Басков В.И., Коробейников Б.В. 2000 – Курс прокурорского надзора
СОДЕРЖАНИЕ
Введение . 1
Глава I. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР КАК САМОСТОЯТЕЛЬНЫЙ ВИД ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ . 3
§ 1. Содержание и система учебного курса “Прокурорский надзор” . 3
§ 2. Основные понятия прокурорского надзора . 5
§ 3. Предмет прокурорского надзора . 16
§ 4. Краткая история учреждения, организации и деятельности прокуратуры
. 22
§ 5. Правовое регулирование прокурорского надзора . 44
§ 6. Концепция прокурорского надзора на современном этапе . 53
Контрольные вопросы, . 65
Глава II. ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И ПРИНЦИПЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА СИСТЕМА,
СТРУКТУРА И ОРГАНИЗАЦИЯ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ . 66
§ 1. Цели и задачи прокурорского надзора . 66
§ 2. Принципы организации и деятельности прокуратуры . 68
§ 3. Система, структура и организация органов прокуратуры . 74
§ 4. Нравственные начала в деятельности прокуроров и следователей . 95
Контрольные вопросы, . 100
VI Содержание
Глава III. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ И ЗАКОННОСТЬЮ
ПРАВОВЫХ АКТОВ . 101
§ 1. Сущность и задачи надзора за исполнением законов и законностью
правовых актов . 101
§ 2. Предмет и пределы надзора за исполнением законов и законностью
правовых актов . 104
§ 3. Полномочия прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов
и законностью правовых актов . 110
§ 4. Акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона .
119
§ 5. Организация прокурорского надзора за исполнением законов и
законностью правовых актов . 132
Контрольные вопросы, . 137
Глава IV. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ,
ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ДОЗНАНИЕ И
ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ . 138
§ 1. Понятие и предмет прокурорского надзора за исполнением законов
органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и
предварительное следствие . 138
§ 2. Полномочия прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов
органами предварительного следствия, дознания и оперативно-розыскной
деятельности . 143
§ 3. Надзор за законностью приема, учета, регистрации и проверки
заявлений и сообщений о преступлениях . 147
§ 4. Надзор за законностью возбуждения уголовных дел . 158
§ 5. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность . 170
§ 6. Надзор за соблюдением конституционных прав и законных интересов
граждан при осуществлении дознания и предварительного следствия . 183
Содержание VII
§ 7. Надзор за обеспечением права обвиняемого на защиту . 195
§ 8. Прокурорский надзор и процессуальная самостоятельность следователя
. 198
§ 9. Организация надзора за исполнением законов органами дознания и
предварительного следствия . 200
Контрольные вопросы, . 202
Глава V. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ ПО КООРДИНАЦИИ БОРЬБЫ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
. 204
§ 1. Сущность и значение координации . 204
§ 2. Правовые и организационные основы координации . 211
§ 3. Формы координации . 217
§ 4. Роль прокуратуры в координации . 222
Контрольные вопросы . 225
Глава VI. УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ . 226
§ 1. Сущность и задачи участия прокурора в рассмотрении судами уголовных
дел . 226
§ 2. Процессуальное положение прокурора в суде . 231
§ 3. Участие прокурора в стадии подготовки уголовного дела к судебному
заседанию . 237
§ 4. Участие прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел . 241
§ 5. Участие прокурора в стадии кассационного производства . 248
§ 6. Участие прокурора в стадии надзорного производства . 254
§ 7. Участие прокурора в стадии возобновления уголовных дел по вновь
открывшимся обстоятельствам . 262
§ 8. Прокурорский надзор в протокольной форме досудебной подготовки
материалов . 269
VIII Содержание
§ 9. Особенности участия прокурора в суде присяжных . 276
§ 10. Организация участия прокурора в рассмотрении
судом уголовных дел . 282
Контрольные вопросы . 288
Глава VII. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СТАДИИ
ИСПОЛНЕНИЯ ПРИГОВОРОВ . 289
§ 1. Сущность и задачи прокурорского надзора в стадии исполнения
приговоров . 289
§ 2. Надзор за законностью обращения к исполнению приговоров . 295
§ 3. Надзор за законностью исполнения приговоров, связанных с лишением
свободы . 300
§ 4. Надзор за законностью исполнения приговоров, связанных с
исправительными работами . 305
§ 5. Надзор за законностью досрочного освобождения осужденных от
отбывания наказания . 307
Контрольные вопросы . 312
Глава VIII. УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ ГРАЖДАНСКИХ ДЕЛ .
313
§ 1. Сущность и задачи участия прокурора в рассмотрении судами
гражданских дел . 313
§ 2. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судом первой
инстанции . 317
§ 3. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел в стадии
кассационного производства, . 325
§ 4. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел в стадии
надзорного производства . 331
§ 5. Прокурорский надзор в стадии исполнительного производства . 337
Контрольные вопросы . 340
Содержание IX
Глава IX. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О
НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ . 341
‘ § 1. Надзор за исполнением законов о борьбе ; с безнадзорностью и
правонарушениями несовершеннолетних . 341
§ 2. Надзор за исполнением законов об охране прав и законных интересов
несовершеннолетних . 346
§ 3. Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних в уголовном
судопроизводстве . 348
§ 4. Надзор за исполнением законов администрацией учреждений,
исполняющих наказание, назначенное судом несовершеннолетним . 352
Контрольные вопросы . 357
Глава X. УЧАСТИЕ ПРОКУРОРОВ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И В
ПРОПАГАНДЕ ЗАКОНОВ . 358
§ 1. Участие прокуроров в правотворческой деятельности . 358
§ 2. Пропаганда законов — важное направление в деятельности прокуратуры
. 359
§ 3. Формы правовой пропаганды . 362
§ 4. Организация правовой пропаганды . 365
§ 5. Систематизация законодательства в органах ‘ прокуратуры . 369
Контрольные вопросы . 372
Глава XI. ОРГАНИЗАЦИЯ НАДЗОРА И УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ . 373
§ 1. Задачи и пути совершенствования организации надзора и управления в
органах прокуратуры . 373
§ 2. Эффективность прокурорского надзора . 377
§ 3. Стиль и методы руководства и управления в органах прокуратуры . 381
§ 4. Планирование работы в органах прокуратуры . 383
? Содержание
§ 5. Контроль исполнения в органах прокуратуры . 386
Контрольные вопросы . 389
ВВЕДЕНИЕ
“Прокурорский надзор” представляет собою самостоятельную правовую
учебную дисциплину, которая включает в себя изучение как
законодательства о прокурорском надзоре, так и теории и практики
деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов.
Прокурорский надзор за исполнением законов в Российской Федерации
рассматривается как один из самостоятельных видов государственной
деятельности, обеспечивающей успешную реализацию задач по укреплению
законности и правопорядка в Российской Федерации, обеспечению принципов
социальной справедливости. Важно отметить, что прокурорский надзор
рассматривается как одна из наиболее существенных гарантий соблюдения
прав и законных интересов граждан.
В учебнике дается анализ закрепленных в Конституции Российской Федерации
и Федеральном законе “О прокуратуре Российской Федерации”
основополагающих принципов организации и деятельности органов
прокуратуры; раскрывается содержание актов прокурорского реагирования на
установленные нарушения, а также средств прокурорского воздействия по
устранению и предупреждению нарушений закона; дана классификация этих
актов прокурорского реагирования, показаны предъявляемые к ним
требования и необходимые реквизиты.
В учебнике раскрывается содержание основных направлений надзорной
деятельности прокуратуры, показаны изменения, происшедшие в них в
последние годы.
Очень важным в деятельности органов прокуратуры является правильная,
научно обоснованная организация надзора и управления. Поэтому в учебнике
значительное место отводится рассмотрению научных основ организации
труда и управления, контроля и исполнения принятых решений,
демократизации и гласности в осуществлении прокурорского надзора.
При написании учебника авторы стремились к тому, чтобы при раскрытии
сущности прокурорского надзора найти правильное (рациональное) сочетание
законодательного регулирования прокурорского надзора, теоретических
исследований по этим проблемам, а также сложившейся практики
осуществления прокурорами надзора за исполнением законов,
?
Изложение законодательного и теоретического материала максимально
приближено к нуждам учебного процесса и практики прокурорского надзора.
В этих целях делаются отсылки на приказы и указания Генерального
прокурора по различным направлениям про-
==2 Введение
курорской деятельности. Если ранее приказы и указания Генерального
прокурора СССР носили сугубо закрытый характер, не были доступны не
только студентам, но и преподавателям курса “Прокурорский надзор”, — то
сейчас они доступны для читателей учебника, и наиболее важные из них
помещены в приложении к учебнику.
Высказанные в учебнике предложения и рекомендации по дальнейшему
совершенствованию прокурорского надзора основаны на изучении
положительного опыта деятельности различных звеньев органов прокуратуры.
В то же время в учебнике раскрываются недостатки, промахи и ошибки этой
деятельности и их причины.
Важным условием успешного усвоения курса “Прокурорский надзор” является
правильно организованная для студентов ознакомительная, производственная
и преддипломная практика в органах прокуратуры, которая поможет будущим
следователям и прокурорам приобрести навыки по составлению различного
рода процессуальных документов, усвоить тактику и методику выполнения
разнообразных процессуальных действий.
В связи с этим самостоятельный раздел отводится рекомендациям
методического характера по преподаванию курса “Прокурорский надзор”, а
также по изучению законодательства о прокурорском надзоре, по подготовке
студентами научных рефератов, курсовых и дипломных работ.
Следователь и прокурор, так же, как и любой юрист, должны быть хорошими
ораторами, они должны еще в стенах учебного заведения усвоить основы
ораторского искусства, овладеть методикой выступления в судах по
уголовным, гражданским и арбитражным делам, с лекциями на правовые темы
среди населения. Этому участку работы прокурора отводится в учебнике
специальный раздел.
Изучающему курс “Прокурорский надзор” необходимо иметь в виду, что в
процессе реализации судебной реформы и дальнейшего совершенствования
законодательства невозможно обойтись без глубокого и обстоятельного
познания всех новых законов и иных норм, регулирующих прокурорский
надзор.
Авторы выражают глубокую благодарность сотрудникам Генеральной
прокуратуры Российской Федерации и ученым НИИ при Генеральной
прокуратуре Российской Федерации за весьма ценные советы и рекомендации
по раскрытию особо сложных проблем прокурорского надзора, за высказанные
замечания и предложения по содержанию учебника, Все они были по
возможности учтены при подготовке настоящего издания.
==3
00.htm – glava02
Глава I ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР КАК САМОСТОЯТЕЛЬНЫЙ ВИД ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§ 1. Содержание и система учебного курса “Прокурорский надзор”
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом
“О прокуратуре Российской Федерации” прокурорский надзор засоблюдением
Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории
Российской Федерации, представляет собою самостоятельный вид
государственной деятельности. Это определяет как предмет, так и систему
учебного курса “Прокурорский надзор”.
Содержание учебного курса “Прокурорский надзор” как правовой
(юридической) дисциплины позволит изучающим его студентам вузов овладеть
знаниями основополагающих принципов организации и деятельности
прокуратуры, уяснить задачи, связанные с укреплением законности и
правопорядка, и прежде всего освоить понятие законности, ее содержание
как социального явления, влияющего на совершенствование различных сторон
деятельности нашего государства, взаимодействие органов прокуратуры с
иными правоохранительными органами, общественными формированиями и с
широкой общественностью. В курсе “Прокурорский надзор” раскрыты задачи
прокуроров и их полномочия. Особое место в курсе занимает раскрытие
процессуальных актов прокурорского реагирования на установленные
нарушения законов. Формы предусмотренных Федеральным законом “О
прокуратуре Российской Федерации” актов прокурорского реагирования —
протеста, представления, постановления— универсальны. Но в каждом из
направлений надзорной деятельности прокурора они имеют свою специфику,
есть особенности при составлении этих документов в сфере уголовного и
гражданского судопроизводства, в стадии исполнения приговоров. Будущему
правоведу необходимо знать содержание и структуру. ” этих процессуальных
актов, их реквизиты, предъявляемые к ним требования правового и
стилистического характера.
Курс “Прокурорский надзор” включает в себя изучение тактики и методики
осуществления прокурорского надзора в основных направлениях деятельности
органов прокуратуры. Полномочия прокуроров по установлению и устранению
нарушений закона носят разноплановый характер: при осуществлении надзора
за исполне-
==4 Курс прокурорского надзора
нием законов в стадии дознания и предварительного следствия, а также в
надзоре за исполнением законов в стадии исполнения приговоров прокурор
наделен рядом полномочий, позволяющих ему самому не только устранять
нарушение закона, но и принимать самостоятельное решение по любому
возникающему вопросу. Иное дело — в сфере надзора за исполнением законов
и законностью правовых актов в различных сферах хозяйственных и
социальных отношений, когда перед прокурором ставится запрет на попытки
вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность государственного
органа, предприятия или организации. Аналогичные ограничения для
прокуроров сформулированы в действующем законодательстве относительно
надзора за деятельностью судебных органов в уголовном и гражданском
судопроизводстве. Суд независим и подчиняется только закону, поэтому
обязанность прокурора — принести протест на незаконные приговоры,
решения, определения и постановления суда. Принятие решения по уголовным
и гражданским делам — это право и обязанность только суда.
В содержание учебного .курса “Прокурорский надзор” включено обоснование
того положения, что прокурорский надзор един и неделим, его не следует
понимать как изолированную деятельность прокуроров на различных участках
осуществляемого надзора (надзор за исполнением законов и законностью
правовых актов, надзор за дознанием и предварительным следствием и
т.д.). Единство и неделимость прокурорского надзора особенно четко
прослеживаются на уровне районной (городской) прокуратуры как основного
звена органов прокуратуры. В ней нет структурных подразделений,
осуществляющих надзор в отдельных направлениях. Прокурор района или
города в одинаковой мере занят всеми проблемами по осуществлению
надзора. Он полномочен принять решение о возбуждении уголовного дела,
принесении кассационного протеста по уголовным и гражданским делам,
освободить из-под стражи незаконно содержащееся лицо или наоборот:
заключить под стражу лицо, представляющее социальную опасность для
общества и государства.
Иное дело, когда речь идет о системе и структуре вышестоящих прокуратур
— субъектов РФ, Генеральной прокуратуры РФ. Каждая из них имеет
определенную структуру, которая предполагает в организационном и штатном
плане существование самостоятельных подразделений (управлений, отделов),
ведающих конкретным направлением прокурорского надзора. Это вовсе не
означает нарушения принципа единства прокурорского надзора. Этот принцип
сохраняется, но в целях практической целесообразности единый надзор
распределяется между различными подразделениями.
Условно учебный курс “Прокурорский надзор” можно разделить на две части:
общую и особенную. Первая часть учебной дисциплины посвящается истории
учреждения и совершенствования деятельности органов прокуратуры как
самостоятельного государ-
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==5
ственного органа, прошедшего сложный путь становления, формирования и
совершенствования. Исторический экскурс позволит учащимся понять
целесообразность деятельности прокуратуры в современных условиях. В
условиях построения правового государства и реализации судебной реформы
в РФ важное значение приобретает научно обоснованная концепция
прокурорского надзора за исполнением законов. Ее раскрытие позволит
правильно определить процессуальное положение прокурора в различных
сферах его деятельности, историческую необходимость наделения прокуроров
полномочиями по установлению и устранению нарушений закона.
В том же разделе курса изучаются система и структура органов
прокуратуры, различных ее звеньев, порядок формирования таких органов
прокуратуры, как территориальная прокуратура, военная, транспортная,
природоохранная, прокуратура по надзору за исполнением законов в
учреждениях, исполняющих наказания. В деятельности каждой из них есть
определенная специфика.
В особенной части курса изучаются сущность, задачи и полномочия
прокуроров в основных направлениях деятельности органов прокуратуры.
Специальные разделы отводятся изучению организации и деятельности
прокуроров в сферах надзора за исполнением законов, где особое внимание
уделено надзору за исключением законов в хозяйственной деятельности;
надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного
следствия, участия прокурора в уголовном и гражданском судопроизводстве,
в стадии исполнения приговоров. Заметное место в учебном курсе уделяется
работе органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в отношении
несовершеннолетних: борьбе с безнадзорностью детей, преступностью среди
несовершеннолетних.
Один из разделов курса посвящается участию прокуроров в
совершенствовании законодательства и в правовой пропаганде.
Учебная дисциплина, посвященная прокурорскому надзору, тесно связана с
другими учебными дисциплинами. Уголовное и уголовно-процессуальное,
гражданское и гражданское процессуальное право, административное,
семейное право и др. отводят определенное место роли и значению
прокурорского надзора за исполнением этих норм права. С курсом
“Прокурорский надзор” наиболее тесно связаны дисциплины уголовного и
гражданского процесса, трудового и административного права, в сфере
преподавания которых прокурорский надзор занимает весьма заметное место,
а также в преподавании криминалистики.
§ 2. Основные понятия прокурорского надзора
Теория и практика прокурорского надзора выработала ряд понятий и
терминов, используемых в научной, учебной и практической деятельности.
Не все из них учеными и практиками восприни-
==6 Курс прокурорского надзора
маются однозначно, и это в определенной мере негативно сказывается на
эффективности прокурорского надзора. Поэтому необходимым условием
прочного усвоения учебного курса является освоение терминологии
прокурорского надзора.
Коренным для всех остальных является понятие прокурора. Прокурор — это
физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах
прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном Федеральным
законом “О прокуратуре Российской Федерации” (далее — Закон о
прокуратуре), и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем
же законом и приказом вышестоящего прокурора. Понятие “прокурор” —
собирательное, обобщающее. В узком смысле под ним понимаются
руководители прокуратур: Генеральный прокурор Российской Федерации,
прокурор субъекта Федерации, прокурор города, прокурор района, прокурор
специализированной прокуратуры. В широком смысле под этим понятием
подразумеваются не только вышеназванные прокуроры, но и заместители
Генерального прокурора РФ, его советники, старшие помощники, помощники,
помощники по особым поручениям, заместители и помощники всех нижестоящих
прокуроров — руководителей прокуратур, помощники прокуроров по особым
поручениям, старшие помощники, старшие прокуроры и прокуроры, старшие
прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты управлений и отделов,
действующие в пределах своей компетенции.
Помимо прокуроров в системе прокуратуры работают прокурорские работники.
К ним относятся работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие
классные чины (воинские звания — в органах и учреждениях военной
прокуратуры). Прокурорскими работниками обычно являются научные и
педагогические работники учреждений прокуратуры и некоторые иные
работники подразделений органов и учреждений прокуратуры.
Прокурорский надзор — это понятие, которое, как уже отмечалось,
характеризует: 1) основную функцию прокуратуры как самостоятельный и
специфический вид государственной деятельности федеральной
государственной службы; 2) отрасль юридической науки; 3) учебную
дисциплину.
Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет ряд
функций (надзор, расследование преступлений, участие в рассмотрении дел
судами, участие в правотворческой деятельности, координацию борьбы с
преступностью и др.), важнейшей из которых является надзор за
соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. В юридической
литературе и на практике употребление понятия прокурорский надзор
применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок
точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований всех законов,
дей-
==7
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
ствующих на территории РФ и любого из них в каждом конкретном случае.
Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает сумму знаний
о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по
осуществлению надзора, формах, средствах и методах его осуществления,
закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления
надзора, проблемах эффективности этой деятельности и т. д. Как наука
прокурорский надзор тесно связан с такими отраслями юридической науки,
как уголовный, гражданский и арбитражный процесс, криминалистика и рядом
других.
Прокурорский надзор как учебная дисциплина является частью
образовательных программ высших и средних юридических учебных заведений.
