.

Блищенко И.П. 1990 – Дипломатическое право (книга)

Язык: украинский
Формат: книжка
Тип документа: Word Doc
0 50929
Скачать документ

Блищенко И.П. 1990 – Дипломатическое право

Часть I ПРИНЦИПЫ И НОРМЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ ДИПЛОМАТИЧЕСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Возникновение и развитие дипломатического права. Дипломатическое право –
это наиболее старая отрасль международного права, это результат
дипломатической деятельности субъектов международного права, которая, в
свою очередь, в настоящих условиях осуществляется в рамках и на основе
дипломатического права.

Дипломатическая деятельность является видом осуществления внешних
функций государства, определяющих ее содержание, одним из главных
направлений внешней политики государства. Дипломатическая деятельность
является более узким понятием по отношению к внешней политике, поскольку
под дипломатической деятельностью имеется в виду внешняя деятельность
только органов внешних сношений субъектов международного права.

Существование и развитие государства как субъекта международного права и
Международных отношений не может происходить без внешних связей с
другими субъектами международного права. Необходимость внешних связей
требует организации аппарата осуществления этих связей и регулирования
этих связей международным правом.

Формой дипломатической деятельности субъектов международного права
являются непосредственные переговоры в разных видах, подготовка и
заключение международных договоров и соглашений, дипломатическая
переписка, повседневное представительство, участие в международных
организациях, освещение позиции правительства в печати, публикация офи-,
циальной информации, официальное издание международных актов и
документов.

Дипломатическая деятельность нуждается в известных нормах права,
правилах ее осуществления в отношении других субъектов международного
права.

Ряд западных авторов (например, французский юрист Дю-пюи1, английские
юристы Корбетт2, Шварценбергер3, америка-

 

 

 

3

1   См.:        Dupuis Ch. Coucs de la Haye. P., 1924. Vol. 1. P. 304.

2   См.:        Corbett P. Law in Diplomacy. Princeton, 1959. P. 272.

3   См.:        Schwarzenberger G. A manual of International law. L.,
1952. P. 4.

нец Моргентау1) считали, что дипломатия действует в пределах
международного права, но может перейти за эти пределы и разорвать их,
когда это выгодно. Такой же позиции придерживается и современная,
господствующая в США реалистическая школа права2.

Такое понимание соотношения дипломатии и международного права означает
оправдание произвола субъекта международного права в международных
отношениях и не соответствует современным принципам международного
общения, требующего соблюдения норм международного права.
Дипломатическая деятельность определена рамками международного права и
регулируется нормами международного права.

С развитием отношений между субъектами международного права могут
возникать новые формы дипломатической деятельности, а как ее результат
новые нормы, регулирующие эту деятельность. Дипломатия какого-либо
государства (в первую очередь государства новой
общественно-экономической формации) может способствовать возникновению
новых норм, и в целом дипломатическая деятельность, сам процесс
образования нормы должны находиться в соответствии с основными
принципами международного права, в рамках дипломатического права.

Западные авторы пытаются доказать, что посольское, или дипломатическое,
право возникло еще в догосударственную эпоху (Р. Нумелин, Г. Никольсон и
др.). Однако, по существу, эти авторы констатировали только, что в это
время складывается определенный обычай, который привел к созданию в
период образования государств института неприкосновенности посла. С
образованием государств стали складываться отдельные обычаи, которые
находили выражение и в договорах, регулирующих официальные сношения
между государствами, отдельными суверенами. Следует специально отметить,
что образовывающиеся обычаи определяли режим прежде всего посла и его
действий как временного представителя суверена.

Интересен индийский памятник первого тысячелетия до н. э. – Законы Ману,
который вместе с такими произведениями древнейшего индийского эпоса,
как, например, “Рамаяна”, дает представление о задачах и положении
послов древней Индии. В Законах Ману говорится о том, что
дипломатическое искусство состоит в умении предотвращать войну и
укреплять мир. В разделе “Царь” записано, что “мир и его
противоположность (война) зависят от послов, ибо только они со-

1 См.: Morgentahu H. Politics in the XX-th Century. Chicago, 1962. V.
III.

2 См.: Блищенко И. П., Шавров В. Ф. Теория и практика международного
права США М., 1985. 4

здают мир и ссорят. В их власти находятся те дела, из-за которых
происходят мир или война”.

“Поднимающий руку на посла идет к гибели и уничтожению” – гласили Законы
Ману, так как посол находился под покровительством божества. Под
покровительством божества находились также и помещения посольства.

В Древней Греции развитие внешних отношений приводит к появлению особых
лиц, которые уполномочиваются для ведения внешних сношений: “вестников”
(ангелос, керюкос) и “старейшин” (пресбейс), которых снабжали
соответствующими грамотами (дипломами). Следует заметить, что институт
“старейшин” возник позже и носил светский характер, в то время как
институт “вестников” – это институт особых жрецов, которые вначале
занимались всеми вопросами внешних отношений, затем сопровождали
светское посольство, скрепляли клятвой договоры и занимались вопросами
выдачи преступников.

Филипсон пишет, что в Греции послы со священной миссией были всегда и
везде неприкосновенными, послы светского характера были неприкосновенны
постольку, поскольку они выполняли посольские функции. Все они считались
под покровительством Гермеса и в мирное время, и во время войны.

В Древнем Риме появляется юридическое понятие святости посольства и
договоров (jus et sacra legationis). Создаются специальные органы
внешних сношений – особая жреческая комиссия – фециалы. Посольства
назначаются специальными постановлениями сената. Посольство состояло,
как правило, из нескольких послов, причем один из них был главой
(princepes legationis). В дипломатической практике Рима различались
послы (legati caduceatores), ораторы (oratores) и вестники (nuntii).

Так сказать, верительной грамотой, удостоверяющей качество посла, был
особого вида золотой перстень, наличие которого давало право на льготы и
привилегии. Послы должны были отчитываться перед сенатом в своей
деятельности. Существовал особый церемониал приема иностранных послов
дружественных и враждебных держав, причем послы последних ставились в
худшие условия.

Посольства носили временный, целевой характер.

В императорскую эпоху создается особый аппарат, занимающийся внешними
сношенями и подчиненный императору. Послы назначаются императором.

Анализируя международно-правовые нормы Рима, Филип-сон1 приходит к
выводу, что помещения послов не пользовались иммунитетом, но вместе с
тем они не могли служить убежищем для преступников.

Международные отношения эпохи феодализма так же, как

1 См.: Phillipson С. The International law and Custom Ancient in Greece
and Rome. London, 1911. P. 337.

5

и в древности, не носили всеобъемлющего характера. Дипломатические
отношения в основном ограничивались определенными районами (Европа,
Ближний Восток и Северная Африка, Средний, Дальний Восток), хотя в это
время можно говорить об отдельных связях между дальними районами.

Особенностью дипломатической деятельности того времени являются
созданные институты постоянного посольства и так называемая привилегия
квартала. Городские кварталы были изъяты из юрисдикции государства
пребывания в пользу иностранных послов. Это было главным образом в тех
государствах, где местная власть была недостаточно сильна и имели место
частые мятежи и смуты (например, в Риме, Мадриде, Лиссабоне, Генуе,
Венеции и во Франкфурте-на-Майне).

Однако в течение первой половины XVII в. “привилегия посольского
квартала” была отменена по всей Западной Европе, кроме Мадрида
(считается отмененной в 1684 г.) и Рима (считается отмененной в 1693 г.,
когда Людовик XIV формально отказался от этой привилегии).

Мы можем констатировать, что к началу XVIII в. в литературе признается,
что право убежища и в помещении представительства не должно
предоставляться. К 70-м годам XIX в. в Европе сформулировалась обычная
норма, запрещающая предоставлять убежище в помещении дипломатического
представительства. Некоторое время это сохранялось только в Испании и
очень длительное время в ряде стран Востока, например в Китае.

В этот же период складывается принцип полного изъятия дипломатического
представителя из уголовной, гражданской и административной юрисдикции
государства пребывания.

Особенности дипломатического права эпохи феодализма в его
эксплуататорских чертах продолжали оставаться характерными и для эпохи
капитализма.

Новым моментом развивающегося дипломатического права следует считать
образование и развитие международных организаций, комиссий,
международных ассамблей, периодически или ежегодно созываемых,
появляется новая категория дипломатов (международные должностные лица) и
определяется их режим.

К началу XX в. мы можем констатировать сложившееся дипломатическое право
эксплуататорского общества, которое в основном охватывало вопросы
иммунитета, выделяя личный и представительский, и рангов глав
представительств (Венский протокол от 7 марта 1915 г. и Аахенский
протокол от 21 ноября 1918 г.).

Следует отметить, что дипломатическое право возникло и развивалось
прежде всего как посольское право, т. е. как совокупность норм,
определявших положение посла. И только к началу XX в. мы можем говорить
о процессе превращения б

посольского права в дипломатическое, т. е. в совокупность норм все
больше и больше регулирующих все официальные сношения государств.
Параллельно с возникновением и развитием посольского права возникала и
развивалась дипломатическая служба.

В прошлом (до XVII – начала XVIII в.) дипломатической службы как таковой
вообще не существовало, все внешние сношения были сосредоточены в руках
владетельных князей, королей, императоров, которые время от времени
посылали своих послов для ведения переговоров о союзе в войнах, о мире и
т. д. Не было и консульской службы, только в середине – конце XVII в.
начали создаваться консульства в иностранных государствах, где во главе
стояли местные купцы и торговцы, а в назначающих государствах стали
назначаться люди, которые как бы руководили их деятельностью, поскольку
наряду с этими функциями они выполняли много других функций
государственного управления (финансы, внутренняя торговля, налоги и т.
д.).

Почти параллельно с этим начали образовываться вначале должности в
личной канцелярии короля, феодала, а затем и специальный орган, который
начинает специально ведать внешними сношениями короля. Период
абсолютизма характеризуется, в частности, формированием определенной
системы органов внешних сношений государства, формированием службы,
специально занимающейся внешними сношениями государства.

Бурное развитие капитализма, выходящего за национальные рамки, великие
географические открытия обусловили необходимость поддержания и развитие
разнообразных международных отношений. Это, в свою очередь, привело к
созданию постоянных консульских и дипломатических представительств, к
созданию ведомств иностранных дел, т. е. к созданию службы внешних
сношений. В этот период в государствах имеет место строгое деление на
консульскую службу и на дипломатическую службу, которые, в свою очередь,
делились на заграничную службу и службу в центральном аппарате.
Различались, так сказать, две карьеры: консульская и дипломатическая.
Это различие в значительной степени вызывалось разными функциями
консульской и дипломатической службы. Консульская служба занималась
только вопросами торговли и содействия торговле. В этой связи на этой
службе и состояли прежде всего купцы и торговцы. Дипломатическая служба
занималась только политическими вопросами отношений между монархами,
государствами, и в этой связи на этой службе состояли представители
дворянства. Этот сословный характер служб не давал возможности перехода
с одной службы на другую. В государствах дипломатическая служба
олицетворялась ведомством иностранных дел, а консульская –
комерц-коллегией, ведомством торговли или финансов. Однако во вся-

7

ком случае в XIX в. мы можем говорить о том, что в практике государств
сформировались дипломатическая служба и консульская служба, т. е.
сформировались две системы работы по осуществлению внешних сношений
государства.

В этот период вообще было распространено мнение, что для более
эффективного выполнения своих функций дипломат или консул должен как
можно больше находиться за граг ницей, там получить особую квалификацию
заграничного работника. В свою очередь, дли более эффективного
руководства работниками за границей необходимо как можно больше
находиться в своей стране, в центральном аппарате, при дворе монарха,
угадывая и выполняя его желания. Эта концепция привела к разделению
прежде всего дипломатической и консульской служб на заграничную службу и
службу в центре. Чиновники заграничной службы так всю жизнь и проводили
в представительствах, переезжая из страны в страну или десятилетиями
пребывали на одном месте. Чиновники центрального аппарата работали, как
правило, все время в своей стране.

В середине – конце XIX в. в государствах появляются более или менее
разработанные законы и инструкции, касающиеся дипломатической и
консульской службы.

Следует ометить важный фактор, оказывающий большое влияние на
организационные формы дипломатической и консульской службы государств.
Как известно, параллельно с формированием внутригосударственного
правопорядка шло формирование международного правопорядка, т. е.
складывались нормы и принципы междугосударственного общения, в
частности, формировалось дипломатическое и консульское право,
оказывающее большое влияние на организацию дипломатической и консульской
служб, на законы и инструкции, касающиеся их организации.

Другими словами, нормы и принципы дипломатического права как отрасли
международного права, касающиеся, например, правового положения
дипломатических и консульских представительств, их функций, привилегий и
иммунитетов, не могли не быть учтены каждым государством, участвующим в
международном общении, при организации своих внешних сношений, своих
дипломатических и консульских служб.

В конце XIX – начале XX в. наблюдается начало процесса слияния
дипломатической и консульской службы. Этот процесс в ряде стран,
особенно в 20-х годах XX в. приводит к созданию’ единой, так сказать,
внешнеполитической службы, организация дипломатических сношений и
консульских связей становится единой, хотя функции консульских
представителей и дипломатических представителей еще сильно отличаются.
Но уже в это время и позже особенно мы можем констатировать тенденцию
сближения функций консульских и дипломатических представителей.

8

Большое влияние на изменение функций дипломатических и консульских
представителей на слияние дипломатической и консульской служб оказало
возникновение и развитие Советского социалистического государства с
новыми внешними функциями, создавшего с самого начала единую
дипломатическую службу.

Появление на международной арене социалистического государства с новым
характером собственности и обусловленной этим внешнеэкономической
деятельностью придает его дипломатическим и консульским
представительствам новые функции защиты внешнеэкономических интересов
государства и содействия внешнеэкономическим связям государства.

С другой стороны, государственно-монополистические тенденции в
капиталистических государствах приводят к тому, что капиталистическое
государство берет на себя функции организации и осуществления
внешнеэкономических связей монополистических объединений.

Таким образом, по разным основаниям, но дипломатия государств, их
внутригосударственные органы и зарубежные органы при довольно большом
различии их конкретных функций получает определенно выраженный
экономический характер, что ведет к соответствующей реорганизации
дипломатической ‘службы, созданию новых должностей, отделов в старых
органах внешних сношений, новых органов внешних сношений.

Великая Октябрьская социалистическая революция, внешнеполитическая
деятельность Советского государства, образование государств,
провозгласивших социалистический выбор, их внешнеполитическая
деятельность, распад колониальной системы империализма и образование
новых миролюбивых государств и, наконец, широкие движения за мир во всех
странах – факторы, которые обусловили изменение соотношения сил в пользу
мира и социального прогресса, что привело к дальнейшему изменению
характера дипломатической деятельности государств.

Создались условия, когда важнейшей задачей дипломатии оказалось
предотвращение войны, приложение конструктивных усилий по организации
общественного мнения в пользу мира.

В современную противоречивую, но быстро изменяющуюся эпоху объективной
закономерностью развития межгосударственных отношений является мирное
сосуществование государств с разным социально-экономическим строем,
требующее осуществления дипломатической деятельности государствами в
направлении развития прежде всего мирных отношений, широкого обмена в
области науки, экономики и культуры.

Эта объективная закономерность определяет дипломатическую деятельность
социалистических и других миролюбивых государств.

9

Правящие круги капиталистических государств в современную эпоху в силу
изменения соотношения сил в пользу мира и социального прогресса
оказываются перед лицом новых проблем и реальностей.

Анализ противоречий глобального масштаба, затрагивающих основы
существования цивилизации – научно-техническая революция в области
вооружений, загрязнение окружающей среды, проблемы Мирового океана,
космического пространства, источники природных ресурсов, – приводит к
выводу о настоятельной потребности в эффективных международных
процедурах и механизмах, которые обеспечивали бы рациональное
использование ресурсов планеты как общечеловеческого достояния.

Решать общечеловеческие глобальные проблемы силами одного государства
или группы государств невозможно. Здесь необходимо сотрудничество в
общемировом масштабе, тесное конструктивное взаимодействие большинства
стран. Сотрудничество на основе полного равноправия, уважения
суверенитета каждого, на основе добросовестного выполнения принятых
обязательств, норм международного права – таково категорическое
требование времени, в котором мы живем.

Таким образом, в силу изложенных причин, большей усложненности и
специализации международных отношений содержание дипломатической
деятельности, дипломатии также изменяется, что ведет к появлению новых
звеньев в дипломатической службе, дальнейшему изменению содержания
понятия дипломатии и дипломатической службы, которое уже помимо
дипломатической, консульской, торговой деятельности охватывает
межгосударственные отношения в области культуры, внешнеэкономическую,
информационно-печатную деятельность.

Непосредственным результатом повышения роли народных масс в
международных отношениях, в решении международных вопросов явилось
участие органов народного представительства в общеполитическом
руководстве внешними сношениями государства. Конечно, в зависимости от
конкретного соотношения сил в каждом государстве роль органов народного
представительства во внешних сношениях каждого государства различна, но
тенденция активного участия органов народного представительства во
внешних сношениях каждого данного государства очевидна. Это в свою
очередь ведет к созданию специального аппарата при органах народного
представительства, занимающегося внешними сношениями данного государства
в связи с внешнеполитической деятельностью парламента.

Действие факторов развития международных отношений, активность и
усложненность международных отношений, обусловили более активное, чем в
прошлом, участие главы госу-

10

дарства, а также главы правительства во внешних сношениях государства,
в его дипломатии. Это привело к созданию специальных аппаратов при этих
органах (не во всех странах), которые занимаются вопросами международных
отношений, дипломатии.

Таким образом, в государствах в силу разных конкретных оснований, но в
конечном счете в результате нового характера международных отношений
складывается единая система работы в области внешних сношений,
дипломатии данного государства, охватывающая несколько направлений
внешних функций государства.

Исходя из вышесказанного, мы можем определить современную
дипломатическую службу как систему работы дипломатических кадров в
ведомстве иностранных дел и зарубежных представительствах, а также в
других органах внешних сношений по выполнению задач дипломатии
государства или нации в период становления.

Дипломатическим правом регулируются вопросы официальной деятельности
субъектов международного права в области внешних сношений. К таким
вопросам относятся вопросы регламентации внешних сношений государств,
формы их представительства за границей, формы ведения переговоров,
организация дипломатической службы (центральной, зарубежной), вопросы
дипломатического этикета, подготовки и создания дипломатических актов,
их классификация, подготовка дипломатических кадров и ряд вопросов
гражданско-правового характера.

