значения информации, содержащейся в показаниях
правонарушителя, является результатом их анализа, проверяемого путем
сопоставления с иными доказательствами в деле. При оценке этого вида
доказательств важно выяснить вопрос о том, как относятся между собой все
доказательства по делу, нет ли противоречий между показаниями
правонарушителя и другими доказательствами.

Это требование является всеохватывающим и обязательным независимо от
того, идет ли дело о признательных или отрицательных показаниях.
Несомненно, признательные показания имеют большое доказательственное
значение, но заканчивать сбор материалов и исследование иных
доказательств в связи с их получением представляется не вполне
оправданным.

При оценке показаний правонарушителя важное значение имеет учет данных о
его личности, анализ отношения к совершенному проступку и его
последствиям, поведение при возбуждении административного преследования
и при решении дела по существу.

191

ОГЛАВЛЕНИЕ ;

Предисловие …………….. 3

Глава I. Понятие доказательств и доказывания в советском

административном процессе……… 5

Глава II. Показания свидетелей……….. 59

Глава III. Показания лиц, обязанных сообщать органам управления о
фактах, подлежащих установлению и оценке в административном процессе
….. 79

Глава IV. Вещественные доказательства……..106

Глава V. Документы как источник доказательств в административном
процессе………., 144

Глава VI. Показания лиц, которым причинен вред административным
проступком……….. 166

Г л а в а VII. Показания лиц, привлекаемых к административ-‘

ной ответственности………… 175

Додан Евгений Васильевич

«ДОКАЗАТЕЛЬСТВА В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ»

» Редактор Б. В. Иванов

Обложка художника И. Е. Сайко

Художественный редактор Э. П. Стулина

Технический редактор В. А. Серякова

Корректор Э. А. Чебыкина

Сдано в набор 8/II 1972 г. Подписано в печать 9/III 1973 г.
Бумага типографская № 3, формат 84Х108’/з2- Объем: усл. печ. л.
10,08; учет.-изд. л. 9,97. Тираж 10 000 экз. А-05525.

Издательство «Юридическая литература», Москва, К-64, ул. Чкалова, д.
38—40.

Заказ № 5863.

Областная типография управления издательств, полиграфии и
книжной торговли Ивановского облисполкома, г. Иваново-8, ул.
Типографская, 6.

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter

Додин Е.В. 1973 – Доказательства в административном процессе (книга)