По содержанию и структуре учебная дисциплина прокурорский надзор делится
на общую и особенную части. В общей части обычно рассматриваются вопросы
о задачах и принципах прокурорского надзора, о системе органов
прокуратуры, полномочиях прокуроров и т. д. Содержанием особенной части
является информация об особенностях осуществления прокурорского надзора
в отдельных направлениях, специфике реагирования прокурора на различные
виды правонарушений.
Предмет прокурорского надзора. Прокурорский надзор как вид
государственной деятельности (федеральной службы), отрасль юридической
науки и учебная дисциплина имеет различающиеся предметы, которые в
теории нередко путают или необоснованно отождествляют. В соответствии с
задачами настоящего курса нами будет рассмотрен лишь предмет
прокурорского надзора как вида государственной деятельности. В этом
случае под предметом прокурорского надзора следует понимать сферу
общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность
прокурора. Из самой сущности прокурорского надзора вытекает, что
деятельность прокурора направлена на регулирование общественных
отношений, связанных с соблюдением Конституции РФ и исполнением
требований законов. Поскольку соблюдение Конституции РФ и требований
законов обязательно для всех юридических и физических лиц, на которых
они распространяются, то предметом прокурорского надзора следует считать
соблюдение Конституции РФ и исполнение законов юридическими и
физическими (должностными) лицами.
Перечень этих лиц определен в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Из текста
этой статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не входит
исполнение законов высшими органами представительной и исполнительной
власти РФ. Ограничен предмет надзора и в части исполнения законов
судебными органами.
Объекты и субъекты прокурорского надзора. Эти два понятия
• тесно связаны между собой, хотя и существенно различаются по
содержанию. На практике, да и в юридической литературе нередки случаи
неправильного применения каждого из них, когда объект на-
==8 Курс прокурорского надзора
зывают субъектом и — наоборот. Под объектом прокурорского надзора
следует понимать предприятия, учреждения, организации и другие
юридические лица, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения
законов. В качестве примера можно назвать любое федеральное
министерство, орган исполнительной или законодательной власти субъекта
РФ, орган местного самоуправления. Субъектом прокурорского надзора
следует считать участника прокурорско-надзорной деятельности. Им
является прокурор (в узком и широком смысле этого слова), проводящий
проверку исполнения законов юридическим или физическим лицом (объектом
надзора). В прокурорско-надзорных отношениях могут участвовать
одновременно несколько объектов и субъектов надзора. Так, исполнение
законов может проверяться одновременно на нескольких объектах
(контрольные, бухгалтерские и иные подразделения одного министерства)
несколькими прокурорами.
Полномочия прокурора — это объем прав и обязанностей, которыми
располагает прокурор для осуществления своих надзорных функций. Основные
полномочия определены в Законе о прокуратуре. Для осуществления надзора
в различных направлениях законом определяются различные по объему и
содержанию полномочия прокурора. Так, для осуществления надзора за
исполнением законов и законностью издаваемых актов в ст. 22 Закона о
прокуратуре определены такие полномочия, как требование от руководителей
и других должностных лиц представления необходимых документов,
материалов, статистических и иных сведений и др. Для осуществления
надзора за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие,
прокурору предоставлено полномочие отмены незаконных решений названных
органов и ряда других (ст. 30 Закона о прокуратуре). Ряд полномочий
прокурора определяется не только Законом о прокуратуре, но и
уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным законодательством РФ
и другими федеральными законами.
Правовые средства прокурорского надзора. Это понятие тесно связано с
предыдущим понятием полномочий прокурора. Нередко и в литературе, и на
практике они без достаточных оснований понимаются как равнозначные.
Различие между ними состоит в том, что в Законе о прокуратуре
определяются полномочия прокурора при осуществлении надзора, однако
прокурор не только осуществляет надзор, но и выполняет иные функции.
Прокурорский надзор как вид государственной деятельности осуществляется
путем проведения различного рода действий, в числе которых есть
предусмотренные законом, но есть и законом не регулируемые (получение
сведений из средств массовой информации, беседы, анализ различных
данных; организационные мероприятия и др.). К правовым средствам
прокурорского надзора относятся только те, которые предостав-
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==9
лены прокурору Законом о прокуратуре или иным федеральным
законодательством для осуществления надзора. Они носят процессуально
значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления
и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора.
Правовые средства прокурорского надзора составляют часть предоставленных
прокурору Законом о прокуратуре полномочий. По своему содержанию они
могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства
устранения и предупреждения правонарушений.
Акт прокурорского реагирования. Это — широко распространенное в теории и
практике прокурорского надзора понятие, означающее закрепленное в
специальном документе решение прокурора, с помощью которого он реагирует
на выявленные вследствие применения правовых средств надзора
правонарушения. Так, выявив незаконный правовой акт, прокурор применяет
такое правовое средство, как опротестование. Материальным выражением
этого правового средства является протест, в котором указывается, какой
акт не соответствует закону и какому именно, излагаются требования
прокурора об отмене (полной или частичной) незаконного акта.
Методика прокурорского надзора. Прокурорский надзор, как отмечалось
выше, состоит в применении предусмотренных Законом о прокуратуре и иным
законодательством правовых средств. Закон не дает, да и не может дать,
обязательных рекомендаций о том, какие из этих средств и в каких
конкретных случаях необходимо применять в целях выявления и устранения
различного вида правонарушений. Такие рекомендации вырабатываются в
результате научной деятельности и в процессе практики прокурорского
надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные на практике,
закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, а также в
методических пособиях, разработках, рекомендациях и методических письмах
органов прокуратуры.
Совокупность ‘таких научно обоснованных и проверенных на практике
методов и приемов (способов) применения правовых средств составляет
методику прокурорского надзора. Составляющие ее методические
рекомендации имеют различную степень конкретности. Одни из них
определяют методы осуществления надзора в целом, методы обеспечения его
эффективности и т. п. Другие носят более частный характер. Они
определяют методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В
соответствии с этим можно различать общую методику прокурорского надзора
и частную методику прокурорского надзора.
Тактика прокурорского надзора. Стоящие перед прокуратурой задачи, в том
числе по выявлению и устранению нарушений законов, прокурор решает,
применяя различные правовые средства. Каждое из них может быть применено
с помощью различных методов,
К оглавлению
==10
Курс прокурорского надзора
приемов и способов. Приемы и методы применения одного и того же
правового средства (например, получения объяснения от должностного лица)
могут различаться в зависимости от вида объекта, характера
правонарушения, конкретной обстановки, собственного опыта работы
прокурора и от многих других факторов. Более того, приемы, применяемые в
ходе, например, проверки одного вида законов, могут оказаться
нерезультативными при проведении проверки другого вида правовых актов.
Поэтому в теории и практике прокурорского надзора выработана
совокупность наиболее оптимальных приемов и способов применения
конкретных правовых средств в целях решения задач прокурорского надзора
с учетом конкретных условий и обстоятельств. Такая совокупность приемов
и способов применения правовых средств и называется тактикой
прокурорского надзора.
Основные направления (отрасли) прокурорского надзора. По своей сущности
прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности
един. Это единство обусловлено едиными для всей системы прокуратуры РФ
целями, единством системы прокуратуры, единством правовой базы
деятельности прокуратуры. Однако в самом процессе прокурорского надзора
имеются существенные различия. Эти различия в осуществлении единого
прокурорского надзора порождены особенностями законодательства, за
исполнением которого осуществляется надзор, особенностями, различием
субъектов, исполняющих это законодательство, и, вследствие того,
различием в полномочиях прокуроров.
В соответствии с этим в едином прокурорском надзоре теорией и Законом о
прокуратуре выделяются следующие направления (отрасли) прокурорского
надзора: 1. Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов.
Характеризуя это направление прокурорского надзора, следует прежде всего
отметить чрезвычайную широту предмета надзора, в связи с чем в теории
прокурорского надзора, прежнем законодательстве и на практике оно
называлось “общий надзор”. В предмет данной отрасли надзора входит
огромное количество чрезвычайно разнообразных по содержанию нормативных
актов. Их многочисленность и разнообразие не позволяют в полной мере
классифицировать или перечислить все их основные виды.
Более подробно в Законе о прокуратуре характеризуются объекты данного
направления надзора. Хотя и здесь многочисленность и разнообразие этих
объектов позволили ограничиться перечислением только их видов. Согласно
ст. 21 Закона о прокуратуре (абзац второй) ими являются: 1) федеральные
министерства; 2) государственные комитеты; 3) государственные службы; 4)
иные федеральные органы исполнительной власти; 5) представительные
органы государственной власти субъектов РФ; 6) исполнительные органы
государственной власти субъектов РФ; 7) органы местного самоуправ-
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==11
ления; 8) органы военного управления; 9) органы контроля; 10)
должностные лица перечисленных органов; 11) органы управления
коммерческих и некоммерческих организаций; 12) руководители коммерческих
и некоммерческих организаций. Нет нужды еще раз подчеркивать постоянно
меняющуюся численность этих объектов, их разнообразие и специфику их
деятельности. ‘
В связи с чрезвычайной широтой предмета рассматриваемого направления
прокурорского надзора, в пределах его деятельности на практике
выделяются дополнительные, более узкие направления (подотрасли),
например, надзор за исполнением законов в социальной сфере, в
экономической сфере, в сфере исполнения законодательства о
несовершеннолетних, в сфере природоохранного законодательства и т. д.
Особое отличие названного направления прокурорского надзора состоит и
том, что оно осуществляется, в двух формах. Согласно ст. 21 Закона о
прокуратуре прокурорский надзор в данном направлении осуществляется не
только за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, но и за
соответствием законам правовых актов, издаваемых перечисленными в этой
статье объектами надзора.
Устанавливая право и обязанность прокуроров осуществлять надзор за
законностью правовых актов, Закон о прокуратуре не конкретизирует ни
законы, которым должны соответствовать правовые акты, ни виды этих
актов. Установлено только, что эти акты издаются объектами исполнения
законов, перечисленными в той же ст. 21 Закона о прокуратуре. Кроме
того, следует иметь в виду, что проверке законности подлежат только
правовые акты, то есть акты, порождающие, прекращающие или изменяющие
правовые (юридические) отношения.
2. Надзор за соблюдением прав ? свобод человека и гражданинa. В этом
направлении осуществляется надзор за соблюдением Конституции РФ и
законов федеральными министерствами, государственными комитетами,
службами и иными федеральными органами исполнительной· власти,
представительными (законодательными) и исполнительными органами
субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного
управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами
управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Специфика этого направления прокурорского надзора определяется сферой
правовых отношений, связанных с правами и свободами граждан.
В предмет данного направления прокурорского надзора входит исполнение
большого числа законодательных актов, объединенных сферой регулирования
прав и свобод человека и гражданина. Исполняют эти нормативные акты
десятки, если не сотни тысяч организаций, учреждений, их должностные
лица, а также чрезвычайно многочисленные руководители коммерческих и
некоммерческих организаций.
==12
Курс прокурорского надзора
Характеризуя данное направление прокурорского надзора, следует особо
подчеркнуть его приоритетность как отражение важного пути реализации
государственной политики в области защиты прав и свобод человека и
гражданина в РФ.
3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Это направление выделено из единого прокурорского надзора в связи с
исключительно важной для каждого гражданина и государства деятельностью
органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и
предварительное следствие, спецификой этой деятельности и комплексом
законов, ее регулирующих. Названные виды деятельности затрагивают
важнейшие права и свободы граждан. Поэтому они четко регулируются
уголовно-процессуальным и иным законодательством. Нарушения этого
законодательства влекут за- собой тяжелейшие, иногда непоправимые
последствия для граждан, могут причинять им невосполнимый вред. Вот
почему государство сочло необходимым закрепить в Законе о прокуратуре
деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов названными
органами в самостоятельное направление надзора, подчеркивая тем самым
его особую важность.
Данное направление прокурорского надзора призвано обеспечить не только
законные права и свободы граждан, но и интересы государства. В случаях
совершения преступлений, посягающих непосредственно на интересы
государства (государственную федеральную собственность, порядок
управления, правосудие и др.), прокурор, осуществляя надзор за
исполнением законов, требует от органов, проводящих оперативно-розыскную
деятельность, дознание и предварительное, следствие, своевременного и
полного выявления и расследования преступлений, установления размеров
причиненного ущерба, принятия мер к его возмещению и т.д., тем самым
защищает интересы государства.
Важно отметить, что осуществление прокурорского надзора в
рассматриваемой сфере правоотношений призвано обеспечивать права и
свободы не только лиц, совершивших это преступление, но и потерпевших от
конкретного преступления, а также права и свободы иных законопослушных
граждан, становящихся нередко потерпевшими от преступления, о чем на
практике иногда забывается.
4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений,
исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры
принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и
заключенных под стражу. Выделение этой отрасли из единого прокурорского
надзора, как и в предыдущем случае, объясняется исключительной важностью
специфического комплекса законов, регулирующих важнейшие права и свободы
граждан, отбывающих наказание, особенностями законов и деятельности
органов, исполняющих эти законы. Режим законности
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==13
распространяется не только на дознание, предварительное следствие и
оперативно-розыскную деятельность. Лица, чья вина в совершении
преступления установлена судом, к которым уже применяются меры
наказания, также имеют определенные права и свободы. Эти права и свободы
определены и четко регулируются специальным законодательством.
Соблюдение этих прав и свобод лиц, отбывающих наказание, не менее важно,
чем соблюдение прав и свобод законопослушных граждан. Вот почему в
условиях строительства правового государства прокурорский надзор в этом
направлении приобретает особо актуальное значение, ибо отражает политику
государства в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Закон о прокуратуре предусматривает осуществление надзора за исполнением
законов, регламентирующих права и свободы не только осужденных, но и
лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, в случае их
задержания или заключения под стражу. Так как при этом вина указанных
лиц еще не установлена судом, прокурорский надзор должен выступать
гарантией законности осуществленного ограничения свободы граждан. В этом
также просматривается двуединая задача прокурорского надзора —
обеспечение прав и свобод граждан и интересов государства.
5. Самостоятельным направлением в деятельности прокуроров является их
участие в рассмотрении дел судами. Согласно Закону о прокуратуре (ст.
35, 36, 39) прокурор участвует в рассмотрении уголовных, гражданских,
административных и арбитражных дел. Это направление состоит из надзорной
и иной, ненадзорной деятельности прокурора. В соответствии с
требованиями Закона о прокуратуре прокурор, участвуя в рассмотрении
уголовных, гражданских и иных дел, осуществляет две основные функции.
Во-первых, он принимает непосредственное участие в судопроизводстве по
конкретным уголовным, гражданским, арбитражным и административным делам.
С учетом положений судебной реформы и принятого на ее основе нового
процессуального законодательства о состязательности судебного процесса в
этих случаях прокурор выступает в качестве равноправного участника,
стороны уголовного, гражданского или арбитражного процесса.
Вторая функция прокурора состоит в прокурорском надзоре за законностью
решений, приговоров, определений или постановлений суда. Реализация этой
функции, закрепленной в п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре, предполагает
право и обязанность прокурора опротестовать или обжаловать в
установленном законодательном порядке указанные акты суда в случаях
выявления их незаконности или необоснованности.
Помимо указанных основных функций п. 5 ст. 35 Закона о прокуратуре
предусмотрено право Генерального прокурора РФ в соответствии с
действующим законодательством принимать участие в заседаниях Верховного
Суда Российской федерации, Высшего Ар-
==14
Курс прокурорского надзора
битражного Суда Российской Федерации, а в соответствии с п. 6 ст. 35
того же Закона Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в
Конституционный Суд Российской Федерации в связи с нарушениями
конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или
подлежащим применению в конкретном деле.
Кроме того, ст. 39 Закона о прокуратуре предусматривает такое полномочие
(вид деятельности Генерального прокурора), как обращение в Пленум
Верховного Суда Российской Федерации и в Пленум Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации с представлением о даче судами разъяснений по
вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным и иным
делам.
Осуществление указанных функций прокурором преследует
разрешение нескольких задач. Наиболее важными, из них являются
следующие: 1) защита прав и свобод человека и гражданина; 2) защита
охраняемых законом интересов общества и государства; 3) защита
охраняемых законом прав и интересов предприятий, организаций и иных
юридических лиц.
Решение поставленных задач в процессе участия прокурора в рассмотрении
конкретных дел или осуществления надзора за законностью издаваемых судом
правовых актов осуществляется путем применения предоставленных прокурору
законом полномочий. В п. 4 ст. 35 Закона о прокуратуре сказано, что
полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел,
определяются процессуальным законодательством РФ. К сказанному следует
добавить, что полномочия прокурора, не участвующего в судебном
рассмотрении дел, но проверяющего законность решений суда по этим делам
(например, в порядке надзора), также регламентируются процессуальным
законодательством.
Помимо этого ряд полномочий прокурора прямо предусмотрен в самом Законе
о прокуратуре. Так, в соответствии со ст. 35 названного закона прокурор
имеет право: 1) участвовать в рассмотрении дел судами; 2) осуществлять
уголовное преследование в суде; 3) выступать в качестве государственного
обвинителя в суде. Это полномочие может показаться аналогичным
предыдущему. Однако следует иметь в виду, что, осуществляя уголовное
преследование в суде, в процессе судопроизводства, прокурор может
изменить свою позицию относительно виновности подсудимых и отказаться от
обвинения, от выступления в качестве государственного обвинителя; 4)
обратиться в суд с заявлением. Это полномочие предполагает возможность
прокурора обратиться в суд с заявлением о признании правовых актов
должностных лиц незаконными и, следовательно,
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==15
недействительными, с исковыми заявлениями с целью защиты материальных и
иных интересов отдельных граждан, групп населения иди юридических лиц;
5) вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита
прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. В
данном случае закон не конкретизирует, в какое дело может вступить
прокурор: уголовное, гражданское, арбитражное. Совершенно очевидно, что
вступление прокурора в уже начатый процесс судопроизводства требует
соблюдения определенных требований, установленных соответствующим
процессуальным законодательством; 6) Генеральный прокурор РФ имеет право
участвовать в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации и Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации. Конкретные формы и основания
этого полномочия также регламентированы соответствующим процессуальным
законодательством; 7) за Генеральным прокурором РФ закреплено также
право обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с
нарушением или возможностью нарушений конституционных прав и свобод
граждан примененным или подлежащим применению каким-либо законом. Закон
о прокуратуре РФ не указывает на то, какой закон может нарушить или уже
нарушает конституционные права и свободы граждан, поэтому можно считать,
что законодатель имел в виду любой закон, принятый на территории РФ, в
том числе как федеральный, так и закон субъекта Федерации; 8)
опротестовать или обжаловать в вышестоящий суд не вступившее в законную
силу незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или
постановление суда (п. 1 ст. 36). Порядок применения этого полномочия
регулируется процессуальным законодательством. Поэтому некоторые
особенности его применения будут рассмотрены в последующих главах об
участии прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных
дел; 9) опротестовать вступившие в законную силу решение, приговор,
определение или постановление суда по любому делу (п. 2 ст. 36).
Основания, форма и условия применения этого полномочия, как и
предыдущего, довольно существенно различаются в зависимости от того,
каким процессуальным законодательством (уголовно-процессуальным,
гражданским процессуальным, арбитражно-процессуальным) оно
регламентируется. Поэтому особенности применения его будут рассмотрены
ниже в разделах об участии прокурора в каждом виде судопроизводства; 10)
обращение Генерального прокурора РФ с представлением в Пленумы
Верховного Суда Российской федерации и Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации о даче судам разъяснений по вопросам судебной
практики по гражданским, арбитражным, уголовным и административным делам
(ст. 39).