Исходя из вышеизложенного, дипломатическое право следует определить
следующим образом: дипломатическое право – это совокупность
устанавливаемых в результате соглашения и обеспечиваемых субъектами
международного права норм, которые выражают волю народа, господствующих
классов субъектов международного права, участвующих в международном
общении, и регулируют положение и деятельность (статус и функции)
официальных органов внешних сношений этих субъектов в целях поддержания
и упрочения мира и мирного сосуществования1.

В последнее время в советской литературе появился термин “право внешних
сношений”2, которым авторы стали опре-

1 По-иному определяют дипломатическое право буржуазные юристы. Так, Ф.
Мартене считал, что “право дипломатии не есть часть международного
права” (Современное международное право цивилизованных народов. СПб.,
1904. Т. 1. С. 189; Прадье-Фодоре и Жене определяют дипломатическое
право как процессуальную часть международного права (Pradier-Fodere P.
Cours de droit diplomatigue. Vol. 1. P. 4; Genet K. Traite de diplomatic
et de droit diplomatigue. P., 1931. Vol. 1. P. 16).

2 См.: Сандровский К. К. Право внешних с гашений. Киев, 1986.

делять область правового регулирования дипломатической и консульской
деятельности, определяя это право как отрасль общего международного
права, а конкретные институты этого права как подотрасли права внешних
сношений – дипломатическое право, консульское право, право специальных
миссий, дипломатическое право международных организаций.

Представляется, что такой подход не имеет под собой объективной научной
основы и главным образом внешние проявления, особенности правового
регулирования деятельности тех или иных органов внешних сношений
субъектов международного права выдаются как чуть ли не самостоятельная
область регулирования. Сам термин “право внешних сношений” не отражает
даже содержание предмета регулирования, так как он говорит о “внешних
сношениях”, в то время как речь идет о международных отношениях
определенного порядка. Авторы не включают в “право внешних сношений”
внутригосударственные принципы и нормы, регулирующие действительные
внешние сношения государства, в том числе и механизм осуществления
дипломатической деятельности, но это как раз противоречит логике
термина, т. е. право внешних сношений прежде всего следует понимать как
совокупность принципов и норм прежде всего внутригосударственного права,
регулирующего внешние сношения государства, которые, естественно,
отличаются друг от друга в каждом государстве.

Нельзя согласиться с авторами и в том, что они включают в указанную ими
отрасль только часть права международных организаций. Так, например, в
дипломатическое право международных организаций включается только статус
представительства при международных организациях, а правила процедуры,
регламенты, т. е. принципы и нормы работы, официальной деятельности как
делегаций субъектов международного права, так и самой организации, ее
должностных лиц, не включаются.

Практически такая же половина включена авторами в право специальных
миссий, а другая половина деятельности конференций – правила процедуры,
механизм принятия решений – остается за пределами этого права внешних
сношений.

Основной аргумент автора в пользу такого термина – это значительные
изменения в организации их правового регулирования внешних сношений;
рассматривалась сфера действия традиционного дипломатического и
консульского права (появились новые государства, субъекты), в то же
время наименование органов, с помощью которых осуществляется эта
деятельность, всегда одна – органы внешних сношений.

В этой связи следует согласиться с тем, что сфера этого права
изменилась, но нельзя на основе сохранения названия – органы внешних
сношений – по-новому называть эту отрасль и при этом не расширять ее,
хотя сфера применения

12

расширилась, а сужать и давать новое название только потому, что
осуществление этого права имеет место через органы внешних сношений.

Предметом дипломатического права является дипломатическая деятельность,
деятельность официальных органов внешних сношений, правовое
регулирование которой охватывает как область международных отношений,
так и область внутригосударственных отношений.

Развитие международного права обусловило развитие в его рамках его
отрасли – дипломатического права.

.Источниками дипломатического права являются международно-правовые
нормы, содержащиеся в международных обычаях и договорах (политических,
торговых, консульских и др.), регламентах и постановлениях международных
конференций и организаций.

Комиссия международного права ООН на своей первой сессии в 1949 г. в
числе ряда вопросов, подлежащих кодификации, назвала вопросы
дипломатических и консульских сношений. В 1958 г. комиссия составила
проект конвенции о дипломатических сношениях и иммунитетах, который лег
в основу Конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., принятой в Вене.
В 1961 г. комиссия составила проект конвенции о консульских сношениях и
иммунитетах, который лег в основу конвенции, сформулированной на
конференции в Вене в 1963 г. Комиссия международного права ООН
рекомендовала международному сообществу Конвенцию о правовом положении
специальных миссий и Конвенцию о представительстве государств в их
отношениях с международными организациями универсального характера,
которые были приняты соответственно в 1969 и в 1975 гг. Следует отметить
также Конвенцию о предотвращении и наказании преступлений против лиц,
пользующихся международной защитой, 1973 г.

Венская конвенция о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г.
является ключевым международно-правовым документом, регулирующим
дипломатическую деятельность субъектов международного права. Для
правильного понимания эффективности Венской конвенции о дипломатических
сношениях на территории того или иного государства необходимо учитывать
оговорки, которые были сделаны правительством этих государств при ее
ратификации или подписании.

Так, Президиум Верховного Совета СССР при ратификации 11 февраля 1964 г.
этой конвенции сделал заявление о том, что “Союз Советских
Социалистических Республик считает необходимым указать на
дискриминационный характер ст. 48 и ст. 50, по которым ряд государств
лишен возможности стать участником этой конвенции. Конвенция
регламентирует вопросы, затрагивающие интересы всех государств, и
поэтому должна быть открыта для участия всех государств. В со-

13

ответствии с принципами суверенного равенства никакие государства не
имеют права отстранять другие государства от участия в подобного рода
конвенции”. СССР сделал также оговорку по ст. 11 в отношении определения
количества персонала дипломатического представительства.

Республика Куба, Венгрия, БССР, УССР и другие государства также
подчеркнули при ратификации дискриминационный характер ст. 48 и 50.
Греция сделала оговорку к последнему положению п. 2 ст. 37, в
соответствии с которой это положение не применяется в отношениях между
Грецией и другими государствами – участниками конвенции. Ирак заявил
оговорку в отношении п. 2 ст. 37, подчеркнув, что этот пункт применяется
им на основе взаимности.

Япония при подписании выразила свое мнение относительно п. 1 ст. 34,
касающегося налогов, которые включаются в стоимость обслуживания,
указав, что этот косвенный налог входит в цену билетов на поезда,
пароходы и т. д.

Венесуэла сделала оговорку по п. 2 ст. 3, заявив, что на основе закона
Венесуэлы от 23 мая 1876 г. одному и тому же лицу запрещается совмещать
выполнение дипломатических и консульских функций. Кроме того, по
законодательству Венесуэлы привилегии и иммунитеты не могут быть
распространены на административно-технический персонал, поэтому
Венесуэла не приняла п. 2 и 3 ст. 37 Конвенции.

К действующим многосторонним конвенциям, регулирующим вопросы
дипломатической и консульской деятельности, кроме Венской конвенции о
дипломатических сношениях 1961 г., прежде всего относятся: Гаванская
конвенция о дипломатических чиновниках 1928 г., Каракасская конвенция о
консульских функциях 1911 г., Гаванская конвенция о консульских
чиновниках 1928 г., Общая конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН 1946
г., Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений
1947 г., регламенты международных встреч и конференций. В качестве
примера конвенции регионального характера можно привести конвенции о
правоспособности, привилегиях и иммунитетах СЭВ 1985 г.

Кроме этого, нормы, посвященные вопросам дипломатического права,
содержатся в двусторонних договорах, прежде всего в многочисленных
консульских конвенциях, торговых договорах, соглашениях об установлении
дипломатических или консульских отношений, регламентах международных
организаций и конференций.

Большое значение как косвенный источник дипломатического права имеют
внутригосударственные законы, посвященные в той или иной мере правовому
положению иностранных дипломатических и консульских представительств на
территории государства пребывания. В качестве примера можно

14

привести Положение о дипломатических и консульских представительствах
иностранных государств на территории Союза ССР от 23 мая 1966 г. Это
положение, исходя из общепризнанных принципов и норм дипломатического
права, зафиксированных в Венской конвенции о дипломатических сношениях
1961 г., определило режим иностранных дипломатических консульских
представительств, делегаций для участия в межгосударственных
переговорах, международных конференциях и совещаниях, международных
организаций и представительств при международных организациях на
территории СССР. Положение специально подчеркивает, что в тех случаях,
когда международным договором, в котором участвует СССР, установлены
иные правила, чем те, которые содержатся в Положении, применяются
правила международного договора (ст. 3).

Органы внешних сношений. В современных условиях роль дипломатии как
средства решения международных вопросов и развития дружественных,
добрососедских отношений возрастает.

Особенность современных международных отношений – это взаимозависимость
государств перед лицом глобальных проблем, с которыми столкнулось
человечество и от решения которых зависит его выживание. Их решение
возможно только на путях взаимной безопасности, на путях сотрудничества
государств с разным социально-экономическим строем.

Дипломатическая деятельность осуществляется через систему органов
внешних сношений государства. В каждом государстве эта система
определяется социально-экономическим строем государства, определенными
историческими и национальными традициями. Однако при всех различиях
объективная необходимость участия государств в международном общении,
объективные закономерности развития международных отношений и
усложненность их содержания привели в силу объективных законов
социального развития и научно-технической революции к созданию двух
групп органов внешних сношений: внутригосударственных и зарубежных.

В свою очередь внутригосударственные органы внешних сношений
подразделяются на конституционные, полномочия которых в области внешних
сношений основываются на конституции, и конвенционные, или
специализированные, полномочия которых в области внешних сношений
основываются на заключенных государством специальных конвенциях или
специальном законе государства, требующих участия государства в
какой-либо специальной области международных отношений.

К внутригосударственным конституционным органам относятся парламент,
глава государства, правительство, ведомство внешних сношений, ведомства
внешней торговли и экономических и научно-технических связей. К
конвенционным орга-

15

нам внешних сношений относятся специальные ведомства и министерства,
которые наряду с общей ответственностью по данному направлению
деятельности государства несут ответственность за осуществление внешних
сношений в данной конкретной области (например, гражданская авиация,
электро- и радиосвязь, медицина). В этих целях в рамках этих ведомств и
министерств создается отдел или управление внешних сношений, которое,
координируя свою деятельность с деятельностью конституционных органов
внешних сношений и прежде всего МИД, практически осуществляет внешние
сношения государства в данной области.

Зарубежные органы внешних сношений, осуществляющие дипломатическую
деятельность, – это прежде всего дипломатическое представительство,
постоянное представительство при международных организациях, консульское
представительство, торговое представительство. Эта группа зарубежных
органов внешних сношений получила название “постоянные зарубежные органы
внешних сношений”. К временным зарубежным органам внешних сношений
относятся делегации на международные конференции и встречи.

Характер современной дипломатии, обусловленный активным участием в
дипломатической деятельности социалистических государств и государств,
возникших в результате национально-освободительной борьбы против
империализма, и развитием научно-технического прогресса, привел к
определенным изменениям соотношения органов внешних сношений внутри
каждой группы.

Так, для внутригосударственной системы органов внешних сношений
характерно повышение роли и активности в дипломатической деятельности
государства органов народного представительства, главы государства,
конвенционных или специализированных органов внешних сношений.

В системе зарубежных органов внешних сношений повысилась роль и
активность представительств при международных организациях, в практику
дипломатической деятельности социалистическими странами, прежде всего
между собой, введен обмен партийно-правительственными делегациями для
ведения переговоров и заключения международных договоров и соглашений по
всем вопросам отношений государств.

Научно-техническая революция обусловила возникновение новых видов
международных отношений (например, научно-технические) и соответственно
новые структурные подразделения и функции в органах внешних сношений.
Этот же процесс обусловил изменение так называемых традиционных видов
межгосударственных отношений (политических, экономических) и
соответствующие изменения структуры и функций органов внешних сношений.
Характерно, что новое в этом процессе принадлежит государствам
социалистического выбора 16

и как бы в ответ на этот вызов капиталистические государства заимствуют
эти новые формы, пытаясь их совершенствовать (отсюда после второй
мировой войны мы наблюдаем серию реформ дипломатической службы ведущих
капиталистических стран).

Таким образом, органами внешних сношений являются органы государственной
власти и управления, лица, правомочные представлять субъект
международного права, выражать его волю, защищать его интересы в
международных делах и интересы его граждан. Действия этих органов и лиц
обязывают субъект международного права, создают для него права, налагают
на него обязанности перед другими субъектами.

Как мы писали выше, в силу большей усложненности и специализации
международных отношений содержание дипломатической деятельности,
дипломатии также изменяются, что ведет к появлению новых звеньев в
дипломатической службе, дальнейшему изменению содержания понятия
дипломатической службы, которое уже помимо дипломатической, консульской,
внешнеэкономической деятельности охватывает межгосударственные отношения
в области культуры, внешнеэкономическую, информационно-печатную
деятельность. Непосредственным результатом повышения роли народных масс
в международных отношениях, в решении международных вопросов явилось
участие органов народного представительства в общеполитическом
руководстве внешними сношениями государства; конечно, в зависимости от
конкретного соотношения классовых сил в каждом государстве роль органов
народного представительства во внешних сношениях этих государств
различна, но тенденция активного участия органов народного
представительства во внешних сношениях данного государства очевидна. Это
в свою очередь ведет к созданию специального аппарата при органах
народного представительства, занимающегося внешними сношениями данного
государства в связи с внешнеполитической деятельностью парламента.

Действие факторов развития международных отношений, активность и
усложненность международных отношений обусловили более активное, чем в
прошлом, участие главы государства, правительства, главы правительства
во внешних сношениях государства, в его дипломатии. Это привело к
созданию специальных аппаратов при этих органах (не во всех странах),
которые занимаются вопросами международных отношений, дипломатии.

Советское государство вводит монополию внешней торговли и создает
консульские отделы дипломатических представительств, что значительно
меняет характер консульской деятельности и ведет к более тесному
.объединению-консульской и дипломатической деятельности. Вместе ;,F, тем
г; создаваемая государственная служба в области вщешйеи торговли;
обусло^и-

,17

ла совмещение торговой деятельности государства с консульскими
функциями.

Следует специально подчеркнуть, что социалистическое государство
осуществляло с первых дней своего существования консульскую деятельность
в полном соответствии со сложившимися нормами и принципами консульского
права, способствуя его прогрессивному развитию.

Декретом СНК РСФСР от 18 октября, 1918 г. “Об организации консульств”
был формально аннулирован царский Консульский устав о консулах от 23
декабря 1858 г. (т. XI Свода Законов) и были сформулированы основные
принципы консульских отношений Советского государства. Были приняты
циркулярное письмо НКИД о правах и обязанностях иностранцев, где были
затронуты и права иностранных консулов, общие положения о советских
органах за границей от 26 мая 1921 г., положение о консульских
представительствах иностранных государств на территории РСФСР от 30 июня
1921 г. и инструкция о функциях и обязанностях консула и порядке
сношений с консульскими представителями 1922 г., игравшая некоторое
время роль Консульского устава. В 1926 г. был принят новый Консульский
устав.

Общими правовыми принципами организации внешних сношений государства
являются: 1) соответствие правовых взглядов господствующего класса или
народа в общенародном государстве правовой организации учреждений,
ведающих внешними сношениями государства; 2) соответствие основным
принципам конституции государства и конституционным законам, включая те
принципы, которые касаются внешних сношений государства; 3) соответствие
с общепризнанными принципами современного международного права, включая
общепризнанные принципы дипломатического права.

Парламент. Одним из важных путей воздействия народов на дипломатическую
деятельность государства является их влияние на органы народного
представительства – парламенты, которые в соответствии с конституциями
большинства государств должны осуществлять, в частности, и общее
руководство внешней политикой. Место парламента в государственном
механизме требует признать его также и органом внешних сношений.

Конечно, юридическая и особенно фактическая роль законодательных органов
(парламентов) тех или иных государств в осуществлении дипломатии
различна. Различие это вытекает прежде всего из противоположной
социальной сущности социалистических и капиталистических государств.
Вместе с тем и в буржуазных странах роль и значение парламентов в
государственном механизме вообще и в определении внешней политики в
частности далеко не одинаковы, что объясня-

18

ется различными историческими условиями, различным соотношением
классовых сил в каждой конкретной стране.

В государстве социалистического выбора высший орган государственной
власти призван быть полновластным органом, он активно участвует во
внешней политике государства в соответствии с интересами народа, который
он представляет, в соответствии с интересами мира и безопасности всех
народов на земле.

Для капиталистического государства характерны прецеденты сосредоточения
всей полноты власти в руках исполнительных органов, подчас в руках
только главы исполнительной власти, осуществляющего внешнюю политику
государства подчас вне контроля со стороны выборных органов.
Господствующие монополистические группировки стремятся оттеснить
парламент от внешней политики.

Однако в ряде капиталистических государств благодаря наличию
конституционных возможностей и определенного соотношения классовых сил
парламент постоянно оказывает положительное влияние на внешнюю политику
государства. Избранные представители народа своим участием в
парламентской деятельности могут способствовать укреплению и развитию
мирных отношений между государствами.

Парламент социалистического государства – высший орган государственной
власти этого государства – играет важную роль в формировании и
направлении основной линии его внешней политики. Это осуществляется в
форме деклараций по тем или иным вопросам, обращений, постановлений по
запросам депутатов и докладам правительства о международном положении и
внешней политике. Все другие государственные органы, связанные с
осуществлением внешней политики, обязаны проводить внешнеполитические
мероприятия на основе принципов, определяемых парламентом.

Парламент контролирует деятельность других государственных органов, в
том числе других органов внешних сношений.

Одной из форм контроля является обсуждение докладов правительственных
делегаций, участвовавших в важнейших международных совещаниях или
переговорах с иностранными государствами. При обсуждении докладов
Председателя Совета Министров или министра иностранных дел депутаты
оценивают общее направление внешней политики, конкретные мероприятия,
отношения между отдельными странами.

Контроль осуществляется и в форме запросов депутатов парламента по
поводу тех или иных внешнеполитических событий или мероприятий
правительства (запрос может быть сделан правительству или министру). В
СССР ответ должен быть дан в устном или письменном виде, как правило, в
трехдневный срок на данном Съезде народных депутатов или на данной
сессии Верховного Совета СССР (ст. 124 Конституции СССР).

