.

Брэбан Г. 1988 – Французское административное право (книга)

Язык: русский
Формат: реферат
Тип документа: Word Doc
1 45922
Скачать документ

Брэбан Г. 1988 – Французское административное право

ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ

Данная книга написана видным французским ученым, профессором Ги Брэбаном
на основе курса лекций по административному праву, который он читает в
Парижском институте политических исследований с 1971 года. Ги Брэбан не
только видный ученый-теоретик: как прак-тик-административист он
последовательно занимал ряд престижных должностей в аппарате управления.
В течение ряда лет был генеральным директором Международного института
административных наук. Ныне он возглавляет работу
отчетно-исследовательской комиссии Государственного совета Франции.

В СССР неоднократно переводились книги по французскому административному
праву1, и все они находили своего читателя. Книга Брэбана—итог
многолетней научной деятельности автора. В ней резюмируются взгляды
французской прогрессивной профессуры на сущность административного
права, деятельность буржуазного аппарата государственного управления,
функционирования административной юстиции. Она представляет собой,
пожалуй, наиболее компактное и популярное изложение французской системы
управления, основой которой со времен Революции 1789 года стал принцип
ответственности политических властей за свои действия. В книге нет
схоластических или высокопарных рассуждений; теоретические экскурсы
неизменно подкрепляются живыми примерами, свидетельствующими о
необходимости постоянного совершенствования правовых механизмов для
блага общества.

В отличие от ранее опубликованных в СССР работ по французскому
административному праву, курс Брэбана с большей полнотой раскрывает
практическую реализацию принципов административного права, подлинную
роль юрисдикционных функций и контрольных полномочий аппарата
административной юстиции в сфере управле-

1 См., например: Ведель Ж. Административное право Франции. М.,
«Прогресс», 1973; Гурней Б. Введение в науку управления. М., «Прогресс»,
1969; Драго Р. Административная наука. М., «Прогресс», 1982.

>>>6>>>

ния. Материал книги насыщен фактологически. Автор учел и критически
проанализировал законодательные новеллы последних лет, в частности,
административную реформу 1982 года. Удачно дополняя ранее изданные
издательством «Прогресс» работы по административному праву и
государственному управлению во Франции, эта книга создает цельную
панораму их современного состояния. В то же время в книге разъясняются
многие дискуссионные проблемы в деятельности буржуазного аппарата
управления, что представляет реальную ценность для советской юридической
науки.

В своей книге Г. Брэбан попытался критически и с разных сторон раскрыть
содержание государственных управленческих функций, показать стиль и
методы работы аппарата управления на ряде конкретных, живых примеров,
иллюстрирующих всю сложность и противоречивость социальных и
экономических процессов, происходящих в недрах французского общества.

Практическая значимость книги Брэбана состоит и в том, что в ней
исследуются проблемы совершенствования государственного управления,
представляющие большой интерес для государств, принадлежащих даже к
противоположным социально-политическим системам. Ценна в этом отношении
и четвертая часть книги, рассматривающая вопросы судебного контроля за
деятельностью органов управления.

Первая часть книги посвящена сфере применения административного права.
Автор дает содержательную характеристику всей совокупности юридических
лиц, начиная с государства и его административных подразделений и кончая
частными и общественными организациями, выполняющими публично-правовые
функции.

Во второй части книги речь идет об основных принципах административного
права: принципе законности и принципе ответственности за управленческие
решения и действия.

Как отмечает автор, право на принятие решения одновременно заключает в
себе и привилегию, и бремя высокой ответственности перед обществом.
Плохо продуманные, необоснованные и скоропалительные решения чреваты
непоправимыми ошибками; еще хуже дело обстоит в случаях, когда сами
решения противозаконны. Во французском административном праве разработан
тонкий правовой механизм, нацеленный на то, чтобы по возможности не
допускать принятия незаконных или необоснованных решений. По традиции за
всеми решениями осуществляется не только юрисдикционный контроль:
существует и специальная процедура обжалования решений по

>>>7>>>

различным основаниям их неправомерности (превышение власти, противоречие
закону, отсутствие источника публикации, несвоевременное уведомление и
т. п.). Во Франции существуют как общие источники законности, так и
индивидуальные, с учетом специфики правового статуса отдельных категорий
должностных лиц. Такая дефиниция имеет важнейшее значение в случаях
привлечения должностных лиц к ответственности за злоупотребления.
Проблема гарантий прав и свобод граждан при наличии подобных
злоупотреблений весьма злободневна в современном, насыщенном конфликтами
обществе. Понимая это, автор широко и обстоятельно трактует проблемы
возмещения за ущерб (моральный и материальный), причиняемый гражданам
администрацией и ее агентами.

В третьей части книги обстоятельному анализу подвергнуты официальные
функции, выполняемые чиновниками, находящимися на государственной
службе.

Четвертая часть посвящена контрольно-юрисдик-ционной и судебной
деятельности органов административной юстиции. К этой группе проблем мы
еще вернемся.

История французской системы управления проста и поучительна. Уже в
древнейшие времена Галлия, будучи римской провинцией, перенимает у Рима
организацию территориально-административного управления, усваивает
римские методы строительства дорог, канализации, передачи
корреспонденции и т. д. В средние века, особенно в эпоху абсолютизма,
элементы централизации в управлении значительно усиливаются, возникает
концепция неограниченности королевской власти, выраженной в знаменитом
изречении Людовика XIV: «Государство—это я».

Во времена французской революции был положен предел правительственной
деспотии благодаря учреждению народных представительных органов и
провозглашению принципа разделения властей. Однако правительственная
власть вновь обретала всесилие, особенно в периоды авторитарных режимов,
и этому во многом способствовала сложившаяся в начале XIX века система
централизованного административного вмешательства в дела управления на
местах, которая в основных чертах сохранилась и поныне.

Одновременно возникают и территориальные управленческие структуры —
коммуны с муниципалитетами и департаменты с генеральными советами.
Появляется, в частности, институт префекта—основной институт фран-

>>>8>>>

цузской системы управления. Должность префекта была учреждена в 1800
году. Как во времена императорского могущества, так и в относительно
спокойные периоды республиканского правления префекты пользовались своей
властью весьма своевольно и практически бесконтрольно. Их влияние стало
ослабевать лишь на фоне политики деконцентрации полномочий, которая
проводилась поэтапно с середины 50-х годов XX века.

Ги Брэбан дает многозначное толкование термина «государственная
администрация». Им традиционно обозначают сферу управления публичным
сектором; однако в это понятие входят как государственные структурные
звенья управления (институциональный уровень), так и сама управленческая
деятельность (функциональный уровень).

Администрация как совокупность учреждений и должностных лиц—то есть как
аппарат исполнительно-распорядительной власти — исторически выделилась в
независимую от политической власти систему, покоящуюся на трех
основополагающих принципах: I. Должностные лица аппарата находятся на
государственной службе и рекрутируются по принципу профессиональной
пригодности независимо от политических и философских воззрений. 2.
Деятельность аппарата основывается на децентрализации; иначе говоря,
центральная правительственная власть признает местное самоуправление и
наличие локальных интересов, отличающихся от интересов центра.

3. Администрация выполняет специфические управленческие функции,
основываясь на нормах права, которые в равной мере обязательны для
органов политической и исполнительно-распорядительной власти. (Принцип
связанности администрации законом, согласно либерально-демократической
традиции, был призван служить главной гарантией от должностных
злоупотреблений, опасность которых находится в прямой зависимости от
степени бесконтрольности самой власти. Вера в исцеляющую силу закона до
такой степени укоренилась в теории, что даже подзаконные ведомственные
акты и распоряжения стали расцениваться в качестве связывающих
деятельность администрации.)

В отличие от англосаксонской модели управления, не допускающей наделения
административного аппарата юридическими привилегиями из-за боязни
ущемить индивидуальные свободы, французская административная наука
признает приоритет «общих интересов». Чтобы нейтрализовать эгоистические
поползновения индивидов, французы полностью доверяют аппарату
управления, предоставляя

>>>9>>>

ему ряд правовых привилегий для беспрепятственного осуществления
исполнительно-распорядительной и контрольной деятельности в центре и на
местах.

Чередующиеся у власти правительства на протяжении почти двух веков
весьма эффективно осуществляли свой контроль над провинцией не только с
помощью префектов, но и через систему государственных периферийных
учреждений, подведомственных соответствующим министерствам.

Администрация всегда находилась в более выгодном положении в том, что
касается принятия решений. Образование, которое получали чины
административного корпуса, преходящие интересы различных служб, слабость
политических партий, наличие многочисленных групп давления
полуофициального характера—все это способствовало тому, что
администрация утратила понятие о смысле своего существования в том, что
касается заботы об интересах граждан. Этому способствовало, в частности,
отсутствие какой-либо обязанности административных властей информировать
общество о мотивах принимаемых ими решений.

В начале 80-х годов структура централизованного управления во Франции
подверглась существенным преобразованиям в духе идей децентрализации
управления и деконцентрации властных полномочий—двух основополагающих
тенденций в развитии современных управленческих структур.

Первейшая цель децентрализации, по замыслу инициаторов административной
реформы, состояла в оптимизации управления на местах, дабы сделать его
более эффективным и более рациональным. Главное заключалось в том, чтобы
создать благоприятные условия для выполнения намечаемых программ в таких
важных сферах, как социальные услуги, развитие учреждений общего
пользования, медицинское обслуживание, образование и культура. Ги Брэбан
отмечает, что население страдало от чрезмерной централизации, которая
приводила к тому, что ответственные и жизненно важные решения
принимались не на местах, а по усмотрению сверху и, таким образом,
неосновательно увеличивалось число опосредствующих управленческих
звеньев, среди которых распылялась ответственность. Основные же
нарекания в адрес администрации со стороны ученых, политических деятелей
и ответственных руководителей сводились не только к констатации фактов
бюрократизации и расточительности финансовых средств, но и к нежеланию
либо неспособности администрации обеспечить гуманное, основанное на
строгом соблюдении законов отношение к гражданам. Именно

>>>10>>>

кризис законности в управленческой деятельности заставил правительство
задуматься о путях модернизации управленческих структур.

Комиссии по административной реорганизации создавались в 1906, 1922,
1934 и 1938 годах. Но лишь в 1946 году был создан комитет по
административной реформе, и с этого момента каждый новый кабинет считал
своим долгом вновь и вновь ставить на повестку дня административную
реорганизацию.

Инициативы трех президентов — Ш.де Голля, Ж. Пом-пиду и В. Жискар
д’Эстена—по вопросу об административной реформе заканчивались либо
провалами подготовленных законопроектов, либо полумерами.

Премьер-министр Ж. Шабан-Дельмас в конце 70-х годов решительно отстаивал
идею полной децентрализации, которая, по его мнению, «способна заменить
анонимные иерархические отношения личным, прямым и ответственным
диалогом».

Программа децентрализации получила наиболее последовательное обоснование
в законопроекте Боннэ, утвержденном в первом чтении в Сенате лишь 22
апреля 1980 года. С этого момента дух реформы утвердился в общественном
сознании, и 3 марта 1982 года был принят закон, значительно расширивший
права коммун, департаментов и регионов. Вдохновителем реформы был
министр-социалист Г. Деффер, который характеризовал этот закон как
исходный пункт для последующего развития законодательства в сфере
управления. «За локомотивом должны последовать и вагоны»,—говорил
депутат А. Ришар, излагая существо нового закона. 7 января 1983 года был
принят еще один закон о распределении компетенции между коммунами,
департаментами и регионами в области урбанизации, жилищного
строительства, профессионального образования, экономического развития и
благоустройства территорий. Но за бортом законодательства остались
другие вопросы, в частности вопрос о модернизации коммун.

Политика социалистов была направлена как на расширение круга вопросов,
подлежащих урегулированию на местном уровне, так и на создание
благоприятных возможностей для интенсификации экономического и
социального развития. Правительство стремилось к тому, чтобы острые
конфликтные вопросы решались совместно местными органами власти,
руководителями государственных периферийных служб с участием социальных
партнеров, будь то предприниматели, профсоюзы или другие общественные
организации.

Отправной точкой для административной реорганиза-

10

>>>11>>>

ции стал регион’, представляющий собой укрупненную единицу
административно-территориального руководства. В связи с этим дальнейшим
преобразованиям подверглись полномочия региональных советов и комиссаров
Республики в духе расширения их инициативы на местах и установления
более гибких форм контроля за управленческой деятельностью.

Прежде всего заслуживает внимания новая система управления на уровне
региона, где административные полномочия распределены между региональным
советом— органом совещательного характера, председателем регионального
совета, обладающим исполнительными полномочиями, и экономическим и
социальным советом, излагающим мнения и заключения по вопросам
экономического и социального развития территории. Эти комитеты были
учреждены еще в 1972 году, но реорганизованы законом от 2 марта 1982
года2.

Однако в двух важных сферах—управленческой и хозяйственной—комиссар
Республики продолжает сохранять свои преимущественные прерогативы в
качестве своеобразного правительственного наместника в департаментах и
регионах.

По протоколу он остается первым по иерархии должностным лицом в
департаменте или регионе. Он осуществляет контроль за голосованием,
присутствует на официальных церемониях, представляя правительство в
целом, премьер-министра и каждого из руководителей центральных
министерств. Он—доверенное лицо министра внутренних дел и в этом
качестве от имени правительства распоряжается полицией и руководит
деятельностью периферийных правительственных служб.

По закону 1964 года функции префекта сводились к тому, чтобы
вдохновлять, координировать, а также осуществлять общее руководство и
контроль за деятельностью аппарата управления на местах, в то время как
бремя исполнения конкретных решений возлагалось на технический персонал.

По закону 1982 года комиссар Республики не вправе распылять
ответственность, хотя он и не может ограничить некоторых руководителей
публичных служб в самостоятельности, которой они обладают по закону,
персонально отвечая за специальные виды управленческой деятельности
(технический надзор, пожарную

1 О региональной реформе, осуществленной на основе закона от 5 июля
1972 года,см.: Драго Р. Административная наука. М., «Прогресс», 1983,
с. 192—198. Всего во Франции насчитывается 21 регион.

2 Подробнее см.: De Forges J.— М. Les institutions administratives
francaises. P., PUF, 1985, p. 206—214.

11

>>>12>>>

безопасность, службу дорожного движения и т. п.).

По декрету от 25 мая 1982 года создается межминистерский комитет
территориального управления, действующий в составе высших
правительственных чиновников под председательством премьер-министра.
Комитет вправе предлагать меры по деконцентрации полномочий, то есть по
передаче их от министров к комиссару Республики, и устанавливать
перечень государственных служб и учреждений, к руководству которыми
может быть причастен комиссар Республики. Кроме того, от комитета
исходят консультации по вопросу о представительстве центральных ведомств
на местах; он же осуществляет гармоничное территориальное размещение
периферийных служб министерств и ведомств, постоянно заботясь об
упрощении управленческих структур и об эффективности их работы. С этой
целью комитет предлагает любые полезные меры на уровне регионов и
департаментов в целях перераспределения ведомственных компетенций.

И тем не менее, как утверждает Ги Брэбан, круг полномочий, которыми
комиссар Республики располагает в сфере экономики, представляется весьма
обширным.

Комиссар Республики отнюдь не формально «участвует в разработке
государственного плана развития территории»; он представляет собственные
соображения в региональный совет и экономический и социальный комитет,
следит за исполнением плана, докладывая об этом заинтересованным
министрам. В области инвестиций он распределяет средства в рамках
согласованных программ экономического и социального развития.
Государственные и частнопромышленные, торговые и транспортные
предприятия согласовывают с ним любые проекты, связанные с модернизацией
и размещением производств, равно как и с перестройкой профиля своей
деятельности’.

Как видно из приведенного перечня нововведений, административную
реорганизацию 1982—1983 годов можно считать радикальной, хотя еще рано
утверждать, в какой мере она способна избавить страну от бюрократии и
технократических поползновений, явно обнаруживаемых на протяжении
последних трех десятилетий.

Лишь время даст окончательный ответ на вопрос о том, стало ли само
управление более эффективным, гибким и демократическим, хотя все
элементы, сочетающие эти начала, во французской системе, несомненно,
заложены.

1 Подробнее о функциях комиссаров Республики см.: Gontcha-roff G.,
Milano S. La decentralisation. 1. Nouveaux pouvoirs, nouveaux enjeux.
P., 1983, p. 93—106.

12

>>>13>>>

Органом, воплощающим в себе дух и смысл французской модели управления,
является Государственный совет, учрежденный еще в 1799 году в качестве
высшего юридического органа по контролю за администрацией и оказанию
помощи правительству в проведении работ по упорядочению
законодательства. Политическое значение этого органа в системе
правительственного механизма постоянно возрастало, особенно в периоды
законодательных реформ и социальных преобразований.

С 1872 года Государственный совет приобрел новое качество, превратившись
в высшую инстанцию административной юстиции — особой ветви правосудия,
компетентной рассматривать споры граждан с администрацией и должностными
лицами государственного аппарата управления.

Ныне Государственный совет выступает в качестве апелляционной инстанции
по делам, рассмотренным нижестоящими административными трибуналами, и
кассационной— по делам, рассмотренным и решенным во всех управленческих
подразделениях государственного аппарата как в судебном, так и в
юрисдикционно-контрольном порядке, осуществляемом по иерархии
вышестоящими органами управления над нижестоящими.

Совмещение в одном органе консультативных, конт-рольно-юрисдикционных и
судебных функций, несомненно, придает стабильность и цельность
управлению, в то же время позволяя правительству гибко и оперативно
воздействовать на всю структуру исполнительно-распорядительной власти.

Государственный совет — орган особого рода. В его составе — пять секций,
четыре из которых осуществляют юрисдикционные полномочия по контролю за
аппаратом управления, а одна — ведает разрешением административных
споров и конфликтов. Смысл тех и других полномочий очевиден. Поскольку
односторонне властные полномочия были источником злоупотреблений — будь
то превышение власти, обход законов, посягательства на права граждан,
коррупция и подкуп,— Государственный совет должен был пресекать
злоупотребления и наказывать неправомерно действующих должностных лиц.
Государственный совет и подведомственные ему административные трибуналы
наряду с судебными обладают и контрольными правами; в этом качестве они
осуществляют внутренний юрисдикционный контроль по всей иерархии
управленческих актов и решений. Судьи административных юрисдикции вправе
аннулировать обжалуемое управленческое решение, если оно противоречит
закону либо нарушает одно из его положений; они имеют право проверять не

13

>>>14>>>

только законность, но и целесообразность управленческих мер. Столь
обширные полномочия судей никогда не импонировали исполнительной власти,
и правительство по каждому удобному поводу стремилось ослабить контроль
Государственного совета за сферой исполнительно-распорядительной
деятельности.