Курс прокурорского надзора
==16
В Законе о прокуратуре перечислены лишь основные полномочия прокурора,
реализуемые в процессе участия в рассмотрении судом дел и осуществления
надзора за законностью судебных решений, приговоров, определений и
постановлений. Участвуя в судопроизводстве по конкретным делам, прокурор
реализует ряд организационных полномочий, полномочий по ведению
судебного следствия, участию в апелляционной, кассационной и надзорной
инстанции и ряд других. Эти полномочия различаются в зависимости от
категорий рассматриваемых дел: уголовных, гражданских, арбитражных.
Поэтому все эти вопросы рассматриваются в нижеследующих разделах курса.
Помимо рассмотренных выше основных направлений прокурорского надзора
органы прокуратуры в соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре
координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с
преступностью, принимают участие в правотворческой деятельности. Они
рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения граждан,
поступившие в прокуратуру, принимают участие в профилактической работе.
Подробно эти виды деятельности прокуратуры будут рассмотрены в других
разделах курса.
§ 3. Предмет прокурорского надзора
Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих
на территории Российской Федерации, является основным предназначением
органов прокуратуры. Прокуратура является тем единственным органом в
стране, который выполняет эту
функцию.
При осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ
и исполнением законов обеспечивается единство законности во всей
Российской Федерации. Принцип единства законности на территории всей
Федерации приобретает исключительно важное значение в современных
условиях влияния центробежных процессов как последствий распада СССР,
условиях становления и укрепления нового государства — Российской
Федерации. Важность обеспечения законности в государстве объясняется
тем, что только при строгой дисциплине, высокой ответственности за
порученное дело, при неуклонном соблюдении предписаний закона можно
создать сильное, монолитное государство, способное отстоять свою
независимость и обеспечить права и законные интересы своих граждан, их
благосостояние.
Для того, чтобы прокурорский надзор за исполнением законов
осуществлялся в полном объеме, необходимо дать правильное определение
понятия законности как социального явления.
Отдельные правоведы сводят понятие законности лишь к законам и
подзаконным актам и их принятию, не учитывая того, что это лишь одна
сторона содержания законности. Поэтому когда возника-
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==17
ет необходимость усилить борьбу с каким-либо нарушением закона, сразу же
ставится вопрос об отмене действующего закона, внесении в него
дополнения или принятии нового закона. Закон “совершенствуется”, а
положение с его соблюдением изменяется редко.
Если законы не будут проводиться в жизнь, а оставаться только на бумаге,
воля законодателя останется лишь добрым пожеланием и не более того.
Поэтому исполнение закона, то есть деятельность представителей
исполнительной власти — является второй стороной законности.
Прокурорский надзор за исполнением законов является важной гарантией
обеспечения этой второй стороны законности.
Государство устанавливает различного рода ответственность за допущенное
нарушение закона. В зависимости от степени опасности нарушения
ответственность может быть уголовной, административной, дисциплинарной
или материальной. Осуществляя надзор, прокурор выявляет факты нарушения
требований законов и принимает меры к привлечению виновных к
ответственности.
Таким образом, содержание понятия законности образуется из: а) законов и
подзаконных актов; б) исполнения законов, то есть проведения их в жизнь
и надзора за точным исполнением законов.
Поэтому, когда речь идет об укреплении законности, государство, его
органы власти должны разрабатывать меры по совершенствованию
законодательства, улучшению функционирования органов исполнительной
власти и активизации прокурорского надзора за исполнением законов.
Только такой комплексный подход позволит успешно создать режим
законности в государстве.
Законность необходимо рассматривать как мощный социальный регулятор,
обеспечивающий решение сложных политических, экономических, социальных,
национальных и культурных проблем.
Если обратиться к истории нашего государства, то можно увидеть, что
вопросы соблюдения законности, организации борьбы с ее нарушениями
всегда находились в центре внимания государственных органов и
общественных формирований. Даже в такой сложный исторический период, как
период культа личности, требования законности в ее главных направлениях
— борьбе с уголовной преступностью, нарушениями государственной и
трудовой дисциплины — неуклонно проводились в жизнь. Так, в 1937 г. было
принято постановление ЦИК и СНК СССР “О революционной законности”, в
котором было предложено органам суда и прокуратуры “привлекать к строгой
ответственности должностных лиц во всех случаях нарушения прав
трудящихся, в особенности незаконных арестов, обысков, конфискаций или
изъятия имущества и прочие, налагать на виновных строгие меры
взыскания'”.
‘ Советская прокуратура. Сборник важнейших документов. М., 1972. С. 212
(СЗ СССР. 1932. № 50. Ст. 298).
==18
Курс прокурорского надзора
Вместе с тем необходимо отметить, что в течение длительного периода
советской истории, особенно в годы культа личности, имели место массовые
и незаконные репрессии, грубые нарушения принципов законности, прав
человека, причем все это происходило вопреки конституционным
установлениям.
В начале 1960-х гг. были восстановлены основополагающие принципы
восстановления и укрепления законности и правопорядка, разработана
система гарантий для неуклонного проведения в жизнь законов и иных
нормативных актов, в том числе средствами прокурорского надзора.
Важное значение в укреплении законности принадлежит действующей
Конституции Российской Федерации. Принцип законности обозначен в ней как
непременное условие жизни нашего общества, успешной деятельности
государственных органов, различного рода общественных формирований,
должностных лиц и поведения граждан. В ст. 15 Конституции провозглашено,
что органы государственной власти, органы местного самоуправления,
должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать
Конституцию Российской Федерации и законы.
Важно отметить, что укрепление правовой основы государственной и
общественной жизни в Конституции РФ обозначено в качестве одного из
основных направлений развития общества. Это в существенной мере повышает
роль закона и законности в государстве.
Конституция России имеет огромное значение в определении правового
статуса личности в нашем обществе. В ней гармонично сочетаются права и
обязанности граждан. Право на труд, образование, жилище, охрану здоровья
и медицинскую помощь, избирать и быть избранным в органы народовластия,
право на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство, право
обжаловать в суд незаконное решение государственных органов и
должностных лиц и многие другие — не только провозглашаются, но и
обеспечиваются, в частности, органами прокуратуры.
В конституционном определении статуса личности в нашем государстве
записаны такие принципы, как то: неприкосновенность личности (ст. 22),
неприкосновенность жилища (ст. 25), презумпция невиновности (ст. 49),
тайна переписки, телефонных разговоров и телеграфных сообщений (ст. 23)
и некоторые другие.
Одним из основополагающих принципов законности, на раскрытии которого
следует подробно остановиться, является общеобязательность законов для
всех и каждого. Конституция РФ (ст. 19) закрепила принцип равенства
граждан перед законом и судом, провозглашенный в Декларации прав и
свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Никакие лица,
социальные слои населения, подчеркивается в Декларации, не могут
пользоваться преимуществами и привилегиями, противоречащими закону.
==19
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
Закрепление этого принципа закономерно: ведь речь идет о правах и
обязанностях граждан строящегося правового государства. Принцип
равенства граждан перед законом и судом наиболее рельефно проявляется в
сфере уголовного судопроизводства при решении таких вопросов, как
возбуждение уголовного преследования, задержание, арест, производство
обыска, применение иных мер процессуального принуждения.
В связи со сказанным следует отметить исключительно важное значение
Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон “О прокуратуре Российской Федерации” от 10 февраля 1999 г.,
значительно расширившего предмет прокурорского надзора путем
установления полномочия надзора за соблюдением Конституции Российской
Федерации.
Вместе с тем действующее законодательство предусматривает ряд исключений
из этого основополагающего конституционного принципа. Прежде всего речь
идет о членах Совета Федерации и депутатах Государственной Думы, которые
обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий (ст. 98
Конституции РФ). Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты
обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также
подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это
предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других
граждан.
Вопрос о лишении этих лиц неприкосновенности решается соответствующей
палатой Федерального Собрания по представлению Генерального прокурора
РФ.
Конституция РФ обеспечивает также неприкосновенность судей. Судья не
может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке,
определенном федеральным законом.
После 30 августа 1991 г. в Российской Федерации был принят ряд законов о
неприкосновенности должностных лиц различных государственных органов и
представителей некоторых общественных формирований: В соответствии с
Законом РФ “О статусе судей в Российской Федерации”1 неприкосновенными
признаются как личность судьи, так и его жилище, служебное помещение,
транспорт, средства связи, почтово-телеграфная корреспонденция. Как было
сказано выше, судью нельзя привлечь и к административной
ответственности. Уголовное дело в отношении судьи может быть возбуждено
Генеральным прокурором РФ или лицом, исполняющим его обязанности. Судья
не может быть задержан, его должны немедленно освободить при
установлении его личности. Уголовное дело в отношении судьи может быть
рассмотрено только Верховным Судом РФ.
‘ ВВС. 1992. № 30. Ст. 1792; 1993. № 17. Ст. 606; СЗ РФ. 1995. № 26. Ст.
2399; 1999. № 29. Ст. 3690; СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
К оглавлению
==20
Курс прокурорского надзора
Аналогичные гарантии установлены для судей арбитражного суда. Судья
арбитражного суда может быть привлечен к любому виду ответственности —
уголовной или административной — только с согласия высшего органа
государственной власти. При задержании судьи по подозрению в совершении
преступления он, при установлении его личности, подлежит немедленному
освобождению.
Обращают на себя внимание особенности правового регулирования
неприкосновенности судей Конституционного Суда РФ. Федеральный
конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” от
21 июля 1994 r.1 устанавливает, что судья этого суда не может быть
привлечен к уголовной или административной ответственности, арестован,
задержан, подвергнут обыску без согласия самого Конституционного Суда,
за исключением случаев задержания на месте преступления. В случае
задержания судьи по подозрению в совершении преступления достаточно
установить его личность, после чего он будет немедленно освобожден.
Надзор за исполнением указанных законов, являющихся исключением из общих
конституционных принципов, безусловно, порождает определенные трудности
в работе прокуроров, но вместе с тем создает гарантии законности для
указанных лиц.
Забота государства в лице его законодательных и исполнительных органов
об укреплении законности проявляется в следующем: — в совершенствовании
действующего законодательства и расширении сферы правового регулирования
по мере создания и развития правового государства; — в совершенствовании
гарантий законности; — в принятии мер по совершенствованию деятельности
органов суда, прокуратуры, внутренних дел и иных правоохранительных
органов; — в мобилизации широкой общественности на борьбу с
преступностью и иными правонарушениями.
Все это вместе взятое должно способствовать процессу формирования
правового государства, обеспечению верховенства закона. Ни один
государственный орган, коллектив или общественная организация, ни одно
должностное лицо или гражданин, какое бы положение в обществе они ни
занимали, не освобождается от обязанности подчиняться закону.
Исторические решения Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ,
принятые в 1992—1993 гг., а также Конституция РФ (1993 г.) создали
социальную базу для дальнейшего развития и совершенствования права и его
основных отраслей (уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское,
гражданское процессуальное, арбитражно-процессуальное, трудовое,
хозяйственное, коммерчес-
‘ СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==21
кое, предпринимательское и др.), что, несомненно, должно способствовать
укреплению законности и правопорядка в стране в новых экономических
условиях. Справедливости ради надо отметить, что не все принятые законы
отвечают требованиям жизни, в некоторых из них есть противоречия с
другими законами, разноречия в одних и тех же законодательных актах.
Отдельные законы принимаются в спешке, без глубокой научной проработки,
некоторые из них отражали чисто субъективное отношение авторов к той или
иной правовой проблеме. Сейчас по существу создана новая система права,
которая регулирует все стороны деятельности нашего государства и
общества. В связи с этим роль прокурорского надзора, обеспечивающего
законность в стране, существенно повышается.
Новые социально-экономические условия потребовали перестройки работы
судов, прокуратуры, органов внутренних дел и юстиции. В связи с этим
органы законодательной власти приняли ряд норм, направленных на
совершенствование прокурорского надзора, более эффективную охрану
интересов государства, органов государственной власти и управления,
различного рода общественных формирований, прав и законных интересов
граждан. Деятельность прокурорских органов должна быть организована
таким образом, чтобы в режиме законности каждое совершенное преступление
было раскрыто, чтобы по нему было произведено полное, объективное и
всестороннее расследование, чтобы ни одно виновное лицо не избежало
законного наказания и, в то же время, чтобы ни одно невиновное лицо не
было привлечено к уголовной ответственности и осуждено.
Органам прокуратуры принадлежит важнейшее место в системе
государственных органов, призванных обеспечивать законность и
правопорядок в стране. Поэтому нельзя не отметить, что на состоянии
законности негативно отразились попытки децентрализации прокурорского
надзора, негативного отношения отдельных органов государственной власти,
отдельных должностных лиц к прокуратуре. Некоторые прокуроры не смогли
противостоять этим влияниям и принимали необоснованные решения. Эти же
причины обусловили отток квалифицированных кадров из прокуратуры.
Снижение профессионализма прокуроров повлекло недостаточную
эффективность их деятельности, не отвечающую требованиям времени и
задачам по построению в РФ правового государства.
Деятельность органов прокуратуры будет по-настоящему эффективной, когда
она будет осуществляться в условиях гласности и .демократии. Практика
показывает, какими крупными издержками оборачивается недооценка
глубинных связей законности в сочетании с гласностью и демократией в
деятельности правоохранительных органов*.
1 О содержании принципа гласности и демократии в деятельности органов
прокуратуры будет сказано в § 2 гл. 2 курса.
==22
Курс прокурорского надзора
§ 4. Краткая история учреждения, организации и деятельности прокуратуры
Изучение истории создания и развития какого-либо государственного органа
помогает лучше понять историческое предназначение этого органа, его
место в системе иных государственных органов, историческую необходимость
выполнения функций, возложенных на этот орган, принять меры
законодательного и организационного характера, направленные на повышение
эффективности деятельности этого органа в современных условиях.
Сказанное в полной мере относится и к органам прокуратуры, деятельность
которых никогда, ни в одном государстве не оценивалась однозначно.
Вырабатывались различные концепции прокурорского надзора, многие
положения которых не находили применения в практике, и, наоборот,
практика выдвигала определенные требования к органам прокуратуры,
которые не находили закрепления в законах о прокуратуре и научного
обоснования в теории прокурорского надзора.
В настоящее время, когда осуществляется судебная реформа и закладываются
основы правового государства, особенно важно глубоко изучить историю
возникновения прокуратуры как государственного органа, создания
прокуратуры в Российской Империи, в Советской России, а затем в СССР и в
Российской Федерации.
Понятие прокуратура происходит от латинского (procuro) — забочусь,
обеспечиваю, предотвращаю’.
Предназначение прокуратуры в Греции и странах Востока состояло,
во-первых, в надзоре за исполнением предписаний государственной власти,
а, во-вторых, в осуществлении обвинения в суде (“ораторы”).
В европейских странах впервые прокуратура возникает во Франции в XIV в.,
причем с первых ее шагов это был сугубо обвинительный, карательный
орган.
К тому времени в европейских странах, в особенности в Испании, уже
твердо сформировался инквизиционный процесс, пришедший на место процессу
публичному, гласному, состязательному. Это явилось побудительным мотивом
для трансформации основ организации и деятельности уже созданных
прокуратур.
Органы прокуратуры Франции были приспособлены для выполнения воли
короля, влияние которого на формирование органов прокуратуры и
определение направлений ее деятельности было решающим. (Не случайно
прокуроры вплоть до ликвидации монархии во Франции именовались “людьми
короля”.)
В 1586 г. принимается закон об организации и деятельности прокуратуры во
Франции, который определил место прокуратуры
‘ См.: Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 821.
, I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==23
в системе других государственных органов. В сферу полномочий по
осуществлению прокурорского надзора включаются: деятельность прокурора
административно-политического характера; надзор за производством
следствия; деятельность судебно-правовая (уголовные и гражданские дела).
В последующие периоды прокуратура Франции претерпела весьма существенные
преобразования (1789—1810), однако основное ее предназначение осталось
прежним — выполнение карательных функций, обеспечение незыблемости
держателя верховной власти в государстве.
Исторический экскурс о становлении и развитии прокуратуры во Франции не
случаен: прокуратура Франции послужила прообразом прокуратуры России.
Основателем органов прокуратуры и прокурорского надзора в России по
праву считается Петр I. Период конца XVI и начала XVII в. был отмечен
значительным ростом преступности в России, должностных преступлений,
казнокрадства и взяточничества, что вызывало историческую потребность
создания государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями.
Указом Петра от 2 марта 1711 г. в России учреждается фискальная служба,
назначение которой состояло в том, чтобы “…над всеми делами тайно
надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и
прочего”. За образец этой службы Петр I взял государственные органы
Германии. В 1713 г. в России вводится должность Генерал-фискала.
Полномочия фискалов, процессуальные средства их деятельности были
определены в Указе от 17 марта 1714 г. “О должности фискалов”. В Указе
получили четкое разграничение компетенции обер-фискалов,
провинциал-фискалов, городских и низших (рядовых). К фискалам
предъявлялись высокие профессиональные и морально-этические требования.
Фискальная служба являлась сугубо тайной, поэтому она была весьма
непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки
законности и правопорядка. К тому же фискалы всех рангов не получали
материального обеспечения от казны, существовали за счет “собственных
кормовых”, а это вело к поборам, взяточничеству и иным злоупотреблениям.
Со временем Петр I убедился в неэффективности службы фискалов. Указом от
12 января 1722 г. Петр I учреждает прокуратуру Российской Империи. (Эта
дата — 12 января — установлена Указом Президента Российской Федерации от
29 декабря 1995 г. “Днем работника прокуратуры Российской Федерации”.) В
отличие от службы фискалов прокуроры осуществляли надзор за исполнением
законов гласно.
В Указе “О должности Генерал-прокурора” отмечено, что “сей чин, яко око
наше и стряпчий о делах государственных”1. Прокуро-
См.: Памятники русского права. Вып. 8. M., 1961. С. 218.
==24
Курс прокурорского надзора
ры имели назначение выполнять роль “взыскателей наказаний” и
одновременно “защитников невиновности”. На практике прокуратура активно
и ревностно защищала интересы самодержавия.
Необходимо отметить, что прокуратура Российской Империи вплоть до 1917
г. всегда была верным стражем царского самодержавия, являлась органом
сугубо реакционным.
Петр I очень тщательно подходил к выбору первого Генерал-прокурора. Им
стал известный в истории России государственный деятель — П. И.
Ягужинский.
В последующие годы после смерти Петра I, особенно в период царствования
Анны Иоановны, прокуратура практически бездействовала. В своих, прежних
прерогативах прокуратура была восстановлена в период царствования
Елизаветы Петровны. Как и во всех направлениях государственной и
политической деятельности, она стремилась восстановить реформы своего
отца и многого в этом достигла. Указом Императрицы от 12 декабря 1741 г.
была восстановлена прокуратура в рамках Указа Петра I от 1722 г.
Прокуратуре был придан ряд полномочий по осуществлению надзора за
проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что привело
к повышению эффективности и действенности прокурорского надзора.
В период царствования Екатерины II в существенной мере был усилен
местный прокурорский надзор. Этому в немалой степени способствовало
принятое в 1775 г. “Учреждение о губерниях”, в котором были
сформулированы задачи и полномочия губернских прокуроров.
При Павле I, одержимом идеей “все созданное Екатериной II изменить и
переделать”, был существенно ослаблен прокурорский надзор, в
значительной мере были сокращены штаты органов прокуратуры как в центре,
так и на местах. Однако в целом прокуратура продолжала оставаться
активно действовавшим государственным органом.
Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована и
усилена в период царствования Александра II.
Еще до судебной реформы, в 1862 г., Государственный Совет Российской
Империи принял “Основные положения о прокуратуре”, в которых
определялось государственное назначение прокурорского надзора, его
содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было
определено назначение прокуратуры: “Наблюдение за точным и единообразным
исполнением законов в Российской Империи”. В “Основных положениях о
прокуратуре” были сформулированы принципы организации и деятельности
прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода
существования Российской Империи. К их числу относятся: единство и
строжайшая централизация органов прокурорского надзора; осуществление
прокурорами возложенных на них полномочий
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==25
от имени всей системы органов прокуратуры; осуществление “верховного”
надзора в Империи Генерал-прокурором (он же министр юстиции); строгая
подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость
прокуроров; независимость прокуроров от “местных” влияний при принятии
ими любого решения.