19

Другой важной формой участия парламента в осуществлении дипломатической
деятельности Советского Союза является работа Комитета Верховного Совета
СССР по международным делам. Члены комитета избираются из числа
депутатов Совета народных депутатов, действуют постоянно. Комитет
является внутренним органом Верховного Совета СССР. Комитет ежегодно
обновляется до одной пятой части своего состава.

Комитет может в целях более детального обсуждения внешнеполитических
вопросов создавать подкомитеты. Так комитет создал четыре подкомитета:
подкомитет по военно-политическим проблемам, подкомитет по проблемам
международных экономических отношений, подкомитет по международным
гуманитарным проблемам и правам человека, подкомитет по делам
международных организаций и международно-правовым вопросам.

Рекомендация комитета подлежит обязательному рассмотрению
государственными и общественными органами, учреждениями и организациями.
О результатах рассмотрения и принятых мерах должно быть сообщено
комитету в установленный срок (ст. 123 Конституции СССР). Он не обладает
ни административными, ни законодательными функциями. К числу важнейших
полномочий комитета относится право по собственной инициативе обсуждать
и предлагать парламенту для обсуждения различные внешнеполитические
вопросы. Это право принадлежит также и депутатам – членам комитета,
которые могут вызывать и заслушивать на своем заседании любое
должностное лицо, а также отдельных граждан.

Комитет представляет Верховному Совету СССР заключения по
законопроектам, так или иначе связанным с осуществлением внешней
политики СССР.

Дипломатическая деятельность Советского Союза, ее осуществление
направляется и обеспечивается Съездом народных депутатов СССР и
Верховным Советом при действенном и непосредственном участии и контроле
населения СССР с учетом национальных интересов союзных республик и в
рамках строгой законности.

К ведению Съезда относятся, в частности, “3) определение государственной
границы СССР; утверждение изменений границ между союзными республиками;
4) определение основных направлений внутренней и внешней политики СССР”.

Верховный Совет СССР, в частности, “7) осуществляет законодательное
регулирование порядка реализации конституционных прав и свобод граждан,
отношений собственности, организации управления народным хозяйством и
социально-культурным строительством, бюджетно-финансовой системы, оплаты
труда и ценообразования, налогообложения, охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов, а так же других отношений”.

20

Верховный Совет СССР “13) определяет основные мероприятия в области
обороны и обеспечения государственной безопасности; вводит военное или
чрезвычайное положение по всей стране; объявляет состояние войны в
случае военного нападения на СССР или в случае необходимости выполнения
международных договорных обязательств по взаимной обороне от агрессии;
14) принимает решение об использовании кон-тингентов Вооруженных Сил
СССР в случае необходимости выполнения международных договорных
обязательств по поддержанию мира и безопасности”.

В соответствии со ст, 116 каждая палата Верховного Совета СССР вправе
рассматривать любые вопросы, отнесенные к ведению Верховного Совета
СССР. Так, рассмотрению прежде всего в Совете Союза подлежат вопросы
социально-экономического развития и государственного строительства,
имеющие общее для всей страны значение; прав, свобод и обязанностей
граждан СССР; внешней политики; обороны и государственной безопасности
СССР.

Постановление, принятое одной из палат, передается в другую палату и при
одобрении его приобретает силу Постановления Верховного Совета СССР.

Согласно ст. 119 Конституции, Председатель Верховного Совета СССР
избирается съездом народных депутатов и он подотчетен съезду и
Верховному Совету СССР.

Для организации работы Верховного Совета СССР создается Президиум
Верховного Совета. Он осуществляет подготовку заседаний Верховного
Совета, координирует деятельность постоянных комиссий палат и комитетов
Совета.

Каждая союзная республика имеет в составе Президиума Верховного Совета
постоянное представительство, двух представителей от автономных
республик и одного от автономных областей и автономных округов. Кроме
того, в него входят Председатели палат, их заместители и председатели
комиссий палат и комитетов Верховного Сбвета. Тем самым национальные
образования через своих представителей в Президиуме Верховного Совета
СССР участвуют и в повседневной работе руководства Верховного Совета.

При Президиуме Верховного Совета СССР с 1961 г. функционирует отдел
международных отношений, который ведает оперативной подготовкой
вопросов, касающихся дипломатической деятельности Президента СССР и
Председателя Верховного Совета СССР, Верховного Совета СССР, например
обмен государственными визитами, парламентскими делегациями,
обслуживание деятельности Комитета по международным делам, Парламентской
группы СССР, Комитета по международным Ленинским премиям “За укрепление
мира между народами”, обеспечение организации приема верительных и
отзывных грамот, прием в Верховном Совете СССР, Президиуме, в ко-

21

миссиях и комитетах делегаций, отдельных государственных и политических
деятелей, дипломатических представителей, представителей международных
организаций и др.

Следует подчеркнуть, что в соответствии с современной теорией и
практикой государственного права и международного права Председатель
Верховного Совета СССР в случае осуществления им дипломатической
деятельности может действовать от имени Верховного Совета СССР и от
имени Президента СССР. Председатель Верховного Совета СССР может вести
переговоры и подписывать международные переговоры без специальных на то
полномочий в силу занимаемой согласно Конституции должности.

Заключенный надлежащим образом договор передается ведомством или
министерством, которому правительством были поручены подготовка и
ведение переговоров с иностранными государствами по поводу данного
договора, правительству.

Правительство, рассмотрев заключенный договор и найдя, что его
заключение соответствовало директивам, полученным делегацией, одобряет
договор и принимает постановление о его передаче в Комитет по
международным делам Верховного Совета СССР. Комитет на своих заседаниях
проводит постатейное обсуждение договора. На этих заседаниях Комитета
правительство представляет, как правило, министр иностранных дел или его
первый заместитель, который дает объяснения по тексту договора и
отвечает на вопросы депутатов – членов комитета. Так, например, Комитет
по иностранным делам обсудил такие важные договоры, как Дополнительный
протокол о международном вооруженном конфликте и Дополнительный протокол
о немеждународном вооруженном конфликте 1977 г. и Женевским конвенциям о
защите жертв войны 1949 г. и внес на ратификацию в Верховный Совет СССР
4 августа 1989 г. Эти протоколы были ратифицированы с заявлением о том,
что СССР принимает на себя обязательства из п. 2 ст. 90 Протокола I о
компетенции Международной комиссии по установлению фактов.

Парламенты стран социалистического выбора осуществляют широкий контакт с
парламентами других государств в форме обмена делегациями. В СССР
решение о направлении и приеме парламентских делегаций принимает
Председатель Верховного Совета или Верховный Совет СССР, Президиум
Верховного Совета СССР или руководство обеих палат Верховного Совета
совместно. Эти контакты осуществляются и в форме участия Парламентской
группы СССР в Межпарламентском Союзе, и в форме создания из депутатов
специальных групп, осуществляющих двусторонние связи с подобными
группами в парламентах других стран.

Верховный Совет СССР может принимать по важнейшим

22

проблемам и вопросам международных отношений обращения и декларации.

Во всех верховных органах государственной власти других социалистических
стран депутаты также пользуются правом запроса, в частности, и по любому
вопросу внешних сношений государства. Председатель Совета Министров или
отдельные министры обязаны дать ответ. Верховные органы государственной
власти имеют право контроля за всеми подотчетными им органами, в том
числе за другими органами внешних сношений. В парламентах создаются и
активно работают комиссии по иностранным делам (например, ст. 92
Положения о работе Народного собрания НРБ). Комиссия по внешней политике
не только осуществляет подготовку и предварительное рассмотрение
проектов обращений и деклараций Народного собрания НРБ по вопросам
международных отношений, но может и сама выразить позицию по этим
вопросам в срочных случаях, когда Собрание не заседает. К компетенции
парламента социалистического государства относится решение жизненно
важных вопросов для народа страны – вопросы войны и мира. Наконец, к
компетенции парламента государства социалистического типа относится
установление основных принципов и мероприятий в области внешней и
внутренней политики (см., например, ст. 78 Конституции НРБ, ст. 23
Конституции МНР, ст. 37 Конституции КНДР). Безусловно, каждое
социалистическое государство имеет и свои особенности в организации и
компетенции парламента как органа внешних сношений государства.

В одних социалистических странах компетенция верховного органа
государственной власти в области внешних сношений детально
сформулирована в Конституции, в других – главным образом в регламенте
парламента. Так, например, в РП верховным органом государственной власти
является Сейм, осуществляющий как верховный выразитель воли трудящихся
города и деревни суверенные права народа, издающий законы и
контролирующий деятельность других органов государственной власти и
управления (ст. 25 Конституции). В соответствии с регламентом Сейма
Республики Польша 1957 г. на первой сессии Сейма создаются постоянные
комиссии, в том числе комиссии по иностранным делам и внешней торговле.
Сейм заслушивает отчеты министра иностранных дел по особо важным
мероприятиям министерства иностранных дел во внешней политике Польши.
Так, Сейм неоднократно заслушивал отчеты министра иностранных дел по
вопросам участия Польши в решении германской проблемы, по вопросу о
репарациях, причитающихся Польше, по вопросам деятельности польской
делегации в ООН и др. Комиссия по иностранным делам часто предварительно
заслушивает отчеты министра иностранных дел и затем передает их на
рассмотрение Сей-

23

ма. Так, комиссия предварительно рассматривала “План Ра-пацкого” о
создании в Европе зоны, свободной от ядерного оружия.

Сейм Республики Польша активно общается с парламентами других стран.
Президиум Сейма осуществляет руководство вопросами этих сношений Сейма.

Сейм принимает постановление о состоянии войны в случае вооруженного
нападения на Республику Польша или в случае необходимости выполнения
обязательств по совместной обороне от агрессии, вытекающих из
международных договоров.

Действенный контроль Сейма за внешними сношениями Республики Польша
обеспечивает руководящую роль представителей польского народа в решении
важных внешнеполитических проблем государства.

Глава государства. Под главой государства понимается высший по
конституции данной страны орган государственного руководства и внешнего
представительства страны. Этому органу принадлежит участие во всех
важнейших государственных актах (в законах, в главных договорах), от
него зависит назначение на высшие должности и, наконец, а) именем этого
органа объявляется война и, как правило, заключается мир, б) к этому
органу направляются и им же от себя посылаются дипломатические
представители в рангах послов и посланников.

Обычно этот орган является единоличным, но новейшая история знает ряд
исключений.

В ряде государств принята форма коллегиального главы государства.

Анализируя положения буржуазных конституций, мы приходим к выводу, что
глава государства в целом ряде случаев противопоставлен народному
представительству и правительству, которое ответственно перед
парламентом.

Глава государства в большинстве капиталистических государств приобретает
преимущественно парадные черты именно внешнего представительства.
Действительное политическое влияние у него уменьшается и даже его
правомочия во внешних отношениях, например в объявлении войны, все чаще
начинают обусловливаться, особенно в республиках, согласием парламента,
но он вместе с тем служит определенным резервом монополистических
группировок в борьбе с демократией.

В буржуазных государствах – монархических или республиканских – до
настоящего времени сохраняется от прошлого одна характерная черта: глава
государства считается или полностью неответственным даже в вопросах
внешней политики, или ответственным в очень неопределенной форме.
Президенты отвечают иногда за государственную измену без точного

24

определения, что под этим подразумевается, и в особо усложненных
процессуальных формах.

Учреждение поста Президента СССР обусловило появление в СССР
единоличного главы государства, правовое положение которого учитывает
опыт зарубежных стран и вместе с тем исходит из советской
конституционной системы. Прежде всего следует отметить, что учреждение
поста Президента СССР не меняет правового положения и не влечет
ограничения компетенции союзных и автономных республик, закрепленных
конституциями этих республик и Конституцией СССР.

Съезд народных депутатов постановил в связи с учреждением поста
Президента СССР внести в Конституцию СССР изменения и дополнения, что
было сделано в виде специального закона.

Статья 127 Конституции теперь гласит; что главой Советского государства
является Президент СССР. В ст. 1273 говорится, что Президент СССР: “1)
выступает гарантом соблюдения прав и свобод советских граждан,
Конституции и законов СССР; 2) принимает необходимые меры по охране
суверенитета Союза ССР и союзных республик, безопасности и
территориальной целостности страны, по реализации принципов
национально-государственного устройства СССР; 3) представляет СССР
внутри страны и в международных отношениях; 4) обеспечивает
взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР;
5) представляет съезду народных депутатов СССР ежегодные доклады о
положении страны; информирует Верховный Совет СССР о наиболее важных
вопросах внутренней и внешней политики СССР… 10) координирует
деятельность государственных органов по обеспечению обороны страны;
является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил СССР, назначает и
сменяет командование Вооруженных Сил, присваивает высшие воинские
звания”.

Особо следует отметить п. 11, 13 и 14 ст. 1273. Президент СССР ведет
переговоры и подписывает международные договоры СССР; принимает
верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических
представителей иностранных государств; назначает и отзывает
дипломатических представителей СССР в иностранных государствах и при
международных организациях; присваивает высшие дипломатические ранги и
иные специальные звания; решает вопросы принятия в гражданство СССР,
выхода из него и лишения Советского гражданства, предоставления убежища;
объявляет общую или частичную мобилизацию; объявляет состояние войны в
случае военного нападения на СССР и незамедлительно вносит этот вопрос
на рассмотрение Верховного Совета СССР; объявляет в интересах защиты
СССР и безопасности граждан военное положение в отдельных местностях.
Прези-

25

дент СССР возглавляет Совет Федерации, который рассматривает вопросы
соблюдения Союзного Договора, разрабатывает меры по проведению в жизнь
национальной политики Советского государства; представляет Совету
Национальностей Верховного Совета СССР рекомендации по разрешению споров
и урегулированию конфликтных ситуаций в межнациональных отношениях;
координирует деятельность союзных республик и обеспечивает их участие в
решении вопросов общесоюзного значения, отнесенных к компетенции
Президента СССР (ст. 1274).

По ст. 1275 при Президенте СССР действует Президентский Совет, задачей
которого является выработка мер по реализации основных направлений
внутренней и внешней политики СССР, обеспечению безопасности страны.

Статья 1276 говорит, что Президент СССР проводит заседания Совета
Федерации и Президентского Совета для рассмотрения наиболее важных
вопросов внутренней и внешней политики страны. Президент СССР может
передать исполнение своих обязанностей по ст. 1279 Председателю
Верховного Совета СССР и Председателю Совета Министров СССР (п. 11, 12
ст. 1273), а по п. 13 ст. 1273 – Председателю Верховного Совета СССР.

В соответствии со ст. 12710, если Президент СССР по тем или иным
причинам не может далее исполнять свои обязанности, впредь до избрания
нового Президента его полномочия переходят к Председателю Верховного
Совета СССР, а если это невозможно – к Председателю Совета Министров
СССР.

Находясь за границей, Президент СССР безусловно пользуется правами на
все те привилегии и иммунитеты, которые предоставляются главе
государства на основании международного права.

В соответствии с конституционным законом от 27 октября 1968 г. главой
государства Чешской и Славацкой Федеративной Республики является
президент, избираемый Федеральным собранием сроком на пять лет.

Президент представляет ЧСФР вовне, заключает, ратифицирует и денонсирует
международные соглашения. Заключение международных соглашений, для
которых не требуется согласие Федерального собрания, президент может
поручать правительству ЧСФР или, с его согласия, отдельным членам
правительства.

Президент может возложить подготовку некоторых международных соглашений
на органы ЧСФР, которые в этом случае действуют в сотрудничестве с
органами Чехии и Словакии, поскольку это касается соглашений,
регулирующих международное сотрудничество в областях совместной
компетенции (это прежде всего внешние экономические отношения) (ст. 8,
25, 61). 26

Президент принимает и аккредитует послов, назначает председателя
правительства и министра иностранных дел, определяет компетенцию
государственного секретаря в отношении МИД ЧСФР (ст. 61, п. “ж”).

В ходе выработки и проведения в жизнь внешнеполитических решений
президент осуществляет полномочия общего характера. Например, президент
ЧСФР может информировать Федеральное собрание о международном положении
ЧСФР и о важных внешнеполитических вопросах, предлагать проекты тех или
иных мероприятий в области внешних сношений.

Президент ЧСФР является Верховным главнокомандующим Вооруженных сил,
объявляет по предложению правительства ЧСФР военное положение и на
основе решения Федерального собрания войну, если ЧСФР подверглась
нападению или если необходимо выполнить международные договорные
обязательства по совместной обороне против нападения.

Президента ЧСФР нельзя подвергать судебному преследованию за действия,
связанные с осуществлением его функций (ст. 65).

Правительство. Под правительством мы имеем в виду коллегиальный высший
орган государственного управления, как правило, руководящий и внешней
политикой; высший исполнительный и распорядительный орган
государственной власти.

Правительство носит различные названия в разных государствах. Его
именуют чаще всего советом министров, в скандинавских странах и в
Нидерландах – государственным советом, иногда кабинетом. Правительство
состоит из руководителей центральных органов государственного управления
(министров, государственцых секретарей, статс-секретарей и др.) во главе
с председателем (председатель совета министров, премьер-министр,
канцлер, председатель кабинета министров и т. п) или президентом в
президентских республиках. Необходимо иметь в виду, что в буржуазных
государствах за официальным правительством обычно стоит та или иная
группа финансистов и политиков, монополистические группировки, тесно
связанные с правительством и, в сущности, диктующие ему направление
внешней политики.

В условиях господства монополистических группировок в буржуазных
государствах резко возрастает роль исполнительной власти, правительства,
в осуществлении политики. Это особенно наглядно проявляется в
деятельности правительства как органа внешних сношений западных
государств. Юрист из Западной Германии Т. Эллвайн писал: “Внешняя
политика и по сей день остается неприкосновенной сферой руководства со
стороны правительства”1.

1 Ellwein J. Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland. Opladen,
1973. S. 354.

27

По существу, все внешние сношения государств сосредоточены в руках
правительства, именно оно фактически решает все вопросы внешней политики
государства. Такое положение характерно, например, для Великобритании,
США, ФРГ.

Исследователи отмечают следующие общие основные черты деятельности
правительства буржуазного государства в области внешней политики:
закрепление ведущей и определяющей роли правительства в формировании и
проведении внешней политики; отсутствие детальной регламентации
внешнеполитической компетенции правительства; ограниченные формы
контроля за внешнеполитической деятельностью правительства со стороны
парламента и его органов.