Особое значение имеет деятельность Государственного совета по контролю
за правильностью юридических решений правительственных органов. Он
осуществляет эту функцию, апеллируя к понятию «общие принципы права».
Государственный совет формально компетентен санкционировать
правительственные акты. Однако практически эти контрольные функции
реализуются им неэффективно, особенно в тех случаях, когда декреты и
ордонансы принимаются в силу полномочий, предоставленных правительству в
результате референдумов или введения чрезвычайного положения.

Тем не менее роль Государственного совета в деле упорядочения
законодательства нельзя недооценивать. Постоянная комиссия выполняет
большой объем работы по подготовке законопроектов, по которому требуется
компетентное заключение этого органа; кроме того, многие нормативные
акты создаются на основе судебной практики, выработанной в системе
административной юстиции. Основы судебной практики преимущественно
закладываются самим Государственным советом как высшей судебной
инстанцией по административным делам. Но значительная ее часть создается
Трибуналом по конфликтам— органом, разрешающим пререкания о компетенции
между судами по административным делам и судами общей юрисдикции.

В отличие от общегражданских судов французский судья по
административному делу обязан принимать во внимание всю его специфику,
опираясь в основном на нормы административного права. Это, однако, не
исключает и случаев применения гражданского права.

Объем рассматриваемых дел в рамках административной юстиции довольно
значителен. Ежегодно через нее проходит 50 000 жалоб, из которых 10 000
рассматриваются в Государственном совете и 40 000—в административных
трибуналах. В большинстве исковых заявлений затрагивается вопрос о
возмещении за ущерб, причиненный должностными лицами при исполнении
служебных обязанностей либо об отмене управленческих решений в связи с
превышением власти, злоупотреблением должностными прерогативами и т. п.

И все же полной гарантии защиты прав гражданина от произвола органов
исполнительной власти административ-

14

>>>15>>>

ная юстиция не обеспечивает. По мнению Ги Брэбана, одна из причин
неэффективного обеспечения охраны прав потерпевших от административного
произвола заключена в формализме и сложности процедуры подачи и
рассмотрения жалоб, в то время как сам процесс административно-судебного
разбирательства носит затяжной характер.

Заслуживают специального внимания страницы книги, посвященные
сравнительной характеристике юрисдикцион-ного контроля за деятельностью
аппарата управления во французской, англосаксонской и других правовых
системах. Ги Брэбан полагает, что и в Англии, и в США роль администрации
ничтожна, поскольку в этих странах сложилось мнение, что, чем меньше
администрация вмешивается в общественную жизнь, тем лучше. В то же время
в социалистических странах данный процесс имеет обратное направление, и
власть центрального аппарата на местах там неуклонно возрастает как в
экономической, так и в социальной областях. Такого рода умозаключение
весьма категорично и основано на чисто внешних посылках; всей сложности
и противоречивости управленческих процессов в сравниваемых государствах
оно не выражает.

Несмотря на то, что Англия и США относятся к однотипной правовой
системе, в них существуют принципиальные различия в принятии и
реализации управленческих решений. В Англии местная самостоятельность
питается консервативными традициями и пуританской моралью в отношении
честности и добропорядочности чиновников. Поэтому контролирующее
воздействие из центра на публично-правовую сферу там действительно не
поощряется.

В США же, напротив, усиливается тенденция к централизации в управлении
как за счет возрастания сферы вмешательства федеральных министерств и
ведомств, так и за счет мощного и всепроникающего воздействия на решения
местных органов власти со стороны влиятельных групп давления,
отстаивающих своекорыстные интересы и имеющих своих представителей во
всех эшелонах законодательной и исполнительной власти.

В то же время и в социалистических странах нет единого подхода к
разрешению управленческих проблем, что, естественно, связано с
национальными особенностями и традициями. Однако общая линия на
укрепление демократических начал в управлении остается неизменной. В
СССР, например, в связи с перестройкой хозяйственного механизма все
острее ставится вопрос об оптимизации управления в плане повышения
инициативы, самостоятельности и в то же время персональной
ответственности должностных лиц аппарата управления за принимаемые ими
решения.

15

>>>16>>>

Тем не менее Ги Брэбан не без оснований полагает, что французская модель
контроля, когда административный судья выступает одновременно и агентом
исполнительной власти, и ее судьей, содержит значительный потенциал
эффективности, несмотря на кажущуюся парадоксальность подобного
совмещения разноплановых функций.

В общем объеме правовых знаний, которые внедряются в сознание студентов
французских юридических вузов, административному праву принадлежит
основное место. Эта отрасль права разрослась до таких масштабов, что
перестала укладываться в краткие учебники — потребовалось издание курсов
и многотомных справочников.

В то же время французское административное право— наиболее
политизированная отрасль юридической науки, более других подверженная
влиянию социальных изменений. Ги Брэбан справедливо отмечает, что
возросшее вмешательство государства в сферу социальных услуг, создание и
развитие системы социального страхования и обеспечения повлекли за собой
прежде всего количественные изменения в структуре административного
права. Но гораздо большее значение имеет новый качественный подход в
трактовке основных принципов административного права в связи с
диаметрально противоположными подходами к разрешению острейших
экономических проблем, в частности в связи с противоборством на
политической арене сил правого и левого блока. Первые двадцать лет
существования Пятой республики ознаменовались общей тенденцией к
передаче в частное распоряжение ряда предприятий из государственного
сектора, в связи с чем административное законодательство подверглось
существенным внутренним преобразованиям. Ги Брэбан отмечает и попятное
движение в отношении связанности управленческого аппарата нормами права,
чему способствовало распространение дискреционных мер в экономической
области: предоставление премий и субсидий- без какого-либо объективного
критерия; предоставление налоговых преимуществ и льгот некоторым
предприятиям вопреки традиционному принципу равенства перед налоговым
обложением и т. п.

Это движение было приостановлено после 10 мая 1981 года с приходом к
власти правительства левого блока, которое решило восстановить все
значение государственных служб в таких сферах, как финансы,
капитальное

16

>>>17>>>

строительство и транспорт, и действительно существенно расширило
государственный сектор, произведя последовательную национализацию ряда
индустриальных предприятий и финансовых учреждений. Таким образом, сфера
приложения административного права заметно увеличилась, а его содержание
видоизменилось.

По состоянию на 1985 год в управленческой сфере было занято около 2,5
млн. человек (12% активного населения страны). Стоимость содержания
аппарата управления составляет 460 млрд. франков (40,1% от общей суммы
государственных расходов и 14,1% национального бюджета). По мнению
экспертов, бюрократизм коренится в деформации управленческих функций, в
избыточной документации, формализме, субъективизме, несогласованности и
дублировании в действиях отдельных звеньев аппарата управления. Этот
аспект несомненно имеет политическое значение.

Политика довлеет над мировоззрением административного корпуса. Поскольку
высшие административные посты, как и прежде, занимают выходцы из
привилегированных классов, технократическое руководство всегда готово
предложить правительству свои варианты выхода из тупиковых ситуаций, и
если раньше политические решения лежали в основе управленческих, то ныне
управленческий аппарат получил возможность предопределять по ряду важных
вопросов общую политическую стратегию. Этому во многом способствуют
некоторые весьма заметные тенденции в развитии системы управления в
капиталистических странах, например сращивание чиновничьих сфер с
правительственным аппаратом, возрастание удельного веса регламентарных
актов в общем массиве законодательства, дальнейшая технизация
управленческих функций за счет использования современной вычислительной
техники. Соответственно возросла сфера дискреции в управлении и
возможности манипулирования общественным мнением. Обеспечение гуманного
и справедливого управления, пользующегося всеобщим признанием и
уважением, в условиях капиталистического строя вряд ли достижимо, и
Франция не представляет в этом смысле исключения.

Надеемся, что эта книга будет полезной для изучающих государственное и
административное право зарубежных государств, а также для практических
работников, занимающихся проблемами совершенствования хозяйственного
механизма и разработкой новых форм и систем управления при перестройке
существующего порядка подчиненности и ответственности.

С. В. Боботов

>>>18>>>

Введение

I. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО: ЖИВОЙ И ВЗАИМОДЕЙСТВУЮЩИЙ КОМПЛЕКС НОРМ

На протяжении тридцати лет в изучении и преподавании публичного права
допускались перегибы то в одну, то в другую сторону. Сначала длительное
время, включая и послевоенный период, значению правовых принципов и норм
в политической и административной сферах отводилась одна из первых, если
не главная роль.

Например, в конституционном праве увлекались описанием и уточнением всех
избирательных систем, существовавших со времен Революции, включая и
избирательную систему Первой империи, которая существенной роли в ‘
реальной действительности не играла. Скрупулезно анализировались
правовые механизмы парламентского режима, но при этом не уделялось
должного внимания политическим партиям, поскольку их правовой статус не
был отражен в конституциях того периода.

Сугубо юридический анализ долгое время занимал умы и
ученых-административистов. Например, до 1946 года полагали, что на
чиновников государственного аппарата не распространяется действие
профсоюзного законодательства, что было верно лишь с
формально-юридической точки зрения, но неверно по существу, поскольку
уже в течение полустолетия де-факто создавались профсоюзы чиновников, с
которыми правительство эпизодически было вынуждено вести переговоры.
Относительно же права чиновников на забастовки было недостаточно знать
только юридические нормы, их регулирующие, так как на деле эти нормы
неизменно попирались, ибо разрешение конфликта всякий раз основывалось
на реальном соотношении политических сил.

Еще один пример: очевидно, что гражданину недостаточно указать на
дозволенный законом способ обжалования, если заведомо известно, что
данный способ неэффективен с точки зрения защиты попранных интересов.

Избыточное увлечение юридизацией повлекло за собой ответную реакцию,
которая постепенно вылилась в осознание того, во-первых, что право не
перекрывает собой все социальные реалии и определенные социальные
явления ускользают от правового регулирования; а во-вторых,

18

>>>19>>>

что существуют, и весьма часто, расхождения между правом и жизнью, то
есть в общественной деятельности существует широкий простор для
полулегальной или даже противоречащей закону практики, которую также
необходимо изучать.

Вследствие этого от конституционного права отпочковалась политическая
наука, а из административного права выделилась наука управления.
Введенный в научный оборот широкий диапазон политических и социальных
факторов для исследования юридических категорий постепенно привел к
становлению социологического подхода и в самой науке административного
права.

Подобную эволюцию можно сравнить с той, что произошла в исторических
исследованиях. Сначала основательной критике подверглась описательная
часть исторической науки, сводившая историю к хронологическому
перечислению дат. Постепенно была доказана важность познания
экономических, социальных и культурных факторов в истории обществ и
цивилизаций. При этом как обновление исторического анализа, так и новый
подход к изучению публично-правовой материи шли в русле одного и того же
стремления—проникнуть как можно глубже в сущность явлений, выйти за
границы очевидного.

Пересмотр научных приемов заходил иногда так далеко, что правовая
материя нередко отступала на второй план в тех случаях, когда само право
нельзя было отделить от контекста. Такое пренебрежение
технико-юридическим анализом было чрезмерным, и ныне мы наблюдаем
обратное движение, характеризуемое возобновлением интереса к правовым
аспектам как в области политики, так и в области государственного
управления.

Возвращение к юридическому анализу имеет прежде всего педагогическую
ценность. Право можно рассматривать как сложно структурированную систему
в таком же смысле, что и грамматику или математику. Новый подход требует
от методологии двух взаимосвязанных качеств — ясности и точности. Он не
терпит недомыслия, неясности и неопределенности; студент или знает
точное определение понятия, или его не знает; он не может ничего
выдумать, он не вправе пускаться в оценочные размышления в худшем
значении этого слова. Например, он не может оспаривать срок, отведенный
для обжалования спора перед административным судьей; этот срок равен
двум месяцам, и его соблюдение связано с наступлением определенных
последствий, которые надо знать точно.

Так же обстоит дело и на более высоком уровне. Например, в отношении
различения публичного и частного начал или различения существа
квазиделиктной и договор-

19

>>>20>>>

ной ответственности существуют точно определенные критерии, о которых
надо помнить. Даже в тех случаях, когда в праве обнаруживаются
сложности, а иногда и тонкости, оно при всех условиях должно быть
свободно от двусмысленного истолкования. Для возвращения к точному
юридическому анализу существовали и другие мотивы как научного, так и
политического свойства: право есть важнейший элемент общественной жизни,
и изучение общественных отношений не может быть вполне объективным и
корректным, если пренебречь анализом юридических факторов. Это особенно
верно для административного права Франции, поскольку одна из характерных
черт нашей системы управления в отличие от многих других стран
заключается в ее широком правовом обеспечении, в нормативном воздействии
на все виды государственной деятельности.

В современном обществе не было таких крупных событий или проблем,
которые не отразились бы в той или иной степени на нашем
административном праве. В начале века «дело о регистрационных карточках»
породило принятие поправки к закону от 22 апреля 1905 года в виде
действующей и поныне ст. 65 об обязательном занесении учетных сведений в
личное досье. Первая крупная забастовка работников почты завершилась
судебным определением по делу Винкеля в 1909 году. Позднее первая
мировая война вызвала к жизни военно-административное право и
судебно-правовую теорию чрезвычайных обстоятельств. В период между двумя
мировыми войнами разразившийся кризис, а затем и движение Народного
фронта привели к важным нововведениям в административном праве, в
частности в экономической и социальной областях.

Война 1939—1945 годов также внесла комплекс норм и институтов, некоторые
из которых, к счастью, исчезли, как, например, акты о правовом статусе
евреев, а некоторые дожили и до наших дней, например положения,
регламентирующие профессиональную деятельность. В послевоенный период во
весь рост встала проблема возмещения за ущерб: миллионы французов
пострадали от войны, поплатившись либо здоровьем, либо имуществом.
Возникло развитое законодательство о возмещении убытков от войны и
законодательство о пенсионном обеспечении ветеранов войны, относящееся к
административному праву. Возникли проблемы политического свойства: во
время войны и оккупации появились коллаборационисты, лица,
сотрудничавшие с врагом, которые после войны понесли наказание и в то же
время были и участники движения Сопротивления, которых почтили наградами
и

20

>>>21>>>

которым оказывалась материальная помощь. Таким образом, понятия
коллаборационизма и Сопротивления лишь на первый взгляд казались
политическими; на деле они стали юридическими, и судья по
административным делам долгое время был вынужден принимать во внимание
это качественное различие.

Если обратиться к более близким событиям, то послевоенный период
характеризовался тенденцией деколонизации, которая во Франции вначале
обрела форму последовательных военных акций (войны в Индокитае и в
Алжире). На основе этих конфликтов созрела особая ветвь
административного права, связанная с режимом эмигрантов из бывших
колоний, важная для всей страны. Когда же деколонизация приняла мирные
формы, как это было с территориями Черной Африки, то это вылилось в
серию административно-правовых предписаний. Сходным образом и события,
имевшие место в мае — июне 1968 года, ознаменовавшиеся забастовками и
баррикадами, уличными беспорядками и т. п., отразились в
административном праве в форме роспуска ассоциаций, удаления
иностранцев, реформ наподобие реформы системы высшего образования,
правил разрешения спорных вопросов, возникающих во время прохождения
конкурсов или экзаменов; на долю Государственного совета выпала миссия
принятия постановлений по существу этих событий.

Большинство важных проблем нашей общественной жизни так или иначе
находит свой отклик в административном законодательстве.

Нельзя исследовать современную политическую экономию, особенно
экономическую политику, не обладая познаниями в сфере права. Например,
экономическая деятельность предприятий основывается на принципах
административного права, таких, как свобода договорно-коммерческих
соглашений или хозяйственная самостоятельность предприятий,
поощрительное или индикативное вмешательство со стороны государства.
Важный сектор взаимоотношений между государством и частными гражданами в
области экономики зарегулирован административным правом, как и само
планирование, хотя в своей основной части оно выпадает из сферы
правового контроля.

Традиционно социальное страхование изучается в университетах в рамках
частного права, однако это не препятствует тому, что оно во все
возрастающей степени подпадает под административное регулирование;
например, некоторые виды соглашений между кассами социального
страхования и медицинскими учреждениями являются соглашениями,
основанными на нормах публичного права.

21

>>>22>>>

Так же обстоит дело с регулированием градостроительства. Проблема
урбанизма — одно из наиболее сложных явлений второй половины XX века,
особенно для такой страны, как Франция. Именно у нас развилось
законодательство о градостроительстве и благоустройстве территорий,
которое составляет важную часть административного права.

Загрязнения, спуск сточных вод, защита окружающей среды — все эти
проблемы уже давно не являются новыми; они нашли и будут находить свое
дальнейшее закрепление в нормах права.

В политической сфере к административному праву тяготеет большое число
проблем, касающихся свобод, в частности свободы выражения мнения
чиновниками и свободы статуса иностранцев—в отношении права их высылки
из страны, правил проживания в ней, найма на работу, роспуска ассоциаций
и т. п. Так же обстоит дело в отношениях государства с прессой—в части
свободы информации и права на доступ к ней — или в части регламентации
выборов, когда речь идет не о политических выборах в парламент или
выборах президента Республики, а о так называемых административных
выборах в муниципальные советы или в представительные органы
территориальных единиц.

Профессиональные взаимоотношения,’ трудовые конфликты, безработица не
относятся только к сфере трудового права, они во все большей степени
подпадают под административно-правовое регулирование. Яркой иллюстрацией
этого является административно-правовое вмешательство в контроль за
наймом рабочей силы и в сферу охраны прав штатного персонала.

Аналогичные примеры можно найти и в сфере контроля за нравственностью
(цензура прессы и предварительный просмотр фильмов) или в культурной
сфере (статус государственных и частных учебных заведений). Нет таких
секторов общественной жизни, которые выпадали бы целиком из-под сферы
административно-правового контроля. Следовательно, административное
право есть право живое, глубоко укоренившееся в обществе, вошедшее в быт
и сознание современного человека.