Обеспечению независимости прокуроров от местных влияний в существенной
мере способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от
занимаемой должности. Генерал-прокурор и губернские прокуроры
назначались и освобождались рескриптом Императора. Назначение на
должности нижестоящих прокуроров и их освобождение составляло
прерогативу Генерал-прокурора Российской Империи.
К установленному порядку формирования органов прокуратуры того времени
следует дополнить и такой весьма существенный фактор, как материальное
обеспечение прокуроров. Юристы прошлого говорили, что “нет ничего более
дорогого в государстве как дешевый суд”. Российское государство
стремилось уберечь служителей законности и правосудия от вступления на
путь взяточничества и казнокрадства. В этом были достигнуты определенные
успехи, хотя факты негативного характера были и тогда нередки.
Необходимо иметь в виду, что прокуроры всех рангов назначались на
соответствующие посты пожизненно. Прокурор, занимая определенную
должность, мог быть уверенным в своем будущем.
Следует принять во внимание и такой фактор, как сословное
представительство при формировании корпуса прокурорского надзора. Только
представители дворянского сословия, главным образом дворянства
потомственного, могли претендовать на вакансии прокурорских должностей.
В силу этого обстоятельства они являлись рьяными защитниками царского
престола.
Нельзя не учитывать также и то, что учебные заведения того времени
готовили юристов не только как высококвалифицированных профессионалов,
но и как высокообразованных людей. Будущих прокуроров готовили на
факультете правоведения (Санкт-Петербург). Это было самым престижным
учебным заведением России, основанным на базе Царскосельского лицея,
созданного Александром I. (По исторической случайности преобразование
лицея в факультет правоведения произошло в 1837 г., в год гибели А. С.
Пушкина.)
Тщательный подбор преподавательского состава, обеспечение студентов
правовой литературой и нормативными актами, строгая дисциплина и высокие
требования к студентам — все это давало возможность получать весьма
фундаментальную подготовку, позволяющую прокурору успешно осуществлять
возложенные на него полномочия по осуществлению надзора за исполнением
законов.
После убийства Александра II (1 марта 1881 г.) в период царствования
Александра III принимаются меры к усилению судебной репрессии в
отношении революционно настроенных масс; сущест-
==26
Курс прокурорского надзора
венно ограничиваются полномочия суда присяжных и, наоборот, расширяется
сфера коронного суда. Рескриптом Александра III учреждается комиссия во
главе с Генерал-прокурором Н. В. Муравьевым, которая в течение шести лет
упорно работала над проектом по усилению прокурорского надзора, о
превращении прокуратуры в сугубо карательный орган.
Эта сторона деятельности прокуроров особенно отчетливо проявилась после
Революции 1905 г. Органы юстиции России ответили на революционные
выступления рабочих, солдат и матросов, революционно настроенного
крестьянства массовыми репрессиями, карательными экспедициями,
военно-полевыми судами, политическими убийствами и погромами.
Военно-полевые суды, которые признавали лишь одну меру наказания —
смертную казнь, только с 19 августа 1906 г. по 20 апреля 1907 г. вынесли
свыше 1000 смертных приговоров. Военно-окружные суды не отставали от
судов военнополевых в применении репрессий в отношении революционно
настроенных масс: только за период 1907—1909 гг. они осудили к смертной
казни 3196 человек. Царская прокуратура была одним из тех
государственных органов, который проводил в жизнь политику самодержавия
по проведению массового террора против революционно настроенных масс.
Реакционным, сугубо карательным органом прокуратура России продолжала
оставаться вплоть до 1917 г., пока она не была ликвидирована вместе с
рухнувшим царским самодержавием.
В 1917 г. после победы Октябрьской революции требования по соблюдению
революционной законности являлись актуальными с первых дней
существования только что созданного государства. До создания прокуратуры
надзор за правильным исполнением законов был возложен на
Рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), а также на НКЮ РСФСР (народный
комиссариат юстиции) с его местными органами в системе губисполкомов.
Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК,
пока они в 1922 г. не были преобразованы в органы Главного политического
управления. Полномочия ВЧК по охране законности были переданы судебным
органам. В течение весьма короткого времени надзор за исполнением
законов осуществляли также органы Народного Комиссариата
государственного контроля, пока в 1920 г.. они не были ликвидированы в
силу их малоэффективности.
Разобщенность всех перечисленных органов, отсутствие у них необходимых
властно-распорядительских полномочий не могли обеспечить точного и
единообразного исполнения законов в Российской Федерации.
Но уже и в то время были видны зачатки прокурорского надзора. Они
содержались в деятельности коллегий обвинителей при Революционных
трибуналах и Центральной коллегии государственных обвинителей при
Революционном трибунале ВЦИК.
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==27
Правоведы того времени, в том числе и Н. В. Крыленко1, весьма
положительно отзывались о деятельности коллегий обвинителей.
Члены коллегий обвинителей осуществляли надзор за соблюдением законов
при расследовании преступлений, поддерживали в судах государственное
обвинение по уголовным делам, приносили кассационные протесты на
незаконные и необоснованные приговоры судов. Таким образом функции
коллегий обвинителей были ограничены сферой судебного производства по
уголовным делам. К тому же коллегии государственных обвинителей не
являлись самостоятельными государственными органами.
Сложная обстановка периода новой экономической политики настоятельно
выдвигала задачу учреждения самостоятельного государственного органа по
надзору за соблюдением законов.
В связи с этим В. И. Ленин писал: “Чем больше мы входим в условия,
которые являются условиями прочной и твердой власти, чем дальше идет
развитие гражданского оборота, тем настоятельнее необходимо выдвинуть
твердый лозунг осуществления большей революционной законности…”2.
По предложению В. И. Ленина НКЮ РСФСР подготовил проект Положения о
прокурорском надзоре, который в мае 1922 г. был вынесен для обсуждения и
принятия на третью сессию ВЦИК IX созыва. Представленный проект
Положения вызвал на сессии оживленную дискуссию. Оппозиция, главным
образом в лице Каменева, Рыкова, Зиновьева и Осинского, решительно
выступила против создания централизованной, независимой от местных
органов прокуратуры. Они предлагали создать прокуратуру с “двойным”
подчинением. С одной стороны, — центральной прокурорской власти, с
другой, — губисполкомам.
Поставленный на голосование проект Положения о прокурорском надзоре не
получил большинства голосов. Проект был передан для доработки в
созданную сессией ВЦИК Юридическую комиссию, которая высказалась за
“двойное” подчинение прокуроров.
В. И. Ленин, предвидя такой исход обсуждения проекта, 20 мая 1922 г.
пишет письмо “О “двойном” подчинении и законности”. В этом письме были
выработаны принципы не только организации и деятельности органов
прокуратуры, но и назначение революционной законности в только что
созданном государстве.
В письме В. И. Ленин отмечает, что основная ошибка того взгляда, который
победил в большинстве комиссии ВЦИК, состоит в том, что они применяют
принцип “двойного” подчинения неправильно. “Двойное” подчинение,
разъяснял В. И. Ленин, необходимо там, где надо учитывать действительно
существующую неизбеж-
‘ См.: Крыленко Н. В. Суд и право в СССР. Ч. 1. Основы судоустройства.
М., 1927. С. 91—92.
2 Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 44. С. 329.
==28
Курс прокурорского надзора
ность различия. Земледелие в Калужской губернии не то, что в Казанской.
То же относится ко всей промышленности. То же относится ко всему
администрированию и управлению. Не учитывать во всех этих вопросах
местных различий — значило бы впадать в бюрократический централизм.
Между тем, законность должна быть одна, и основным злом во всей нашей
жизни и во всей нашей некультурности является попустительство исконно
русского взгляда и привычки полудикарей, желающих сохранить законность
Калужскую в отличие от законности Казанской. Прокурор отвечает за то,
чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом,
и только с этой точки зрения прокурор обязан опротестовывать всякие
незаконные решения.
По предложению Н. В. Крыленко проект Положения о прокурорском надзоре
был вынесен на постатейное голосование. Такое голосование состоялось 26
мая 1922 г. Постановление ВЦИК о принятии Положения о прокурорском
надзоре 28 мая 1922 г. было подписано Председателем ВЦИК М. И. Калининым
и Секретарем ВЦИК А. С. Енукидзе. С этого дня ведут отсчет органы
советской прокуратуры.
В Положении о прокурорском надзоре прежде всего нашли отражение
основополагающие принципы организации и деятельности органов
прокуратуры. К их числу относятся: централизация и единоначалие органов
прокурорского надзора, строгое подчинение нижестоящих прокуроров
вышестоящим; независимость органов прокуратуры от местных влияний; опора
прокурорских органов на помощь широкой общественности.
Положение о прокурорском надзоре определяло как предмет, так и пределы
надзора прокуроров за неуклонным исполнением законов. На органы
прокуратуры было возложено: а) осуществление от имени государства
надзора за законностью деятельности всех органов власти, хозяйственных
учреждений, общественных и частных лиц путем возбуждения уголовного
преследования против виновных и опротестования постановлений, принятых в
нарушение закона; б) непосредственное наблюдение за деятельностью
органов дознания и ОГПУ; в) поддержание обвинения в суде; г) наблюдение
за правильностью содержания заключенных под стражей1.
Организационно органы прокуратуры не представляли собою самостоятельного
государственного органа: прокуратура входила в качестве отдела в НКЮ
РСФСР. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и Прокурором
Республики.
‘ СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 724.
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==29
Заметной вехой в дальнейшем развитии и законодательном регулировании
прокурорского надзора явилось Положение о судопроизводстве РСФСР1,
принятое 11 ноября 1922 г. четвертой сессией ВЦИК IX созыва. Важное
место в Положении занимали вопросы, связанные с деятельностью народных
следователей, учреждаемых в отделе прокуратуры НКЮ для производства
“срочных” расследований по важнейшим делам. Их деятельность была
поднадзорна органам прокуратуры.
Несмотря на строгую регламентацию независимости органов прокуратуры от
местных влияний, тем не менее, на местах губисполкомы, а также отдельные
должностные лица оказывали на прокуроров влияние с целью принятия
.решений, угодных этим органам и должностным лицам.
Чтобы оградить прокуроров и подчиненных им работников от влияния и
произвола местных органов и обеспечить их неприкосновенность, 16 ноября
1922 г. ВЦИК и СНК Р6ФСР приняли Декрет, в котором было определено, что·
никакие органы власти не могут производить аресты прокуроров, их
помощников и следователей без предварительного разрешения Прокурора
Республики. Виновные в нарушении этого Декрета подвергаются
ответственности в уголовном порядке2.
В конце 1922 г. и в начале 1923 г. к Прокурору Республики от нижестоящих
прокуратур стали поступать многочисленные сигналы о том, что местные
органы управления препятствуют им в проведении проверок по соблюдению
законов в государственных органах и общественных организациях,
отказываются от явки по вызову, не выдают необходимой документации, даже
препятствуют посещению Прокурором той или иной организации или
предприятия.
По представлению Прокурора Республики СНК РСФСР принимает 8 марта 1923
г. специальное постановление, в котором предписывается соответствующим
должностным лицам “довести до сведения всех наркоматов о том, что лица
прокурорского надзора по своей должности должны быть пропускаемы во все
помещения подведомственных им учреждений, для чего наркоматам надлежит
издать соответствующие распоряжения по своим ведомствам”3.
С годами деятельность органов прокуратуры совершенствовалась,
прокуратура заняла свое особое место в системе государственных органов,
основное предназначение которой состояло в осуществлении надзора за
точным и единообразным исполнением законов государственными органами,
должностными лицами и гражданами.
‘ СУ РСФСР. 1922. № 69. Ст. 902.
2 СУ РСФСР. 1922, № 77. Ст. 960.
3 Еженедельник советской юстиции. 1923. № 11. С. 200.
К оглавлению
==30
Курс прокурорского надзора
Начиная с 1926 г., органы прокуратуры по существу приобретают
монопольное право производства предварительного расследования
преступлений. Утвержденное 19 ноября 1926 г. ВЦИК Положение о
судопроизводстве РСФСР определяет правовой статус следователей органов
прокуратуры, подчеркивая их процессуальную самостоятельность при
принятии конкретных решений и в то же время поднадзорность органам
прокуратуры при применении уголовного и уголовно-процессуального
законодательства. В Положении сформулированы определенные требования
профессионального и морально-этического характера, которым должны
отвечать лица, назначаемые на должность народных следователей, старших
следователей и следователей по важным делам’.
Весьма сложной для органов прокуратуры, как в плане законодательного
регулирования, так и организации работы, представлялась общенадзорная
деятельность. Прокуроры или выходили, за установленные пределы своих
полномочий и вмешивались в оперативно-хозяйственную деятельность
предприятий или ведомств, или, наоборот, не использовали предоставленных
им полномочий по устранению нарушений закона и подзаконных актов. В
связи с этим важное значение имело Положение о Верховном Суде СССР и
прокуратуре Верховного Суда СССР, утвержденное 24 июля 1929 г.
постановлением ЦИК и СНК СССР. В нем весьма четко были определены
предмет и пределы общенадзорной деятельности прокуроров. В число
объектов прокурорского надзора были включены органы Государственного
политического управления. Прокурорам было предоставлено право
запрашивать народные комиссариаты и иные центральные ведомства по поводу
допущенных или незаконных решений и действий и опротестовывать их в
Президиум ЦИК и СНК СССР2.
До 1933 г. органы прокуратуры входили структурно в состав Верховного
Суда СССР. В то же время на Прокурора СССР и возглавляемые им органы
возлагалась обязанность по осуществлению надзора за соблюдением
законности в уголовном и гражданском судопроизводстве. Такое
двойственное положение в определенной степени было препятствием при
осуществлении прокурорами надзора за соблюдением законов при
рассмотрении судами уголовных и гражданских дел и законностью и
обоснованностью вынесенных судом решений, приговоров, определений и
постановлений.
С годами компетенция прокуроров существенно расширялась, прокуроры
приобретали навыки по осуществлению прокурорского надзора по сложившимся
к тому времени основным направлениям в деятельности органов прокуратуры.
Жизнь и фактическое процес-
‘ СУ РСФСР. 1926. № 85. Ст. 624. 2 СУ СССР. 1929. № 50. Ст. 445.
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==31
суальное положение органов прокуратуры настойчиво выдвигали идею о
централизации органов прокуратуры .и преобразовании их в самостоятельный
государственный орган общегосударственного масштаба. Это давало органам
прокуратуры большие возможности для установления и устранения нарушений
законов, в особенности в сфере уголовного и гражданского
судопроизводства. Решению этой проблемы было посвящено постановление ЦИК
и СНК СССР от 29 июня 1933 г. “Об учреждении Прокуратуры Союза ССР”1.
Утвержденное 17 декабря 1933 г. Положение о Прокуратуре Союза ССР2
определило правовой статус Прокуратуры СССР как самостоятельного
государственного органа. Прокуратура Верховного Суда СССР
была упразднена.
Прокурор Союза ССР назначался ЦИК СССР и был подотчетен
ему, а также его Президиуму. Помимо этого Прокурор Союза ССР был
подотчетен и СНК СССР. Это обеспечивало независимость Прокурора Союза
ССР от каких-либо государственных органов и должностных лиц.
Первым Прокурором Союза ССР был назначен Иван Алексеевич Акулов,
известный партийный и государственный деятель. На этом посту он был
недолго, — около двух лет, однако за это время он сделал многое в
организации работы органов прокуратуры, в усилении прокурорского
надзора.
В Положении о Прокуратуре Союза ССР были определены отрасли
прокурорского надзора, ставшие традиционными: общий надзор, надзор за
правильным и единообразным исполнением законов судебными органами;
надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного
следствия; надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции,
исправительно-трудовых учреждений.
В Положении были определены система и структура органов прокуратуры.
В качестве структурных подразделений в Прокуратуру входили военная и
транспортная прокуратуры.
Весьма обстоятельно были сформулированы функции центрального аппарата
Прокуратуры СССР. Его предназначение заключалось в осуществлении
руководства нижестоящими прокуратурами путем издания различного рода
указаний и распоряжений, созыва совещаний подчиненных прокуроров и
следователей, проведения проверок деятельности нижестоящих прокуратур,
получения регулярных отчетов об их деятельности. На Прокуратуру СССР
возлагались функции по подбору, расстановке и воспитанию кадров
прокуроров и следователей.
‘ СЗ СССР. 1933. № 40. Ст. 239. 2 Там же. 1934. № 1. Ст. 2-а.
==32
Курс прокурорского надзора,
Проведение в жизнь Положения о Прокуратуре Союза ССР в существенной мере
способствовало укреплению единства и строгой централизации органов
прокурорского надзора.
Конституция (Основной Закон) СССР, принятая 5 декабря 1936 г., впервые в
истории конституционного законодательства (это была третья по счету
Конституция социалистического государства) вводит понятие высшего
надзора за точным исполнением законов. Причем эта прерогатива была
отнесена к полномочиям только Прокурора Союза ССР (ст. 113).
Прокурор Союза ССР назначался Верховным Советом СССР сроком на 7 лет.
Все нижестоящие прокуроры назначались или их назначение утверждалось
Прокурором Союза ССР на 5 лет (ст. 116).
Важно отметить, что в Конституции (ст. 117) был закреплен принцип
независимости органов прокуратуры от местных органов и подчинения их
только Прокурору Союза ССР.
Период культа личности Сталина негативно отразился на всех сторонах
государственного строительства: политического, государственного,
хозяйственного, социально-культурного и правового. Весьма существенно
был принижен прокурорский надзор за исполнением законов, а в области
надзора за деятельностью органов ОГПУ и исполнительно-трудовых
учреждений был сведен к нулю. Карательная и исправительно-трудовая
политика была полностью сосредоточена в органах ОГПУ и НКВД. Органы
прокуратуры, в особенности военной, понесли тяжелые потери. Были
репрессированы многие прокуроры, отказавшиеся санкционировать незаконные
решения органов Госбезопасности. Были расстреляны Н. В. Крыленко, первый
прокурор Союза ССР И. А. Акулов и многие выдающиеся деятели органов
прокуратуры.
В годы Великой Отечественной войны деятельность органов прокуратуры была
подчинена общей задаче — победе советского народа над немецким фашизмом.
В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня
1941 г., объявившим в стране военное положение, работа органов
прокуратуры, как военных, так и территориальных, была перестроена на
военный лад.
Главное содержание деятельности органов прокуратуры состояло в надзоре
за исполнением законов военного времени, направленных на охрану
общественного порядка, трудовой и государственной дисциплины, прав и
законных интересов военнослужащих и их семей, охрану социалистической
собственности от преступных посягательств.
Прокуроры и следователи многое сделали в борьбе с детской
беспризорностью и безнадзорностью. Находясь на военном положении,
прокуратура обеспечивала четкое исполнение законов о поставке военной
продукции, об оказании помощи фронту и об укреплении тыла.
Интересы военного времени потребовали перестройки системы и структуры
органов прокуратуры, в особенности органов прокура-
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==33
туры прифронтовой полосы. С целью укрепления трудовой и исполнительской
дисциплины Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943
г. прокурорско-следственным работникам устанавливаются классные чины с
выдачей форменного обмундирования. Одновременно вводится сравнительная
градация классных чинов прокуроров и следователей, приравненных к
воинским званиям1.
Многие прокуроры и следователи ушли на фронт в действующую армию или в
партизанские отряды. Немало из них погибло в боях с немецко-фашистскими
захватчиками.