Положения конституций Японии (ст. 73), Франции (ст. 20), ФРГ (ст. 65),
Италии (ст. 95), Великобритании говорят об этом, а в США положение еще
более неопределенно. Как писал В. И. Ленин, речь идет о так называемой
“действительной концепции”, т. е. о государственной практике
осуществления государственного руководства обществом, где действуют
такие факторы, как соотношение политических сил в парламенте и в стране,
уровень поддержки внешнеполитического курса правящим классом и другими
социальными слоями, соотношение классовых сил на международной арене,
обязательства по международным договорам и др.

В практике правительств преобладают так называемые соглашения в
упрощенной форме, т. е. соглашения, не нуждающиеся в одобрении
парламента. Это так называемые исполнительные соглашения в США, в ФРГ
9/10 всех международных соглашений являются межправительственными, их
заключение находится целиком в компетенции исполнительной власти.
Подобное положение приводит к фактическому обману при принятии
ответственных решений. Достаточно напомнить так называемую тонкинскую
резолюцию 1964 г. сената США, когда правительство обмануло сенат
относительно действительного положения в Индокитае, поставив
американский народ перед совершившимся фактом агрессии США против
вьетнамского народа; в 1956 г. правительство Идена проинформировало о
суэцкой авантюре палату общин за несколько часов до начала военных
действий. Аналогично поступило и правительство М. Тэтчер в 1982 г. во
время фолклендского кризиса, в 1986 г. администрация Р. Рейгана провела
авантюру с продажей оружия Ирану и перевода денег контрас Никарагуа
несмотря на запрет конгресса.

Распространенной формой дипломатической деятельности правительств
являются нота правительства, послание главы правительства главе
правительства иностранного государства по вопросам международных
отношений, посылка и принятие у себя в государстве правительственных
делегаций, переговоры

28

между ними и подписание международных соглашений и совместных
программных заявлений.

Глава правительства без специальных полномочий может вести переговоры и
заключать договоры с иностранными государствами в своем государстве и за
границей на основе международного права.

Достаточно присутствия главы правительства на каком-либо совещании,
чтобы он мог принять участие в заседании на основании положения
конституции своего государства о нем как о главе правительства,
осуществляющего общее руководство внешними делами своего государства.

При поездках за границей глава правительства имеет право на безусловный
дипломатический иммунитет.

В некоторых государствах ввиду важности поста министра иностранных дел
глава правительства совмещает свой пост с постом министра иностранных
дел. В тех случаях, когда правительства состоят из коалиции партий, пост
премьера и пост министра иностранных дел, как правило, делится между
двумя ведущими партиями или пост премьера занимают лидеры партий
поочередно. В так называемых президентских республиках глава государства
одновременно является главой правительства.

В настоящее время большую роль р определении и осуществлении внешней
политики и дипломатии играют внекон-ституционные органы, по существу, в
них идет основная работа по подготовке внешнеполитических решений
(секретариат, служба, ведомства при правительстве). Например, в Западной
Германии большую роль играет ведомство федерального канцлера, которое
возглавлялось ранее чиновниками на уровне министров. В Великобритании
это секретариат премьер-министра, во Франции это генеральный секретариат
при премьер-министре, хотя его роль и отличается от аналогичных органов
в других странах.

Все это свидетельствует, на наш взгляд, о падении значения правительства
как коллегиального органа руководства внешней политикой и дипломатией,
что находит выражение и в создании постоянных и ad hoc комитетов
правительства. Например, в Великобритании обнародованное в марте 1981 г.
решение правительства израсходовать 5 млрд. ф. ст. на новую систему
ракет “Трайдент”, которая должна была заменить систему “Поларис” на
подводных лодках, было одобрено не правительством, как это обычно
принято при решении вопросов национальной безопасности, а комитетом
кабинета.

В разработке и проведении внешней политики и дипломатии в последнее
время играют важную роль институты “личных советников” главы
правительства. Они могут быть формализованы, как в США, или действовать
фактически, как в странах Западной Европы или Японии. Например, в
Велико-

29

британии такую роль при Н. Чемберлене выполнял Т. Вильсон, постоянный
секретарь казначейства, при Э. Хите – постоянный секретарь министерства
по делам гражданской службы У. Армстронг, в Западной Германии при К.
Аденауэре – банкир Р. Пфердменгес, член “тайного” кабинета, куда входили
как ближайшие сотрудники К. Аденауэра, так и лица, не являющиеся
служащими правительства.

Совет Министров СССР объединяет и направляет работу общесоюзных и
союзно-республиканских министров и подведомственных ему учреждений, в
частности работу Министерства иностранных дел СССР, а через Советы
Министров союзных республик работу Министерств иностранных дел союзных
республик, работу Министерства внешних экономических связей СССР, работу
Государственного комитета СССР по науке и технике (ст. 135).

Совет Министров СССР принимает меры по обеспечению общественного
порядка, защите интересов государства и охране прав граждан (ст. 131) и
осуществляет общее руководство в области сношений с иностранными
государствами (ст. 135). Аналогичные положения имеются, например, и в
ст. 37 Конституции МНР, ст. 55 Конституции КНДР, ст. 103 п. 1
Конституции НРБ.

Согласно части первой ст. 131 Конституции СССР, Совет Министров СССР
правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к
ведению Союза ССР, они не входят, согласно Конституции СССР, в
компетенцию Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР и его
Президиума, Председателя Верховного Совета СССР.

Значение Советов Министров стран социалистического выбора как органа
внешних сношений в условиях борьбы этих стран за мир, за смягчение
международной напряженности, за мир и мирное сосуществование и дружбу
между народами очень велико.

Согласно ст. 131 Конституции СССР Совет Министров СССР “5) осуществляет
общие мероприятия в области отношений с иностранными государствами,
внешней торговли, экономического, научно-технического и культурного
сотрудничества СССР с зарубежными странами; принимает меры к обеспечению
выполнения международных договоров СССР; утверждает и денонсирует
межправительственные международные договора”.

Статья 130 Конституции СССР, ст. 27 Конституции МНР, например, особо
подчеркивают ответственность правительства перед народом, перед
депутатами народа в парламенте.

Главной целью дипломатической деятельности правительств государств
социалистического выбора является обеспечение мирных условий для
построения коммунистического общества в своих странах и развития
международных отноше-

30

ний, избавление вместе со всеми миролюбивыми народами человечества от
мировой истребительной войны, создание благоприятных международных
условий для социально-экономического прогресса общества, решение
глобальных проблем развития человечества в интересах всех народов.

Правительство социалистического государства последовательно проводит
внешнюю политику на основе общечеловеческих ценностей, политику мира и
мирного сосуществования государств с разным социально-экономическим
строем. Правительство социалистического государства проводит политику
социалистического интернационализма, сотрудничества и братской
взаимопомощи, укрепляющую отношения стран социалистического выбора.

Характер правительства как органа социалистического государства нашел
выражение как в активном использовании всех традиционных форм
дипломатических отношений, так и в особой форме дипломатической
деятельности правительства. Например, посылка и прием высоких
правительственных делегаций играют важную роль в развитии отношений
между социалистическими странами, решении многих международных вопросов.
Именно участие высоких правительственных делегаций социалистических
стран в работе Политического консультативного комитета Варшавского
Договора в 1966 г. в Бухаресте привело к инициативе социалистических
стран о создании системы европейской безопасности, созыва Совещания по
безопасности и сотрудничеству в Европе, имеющего принципиальное значение
для развития международных отношений, принявшего Заключительный акт,
являющийся кодексом отношений мирного сосуществования государств с
разным социально-экономическим строем.

Совет Министров Советского Союза имеет еще специальные права по
назначению и отзыву глав представительств с правами ниже послов и
посланников, членов делегаций от Советского Союза в различных
международных комиссиях, действующих на основании заключенных СССР
договоров. Правительством СССР назначаются торговые представители, главы
и члены делегаций, назначаемых для переговоров о заключении
международных договоров, не требующих ратификаций. Полномочия этим лицам
даются за подписью главы правительства и скрепляются подписью министра
иностранных дел СССР. Аналогичные законодательные положения существуют и
в ряде других социалистических стран.

Правительство СССР осуществляет общее политическое и оперативное
руководство внешней торговлей Советского государства и
внешнеэкономическими связями и научно-техническим сотрудничеством с
зарубежными странами.

Международное экономическое сотрудничество стран социалистического
выбора занимает важное место во внешнеполи-

31

тической деятельности правительства социалистического государства.
Комплексная программа дальнейшего углубления и совершенствования
сотрудничества и развития социалистической экономической интеграции была
разработана и принята правительством стран – членов СЭВ.

Следует специально подчеркнуть, что вопросы внешней политики Советского
правительства обсуждаются на Съездах народных депутатов СССР, в
Верховном Совете СССР, важные решения внешнеполитического характера
принимаются также Советом Министров СССР; Это говорит о связи Советского
правительства с народом, об определяющей роли Советов в области внешней
политики и дипломатии.

Дипломатическая деятельность правительства социалистических государств
играет решающую роль в современных международных отношениях, которая
значительно содействует качественному изменению международных отношений
в направлении мира и обеспечения социально-экономического прогресса
народов. Как писал Генеральный секретарь ЦК КПСС М. С. Горбачев во
вступительной статье к сборнику “К лучшему миру”, вышедшему в США в 1987
г., “на первый план выдвигается задача формирования нового политического
мышления и, вероятно, нового международного права. Мышления,
отличающегося уважением к людям и народам иной идейной окраски, иной
социальной веры. Международного права, очищенного от двойных стандартов,
категорически объявляющего вне закона агрессивные войны и всякие другие
формы международного насилия. В иначе, чем сейчас, устроенном сообществе
нам предстоит опять-таки совместно найти способ распространения благ на
все страны планеты”1.

Ведомство иностранных дел. Под названием “ведомство иностранных дел”
имеется в виду централизованный аппарат государственного управления,
непосредственно и повседневно осуществляющий дипломатическую
деятельность данного государства, непосредственно организующий и
координирующий внешние сношения государства.

Аппарат этот носил и носит различные названия: например, иностранная
контора в Англии, государственный департамент в США, в оттоманской
Турции – Блистательная Порта; в России он назывался посольским приказом,
в Канаде – департамент внешних дел; в Советском Союзе до 1946 г.
Народным комиссариатом по иностранным делам, теперь именуется
Министерством иностранных дел. Распространенное название в настоящее
время – это министерство или ведомство иностранных дел, оно впервые было
употреблено во Франции в 1589 г.

1 Горбачев М. С. Слово к американскому читателю// Коммунист. 1987. № 7.
С. 11. 32

Ведомство иностранных дел посылает директивы и дает указания
дипломатическим представительствам и консульствам своей страны,
наблюдает за их деятельностью, направляет и контролирует ее.

Как подчеркивают исследователи, в буржуазном государстве характер
влияния МИД изменчив, однако общепризнано, что ему свойственно выступать
в качестве “политического” ведомства не в такой степени, как другие
министерства, заинтересованного в частных фактах, цифрах или реальных
показателях, ибо этими данными обычно располагают другие органы.

Вместе с тем в условиях государственно-монополистического капитализма с
расширением внешнеполитической деятельности ведомство иностранных дел
само уже не справляется со всеми внешними сношениями и наряду с ним
создаются параллельные политические органы повседневного руководства
внешними сношениями и специализированные органы, о которых мы скажем
ниже.

К первой группе относятся межминистерские или подми-нистерские органы,
руководство которыми осуществляется главой государства или главой
правительства. В США – это Совет национальной безопасности, в
Великобритании можно назвать комитеты кабинета и секретариат кабинета,
во Франции – секретариат президента и кабинет премьер-министра, в ФРГ –
ведомство федерального канцлера. Совет национальной безопасности
осуществляет координационные и директивные функции, и даже действует
вопреки госдепартаменту США.

В целях усиления координирующей роли МИД во Франции, МИД был
переименован в Министерство внешних сношений, введены новые посты –
министров-делегатов при министре с мая 1981 г. и одного
министра-делегата и двух государственных секретарей в правительстве с
декабря 1984 г.

Надо отметить, что реальная роль ведомства иностранных дел в конечном
итоге зависит от многих факторов, которые надо учитывать, – таких, как
структура госаппарата, важность тех или иных внешнеполитических
мероприятий, личные отношения главы государства, главы правительства и
министра иностранных дел и др.

Ведомство иностранных дел поддерживает связь и ведет переговоры с
иностранными дипломатическими представительствами и делегациями, готовит
проекты соглашений, централизует и обрабатывает поступающую информацию.

На ведомстве иностранных дел лежит задача защиты интересов субъекта
международного права и его граждан за границей.

Ведомство иностранных дел представляет на решение правительства все
важные вопросы внешней политики.

Ведомство иностранных дел, как правило, состоит из трех групп – отделов:
территориальные, как правило, определенного

33

географического района (по группам стран), функциональные и
административные.

Территориальные отделы осуществляют текущую оперативную работу по
изучению политического и экономического положения в отдельных странах, в
отделах систематизируются и обобщаются отчеты и сводки, поступающие от
представительств за границей, составляются от имени руководителя
ведомства инструкции для представительств за границей, подготавливаются
материалы для руководителя ведомства по составлению нот в связи с тем
или иным вопросом отношений с данной страной, поддерживаются отношения с
представителями данной страны при главе государства. Как правило,
сотрудниками данных отделов являются дипломаты, побывавшие в данной
стране и имеющие опыт работы там.

Функциональные отделы, как правило, ведают общими и различными группами
конкретных вопросов международных отношений, в которых заинтересовано
государство, вопросами международных организаций, пропаганды, печати,
вопросами консульских и договорных отношений и т. д. Задачи
функциональных отделов в основном сводятся к подготовке и анализу
материалов для делегаций данного государства на международных
конференциях, к подготовке решения или переговоров по конкретным
вопросам какой-либо специальной области международных отношений, в
которой заинтересовано данное государство.

Это оперативные дипломатические отделы.

Административные отделы носят в основном вспомогательный характер,
обслуживают аппарат ведомства иностранных дел и зарубежных
представительств.

Структура ведомства иностранных дел с превалированием тех или иных
отделов строится в основном в зависимости от тех внешнеполитических
задач, которые ставит перед собой народ, господствующий класс данной
страны.

Министерства иностранных дел Союза ССР и других социалистических стран
являются главным звеном повседневного осуществления задач внешней
политики этих государств. Они осуществляют, как и другие органы внешних
сношений, внешние функции социалистического государства в форме
дипломатии. Предотвращение войны и укрепление мира, братская
взаимопомощь на основе принципа социалистического интернационализма и
укрепление единства стран социалистического выбора, развитие широких
международных связей с государствами другой социально-экономической
системы на основе мира и мирного сосуществования, обеспечение
безопасности и интересов своего государства и интересов своих граждан –
главное содержание деятельности министерства иностранных дел
социалистического государства.

Министерства иностранных дел стран социалистического

34

выбора под руководством правительства и руководящих органов какой-либо
правящей партии или коалиции партий ведут оперативную работу по
осуществлению дипломатии государства, постоянно готовят информацию и
предложения по различным вопросам для правительства и реализуют принятые
правительством решения.

Задачи Министерства иностранных дел, например, СССР определяются
задачами, изложенными в правительственных заявлениях, решениях Съезда
народных депутатов СССР.

Дипломатический аппарат министерства иностранных дел представляет
государство во внешних сношениях за границей и на территории государства
в отношениях с послами ч другими представителями иностранных государств.
На МИД СССР возложена задача защиты внешнеполитических и экономических
интересов СССР и советских граждан, выполнение постановлений
правительства о заключении договоров и соглашений с иностранными
государствами, контроль за проведением в жизнь этих договоров и
соглашений и содействие соответствующим учреждениям СССР и союзных
республик в осуществлении ими прав, устанавливаемых этими договорами.
МИД СССР руководит советскими дипломатическими и консульскими
представительствами за границей, МИД СССР руководит разработкой и
изданием архивных материалов и официальных документов в области внешней
политики.

В соответствии со ст. 24 Закона о Совете Министров СССР МИД СССР
является союзно-республиканским министерством, содействует работе МИД
союзных республик в осуществлении сношений с иностранными государствами
(в этих целях в МИД СССР создан специальный отдел).

По многим вопросам дипломатической деятельности МИД СССР выступает как
координирующий орган.

Если иное не предусмотрено законом и в действующих международных
договорах, сношения государственных учреждений СССР и их должностных лиц
с учреждениями и должностными лицами иностранных государств
осуществляются в соответствии с Венской конвенцией о дипломатических
сношениях 1961 г. и Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16
декабря 1947 года, только через МИД СССР.

Структура МИД СССР строится в зависимости от требований современной
дипломатии, внешней политики Советского Союза. Можно выделить три
структурные группы: руководство МИД, состоящее из министра, заместителей
министра, советников министра, заведующих отделами и управлениями;
коллегия, помогающая министру в руководстве МИД и состоящая из
заместителей министра, некоторых заведующих отделами и некоторых
руководителей других ведомств и учреждений, осуществляющих внешние
функции СССР; территориальные и функциональные отделы дипломатического и
не-

35

дипломатического характера; послы по особым поручениям, общего отдела и
отдела по связи Верховным Советом СССР. К полномочиям министра, кроме
общего руководства деятельностью МИД по претворению в жизнь внешней
политики Советского государства, относятся: участие в переговорах с
иностранными государствами, прием иностранных дипломатических
представителей, дача разрешения на опубликование договоров и соглашений
с •иностранными государствами, присвоение дипломатических рангов
советника, секретаря, атташе; направление на работу за границу
поверенных в делах, советников, секретарей и атташе; выдача консульских
патентов и дача консульской экзекватуры иностранным консулам;
удостоверение полномочий делегаций СССР, мандатов и других документов
представителей различных ведомств за границей, скрепление верительных и
отзывных грамот дипломатических представителей СССР и др.

В соответствии с Общим положением о министерствах СССР от 10 июля 1967
г. коллегия МИД СССР на своих заседаниях рассматривает основные вопросы
развития отношений Советского государства с другими странами,
международных отношений, участия СССР в международных организациях,
обсуждает практические вопросы руководства подразделениями Министерства,
проверки исполнения решений, подбора и использования кадров, проекты
важнейших приказов и инструкций, заслушивает доклады министров
иностранных дел союзных республик, отчеты управлений и отделов
министерства, отчеты послов и др.