Естественно, право не может быть панацеей для решения всех проблем, а
правовой режим отнюдь не при всех условиях является демократическим. Не
всегда право стояло и на службе прогресса. Но тем не менее, умаление
роли права является признаком или фактором—или тем и другим
одновременно—притупления цивилизованности, шагом на пути к регрессу. На
этом основании не следует идти на поводу у правового нигилизма и критики
юридиза-

22

>>>23>>>

ции, которая в последнее время стала модной не только во Франции. С
точки зрения технократии весьма соблазнительны тирады о
бесперспективности права, о том, что правовая регламентация
препятствует, затрудняет или тормозит внедрение прогрессивных и
эффективных начал в управлении, выступая фактором громоздкости и
медлительности в отправлении управленческих функций.

Такие оценки не отличаются точностью. Право— неотъемлемый фактор
эффективности существования и развития современной государственности, а
следовательно, и экономического развития. Правовой нигилизм опасен,
поскольку из-за ослабления правового режима может существенным образом
пострадать система гарантий, обеспечивающих защиту прав граждан.

Необходимо находить справедливое равновесие, золотую середину между
двумя крайностями. Следует, во-первых, избегать правового нигилизма,
тенденции к умалению роли права, ибо право, в частности
административное, есть живая материя, играющая важнейшую роль в
общественной жизни, и между правом и жизнью существует постоянное
диалектическое взаимодействие.

Следует избегать и второго заблуждения, связанного с правовым
фетишизмом, суть которого состоит в абсолютизации правовой формы, в
наделении права чертами тотема без какой-либо корреляции правовой
материи с социальным контекстом, при полном игнорировании действия
неправовых факторов и сред. Право применяется отнюдь не всегда и не
автоматически; иногда оно, попросту говоря, нарушается. Поэтому одного
провозглашения правовой нормы недостаточно, для того чтобы изменить
обычаи или устойчивую социальную практику. Запрещение забастовок
чиновников в период до 1946 года не препятствовало их проведению; и
наоборот, утверждение принципа равенства полов при поступлении на
государственную службу не гарантировало само по себе равного доступа и
равного распределения должностей между женщинами и мужчинами на
руководящих постах государственного аппарата.

Следовательно, было бы абсурдным сводить все к праву, так же как и вовсе
игнорировать его значение.

П. ОПРЕДЕЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Юридическая дисциплина может быть определена лишь по предметному
признаку. Так, например, хозяйственное право представляет собой
совокупность правовых норм, регулирующих экономическую деятельность.
Равным об-

23

>>>24>>>

разом социальное право предстает в виде комплекса норм, имеющих
социальную направленность, а семейное право образуют нормы, регулирующие
брачно-семейные отношения.

Юридическая дисциплина может быть определена и со стороны своего
содержания, поскольку изучаемый ею нормативный комплекс не является
однородным и состоит частью из специфических отраслевых норм, а частью
из норм смежных отраслей права. Именно с этой стороны можно
охарактеризовать уголовное право; так же обстоит дело с финансовым
правом, например в части, регулирующей налогообложение.

Таковым, собственно, и является административное право, которое
распространяет свое действие на весьма мозаичный предмет. В этот предмет
включена обширная часть управления; тем не менее административное право
имеет самостоятельный статус, поскольку его основу составляют
специфические правовые нормы, отличные от норм частного права.

А. Предмет

Административное право включает в себя значительную часть норм о
государственном управлении. Для начала необходимо уточнить, что же
входит в управленческую сферу и на какую именно ее часть воздействует
административное право.

Однако возникает вопрос: что же такое государственное управление? Прежде
чем дать на это ответ, необходимо взять за отправную точку негативные
дефиниции, постепенно отбрасывая от столь обширной и мозаичной сферы,
какой является государственное управление, некоторое число смежных
управленческих секторов, стремясь выявить то, что составляет сущность
основного понятия.

Во-первых, из сферы государственного управления должны быть исключены
некоторые виды частнопредпринимательской деятельности, хотя,
естественно, в управлении частными предприятиями административный
феномен присутствует. Но необходимо избегать смешения представлений о
сущности управленческой деятельности в частном и публично-правовом
смысле. В плане техники управления и даже в административно-правовой
науке между частным и государственным секторами допустимы известные
параллели, например в том, что касается организации службы информации и
размножения документации. Однако имеется принципиальное различие в общей
организации управленческих служб. И, несмотря на то, что ныне
складывается тенденция смешения частного и публичного начал в
управлении, в действительности они подчиняются качественно различимым
закономерностям и

24

>>>25>>>

покоятся на различных правовых режимах. Необходимо проводить четкое
разграничение между частным и государственным секторами управления.

В практическом плане смешение этих начал чревато вредными последствиями,
например если механически направлять доходы из частного сектора в сферу
государственного управления. В теоретическом плане также не следует
пренебрегать спецификой, которая характеризует сферу государственного
управления.

Административное право регулирует организацию и функционирование
государственного аппарата управления, его взаимоотношения с отдельными
гражданами, но оно непосредственно не регулирует гражданскую
деятельность и взаимоотношения частных лиц. Таков первый негативный
элемент искомого общего определения.

Во-вторых, из сферы государственного управления должны быть исключены
некоторые виды государственно-правовой деятельности, основная часть
которой выпадает из-под административно-правового контроля. В этом
смысле область административного права необходимо отграничить от
сопредельных сфер. Прежде всего недопустимо смешение управления с
политикой. Политика есть прерогатива парламента, правительства и
президента Республики в том значении, в котором это закреплено во
французском праве. К политике относится все, что связано с выбором
наиболее общих направлений национально-государственного развития,
юридические аспекты которого подпадают под режим конституционного права.

С другой стороны, необходимо разграничивать управленческую и судебную
деятельность. Правосудие выделяется из комплекса государственно-правовых
функций по своей специфике, ибо его суть — в разрешении конфликтов и
споров. Любой спор между гражданами, любой проступок или преступление,
совершенные гражданами, согласно принципам нашей правовой системы,
подпадают под нормы действующего уголовного и гражданского права и
соответствующих процессуальных норм.

В-третьих, не следует смешивать управленческую и производственную
деятельность при осуществлении властных полномочий. Во Франции многие
государственные организации действуют на предпринимательских началах, то
есть производят товары и услуги, осуществляют сделки по купле и продаже.
Эта сторона их деятельности выпадает из сферы административного
воздействия, поскольку она основана на стремлении достигнуть
экономической эффективности. Даже если государственные предприятия не
преследуют прямо цели извлечения прибыли, они должны управляться и, как
правило, управля-

25

>>>26>>>

ются на основе принципа рентабельности. На этом основании французские
государственные предприятия в значительной мере освобождены от
административно-правового контроля.

Исключив из сферы административного права три вышеуказанные категории
деятельности, мы тем не менее обнаружим пограничные стыки между
собственно государственным управлением и другими видами
исполнительно-распорядительной деятельности.

1. Связь политики с управлением очевидна; между этими сферами существует
взаимопроникновение, и подчас эти понятия выступают слитно, что обычно и
раскрывает термин «политико-административная система».

Типичный пример этого—правовой статус премьер-министра, наделенного в
качестве главы правительства политической властью, но, согласно
действующей Конституции, обладающего и исполнительно-распорядительными
прерогативами, поскольку, как уточняет ст. 20 Конституции,
государственная администрация подчинена правительству. Другим примером
совмещения властных полномочий является министерская деятельность:
министр как политическая фигура обладает политической властью и в то же
время руководит совокупностью подчиненных ему управленческих служб. Даже
сам президент Республики в определенной мере наделен административными
полномочиями.

Другой тип взаимосвязи между политической и управленческой сферами
прослеживается на уровне высокопоставленных чиновников. Некоторые высшие
посты, по крайней мере частично, имеют политическое значение (члены
министерских кабинетов, директора центральных управленческих
подразделений и комиссары Республики).

Судья по административным делам, Государственный совет нередко принимают
решения политического характера. Наиболее показательным примером такого
рода является весьма важное постановление, принятое в 1954 году по делу
Бареля. В этом деле требовалось выяснить возможность допуска коммунистов
к вступительному конкурсу в Высшую административную школу.
Государственный совет принял положительное решение, естественно
основывая свое заключение на юридических аргументах. Его следует
расценивать как документ, имеющий не только национальное, но и
международное значение, поскольку оно было принято во времена «холодной
войны», в эпоху, когда в США процветали маккартизм и «охота за
ведьмами». Политическая острота дела заключалась в ответе на вопрос,
будет ли Франция следовать американским политическим методам. А
поскольку ни парламент, ни прави-

26

>>>27>>>

тельство не взяли на себя ответственность решить его, то в конечном
счете бремя решения принял на себя Государственный совет, чье
постановление получило большой резонанс как внутри, так и вне страны.

2. Взаимодействие управленческой и судебной сферы проявляется как в
области управления правосудием, так и в области административной
юстиции.

Естественно, что деятельность судебных инстанций любого рода
основывается на процессуальных и судоустро-йственных нормах, а не на
нормах административного права. Но зато сама организация судебных
органов частично зарегулирована административным правом. Например,
создание, организация и состав общих судов, назначение в них судей и
других должностных лиц, а также их правовой статус регулируются нормами
административного права. И эта прерогатива уточнена постановлением
Трибунала по конфликтам—высшей судебной инстанции, на которую возложено
разрешение споров о компетенции между общими и административными судами.

Кроме того, существует административная юстиция— самостоятельная ветвь
французского правосудия, чья цель—регулировать конфликты между
гражданами и органами государственного управления или между самими этими
органами и учреждениями. Административная юстиция основывает свои
решения на нормах административного права.

3. Наконец, существуют довольно тесные связи между государственными
предприятиями и органами государственного управления, и в их
правовых режимах много общего.

С учетом вышеизложенных оговорок, последовательно отбросив от основного
понятия ряд негативных дефиниций, мы придем к выводу, что
частноадминистративной сферы во французском правовом лексиконе не
существует: вся управленческая сфера имеет публично-правовое, то есть
государственное, содержание. Но с другой стороны, в самой
государственно-правовой деятельности управленческая сфера четко отделена
от политической, судебной и производственной.

Однако недостаточно ограничиваться одним лишь негативным определением:
следует попытаться вывести и позитивное определение, хотя сделать это
довольно трудно. Основная трудность состоит в том, что задачи и функции
органов государственного управления чрезвычайно разнообразны. Некоторые
из них связаны с понятием суверенитета — так обстоит дело в армии,
полиции и ведомстве иностранных дел в связи с реализацией ими властных
полномочий по обеспечению национальной обо-

27

>>>28>>>

роны, поддержанию правопорядка и ведению дипломатии.

Другие функции относятся к организации общественной жизни, например
когда на органы государственного управления возлагается регламентация
общественной деятельности путем выдачи разрешений или одобрения
каких-либо мероприятий, осуществления контроля за деятельностью
отдельных граждан или в том, что касается надзора за правилами
градостроительства и проживания. Этот аспект управленческой деятельности
развивается в условиях усиления государственного вмешательства в
экономическую и социальную сферу, что особенно проявилось на протяжении
последних пятидесяти лет.

Наконец органы государственного управления обеспечивают производство
общественных работ и оказание услуг, полезных для всех, например
сооружение дорог, водоснабжение в коммунах или содействие обучению и
образованию населения.

Данный перечень функций не является исчерпывающим, но все они
характеризуются некоторыми общими чертами. Во-первых, они выражены в
решении текущих задач управления и в этом смысле менее масштабны, чем
директивные задачи общегосударственного развития, связанные с принятием
политических решений, хотя в практике управления это различие не
выражено так четко, как в теории.

Во-вторых, функции текущего управления одновременно расцениваются и как
полезные, даже необходимые для нормализации жизненных процессов, и в то
же время как не всегда рентабельные. Если, например, бюджет какой-либо
общественной службы будет перекрыт доходами от ее функционирования, то,
естественно, такая служба окажется прибыльным предприятием—частным или
публичным,— могущим быть включенным в производительную сферу. Однако
существуют полезные для общества, но нерентабельные службы, подпадающие
под известный критерий «общего интереса» — основной критерий,
раскрывающий всю сущность и смысл государственного управления и
административного права.

Утверждение, что та или иная деятельность не является прибыльной, вовсе
не означает, что она представляется излишеством или расточительством. В
настоящее время предпринимаются значительные усилия в области
рационализации всех видов административного вмешательства. С этим же
связано внедрение в деятельность публичных служб категорий стоимости и
экономической отдачи. Это вовсе не означает, что указанные службы не
имеют какой-либо социальной рентабельности, поскольку они,

28

>>>29>>>

хотя и косвенно, выполняют полезные функции для общества в целом.

Основной вывод сводится к тому, что деятельность указанных служб
рассматривается одновременно и в качестве полезной, и в качестве
необходимой. Следовательно, общество должно взять на себя бремя расходов
по их содержанию, сколь бы обременительным оно ни было, исходя из того,
что расходы на такие службы не могут быть покрыты собственными
ресурсами. Но при этом не следует поддаваться некоторой мистификации при
трактовке категории «общего интереса». Не следует делать из этой
категории своего рода фетиш и полагать, что государственный аппарат
управления во все времена и при всех обстоятельствах воплощает в себе
наивысшее благо, которое будто бы исходит из некоего божественного
права. Равным образом нельзя утверждать, что якобы, помимо сферы
государственного управления, «общий интерес» нигде не выражается.
Крестьянин, выращивающий злаки, мельник, перерабатывающий зерно в муку,
и булочник, выпекающий хлеб, в равной мере выполняют для народа жизненно
важные функции, и тем не менее по французским законам они не подпадают
под режим административного права и не входят в состав государственного
аппарата управления.

Это отличие основано на том, что выполнение вышеозначенных функций
предполагает прибыльность; следовательно, нет необходимости в том, чтобы
государство взяло на себя расходы по их реализации. Несмотря на то что
при исполнении данных функций в определенных ситуациях может возникнуть
потребность в помощи государства и публичного сектора, подводить их под
нормы административного права не следует, ибо проблема экономической
взаимопомощи имеет свою специфику.

Булочники не входят в состав служащих государственного аппарата в
отличие от работников ряда служб, которые непосредственной прибыли
обществу не приносят. Таковы армия, органы юстиции или
исполнительно-распорядительные органы.

Создание регламентирующих постановлений несопоставимо с производством
самолетов, ибо нормотворчество осуществляется бесплатно для блага тех,
кому адресуются постановления. Следовательно, ни о какой прибыльности
здесь не может быть и речи. Кроме того, такие службы нерентабельны по
своей природе, так как сам характер их функций не имеет, как правило,
никакого отношения к производительной деятельности. Типичным примером
такого рода для Франции является регламентация процессов обучения и
образования. Тем не менее само образование

29

>>>30>>>

может быть и весьма рентабельным. В некоторых странах оно является
таковым в той мере, в какой оно осуществляется частными учебными
заведениями, действующими на началах самоокупаемости, например когда
обучение осуществляется на договорных началах, а допуск в учебное
заведение связан с уплатой вступительного взноса. Если законодатель
считает этот порядок несправедливым, он может либо подчинить учебное
заведение государственному административному контролю, либо издать
предписание о том, чтобы соответствующий учебный цикл обеспечивался
государственными или частными учебными заведениями на условиях
предоставления им государственных субсидий.

Таким образом, отчетливо различаются три сферы деятельности. В первой из
них государственному аппарату управления принадлежит монополия (армия,
правосудие, почта и т. д.). Во второй он действует параллельно с
предприятиями и гражданами, то есть там, где управленческие функции
раздваиваются (школы, лечебно-медицинские учреждения, жилой фонд,
транспорт). В третью сферу аппарат государственного управления
вмешивается на субсидиарных началах, когда частная инициатива не
приводит к успеху или когда отсутствуют государственные учреждения,
способные устранить проблемные ситуации. Определение пограничных стыков
между указанными тремя сферами зависит во многом от политических
руководителей и выбора, который сделает само общество.

Не следует полагать, будто всякая деятельность, не связанная с
управлением, исключает наличие общего интереса. В то же время
представление о том, что управленческая деятельность имеет конечной
целью обеспечение общего интереса, должно быть принято на веру с рядом
оговорок. Это тот «общий интерес», сущность которого раскрывается с
учетом обстоятельств места и времени, в исторических рамках определенной
страны, определенного политического режима и государственного
руководства. Только с этими оговорками можно раскрыть истинное
содержание данного понятия как составного элемента, определяющего
сущность административного права, и констатировать, что государственная
администрация имеет целью реализацию функций текущего управления,
сопряженных с обеспечением «общего интереса». На этом основании и по
мере необходимости ее деятельность подчинена нормам административного
права, то есть подвержена специфическому правовому режиму.

Важно понимать, что отнюдь не всякая деятельность органов
государственного управления подпадает под нор-

зо

>>>31>>>

мы административного права, а только известная ее часть. При исполнении
своих функций должностные лица органов государственного управления
выполняют действия или причиняют ущерб в условиях, одинаковых для всех
граждан, и в этих обстоятельствах не требуется применения специальных
предписаний. Например, если должностное лицо покупает карандаши,
пересылает почтовые отправления или нарушает правила дорожного движения,
нет принципиальных оснований оценивать эти действия дифференцированно от
действий других лиц и считать, что в данных случаях необходимо опираться
на специальные правила. Вполне логично, что этот аспект деятельности
административных органов ни в коей мере не связан с административным
правом.

Зато другой ее аспект исключен из административно-правового контроля по
менее логичным, но зато более существенным основаниям по воле самого
законодателя. В законодательстве часто сохраняются специально, или
подспудно, или в силу исторической преемственности старые, но
действующие предписания, хотя фактические обстоятельства, послужившие
основой для их принятия, давно исчезли. Так, некоторые виды
управленческой деятельности по традиции и старым законам регулируются
нормами частного права, хотя никаких последовательных логических связей
между управлением и частнопредпринимательской сферой не прослеживается.
Таких законов очень много, они весьма разнообразны, а их систематический
учет никогда не производился. В этом смысле утверждается, что границы
между административным и общим правом остаются размытыми и нечеткими.
Тем не менее с содержательной стороны предмет административного права
выражен довольно отчетливо—это наиболее значительная по объему и
наиболее важная в качественном смысле государственная деятельность по
управлению.

Б. Содержание

Административное право отличается от других отраслей права тем, что
имеет специфическую систему норм и собственную юстицию, отличные от
общих норм и общей системы правосудия.