Прокуроры и следователи проводили большую работу вместе с Чрезвычайным
государственным комитетом по расследованию злодеяний немецко-фашистских
захватчиков. Собранные материалы были использованы при разоблачении
главных военных преступников на Нюрнбергском процессе.
В послевоенное время работники Прокуратуры Союза ССР, Прокуратур РСФСР,
УССР и БССР провели огромную по своим масштабам работу по разоблачению
немецко-фашистских захватчиков, установлению их злодеяний на
оккупированных ими территориях Союза ССР. Высококвалифицированные
прокуроры и следователи принимали активное участие в судебном процессе
над главными военными преступниками, проходившем в Нюрнберге в период с
20 ноября 1945 г. по 1 октября 1946 г.
Главным обвинителем от СССР выступил Р. А. Руденко, занимавший в тот
период пост Прокурора Украины, а затем был назначен на пост Генерального
прокурора Союза ССР.
На Нюрнбергском судебном процессе была воочию разоблачена сущность
фашизма. Главные военные преступники понесли заслуженное наказание.
Законный, обоснованный и справедливый приговор в Нюрнберге служит и
поныне грозным предостережением для агрессоров любого масштаба.
В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на
укрепление законности в сфере экономики. Потребовалось перестроить
работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в
промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте. На первый план
выдвигались задачи по обеспечению сохранности народного добра,
соблюдению режима экономии народных ресурсов. Важную роль в усилении
прокурорского надзора в сфере экономики выполнил приказ Генерального
прокурора. СССР № 128 от 17 июня 1946 г. “Об усилении общего надзора за
точным исполнением законов”, в котором были сформулированы задачи
прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по
устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского
реагирования на установленные нарушения закона.
‘ См.: ВВС СССР. 1943. № 39.
==34
Курс прокурорского надзора
Одновременно с общим надзором совершенствовались и другие отрасли
надзора, а также производство расследования совершенных преступлений.
Приказом Генерального прокурора СССР № 131 от 28 июля 1949 г. вводится
участковая система работы следователей органов прокуратуры. За каждым из
следователей закрепляется определенный участок района или города, —
практически эти участки соответствовали территориям отделений милиции.
Все уголовные дела принимались следователем к своему производству по
территориальности. Следователь был тесно связан с органами дознания и
оперативно-розыскной службой органов внутренних дел, дислоцированных на
его участке. Это способствовало более полному и быстрому раскрытию
преступлений, а также их полному, объективному и всестороннему
расследованию. Расследование наиболее сложных по доказательствам и
степени социальной опасности преступлений поручалось старшим
следователям или следователям по особо важным делам.
Учитывая важное государственное и политическое значение деятельности
органов прокуратуры и в целях повышения престижа, авторитета и влияния
прокуратуры на обеспечение законности в государстве, Верховный Совет
СССР 19 марта 1946 г. принимает Закон СССР “О присвоении Прокурору СССР
наименования Генерального прокурора СССР'”. \
Необходимость реабилитации граждан, незаконно и необоснованно
репрессированных в период культа личности, потребовала расширения
надзорных полномочий местных судебных органов, а вместе с этим и
активизации деятельности прокуроров в этом направлении.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 г. в составе
Верховных судов союзных республик, краевых, областных судов, судов
автономных республик, автономных областей образованы Президиумы,
полномочные рассматривать надзорные протесты соответствующих прокуроров
и председателей судов2.
Президиум Верховного Совета СССР принимает также Указ от 25 апреля 1955
г. “О порядке рассмотрения дел Президиумами судов”3.
Установленный порядок рассмотрения Президиумами судов надзорных
протестов прокуроров и председателей судов, полномочия этих судов,
ревизионное начало их деятельности, — все это нашло впоследствии
закрепление в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных
республик 1958 г. и в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР 1960 г.
‘ См.: ВВС СССР. 1946. № 10.
2 См.: ВВС СССР. 1954. № 17. Ст. 360.
3 Там же. 1955. № 7. Ст. 166.
?. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==35
Органы прокуратуры, осуществляя возложенные на них полномочия по
опротестовыванию незаконных и необоснованных решений как судов, так и
внесудебных органов, провели громадную по объему работу в плане
реабилитации невинно пострадавших в период культа личности. Необходимо
отметить, что эта работа продолжается и в настоящее время, главным
образом силами центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской
Федерации.
К тому же периоду относится и принятие такого важного законодательного
акта, как Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом
Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г.1
Разработка и принятие Положения о прокурорском надзоре в СССР имели
целью восстановить принципы организации и деятельности органов
прокуратуры, наделить Генерального прокурора СССР и подчиненных ему
прокуроров дополнительными властно-распорядительными полномочиями по
установлению и устранению нарушений закона, в особенности в сфере общего
надзора, в стадии производства дознания и предварительного следствия, а
также в надзоре за законностью деятельности исправительных учреждений.
В Положении содержалось весьма важное требование к организации
прокуратуры, чтобы Генеральный прокурор СССР и все подчиненные ему
прокуроры строго следили за правильным и единообразным исполнением
законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни
было местным влияниям. В Положении были изложены задачи и полномочия
прокуроров, а также средства реагирования на установленные нарушения
закона применительно к каждой из закрепленных в Положении отраслей
надзора. Это способствовало организации более четко отлаженной
деятельности прокуроров по каждой из отраслей надзора, установлению
параллелизма в работе прокуроров различных подразделений и повышению
ответственности прокуроров за качество выполненной работы.
Впервые в истории законодательства о прокурорском надзоре в Положении
было сформулировано весьма важное требование к кадрам прокуроров и
следователей относительно их образовательного ценза: эти должности
вправе занимать только лица, имеющие высшее юридическое образование.
Лица, не имеющие высшего юридического образования, могли быть назначены
следователями и прокурорами только с согласия Генерального прокурора
СССР. Речь шла о тех, кто обучался заочно в высших правовых учебных
заведениях. Для прокуроров краев, областей, городов и районов был
определен возрастной ценз — 25 лет.
В связи с принятием Положения о прокурорском надзоре в СССР, когда был
закреплен правовой статус следственного аппарата
‘ См.: ВВС СССР. 1954. № 9. Ст. 222.
==36
Курс прокурорского надзора
и прокуроров различного профиля, потребовалось более четко определить
структуру центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР, прокуратур
союзных и автономных республик, краев и областей, объем полномочий
прокуроров по различным отраслям их деятельности.
Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 7 апреля 1956 г. “О
структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР” вводятся отделы по
отраслям надзора и различные подразделения по выполнению функциональных
задач, обеспечивающих успешное осуществление такого надзора’.
Генеральный прокурор СССР в приказе № 54 от 10 апреля 1956 г. утверждает
структуру центрального аппарата Прокуратуры СССР и прокуратур республик,
краев, областей. При этом в пределах штатной численности органов
прокуратуры и выделенных ассигнований устанавливаются излишние звенья и
вводятся подразделения, предусмотренные постановлением “О структуре
центрального аппарата Прокуратуры СССР”.
Вопросы правового, оперативного и кадрового характера решались в органах
Прокуратуры СССР, прокуратурах республик и нижестоящих прокуратурах на
оперативных совещаниях при руководителе прокуратуры. Фактически решение
по обсуждаемому вопросу принимал не состав оперативного совещания, а сам
руководитель. С учетом требований демократизации, коллегиальности и
гласности в деятельности государственного аппарата в органах прокуратуры
учреждаются коллегии (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27
февраля 1959 г.)2. Коллегии были образованы при Генеральном прокуроре
СССР и прокурорах союзных республик.
На заседания коллегий выносятся вопросы, связанные с подбором,
расстановкой и воспитанием прокурорско-следственных кадров; выполнением
приказов и указаний Генерального прокурора СССР; организацией контроля
исполнения в органах прокуратуры; отчеты прокуроров, подчиненных
Генеральному прокурору, о проведенной работе по укреплению законности и
организации борьбы с преступностью и другие важные вопросы, связанные с
деятельностью прокуратуры. Решения коллегий проводятся в жизнь
указаниями Генерального прокурора СССР и прокуроров союзных республик.
В качестве совещательного органа при Генеральном прокуроре СССР
создается Методический Совет, возглавляемый заместителем Генерального
прокурора СССР (приказ Генерального прокурора СССР от 27 июля 1960 г. №
59). Состав Методического Совета утверждается Генеральным прокурором
СССР. В него входят прокуроры, следователи и ученые-юристы. Решения
Методического Совета име-
‘ См.: ВВС СССР. 1956. № 8. Ст. 186. 2 См.: ВВС СССР. 1959. № 9. Ст. 67.
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==37
ют рекомендательный характер. На заседания Совета выносятся наиболее
сложные вопросы законодательного, организационного и теоретического
характера, относящиеся к деятельности органов прокуратуры.
Важное значение в укреплении трудовой и исполнительской дисциплины в
органах прокуратуры имело Положение о поощрениях, и дисциплинарной
ответственности прокуроров и следователей органов прокуратуры,
утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 февраля 1964
г.1 В Положении подчеркивается, что советские прокуроры и следователи
должны быть образцом высокой сознательности, принципиальности и
трудолюбия: в нем установлен перечень поощрений и взысканий и порядок их
объявления. Приказ о поощрении или взыскании приобщается к личному делу
каждого работника прокуратуры.
Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала
Конституция (Основной Закон) СССР, принятая 7 октября 1977 г. Следует
подчеркнуть, что ни одна из прежних Конституций нашего государства, — а
это была по счету четвертая Конституция, — не уделяла такого большого
внимания и не отводила такого значительного места прокуратуре как одному
из государственных органов страны. Достаточно сказать, что прокуратуре
была отведена самостоятельная глава — глава 21 (ст. 164—168), в которой
были раскрыты основополагающие принципы не только организации, но и
деятельности органов прокуратуры.
В Конституции (ст. 168) было закреплено положение о том, что “органы
прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни
было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР”.
Эта конституционная норма обеспечивала не только единство и
централизацию органов прокуратуры, но и создавала условия для
установления единообразного понимания законов и их применения на
территории Советского государства.
Конституция СССР (ст. 164) возлагала на органы прокуратуры обязанность
осуществлять надзор не только за точным, но и единообразным исполнением
законов. Необходимо отметить, что ни в Конституции СССР 1936 г., ни в
Положении о прокурорском надзоре 1955 г. не было указано на обязанность
органов прокуратур осуществлять надзор за единообразным исполнением
законов. Между тем для нашего государства с его разветвленной экономикой
и особенностями национальной культуры весьма важно, чтобы на всей
территории СССР соблюдались требования по “единой” законности, каких бы
проблем законность ни затрагивала.
Весьма знаменательно, что Конституция возложила на органы прокуратуры
осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением
законов. Если Конституция СССР 1936 г.
‘ См.: ВВС СССР. 1964. № 10. Ст. 123.
==38
Курс прокурорского надзора
возлагала высший надзор только на Генерального прокурора СССР (ст.
113), то Конституция 1977 г. эту обязанность возложила как на
Генерального прокурора СССР, так и на всех подчиненных ему прокуроров
(разумеется, что осуществление высшего надзора каждым из прокуроров
реализовывалось в пределах его компетенции). Понятие высшего надзора
означало, что он осуществляется прокурорами от имени держателя верховной
власти в государстве — Верховного Совета СССР на основе принципов
законности, централизации и независимости прокуроров от различного рода
местных влиянии.
Еще одно обстоятельство, определяющее прокурорский надзор за исполнением
законов как высший, состоит в следующем. В Российской Федерации создана
и действует разветвленная система государственных, ведомственных и
общественных органов и организаций, на которые наряду с иными функциями
возложены обязанности по осуществлению контроля, или надзора за
исполнением действующего законодательства. К их числу относятся: органы
контрольно-ревизионного управления Министерства финансов (КРУ),
надзорные органы противопожарных, санитарных и т.п. учреждений.
Определяя соотношение полномочий этих органов и органов прокуратуры,
необходимо отметить, что органы прокуратуры осуществляют надзор за
исполнением законов и этими контролирующими и надзорными органами.
Конституция СССР обеспечивала Генеральному прокурору СССР независимое
положение при осуществлении им возложенных на него полномочий. Это
выражалось в том, что Генеральный прокурор СССР назначался и был
подотчетен Верховному Совету СССР (ст. 165). Это означает, что ни один
государственный орган, ни одно должностное лицо не могли оказать на
Генерального прокурора влияние с целью принятия им решений, не
соответствующих или противоречащих закону. Генеральный прокурор СССР
ежегодно отчитывался перед Верховным Советом СССР о проделанной работе
по укреплению законности. Это являлось наиболее действенной формой
контроля за деятельностью Генерального прокурора СССР и возглавляемых им
прокурорских органов.
Характеризуя законодательство о развитии прокурорского надзора, принятое
в конце 80-х — начале 90-х гг., нельзя не обратить внимание на то, что в
это время существенно расширяется предмет и пределы прокурорского
надзора. В связи с этим следует сослаться на Закон СССР, принятый
Съездом народных депутатов СССР 26 декабря 1990 г. “Об изменениях и
дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с
совершенствованием системы государственного управления”, которым в
предмет прокурорского надзора были включены законность деятельности
местных Советов народных депутатов, политических партий и массовых
движений1.
‘ См.: ВВС СССР. 1991. № 1. Ст. 3.
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==39
Были внесены также изменения в ст. 166 Конституции, регулирующую порядок
назначения и подотчетность прокуроров республик. Было установлено, что
прокуроры республик назначаются высшими органами государственной власти
республик по согласованию с Генеральным прокурором СССР и им подотчетны.
В деятельности по надзору за исполнением законов СССР прокуроры
республик подотчетны также Генеральному прокурору СССР.
Были внесены коррективы и в ст. 168 Конституции СССР относительно того,
что организация и порядок деятельности органов прокуратуры определялись
законодательством Союза ССР и союзных республик.
История прокуратуры была бы неполной, если бы в ней не нашла отражения
роль Закона “О прокуратуре СССР”, принятого 30 ноября 1979 г. Верховным
Советом СССР с целью усиления прокурорского надзора’.
В первоначальной редакции Конституции СССР (ст. 168) было сказано, что
“организация и деятельность органов прокуратуры определяется Законом “О
прокуратуре СССР”. То обстоятельство, что принятие Закона “О прокуратуре
СССР” было предопределено Основным Законом государства, определило его
императивную силу в регулировании деятельности органов прокуратуры.
Принятие Закона “О прокуратуре СССР” было обусловлено не только
Конституцией СССР, но и тем, что Положение о прокурорском надзоре в
СССР, принятое в 1955 г., во многом устарело и не отвечало требованиям
жизни, практика прокурорского надзора за исполнением законов выработала
новые средства реагирования на установленные нарушения закона. За этот
период были приняты Основы законодательства по различным отраслям права
(около 20 Основ), уголовные, уголовно-процессуальные, гражданские и
гражданские процессуальные кодексы союзных республик, в которых с учетом
современных требований определялись сущность и содержание прокурорского
надзора в сфере уголовного и гражданского судопроизводства. Bee эти
нововведения были отражены в Законе “О прокуратуре СССР”.
В Законе “О прокуратуре СССР” получил закрепление принцип демократизации
и гласности в деятельности органов прокуратуры, что было особенно важно
в деле установления нарушений закона и устранения причин и условий,
способствовавших этим нарушениям. Были расширены пределы прокурорского
надзора за исполнением законов, что способствовало усилению охраны прав
и законных интересов граждан.
Необходимо отметить, что в Законе· “О прокуратуре СССР” получили
дальнейшее развитие традиционно сложившиеся отрасли
‘ См.: ВВС СССР. 1979. № 49. Ст. 843.
К оглавлению
==40
Курс прокурорского надзора
прокурорского надзора с изложением задач и полномочий прокуроров в
каждой из отраслей надзора. Определены средства прокурорского
реагирования на установленные нарушения закона. Весьма четкая
регламентация задач и полномочий прокуроров по каждой из отраслей
надзора позволила устранить параллелизм в деятельности отдельных
подразделений Прокуратуры СССР и нижестоящих прокуратур.
Для прокуроров и следователей было важно, что законодатель не только
предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения
закона (протест, представление, постановление), но и определил их
структуру, содержание и реквизиты. Это обеспечивало единство в
реагировании прокуроров на установленные нарушения закона.
В деле упорядочения работы следственного аппарата имело значение то
обстоятельство, что в Законе нашел отражение правовой статус
следователя, — от следователя районной (городской) прокуратуры до
следователя по особо важным делам при Генеральном прокуроре СССР. При
этом в Законе подчеркивалась процессуальная самостоятельность
следователя в вопросах раскрытия и расследования преступления и его
ответственность за законность и обоснованность принятых решений.
Закон закрепил императивный характер полномочий прокурора по устранению
установленных нарушений закона, подчеркнув при этом, что требования
прокурора об устранении выявленных им нарушений закона, предъявленные в
установленном порядке, обязательны для исполнения.
С принятием Закона “О прокуратуре СССР” получили дальнейшее расширение E
деятельности прокуроров и следователей принципы гласности, демократии и
коллегиальности. Законом предусматривалось создание коллегий в Главной
военной прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей,
городов (на правах областей) и автономных областей.
Весьма существенные дополнения в Закон “О прокуратуре СССР” были внесены
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 июня 1987 г. “О внесении
изменений и дополнений в Закон СССР “О прокуратуре СССР”1. Указом были
введены в обиход прокурорского надзора такие средства прокурорского
реагирования на установленные нарушения закона, как предписание и
предостережение.
В целях успешного проведения в жизнь Закона “О прокуратуре СССР”
Генеральный прокурор СССР издал ряд приказов руководящего характера по
всем без исключения отраслям надзора, в которых определялись задачи
органов прокуратуры по установлению и
1 См.: ВВС СССР. 1987. № 25. Ст. 349.
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==41
устранению нарушений законности. Характерно, что приказы Генерального
прокурора СССР по вопросам производства дознания и предварительного
следствия были обязательными для исполнения органами МВД и КГБ.
В связи с новыми задачами, возникшими перед органами прокуратуры в
1988—1990 гг. (развитие кооперативного движения, создание акционерных
обществ, внедрение иностранного капитала в промышленность и в сельское
хозяйство СССР, конверсия военной промышленности и т.д.), был
существенно трансформирован центральный аппарат Прокуратуры СССР.
Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. “О
структуре Прокуратуры Союза ССР” преобразуется Управление общего
надзора, вводится Управление по надзору за исполнением законов о
государственной безопасности и по межнациональным и международноправовым
вопросам, получают дополнительные полномочия управления и отделы по
сложившимся отраслям прокурорского надзора’, Отныне Генеральному
прокурору СССР было предоставлено право самому в пределах установленной
законом штатной численности и фонда заработной платы определять
структур^ и штаты Главных управлений, управлений и отделов Прокуратуры
Союза ССР.
С распадом СССР и образованием СНГ Прокуратура Союза ССР преобразуется в
межреспубликанский орган прокурорского надзора — Прокуратуру Союза
суверенных государств. Правовой основой деятельности прокуратуры СНГ
являлось общесоюзное и республиканское законодательство о прокуратуре, а
также законодательство по различным отраслям права.
Для выработки совместных с прокуратурами республик решений образовалась
федеральная коллегия, возглавляемая Генеральным прокурором СНГ. В состав
коллегии входили его заместители и Генеральные прокуроры республик. Были
преобразованы некоторые отрасли надзора и основные направления
деятельности Генеральной прокуратуры по надзору, за исполнением законов
в СНГ. Было ликвидировано Второе управление, осуществлявшее надзор за
законностью на режимных объектах, его функции были переданы прокурорам
республик. Преобразованы транспортные, природоохранные прокуратуры и
прокуратуры исправительных учреждений. Их функции были переданы также
прокурорам республик.
Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры в целом и Прокуратуры
СССР в частности явилось проведение в жизнь постановления Верховного
Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. “Об образовании единой системы органов
прокуратуры РСФСР”.
В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и на
основании ст. 176 и 179 Конституции РСФСР (1978 г.)
См.: ВВС СССР. 1989. № 6. Ст. 42.
==42
Курс прокурорского надзора
Верховный Совет РСФСР образовал на базе действующих на территории РСФСР
органов прокуратуры единую систему органов прокуратуры, подчиненную
Генеральному прокурору РСФСР.
Генеральному прокурору РСФСР было предложено принять в свое ведение
расположенные на территории Российской Федерации органы Прокуратуры
Союза ССР, учреждения, в том числе ВНИИ проблем укрепления законности и
правопорядка, Институт повышения квалификации руководящих кадров,
Институт усовершенствования следственных работников.
Определена штатная численность единой системы органов Прокуратуры РСФСР
в количестве 39,5 тыс. человек. Правительству РСФСР предложено перевести
с 1 января 1992 г. органы Прокуратуры РСФСР на централизованное
материально-техническое обеспечение. Принято решение об установлении
кратности должностных окладов для следователей и прокуроров относительно
минимальной зарплаты в РСФСР’.
С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать как
самостоятельный государственный орган. В каждом из суверенных государств
были образованы самостоятельные прокуратуры, возглавляемые Генеральными
прокурорами. Наступил период децентрализации органов прокуратуры;
вводится “двойное” подчинение прокуроров — Генеральному прокурору
суверенного государства и высшим органам государственной власти.
В центральных и местных органах прокуратуры стала наблюдаться большая
текучесть кадров прокуроров и следователей. По сообщению Генерального
прокурора РСФСР, на 1 января 1992 г. недокомплект кадров прокуроров и
следователей составил 1200 чел.
Существенно снизились престиж, авторитет и влияние органов прокуратуры в
вопросах укрепления законности и правопорядка. Заметно снизились
профессионализм и квалификация прокуроров и следователей.
С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрального органа
прокурорской системы на территории суверенных государств перестал
действовать Закон СССР “О прокуратуре СССР” 1979 г.
Верховный Совет РФ 17 января 1992 г. принимает Закон Российской
Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”. Закон вступил в силу с
18 февраля 1992 г.2
Одновременно Верховный Совет РФ принимает постановление “О порядке
введения в действие Закона Российской Федерации “О прокуратуре
Российской Федерации”. Со дня введения в действие
‘ Излагается по материалам протокольного отдела Верховного Совета РСФСР.
2 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного
Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366.
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==43
Закона “О прокуратуре Российской федерации” признан не действующим на
территории Российской Федерации Закон СССР “О прокуратуре СССР”.
В Законе “О прокуратуре Российской Федерации” определены предмет и
пределы надзора, куда входят: надзор за исполнением действующих в
Российской Федерации законов; принятие мер, направленных на устранение
нарушений закона; осуществление уголовного преследования в отношении
лиц, совершивших преступления. Прокуратура имеет целью обеспечение в
Российской Федерации верховенства действующих законов.
Закон трансформирует содержание и назначение прокурорского надзора в
уголовном и гражданском судопроизводстве, отводя прокурорам роль стороны
при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, хотя за прокурорами
сохраняется право опротестовывания незаконных и необоснованных судебных
решений.
Законодателем разработаны принципы организации и деятельности органов
прокуратуры, среди которых нашли отражение такие, как единство и
централизация системы прокурорских органов, независимость прокуратуры от
органов государственной власти и управления, гласность и демократизация
в деятельности органов прокуратуры и др.
Закон сохраняет сложившуюся ранее систему и структуру органов
прокуратуры. Наряду с территориальной прокуратурой в системе органов
прокуратуры Российской федерации действуют военная, транспортная,
природоохранная прокуратуры, прокуратура исправительно-трудовых
учреждений, прокуратура Второго управления Генеральной прокуратуры РФ.
Один из разделов Закона посвящен задачам, полномочиям прокуроров и
средствам реагирования на установленные нарушения закона по каждой из
отраслей прокурорского надзора.
Достаточно полно в Законе представлена кадровая политика. Здесь
закреплены положения, связанные не только с подбором, расстановкой и
воспитанием кадров, но и с мерами правовой и социальной защиты
прокуроров и следователей, а также их семей.
В целях успешного проведения в жизнь Закона “О прокуратуре Российской
Федерации” Генеральный прокурор РФ издал ряд приказов руководящего
характера, в том числе № 7 от 11 марта 1992 г. “О задачах органов
прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации “О прокуратуре
Российской Федерации” и № 20 от 28 мая 1992 г. “Об организации надзора и
управления в органах прокуратуры Российской Федерации”. В н^х определены
цели прокурорского надзора на современном этапе, тактика и методика
деятельности органов прокуратуры по разлитым отраслям прокурорского
надзора, а также формы прокурорского реагирования на установленные
нарушения закона. (Более подробно о содержании Закона “О прокуратуре
Российской Федерации” и внесенных в него
Курс прокурорского надзора
==44
поправках будет сказано в § 5, посвященном законодательному
регулированию прокурорского надзора.)
§ 5. Правовое регулирование прокурорского надзора
Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., а также
Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации” в редакции
федеральных законов от 17 ноября 1995 г. и от 10 февраля 1999 г.
являются основными законодательными актами, определяющими принципы
организации, деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора
за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. В Конституции РФ
(ст. 129) провозглашено, что Прокуратура Российской Федерации составляет
единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров
вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Закрепленный
в Конституции РФ принцип единства и централизации системы органов
прокуратуры позволяет Генеральному прокурору РФ и подчиненным ему
прокурорам проводить единую политику в осуществлении надзора за
соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Конституция РФ
определяет порядок наделения прокуроров полномочиями. Согласно п. 2 ст.
129 Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от
должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Все
остальные прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ. Прокуроры
субъектов РФ назначаются также Генеральным прокурором РФ, но по
согласованию с субъектами РФ (п. 3 ст. 129 Конституции РФ).
Полномочия, организация и порядок деятельности Прокуратуры РФ
определяются федеральным законом (п. 5 ст. 129 Конституции РФ).
Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”, принятый 17
января 1992 г., в редакции Федерального закона “О внесении изменений и
дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской
Федерации” от 17 ноября 1995 г. с поправками Федерального закона “О
внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О прокуратуре
Российской Федерации” от 10 февраля 1999 г. занимает особое место среди
всех нормативных актов, регулирующих организацию и деятельность органов
прокуратуры. Его значение определяется прежде всего его
универсальностью, то есть тем, что он регулирует все направления
деятельности прокуроров, предмет и пределы надзора, полномочия
прокуроров, порядок прохождения службы и другие виды деятельности. В то
же время Закон не подменяет и не заменяет иных норм законодательства,
регулирующих уголовно-процессуальную, гражданско-процессуальную,
арбитражно-процессуальную и иную деятельность прокуроров.
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==45
Иногда возникает конкуренция норм Закона о прокуратуре и процессуального
законодательства. В таких случаях, если полномочия прокурора
предусмотрены каким-либо процессуальным законом, то следует
руководствоваться и ссылаться в соответствующих актах прокурорского
реагирования на этот закон. Например, Закон о прокуратуре (ст. 36)
предусматривает полномочия суда по уголовным делам, в то же время эти
полномочия предусмотрены и в УПК (ст. 325). Когда прокурор приносит
кассационный или частный протест, он должен руководствоваться ст. 325
УПК. Если же конкуренции норм нет, прокурор обязан руководствоваться
соответствующими нормами Закона о прокуратуре.
Закон о прокуратуре определяет не только полномочия прокурора в
различных направлениях надзора, но и определяет принципы организации и
деятельности прокуратуры, ее систему и структуру, кадровую политику
органов прокуратуры, социальную защиту прокуроров и т.д.
Закон о прокуратуре состоит из 7 разделов, включающих 54 статьи. В
первом разделе (ст. 1—10) “Общие положения” определяется статус органов
прокуратуры в государственной системе, содержание основной функции
органов прокуратуры, состоящей в надзоре за соблюдением Конституции РФ и
исполнением действующих на территории РФ законов, определяются цели
деятельности прокуратуры и ее основные направления.
В качестве целей прокурорской деятельности Закон определил: а)
обеспечение верховенства закона; б) единство законности; в) обеспечение
укрепления законности; г) обеспечение защиты прав и свобод человека и
гражданина; д) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества
и государства.
Для достижения поставленных целей Закон определяет основные направления
деятельности:
• надзор за исполнением законов федеральными министерствами,
госкомитетами, службами и соответствием законам издаваемых ими правовых
актов;
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными
министерствами, государственными комитетами, службами и иными
федеральными органами исполнительной власти, представительными
(законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления, органами военного
управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное
следствие;
• надзор за исполнением законов судебными приставами;
==46
Курс прокурорского надзора
• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений,
исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры
принудительного характера, администрацией мест содержания задержанных и
заключенных под стражу;
• уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными
уголовно-процессуальным законодательством РФ;
• координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью.
Для достижения указанных целей прокуроры участвуют в рассмотрении судами
уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел,
опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и
постановления судов. Прокуратура РФ принимает участие в правотворческой
деятельности.
В первом же разделе Закона о прокуратуре определяются основные формы
международного сотрудничества прокуратуры (ст. 2), определяются правовые
основы деятельности прокуратуры, включающие в себя Конституцию РФ,
Федеральный закон о прокуратуре, иные федеральные законы (прежде всего
УПК, ГПК, АПК и ряд других) и международные договоры Российской
Федерации (ст. 3). Важно отметить, что в Законе подчеркивается
недопустимость возложения на прокуратуру функций, не предусмотренных
федеральными законами.
Существенное значение в рассматриваемом разделе Закона о прокуратуре
имеет определение принципов организации и деятельности Прокуратуры РФ. В
их числе указаны такие принципы, как независимость прокуратуры,
гласность, единство и централизация надзора и ряд других. Подробно
содержание этих принципов будет рассмотрено в последующих главах курса.
В том же разделе Закона о прокуратуре закреплены гарантии обеспечения
полномочий прокурора и соблюдения принципов организации и деятельности
прокуратуры (ст. 5, 6), а также определены полномочия прокуроров по их
участию в заседаниях органов законодательной и исполнительной власти
(ст. 7).
Особое место в первом разделе Закона о прокуратуре занимает ст. 10 — о
порядке рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры заявлений, жалоб
и иных обращений граждан. В органы Прокуратуры РФ ежегодно поступает
свыше одного миллиона жалоб и заявлений граждан, столько же граждан
обращаются к прокурорам на личном приеме.
Следует отметить, что примерно одна треть жалоб и заявлений не касается
интересов самого заявителя, который ставит вопросы об устранении
нарушений закона в отношении других лиц или интересов государства.
Каждое заявление, каждая жалоба граждан должны рассматриваться как
сигнал о нарушенном законе, о нарушении прав и законных интересов
граждан. В связи с этим Закон о прокуратуре определяет следующий порядок
рассмотрения и разрешения заявлений и жалоб.
==47
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
В органах прокуратуры в соответствии с их кометенцией разрешаются
жалобы и заявления, содержащие сведения о нарушении законов, а также
жалобы на вступившие в законную силу судебные решения от лиц, имеющих
процессуальное право их обжаловать. Все поступающие в прокуратуру
заявления и жалобы рассматриваются в порядке и сроки, которые
установлены федеральным законодательством. Ответ на жалобу должен быть
мотивированным. Если в удовлетворении жалобы отказано, заявителю должны
быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право
обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.
Прокурор в установленном законом порядке принимает меры к привлечению к
ответственности граждан и должностных лиц, допустивших нарушение прав и
свобод граждан, законных интересов граждан, интересов организаций,
учреждений и предприятий.
Второй раздел (ст. 10—20) Закона о прокуратуре посвящается системе и
организации Прокуратуры РФ. Систему органов прокуратуры составляют
Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним
военные и другие специализированные прокуратуры (транспортные,
природоохранные и др.), прокуратуры городов и районов, другие
территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры, а также
научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий.
Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений
прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются
Генеральным прокурором РФ. В этом же разделе Закона устанавливается
порядок назначения на должность Генерального прокурора РФ.
Согласно ст. 12 Закона Генеральный прокурор РФ назначается на должность
и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Если предложенная Президентом РФ кандидатура на должность Генерального
прокурора РФ не получит требуемого количества голосов членов Совета
Федерации, то Президент РФ в течение 30 дней представляет Совету
Федерации новую кандидатуру.
В отсутствие Генерального прокурора РФ или в случае невозможности
исполнения им своих обязанностей его обязанности исполняет первый
заместитель, а в случае его отсутствия или невозможности исполнения
обязанностей — один из заместителей Генерального прокурора РФ.
Закон устанавливает срок полномочий Генерального прокурора РФ, который
составляет 5 лет.
Сообщение о назначении Генерального прокурора РФ на должность и
освобождении его от должности публикуется в печати.
Прокуроры субъектов РФ, в соответствии со ст. 13 Закона, назначаются на
должность Генеральным прокурором РФ по согласо-
==48
Курс прокурорского надзора
ванию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми
субъектом РФ. Освобождаются от должности эти прокуроры Генеральным
прокурором РФ. Они подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ.
Прокуроры городов и районов, а также прокуроры специализированных
прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности
Генеральным прокурором РФ, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам
и Генеральному прокурору РФ.
Помимо рассмотренного во II разделе Закона определяется структура
Генеральной прокуратуры РФ (ст. 14), структура прокуратур субъектов РФ и
приравненных к ним прокуратур (ст. 14), структура прокуратур городов,
районов и приравненных к ним прокуратур (ст. 16).
В этом же разделе Закона определяются полномочия Генерального прокурора
РФ по руководству системой прокуратуры РФ (с. 17), полномочия прокуроров
субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров по руководству подчиненными
органами прокуратуры (ст. 18) и полномочия прокуроров городов с районным
делением по руководству подчиненными органами прокуратуры (ст. 19).
Статья 20 Закона определяет статус и место в органах прокуратуры
коллегий.
Третий раздел Закона о прокуратуре (ст. 21—34) регулирует надзорную
деятельность прокуроров. Этот раздел, в отличие от других, состоит из 4
глав. Каждая глава содержит статьи, регулирующие предмет полномочия и
правовые средства деятельности прокуроров по осуществлению деятельности
прокуроров в конкретном направлении прокурорского надзора.
В первой главе III раздела Закона (ст. 21—25)’ регулируется прокурорский
надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих
на территории РФ, федеральными министерствами, государственными
комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной
власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами
государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления,
органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами,
а также органами управления и руководителями коммерческих и
некоммерческих организаций; соответствием законам правовых актов,
издаваемых вышеуказанными органами и их должностными лицами.
Вторая глава III раздела Закона (ст. 26—28) регулирует прокурорский
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
‘ Содержание этого и других направлений прокурорского надзора будет
рассмотрено в последующих разделах курса.
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==49
Третья глава III раздела Закона содержит статьи (ст. 29—31),
регулирующие надзор за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Особенностью данной главы является то, что в нее включена ст. 31,
регулирующая не прокурорский надзор, а расследование преступлений
органами прокуратуры. В ней констатируется, что, осуществляя уголовное
преследование, органы прокуратуры проводят расследование по делам о
преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством РФ к
их компетенции.
Вместе с тем в данной статье предусматривается полномочие прокурора
принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору
или следователю расследование любого преступления.
Четвертая глава III раздела Закона (ст. 32—34) регулирует надзор за
исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих
наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера
администрациями мест содержания задержанных, заключенных под стражу и
осужденных.
В этой главе особо подчеркнута (ст. 34) обязательность исполнения
постановлений и требований прокурора.
В IV разделе Закона (ст. 35—39) регулируется участие прокурора в
рассмотрении дел судами.
Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных, гражданских,
административных и арбитражных дел является самостоятельной функцией
прокуратуры. Поэтому в этом разделе регулируется не только надзорная
деятельность прокурора (ст. 36, 37), но и полномочия прокурора, которые
он в соответствии с нормами процессуального и иного законодательства
реализует, принимая непосредственное участие в рассмотрении судами
уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел. В этом же
разделе содержится норма (ст. 39), предусматривающая полномочие
Генерального прокурора РФ обращаться в Пленум Верховного Суда РФ, Пленум
Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями о даче Судам разъяснений
по вопросам судебной практики.
Новый V раздел Закона “Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры
органов и учреждений прокуратуры” (ст. 40— 45) регулирует порядок
прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры, правовой статус
лиц, проходящих эту службу, порядок обжалования решений по поводу
прохождения службы (ст. 40). Статьи 40’—405 данного раздела определяют
требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и
следователей, условия и порядок приема на службу в органы и учреждения
Прокуратуры. В частности, ст. 40 Закона устанавливает, что служба в
органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной
государственной службы.
К оглавлению
==50
Курс прокурорского надзора
Статья 40′, определяющая требования, предъявляемые к лицам, назначаемым
на должности прокуроров и следователей, предусматривает, что прокурорами
и следователями могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое
образование, полученное в образовательном учреждении высшего
профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и
обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами,
способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные
обязанности. В соответствии с этим требованием не могут быть приняты на
службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной
службе лица, имеющие гражданство иностранного государства; признанные
решением суда недееспособными или ограниченно дееспособными; лишенные
решением суда права занимать государственные должности государственной
службы в течение определенного срока; имевшие или имеющие судимость;
имеющие заболевание, которое, согласно медицинскому заключению,
препятствует исполнению ими служебных обязанностей; состоящие в близком
родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также
братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или
учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной
подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
отказывающимся от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям,
составляющим государственную тайну, если исполнение служебных
обязанностей по должности, на которую претендуют эти лица, связано с
использованием таких сведений. Согласно той же ст. 40′ на должность
прокурора города, района и приравненных к ним прокуроров
специализированных прокуратур назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие
стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее
3-х лет.
На должности прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров
назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или
следователем в органах прокуратуры не
менее 5 лет.
Лицам, впервые принимаемым на службу в органы прокуратуры, согласно ст.
403 Закона, может быть установлен испытательный срок продолжительностью
до 6 месяцев. Испытательный срок засчитывается в стаж службы в органах
прокуратуры. Лица, впервые принимаемые на должность прокурора или
следователя, в соответствии со ст. 404 принимают присягу прокурора
(следователя).
Полномочия Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ и
приравненных к ним прокуроров, прокуроров городов, районов и
приравненных к ним прокуроров, а также полномочия директоров (ректоров)
научных и образовательных учреждений прокуратуры по назначению на
должность и освобождению от должности определяются ст. 404 Закона.
Принятые на службу в органы и учреждения прокуратуры лица в целях
определения их соответствия за-
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==51
нимаемой должности, согласно ст. 41, подлежат аттестации. Порядок и
сроки аттестации устанавливаются Генеральным прокурором РФ.
В соответствии с той же ст. 41 Закона прокурорам, следователям, научным
и педагогическим работникам органов и учреждений прокуратуры в
соответствии с занимаемой ими должностью и стажем работы пожизненно
присваиваются классные чины.
Порядок присвоения классных чинов -определяется Положением о классных
чинах прокурорских работников, утверждаемым Президентом РФ.
Ряд статей разд. V Закона регулирует такие вопросы прохождения службы в
органах прокуратуры, как ведение личного дела прокурорского работника
(ст. 412); обеспечение форменным обмундированием (ст. 413); отпуска
прокурорских работников (ст. 414); перевод прокурорских работников на
службу в другую местность (ст. 415); поощрение прокурорских работников
(ст. 416) и наложение дисциплинарных взысканий (ст. 417).
Особое значение в данном разделе Закона имеет ст. 42, определяющая
порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и
административной ответственности. Согласно этой статье любая проверка
сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или
следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела
(за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при
совершении преступления), производство расследования являются
исключительной компетенцией органов прокуратуры.