Министр иностранных дел является членом правительства. Министр отвечает
за работу ведомства иностранных дел, имеет право давать указания и
принимать решения. С точки зрения международного права положение
министра иностранных дел отличается той особенностью, что он может вести
переговоры и подписывать международный договор даже без определенного
формального полномочия.

Право осуществления им дипломатической деятельности основывается на
конституционном положении о министре иностранных дел как члене
правительства и руководителе ведомства иностранных дел.

Иностранный дипломат имеет право считать, что данный министр пользуется
доверием своего правительства, пока он не уволен в отставку. Именно с
этим связан тот обычай, что при перемене министра иностранных дел об
этом всегда нотифицируют всем странам, которые имеют с данным
государством дипломатические отношения, т. е. все главы и члены миссий и
посольств, находящихся в данной стране, получают уведомление, что
такой-то вступил в должность министра иностранных дел с такого-то числа.

Министр иностранных дел при поездках за границу поль-

36

зуется всеми дипломатическими привилегиями и иммунитетами.
Ответственные сотрудники министерства иностранных дел (например,
заведующие отделами), если они ведут переговоры с иностранным дипломатом
в данной стране, предполагаются говорящими от имени министра с его
ведома. В случае совершения последними ошибки он может дезавуировать их
действия. Кроме министра, ответственный работник министерства без
специального полномочия не может подписать договор или официальные
документы от имени министерства. Считается, что об этом все иностранные
дипломаты знают.

Министр иностранных дел, как правило, во всех государствах участвует в
ведении переговоров с иностранными делегациями, подписывает с ними
договоры (может быть, не только он, но это является также его функцией);
принимает прибывающих дипломатических представителей в связи с
предстоящим вручением ими верительных грамот главе государства;
принимает участие в торжественных приемах дипломатических представителей
и иностранных внешнеполитических делегаций; дает разрешение на
опубликование соглашений и договоров с иностранными государствами (без
его визы это, как правило, не может иметь места); назначает для работы
за границей поверенных в делах, советников, секретарей и всех атташе,
скрепляет верительные, отзывные грамоты и консульские патенты, скрепляет
мандаты и другие документы уполномоченных различных ведомств за
границей.

Министры обыкновенно имеют также некоторые специальные права. Без особых
полномочий министр иностранных дел может представлять свое государство в
международных организациях (например, в ООН). После второй мировой войны
следует отметить такой институт международных отношений, как совещания
министров иностранных дел в форме конференций или установленного
Потсдамским соглашением СМИД, распавшегося с началом холодной войны.

Министр иностранных дел СССР в силу ст. 135 Конституции и ст. 4 Закона о
Совете Министров СССР входит в состав правительства СССР, пользуется
всеми правами, предоставленными министрам СССР, и осуществляет общее
оперативное руководство министерством иностранных дел СССР. При этом
следует иметь в виду и Постановление Совета Министров о дополнительном
расширении прав министров СССР от 10 июля 1967 г. Общее положение о
министерствах СССР от 10 июня 1967 г. и Закон СССР о Совете Министров
СССР от 5 июля 1978 г. Его кандидатура утверждается съездом народных
депутатов СССР при образовании Совета Министров, а в период между
сессиями он назначается и освобождается от должности по согласованию с
Председателем Совета Министров, Президентом СССР с последующим внесени-

37

ем этого решения на утверждение Верховного Совета СССР (ст. 1273, п. 7
Конституции СССР).

Министр иностранных дел может поручить выполнение части своих функций
заместителю.

В 1970 г. в феврале постановлением Совета Министров ГДР утвержден статут
МИД ГДР. В соответствии со статутом на МИД ГДР возлагается комплексная
научная подготовка решений в области внешней политики; планирование,
руководство и координация отношений с другими государствами и
международными организациями в области науки, образования и культуры,
подготовка и заключение международных договоров, защита прав и интересов
ГДР, ее граждан и юридических лиц и др.

В соответствии с декретом Государственного Совета Румынии № 589 от 21
августа 1969 г. МИД выполняет задачи по проведению в жизнь внешней
политики, обеспечивает единство внешней политики, информирует Совет
Министров о международных событиях и предлагает мероприятия в связи с
этими событиями и развитием международных отношений, обеспечивает
осуществление внешней политики государства в ООН и других международных
организациях, способствует развитию внешнеэкономических отношений,
координирует культурные связи, оказывает содействие другим ведомствам и
министерствам в их внешних сношениях и др.

8 качестве примера организации ведомства иностранных дел другого
иностранного государства приведем МИД ДРВ.

9 октября 1961 г. было принято постановление Совета Министров ДРВ “О
задачах, компетенции и структуре Министерства иностранных дел”.

Постановление прежде всего подчеркивало, что МИД является органом Совета
Министров, на который возлагается осуществление дипломатических сношений
и единое руководство внешней политикой в соответствии с общей
политической линией партии и государства.

Вся деятельность МИД ДРВ направлена на охрану суверенитета ДРВ, ее
национальных интересов на международной арене, на укрепление
международного положения ДРВ.

Постановление определило следующие функции МИД ДРВ, исходя из
вышесказанного: 1) государственное представительство во внешних
сношениях с иностранными государствами; 2) непосредственное
осуществление сношений с другими государствами, с другими министерствами
и ведомствами, организация и ведение переговоров, заключение договоров и
соглашений с иностранными государствами, контроль за их исполнением,
организация правительственных делегаций, выезжающих за границу, прием
зарубежных правительственных делегаций, осуществление обмена
дипломатическими представителями с другими странами; прием
дипломатических пред-

38

ставителей иностранных государств; 3) МИД систематически докладывает
правительству о состоянии работы в области внешней политики государства,
разрабатывает и представляет на рассмотрение Совета Министров важнейшие
вопросы внешней политики; 4) осуществляет оперативное руководство
дипломатическими представительствами; генеральными консульствами и
консульствами в иностранных государствах; 5) подготовка делегаций для
участия в международных конференциях и содействие им, консультирование
других министерств и ведомств по вопросам участия в международных
организациях; 6) разработка и представление на утверждение Совету
Министров инструкций по вопросам протокола, выполнение их при
осуществлении сношений с другими странами; 7) защита интересов граждан
ДРВ, находящихся за границей, содействие работе иностранных
представителей в ДРВ; 8) выполнение поручений правительства по
консульским вопросам;

9) работа с иностранными корреспондентами, контроль за деятельностью
зарубежных дипломатических представительств, наблюдение за
опубликованием дипломатических документов;

10) организация архива дипломатических документов государства; 11)
управление делами, вопросы кадров, штата, труда, зарплаты, управление
имуществом, финансами всех органов министерства в соответствии с
законодательством государства; 12) оказание помощи другим министерствам,
органам центрального аппарата и местным административным комитетам при
осуществлении задач внешней политики.

Постановление специально оговаривает, что министерства, органы
центрального аппарата и местные административные комитеты при
необходимости ставят в известность МИД о своей работе, связанной с
внешней политикой.

Во главе МИД стоит министр иностранных дел, который несет
ответственность перед Советом Министров и Национальным собранием.
Заместители министра помогают ему в работе и по его поручению могут
руководить тем или иным направлением работы МИД.

Министр на основании и во исполнение законов и постановлений, решений,
распоряжений, циркуляров и инструкций Совета Министров в пределах своей
компетенции издает циркуляры и распоряжения, проверяет их исполнение
соответствующими органами, изменяет или отменяет нецелесообразные
распоряжения своих подведомственных органов, вносит представления об
изменении или отмене нецелесообразных циркуляров, распоряжений,
связанных с вопросами внешней политики других министерств, органов при
Совете Министров и местных административных комитетов.

В структурном отношении МИД ДРВ состоит из канцелярии, отдела обзора,
отдела по организационным вопросам и кадрам, отдела печати и информации,
консульского отдела,

39

протокольного отдела, отдела Советского Союза и Восточной Европы,
отдела Азии, отдела Западной Азии и Африки, отдела Западной Европы и
Америки. Органами МИД за рубежом являются посольства, генеральные
консульства и консульства.

Другие внутригосударственные органы внешних сношений. К центральным
органам внешних сношений следует отнести также и органы, ведающие
специальными вопросами внешних сношений государства.

В настоящее время особенно к осуществлению внешней политики и дипломатии
подключается широкий круг специализированных органов государственного
управления, обычно занимающихся прежде всего внутренними экономическими,
социальными и культурными вопросами. Например, во Франции до 1913 г.
было только три службы в других министерствах, занимавшиеся внешними
делами, в середине 50-х годов – 66 служб, в том числе 47 из них
занимались экономическими вопросами. В Англии “в кабинете едва ли есть
министерство, которое непосредственно не связано” с международными
отношениями.

При этом следует подчеркнуть, что такое развитие носит объективный
характер и связано с резкой усложненностью международных отошений, все
углубляющейся взаимозависимостью государств, участием
государственно-монополистического капитализма в интеграционных
процессах.

В этих условиях проблема координации их деятельности становится одной их
самых насущных и в зависимости от той или иной международной проблемы
или общей международной атмосферы роль того или иного ведомства
различна. Наиболее наглядна эта роль в странах – членах ЕЭС. Ряд ученых
даже говорят об этом как о “европейском феномене”, который “заменил
дипломатическое посредничество прямыми связями между ответственными
должностными лицами”1.

На наш взгляд, трудно говорить о “замене”, так как роль политического
руководства в осуществлении внешней политики продолжает оставаться
довольно значительной, однако в этих условиях на первое место
выдвигаются органы государственного управления, которые заменяют МИД и
во многих случаях носят неконституционный характер. Например, в
Великобритании верховный контроль за осуществлением внешней политики,
принадлежащий кабинету, передается так называемому “внутреннему
кабинету”, который включает кроме премьер-министра небольшое число
министров, комитету обороны и внешней политики, временным комитетам,
которые определяют внешнеполитическую линию в конкретных ситуациях.

1 Makins С. Interdependence: The European Example Foreign policy. Fall,
1976. P. 140. 40

В ФРГ ведомство федерального канцлера прямо выполняло некоторые функции
МИД.

Во Франции большую роль играют создаваемые президентом советы и
премьер-министром – комитеты. Например, в 1976 г. был создан
возглавляемый президентом Совет внешней ядерной политики, который
призван разрабатывать внешнеполитические аспекты создания и развития
французских независимых ядерных сил сдерживания.

В современных условиях при осуществлении дипломатии большое значение
имеют для государств внешнеэкономические связи в широком смысле, включая
внешнюю торговлю, экономическое и научно-техническое сотрудничество. В
настоящее время нельзя решать политические вопросы на сколько-нибудь
долговременной основе без учета роли и значения экономических связей
между государствами.

Каковы же общие организационные формы правовой организации
внешнеэкономических связей социалистических государств? К таким общим
организационным формам относятся, на наш взгляд, следующие:
сосредоточение руководства государственными внешнеэкономическими связями
(внешней торговли и внешних экономических связей и научно-технического
сотрудничества) в рамках одного-двух министерств (ведомств) с
необходимыми для выполнения этих функций центральным аппаратом и
уполномоченными на местах; создание за границей сети представительств
(торгпредств, должностей торговых советников, представительств ведомства
по внешнеэкономическим связям, советников по экономическим вопросам в
составе посольств и миссий или как самостоятельных представительств),
осуществляющих внешнеэкономические связи государства; проведение
экспортно-импортных операций определенным числом государственных и
негосударственных хозрасчетных организаций (например, внешнеторговых
объединений, внешнеторговых фирм), обладающих статусом юридического
лица.

Вместе с тем интеграционные процессы, которые проходят в отношениях
между социалистическими странами, развивающееся международное разделение
труда, объективная необходимость в развитии мирохозяйственных связей
привели к тому, что в практике социалистических стран появились новые
явления, приводящие к реорганизации форм внешнеэкономических связей, и в
частности к наделению отдельных предприятий правом выхода на внешние
рынки, созданию смешанных предприятий, международных объединений и др.,
к некоторому изменению функций органов внешних сношений государства.
Выражением этого процесса в СССР является постановление ЦК КПСС и Совета
Министров СССР “О мерах по совершенствованию управления
внешнеэкономическими связями” и постановление “О мерах по
совершенствованию

41

управления экономическим и научно-техническим сотрудничеством с
социалистическими странами”.

Прежде всего следует отметить, что в целях совершенствования управления
внешнеэкономическим комплексом и повышения уровня координации работы
министерств, ведомств и организаций, осуществляющих
торгово-экономические, ва-лютно-финансовые и научно-технические связи с
зарубежными странами, создана Государственная внешнеэкономическая
комиссия Совета Министров СССР. На нее возлагаются функции руководства
деятельностью внешнеэкономических министерств и ведомств в осуществлении
ими внешнеэкономических связей. Во главе ее стоит председатель на уровне
заместителя Председателя Совета Министров СССР. В ее состав входят
руководители ведущих министерств и ведомств СССР, которые связаны с
внешнеэкономической деятельностью.

С 1 января 1987 г. более чем 20 министерствам и ведомствам СССР и 70
крупнейшим объединениям предприятий предоставлено право
непосредственного осуществления экспортно-импортных операций (включая
рынки капиталистических и развивающихся стран). В этом случае такие
предприятия создали в своем составе хозрасчетные внешнеторговые фирмы.

Постановление говорит о том, что по мере создания соответствующих
предпосылок такие права будут предоставляться другим министерствам,
организациям и предприятиям.

Особо следует подчеркнуть, что советским объединениям и предприятиям
предоставляются широкие права в развитии прямых связей с предприятиями и
организациями других стран – членов СЭВ. Они самостоятельно решают все
вопросы кооперации, в том числе определяют направления и конкретные цели
сотрудничества, выбирают партнеров в странах – членах СЭВ, осуществляют
поставки по кооперации, включая подписание хозяйственных договоров и
контрактов на поставку продукции и оказание услуг, связанных с
кооперацией и развитием производства, определение экономических условий
сотрудничества, согласование цен на коооперируемые комплектующие изделия
и предоставляемые услуги. Для этих предприятий открываются широкие
возможности непосредственного участия в реализации комплексной программы
научно-технического прогресса стран – членов СЭВ,
научно-исследовательских проектно-конструкторских и экспериментальных
работ, в обмене на взаимосогласованных условиях научно-технической
документацией.

Этими постановлениями на Министерство внешней торговли и Государственный
комитет СССР по внешнеэкономическим связям (теперь Министерство по
внешнеэкономическим связям) возложено осуществление контроля за
внешнеторговы-

42

ми операциями с целью обеспечения общегосударственных интересов1.

Надо подчеркнуть, что в Советском Союзе внешней торговлей, как это
установлено Конституцией, руководило Министерство внешней торговли, а
теперь всем комплексом внешнеэкономических связей – Министерство по
внешнеэкономическим связям.

Правовое положение Министерства определено Конституцией СССР (ст. 131).
Его основными функциями являются: руководство внешнеторговой
деятельностью на основе монополии внешней торговли, разработка и
осуществление мероприятий по развитию и улучшению торговли Советского
Союза с иностранными государствами; руководство деятельностью и контроль
за операциями подведомственных внешнеторговых хозяйственных предприятий
и других хозяйственных организаций, имеющих права выхода на внешний
рынок; составление экспортно-импортного плана СССР и обеспечение его
выполнения; разработка проектов торговых договоров и других относящихся
к компетенции Министерства экономических соглашений СССР с иностранными
государствами и контроль за их выполнением; к ведению Министерства
относятся: установление порядка транзита товаров, выдача разрешения на
ввоз, вывоз и транзит товаров; изучение иностранных рынков, экономики и
торговой политики иностранных государств; руководство торгпредствами,
торговыми агентствами и торговыми советниками при зарубежных
представительствах СССР.

Можно сказать, что на МВС возложены координация и контроль за
соблюдением на внешнем рынке интересов государства, торговля топливом,
сырьем, продовольствием и другими товарами общегосударственного
назначения.

Во главе Министерства стоит министр, являющийся членом Совета Министров
СССР. Несколько заместителей министра ведают определенными участками
работы. По уполномочию Советского правительства министр внешних
экономических связей ведет переговоры и заключает общие торговые
договоры с иностранными государствами.

При министре имеется коллегия в качестве совещательного органа.
Центральный аппарат министерства состоит из экспортных управлений,
импортных управлений, управлений по торговле с другими социалистическими
странами, восточными странами, с западными странами, договорно-правового
управления, планово-экономического управления, валютного управления,
финансового управления, транспортного управления, государственной
инспекции по качеству экспортных товаров, уп-

1 См.: Правда. 1986. 24 сент.

43

равления кадров, хозяйственного управления и некоторых других отделов и
подразделений,

В структуру МВС СССР входит институт уполномоченных МВС при Советах
Министров союзных и автономных республик и в пунктах, имеющих особое
значение для внешней торговли (пограничные пункты, порты и т. д.),
благодаря которым достигается наибольший учет интересов союзных и
автономных республик во внешней торговле.

Уполномоченные МВС СССР назначаются и действуют на основе положения,
утвержденного 13 февраля 1931 г. и инструкции о работе уполномоченных
МВС, утвержденной МВС в сентябре 1958 г. В их задачи входит проверка
выполнения постановлений правительства СССР по внешней торговле и
распоряжений МВС; наблюдение за деятельностью местных внешнеторговых
организаций, за выполнением сдачи на экспорт выделенных для этого
товаров, за транспортными и складскими операциями; участие в
рассмотрении правительственными и местными органами вопросов, связанных
с внешней торговлей.

Оперативную деятельность в области внешних экономических связей с 1930
г. осуществляют экспортные и импортные объединения, действующие на
основе хозрасчета и имеющие статус юридического лица.

В настоящее время, как мы писали выше, в составе предприятий, имеющих
право выхода на внешний рынок, создаются хозрасчетные внешнеторговые
фирмы. Министерствам и ведомствам в 1987 г. были переданы из
Минвнешторга 8 всесоюзных внешнеторговых объединений и большое
количество специализированных фирм. В союзных республиках созданы
внешнеторговые объединения, которые экспортируют главным образом
продукцию республиканской и местной промышленности, т.е. вовлекают в
товарооборот дополнительные ресурсы.

Значительное расширение за последние годы международных экономических
связей и научно-технического сотрудничества социалистических стран
потребовало создания в ряде стран государственных органов,
координирующих эти связи и осуществляющих их.

Таким органом в СССР, например, явился Государственный комитет по
внешнеэкономическим связям Совета Министров СССР, образованный в июле
1957 г. на основе Указа Президиума Верховного Совета, в настоящее время
объединенный с МВТ и вместе с МВТ образующий Министерство по
внешнеэкономическим связям СССР. В соответствии со ст. 22 Закона о
Совете Министров СССР теперь МВС осуществляет руководство всеми
внешнеэкономическими связями с иностранными государствами.