1. Двойственность норм материального права

Различие начинается с персонала: если предприятие использует наемных
работников, то аппарат государственного управления — чиновников и
агентов; каждая из этих категорий имеет различный правовой статус и
подчиняется различным нормам. Деятельность оплачиваемого персонала
предприятий регулируется нормами Трудового кодекса, тогда как
государственные служащие подпадают под

31

>>>32>>>

действие общего статута чиновников и некоторого числа других уставных
положений.

Такое же различие наблюдается в режиме имущества и основных фондов.
Распоряжение и пользование частной собственностью регулируется
Гражданским кодексом, где этим вопросам отведено большое количество
статей. Наряду с частной собственностью существует и государственная,
охватываемая общим понятием публичного достояния. Впрочем,
государственные административные учреждения имеют и имущество,
подпадающее под регулирование гражданского права; данная часть имущества
составляет частную сферу, и текущее управление и распоряжение им
выпадают из-под административно-правового контроля. Но наряду с этим
существует и государственное имущество, использование которого сопряжено
с соблюдением особых правил. Например, если в области частной
собственности допускается продажа предметов, находящихся в распоряжении
владельца, то в сфере государственной запрещается продавать имущество,
находящееся в безраздельном владении государства, то есть являющееся его
неотчуждаемой собственностью.

Что же касается договоров, то большая, и самая важная, их часть,
заключаемая от имени органов государственного управления, не основана на
нормах частного права; эти договоры являются административными
контрактами и подпадают под различные нормы обязательственного права,
содержащиеся частью в Гражданском, а частью в Торговом кодексе.

Юридическая же ответственность, режим которой в значительной мере
зафиксирован в гражданском праве и которая сопряжена с последствиями,
вытекающими из причинения одним контрагентом вреда другому, в сфере
государственного управления также приобретает специфическую форму,
поскольку наступает при иных обстоятельствах, чем в частной сфере.
Теория ответственности государственной власти имеет свои квалифицирующие
признаки. Ее принципы были заложены знаменитым постановлением Трибунала
по конфликтам по делу Бланко в 1873 году, которое лучше всего
иллюстрирует автономию административного права’.

Французское право знает два режима юридической ответственности:
гражданско-правовую, вытекающую из споров между частными лицами,
и административно-

1 В постановлении от 8 февраля 1973 года записано: «Ответственность,
которую может принять на себя государство за убытки, причиненные
отдельным лицам неправомерными действиями государственных служб, не
подпадает под принципы Гражданского кодекса в части регламентации
взаимоотношений граждан друг с другом».

32

>>>33>>>

правовую, характеризующую взаимоотношения между государственными
службами и отдельными гражданами.

Значение вышеупомянутого постановления станет еще более заметным, если
сравнить содержащуюся в нем формулу с противоположным подходом,
возобладавшим в Великобритании в 1947 году в силу закона об
ответственности Короны. Статья 2 этого закона гласит: «С учетом
положений настоящего закона Корона будет нести ответственность только в
тех случаях, если ее представители действуют в качестве частных лиц,
достигших совершеннолетия и обладающих правоспособностью». Здесь выражен
обратный принцип, исходящий из общей посылки о том, что Корона в любых
правоотношениях отвечает только как частное лицо, подлежащее
ответственности по общегражданским законам.

2. Двойственность судебной юрисдикции

Партикуляризм норм материального права дополняется и усиливается
наличием специализированных судов. Судья по административным делам во
многих отношениях отличается от обычных судей.

Обычные суды состоят из магистратов, имеющих, согласно Конституции,
особый статус, закрепленный в нормах органического закона. Суды же по
административным делам комплектуются из числа чиновников, подпадающих
под общий статус чиновничьего аппарата, который закреплен в особом
законе и в специальных подзаконных актах. Следовательно, правовое
положение этих двух категорий судей зафиксировано в нормативных актах,
различных по своей природе. Существует отличие и в содержании
соответствующих судейских функций, в способах рекрутирования судей, в их
служебной карьере и в гарантиях независимости судейской деятельности.

В том, что касается полномочий, обычные судебные инстанции лишь
разрешают споры и конфликты, тогда как суды по административным делам
имеют полномочия двоякого рода: они не только разрешают споры, но и дают
юридические заключения. В последнем качестве они выполняют постоянные
консультативные функции при правительстве и его органах.

И наконец, имеется различие и в правилах процесса: судья по
административному делу обязан принимать во внимание его специфику.

Эти характерные особенности автономии—отдельный комплекс норм и
специальное правосудие—находят свое воплощение в принципе взаимосвязи
предмета спора и соответствующей ему процессуальной компетенции. Таким
образом, каждая из ветвей правосудия основывается на различных нормах
права.

33 3-698

>>>34>>>

В этой взаимосвязи есть и некоторые исключения. Бывает, что судья по
административным делам применяет нормы общегражданского права. Он делает
это без какой-либо задней мысли, поскольку убежден в том, что нормы
Гражданского кодекса вполне подходят к регулированию правоотношения,
участником которого выступает орган государственного управления. Судья
делает такой выбор сознательно, и закон не стесняет его в таком выборе.
И наоборот, подчас возникают ситуации, когда обычные суды применяют
нормы административного права. Подобный казус имел место в деле Жири от
23 ноября 1956 года, по которому Кассационный суд вынес постановление о
том, что, когда это оправдывается существом и обстоятельствами дела,
обычные суды должны опираться на принципы административного права при
условии, чтобы вышеупомянутые принципы нашли свое предварительное
отражение и уточнение в конкретном решении судьи по административным
делам. С учетом данных исключений в административном праве существует
тесное переплетение норм материального и процессуального характера.

В заключение подчеркнем, что наличие столь значительной по важности и
объему самостоятельной отрасли права, какой является право
административное,— одна из оригинальных и характерных черт французской
правовой системы.

Страны, внедрившие у себя административное право, подразделяются на два
типа. С одной стороны, это Франция и страны, заимствовавшие ее правовую
систему, а с другой—страны, в которых преобладает влияние германского
права. Этим двум типам государств противостоят страны, которые
игнорируют автономию административного законодательства. К ним, хотя и
по разным основаниям, относятся Великобритания, США, другие страны с
англосаксонскими правовыми традициями, а также социалистические страны.

Такое противопоставление в известной степени условно, так как
англосаксонские страны начинают развивать административное право как
самостоятельную ветвь и в течение последнего тридцатилетия в британских
университетах читается курс административного права, издаются учебники
под таким же названием, равно как и в социалистических странах имеются
соответствующие специалисты, создающие теорию административного права.

Почему же именно во Франции административное право получило столь
широкое развитие? Ведь Франция имеет тот же социально-экономический
уклад, что и ряд соседних стран. Она находится в рамках той же
исторической эпохи и вовсе не изолирована от остального мира.

34

>>>35>>>

Почему же именно во Франции административное право наиболее развито?
Ответ на этот вопрос дает его история.

Ш. ИСТОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Начав с исследования зарождения современного административного права в
недрах Французской революции, мы обнаружим два элемента, которые,
являясь одновременно противоречивыми и взаимодополняемыми, тем не менее
проливают свет на сущность концепции административного права. Это
административная централизация и административные споры.

Административную централизацию сопровождают два характерных момента.

Во-первых, в общей организации публичной власти заметно преобладание
государства над второстепенными административно-территориальными
образованиями или над промежуточными звеньями управления в лице коммун,
профессиональных организаций и т. д.

Во-вторых, в рамках преобладающей роли государства необходимо выделить
географическую централизацию, которая значительно усиливает
централизацию в политическом смысле, преобладание столицы над
провинциями, регионами и департаментами.

История централизации восходит к давним временам, ее процесс начался
задолго до революции. Создание абсолютной монархии было главной вехой на
этом пути. В определенном смысле революция отрицательно реагировала на
централистские тенденции, но в конечном счете они возобладали. Дело
централизации было завершено Наполеоном, и от его эпохи Франция
унаследовала и сохранила в основных чертах централизованное
государственное управление.

Почему же наше управление построено на принципах централизма? Этот
вопрос заслуживает глубокого анализа. Мы же ограничимся рассмотрением
последствий централизации для развития самой концепции административного
права. От других государственно-правовых территориальных формирований
государство отличается тем, что является всеохватывающей организацией,
которая, особенно в начале XIX века в период раннего капитализма, до
того, как конкурентная борьба привела к образованию монополистических
объединений, была уникальной по масштабу сферы своего властвования. В
этом и заключался один из аргументов в пользу того, чтобы нормативные
основания деятельности государства были иными, чем правила, на которых
основывалась деятельность предпри-

35

>>>36>>>

ятий и мелких административно-территориальных образований. Доминирующее
значение государства подчеркивалось и его функциями, вытекающими из
принципа суверенитета. Эти функции явно отличаются от функций местных
административно-территориальных образований и частнопредпринимательских
организаций.

Деятельность самых мелких коллективных объединений, например коммун,
может без особых затруднений стать предметом частноправового
регулирования. Так, например, Англия с начала XVIII века была до такой
степени децентрализованным государством, что сфера управления там по
общему правилу регулировалась нормами частного права. Графства
управлялись по образцу предприятий, поскольку объем их деятельности был
примерно одинаков и до некоторой степени наблюдалось сходство и в
функциях. Эту гипотезу легко проверить и во Франции, так как лишь в
начале XX века там получила развитие теория ответственности
государственной власти, которая в принципе имела в виду государство, но
впоследствии была распространена и на деятельность местных
административно-территориальных образований.

Второй элемент—это административные споры. Административная юстиция
призвана подобрать соответствующие ключи к их разрешению и
нейтрализации.

В первые годы после революции судам общего права было запрещено
вмешиваться в дела государственного управления в силу довольно ясного и
весьма конъюнктурного основания. Дело в том, что к концу старого режима
королевские парламенты, выступавшие в качестве высших судов, проводили
крайне реакционную линию и оказывали всяческое сопротивление реформам.
Революционеры не хотели, чтобы такое положение повторилось вновь.
Поэтому дважды, и весьма определенным образом, ими были приняты
нормативные акты о недопустимости судебного вмешательства в дела
управления и осуществления судьями контроля над этой сферой. На эти
весьма важные акты, действующие и поныне, неизменно опирается в своих
решениях Трибунал по конфликтам — орган, решающий споры о пререканиях по
компетенции между судами общего права и административной юстицией. В
законе о судебной организации от 16 и 24 октября 1790 года в ст. 13
говорилось: «Судебные функции имеют свои особенности, и они навсегда
будут отделены от функций по управлению. Под угрозой вменения им в вину
совершения должностного злоупотребления судьи не вправе каким-либо
способом подрывать значение действий управленческих органов, а также
привлекать к суду чиновников аппарата управления по поводу выполнения
ими своих

36

>>>37>>>

функциональных обязанностей». Это предписание не допускает
двусмысленности, ибо весьма суровая кара— уголовное наказание за
злоупотребление — грозит судье, его нарушившему.

Однако и этого оказалось недостаточно. Несколько лет спустя был принят
новый и поныне действующий закон, подтверждающий все значение первого
акта. То был декрет от 16 фрюктидора Третьего года Республики, само
название которого было весьма категоричным: декрет «О запрещении судам
принимать к своему производству акты органов управления и об
аннулировании любой судебной процедуры, проведенной по этому поводу».
Декрет содержит единственное положение: «Судам категорически запрещается
принимать к своему производству под угрозой наказания любое
административное действие или акт». Таким образом было закреплено весьма
могущественное и централизованное положение аппарата государственного
управления в противовес судам, которые оказались лишенными права
вторгаться в управленческую сферу. Очевидно, что ввиду отсутствия
судебного контроля в этой сфере образовался правовой вакуум, который мог
бы быть восполнен лишь путем реформы.

Сложившееся положение и в самом деле таило в себе множество очевидных
неудобств. Опасность состояла в том, что очень быстро мог бы сложиться
управленческий деспотизм, в условиях которого аппарат управления
чувствовал бы себя весьма могущественным и в то же время бесконтрольным.
А это не соответствовало бы требованиям современного государства,
каковым являлась Франция, которая в наполеоновскую эпоху прочно встала
на путь капиталистического развития.

С другой стороны, такое положение противоречило и тем либеральным
принципам, которые возобладали в революционную эпоху, в частности
принципу уважения прав личности. По этим причинам правовой вакуум в
определенной мере был заполнен Наполеоном, который распорядился создать
специальную судебную систему для контроля за деятельностью органов
управления. Чем-то сверхновым это не являлось, поскольку еще при старом
режиме сложились определенные процедурные правила административного
разбирательства, однако именно теперь был дан новый импульс их развитию.
Во времена Консульства и Империи одновременно закладываются основы для
раздельного существования двух ветвей права: с одной стороны,
развивается современное гражданское законодательство с соответствующей
системой общего правосудия, увенчанной Конституционным судом, а с дру-

37

>>>38>>>

гой—возникает система административной юстиции, хотя и без
кодифицированной основы, поскольку крупные нормативные акты принимались
постепенно, по мере того как развертывалась деятельность государственной
администрации. Вполне естественно, что, будучи основанными на двух
самостоятельных источниках права, одним из которых были писаные нормы, а
другим—судебная практика, обе эти судебные организации развивались не в
унисон; их функционирование привело к образованию двух глубоко различных
по своей природе правовых отраслей. В итоге сфера административных
споров в качестве противоядия излишней централизации привела к тому же,
к чему подталкивал и сам процесс централизации, то есть к образованию
автономного административного права.

Однако с начала XIX века административное право претерпело значительную
эволюцию, и тем не менее его история до настоящего времени еще мало
изучена. В этом отношении необходимо отдельно рассмотреть наследие XIX
века и вклад XX века. При этом хронологические рамки XIX века должны
быть расширены в глубь истории, начиная с 1789 года, и отнесены за
пределы века— примерно до 1914 года.

Наследие XIX века

Что это за наследие, к которому мы неустанно обращаем свой взор и
которое так прочно прижилось в нашей правовой системе? С одной стороны,
это разработка основных институтов государственного управления, а с
другой—развитие некоторых его принципов.

Та система правительственной организации, с которой мы имеем дело и
поныне, появляется в начале XIX века: создается центральный аппарат
министерств, внутри министерств—управления, внутри управлений—бюро,
складывается практика распределения компетенции между министрами и (на
основе делегирования полномочий) директорами управлений и руководителями
бюро. Эта пирамидальная организация возникает в XIX веке.

Одновременно возникают и территориальные управленческие
структуры—коммуны, департаменты и принципы руководства ими. Возникает, в
частности, главенствующая фигура префекта—этого основного института
французской системы управления и административного права. Теперь мы так
привыкли к этой должности, что нельзя и вообразить, как можно обойтись
без префектов. Такой должности, пожалуй, нет нигде в мире. Эта
должность, по мысли Наполеона, должна была ознаменовать начало
процветания Франции. Учрежденная в XIX веке, она по своему статусу и
роли сохраняется постоянно. Даже после

38

>>>39>>>

реформы 1982 года эта должность изменилась лишь номинально: префекты
стали именоваться комиссарами Республики.

И наконец, пирамиду венчает Государственный совет, основные элементы
правового статуса которого были также заложены в начале XIX века.

В течение всего XIX века в системе государственного управления
постепенно сложилась довольно либеральная идеология. Апогеем ее развития
следует считать восьмидесятые годы прошлого столетия, относящиеся к
началу Третьей республики и ознаменованные подлинным торжеством
республиканских традиций.

Либеральные принципы прежде всего восторжествовали во взаимоотношениях
государства с его административно-территориальными подразделениями.
Тенденцию к определенной территориальной децентрализации можно
проследить по принятым в ту пору крупным законам, в частности
действующему и поныне с некоторыми изменениями закону 1871 года о
департаментах и закону 1884 года о коммунах, основные положения которых
были сохранены в Кодексе управления коммунами. Либеральные принципы
утвердились также во взаимоотношениях государства со своими подданными.
Таковым был экономический либерализм, с его принципом коммерческой и
хозяйственной самостоятельности предприятий, который нашел свое правовое
оформление в положении, что органы государственного управления должны по
возможности воздерживаться от вмешательства в частнопредпринимательскую
деятельность.

Таковым был и либерализм политический, веяния которого отразились в
крупнейших законах того времени в области печати, свободы собраний,
свободы ассоциаций и т. д. Да и в самой системе управления либерализм
проявился в новых гарантиях прав чиновников и служащих. В этом смысле
примечателен закон 1905 года о праве должностных лиц знакомиться с их
собственным служебным досье, развивающий принципиальное положение о
недопустимости снятия с поста и перемещения по должности без
предварительного уведомления о существе дела, то есть гарантирующий
право чиновников на самозащиту. Однако главенствующим для всей концепции
либерализма был принцип связанности государственной администрации правом
и ее подконтрольности судье, то, что Проспер Вейль в одном из своих
популярных пособий по административному праву назвал «чудодейственным
средством» или «искусным изобретением» административного права.
Претворение в жизнь этого принципа ознаменовалось принятием ряда крупных
постановлений, которые вписы-

39

>>>40>>>

ваются в общую историческую эволюцию, так как судебная практика всегда
шла в ногу с историей.

Наиболее крупные постановления принимались в период с 1870 по 1910 год.
Благодаря им постепенно расширялся диапазон контроля судей за
деятельностью государственного управления, а сложившаяся в ту пору
судебная практика и поныне оказывает свое воздействие на судейское
правосознание.

Первоначально расширение контроля за законностью пошло по линии развития
института обжалования случаев превышения власти. В постановлении
Государственного совета от 19 февраля 1875 года по делу принца Наполеона
был сокращен перечень правительственных решений, то есть актов
исполнительно-распорядительной власти, которые не подпадали под
компетенцию судей. В постановлении Государственного совета 1901 года по
делу Казановы была расширительно истолкована и сама инициатива на
обжалование в смысле предоставления отдельным гражданам большей
возможности опротестовывать управленческие решения. В 1907 году
Государственный совет по делу о Восточных железных дорогах наделил себя
полномочиями по контролю самых высших по иерархии актов
исполнительно-распорядительной власти, то есть правительственных
декретов, подписываемых самим президентом Республики. Основываясь на
такого рода прецеденте, в 1962 году Государственный совет своим
постановлением по делу Каналя аннулировал ордонанс президента
Республики, расцененный им в качестве неправомерного административного
акта.