На период расследования возбужденного в отношении прокурора или
следователя уголовного дела они отстраняются от должности. Не
допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя,
досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев,
когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности
других лиц, а также задержания при совершении преступления.
В разд. V Закона регулируется также порядок прекращения службы в органах
и учреждениях прокуратуры (ст. 43). В числе оснований прекращения службы
в органах и учреждениях прокуратуры помимо предусмотренных трудовым
законодательством в названной статье содержатся такие, как достижение
предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях
прокуратуры (для прокуроров и следователей -— 60 лет); нарушение Присяги
прокурора (следователя); несоблюдение ограничений, связанных со службой;
разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую
законом тайну.
В том же разд. V Закона регламентируются гарантии для работника,
избранного депутатом либо на выборную должность в органы государственной
власти или органы местного самоуправления (ст. 43′); порядок исключения
из списков работников органов и уч-
Курс прокурорского надзора
==52
реждений прокуратуры (ст. 432); восстановление в должности, классном
чине и на службе в органах и учреждениях прокуратуры (ст. 433); вопросы
профессиональной подготовки и повышения квалификации
прокурорских работников (ст. 434).
Немаловажное значение в правовом регулировании деятельности прокурорских
работников имеет ст. 44 разд. V рассматриваемого Закона. В ней
определяется материальное и социальное обеспечение прокурорских
работников, в частности, содержание и размер заработной платы, право на
выходное пособие, на дополнительную жилую площадь, льготы по оплате
жилья и коммунальных услуг, медицинского обслуживания и др.
Статья 45 того же раздела Закона определяет меры правовой
и социальной защиты прокуроров и следователей. В их числе законом
предусматривается обязательное государственное страхование за счет
средств государственного бюджета, предоставление права на ношение и
хранение огнестрельного оружия и ряд других.
Раздел VI Закона “Особенности организации и обеспечения деятельности
органов военной прокуратуры” (ст. 46—50) регулирует структуру и
организацию органов военной прокуратуры (ст. 46): структуру Главной
военной прокуратуры (ст. 46’); полномочия военных прокуроров (ст. 47);
кадры военной прокуратуры (ст. 48); материальное и социальное
обеспечение военнослужащих и работников органов военной прокуратуры (ст.
49); финансирование и материально-техническое обеспечение органов
военной прокуратуры.
Заключительный разд. VII Закона содержит “Иные вопросы организации и
деятельности органов прокуратуры”. В нем определяются система и порядок
ведения статистической отчетности о состоянии преступности, следственной
работе и прокурорском надзоре (ст. 51); финансирование и
материально-техническое обеспечение органов и учреждений прокуратуры
(ст. 52); определяются содержание текста и изображение на печатях
органов и учреждений прокуратуры; дается разъяснение некоторых
наименований, содержащихся в Законе о прокуратуре (ст. 54). Помимо
Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” деятельность
органов прокуратуры и прокуроров регулируется рядом иных федеральных
законов.
В их числе прежде всего следует назвать процессуальное законодательство.
Нормы Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, Гражданского
процессуального кодекса РСФСР, Арбитражного процессуального кодекса РФ,
Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (ст. 230)
соответственно регулируют прокурорскую деятельность в сфере дознания и
предварительного следствия, уголовного судопроизводства, гражданского,
арбитражного и административного производства (содержание этих норм
будет раскрыто
, в соответствующих разделах курса), Помимо названного федерального
законодательства деятельность прокуратуры регулируется такими
федеральными законами,
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==53
как “Об основах государственной службы Российской Федерации”; “О
государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и
контролирующих органов”; Законом РФ “О милиции”; “Об органах федеральной
службы безопасности в Российской Федерации”; “Об оперативно-розыскной
деятельности”; “О воинской обязанности и военной службе”, а также “О
статусе военнослужащих”, регулирующих деятельность военных прокуроров;
трудовым законодательством и рядом других, чье содержание также будет
рассмотрено в последующих разделах курса.
Существенное значение в организации и деятельности прокуратуры имеют
утвержденные Президентом Российской Федерации Положение о классных чинах
прокурорских работников, Положение о координации деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Особое место в правовом регулировании организации и деятельности
прокуратуры имеют приказы, указания, распоряжения, положения и
инструкции, издаваемые Генеральным прокурором РФ и обязательные для
исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры, а также
издаваемые на основе законов и нормативных актов Генерального прокурора
РФ приказы, указания и распоряжения прокуроров субъектов РФ,
обязательные для исполнения всеми подчиненными им работниками.
Некоторые направления деятельности прокуратуры, наконец, регулируются
международными и межгосударственными договорами и соглашениями, наиболее
характерными из которых являются договоры и соглашения прокуратур СНГ.
§ 6. Концепция прокурорского надзора на современном этапе
На протяжении всей истории существования и деятельности прокуратуры, в
особенности после того, как в 1965 г. прокурорский надзор стал
самостоятельной отраслью правовой науки, а по номенклатуре научных
специальностей — самостоятельной учебной дисциплиной, в теории и
практике все чаще стали возникать различного рода концепции относительно
места органов прокуратуры в системе государственных органов, предмета и
пределов прокурорского надзора, полномочий прокурора и средств по
устранению им установленных нарушений закона и т.д. Наиболее часто
ученые-правоведы обсуждали такие проблемы, как то: является ли
прокурорский надзор высшим, как это было провозглашено Конституцией 1936
г. и нашло дальнейшее закрепление в Конституции СССР 1977 г., в
Конституции Российской Федерации 1978 г., а также в Законе “О
прокуратуре СССР” 1979 г.; предмет и пределы прокурорского надзора, в
Особенности надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.
==54
Курс прокурорского надзора
Прокурорский надзор как вид государственной деятельности и как правовая
наука стал предметом особо острой научной дискуссии, начиная с периода
реформирования государства. Тогда возникла необходимость разработать
научно обоснованную концепцию организации и деятельности органов
прокуратуры в этих условиях. В общесоюзном масштабе такая попытка была
предпринята на Всесоюзной научно-практической конференции, состоявшейся
1—2 декабря 1989 г,1 Ее возглавил Генеральный прокурор Союза ССР. В ней
приняли участие прокуроры союзных и автономных республик, краев и
областей, ученые-юристы. На конференции речь шла о восстановлении
принципов организации и деятельности органов прокурорского надзора как
органов, осуществляющих высший надзор за точным и единообразным
исполнением законов. В то же время уже тогда выступавшие говорили об
отказе от бюрократических методов руководства деятельностью нижестоящих
прокуратур и предоставлении большей процессуальной самостоятельности
прокурорам республик, краев и областей.
Научная дискуссия, посвященная концепции прокурорского надзора на
современном этапе, была проведена также ив стенах юридического
факультета МГУ в 1990 г. В ней приняли участие работники органов
прокуратуры, профессорско-преподавательский состав МГУ и ученые-юристы
ВНИИ Прокуратуры СССР2.
С тех пор теоретики и практики прокурорского надзора не перестают
возвращаться к различного рода проблемам организации и деятельности
органов прокуратуры.
В чем состоит сущность и содержание концепции прокурорского надзора на
современном этапе? Какие проблемы при этом выдвигают ученые и практики
прокурорского надзора?
Предмет и содержание концепции прокурорского надзора состоят в том,
чтобы определить: — степень эффективности сложившейся системы, структуры
и полномочий органов прокуратуры на современном этапе; — необходимость
сохранения понятия высшего надзора органов прокуратуры за исполнением
законов в государстве; — место органов прокуратуры в системе
государственных органов; — соответствие действующего законодательства
требованиям по обеспечению единства, централизации и независимости
органов
прокуратуры; — дальнейшее совершенствование прокурорского надзора в
плане реализации судебной реформы в РФ; — конкретные меры
законодательного и организационного характера по преобразованию и
организации, и деятельности органов прокуратуры.
‘ См.; Социалистическая законность. 1990. № 2. 2 См.: Вестник Моск.
ун-та. Сер. “Право”. 1990. № 4.
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==55
Разработка различного рода концепций прокурорского надзора за
последующие годы стала “излюбленным” занятием многих правоведов, даже
тех, которые весьма далеко отстоят от теории и практики прокурорского
надзора. Поэтому следует весьма критически относиться к рекомендациям
таких авторов. Одним из таких примеров является обоснование концепции
прокурорского надзора, предпринятое авторами “Концепции судебной реформы
в Рф”1. Авторы весьма искаженно освещают историю и назначение
прокурорского надзора в Российской Империи; в ней, в частности,
указывается, что органы прокуратуры были созданы Екатериной II, тогда
как они были учреждены Петром I в 1722 г.; что в соответствии с Уставами
уголовного судопроизводства 1864 г. прокуроры выполняли лишь функцию
поддержания обвинения по уголовным делам в суде, тогда как еще в
соответствии с “Основными положениями о прокуратуре”, принятыми в 1862
г. Государственным Советом по рескрипту Александра II, органам
прокуратуры отводилась роль по осуществлению “верховного” надзора за
“точным и единообразным исполнением законов” в государстве. В предмет
надзора входило, конечно, и поддержание в суде обвинения по уголовным
делам.
В связи с этим еще Н. В. Муравьев — известный деятель и теоретик
прокурорского надзора XIX в. — писал в 1899 г., что “…понятие о
прокуратуре как о царском оке могло расширяться, но не извратилось
присоединением к нему новейшего представления о государственном
обвинении”2. Поэтому глубоко ошибочными, на наш взгляд, являются
утверждения авторов “Концепции” об ограничении сферы прокурорского
надзора лишь участием прокурора в судебном рассмотрении уголовных дел.
Об этом можно было бы и не говорить, если бы авторы не переносили
концепцию прокурорского надзора в дореволюционной России на определение
предмета и пределов прокурорского надзора в РФ в современных условиях.
Проблема определения места органов прокуратуры в системе государственных
органов становится все более и более актуальной в связи со следующими
обстоятельствами: в стране растет преступность, повышается” степень ее
организованности, увеличиваются масштабы коррупции, нарушаются принципы
социальной справедливости; не соблюдаются права и законные интересы
граждан, стало обычным явлением игнорирование законодательства в сфере
экономики; проявляется неспособность правоохранительных органов пресечь
преступные действия экстремистски настроенных элементов по разжиганию
межрегиональной розни и вражды и т.д.
Все эти процессы порождают у граждан сомнения в способно-
? ста правоохранительных органов, в том числе и органов прокурату-
‘ См.: Концепция судебной реформы в РФ / Под ред. Б. А. Золотухи!;на.
М., 1992 г.
?’ 2 Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и
деятельноГсти. М.,1889. С.5.
==56
Курс прокурорского надзора
ры, покончить с беззакониями, создать в государстве условия,
исключающие совершение преступлений и иных правонарушений. По данным НИИ
при Генеральной прокуратуре РФ, за всю историю существования органов
прокуратуры общественное мнение об органах прокуратуры не было таким
низким, каково в настоящее время. Поэтому, естественно, возникают
вопросы следующего характера: а) нужна ли сложившаяся система органов
прокуратуры в современных условиях; б) какие государственные органы или
общественные организации смогут принять на себя исполнение функций по
надзору за исполнением законов в государстве; в) если органы прокуратуры
следует сохранить, то в каком структурном виде они должны быть
представлены — как самостоятельный государственный орган или в составе
какого-либо иного
государственного органа.
Попытаемся ответить на поставленные вопросы.
Прокуратура как государственный орган по охране законности существует
уже свыше 275 лет. Исторически это вполне достаточный срок, чтобы,
во-первых, проверить целесообразность и жизнеспособность ее
существования, а, во-вторых, убедиться в эффективности ее деятельности
по надзору за исполнением законов в государстве. Прокурорский надзор
всегда был и остается одной из надежных гарантий обеспечения законности
в государстве.
Авторы концепции прокурорского надзора — ученые НИИ при Генеральной
прокуратуре РФ обоснованно отмечают, что “в течение переходного периода
прокурорский надзор будет оставаться наиболее целесообразной и
эффективной формой высшего государственного контроля за исполнением
законов, элементом контрольной функции государства. Ни один из
существующих органов не может принять на себя надзорную функцию
прокуратуры”.
Однако нельзя абстрагироваться от того, что за последние годы
прокурорский надзор не выполнял в полной мере своего предназначения.
Произошло это прежде всего потому, что развал СССР повлек за собою
децентрализацию прокурорского надзора, оказание на органы прокуратуры
влияния с целью принятия ими решений, противоречащих или не
соответствующих требованиям закона. Недостаточное материальное
обеспечение прокуроров и следователей, возросшая нагрузка в работе,
угрозы и даже террористические акты против прокуроров и следователей —
все это повлекло за собою рост текучести кадров. За эти годы заметно
снизились профессионализм и квалификация прокуроров и следователей. На
указанные факты, носящие негативный характер, нельзя закрыть глаза, но и
ставить вопрос о ликвидации системы органов прокуратуры по этой
причине было бы неправильным.
Отсюда вывод: органы прокуратуры должны быть сохранены в рамках
сложившейся системы и структуры, но с устранением отмеченных негативных
явлений.
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==57
Говоря о концепции прокурорского надзора, было бы неправильным оставить
без внимания иные позиции относительно осуществления надзора за
исполнением законов.
Период распада государства (конец 80-х — начало 90-х гг.)
характеризовался, в частности, весьма суровой, нередко несправедливой
критикой в адрес органов прокуратуры и предложениями о ее реформации.
Вносились предложения о включении прокуратуры в организованные структуры
Министерства юстиции и его местные органы. В качестве обоснования этого
предложения выдвигались следующие аргументы. При создании органов
прокуратуры РСФСР (1922 г.) они находились в составе НКЮ РСФСР. В
настоящее время в ряде западных стран, в том числе и США, прокуратуры
находятся в составе Министерства юстиции.
Весьма распространенными были предложения передать органы прокуратуры в
состав судов. Здесь также ссылаются на исторический аналог: до 1933 г.
органы прокуратуры находились в составе Верховного Суда СССР и только
после 1933 г. приобрели статус самостоятельного государственного органа.
Отдельные правоведы полагали, что единственное предназначение прокуроров
— это поддержание государственного обвинения в суде по уголовным делам.
Эта позиция получила особенно широкое распространение после принятия
Верховным Советом СССР “Основ законодательства о судоустройстве Союза
ССР и союзных республик”, в ст. 16 которых именно так и сформулирована
функция прокуратуры в уголовном судопроизводстве’.
Сторонники этих реформ исходят из теории разделения властей на
законодательную, исполнительную и судебную. Прокуратура же полностью не
входит ни в одну из этих властей и не может претендовать на четвертую
власть. Ш. Монтескье как основоположник теории разделения властей хотя и
говорил о трех существующих властях, но он, конечно, имел в виду единую,
сильную власть в государстве. Иное дело — формы ее реализации выражаются
во власти законодательной, исполнительной и судебной.
Никто из сторонников существования прокуратуры как самостоятельного
государственного органа вопроса о том, что прокуратура претендует на
обладание “четвертой” власти в государстве, не ставил и не ставит.
. Ш. Монтескье, определяя назначение каждой из указанных властей
относительно законодательной власти, писал: “В свободном государстве
законная власть имеет право и должна быть рассмотрена, каким образом
приводятся в исполнение созданные ею законы”2.
Иначе говоря, наблюдение (надзор) за правильным “приведением в
исполнение принятых законов” — прерогатива самого за-
‘ ВВС СССР. 1990. № 1. Ст. 6—11. 2 Монтескье Ш. Избранные произведения.
М., 1955. С. 296.
==58
Курс прокурорского надзора
конодательного органа. Для ее реализации приемлемы различные формы:
депутатские комиссии парламентского расследования, заслушивание отчетов
представителей исполнительной власти и т.д. Выбор конкретных форм
контроля за исполнением законов принадлежит органу законодательной
власти. Деятельность надзорных органов носит подчиненный характер
органам законодательной власти. Не случайно Конституция РФ (ст. 129),
определяя правовой статус Генерального прокурора РФ, указывает, что он
назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации
по представлению Президента РФ.
Весьма характерно, что принятый 5 ноября 1991 г. Верховным
Советом Украины Закон “О прокуратуре Украины”, говоря о подотчетности
Генерального прокурора Украины Верховному Совету Украины, вместе с тем
указывает на его ответственность перед Верховным Советом Украины (ст.
2).
Законодательством Украины включены в предмет прокурорского надзора
законность указов Президента Украины и решений премьер-министра Украины,
постановлений и распоряжений Кабинета Министров Украины (ст. 10 Закона
“О прокуратуре Украины”). Кстати сказать, указанный закон более полно,
нежели Закон “О прокуратуре Российской Федерации”, определяет предмет и
пределы прокурорского надзора, перечень императивных полномочий
прокурора по устранению установленных нарушений закона. Помимо этого
Закон Украины закрепляет за прокурорами их прерогативу осуществления
“высшего” надзора за соблюдением и правильным
применением законов (ст. 1).
Предложения об объединении органов прокуратуры с органами юстиции или
суда не являются чем-то новым для нашего государства. И тот, и другой
варианты существовали в истории прокуратуры РСФСР и прокуратуры СССР. И
то, и другое себя не оправдали. Суд и органы юстиции имеют свои,
присущие им цели и задачи, их функции в ряде случаев далеки от
деятельности органов прокуратуры. К тому же органы прокуратуры
осуществляют надзор за законностью деятельности органов юстиции и за
законностью и обоснованностью принимаемых решений по уголовным и
гражданским делам.
Поэтому правильно поступил Верховный Совет РФ, принимая
17 января 1992 г. Закон “О прокуратуре Российской Федерации”, сохранив
органы прокуратуры в качестве самостоятельного государственного органа.
Конституция РФ обеспечивает прокуратуре независимое положение от
каких-либо государственных органов, общественных организаций и
должностных лиц.
Раскрывая концепцию прокурорского надзора, необходимо определить предмет
и пределы прокурорского надзора. Дело в том, что теоретики прокурорского
надзора далеко не одинаково определяют
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==59
их. В одних случаях речь идет о нарушениях закона, в других — о
нарушениях законности, в третьих — о нарушениях норм права и т.д.
Некоторые авторы весьма суживают пределы прокурорского надзора, другие,
наоборот, дают ему чрезвычайно расширительное толкование. И то, и другое
отрицательно отражается на организации и деятельности органов
прокуратуры по установлению и устранению нарушений законов.
Когда речь идет о надзоре прокурора за соблюдением законности, следует
иметь в виду, что понятие “законность”, как было сказано выше, шире,
нежели понятие “закон”.
По нашему мнению, максимально точно определен предмет надзора в Законе о
прокуратуре: это надзор за исполнением законов, действующих на
территории РФ, принятие мер, направленных на устранение этих нарушений и
привлечение виновных к ответственности, осуществление уголовного
преследования (ст. 1).
Полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов
распространяются на распорядительные и исполнительные органы местного
самоуправления, иные органы государственного и хозяйственного управления
и контроля, предприятия, учреждения и организации, объединения, вне
зависимости от их подотчетности, на общественные организации и движения,
а также на должностных лиц.
Закон о прокуратуре РФ, регламентируя деятельность органов прокуратуры,
конкретизирует предмет надзора применительно к каждой из его отраслей.
Необходимо подчеркнуть, что Закон о прокуратуре РФ весьма строго
ограничивает пределы прокурорского надзора, указывая, что “прокуратура
не подменяет органы государственного и хозяйственного управления и
контроля и не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность”.
Иначе говоря, прокурорский надзор должен “срабатывать” там и тогда, где
и когда устанавливается нарушение закона.
В законодательных актах, в том числе и в Законе о прокуратуре,
употребляются понятия “цель” и “задачи” прокурорского надзора. Эти
понятия — отнюдь не идентичны. Задача — это “то, что требует исполнения,
разрешения”; цель — это “то, к чему надо стремиться, что надо
осуществить'”.