В компетенцию МВС сейчас входят: осуществление мероприятий по расширению
и укреплению экономического сотруд-

44

ничества СССР с другими социалистическими странами; осуществление
мероприятий по установлению и расширению экономических связей Советского
Союза с развивающимися странами; обеспечение выполнения обязательств
СССР по международному сотрудничеству и техническому содействию в
строительстве предприятий и сооружений.

В МВС СССР также сосредоточены все вопросы строительства, в том числе
сооружение объектов на территории СССР при участии зарубежных
организаций и фирм и связанные с этим поставки комплектного
оборудования, содействия в освоении проектных мощностей объектов за
рубежом.

Оперативная деятельность осуществляется через специализированные
объединения, действующие на основе хозрасчета со статусом юридического
лица.

Работа МВС СССР ведется в контакте с МИД СССР.

В соответствии с Положением о Министерстве внешних экономических связей
ГДР в его компетенцию входило: организация экспорта и импорта изделий и
услуг, научно-технических результатов и услуг; выдача рекомендаций
центральным органам по вопросам развития экономического и
научно-технического сотрудничества ГДР со странами – членами СЭВ;
руководство двух- и многосторонним хозяйственным и научно-техническим
сотрудничеством ГДР с другими странами; осуществление руководства и
контроль за заключением экспортно-импортных договоров внешнеторговыми
предприятиями, формированием сбыта и закупок и др.

Осуществление мероприятий по научно-техническому сотрудничеству с
зарубежными странами в СССР возложено на Комитет по науке и технике.
Комитет ведает также деятельностью Советского государства в ряде
научно-технических международных организаций. В целом ряде направлений
научно-технического сотрудничества Комитет выступает координирующим
органом.

Право образования подобных комитетов в соответствии с Конституцией СССР
принадлежит Съезду народных депутатов СССР, а в период между съездами –
Верховному Совету СССР. Комитеты являются исполнительными и
распределительными органами, действующими под непосредственным
руководством правительства СССР, руководят отраслями государственного
управления, входящими в компетенцию СССР. Компетенция Комитета
устанавливается Верховным Советом СССР, Советом Министров и определяется
законами, постановлениями и распоряжениями Совета Министров СССР.
Председатель Комитета назначается и смещается Президентом СССР по
представлению Председателя Совета Министров СССР и входит в состав
правительства СССР. Он, как и другие члены Совета Министров СССР,
ответствен перед Съездом народных депутатов СССР и ему подотчетен, а в
пере-

45

рывах между съездами – перед Верховным Советом. Комитеты ведут
переговоры и заключают соглашения с иностранными государствами по
вопросам, входящим в их компетенцию.

Такие органы созданы и действуют в других странах, например в РП –
Комитет экономического и научно-технического сотрудничества, в МНР –
Государственный комитет по внешнеэкономическим связям.

Что касается специализированных ведомств и министерств, то Общее
положение о министерствах СССР от 10 июня 1967 г., например, так
формулирует функции ведомства в области внешних сношений: осуществление
в установленном порядке экономических, научно-технических и культурных
связей с зарубежными странами, обеспечение выполнения относящихся к
отрасли обязательств СССР, вытекающих из договоров и соглашений,
заключаемых с иностранными государствами.

Пункт 74 Положения подчеркивает, что министерство разрабатывает
мероприятия по перспективе развития экономического и научно-технического
сотрудничества в соответствующей отрасли хозяйства СССР и
социалистических стран на принципах взаимной выгоды и товарищеской
взаимопомощи; подготавливает предложения по координации планов развития
отрасли с планами развития аналогичных отраслей стран -членов СЭВ и
других заинтересованных стран.

В целом ряде государств к органам внешних сношений относятся такие
органы, как ведомства, ведающие организацией и материальным обеспечением
иностранного туризма. Для ряда стран (например, Италия, Югославия)
работа этих органов имеет большое значение, с чем связано обеспечение
поступления иностранной валюты. В СССР, например, таким органом является
Государственный комитет СССР по иностранному туризму. В его компетенцию
входит обеспечение развития всех видов иностранного туризма в СССР и
советского туризма за границу, выполнение заданий государственного плана
по туризму, расширение сотрудничества СССР в области туризма с
зарубежными странами на основе принципов равенства и взаимной выгоды,
координация деятельности советских организаций, связанных с приемом и
обслуживанием иностранных туристов в СССР и советских туристов за
границей и др.

Совет Министров СССР 13 января 1987 г. принял специальное постановление
“О порядке создания на территории СССР и деятельности совместных
предприятий, международных объединений и организаций СССР и других стран
– членов СЭВ”1. В соответствии с этим постановлением постоянным органам
Совета Министров СССР, министерствам и ве-

1 См.: Правда. 1987. 27 янв. 46

домствам и Советам Министров союзных республик поручено широко
развернуть работу по созданию в Советском Союзе совместных предприятий,
международных объединений и организаций СССР и других стран – членов
СЭВ, определено их правовое положение.

Органы государственного управления и в первую очередь машиностроительные
министерства, которые наделены правами в области внешнеэкономической
деятельности, создают организации для экспорта и импорта продукции по
профилю отрасли. Эти организации будут обслуживать как предприятия
своего министерства, так и всех потребителей и производителей подобной
продукции, что ведет к повышению ответственности отраслевых ведомств и
министерств во внешнеэкономической области. При этом надо учитывать и
возможность опасности так называемого ведомственного подхода, т. е,
первоочередного решения проблем экспорта и импорта для своих
предприятий. В этой связи в целях обеспечения интересов всего
государства, а не отдельных ведомств необходимо было повысить
одновременно и общегосударственный контроль за всеми участниками
внешнеэкономической деятельности, соблюдением ими всеми прежде всего
общегосударственных интересов. В этом случае такие функции обеспечения и
контроля осуществляются Министерством по внешнеэкойомическим связям и
Государственным комитетом по науке и технике.

Другими словами, когда мы говорим об осуществлении Советским
государством внешнеэкономических связей, монополии внешней торговли, то
речь идет не о монополии отдельных ведомств, а об осуществлении внешних
сношений государства в области международных экономических отношений
прежде всего через систему органов государственного управления,
государственные предприятия и организации, а также через систему
кооперативных объединений. Монополия внешней торговли защищает
общенародные интересы, противостоит местничеству и ведомственности и
является орудием экономического общения с народами других стран.

Таким образом, в государствах в силу разных конкретных оснований, но в
конечном счете в результате нового характера международных отношений
складывается широкая единая система работы в области внешних сношений,
дипломатии данного государства, охватывающая несколько направлений
внешних функций государства.

Исходя из вышесказанного, мы должны констатировать изменение содержания
дипломатической службы, и мы можем сейчас определить дипломатическую
службу как систему работы дипломатических кадров в ведомстве иностранных
дел и зарубежных представительствах, а также в других органах внешних
сношений по выполнению задач дипломатии государства или нации в период
становления.

47

Зарубежные органы внешних сношений. Другая группа органов внешних
сношений – органы за рубежом. Они разделяются обычно на постоянные и
временные. Среди постоянных органов различают дипломатические
представительства (посольства и миссии), консульские представительства,
постоянные представительства при международных организациях. Особенность
советской системы зарубежных органов внешних сношений, в частности, –
наличие торговых представительств, считающихся частью дипломатического
представительства.

Временные зарубежные органы делятся на имеющие дипломатический характер
и не имеющие дипломатического характера. К временным дипломатическим
органам относятся делегации на конгрессах и конференциях, на переговорах
в специальных международных комиссиях ( например, в какой-либо
следственной или согласительной комиссии), группы представителей
государств со специальной миссией.

Временными зарубежными органами не дипломатического характера являются
делегации на специальные административные конференции, так называемые
комиссары (например, комиссары всемирных выставок), наблюдатели. Особую
группу составляют командиры военных кораблей и воинских частей,
находящихся за границей.

*                                              * *

Когда в практике государств в настоящее время встают вопросы правового
положения дипломатического представительства, представительства при
международных организациях, делегаций на международные встречи и
конференции и других зарубежных органов внешних сношений, прав и
обязанностей их персонала, то обращаются прежде всего к действующим
конвенциям многостороннего характера, которые определили их режим.

Конечно, значение и роль той или иной многосторонней конвенции в
современной дипломатической практике различны, однако мы должны
учитывать в настоящее время, что конвенциями универсального характера,
оказывающими влияние на договорную практику государства по этому
вопросу, являются Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г.,
Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. и Конвенция о
привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г.

Вместе с тем конвенции регионального характера (например, Гаванская
конвенция о дипломатических чиновниках 1928 г.) или специального
характера (например, Конвенция о привилегиях и иммунитетах СЭВ 1985 г.)
играют большую роль в определении правового режима в данном районе или
по вопросам, входящим в компетенцию данной организации.

48

Дипломатическая деятельность субъектов международного права в настоящее
время прежде всего осуществляется в рамках Венской конвенции о
дипломатических сношениях 1961 г., Гаванской конвенции о дипломатических
чиновниках 1928 г., Гаванской конвенции о дипломатическом убежище 1928
г., Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г., Конвенции о
привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН 1947 г.,
Конвенций о привилегиях и иммунитетах отдельных международных
организаций, двусторонними соглашениями об установлении дипломатических
отношений и учреждении представительств. Что характерно для этих
договоров? Следует подчеркнуть, что многосторонние соглашения о режиме
дипломатической деятельности основываются на общепризнанных принципах
современного международного права: прежде всего суверенное равенство,
уважение суверенитета и невмешательство во внутренние дела, взаимность и
ответственность за нарушение международного права.

В основу режима дипломатической деятельности положена объективная
необходимость развития народа, находящая выражение установлением и
развитием широких внешних связей с другими государствами, в
необходимости обеспечить эффективное осуществление функций органов
внешних сношений государств в целях их развития, укрепления мирных
отношений и учета взаимных интересов в рамках и на основе современного
международного права.

Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. В настоящее время
Венская конвенция является основным международным правовым документом,
определяющим статус и функции дипломатического представительства при
главаре государств. Конвенция состоит из преамбулы и 53 статей. Кроме
этого, конференция в Вене приняла факультативный протокол об
обязательном разрешении споров по данной конвенции в Международном суде
ООН и факультативный протокол о приобретении гражданства, в соответствии
с которым сотрудники представительства, не являющиеся гражданами
государства пребывания, и члены их семей, проживающие вместе с ними, не
приобретают, исключительно в порядке применения законодательства
государства пребывания, гражданство этого государства1.

Когда Комиссией международного права ООН в 1957 г. был подготовлен
предварительный проект статей с примечаниями “О дипломатических
отношениях и дипломатическом иммунитете”, кодифицирующий нормы
дипломатического права, касающиеся постоянного дипломатического
представительства в государстве, и через генерального секретаря ООН Ко-

1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1964. № 18.

49

миссия разослала проект государствам-членам для замечаний, Советское
правительство препроводило вербальной нотой постоянного представителя
СССР при ООН 11 марта 1958 г. свои замечания. Следует подчеркнуть, что
на X сессии Комиссии в проект была включена статья, основанная на
замечаниях правительства СССР, по которой “дипломатический агент
освобождается от всех личных повинностей” (замечание 3).

Замечания правительства СССР были направлены на уточнение ряда статей,
их расширение и” дополнение, советский представитель в комиссии дал
общую положительную оценку проекта и высказал пожелание, чтобы «а основе
этого проекта была заключена многосторонняя Конвенция о дипломатических
сношениях и иммунитетах.

Представители Советского Союза, УССР и БССР 18 апреля 1961 г. подписали
Конвенцию о дипломатических сношениях и иммунитетах, выработанную
конференцией в Вене, на которой делегации СССР, УССР, БССР и других
стран социалистического выбора внесли свой вклад в разработку
конвенционных норм дипломатического права, касающихся правового
положения дипломатических представительств в стране и их персонале.

Так, принятая Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г.
содержит ряд положений, о которых можно сказать, что они явились
результатом дипломатической практики Советского социалистического
государства.

Вместе с тем советская делегация, как и другие делегации
социалистических стран, на конференции при выработке Венской конвенции
выступила против дискриминационных положений ст. 48 и 50 о государствах,
которые только могут быть членами данной конвенции (члены ООН, члены
статуса международного суда ООН, члены специализированных учреждений
ООН). Президиум Верховного Совета Советского Союза, ратифицируя
конвенцию 11 февраля 1964 г., сделал следующее заявление: “Союз
Советских Социалистических Республик считает необходимым указать на
дискриминационный характер статей 48 и 50 конвенции, согласно которым
ряд государств лишен возможности стать участником этой конвенции.
Конвенция регламентирует вопросы, затрагивающие интересы всех государств
и поэтому должна быть открыта для участия всех государств. В
соответствии с принципом суверенного равенства никакие государства не
имеют права отстранять другие государства от участия в подобного рода
конвенции”.

Прежде всего мы констатируем, что благодаря деятельности
социалистических государств, на основе их проекта, конференция приняла
преамбулу конвенции, которая констатирует, что конвенция способствует
развитию дружеских отноше-

50

ний между государствами независимо от различий в их государственном и
общественном строе, т.е. формулирует принцип мирного сосуществования.
Далее в преамбуле специально подчеркивается соответствие данной
конвенции целям и принципам Устава ООН в отношении суверенного равенства
государств, поддержания международного мира и безопасности и содействия
развитию дружественных отношений между государствами.

Наконец, преамбула утверждает теорию функциональной необходимости
привилегий и иммунитетов, поскольку здесь прямо говорится, что они
предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения
эффективного осуществления функций дипломатических представительств,
представляющих государства.

Статья 1 конвенции посвящена приводимым в конвенции терминам, их
объяснению. Так, под “главой представительства” понимается лицо, на
которое аккредитующим государством возложена обязанность действовать в
этом качестве, под “сотрудником представительства” понимаются глава
представительства и члены персонала представительства, что включает в
себя членов дипломатического персонала, административно-технического и
обслуживающего персонала представительства. Причем подчеркивается, что
членами дипломатического персонала являются члены представительства,
имеющие дипломатический ранг, а дипломатический агент – это глава
представительства или член дипломатического персонала. Под
административно-хозяйственным пресоналом имеются в виду члены персонала
представительства, осуществляющие административно-техническое
обслуживание представительства. Лица, выполняющие обязанности по
обслуживанию представительства, являются членами обслуживающего
персонала. Наконец, частный домашний работник является лицом,
выполняющим обязанности домашнего работника у сотрудника
представительства и не являющимся служащим аккредитующего государства.

Важным положением является определение помещения представительства, под
которым в конвенции понимается здание или части зданий, используемые для
целей представительства, включая резиденцию правительства, кому бы ни
принадлежало право собственности на них, включая обслуживающий данное-
здание или часть здания земельный участок.

В практике государств в настоящее время часто возникают вопросы,
связанные с уяснением смысла того или иного положения конвенции в их
применении.

Так, когда в октябре 1965 г. второй секретарь посольства Нигерии в
Москве стал регистрироваться в протокольном отделе МИД СССР и встал
вопрос о предоставлении ему дипломатической карточки, то оказалось, что
у него общеграждан-

51

ский, а не дипломатический паспорт, но виза, выданная посольством СССР
в Лагосе, дипломатическая.

В соответствии с нигерийским законодательством дипломатический паспорт
может получить тот сотрудник дигоюмаги-ческого представительства Нигерии
за рубежом, относящийся к дипломатическому персоналу, который до своего
назначения на должность работал в центральном аппарате МИД. В то время
Нигерия не была участником Венской конвенции. В соответствии с практикой
Советского Союза дипломатическая карточка, а следовательно, режим
дипломатических привилегий и иммунитетов представляется членам
дипломатического персонала, имеющим дипломатический паспорт и
дипломатическую визу. Однако, учитывая участие СССР в Венской конвенции
о дипломатических сношениях 1961 г., нормальное развитие отношений с
Нигерией, необходимость создания благоприятных условий эффективного
осуществления функций представительством, МИД СССР счел возможным в этом
конкретном случае выдать дипломатическую карточку 2-му секретарю
Нигерийского посольства в Москве.

Постоянное дипломатическое представительство учреждается в результате
взаимного согласия государств вследствие установления дипломатических
отношений (ст. 2 Венской конвенции).

Конвенция отразила сложившуюся в международной практике норму о том, что
постояные дипломатические сношения между государствами осуществляются их
дипломатическими представительствами, выступающими в качестве органа
государства. Надо отметить, что Советское государство первым стало
рассматривать в своих законодательных актах дипломатические
представительства как органы государства и тем самым положило начало
утверждению в международном праве этого положения.

Для начала миссии главы представительства важно получение так
называемого агремана, т. е. предварительное согласие на принятие данного
представителя в качестве главы дипломатического представительства.
Получить агреман обязательно, это – твердо установившаяся норма
современного дипломатического права (ст. 4 Венской конвенции).

Статья 7 этой Венской конвенции говорит о том, что аккредитующее
государство может свободно назначать сотрудников представительства.
Нотифицируется, что такое-то лицо желают назначить советником,
секретарем или атташе, или прямо запрашивается виза для такого-то,
назначаемого секретарем или атташе. Если в течение недели на ноту нет
ответа, считается, что данное лицо принимается. Но обыкновенно ответ
дают раньше. При запросе визы ответ обычно дается сразу.

Что касается военных, морских или авиационных атташе, то государство
пребывания может требовать сообщения их имен заранее на их утверждение
(ст. 7 Венской конвенции).

52

Статья 10 Венской конвенции говорит о том, что о прибытии и отбытии
сотрудников дипломатического представительства, а также членов их семей
и их частных домашних работников, уведомляются Министерство иностранных
дел государства пребывания. Подобное уведомление делается в тех случаях,
когда работники представительства или частные домашние работники
нанимаются или увольняются на месте.

Быстрая дача агремана является свидетельством хороших отношений между
государствами.

Юридически важно то, что в агремане можно отказать и не требуется
мотивировки отказа (ст. 4 Венской конвенции).

Серьезен вопрос о возможности принятия лица, принадлежащего к
гражданству той же страны, куда оно назначено. Нормой считается, что
свой гражданин или свой эмигрант, натурализовавшийся за границей, может
быть назначен на дипломатическую должность, как правило, только с
согласия государства пребывания. Поэтому редакция статьи 8 п. 2 Венской
конвенции о дипломатических сношениях гласит следующее: “Члены
дипломатического представительства не могут назначаться из числа лиц,
являющихся гражданами государства пребывания, иначе как с согласия этого
государства, причем это согласие может быть в любое время аннулировано”.