В тот же период были заложены важнейшие принципы ответственности
государственной власти, и прежде всего основополагающее положение о том,
что государственная власть отвечает за свои действия, тогда как в других
странах, например в Англии, похваляющейся своим либерализмом, в ту пору
действовало обратное положение, которое было выражено в поговорке,
распространенной в старое время во Франции, а именно: «Король не может
злоумышлять». Принцип ответственности государственной власти был
подтвержден и в постановлении Государственного совета от 8 февраля 1873
года по делу Бланке Эта ответственность была распространена и на полицию
постановлением от 10 февраля 1905 года по делу Томаско Греко, и,
наконец, в постановлении от 21 июня 1895 года по делу Камеса были
заложены основания ответственности без вины и ответственности за риск,
получившие развитие в дальнейшей судебной практике. Такое положение
сложилось в административном праве в начале XX столетия.

40

>>>41>>>

Вклад XX века

Глубокие перемены, происшедшие в экономической и идеологической жизни
народов за период после начала первой мировой войны, глубоко отразились
на состоянии французского административного права.

Уместно остановиться на двух наиболее существенных аспектах
общеисторического развития, которые нашли свой отзвук в административном
законодательстве. Прежде всего это процесс концентрации финансовой,
технической и экономической власти, перерастание капитализма эпохи
свободной конкуренции в монополистический. Одновременно разрастается
социалистическое движение и усиливается роль социалистических идей в
политической и социальной жизни Франции, так же как и в ряде других
стран, временами возникают весьма острые кризисные ситуации, например в
1936, 1945, 1968 и 1981 годах. И если даже это движение отмечено
некоторыми зигзагами и отступлениями, все же, в общем, оно было
поступательным и его последствия для развития административного права
проявились двояко: прежде всего, расширилось значение государственного
сектора в общественном производстве и, во-вторых, административное
законодательство подверглось существенным внутренним преобразованиям.

Расширение государственного сектора затронуло не только экономику, но и
социальную сферу. Государственный совет в своем знаменитом постановлении
от 22 января 1921 года по делу Бак д’Элока и Западно-Африканского
коммерческого общества признал существование государственных
промышленных и коммерческих служб, то есть публичной сферы услуг. В то
время такое положение было исключением из правила и считалось
порождением инфляции, которая вот-вот должна была закончиться. Однако
вскоре обнаружилось, что сфера публичных услуг оказалась очень емкой по
содержанию, а само число государственных промышленных и торговых служб
увеличилось, в частности в период массовых национализации 1936 года и в
послевоенное время, особенно в 1982 году.

В 1926 году был принят декрет-закон, предоставивший местным
административно-территориальным объединениям, в частности коммунам,
право развивать сферу собственных хозяйственных услуг. Государственный
совет позднее стал ограничительно толковать этот нормативный акт,
изложив свою позицию в постановлении от 30 мая 1930 года по делу
Профсоюзной палаты розничной торговли г. Невер. Но постепенно под
давлением обстоятельств и нужд социального развития Государственный
совет стал расширительно истолковывать понятие государственных
хозяйственных услуг.

41

>>>42>>>

В позднейшее время обозначилась линия на возрастание государственного
вмешательства в экономику, особенно в таких сферах, как
градостроительство, благоустройство территории, защита окружающей среды.

Одновременно происходило и огосударствление сферы социальных услуг,
куда, помимо решения проблем урбанизации, включаются и другие виды
деятельности, среди которых следует выделить создание и развитие системы
социального страхования и обеспечения.

Параллельно с расширением сектора государственных услуг происходила
структурная трансформация и внутри административного права, что можно
проиллюстрировать рядом примеров. Был осуществлен пересмотр перечня и
правового статуса публичных функций, в смысл которых в период после 1946
года был внесен ряд новых понятий и уточнений. За служащими
государственного аппарата было признано право на объединение в
профсоюзы, а при наличии определенных условий и в известных
пределах—права на забастовку и на участие в управлении службами
государственного сектора. Были подтверждены и другие принципы, как,
например, равенство полов.

В то же время усиленно развивался и смешанный сектор обслуживания,
находящийся на стыке публичного и частного права. Так, деятельность
государственных промышленных и коммерческих предприятий основывалась на
нормах частного права в гораздо большей степени, чем деятельность
государственных управленческих служб. И наоборот, возросло число
частнопредпринимательских организаций, принявших на себя выполнение
публично-правовых функций. Следовательно, возник весьма разветвленный и
сложный пограничный сектор на стыке публичного и частного права.

Существенную эволюцию претерпела и судебная практика по административным
делам. С одной стороны, Государственный совет подтвердил с гораздо более
убедительной аргументацией, чем в прошлом, традиционные принципы
либеральной идеологии, что особенно заметно выразилось в послевоенный
период по вопросу о толковании общих принципов права. С другой стороны,
он столкнулся и с новыми проблемами, о которых можно сказать с умеренной
дозой скептицизма, что они не решены полностью до сих пор и по сей день
являются предметом особой озабоченности. Это проблемы, связанные с
контролем весьма активной деятельности органов государственного
управления в экономической и социальной областях.

Историческая эволюция административного права шла не по прямой линии, на
этом пути прогрессивные шаги

42

>>>43>>>

чередовались с полумерами и отступлениями вспять.

Первые двадцать лет существования Пятой республики ознаменовались общей
тенденцией к передаче в частное распоряжение ряда предприятий из
государственного сектора, что нашло свое закрепление в ряде нормативных
актов и правительственных программ (так была оформлена передача дела
сооружения и эксплуатации автострад частнопредпринимательскому сектору).

В то же время обозначилось попятное движение в отношении связанности
управленческого аппарата нормами права. Этому способствовало
распространение дискреционных мер в экономической области: премии и
субсидии, предоставляемые без какого-либо объективного критерия;
предоставление налоговых преимуществ и льгот некоторым предприятиям
вопреки традиционному принципу равенства перед налогообложением; быстро
распространявшаяся практика полюбовных рыночных сделок, в условиях
которой государственная администрация свободно выбирает своих
поставщиков и подрядчиков.

Но это движение было приостановлено после 10 мая 1981 года с приходом к
власти правительства левого блока, которое решило восстановить все
значение государственных служб в таких сферах, как транспорт, и оно
действительно существенно расширило государственный сектор, произведя
последовательную национализацию ряда индустриальных предприятий и
финансовых учреждений. Таким образом сфера приложения административного
права заметно увеличилась, а его содержание видоизменилось. Этот процесс
не поколебала проходившая примерно в то же время децентрализация в
управлении. Таким образом, в современной Франции функции
административного права не замыкаются на государстве и его центральном
аппарате, они глубоко проникли в деятельность
административно-территориальных подразделений. Административное право
представляется действенным средством поддержания национального единства
и сплоченности, подчиняющим единым нормам поведения и контроля все
структурные единицы общества.

IV. ИНСТРУМЕНТАРИЙ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Юрист располагает определенным набором инструментов, которые помогают
ему отыскать соответствующие правовые нормы и необходимую информацию. К
их числу относится сама доктрина и документация.

Доктрина включает в себя сложный комплекс знаний,

43

>>>44>>>

составными частями которого являются университетская наука, теория
судебной практики и теория управления.

Университетская наука основана прежде всего на капитальных трудах общего
характера, в которых излагается полный курс административного права,
включая, разумеется, его общетеоретическую часть. Различают две
категории таких курсов.

В первую очередь это научные труды синтетического характера, которые в
зависимости от их объема называются краткими курсами, учебниками или
пособиями с системным изложением предмета, согласно университетским
программам обучения. Существуют и справочные издания энциклопедического
характера с обширными алфавитными или предметными указателями.

Университетская наука излагается также в обширных курсах, в
специализированных трудах, в частности в диссертациях, научных статьях и
исследованиях, публикуемых на страницах журналов. Эти отдельные
исследования в виде статей и хроник издаются при участии известных
профессоров и высокопоставленных административных руководителей в
обозрениях типа «Меланж» в честь какого-либо выдающегося профессора.
Так, в 1974 году вышел сборник в честь профессора М. Валина под
названием «Судья и публичное право», в котором содержалось более сорока
статей по административному праву. Содержательными были и сборники в
честь Ш. Эйзенманна и Стассинопулоса.

Наряду со статьями и хрониками публикуются и комментарии к судебным
постановлениям, которые в прошлом рассматривались в качестве важнейшего
источника информации о праве. Крупнейший специалист по судебной практике
профессор Ориу в течение сорока лет, в конце XIX—начале XX века,
исследовал и комментировал решения Государственного совета. Пожалуй, в
истории не найдется более скрупулезных и трудолюбивых толкователей
судебной практики. Тем не менее комментарии судебных постановлений
издаются довольно часто. Они представляют собой изложение существа
новейшего судейского постановления, главным образом Государственного
совета, сопровождаемое критическими или одобрительными замечаниями
автора комментария, который стремится выделить место и значение нового
постановления в общей массе судебных решений.

Теория судебной практики

К комментариям судебных постановлений следует присовокупить и еще один
источник, имеющий доктринальное значение. Речь идет о мотивированных
заключениях правительственных комиссаров.

44

>>>45>>>

Правительственный комиссар — это член Государственного совета,
призванный давать заключения по каждому делу. Он выполняет эту функцию
вполне самостоятельно, не будучи к тому уполномоченным специально и не
выступая в качестве представителя правительства. В некотором роде он
излагает свое мнение о законности действий и об ответственности
государственной администрации по спорному делу. Наибольший авторитет
имеют те заключения, которые затем утверждаются высшим судебным
учреждением. Например, Верховный суд Мадагаскара вынес принципиальное
решение, основываясь на представлении правительственного комиссара. Его
заключения нередко публикуются, когда они затрагивают важные проблемы
или когда их текст признается в качестве ценного источника, имеющего
доктринальное значение. В определенном смысле заключение, оглашенное
открыто с соблюдением процедуры, принятой в Государственном совете,
представляет собой не только управленческий акт, но и составной элемент
доктрины, поскольку в нем анализируются, объясняются и комментируются
действующие нормы и принципы административного права в их синтетическом
единстве.

Теория управления

Теорию управления можно причислить к категории документального источника
в том смысле, что она опирается на деятельность органов государственного
управления и потому носит официальный характер. В то же время
она—составная часть всей доктрины в самом широком значении этого
термина, хотя из ее знания прямых юридических следствий еще не
наступает. Доктринальное значение имеют обоснования тех или иных точек
зрения, комментарии, толкования, которые можно обнаружить в циркулярах и
в ответах на вопросы парламентариев. У теории управления большой
практический резонанс, поскольку работники государственного аппарата
часто ссылаются на ее положения в своей повседневной работе.

Документация

Юрист не может довольствоваться в своей практике второсортной
информацией по административному праву; он должен как можно чаще и
непосредственно изучать первоисточники, а они подразделяются на два
основных вида: нормативные акты и судебные постановления.

Нормативные акты по преимуществу состоят из норм внутреннего, то есть
собственно административного, права, к которому непосредственно
относится и ряд конституционных положений, например ст. 16 или ст. 34
Конституции 1958 года. Деятельность органов государственного

45

>>>46>>>

управления основана на законах, но они и сами вырабатывают подзаконные
акты регламентарного типа. Основные внутригосударственные акты, в
частности законы и декреты, публикуются регулярно в Официальном вестнике
законодательства.

Однако доля актов международно-правового значения неуклонно возрастает,
и в связи с этим важнейшее значение приобретает сравнительный анализ
функций управления в разных странах, поскольку они не замыкаются в
собственных стенах, а заимствуют соответствующий опыт управления друг у
друга. Управленческая деятельность развертывается и в международном
общении, следовательно, наряду с государственными появляются и
межнациональные управленческие подразделения, а затем
административно-правовые акты международно-правового характера в силу
присоединения к ним того или иного государства входят составной частью в
действующее внутригосударственное право. Так обстояло дело с принятыми в
Брюсселе регламентами Европейского экономического сообщества. Сложилась
ситуация, когда значительная часть экономических акций государственной
власти в настоящее время основывается не столько на нормах французского
национального законодательства, сколько на западноевропейских
нормативных актах, разработанных в Брюсселе и опубликованных в
Официальном вестнике законодательства ЕЭС. Эти нормы в полной мере и
непосредственно применимы к деятельности французской администрации в ее
взаимоотношениях с гражданами.

По существу нормативных актов как документального источника можно
сделать два основных замечания. Одно из них состоит в том, что такие
акты весьма значительны по объему. Обычно утверждается, что
административное право по преимуществу основывается на судебной
практике. Однако не следует преувеличивать ее значение. Множество
основополагающих сфер управления регулируется нормативными актами. Так,
организация управления в коммунах регулируется соответствующим кодексом,
состоящим более чем из 500 статей. Равным образом статус государственных
служащих по преимуществу регулируется комплексом законов и декретов.
Таким образом, нормативный акт как источник информации занимает ведущее
место. Второе замечание состоит в том, что эти акты частично
кодифицированы, но кодификация здесь носит иной характер, чем в
общегражданском законодательстве. Изучение гражданского права можно в
основном построить на анализе подготовленного при Наполеоне Гражданского
кодекса, хотя и претерпевшего с тех пор значительные изменения. Равным
образом изучение торго-

46

>>>47>>>

вого права можно построить на Торговом кодексе, а уголовного права—на
Уголовном кодексе. Но ни в эпоху Наполеона, ни в течение XIX века не
предпринималось разработок единого Административного кодекса, как это
имело место в гражданском, торговом и уголовном праве. Сборники
нормативных актов, называемые административными кодексами, являются
компиляциями, выпускаемыми в коммерческих целях частными издателями, и
как таковые не имеют значения официального источника права. Тем не менее
вот уже в течение трех десятилетий всеми осознается неудобство,
создаваемое отсутствием кодифицированного административного права, нормы
которого разбросаны по многим источникам и содержатся во множестве
сборников. Например, и поныне используются нормативные акты,
датированные XV, XVI и XVII веками, ознакомиться с содержанием которых
не так уж просто. Поэтому и возникла мысль произвести системную
переработку действующих актов в кодексы по типу тех, которые были
подготовлены в течение последних двадцати лет и которых сейчас
насчитывается более тридцати. Но это не кодексы в том смысле, как,
например, Гражданский кодекс, поскольку здесь речь идет не о переработке
норм по существу, а о сведении их в удобную, систематизированную и
официально признанную форму, как это имело место с инкорпорацией норм в
области управления коммунами, распоряжения государственным имуществом,
пенсионного обеспечения, градостроительства и городского хозяйства.
Самые последние из этих кодексов обычно состоят из двух частей:
законодательной, в которой сгруппированы все законы, и подзаконной, или
регламен-тарной, в которой собраны воедино все правительственные
декреты.

Судебным постановлениям не следует приписывать приоритетные качества,
как это часто делается; тем не менее в административном праве они
составляют гораздо более важный документальный источник, чем в праве
гражданском.

Каким бы парадоксальным это ни казалось на первый взгляд, но правовая
доктрина во Франции, как, впрочем, и многих других стран Европейского
континента, не признает за судебной практикой значения источника права.
Гражданский кодекс в ряде специальных положений по политическим
основаниям запрещает судьям создавать общенормативные конструкции,
основываясь на судебных прецедентах, имеющих принципиальное или
регламентарное значение, поскольку нормоустановительная функция входит в
компетенцию законодательной и исполнительно-распорядительной властей.

47

>>>48>>>

Тем не менее, поскольку те или иные вопросы недостаточно или вообще не
отрегулированы в писаных нормах, судья по административным делам
практически вынужден принимать нечто вроде регламентарных постановлений,
имеющих принципиальное значение. В таком случае налицо пример нарушения
закона, мотивируемый соображениями необходимости. В подобного рода
судебных постановлениях можно отыскать и ряд основополагающих норм
административного права, поскольку в них дается толкование закона или
затрагивается сфера, где существует законодательный пробел. На такого
рода прецедентах преимущественно основана теория юридической
ответственности государственной власти. Нет ни одного закона, который
регулировал бы основания этой ответственности, исключая ряд
второстепенных или частных вопросов. Все регулирование в этой сфере
сводится к судебной практике.

Подчас возникают ситуации, когда законодатель встает на путь обобщения и
изучения судебной практики с целью последующей ее кодификации и таким
образом тексты судебных постановлений преобразуются в нормативные
положения. Пример тому мы найдем в послевоенный период, когда общий
статут государственных служащих в своей принципиальной части был
разработан на базе постановлений Государственного совета.

Основы судебной практики преимущественно закладываются деятельностью
Государственного совета—высшей судебной инстанции по административным
делам. Но значительная ее часть создается и Трибуналом по
конфликтам—органом, разрешающим пререкания о компетенции между судами по
административным делам и судами общей юрисдикции. Наконец, к сфере
административного права могут относиться и некоторые постановления
общегражданских судов, в частности Кассационного суда Франции.

V. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

Изучение административного права традиционно начинается со сферы
юрисдикционного контроля, поскольку в основе ее лежит судебная
деятельность.

Такой подход отчетливо выражен в одном из первых крупных трудов по
административному праву, опубликованном в конце XIX века, который был
подготовлен не профессором права, а вице-председателем Государственного
совета М. Лафарьером и назывался «Курс административно-судебного права».
Как видно из самого названия,

48

>>>49>>>

акцент в нем был сделан на процессуальную сторону административного
права. Подобный упор на конфликтную сферу управления таит в себе ряд
неудобств. К счастью, управленческая деятельность редко завершается
возникновением конфликтных ситуаций. Следовательно, исследование природы
и способов их разрешения в практике Государственного совета не позволяет
составить полное представление об административном праве. Конфликтная
сфера дает искаженное видение предмета, проливая свет лишь на
определенные аспекты реально функционирующей системы управления.

Поэтому от такого методологического подхода в последнее время
отказались, ибо концептуально лучше сначала изучить систему управления,
а затем контроль над ней; сначала необходимо изучить принципиальную
схему управленческого механизма, а затем выяснить причины, приводящие к
сбою в его работе. Эту мысль образно выразили профессор Вейль, заявив,
что «настала пора, прежде чем исследовать патологию, основательно
изучить анатомию», а также К. Маркс, подчеркнувший, что искусство
управления только тогда встанет на прочную основу, когда оно вооружится
диалектикой.

В настоящей книге содержание современного французского административного
права раскрывается на основе исторического и сравнительного подходов.

Если в конституционном праве досконально изучают историю государственных
учреждений, последовательно сменяющиеся политические режимы, так же как
и соответствующий политический строй других государств, то в
административном праве лишь весьма отвлеченно изучается прошлое и
иностранный опыт. Такой подход ошибочен как в отношении управленческих,
так и других институтов, ибо суть правовой эволюции можно познать, лишь
опираясь на исторический опыт. Роль Государственного совета в
современной административной и политической жизни Франции можно уяснить
только сквозь призму его исторического развития начиная с начала XIX
века. Если иностранный специалист, будучи хорошо осведомленным о
современной деятельности Государственного совета, вдруг вознамерится
механически перенести его на почву своей страны, он рискует совершить
массу грубых ошибок.

Тем не менее сравнительный анализ весьма плодотворен, поскольку
позволяет лучше понять наши учреждения в сопоставлении с учреждениями
других государств и таким образом отметить черты относительной новизны
или сходства. Нередко французский юрист выглядит весьма озадаченным,
когда ему становится известно, что

49 4-698

>>>50>>>

та или иная страна обходится без префектов, министерских кабинетов и
Государственного совета. Однако в действительности существует очень
много государств, которые не имеют подобных учреждений. Интересно было
бы знать, по каким причинам они отсутствуют, и одновременно
познакомиться со специфическими и оригинальными чертами других систем
управления, сравнить их с нашей и заняться поисками совершенствования.

В настоящем труде лишь бегло затрагивается та часть современного
французского административного права, которую иногда называют
специальным административным правом, которое содержит особые положения,
регулирующие деятельность того или иного важного сектора управления. К
такому типу права относятся положения о градостроительстве, образовании
и обучении, о формах государственного вмешательства в экономику.

Нами поставлена иная цель—исследовать общее административное право, то
есть совокупность норм общего значения, которые определяют сущность
административно-правового регулирования во всем его объеме.

Профессор Риверо однажды заметил, что в морях вылавливают значительно
больше сардин, чем целакан-тов, и тем не менее профессора-натуралисты с
большим интересом изучают целакантов, нежели сардины, строение которых
гораздо примитивнее. То же самое наблюдается и в юридической науке.
Можно в изобилии найти заметки, книги, диссертации о сложных и довольно
исключительных явлениях в праве, но в конечном счете решающего значения
для его развития они не имеют.

Банальных примеров по типу примера с сардинами имеется много, всем
известно, что принимаемые органами государственного управления
подзаконные акты действительны лишь при условии их опубликования.
Казалось бы, тут все просто, ясно и понятно. Но однажды, примерно
двадцать лет назад, о существовании этой простой и ясной нормы «забыли»,
и эта «забывчивость» обернулась государству убытком в сумме нескольких
десятков миллионов франков, не считая политических и психологических
издержек, из-за того, что должностные лица поспешили связать государство
ответственностью в силу неопубликованных, а стало быть и
недействительных, нормативных положений. Эти должностные лица,
несомненно, еще смолоду усвоили ту истину, что регламентарные
постановления должны публиковаться, прежде чем быть принятыми к
исполнению, но, видимо, реальное значение этого принципа померкло под
слоями весьма отвлеченных понятий и теорий, которыми был напичкан их
мозг. Можно привести пример и на тему с целакантами из
теории

50

>>>51>>>

преюдициальных вопросов. Прежде чем разрешить поступившее к нему дело по
существу, судья должен выяснить его предметную принадлежность: если
будет установлено, что он не компетентен принять дело к своему
рассмотрению, он обязан направить его по подсудности. Хотя выяснение
вопроса о преюдиции сопряжено с соблюдением сложной процедуры, решающего
значения для сути дела это не имеет. Каким бы громоздким и
затруднительным ни было процессуальное правило, его назначение состоит
лишь в том, чтобы все расставить по своим местам. Для исхода дела и
решения его по существу гораздо важнее знать, что регламентирующие акты
обязательно должны быть опубликованы, чем уразуметь тонкий механизм
разрешения споров о преюдиции.

>>>52>>>

Часть первая

ОБЛАСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ

АДМИНИСТРАТИВНОГО

ПРАВА.

УЧРЕЖДЕНИЯ,

ПОДЧИНЕННЫЕ РЕЖИМУ

АДМИНИСТРАТИВНОГО

ПРАВА

Область применения административного права суть результат сочетания двух
основополагающих понятий: юридического лица и публичной службы. Оба эти
понятия соответствуют двум основным критериям разграничения публичного
права и частного, которые обычно называются органическим и материальным
критериями.

По органическому критерию классифицируются сами учреждения, некоторые из
которых в основном подчинены режиму административного права: это так
называемые юридические лица публичного права, и к ним за последние сорок
лет были отнесены и частные организации, выполняющие функции публичной
службы.

Органический критерий дополняется материальным. Термин «материальный»
взят не в обычном его употреблении, ибо речь идет о противопоставлении
каких-либо свойств «личным» или «юридическим». Скорее всего его можно
было бы назвать функциональным критерием, характеризующим специфику
деятельности упомянутых выше органов с учетом того, что только часть
этой деятельности специально регулируется административным правом,
поскольку она непосредственно связана с выполнением задач публичной
службы.

Поэтому не следует противопоставлять друг другу оба эти критерия, как
это часто делается в теории; необходимо учитывать их
взаимодополняемость. Каждый из критериев имеет свое назначение и играет
свою роль в управленческой системе; поэтому их следует рассматривать
одновременно и как критерии, и как основополагающие понятия в сфере
административного права.

Понятие «учреждения, подчиненные режиму административного права»,
охватывает как юридические лица публичного права, так и частные
организации, выполняющие задачи публичной службы.

52

>>>53>>>

ВВЕДЕНИЕ ЮРИДИЧЕСКОЕ ЛИЦО

I. ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ О ЮРИДИЧЕСКОМ ЛИЦЕ

Прежде чем приступить к углубленному анализу, необходимо выяснить, что
представляет собой юридическое лицо в нашей правовой системе. Для
выяснения этого необходимо выйти за рамки административного права.

Длительное время многие авторы отрицали само существование юридического
лица, ссылаясь на то, что это понятие — всего лишь фикция, а существуют
только физические лица. Так, один профессор обосновывал свою позицию
тем, что никогда не обедал с юридическим лицом.

Подобные рассуждения на уровне схоластического теоретизирования остались
в прошлом. В реальной правовой действительности юридические лица
существуют, и потому необходимо попытаться дать не только их
определение, но и классификацию.

А. Определение

Юридическое лицо отличается от физического; прошлые ошибки объясняются
тем, что иногда делались попытки полностью отождествлять их. Физическое
лицо— одновременно и биологическое существо, и юридическое явление.
Юридическое же лицо — только юридическое явление. В некотором отношении
оно является абстрактным понятием, поскольку не существует в
естественном состоянии. Но на основании того, что это абстракция, нельзя
делать вывод о фиктивности юридического лица.

1. Юридическое лицо как совокупность людей не просто формальное
объединение лиц. Определенное число физических лиц объединяется для
создания организации, например ассоциации, профсоюза или коммерческого
общества. Впрочем, в одном юридическом лице может быть объединено
несколько юридических лиц, тогда оно будет их объединением.
Пример—профсоюзные конфедерации, объединяющие определенное число
профсоюзов. Во французском праве как исключение, а в англосаксонском
праве — как правило таковыми являются объединения с целью совместного
управления имуществом, когда определенная имущественная масса служит
достижению общей цели.

Одного лишь факта существования объединения недостаточно для того,
чтобы охарактеризовать его как

53

>>>54>>>

юридическое лицо. Существуют объединения, не имеющие признаков
юридического лица, и среди них можно выделить два, имеющих особо важное
значение. Во-первых, семью, которая, безусловно, является союзом
физических лиц, включающим родителей и детей, не имеющим признаков
юридического лица в собственном смысле слова. Затем—предприятие, которое
может принадлежать юридическому лицу, компании, но само по себе
юридическим лицом не является, хотя в реальности представляет собой
группу физических лиц, предпринимателей и работающих по найму
трудящихся.

2. Юридическое лицо как организованная совокупность людей выступает в
качестве второго значимого элемента в общем определении, но оно
распадается на ряд более дробных дефиниций.

а) Совокупность людей должна быть организована для достижения
определенной цели. Люди объединяются в юридическое лицо для
достижения желаемой цели, которая может быть либо бескорыстной,
то есть иметь политическое, спортивное или иное предназначение,
либо заключаться в извлечении прибыли по образцу извлекающих доходы
коммерческих или промышленных предприятий. В том и другом случае люди
объединяются для удовлетворения коллективных интересов, отличных
от индивидуальных интересов каждого из членов организации. С
юридической точки зрения это выражено в принципе
специализации. Юридическое лицо создается для достижения заранее
декларируемой цели и функционирует ради достижения только этой, а
не иных целей.

б) Для этого юридическое лицо располагает органами, на которые
одновременно возложено руководство внутренней организацией его
деятельности и осуществление представительства юридического лица вовне.
Руководители, сами будучи физическими лицами, обязаны, однако, выражать
волю юридического лица, и в случае необходимости на них могут
возлагаться соответствующие обязанности.

в) Юридическое лицо обладает материальными средствами; оно
имеет чаще всего собственное имущество, выделенное из имущества его
членов, а также собственный штат работников, набираемых по найму.

г) Юридическое лицо по роду своей деятельности может
приобретать права или принимать на себя обязанности, причем круг этих
прав и обязанностей либо устанавливается в законе, либо возникает в
результате практической деятельности юридического лица.

Таким образом, юридическое лицо, равно как и физи-

54

>>>55>>>

ческое, выступает в качестве субъекта признанного и охраняемого права.

Б. Классификация

Юридические лица подпадают под режим либо частного, либо публичного
права.

Юридические лица, подпадающие под режим норм частного права, могут
преследовать цель обогащения, то есть извлечения прибыли. Основной
категорией таких объединений являются компании в их различных вариациях,
например в форме коммерческих предприятий, гражданских обществ. К
объединениям, не преследующим цели извлечения прибыли, относятся, с
одной стороны, благотворительные ассоциации, профсоюзы и кассы
взаимопомощи, выступающие как объединения физических лиц, а с другой —
объединения с целью совместного управления имуществом, не преследующие
цели извлечения прибыли, например фонды.

Среди юридических лиц, подпадающих под режим публичного права, следует
различать, с одной стороны, государство, а с другой — иные юридические
лица, выполняющие общественно полезную деятельность, которые можно
разделить на две основные категории — территориальные управленческие
коллективы и государственные учреждения.

Наконец, на стыке частного и публичного права находится новая категория,
о которой упоминалось выше: частные организации, на которые возлагается
выполнение некоторых задач публичной службы. Их правовой статус
считается смешанным, так как частично эти юридические лица подпадают под
режим частного права, но в некоторых отношениях они примыкают и к
юридическим лицам публичного права (см. табл. 1).

Вся эта совокупность юридических лиц построена по определенной иерархии.
Несколько парадоксальным выглядит то, что государство, которое
доминирует над всеми остальными организациями в сфере реализации
правоотношений, оказывается в том же положении, что и,например, коммуна
или государственное предприятие. Ведь в иерархии юридических лиц
государство имеет приоритет перед другими организациями. В
формально-правовом смысле оно господствует над всей их совокупностью,
поскольку нижестоящие организации подчинены ему по иерархии независимо
от того, идет ли речь о физических лицах, права и обязанности которых
определяются государством, юридических лицах частного права или
юридических лицах публичного права (см. табл. 2).

Но это отнюдь не означает, что государство является всесильным и
фактически другие лица не имеют никаких

55

>>>56>>>

прав по отношению к нему. Ясно, что государством руководят и его
контролируют силы, которые подчас выпадают из-под его контроля и
приобретают форму юридических лиц (капиталистических компаний,
политических партий и т. д.)- Поэтому необходимо разграничивать значение
формы и содержания государства в современных организованных обществах.

II. ЮРИДИЧЕСКОЕ ЛИЦО В ПУБЛИЧНОМ ПРАВЕ

А. Значение юридического лица

Необходимо прежде всего подчеркнуть важность этого понятия во
французском законодательстве, в частности в сфере публичного права.

Таблица 1 Классификация лиц по юридическим признакам

Юридические лица

Физические лица Юридические лица

Частное право
Публичное право

Частные организации,

выполняющие обязанности

публичной службы

Цель — извлечение Цель не состоит в из- Терри i ори-
Государ-прибыли (компании влечении прибыли альные уп-
ственные уч-и т. д.)
равленческие реждения

коллективы

Объединения лиц (благотворитель- Объединения имущества (фонды)
ные ассоциации, профсоюзы, кассы взаимопомощи и т. д.)

Таблица 2 Иерархия лиц по юридическим признакам

Государство

Физические Юридические лица, подпа- Юридические лица, подпа-

лица дающие под режим ча- дающие под режим
пуб-

стного права личного права

1. Политическое значение

Юридическое лицо—одновременно и отправная точка, и критерий
самостоятельности учреждения по отношению к государству.

Рассмотрим сначала различие между деконцентрацией

56

>>>57>>>

и децентрализацией. Деконцентрация власти заключается в передаче
полномочий по принятию решений от центрального органа, который обычно
находится в столице, органам, находящимся на периферии. И хотя те и
другие подчинены одному и тому же юридическому лицу, то есть
государству, министр как представитель государства вправе делегировать
часть своих полномочий префектам — представителям государства на местах.
Это никак не ограничивает их самостоятельности и не расширяет значения
их власти, а является лишь способом организации властвования внутри
государства.

Напротив, при децентрализации полномочия юридического лица, каковым
является государство, отчуждаются в пользу другого юридического лица,
каковым является местный управленческий коллектив—коммуна или
департамент или же государственное учреждение. Тем самым создаются
условия для подлинного участия в управлении граждан или их
представителей.

Значение данного различия видно на примере эволюции вопроса о регионах.
В нашей административной системе регион до недавнего времени являлся
лишь звеном в организации государства; он не был юридическим лицом в
отличие от департамента или коммуны. Законопроект, вынесенный на
референдум в апреле 1969 года и отвергнутый населением, предусматривал
наделение регионов правами юридических лиц; закон, принятый в 1972 году,
частично предоставил им эти права в форме государственно-правового
учреждения вместо формы территориального управленческого коллектива;
закон от 2 марта 1982 года завершил эту эволюцию, превратив регионы в
территориальные самоуправляющиеся коллективы.

Самостоятельность учреждения, будь то университет или государственное
предприятие, в широкой степени зависит от того, в какой мере оно как
юридическое лицо самостоятельно по отношению к государству.

Не следует преувеличивать преимущества юридического лица. Одного этого
критерия недостаточно, для того чтобы обеспечить подлинную
самостоятельность какого-либо учреждения, если, помимо всего прочего,
оно не располагает необходимыми ресурсами или средствами или же если оно
подчинено жесткому контролю. Но при всех условиях статус юридического
лица едва ли не самое главное условие для проявления самостоятельности
вовне.

2. С точки зрения публичного права юридическое лицо выполняет важные
практические функции, объем которых весьма значителен и подчас
неизвестен во всех деталях.

Например, каждое из вышеупомянутых юридических

57

>>>58>>>

лиц имеет собственный штатный персонал. Государства располагают штатом
служащих, которые являются государственными чиновниками, а коммуны и
департаменты имеют собственный штатный персонал. Быть государственным
служащим или служащим коммуны—не одно и то же; у них различный правовой
статус; кроме того, служащий какой-либо коммуны, например коммуны
Марселя, может получить назначение на должность только в том городе, где
проходит его служебная карьера, тогда как государственный служащий может
быть назначен на должность в пределах всей национальной территории.

С точки зрения правового статуса государственное достояние также нельзя
смешивать с собственностью других юридических лиц, подпадающих под нормы
публичного права. Изменения в режиме собственности приводят к передаче
имущества из одной сферы в другую; каждый коллектив является владельцем
своего собственного имущества, вследствие чего, если другое юридическое
лицо, действующее на основе публичного права, пожелает использовать его,
оно обязано выплатить компенсацию прежнему владельцу.

В области обязательственного права и договорной ответственности важно
установить, какое именно юридическое лицо заключило договор или
причинило ущерб.

Б. Взаимозависимость юридических лиц в области действия публичного права

Вся совокупность юридических лиц, подпадающих под режим публичного
права, образует общий управленческий комплекс. Нельзя полностью отделять
одни юридические лица от других, поэтому когда на обычном, неюридическом
языке говорят об аппарате управления вообще, не делая различия между
коммуной, департаментом, государством, то нельзя сказать, что это совсем
неверно. Все юридические лица в сфере действия публичного права
взаимозависимы, что проявляется в процессе взаимного сотрудничества, а
подчас и в случаях возникновения между ними споров и конфликтов, в
процессе взаимоконтроля.

1. Сотрудничество между юридическими лицами в области публичного права

Существует несколько форм взаимосотрудничества юридических лиц,
совокупность которых образует так называемое совместное управление.

а) Во-первых, несколько юридических лиц, подпадающих под режим
публичного права, могут иметь один и тот же руководящий орган, быть
представлены одним и тем же должностным лицом. Это то, что в
международном, как и во внутреннем, праве называют разделением

58

>>>59>>>

функций. Так, например, префект всегда состоял на государственной
службе, но он был и служащим другого юридического лица, подчиненного
режиму публичного права,—департамента. В отдельных случаях префект мог
выступать и от имени коммун. Всеобъемлющий характер полномочий префектов
был ослаблен законом о децентрализации от 2 марта 1982 года, который
лишил префектов, ставших комиссарами Республики, полноты исполнительной
власти в департаменте.

Мэр, который в свою очередь выступает в основном качестве как
должностное лицо коммуны, очень часто действует и от имени государства,
например исполняя функции по регистрации актов гражданского состояния
или выдавая разовое разрешение.

б) Впрочем, довольно часты ситуации, когда коллектив выделяет свой штат
или часть штатного персонала в распоряжение другого коллектива или
юридического лица, подчиненного режиму публичного права. Можно привести
три характерных примера.

Несколько лет назад во всех крупных городах полиция была переподчинена
государству. Это означало, что полицейский персонал в этих городах
отныне состоит на государственной службе, то есть находится на
содержании государства и управляется им, но при этом он частично
выполняет функции аппарата муниципальной полиции, например при
регулировании дорожного движения. Таким образом, эта категория
государственных служащих специально выделяется в распоряжение другого
публичного коллектива, то есть коммуны.