Практика международных отношений, чрезвычайное их разнообразие
обусловили появление в составе дипломатических представительств лиц,
дипломатов, специальных атташе, т.е. относящихся к дипломатическому
персоналу, являющихся специалистами в той или иной отрасли хозяйства.

Слово “атташе” буквально значит – прикрепленный или прикомандированный.
Атташе бывают гражданские, состоящие на службе по дипломатическому
ведомству и связанные со специальными ведомствами, являющиеся младшими и
старшими дипломатическими работниками представительства, причем на них
могут возлагаться разные задачи: атташе по прессе, атташе по вопросам
финансов, торговый атташе. Атташе может не иметь специального названия.

Появление особой подобной категории дипломатов является выражением
необходимости для современного дипломатического представительства хорошо
разбираться в подчас сложной экономике современного государства, иметь
сотрудников со специальными знаниями предмета.

В настоящее время институт специальных атташе характерен для
дипломатических представительств практически всех государств. В
зависимости от потребностей того или иного государства и объема
отношений с государством пребывания можно назвать в представительствах
атташе по вопросам сельского хозяйства, продовольствия, по гражданской
авиации, нефти, телевидению, финансам, по вопросам рыболовства, по
социальным вопросам и др.

53

Атташе бывают военные, представляющие особую категорию специальных
атташе. Правовое положение военных атташе к настоящему времени считается
признанным всеми государствами, участвующими в международном общении.

Военные атташе являются генералами, адмиралами и офицерами
действительной службы.

Первой функцией таких атташе является функция оказания дипломатическому
представителю необходимой помощи по всем военным вопросам, т.е. быть
военным экспертом, так как часто дипломатический представитель не
является военным специалистом.

Во-вторых, представление своей армии и ее командования в государстве
пребывания. Военные атташе присутствуют на парадах, на различных
торжественных церемониях, выражают от имени своей армии благодарность,
соболезнование и т.д.

Атташе может обращаться с определенными просьбами в военные инстанции
государства пребывания по вопросам своих военнослужащих (например, за
разрешением на осмотр военных сооружений, на прием в местные военные
учебные заведения и др.), присутствовать в качестве наблюдателей на
маневрах- и др.

История знает много примеров, когда военные атташе принимали активное
участие в переговорах о военном сотрудничестве между государствами.

Вся деятельность военного атташе должна находиться в соответствии с
нормами международного права и законами и обычаями страны пребывания.

Собственно начало дипломатической миссии может определяться: 1)
назначением представителя, 2) приездом его в ту страну, куда его
направляют, и, наконец, 3) официальным вручением им своих верительных
грамот. Наиболее важен третий момент: формально зарубежный
представитель, находясь “в миссии”, вступает в исполнение своих
обязанностей после передачи им своих полномочий, или, говоря принятым
термином, своих верительных грамот тому лицу, которое правомочно по
конституции данного государства эти грамоты принять.

Но большое значение имеют и два предыдущих названных момента, скорей в
порядке обыкновения, т.е. складывающегося обычая, чем в порядке уже
твердо установившихся норм.

Верительные грамоты обычно даются послу, посланнику, а когда в некоторых
случаях назначается постоянный поверенный в делах или политический
представитель (например, до заключения государственного договора с
Австрией политический представитель Австрии в СССР при правительстве
СССР), то в этом случае он должен вручать письмо министру

54

иностранных дел страны пребывания от министра иностранных дел страны
отравления.

Верительные грамоты удостоверяют представительный характер деятельности
дипломатического представителя.

В тексте указывается, что глава государства просит главу другого
государства, к которому верительные грамоты адресованы, верить всему
тому, что данный дипломатический представитель будет излагать в стране
пребывания. Фиксируется, кто направляется в цачестве дипломатического
представителя и в каком ранге. Причем перед фамилией дипломатического
представителя, как правило, констатируется состояние отношений между
странами.

Советская верительная грамота заявляет, что глава Советского государства
настоящим уполномочивает такого-то в качестве своего посла, посланника и
т.д. в такой-то стране и просит верить его словам и действиям.

Что касается протокола вручения верительных грамот, то, например, в
Советском Союзе он установлен следующий: прежде всего посол или
посланник наносит визиты заведующему протокольного отдела МИД, который
знакомит главу представительства с порядком вручения; затем следует
визит к министру иностранных дел СССР, которому передается копия
верительных грамот, копия отзывных грамот предшественника, если
последний не передал ее сам при прощальном визите, текст речи, которую
он произнесет при вручении верительных грамот. В этот же визит глава
представительства просит о содействии в приеме его Президентом СССР для
вручения верительных грамот.

После назначения главой государства или его заместителем, в случае его
отсутствия, даты и времени вручения верительных грамот и информации об
этом представительства, последнее сообщает протокольному отделу МИД
список членов дипломатического персонала, которые будут присутствовать
при церемонии вручения верительных грамот (форма одежды – парадная
форма, национальный костюм, фрак или черный костюм, с орденами).

В день вручения верительных грамот зав. протокольным отделом МИД СССР
(или его заместитель в случае отсутствия заведующего) приезжает в
представительство или в официальную резиденцию посла или посланника на
автомашине главы государства. Заведующий протокольным отделом
сопровождает главу представительства в этой автомашине (на заднем
сиденье слева от посла или посланника) в Кремль.

Дипломатический персонал, поименованный выше, следует в Кремль на своих
машинах.

Военный комендант Большого Кремлевского дворца встречает главу
представительства у входа в здание, стоя на площадке вестибюля дворца в
парадной форме и приветствует

55

главу представительства отдачей чести. Военный комендант сопровождает
главу представительства до переднего зала, в котором зав. протокольным
отделом представляет главе представительства официальных лиц Советской
стороны, которые будут присутствовать на церемонии вручения грамоты.
Далее, зав. протокольным отделом приглашает посла или посланника,
сопровождающих его лиц, официальных лиц Советской стороны в зал, где
будет происходить церемония.

Справа от главы представительства идет заведующий территориальным
отделом МИД, слева – заведующий протокольным отделом. Одновременно из
противоположной двери в зал входят глава государства и сопровождающие
его заместители министра иностранных дел СССР. За один-два шага от
середины зала глава представительства останавливается напротив главы
государства и приветствует его небольшим поклоном. Зав. протокольным
отделом представляет его главе государства.

Затем глава представительства произносит речь на иностранном или русском
языках, в первом случае переводчик переводит речь на русский язык. После
перевода глава представительства вручает свои верительные грамоты и
отзывные грамоты своего предшественника и возвращается на прежнее место.
Затем ответную речь произносит глава государства, которая переводится на
язык посла или посланника. После этого Президент и глава
представительства обмениваются рукопожатиями. Президент представляет
главе представительства заместителя министра иностранных дел, а глава
представительства – всех сопровождающих его членов дипломатического
персонала. Президент приглашает главу представительства на беседу, в
которой участвует заместитель министра иностранных дел, в другой зал.
Остальные присутствующие остаются в зале. После беседы Президент
приглашает главу представительства и всех присутствующих лиц
сфотографироваться.

Затем глава представительства прощается с Президентом и другими
официальными лицами и в сопровождении зав. протокольным отделом МИД СССР
направляется в свою резиденцию в том же порядке, в котором прибыл в
Кремль1.

С того момента, как представитель получил назначение от правительства
своей страны и выехал к месту своей службы, он уже является
дипломатическим агентом. Его следует пропускать через страны, лежащие на
дороге к месту его службы, и при этом пропуске принято предоставлять ему
ряд привилегий и льгот.

1 Протоколы вручения верительных грамот в различных государствах
отличаются друг от друга: СССР//Известия. 1961. 4 дек. Никифоров Д. С.,
Борун-ков А. Ф. Дипломатический протокол в СССР, принципы, нормы,
практика. М., 1985; Англия// – Сатоу Э. Руководство по дипломатической
практике. М., 1961. Гл. XIX. 56

Статья 40 Венской конвенции говорит об обязанностях третьих государств:
“Если дипломатический агент проезжает через территорию третьего
государства, которое выдало ему визу, если таковая необходима, или
находится на этой территории, следуя для занятия своего поста либо
возвращаясь на этот пост или же в свою страну, это третье государство
предоставляет ему неприкосновенность и такие другие иммунитеты, какие
могут потребоваться для обеспечения его проезда или возвращения. Это
относится также к любым членам его семьи, пользующимся дипломатическими
привилегиями и иммунитетами, которые сопровождают дипломатического
агента или следуют отдельно, чтобы присоединиться к нему или
возвратиться в свою страну.

При обстоятельствах, подобных тем, которые указаны выше, третьи
государства не должны препятствовать проезду через их территории членов
административного, технического или обслуживающего персонала
представительства и членов их семей”.

Третьи государства должны предоставлять официальной корреспонденции и
другим официальным сообщениям, находящимся в транзите, включая
закодированные или шифрованные депеши, те же свободы и защиту, которые
предоставляются государством пребывания. Они должны предоставлять
дипломатическим курьерам в транзите те же неприкосновенность и защиту,
которые обязано предоставлять государство пребывания.

Статья, с одной стороны, как бы говорит об обязанности третьего
государства предоставлять привилегии и иммунитет работнику
представительства, с другой – как бы признает, что каждое государство
вправе урегулировать допущение на свою территорию иностранцев. Следует
заметить, что второй абзац статьи является новым моментом в
дипломатическом праве.

Начало функций главы дипломатического представительства в Венской
конвенции о дипломатических сношениях в ст. 13 определяются так: глава
представительства считается приступившим к выполнению своих функций в
государстве пребывания или когда он сообщил о своем прибытии и верная
копия его полномочий была представлена в Министерство иностранных дел
страны пребывания, или когда он представил свои верительные грамоты,
смотря по практике, существующей в государстве пребывания, которая
должна применяться; этот порядок предоставляется на усмотрение
государства пребывания, точнее, в зависимости от сложившейся в этом
государстве практики, но главное – эта система должна применяться
единообразно.

Следует отметить часто встречающуюся особенность дипломатического
представительства. Это известный дипломатическому праву институт
кумулирования миссии. Под этим тер-

57

мином понимаются два различных явления и только во втором случае
следует его применять.

Говорят о кумулировании миссии, когда одно лицо представляет свою страну
в нескольких государствах. Это, собственно, усложнение миссии данного
человека. Это пример в практике не редкий.

Международное право признает и регулирует эти отношения нормой,
выраженной, в частности, в статье 5 Венской конвенции о дипломатических
сношениях, которая гласит, что, если не заявлено возражения каким-либо
из соответствующих государств пребывания, глава представительства в
одном государстве может быть аккредитован в качестве главы
представительства в каком-либо или нескольких других государствах.

Строго говоря,, кумуляцией надо называть случай, когда данное лицо
представляет несколько стран – свою и некоторые другие в третьем
государстве. Это международное представительство одного государства
другим через свой аппарат.

В практике некоторых стран имеют место случаи совмещения должности
дипломатического представителя при главе государства в каком-либо
определенном государстве и должности постоянного представителя при
какой-либо международной организации (п. 3 ст. 5 Венской конвенции 1961
г.).

Статья 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г.
обязывает дипломатических сотрудников представительства к следующему: 1)
без ущерба для дипломатических привилегий и иммунитета на всех лиц,
пользующихся такими привилегиями и иммунитетом, лежит обязанность
уважать законы и правила государства пребывания. На них также лежит
обязанность невмешательства во внутренние дела этого государства; 2) при
отсутствии соглашения о другом, все официальные дела с государством
пребывания, вверенные дипломатическому представительству его
правительством, ведутся с министерством иностранных дел государства
пребывания или через его министров; 3) помещениями дипломатического
представительства не надлежит пользоваться никаким способом,
несовместимым с функциями представительства, предусматриваемыми в
настоящей Конвенции, или в других нормах общего международного права,
или в каких-либо специальных соглашениях, действующих между
аккредитующим государством и государством пребывания.

Дипломаты в соответствии с этой нормой международного права не должны
принимать участия, например, в политических кампаниях. Однако
дипломатические представления с целью защиты интересов государства
дипломатического представителя или его граждан не составляют
вмешательства во внутренние дела государства пребывания, о котором
говорится в статье. Следует подчеркнуть, что, говоря о нормальном на-

58

нале ведения официальных дел, статья допускает возможность в силу
соглашения (явного или молчаливого) между двумя государствами
осуществлять сношения представительства непосредственно с другими
органами власти государства пребывания, что часто делают в особенности
специальные атташе.

Обязанность соблюдения законов и обычаев государства пребывания должна
сочетаться с обязанностью беречь престиж и права своей страны и ее
граждан, и в этих случаях тактичность и твердость имеют огромное
значение.

Произнесение политической речи, поносящей страну пребывания или
критикующей установившийся в данной стране режим или политику,
несовместимы с положением представителя.

Дипломатическому представителю в стране пребывания надлежит строго и
неуклонно уважать мирные и дружественные отношения данного государства
со всеми другими странами и в первую очередь с соседними странами и ни в
коем случае не вмешиваться в их отношения. Однако зачастую
дипломатические представители нарушают этот принцип международного
права.

В октябре 1960 г. в печати было опубликовано сообщение о неприглядной
деятельности дипломатических представительств США в Испании и некоторых
других странах по вербовке лиц для ведения подрывной деятельности против
Кубы и подготовке вторжения. Американское посольство в Мадриде вербовало
через свою агентуру в Испании бывших военных летчиков и направляло их в
специальные лагеря в ряде стран Латинской Америки для подготовки к
вторжению на Кубу.

В июле 1985 г. испанский журнал “Интервью” опубликовал репортаж об
операциях шпионского ведомства США в Испании. Как пишет журнал, на
седьмом этаже посольства США в Мадриде 15 сотрудников посольства
работали на ЦРУ. Глава шпионской сети (около 1000 агентов) первый
секретарь посольства Леонард Терри, работая еще в Уругвае, участвовал
там вместе с репрессивными органами в уничтожении “Движения за
национальное освобожение” (Тупамарос). Поль Грэм Нигус, Ричард Пара,
Дэннис Дэвид Лэмб (третий и второй секретари, вице-консул) занимаются
теми, которые “могут представить опасность” для военных баз США в
Испании.

Руководство авиакомпании ГДР “Интерфлюг”, решив улучшить обслуживание
авиапассажиров, заключило в мае 1963 г. официальное соглашение с
австрийской авиакомпанией “АУА” об организации регулярных полетов между
Веной и столицей Германской Демократической Республики Берлином.
Благодаря этой новой авиалинии пассажиры выиграли во времени около
четырех часов, снизилась также стоимость билетов.

Венская печать сообщала, что посол ФРГ в Австрии Янц

59

прилагал максимум усилий, чтобы сорвать соглашение между авиакомпаниями
“Интерфлюг” и “АУА”. Неизвестно, в какой форме Янц высказал свое
требование, но результат налицо: австрийские власти уступили этому
нажиму, являющемуся неприкрытым вмешательством во внутренние дела
нейтральной страны1.

В августе 1966 г. в ОАР был арестован журналист Мустафа Амин во время
передачи сотруднику американского посольства в Каире Брюсу Одеме
секретной информации.

Следственные органы установили, что М. Амин в течение ряда лет передавал
в США секретные сведения политического, военного и экономического
характера. Американской разведкой, в частности, ему было поручено, как
свидетельствуют стенографические отчеты о беседах М. Амина и Б. Одема,
собирать детальные сведения о взаимоотношениях ОАР и Советского Союза.

Если аккредитованные сотрудники представительства откажутся выполнить
или не выполнят в течение разумного срока свои вышеупомянутые
обязательства, государство пребывания может отказаться признавать данное
лицо работником представительства. Государство может объявить, что
функции соответствующего лица прекращаются, оно объявляется persona поп
grata, что оно больше не признается сотрудником представительства и что
оно перестает пользоваться дипломатическими привилегиями (п. 12 ст. 9
Венской конвенции). Считается общепризнанным, что государство пребывания
не обязано мотивировать свое решение (п. 1 ст. 9 Венской конвенции).

В октябре 1964 г. группа дипломатов американского посольства в Москве и
дипломат английского посольства, следуя в поезде по маршруту Москва –
Владивосток, занимались разведывательной деятельностью, несовместимой со
статусом дипломата.

6 октября 1964 г. МИД СССР направил посольству США в Москве и посольству
Великобритании в Москве ноты, в которых оно заявило решительный протест
по поводу такой недопустимой деятельности военного атташе США полковника
Дж. А. Обри, помощника военного атташе подполковника К. Р. Ливера и
помощника военно-воздушного атташе Дж. Ф. Смита, помощника
военно-морского атташе Великобритании в СССР лейтенант-коммандора Н.
Лавиля и оставило за собой право вернуться к вопросу о возможности
дальнейшего пребывания указанных дипломатических сотрудников посольств
США и Великобритании в Москве.

14 декабря 1964 г. МИД СССР в ноте посольству США заявил: “Министерство
подтверждает протест, заявленный по-

1 См.: Правда. 1963. 24 мая.

сольству в ноте № 55/0 США от 6 октября с. г., по поводу недопустимой
деятельности военного атташе США полковника Дж. А. Обри, помощника
атташе подполковника К. Р. Ливера и помощника военно-воздушного атташе
майора Дж. Ф. Смита, несовместимой с их статусом аккредитованных
дипломатических сотрудников, и объявляет указанных лиц персонами нон
грата.

Как уже заявлялось, министерство ожидает, что посольством будут приняты
должные меры к недопущению впредь подобной незаконной деятельности и к
строгому соблюдению всеми сотрудниками посольства норм и правил
поведения аккредитованных дипломатических представителей”1.

В тот же день нота аналогичного содержания об объявлении персоной нон
фата помощника военно-морского атташе Великобритании в СССР
лейтенант-коммандора Н. Н. Лавиля была направлена Министерством
иностранных дел СССР посольству Великобритании в Москве.

Если имеет место деятельность дипломата, направленная против
существующего строя, правительства в данной стране, тогда государство
пребывания может прибегнуть и к так называемому “димисслу”. Он состоит в
сообщении, что данного представителя рассматривают как частное лицо. Это
понимается как приглашение немедленно покинуть страну.