То же самое наблюдается и в отношении служб по борьбе с пожарами. В
небольшой коммуне может возникнуть крупный пожар. Коммуна не располагает
материальными возможностями для борьбы с ним. Тогда она, согласно
системе, созданной на территории всей страны, обращается в пожарное
управление, принадлежащее более крупной соседней коммуне, или в более
серьезных случаях— в пожарное управление главного города департамента.
Таким образом, одни коммуны временно выделяют свой штатный персонал в
распоряжение другой коммуны.

В области дорожной службы органы управления шоссейными дорогами,
выступающие от имени государственных органов власти, выполняют
большинство видов работ по строительству и содержанию дорог, которые
находятся в ведении департаментов или коммун.

В большинстве случаев именно государство выделяет свой штат служащих
другим коллективам, что одновременно является формой помощи и средством
контроля,

59

>>>60>>>

хотя иногда случается прямо противоположное’. Законы о децентрализации
1982 года сохранили виды государственных служб, «предоставляемых в
распоряжение» какого-либо департамента или региона, будь то полностью
или частично, окончательно или временно, или оказывающих субсидиарную
поддержку отдельным коммунам.

в) Сотрудничество между коллективами может также осуществляться путем
участия в совместной деятельности или создания объединения на режиме
публичного права (смешанные профсоюзы) или частного права (смешанные
хозяйственные общества и т. д.)-

«Совместное управление» может также приобретать форму «совместного
финансирования». В настоящее время часто случается, что проект
благоустройства, например строительства шоссейной дороги или стадиона,
финансируется одновременно, хотя и в разных пропорциях, государством,
регионом, департаментом или коммуной, к которым иногда присоединяются
другие учреждения, как, например, торговая палата или автономный порт.

Все это подчас приводит к известной путанице и большим осложнениям.
Подчас трудно бывает понять, почему потерпевший от действий полицейского
агента, состоящего на государственной службе и причинившего ему ущерб
при исполнении своих обязанностей при контроле за дорожным движением,
обязан предъявлять претензии не к государству, а к коммуне, а дело в
том, что юридическая ответственность вытекает из рода самой
деятельности, а не из правового статуса служащего. При некоторых
ситуациях подчас трудно выяснить, от чьего имени действует физическое
лицо, которое одновременно отстаивает интересы нескольких юридических
лиц.

2. Контрольные функции внутри юридических лиц или от имени одного
юридического лица за деятельностью другого осуществляются
дифференцированно.

Внутри такого юридического лица, как государство, осуществляется
иерархический контроль, например контроль министра за своим центральным
аппаратом управления и его внешними службами. Это очень строгий и почти
неограниченный контроль: высший орган вправе аннулировать,
пересматривать, изменять решения нижестоящего

1 Постановление Государственного совета от 26 мая 1978 года по делу
Национального профсоюза работников по вопросам санитарной и социальной
деятельности (ФДКТ), которое устанавливает, что один департамент (в
данном случае Валь-де-Марн) законно создал отряд санитарной и социальной
инспекции для «укрепления деятельности» соответствующей государственной
службы.

60

>>>61>>>

органа и принимать по отношению к должностным лицам дисциплинарные меры.

В отличие от этого контроль одного юридического лица за деятельностью
другого осуществляется на основе надзорных полномочий, которые являются
менее строгими. Эти надзорные полномочия обычно осуществляются
государством по отношению к другим юридическим лицам, подпадающим под
режим публичного права. Государство осуществляет свой надзор за
деятельностью территориальных управленческих коллективов,
государственных учреждений и частных организаций, когда на них возложены
задачи публичной службы. Но территориальный управленческий коллектив
может также иметь свои публичные учреждения, и в этом случае он вправе
осуществлять автономный надзор за их деятельностью.

3. Споры между юридическими лицами, подчиненными режиму публичного права

В спорных ситуациях наглядно проявляется дифференциация в объеме
прерогатив юридических лиц публичного права.

Юридические лица, будучи взаимозависимыми по роду своей деятельности,
обычно действуют сообща, заключая при некоторых условиях
взаимоприемлемые компромиссы. Наиболее частые случаи возникновения между
ними конфликтных ситуаций связаны, как правило, с надзором. Нижестоящий
коллектив, например коммуна, принимает решение, а орган
власти—вышестоящее лицо, то есть государство, отменяет это решение.
Ясно, что они принципиально не согласны между собой, и это несогласие
может приобретать форму конфликта, то есть процессуальную форму. Поэтому
Государственный совет пришел к выводу, что нижестоящий местный
управленческий коллектив вправе опротестовать перед судьей по
административным делам решение органа, осуществляющего надзор; наиболее
известным в этой области является постановление, принятое в начале
столетия—в 1902 году — по делу коммуны Нерис-ле-Бэн1.

Управленческий коллектив, в отношении деятельности которого
осуществляется надзор, вправе опротестовать любое управленческое решение
с требованием его ликви-

1 Постановление Государственного совета от 18 апреля 1902 года по делу
коммуны Нерис-ле-Бэн. Мэр этого курортного города решил запретить
азартные игры на территории коммуны. Поскольку это решение было отменено
префектом, мэр обжаловал решение префекта. Государственный совет решил,
что жалоба, поданная коммуной на действия представителя государственной
власти, является приемлемой и обоснованной. Следует отметить также
постановление Государственного совета от 25 октября 1957 года по делу о
коммуне Бонди, которое в

61

>>>62>>>

дации; это относится, в частности, ко всем публичным учреждениям2.

Следовательно, нельзя забывать, что Государственный совет или судья по
административным делам выступают не только как заступники граждан от
административного произвола: внутри самого аппарата управления они
выступают в роли защитников интересов нижестоящих управленческих
коллективов от вышестоящих или же действуют в качестве своеобразного
арбитра в спорах между государственными органами самого различного
уровня и компетенции.

Судьба этих споров может, впрочем, решаться и в противоположном смысле.
Если вышестоящий коллектив— а им обычно выступает государство или его
орган— не согласен с решением нижестоящего управленческого звена, он
вправе отменить его (хотя это происходит не всегда, потому что один из
важнейших принципов контроля состоит в том, что контроль презюмируется
отсутствующим, если это специально не предусмотрено в законе). Но, даже
предположив, что вышестоящий орган не обладает правом контроля, он все
же располагает средством отменить решение нижестоящего управленческого
звена, опротестовав его в судебном порядке. Так, например, префект или
министр может опротестовать решение, принятое коммуной, ибо у него нет
иной возможности самому отменить его. Именно такое истолкование можно
почерпнуть в постановлении как по делу

большей степени, чем дело 1902 года носит политический характер.
Муниципальный совет, который придерживался определенной политической
ориентации, предоставлял свои субсидии в первую очередь тем спортивным,
культурным, социальным и другим организациям, которые придерживались той
же ориентации. Префект отменил указанные решения, полагая, что они
навеяны политическими мотивами. Государственный совет, куда была
направлена жалоба, удовлетворил требование коммуны, полагая, что даже
если эти организации и имеют определенную политическую окраску, они тем
не менее преследуют, главным образом спортивные, культурные или иные
цели и на этом основании они вправе получать субсидии независимо от их
мировоззрения.

2 Эта проблема получила принципиальное истолкование в постановлении
Государственного совета от 8 июля 1985 года по делу о компенсационной
кассе на нужды децентрализации в авиационной промышленности. Эта касса
была публичным учреждением. Министерство финансов собиралось упразднить
ее и нашло простейшее средство, чтобы удовлетворить свое стремление,—
отказ в утверждении ее бюджетных ассигнований. Без бюджета нет денег, а
без денег учреждение не может функционировать. Касса обжаловала это
решение, и оно было отменено Государственным советом в связи с
допущенным злоупотреблением властью.

Город Экс-ан-Прованс на том же основании обжаловал решение
государственного органа о создании юридического факультета в Ницце (см.
постановление Государственного совета от 9 октября 1964 года по делу г.
Экс-ан-Прованс).

62

>>>63>>>

коммуны Нерис-ле-Бэн, так и по делу коммуны Сен-Бланкар1. Законом о
децентрализации от 2 марта 1982 года эта система прочно внедрилась в
управлении; административная опека представителя государства над
территориальными управленческими коллективами была упразднена и заменена
правом обжалования их решений через систему административной юстиции.

Естественно, что многие споры по-прежнему решаются внеюридическими и
внепроцедурными средствами — политическим путем в виде демаршей,
парламентских выступлений и даже уличных демонстраций.

Глава I

ГОСУДАРСТВО

Если о деятельности местных административных единиц или общественных
учреждений написано много книг, то о деятельности государства их гораздо
меньше. Если говорить точнее, то с некоторых пор выходит значительно
больше трудов о государственном политическом аппарате, чем о государстве
как источнике управления.

Мало работ о государстве как юридическом лице: отдельные авторы даже
отрицают, что государство является таковым. Эта мысль косвенно
проскальзывает в отдельных работах по административному праву, в которых
при перечислении юридических лиц, регламентируемых нормами публичного
права, сам термин «государство» не фигурирует. Более определенно об этом
говорится в работах по гражданскому праву; например, в учебнике
гражданского права профессор Ж. Карбонье отмечает, что государство не
является составной частью системы права, ибо оно само формирует эту
систему, а следовательно, оно не может выступать в качестве ее продукта.
По этому вопросу продолжается теоретическая полемика, увязать в которой
нам нет никакого резона. Совершенно определенным является то, что
государство реально рассматривается, в частности в административной и
судебной практике, как признанное законом юридическое лицо.

Секция I

Государство как юридическое лицо

Государство — это такое юридическое лицо, которое похоже на другие: оно
юридическое лицо с особой природой.

1 Постановление Государственного совета от 4 ноября 1911 года по Делу
коммуны Сен-Бланкар.

63

>>>64>>>

§ 1. ПРИЗНАК ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА

НЕ ЯВЛЯЕТСЯ ДЛЯ ГОСУДАРСТВА ОСНОВНЫМ

Можно также сказать, что качество юридического лица не имеет приоритета
перед другими его качествами. Государство с точки зрения
конституционного права—это политическая и социальная реальность, которую
можно определять по-разному, например по его классовому содержанию и
роли в господствующей социально-экономической системе. Однако здесь
уместно и справедливо отметить, что независимо от содержательной
характеристики государства оно всегда приобретает в правоотношениях, в
частности в сфере административного права, форму юридического лица.
Содержание может изменяться, но форма остается всеобщей, одинаковой для
всех государств. Эта идея выражена в конституционном праве известным
положением о том, что государство является олицетворением нации или
нескольких народностей, когда речь идет о многонациональном государстве.

Следует учитывать, что такое выражение не во всех случаях имеет
политическое содержание; оно не обязательно означает, что нация находит
свое воплощение в государстве. Но оно всегда имеет правовую ценность,
ибо означает, что нация, которая представляет собой совокупность людей,
не обладающую признаками юридического лица, приобретает характер
юридического лица, когда она институционализирована в государстве.

§ 2. ГОСУДАРСТВО ЯВЛЯЕТСЯ ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦОМ ОСОБОГО РОДА

I. Государство является юридическим лицом

А) Оно обладает всеми атрибутами юридического лица,

и для этого достаточно напомнить о некоторых из них, не давая их
исчерпывающей характеристики.

Государство обладает материальным достоянием: это государственная и
частная собственность.

Оно располагает штатом государственных служащих (чиновников).

Оно заключает договоры, возлагает на себя ответственность, выступает в
качестве стороны при судебном разбирательстве; в отношении государства
может быть вынесено судебное решение об уплате возмещения за убытки или
выплате судебных издержек; сотни раз в год Государственный совет выносит
постановления по делам, ответчиком по которым выступает государство.

Отдельные ученые-юристы и практики не всегда пра-

64

>>>65>>>

вильно осознают это; в жалобах часто встречаются следующие выражения:
«жалоба, по поводу действий министра внутренних дел» или «против
действий префекта». Однако когда приходится обращаться к
административному судье или когда хотят привлечь к ответственности орган
управления, иск следует предъявлять не к министру или префекту, а к
государству. А уточнить это тем более важно, что префект, как было
видно, может выступать и от имени другого коллектива. Исковые
формулировки типа: «Я подаю иск против префекта», «Я требую от префекта
возмещения за ущерб» — не имеют никакого смысла, потому что судебное
решение будет обязывать не префекта и не он будет выплачивать
возмещение. В случае необходимости это сделает либо государство, если
префект действовал от его имени, либо местный управленческий коллектив.
Уже само такое различение наглядно показывает, что государство обладает
всеми признаками юридического лица.

Б) Вышеозначенные атрибуты сосредоточены в понятии единства государства.
Государство представляет собой не одно из юридических лиц, а единое
юридическое лицо. Для иллюстрации этого положения можно привести
несколько примеров.

1) С финансовой точки зрения правосубъектность государства выражена в
принципе единства государственного бюджета. Этот принцип содержит,
конечно, исключения, ибо существуют специальные счета
казначейства или дополнительные бюджеты, но они не дают
оснований отрицать за государством качество юридического лица. Кроме
того, существует такой инструмент государства, как казначейство, которое
занимается всем, что относится к государственным доходам и расходам.

2) Государство как юридическое лицо по-своему проявляет себя в
административных правоотношениях. Следует хорошо уяснить, что, подобно
тому, как специальный счет казначейства не дает основания для признания
за его обладателем прав юридического лица, притязать на такое право не
может и министерство. Министерства являются составными звеньями
государственного аппарата управления. Видный теоретик по
вопросам юридических лиц профессор Мишу, а также Каррэ де Мальбер в
работе «Вклад в общую теорию государства» привели довольно яркую, хотя и
непочтительную, иллюстрацию, сравнивая министров с заведующими отделами
крупных магазинов. Крупный магазин представляет собой такую организацию,
которая может принадлежать юридическому лицу, например компании; он
состоит из определенного числа отделов, во главе которых стоят
заведующие отделами. Но

65

5-698

>>>66>>>

отдел крупного магазина не обладает признаками юридического лица; если
заведующий отделом заключит договор или совершит ошибку или же допустит
грубое обращение с клиентом, он, конечно, несет за это ответственность,
но при этом действует от имени компании, которая владеет крупным
магазином, а не от имени своего отдела трикотажных изделий или обувного
отдела.

3) Этот принцип единства государства существует также в гражданских
правоотношениях. Он проявляется в том, что государство не может
предъявить иск самому себе, как и гражданин не может обратиться с иском
в суд против самого себя. В то время как на государство может быть
подана жалоба какой-либо коммуной, не может быть и речи ни о какой
жалобе государства в отношении самого государства. Случается так, что
два министра не могут прийти к соглашению, например в вопросах
ответственности, но они не могут предъявлять иски друг к другу. Они
должны договориться между собой и защищать общую позицию перед судьей,
если гражданин обратился с иском, потому что каждый из них представляет
государство как целое.

В принцип единства государства в гражданских правоотношениях были
внесены некоторые исключения, касающиеся жалоб на превышение власти.
Такая жалоба представляет собой объективную жалобу на конкретное
действие, а не жалобу на физическое или юридическое лицо. На этом
основании Государственный совет в порядке исключения установил, что один
орган государства может возбуждать исковое производство по поводу
решения другого органа государства, потому что в данном случае
происходит не предъявление иска государством самому себе, а
опротестование конкретного решения. Такая судебная практика сложилась на
основе судебных постановлений 1933 и 1935 годов по поводу жалоб одного
министра на решение другого.

Потенциально возможность подачи жалобы одним органом государства против
другого находит ныне более широкое применение в связи с привлечением
граждан к осуществлению управленческой деятельности. Одним из средств
обеспечения такого участия является создание комиссий из представителей
заинтересованных граждан и их наделения правом принятия решений.
Подобное встречается довольно редко. Вообще комиссии могут давать только
заключения, которые носят консультативный характер. Но за последние
несколько лет отмечается тенденция наделять такие комиссии правом
принятия решений. Комиссии не обладают признаками юридического лица,
они действуют от имени государства, которое

66

>>>67>>>

оказывается в данном случае стороной, даже если в комиссии нет ни одного
государственного служащего. Но коль скоро такое решение принято,
Государственный совет посчитал, что министр не имеет никакого права его
отмены или пересмотра. Действительно, предоставление министру
возможности отменять решение комиссии ограничивало бы реальный характер
участия населения в управлении. Но поскольку решение влечет за собой
ответственность государства, министр располагает правом апеллировать к
суду. Таким путем он может обжаловать решения этих комиссий перед
административным судьей, несмотря на то, что и министр, и комиссии
действуют от имени государства. Эти особенности никак не умаляют
существа и ценности принципа единства государства.

Возьмем для примера юридическое лицо классического типа. Оно имеет
собственность, штат служащих, заключает договоры, принимает на себя
ответственность, словом, образует единое целое. Но оно имеет и присущие
только ему характерные особенности.

II. Государство обладает тремя особыми преимуществами, которые отражают
его верховенство во всей правовой системе. Это идеи суверенитета,
универсальности и примата государственного интереса.

А) Суверенитет государства.

Государство суверенно в международном общении и обладает полнотой
внутренней юрисдикции. Не заостряя специального внимания на первом
вопросе, который относится к международному публичному праву, отметим,
что в перечне юридических лиц, регламентируемых нормами публичного
права, единственным правомочным лицом, поддерживающим международные
связи и непосредственно являющимся субъектом международного права,
безусловно, является государство.

Суверенитет государства двояко проявляется и во внутреннем плане.

1) Во-первых, в числе юридических лиц, регламентируемых нормами
публичного и частного права, государство является единственным, которое
обладает тем, что некоторые теоретики права называют компетенцией по
вопросам наделения компетенцией. Это означает, что только государство
вправе определять объем своих прерогатив. Все другие юридические лица
обладают только такими правами и прерогативами, которые были признаны
или предоставлены государством. Государство в принципе может ограничить
полномочия коммун. По его инициативе недавно были созданы новые
юридические лица, каковыми являются регионы. С этой точки зрения
государство обладает очевидными преимуществами.

67

>>>68>>>

2) Во-вторых, государство осуществляет контроль за всеми другими
юридическими лицами, причем весьма широкий и действенный.

Во-первых, оно контролирует само их существование. Оно может создавать и
упразднять их. Юридические лица, в противоположность физическим,
создаются и исчезают отнюдь не естественным образом, их рождение и
смерть в юридическом смысле—результат распорядительной деятельности
государства и его органов.

С другой стороны, государство контролирует их уставы в той мере, в какой
в них необходимо зафиксировать пределы их прав и обязанностей.

Наконец, государство осуществляет надзор за их деятельностью путем
осуществления ряда контрольных полномочий.

Б) Универсальность государства одновременно является территориальной и
функциональной.

1) Она является территориальной в том смысле, что государство
распространяет свою деятельность на всю территорию страны, включая
заморские территории, в то время как местные управленческие
коллективы осуществляют свою деятельность лишь на части территории
страны, обозначенной к тому же самим государством.

2) Эта универсальность является также функциональной, и по этому
признаку государство отличается от других общественных учреждений.
Каждое юридическое лицо распространяет свою деятельность на точно
очерченную область, в то время как область деятельности
государства настолько обширна, что само это понятие едва ли имеет
смысл. Функции государства универсальны. Оно может заниматься
всем, по праву осуществляя экономическую, социальную, культурную и
политическую деятельность. Оно может вторгаться во все сферы, в то время
как общественное учреждение, например университет, вправе осуществлять
лишь строго определенную и специально отведенную ему функцию.
Государственный совет сформулировал эту идею в лапидарной
форме: «Принцип специализации, касающийся юридических лиц, подпадающих
под режим публичного права и обладающих ограниченной компетенцией или
компетенцией, определенной актами об их учреждении», не применяется в
отношении государства1. В одной из песен Пьера Мак-Орлана говорится о
«ноже, не имеющем специального назначения»; о государстве же можно было
бы сказать, что оно является «юридическим лицом без специально
обозначенных целей».

1 Постановление Государственного совета от 25 апреля 1970 года по делу
общества Юнипэн.

68

>>>69>>>

Не следует забывать о том, что такая универсальность государства выходит
за рамки управленческих прерогатив. Государство является также
законодателем и судьей. Эти аспекты вытекают либо из конституционного
права, либо из организации судебной системы. Но они показывают, что
такое юридическое лицо, как государство, осуществляет деятельность,
которая далеко выходит за пределы административной области.

В) Примат государства

Суверенитет и универсальность характерны для всех государств. Во Франции
к этому следует добавить и преимущества государства, которые встречаются
не везде, и в особенности не в одинаковой степени даже в сопредельных
странах, как, например, в ФРГ или Соединенном Королевстве.
Действительно, государство обладает у нас огромным влиянием по сравнению
с другими юридическими лицами, регламентируемыми нормами публичного
права; это проявляется в численности штата служащих, в объеме сделок и
договоров и т. д. В этом состоит один из аспектов и последствий
административной централизации и вместе с тем—одна из трудностей любой
попытки проведения децентрализации. Однако меры, принятые после 10 мая
1981 года с целью передачи местным управленческим коллективам части
компетенции, финансовых средств и служб, если и не кладут конец таким
преимуществам, то все же значительно ограничивают их.

Секция II

Административное устройство государства

Административное устройство в основном относится к области исследования
административных учреждений; тем не менее следует отметить ряд элементов
правового характера, касающихся, с одной стороны, высших органов
управления и центрального государственного аппарата управления, а с
другой—местных органов государства.

8 1. ВЫСШИЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Во Франции нет единого верховного главы аппарата управления. Управление
административным аппаратом обеспечивается, с одной стороны, на
индивидуальном уровне—президентом Республики, премьер-министром и
министрами, а, с другой—коллегиальным органом, то есть правительством.
Иными словами, аппарат управления государства не имеет
«президента—генерального директора»; он не является персонифицированным
и единствен-

69

>>>70>>>

ным, поскольку департаментом не руководит единолично председатель
генерального совета, коммуной—мэр, общественными
учреждениями—председатель.

Но хотя, согласно ст. 20 Конституции, в распоряжении правительства
«находятся административные органы», следует помнить, что существует
высшее общенациональное руководство административными органами, которое
при существующей в Пятой республике системе имеет двух руководителей:
президента Республики и премьер-министра. Это и политические деятели, и
руководители исполнительно-распорядительных органов, принимающих
управленческие решения, о чем напомнил Государственный совет по поводу
полномочий президента Республики в своем постановлении по делу Каналя1.
Независимо от того, кем они подписаны, декреты являются высшими
управленческими актами. В силу использования неудачной формулировки их
иногда называют «правительственными решениями». Действительно,
правительство, согласно ст. 20 и 21 Конституции, состоит из
премьер-министра и министров, назначаемых президентом Республики. В
юридическом отношении это самостоятельные органы, но существует
некоторая путаница в отношении их полномочий и их функций, причем в
Конституции не проведено полного разграничения компетенции между
президентом Республики и премьер-министром.

Что касается министров, то они обладают высшей властью в
подведомственной им области. В той мере, в какой министр наделен правом
принимать решение, оно может быть затем обжаловано лишь перед судьей и
может быть отменено только судьей, иногда на уровне Государственного
совета, а подчас и административными трибуналами.

В 1965 году Государственный совет пришел к выводу о том, что ни
премьер-министр, ни президент Республики не обладают иерархической
властью над министрами2.

Однако если с юридической точки зрения не существует никакой
иерархической власти премьер-министра над актами министров, то
премьер-министр, по крайней мере на практике, обладает правом
«арбитража», то есть он в последней инстанции принимает решения в
отношении тех решений, которые, по его мнению, могут поставить под
угрозу общую политику правительства. Тем самым он выполняет роль
координатора, которая в действительности часто используется по
малозначительным вопросам.

1 Постановление Государственного совета от 19 октября 1962 года.

2 Постановление Государственного совета от 12 ноября 1965 года по делу
Тунисской торговой компании.

70

>>>71>>>

Такие «арбитражные» решения премьер-министра приводят либо к изданию так
называемых синих документов, подготавливаемых в Матиньонском дворце
генеральным секретариатом правительства—административным органом
премьер-министра, либо к изданию циркулярных писем, подписываемых им.
Такого рода «арбитражные» решения имеют значение обязательных
рекомендаций, но они могут быть изменены компетентными министрами,
сохраняющими за собой право ходатайствовать перед премьер-министром о
пересмотре его позиции.

В плане управления министр играет главную роль. Он по праву обладает
иерархической властью над всеми подведомственными государственными
службами.

Министру в выполнении его двойной задачи— политической и
административной—оказывает помощь кабинет, который является для него
чем-то вроде личного штаба. Декретом от 28 июля 1948 года была
предпринята попытка упорядочить состав министерских кабинетов и
ограничить их дальнейший рост. По этому декрету один кабинет может
состоять не более чем из десяти членов, сообщение о назначении которых
публикуется в «Официальном вестнике». Данный декрет фактически не
выполняется: на практике в состав кабинетов, помимо официальных членов,
зачисляется некоторое число лиц, которые считаются «полуофициальными» и
«нелегальными» на административном жаргоне. Вместо того чтобы
ограничиться функциями по стимулированию и координации, они вторгаются
во все виды управленческой деятельности. В результате этой практики
возникает дублирование, плодится громоздкая процедура делопроизводства,
растворяются обязанности и наступает подлинное расстройство в
деятельности центрального аппарата управления.

В юридическом отношении следует обратить внимание на то, что
деятельность кабинетов регламентируется декретом, принятым в начале
Четвертой республики, который остается в силе, несмотря на изменение
конституционного режима. Этот пример дает лишь частичное представление о
реальном положении дел.

С помощью своего кабинета министр руководит деятельностью центрального
аппарата своего министерства.

§ 2 ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ

Центральный аппарат управления государства отличается от периферийных
служб министерств. Такое отличие, имеющее принципиальное значение,
никогда не получало точного определения. Единственное юридическое
различие, которое можно обнаружить между центральным

71

>>>72>>>

аппаратом управления и периферийными службами, состоит в том, что штат
государственных служащих имеет неодинаковый личный статус, неодинаковый
порядок продвижения по службе и неодинаковый порядок найма на работу.
Так, высшие государственные служащие центральных аппаратов управления
набираются из числа выпускников Национальной административной школы, а
для высокопоставленных чиновников периферийных служб существует иной
порядок комплектования.

Центральные органы управления обычно находятся в Париже, но это не
всегда так. В географическом смысле в рамках политики административной
децентрализации можно говорить о «промышленной децентрализации»,
поскольку некоторые центральные аппараты управления министерств
находятся в провинциальных городах. Отдельные службы внешних сношений
МИД находятся в Нанте, а некоторые службы министерства обороны—в
Ларошели, как, например, пенсионная служба. Наоборот, периферийные
службы некоторых министерств дислоцируются в Париже. Следовательно,
различия, проводимые между центральным аппаратом управления и
периферийными службами министерств, нельзя оценивать по аналогии с
различиями между Парижем и провинцией.

С точки зрения науки управления центральный аппарат управления выполняет
в основном общенациональные задачи, будучи органом по определению и
разработке общей политики министерств, отражению этой политики в
нормативных актах (в законах или постановлениях) и, наконец, по контролю
за ее проведением периферийными службами.

Центральный аппарат управления в принципе не выполняет оперативных
функций по управлению. Он не обязан принимать индивидуальные решения и
участвовать в повседневной деятельности по администрированию. Он не
обладает и компетенцией, ограниченной территориальными рамками. Однако
он помогает министрам в разработке общей политики министерств и в
осуществлении контроля за ее претворением в жизнь.

Если так обстоит дело в теории, то на практике оно не всегда является
таковым, поскольку существует естественное стремление французской
администрации к централизации и концентрации власти; центральный аппарат
управления часто рассматривает на своем уровне вопросы, которые в
обычных условиях должны решаться периферийными службами министерств.

Во главе крупных служб центрального аппарата управления на уровне ниже
министров находятся высшие чиновники, чаще всего генеральные директора,
которым

72

>>>73>>>

подчинена пирамидальная структура, состоящая из директоров, их
заместителей, руководителей отделов, служб, начальников бюро и т. д.
Имеются и должности генеральных секретарей, но эта категория, довольно
широко распространенная за границей, встречается во Франции все реже.
Генеральные же делегаты или делегаты по особым поручениям занимаются в
принципе скорее выполнением конкретной задачи, чем руководством крупными
службами, например на уровне управлений.

Сравнивая данное устройство французского государства с устройством ряда
зарубежных государств, можно сделать два замечания.

1) Количество и компетенция министров не устанавливаются у нас законом
и тем более Конституцией и не являются стабильными. Эта система
совершенно противоположна системе социалистических стран, в
частности Советского Союза, в котором количество и компетенция
министерств устанавливаются Конституцией1, в результате чего для
изменения перечня министерств всякий раз требуется изменение
Конституции. В нашей системе не Конституция и даже не закон, а решение
главы правительства при формировании кабинета устанавливает перечень
министерств. Это решение принимается с учетом как
технических, так и политических соображений, в частности в зависимости
от соотношения представителей партий в коалиционных кабинетах. В
течение всего периода существования правительства могут создаваться
или упраздняться отдельные министерства.

Таким образом, не существует постоянной правительственной структуры и
бывают случаи, когда отдельные службы передаются из одного министерства
в другое или иногда даже разделяются по частям между двумя
министерствами в зависимости от министерских комбинаций; такое положение
существовало при Четвертой республике и существует ныне, несмотря на
более значительную устойчивость правительства Пятой республики.

2) Нет также общего закона, устанавливающего структуру центральных
органов государственного управления. Каждое министерство
организовано в соответствии со своими собственными правилами, которые
фиксируются в декрете, принимаемом по предложению компетентного
министра, и которые могут изменяться по усмотрению министра во все
время существования его министерства. Когда в 1968 году Эдгар Фор
возглавил министерство национального образования, а его предшественник
представил ему своих сотрудников, в частности генерального секретаря, то
Э. Фор заявил: «Генеральный секретарь не

1 Конституция СССР 1977 г. этого не устанавливает. (Прим. ред.)

73

>>>74>>>

подлежит замене, поэтому я и не буду заменять его»,— что реально
означало упразднение генерального секретариата.

В ряде других стран для министерств законом установлены единообразные
постоянные структуры.

3 3. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Эти органы управления не следует смешивать с местными
административно-территориальными единицами, хотя пределы их
территориального властвования иногда совпадают. Например, случается так,
что местные органы государственного управления сливаются в соответствии
с принципом функционального разделения с органами самоуправляющихся
коллективов. Так, мэр одновременно является представителем государства в
данном месте, руководителем коммунальных служб и исполнительным органом
коммуны как административно-территориальной единицы. Кроме того,
исполнительным органом департамента как административно-территориальной
единицы до 1982 года был префект, который одновременно являлся и
представителем государства, и его должностным лицом.

Если в нашей системе административно-территориального деления имеются
три звена—коммуна, департамент, а в соответствии с законом от 2 марта
1982 года и регион,—то на уровне местных органов управления государство
располагает не менее чем пятью звеньями, подчиненными нормам общего
права: в самом низу стоит коммуна, которая иногда делится на округа,
как, например, в Париже, затем кантон, округ, департамент и, наконец,
регион.

Кантон и округ переживают в настоящее время упадок. Регион находится
скорее на подъеме. Главным же звеном в этой системе остается
департамент.

Не во всех странах существует аналогичное положение. Так, в ФРГ главной
административно-территориальной единицей является звено, которое
соответствует у нас округу. В Англии, напротив, в настоящее время
считается, что наиболее устойчивым звеном, которое хотят внедрить в
рамках всех проектов реформы, является то, которое соответствует по
своим размерам французскому департаменту.

Департамент был создан во время революции с учетом географических
условий того времени. Было выдвинуто условие, по которому поездка в
главный город департамента и возвращение из него должны были быть
возможными в течение одного дня пути из любого пункта

74

>>>75>>>

департамента; то было в эпоху существования конных экипажей. Некоторые
полагают, что в нынешних условиях, когда поездки совершаются не на
лошадях, можно передвигаться значительно быстрее и потому департамент не
отвечает более уровню развития современной техники и современному
состоянию экономики. Однако последние 150 лет департамент остается
главным звеном государственного управления на местном уровне.

Организация государственных периферийных служб была кардинально изменена
в 1982 году с помощью мер по деконцентрации и децентрализации,
содержащихся в законе от 2 марта 1982 года, «касающемся прав и свобод
коммун, департаментов и регионов», измененном законом от 22 июля 1982
года; в двух декретах от 13 апреля 1982 года, касающихся передачи в
распоряжение председателей региональных и генеральных советов
периферийных служб государства; в двух декретах от 10 мая

1982 года, касающихся полномочий комиссаров Республики в регионе
и департаменте; в законе от 7 января

1983 года, касающемся распределения компетенции между коммунами,
департаментами, регионами и государством.

Как это было и до реформы 1982—1983 годов, система местных органов
государственного управления включает два составных элемента—префектуру и
специальные периферийные службы. Однако их статус, функции и связи
существенно изменились.

1) Префектура. Это понятие охватывает одновременно определенную
категорию государственных служащих, их полномочия и департаментские
службы.

А) Штат префектуры. Это привычное, но обманчивое выражение. В
действительности под этим общим названием фигурируют две категории
государственных служащих—префекты и супрефекты. Их деятельность
регламентируется на основе общего статута государственных служащих,
утвержденного ордонансом от 4 февраля 1959 года и рядом декретов от 14
февраля того же года, которые заменили закон 1946 года и в свою очередь
были заменены законом от 11 января 1984 года. Согласно этим актам,
различные категории служащих организованы в соответствии с особыми
статутами и для каждой из них есть исключения, причем наибольшее число
исключений из общих правил касается префектов и супрефектов.

Статус супрефектов в настоящее время регулируется декретом от 14 марта
1964 года. Этот акт предусматривает, что в основном супрефекты
рекрутируются из числа гражданских чиновников и других категорий
служащих— выпускников Национальной административной школы.
Следовательно, главным резервуаром для набора кадров

75

>>>76>>>

на места является в настоящее время Национальная административная школа.
Супрефекты призваны заполнять три категории должностей.

Занимая должности супрефектов в собственном смысле слова, которые с 1982
года называются заместителями комиссаров Республики, они могут стоять во
главе супре-фектур, то есть руководить службами, которые функционируют в
округе—следующей за департаментом территориальной единице.

Они могут также уже на уровне департамента занимать должности директора
или начальника кабинета комиссара Республики либо генерального секретаря
префектуры.

Статус префектов регулируется другим декретом, от 29 июля 1964 года,
содержащим регламентарные положения, применяемые в отношении префектов.
Префекты выполняют свои обязанности в масштабе департамента, возглавляя
префектуры; в Париже эти обязанности делятся между префектом Парижа и
префектом полиции. На свои посты они назначаются декретом Совета
министров. Четыре пятых общего числа префектов набираются из супрефектов
или гражданских чиновников. Эта пропорция, установленная по декрету 1964
года, была сохранена для того, чтобы сделать упор на технические знания,
накапливаемые при исполнении подобных функций, и на стремление подбирать
на эту должность государственных служащих, которые уже обладают опытом
административной работы и знакомы с вопросами управления. Их выбор
производится по усмотрению центра, и подбор кандидатов широко отражает
политический характер их должности.

Действительно, эта категория государственных служащих подбирается по
усмотрению правительства на основе ряда показателей, которые учитываются
как при их вступлении в должность, так и при продвижении по службе. В
любой день и час без предварительной процедуры и без какого-либо
предварительного уведомления правительство может перевести их с одного
поста на другой: случается, что, читая газету или слушая радио, префект
узнает, что он переводится на работу, например, из Монпелье в Лилль. По
усмотрению правительства также решается вопрос о прекращении исполнения
ими своих обязанностей. Действительно, префекты могут оказаться
поставленными в определенное положение, при котором сохраняют часть
своих преимуществ, в частности в отношении получения жалованья, перестав
исполнять свои обязанности, причем такое понижение не носит характера
дисциплинарного взыскания.

В политическом отношении префекты обязаны быть лояльными по отношению к
правительству. Их социаль-

76

>>>77>>>

ные и политические права ограничены по сравнению с социальными и
политическими правами других категорий государственных служащих, в
частности они не имеют права быть членами профсоюза, в то время как
общий статут государственных служащих 1946 года предоставил им право
объединения в профсоюзы. Они не могут обращаться в паритетные органы,
которые существуют для других категорий государственных служащих для
решения вопросов продвижения по службе или принятия дисциплинарных мер.
В частности, для них не существует дисциплинарного совета. Они могут
подвергаться мерам дисциплинарного характера только по решению
правительства, оформленному соответствующим декретом. Единственная
формальность, которая должна соблюдаться и котора