В советской практике известны такие случаи с французским послом Нулансом
в 1919 г., с японским чрезвычайным представителем Ватанабе в 1924 г. В
обоих случаях политическая деятельность этих персонажей приобрела
настолько скандальный характер, что пришлось прибегнуть к сообщению, что
они будут рассматриваться как частные лица.

Миссия прекращается по уведомлению аккредитующим государством
государства пребывания о том, что функции дипломатического агента
прекращаются, и тогда, когда государство пребывания заявляет, что оно
отказывается признавать дипломатического агента сотрудником
представительства (ст. 43 Венской конвенции 1961 г.). Обычным окончанием
миссии является выполнение возложенных на миссию поручений.

Миссия прекращается также сроком полномочий. Сейчас очень редко
верительные грамоты даются на срок,, в прежнее время это бывало чаще. Но
если срок истекает, естественно, полномочия прекращаются, иммунитет
перестает действовать и данное лицо становится частным лицом2.

Миссия прекращается со смертью дипломатического пред-

1 Правда. 1964. 7 окт.; 16 дек.

2 Отлучка или отпуск представителя влечет за собой его замену указанным
им (с сообщением местному правительству) лицом из состава посольства или
миссии в качестве временного поверенного в делах на срок отлучки или
отпуска, и миссия в этом случае не прекращается.

61

ставителя. Пост замещается старшим по рангу членом посольства или
миссии в качестве временного поверенного в делах. Если такого
заместителя нет – пост оказывается вакантным.

Возможен конец миссии – отзыв. Правительство страны отправления может
найти, что данный дипломат достаточно поработал в данной стране, желает
его повысить, перевести на другой пост, вернуть на родину и т. д. (ст.
43 Венской конвенции 1961 г.). Это так называемый нормальный случай
отзыва. Установилась почти традиция, что больше 10 лет редкий из
современных послов находится на одном и том же месте и затем или
переводится в другую страну, или возвращается в центральное ведомство.

Другим случаем окончания миссии является отставка дипломата, потому ли,
что он уходит в отставку за выслугой лет, как, например, ушел со своего
поста посол Англии в СССР Кэлли, потому ли, что он недоволен своим
правительством, как это сделал посол Кубы в Аргентине Альберто Энимоса
Браво, который в 1958 г. порвал с правительством диктатора Батисты и
подал в отставку, или своим положением, или по семейным обстоятельствам
желает освободиться от дипломатической службы.

При нормальном отзыве посол, если его преемник еще не прибыл,
представляет отзывную грамоту лично, либо его преемник одновременно со
своими верительными грамотами вручает отзывную грамоту своего
предшественника, который при этом может быть даже с прощальным визитом.

Бывают случаи отзыва, не связанные с поведением дипломата. Это разрыв
дипломатических отношений между двумя государствами, война и революция
либо в стране назначения, либо в стране отправления.

При разрыве дипломатических отношений и при начале войны функции
представителя прекращаются. Иммунитет его обычно сохраняется на разумный
срок до пересечения границы. Если он затягивает пребывание, ему можно
сообщить, что он будет рассматриваться с такого-то момента как частное
лицо и даже можно препроводить его на границу, что всегда бывает в
случае войны.

Могут быть случаи, когда новое правительство почему-либо неприемлемо для
правительства страны отправления дипломата. Тогда функции
дипломатического представителя естественно теряют свою силу.

Если революция происходит в стране отправления, нормально считается, что
новое правительство должно возобновить полномочия прежнего
представителя, если оно персонально находит этих представителей для себя
приемлемыми. Если оно полномочий не возобновляет, то данное лицо
перестает быть представителем. Обыкновенно он сам заявляет

62

о своей отставке, но бывает, что он остается, и иноща из враждебности к
новому строю правительство страны пребывания посла делает вид, что посол
все еще кого-то представляет, хотя в действительности он уже не является
дипломатическим представителем. Очень остро сказались эти классовые
моменты в отношении к послам бывшего временного правительства России и к
представителям буржуазной Литвы, Эстонии и Латвии, Китая. Это аномалия,
это акты политической враждебности. С точки зрения международного права,
это признание фиктивных дипломатов абсолютно неправомерно.

Далее, миссия оканчивается, если то или иное государство прекратит свое
существование.

Миссия оканчивается, если изменяется класс дипломатического
представителя.

Современная практика дала еще один пример окончания миссии – случай,
смежный с отставкой, но не совсем с ней совпадающий. Это так называемая
инсурекция дипломатов.

Югославский представитель (Симич) в Советском Союзе заявил, что он не
желает представлять югославского короля, а желает представлять
Югославскую Республику. Советский Союз признал его представителем
Югославской Республики.

Статья 89 Венской конвенции 1961 г. говорит о пределах времени, в
которых сохраняются привилегии и иммунитеты дипломатических агентов,
членов их семьи.

В случаях разрыва дипломатических отношений между двумя государствами
или окончательного или временного отозвания представительства, гласит
статья 45 Венской конвенции о дипломатических сношениях, а) государство
пребывания должно, даже в случае вооруженного конфликта, уважать и
охранять помещения представительства вместе с его имуществом и архивами;
б) аккредитирующее государство может вверить охрану помещений своего
представительства вместе с его имуществом и архивами представительству
какого-либо третьего государства, приемлемого для государства
пребывания; в) аккредитирующее государство может вверить защиту своих
интересов представительству какого-либо третьего государства,
приемлемого для государства пребывания.

Дипломатические представители, прибывающие в какую-нибудь страну, имеют
различные классы и ранги. Дипломатическая практика придает вопросам о
ранге, церемониалу и этикету все еще большое значение, хотя правовое
положение послов, посланников, поверенных в делах и сейчас практически
исчезнувших министров-резидентов, в сущности, очень мало отличается.

В настоящее время наблюдается тенденция к присвоению все большему и
большему числу представителей класса посла. Например, в практике СССР на
1 января 1990 г. в имеющих-

63

ся в 83 странах дипломатических представительствах во главе стоял
посол.

Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. в ст. 14 говорит о
том, что: 1. Главы представительств делятся на три класса: а) класс
послов и нунциев, аккредитуемых при главах государств; б) класс
посланников, министров и интернунциев, аккредитуемых при главах
государств; в) класс поверенных в делах, аккредитуемых при министрах
иностранных дел. 2. Иначе как в отношении старшинства и этикета не
должно быть никаких различий между главами представительств вследствие
принадлежности их к своему классу.

Класс, к которому должны принадлежать главы дипломатических
представительств, определяются соглашением между государствами (ст. 15
Венской конвенции 1961 г.). Главам представительств присваиваются в их
классах по принадлежности старшинство в порядке дат официальных
сообщений об их прибытии или представления их верительных грамот, смотря
по практике, существующей в государстве пребывания, которая должна
применяться без дискриминации. Изменения в полномочиях главы
правительства, которые не вызывают никакой перемены класса, не
отражаются на его старшинстве (п. 12, 1, 2 ст. 7 Венской конвенции).

Венская конвенция о дипломатических сношениях оговаривает, что положения
этой конвенции о старшинстве “не затрагивают никакой существующей в
государстве пребывания практики, касающейся старшинства представителя
Ватикана” (п. 3 ст. 16 Венской конвенции 1961 г.).

Это отражающее практику положение является следствием архаизма,
существующего в некоторых странах в отношении к Ватикану.

От класса дипломатических представителей следует отличать ранг
дипломатического представителя. Как правило, класс дипломатического
представителя совпадает с рангом, но если вопрос о классе представителя
определен международным правом, то вопрос о рангах регулируется
внутригосударственным правом каждого государства. Можно только отметить,
что почти во всех странах, как в их представительствах, так и в
центральном ведомстве, имеются ранги атташе, третьего секретаря, второго
секретаря, первого секретаря, советника, посланника, посла, причем эти
ранги соответствуют должностям в зарубежном представительстве с тем же
названием. Кроме этого, существует ряд градаций этих рангов.

Главные срункции дипломатического представительства в формулировке
общего характера в соответствии со ст. 3 Венской конвенции заключаются в
следующем: а) представительство аккредитирующего государства в
государстве пребывания; б) защита в государстве пребывания интересов
аккредитирую-

64

щего государства и его граждан; в) ведение переговоров с правительством
государства пребывания; г) выяснение всеми законными средствами условий
и событий в государстве пребывания и сообщение о них правительству
аккредитующего государства; д) поощрение дружественных отношений между
аккредитующим государством и государством пребывания и развитие их
экономических, культурных и научных взаимоотношений; е) осуществление
консульских функций.

Специально следует отметить функцию защиты интересов государства, его
юридических лиц и его граждан. Иногда в литературе эта функция носит
название дипломатической защиты. Более того, в ряде работ говорится, что
совокупность международно-правовых договорных и обычных норм,
регулирующих вопросы дипломатической защиты, составляют самостоятельный
институт международного права. Надо подчеркнуть, что развитие института
дипломатической защиты связано с уровнем развития международных
отношений, хотя при всех обстоятельствах следует говорить о праве и
обязанности аккредитующего государства осуществлять дипломатическую
защиту и об обязанности государства пребывания предоставлять все
возможности в соответствии с международными соглашениями и своим
законодательством аккредитующему государству для защиты. Следует
признать важным принцип недискриминации интересов аккредитующего
государства, его юридических лиц и его граждан как отсутствие
необходимости дипломатической защиты, так как в этом случае речь не идет
о специальном нарушении прав аккредитующего государства, его юридических
лиц и его граждан.

Дипломатическая защита может осуществляться на территории государства
пребывания и до исчерпания внутренних возможностей такой защиты. В том,
что касается граждан, аккредитующее государство должно отказаться от
дипломатической защиты, если такая защита направлена против государства
пребывания, если потерпевшие лица уже получили политическое убежище в
данной стране в соответствии с их ясно выраженной волей; при двойном
гражданстве, если возникает спор о праве осуществления дипломатической
защиты между государствами, которые обращаются к третьему государству,
где находится данное лицо.

Очевидно, что дипломатическая защита, осуществляемая в нарушение
международных договоров и соглашений или в силу неравноправных
договоров, не может рассматриваться как законная, так же как и защита,
осуществляемая в нарушение законодательных актов государства пребывания,
при условии, что эти акты не противоречат международным обязательствам
государства пребывания.

В функции дипломатического представительства, в которое входит торговое
представительство, входит представительство

65

интересов государства в области внешней торговли, ее осуществление и
регулирование.

Дипломатическое представительство не является юридическим лицом, это
орган внешних сношений субъекта международного права.

Каждая миссия располагает известными материальными средствами, прежде
всего в виде своего помещения, которое практически в большинстве случаев
принадлежит правительству страны, отправившей миссию.

Государство пребывания должно или разрешить аккредитующему государству
приобрести на его территории помещения, необходимые для своего
представительства, или, если законы и правила какой-либо данной страны
исключают возможность приобретения представительством необходимых ему
помещений, обеспечить помещениями каким-либо иным образом (ст. 21, п. 1
Венской конвенции 1961 г.).

Структура дипломатических представительств различных стран, конечно,
различна, что определяется историческими условиями развития страны и
отношений между странами, теми или иными задачами внешней политики того
или иного государства, но, однако, общие моменты имеют место. Обычно
посольство имеет следующие отделы: канцелярия, политический, военный
атташат, консульский, экономический, печати и отдел культурных связей,
административно-хозяйственный. В некоторых отделах имеются подотделы и
секции. Статья Ц Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г.
оговаривает право государства пребывания, при отсутствии конкретного
соглашения о численности персонала представительства, предложить, чтобы
численность персонала сохранилась в пределах, которые государство
пребывания считает разумными и нормальными, учитывая обстоятельства и
условия, существующие в государстве пребывания, и потребности данного
представительства. Кроме того, на тех же основаниях и без дискриминации
государство пребывания может отказаться принять дополнительных лиц
какой-либо определенной категории.

Данная статья находится в противоречии с принципом суверенного равенства
государств, участвующих в международном общении, так как представляет
право одному государству решать вопросы, в которых не меньше
заинтересовано другое государство. Более того, определение разумности и
нормальности количественного состава персонала принадлежит не столько
государству пребывания, сколько аккредитующему государству. Вполне
логичным является тот факт, что потребности своих зарубежных
представительств может определять только аккредитующее государство. Имея
в виду это положение, условия, существующие в государстве пребывания,
обе стороны с учетом прежде всего потребностей представительства должны
принять решение. 66

Каждое государство обладает правом отказа принять должностных лиц
определенной категории, как и вообще правом отказа в принятии любых
должностных лиц, однако государство пребывания должно осуществлять это
право в разумных пределах и без ограничения.

Имея в виду вышесказанное, Советское государство при ратификации
Конвенции 11 февраля 1964 г. сделало следующую оговорку: “Исходя из
принципа равноправия государств,-Союз Советских Социалистических
Республик считает, что в случае возникновения разногласий по вопросу о
численности персонала дипломатического представительства этот вопрос
должен решаться по договоренности между аккредитующим государством и
государством пребывания”.

Практика Советского государства в этом вопросе идет по следующим
направлениям: предоставление широких возможностей назначения любых
должностных лиц без каких-либо ограничений на основе взаимности и
заключение соглашения (договоренность) по вопросу о численности
персонала.

Например, в 1964 г. в посольстве США в Москве работало 65
дипломатических сотрудников, 60 сотрудников административно-технического
и обслуживающего персонала из числа граждан США и 190 сотрудников этого
персонала из числа граждан Советского Союза, всего 315 человек. Примерно
аналогичное количество персонала работало в посольстве Советского Союза
в Вашингтоне.

С другой стороны, например, по соглашению между Советским Союзом и Чили
от 9 февраля 1965 г. устанавливался определенный лимит в 20 человек
персонала в посольстве Советского Союза в Сантьяго и в посольстве Чили в
Москве.

Гаванская конвенция о дипломатических чиновниках и Га-” ванская
конвенция о дипломатическом убежище 1928 г. Конвенция о дипломатических
чиновниках от 20 февраля 1928 г. отражает обычаи и практику многих
государств, содержит, как говорится в преамбуле, “принципы, в общем
принятые всеми нациями”1.

Конвенция регулирует вопросы, относящиеся к постоянным дипломатическим
представительствам и к дипломатическим миссиям “ad hoc”.

Особенность действия этой конвенции в настоящее время

1 Участниками Конвенции на 1988 г. являлись следующие государства:
Бразилия (1929), Мексика (1929), Панама (1929), Никарагуа (1930),
Венесуэла (1932), Доминиканская Республика (1932-с оговорками),
Коста-Рика (1933), Куба (1933), Уругвай (1933), Колумбия (1936), Эквадор
(1936), Чили (1939-с оговорками), Гаити (1941), Перу (1941), Сальвадор
(1956).

См.: Блищенко И. П. Дипломатическое и консульское права в практике стран
Латинской Америки//Международное право и Латинская Америка. М., 1962;
Jose Monserrat Filho, О. Que e direito international. San Paulo, 1986.

67

заключается в том, что многие латиноамериканские государства –
участники данной конвенции являются одновременно участниками общей
конвенции о дипломатических сношениях и иммунитетах, выработанной в Вене
в 1961 г.

Здесь следует прежде всего отметить, что ряд положений этих конвенций
аналогичны, ряд положений дополняют друг друга, а несколько положений
отличаются друг от друга.

Следует констатировать, что Гаванская и Венская конвенции при
определении прав и обязанностей дипломатических чиновников исходят из
учета теории функциональной необходимости. В Гаванской конвенции 1928 г.
и Венской конвенции 1961 г. это прямо подчеркнуто в преамбуле.

Важными положениями Гаванской конвенции являются положения о функциях
дипломатических чиновников. Статья 12 говорит о том, что иностранные
дипломатические чиновники не должны вмешиваться во внутреннюю и внешнюю
политическую деятельность страны пребывания.

Дипломатические чиновники должны осуществлять функции, не входя в
конфликт с законами страны, в которой они аккредитованы, говорится в ст.
4. При своих официальных отношениях дипломатические чиновники должны
обращаться к министру иностранных дел государства пребывания, через него
должны осуществляться и сношения с другими властями государства
пребывания.

В ст. 17 особо подчеркивается обязанность представительства выдавать по
требованию компетентных властей всякое укрывшееся в представительстве
лицо, которое преследуется и приговорено за совершение уголовного
преступления.

Практика международных отношений Американского континента приводит нас к
выводу, что в значительной степени в результате наличия в конвенции
именно этих положений крупнейшая страна Американского континента – США
не стала участником этой конвенции. Дипломатические представительства
Соединенных Штатов Америки нередко вмешивались во внутренние дела стран
Латинской Америки. Имели место факты шпионажа и диверсий в ряде стран
Американского континента. Недаром американский дипломат и разведчик Ч.
Тейер в своей работе “Дипломат” откровенно пишет, что “удачно
подобранные шпионы являются неотъемлемой принадлежностью хорошо
налаженной работы посольства”1.

Примеров вмешательства дипломатических представителей во внутреннюю
жизнь латиноамериканских стран множество. Так, дипломаты США руководили
заговорами и переворотами в Венесуэле (1948) и Гватемале (1952), Чили
(1973).

Посол США в Бразилии Джон .Кэботт пытался давать со-

 

 

 

68

1 Thayer Ch. The Diplomat. N. Y., 1959. P. 161.

веты бразильскому правительству по вопросам внешней политики
правительства. Более того, 16 октября 1959 г. в своем выступлении в
Сан-Пауло он перешел к прямым угрозам в адрес страны пребывания. Ему,
видите ли, не понравилась усилившаяся тенденция в Бразилии к
установлению дипломатических и торговых отношений с Советским Союзом. Он
заявил, что если Бразилия расширит торговлю с социалистическими
странами, то США могут нанести ущерб бразильскому кофе, т.е. сократить
закупки этого важнейшего предмета экспорта Бразилии. В 1961 г. Кэботт
выступил против участия Бразилии в международном совещании нейтральных
стран. Газета “Ультима ора” в редакционной статье потребовала объявить
посла Кэботта персоной нон грата: “Посол присваивает себе роль судьи и
занимается запрещением, критикой или осуждением деятельности нынешнего
правительства Бразилии, даже не думая о том, что, находясь в гостях, по
меньшей мере невежливо вмешиваться во внутренние дела”.

Как заявил губернатор Рио-Гранде-ду-Сул Леонель Бризола, Д. Кэботт
предложил ему 1 млн. долларов за передачу США досье полиции этого штата.
В конце концов бразильцы заставили правительство США в августе 1961 г.
отозвать своего посла Кэб&