На практике надлежит различать цели ближайшие и конечные2. Принятие
прокурором мер по установлению конкретного нарушения закона и
восстановлению нарушенных прав и законных инте-
‘ См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1982. С.
181, 776.
2 Сторцов К. ?. Проблемы эффективности прокурорского надзора. М., 1977.
К оглавлению
==60
Курс прокурорского надзора
ресов граждан — это ближайшая цель прокурорского надзора. К такого рода
актам прокурорского надзора относится решение прокурора о привлечении к
ответственности должностных лиц, виновных в нарушении закона. Конечная
цель прокурорского надзора состоит в том, чтобы создать условия,
обеспечивающие обстановку, исключающую нарушение закона.
Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор
от имени законодателя, являясь представителями всей системы
прокурорского надзора. Надзор, осуществляемый органами прокуратуры,
распространяется в целом на всю государственную систему, кроме высших
органов государственной власти, в том числе и Правительства РФ.
Весьма характерно, что за последнее время существенно расширяется круг
объектов прокурорского надзора. К их числу следует отнести местные
органы власти, объединения, движения, партии и иные массовые
организации. Иначе говоря, прокурорский надзор распространяется отныне
на объекты, которые ранее не были поднадзорны органам прокуратуры. Это
обстоятельство еще более укрепляет правовую основу деятельности органов
прокуратуры и их устойчивость в системе государственных органов.
Говоря о законодательном регулировании прокурорского надзора за
исполнением законов, необходимо указать, что законодатель, определяя
полномочия органов прокуратуры, употребляет понятие “надзор” за
исполнением законов, а не “наблюдение”, как это было в ряде
законодательных актов о прокурорском надзоре 20-х гг.
“Надзор” прокурора — “присмотр, проверка” — это наиболее активная форма
его деятельности, нежели “наблюдение”‘. Надзор прокурора предполагает
использовать предоставленные ему императивные полномочия по пресечению
нарушений закона, принятию мер по их предупреждению, привлечению к
ответственности лиц, нарушивших закон, восстановлению прав и законных
интересов граждан и т.д.
“Наблюдение” за исполнением законов содержит в себе некоторые элементы
созерцательности, “посторонности”, как бы невмешательства в то или иное
явление, событие, обстоятельство. Не случайно поэтому советский
законодатель со временем отказался от “наблюдения” за законностью
применительно к деятельности прокурора и твердо и последовательно ввел в
правовой обиход понятие “надзора” за исполнением законов.
Одной из проблем прокурорского надзора является определение его уровня,
то есть является ли он высшим надзором за исполнением законов. Проблема
высшего надзора органов прокуратуры в течение многих лет является
предметом весьма оживленной дискус-
‘ См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1988. С. 303.
==61
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
сии. Еще до принятия Конституции СССР 1977 г. подвергалась критике ст.
113 Конституции СССР 1936 г., в которой осуществление высшего надзора
было возложено на Прокурора Союза ССР. Некоторые правоведы утверждали,
что осуществление надзора несовместимо с прокурорским надзором,
поскольку высшим органом власти в государстве является Верховный Совет.
Кроме того, эти авторы утверждали, что Прокурор Союза ССР как физическое
лицо не может выполнять эти функции, что нижестоящие прокуроры не
наделены этими полномочиями. Конституция СССР 1977 г. (ст. 164) вновь
закрепила положение о высшем надзоре, указав при этом, что высший надзор
за точным и единообразным исполнением законов осуществляется Генеральным
прокурором СССР и подчиненными ему прокурорами. Прокурорский надзор как
высший надзор был также закреплен в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 176)
и в Законе “О прокуратуре СССР” 1979 г. (ст. 1).
Однако и после этого полемика вокруг этой проблемы не только не
прекратилась, но еще больше разгорелась, а в последние годы была
перенесена в стены Верховного Совета. В полемику были втянуты не только
правоведы’, но и работники органов прокуратуры.
Генеральный прокурор СССР и сотрудники центрального аппарата Прокуратуры
Союза ССР не смогли отстоять позицию, выработанную научно-практической
конференцией ученых и практиков о стабильности действующего
законодательства о прокурорском надзоре и повышении его эффективности1.
Многолетняя дискуссия закончилась тем, что из Конституций СССР и РСФСР,
а также из Закона “О прокуратуре СССР” было исключено понятие высшего
надзора за исполнением законов.
Противники высшего надзора прокуратуры в дискуссии, которая велась еще
до распада СССР, выдвигали следующие доводы: надзор за исполнением
законов осуществляет не только прокуратура, но и Президент,
Правительство, Советы народных депутатов, суд, органы МВД, Министерство
юстиции и т.д. Определяя предмет и пределы прокурорского надзора, закон
оставляет “большой круг органов”, не поднадзорных прокуратуре; если
именовать надзор за исполнением законов высшим, то это можно отнести не
к прокуратуре, а к Комитету конституционного надзора2.
Приведенные доводы являются несостоятельными. Прокуратура является
государственным органом, главное предназначение которого состоит в
надзоре за исполнением законов в государстве. На органы суда, внутренних
дел и юстиции возложены присущие только им обязанности, они не несут
непосредственной нагрузки по осуществлению надзора за исполнением
законов. Что касается дея-
‘ См.: Социалистическая законность. 1990. № 4. 2 См.: Социалистическая
законность. 1991. № 5.
==62
Курс прокурорского надзора
тельности государственных органов, не поднадзорных органам прокуратуры,
то здесь речь идет лишь о Правительстве.
В условиях правовой реформы не исключена возможность внесения в
действующее законодательство о прокурорском надзоре соответствующих
корректив, в том числе и закрепления понятия высшего надзора прокуратуры
за исполнением законов, подобно тому, как это сделано в законодательстве
ряда стран СНГ. В связи с этим необходимо дать обоснование и содержание
высшего надзора органов прокуратуры.
Понятие высшего надзора органов прокуратуры появилось впервые и было
закреплено в Конституции СССР 1936 г. (ст. 113). К тому же времени были
сформированы государственные органы и общественные организации, в
обязанности которых входило осуществление контроля за исполнением
законов и иных нормативных актов. В системе ЦИК и СНК СССР, а также в
местных органах власти действовала система таких органов и организаций.
В связи с этим необходимо было определить полномочия органов прокуратуры
таким образом, чтобы характеризовать его в иной плоскости. Осуществление
прокурором надзора — это не ведомственный или вневедомственный контроль,
это деятельность государственного органа, подотчетного высшему органу
государственной власти, экономически не связанного ни с каким-либо
государственным органом и общественными организациями.
Прокуратура как в центре, так и на местах выступает как блюститель
законности, действует от имени держателя верховной власти в государстве.
Другой признак, определяющий прокурорский надзор как высший, — это то,
что прокуратура осуществляет надзор и за законностью деятельности всех
общественных организаций и государственных органов, в обязанности
которых входит надзор или контроль за соблюдением законов, подзаконных
актов, различного рода ведомственных предписаний.
При обсуждении проблемы о высшем надзоре органов прокуратуры возникает
вопрос: было ли свойственно органам прокурорского надзора
дореволюционной России осуществление высшего надзора?
Ответ на этот вопрос можно дать только положительный. Как известно, в
соответствии с “Основными положениями о прокуратуре” 1862 г. на
Генерал-прокурора возлагался “верховный надзор”.
В этом правовом акте были заложены основы для осуществления “верховного
надзора”: единство и строгая централизация органов прокуратуры,
возглавляемых Генерал-прокурором; прокурор любого ранга действовал от
имени всей системы органов прокуратуры; прокуратура как государственное
установление правительственного характера была подотчетна только
Императору России, чем обеспечивалась независимость органов прокуратуры
от местных влияний.
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==63
“Верховный надзор” органов прокуратуры с годами укреплялся, в
особенности в период царствования Александра III. Таковым прокурорский
надзор оставался вплоть до 1917 г.
Поэтому сама идея провозглашения прокурорского надзора надзором высшим
для советского законодательства не является чем-то экстраординарным.
Прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов по
своей сущности и содержанию — един и неделим. Именно в таком виде надзор
осуществляется прокурорами городов и районов. Эти структурные
подразделения органов прокуратуры как основное звено этой системы не
имеют в своих штатах специальных отделов, осуществляющих надзор за
исполнением законов в традиционно сложившихся отраслях.
Осуществление надзора по отдельным отраслям в крупных городах и районах
возложено на помощников или заместителей прокурора по этой отрасли.
Подавляющее большинство прокуратур городов и районов такой возможности
не имеют, и там эти обязанности выполняет прокурор района и его
помощник.
Лишь вышестоящие прокуратуры — областей, краев, республик в составе РФ в
соответствии с установленной для них структурой имеют специальные
подразделения, осуществляющие надзор по традиционно сложившимся
отраслям.
Деление прокурорского надзора по отраслям имеет весьма условный
характер, задачи и цели прокурорского надзора едины: обеспечение
исполнения законов. С точки зрения практической весьма целесообразно,
что объем прокурорского надзора поделен на отрасли. Но, с другой
стороны, когда прокурорский надзор как единое целое и неделимое
“растащен по кабинетам”, мы не имеем полного представления о состоянии
законности в республике, области, крае.
Отсюда выдвигается задача: устранить разобщенность в деятельности
отдельных подразделений органов прокуратуры, ликвидировать
раздробленность в охвате проблем, связанных с укреплением законности и
правопорядка. Поэтому руководителям соответствующих прокуратур
необходимо четко координировать деятельность различных отделов,
направляя ‘ее в единое русло. Это достигается прежде всего правильным
планированием работы прокуратуры области, края, республики, чтобы
включить все отделы в решение какой-либо важной (актуальной) проблемы,
связанной с укреплением законности, созданием обстановки, исключающей
нарушение законности и правопорядка. Начальники отделов должны
информировать друг друга о проделанной работе и намечаемых мероприятиях
на будущее.
Соблюдение этих требований обеспечит планомерность и слаженность в
работе, единство намечаемых целей и задач. В то же время это будет
способствовать устранению параллелизма в работе различных подразделений.
==64
Курс прокурорского надзора
Одна из актуальных проблем в концепции прокурорского надзора —
определение места следственного аппарата. Вот уже несколько лет эта
проблема занимает центральное место в проводимой судебной реформе.
Выдвигались предложения о создании единого следственного аппарата в виде
Следственного комитета при Кабинете Министров СССР и его органах на
местах. Однако эта идея осталась нереализованной по двум причинам: этому
помешал распад СССР, и, конечно, эта реформа оказалась не под силу
государству по финансовым и экономическим причинам. Решено было
сохранить следствие в существующих структурах, то есть в органах
внутренних дел, органах федеральной службы безопасности и прокуратуре, а
также в налоговой полиции.
В настоящих, весьма сложных условиях требуется организовать прокурорский
надзор в стадии дознания и предварительного следствия таким образом,
чтобы каждое совершенное преступление было быстро и полно раскрыто, и,
кроме того, полно, объективно и всесторонне расследовано.
Одной из перспективных задач является правильное определение
взаимоотношений прокурора и суда. Закрепленное в Законе “О прокуратуре
СССР” процессуальное положение прокурора в суде как органа надзора за
исполнением законов при рассмотрении судами гражданских и уголовных дел
(ст. 31) кануло в прошлое. В настоящее время достаточно четко
определяется иная концепция. Она была заложена еще в “Основах
законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве”,
принятых 16 ноября 1989 г., где в ст. 16 указано: “Генеральный прокурор
СССР и подчиненные ему прокуроры участвуют в рассмотрении судами дел на
основании и в порядке, установленном законодательством Союза ССР и
союзных республик”.
Аналогично процессуальное положение прокурора в суде определено и в
Законе Российской Федерации “О прокуратуре” (ст. 35).
Отныне прокурор в судебном разбирательстве уголовных и гражданских дел
является участником процесса, обладающим равными правами с другими
участниками в исследовании документов, доказательств, заявлении
ходатайств, представлении дополнительных материалов и т.д. Вместе с тем
прокуроры не освобождены от обязанности приносить кассационные и
надзорные протесты на предмет отмены или изменения незаконных и
необоснованных приговоров, решений, определений и постановлений суда
(ст. 36 Закона о прокуратуре). Суды допускают еще немало ошибок, причем
многие неправосудные решения отменяются или изменяются по кассационным и
частным протестам прокуроров.
Говоря о концепции прокурорского надзора на современном этапе,
необходимо отметить, что никогда еще не были столь сложными задачи
прокуроров в такой отрасли надзора, как надзор в ста-
I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
==65
дии исполнения приговоров. Вместе с ростом преступности растет число
правонарушений, совершаемых в местах лишения свободы, куда проникают
спиртные напитки, наркотики, иностранная валюта, холодное и
огнестрельное оружие. Получил широкое распространение захват заложников.
Никогда еще не был столь значительным рецидив. Допускается произвол в
отношении осужденных со стороны администрации. Местные органы власти
перестали, по существу, заниматься трудоустройством лиц, освобожденных
из мест лишения свободы. По этой причине многие из освободившихся вновь
становятся на преступный путь и теперь уже совершают более опасные
преступления. Это обязывает прокуроров, как территориальных, так и
специализированных прокуратур более принципиально реагировать на
установленные в местах лишения свободы нарушения законов, искать и
находить новые подходы к решению сложных проблем, максимально повышать
эффективность прокурорского надзора по всем направлениям деятельности
прокуроров в стадии исполнения приговоров.
Контрольные вопросы
1. Какими признаками определяется соотношение курса “Прокурорский
надзор” с другими правовыми дисциплинами?
2. Какими элементами определяется содержание понятия законности как
предмета прокурорского надзора?
3. Какие исторические этапы прошла прокуратура Российской Федерации в
своем становлении и развитии?
4. Какими нормативными актами регулируется организация и деятельность
прокуратуры?
5. Каковы содержание и структура Федерального закона “О прокуратуре
Российской Федерации”?
==66
00.htm – glava03
Глава II ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И ПРИНЦИПЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА. СИСТЕМА,
СТРУКТУРА И ОРГАНИЗАЦИЯ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
§ 1. Цели и задачи прокурорского надзора
Цели и задачи прокурорского надзора тесно связаны между собой. Под целью
прокурорского надзора следует понимать результат, на достижение которого
направлена вся деятельность прокуратуры в целом, и, в частности, ее
важнейшая функция — прокурорский надзор. Цели прокурорского надзора
определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. В
конечном счете они определяются Конституцией Российской Федерации,
Законом о прокуратуре, другим законодательством, регламентирующим
деятельность прокурорских органов. Наиболее конкретно цели прокуратуры в
целом и прокурорского надзора в частности определены в ст. 1 Закона о
прокуратуре. Пункт 2 этой статьи определяет, что целями прокуратуры
являются: 1) обеспечение верховенства закона; 2) обеспечение единства и
укрепления законности; 3) обеспечение защиты прав и свобод человека и
гражданина; 4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества
и государства.
Нетрудно заметить, что на достижение этих целей направлена вся
деятельность прокуратуры. Конкретные виды этой деятельности перечислены
в п. 2—4 ст. 1 Закона о прокуратуре. Ими являются: 1) прокурорский
надзор (4 основных направления или отрасли); 2) уголовное преследование;
3) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью.
4) участие в рассмотрении дел судами; 5) участие в правотворческой
деятельности.
Основным средством достижения указанных в Законе о прокуратуре целей
является прокурорский надзор. Это естественно, так как именно в
прокурорском надзоре состоит основная функция прокуратуры.
Задачи прокурорского надзора по сравнению с целями более конкретны. Их
решение обеспечивает достижение целей прокурорского надзора. Задачи
надзора более многочисленны по сравнению
II. Цели, задачи и принципы прокурорского надзора
==67
с целями. Они различаются между собой по уровню, содержанию, средствам
их решения, компетенцией органов прокуратуры, ставящих и решающих эти
задачи. Все задачи прокурорского надзора могут быть разделены на три
вида, а именно: общие, специальные и частные (конкретные).
Названные виды задач взаимосвязаны между собой и имеют различные уровни.
Решение частных задач (наиболее низкого уровня) обусловливает решение
специальных задач надзора. Успешное разрешение специальных задач в свою
очередь подчинено решению общих, наиболее высокого уровня, задач
прокурорского надзора.
Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ,
Федеральным законом о прокуратуре, а также рядом других нормативных
актов, например, УПК, ГПК. Они заключаются в укреплении законности и
охране от всяких посягательств: а) закрепленного Конституцией РФ,
конституциями республик, входящих в состав РФ, уставами иных субъектов
РФ общественного и государственного строя; б) политических, трудовых,
жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом
интересов граждан РФ, гарантированных Конституцией РФ, конституциями
республик и уставами иных субъектов РФ; в) прав и охраняемых законом
интересов государственных учреждений, предприятий, независимо от форм
собственности, кооперативных и иных общественных организаций.
Общие задачи подлежат разрешению каждым прокурором, выполняющим
надзорные функции прокуратуры. Прокурорский надзор имеет несколько
направлений (отраслей), различающихся, прежде всего, содержанием
законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор.
Вследствие этого общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором в
целом, являются одновременно задачами и каждого из этих направлений.
Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной
деятельности в целом. Каждое направление (отрасль) единого прокурорского
надзора вносит свой “вклад” в решение общих задач. Объем и содержание
этого вклада определяется специальными задачами, стоящими только перед
конкретным направлением (отраслью) прокурорского надзора. Их суть
вытекает из общих задач и определяется компетенцией прокурора в каждом
из направлений прокурорского надзора. Подробно содержание специальных
задач каждого направления прокурорского надзора будет рассмотрено ниже в
соответствующих разделах курса.
В качестве примера специальных задач можно назвать такие, как: 1)
своевременное выявление всех незаконных актов, издаваемых перечисленными
в ст. 21 Закона о прокуратуре объектами; 2) выявление всех нарушителей
законов на тех же объектах надзора. Деятельность указанных в ст. 21
Закона о прокуратуре федеральных
==68
Курс прокурорского надзора
министерств, комитетов и служб, представительных и исполнительных
органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного
управления, органов контроля и их должностных лиц, органов управления и
руководителей коммерческих и некоммерческих организаций регулируется
федеральными и иными законами. Издаваемые ими правовые акты (приказы,
распоряжения, инструкции и др.) должны соответствовать этим законам.
Поэтому одной из специальных задач прокурорского надзора в данном
направлении является своевременная проверка законности издаваемых актов.
Специальной задачей этого же направления надзора является выявление
нарушений точного исполнения законов указанными органами, нарушителей
этих законов, недопущение безнаказанности за эти правонарушения.
Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется
путем применения прокурором правовых средств надзора. В ходе применения
этих средств прокурор ставит определенные частные (конкретные) задачи и
решает их. Эти задачи называются частными или конкретными задачами
прокурорского надзора. Они значительно более разнообразны и
многочисленны, чем общие и специальные. Частные задачи различаются в
зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора, от вида
применяемого правового средства, от конкретных условий, в которых
осуществляется надзорная деятельность прокурора.
Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма сложно,
поскольку они не являются постоянными, могут возникать в одних
конкретных условиях работы и отсутствовать в других условиях. В числе
частных задач могут быть названы такие, как получение полной информации
о конкретном нарушении закона, своевременность истребования правовых
актов для проверки их соответствия закону, обеспечение своевременности
опротестования незаконных приговоров и решений суда и т.п. При внесении
представления об устранении правонарушения и обстоятельств,
способствовавших его совершению, может быть поставлена задача полного
выполнения всех изложенных в представлении предложений прокурора и т.п.
§ 2. Принципы организации и деятельности прокуратуры
Принципы организации и деятельности прокуратуры—это наиболее общие,
руководящие положения, определяющие наиболее существенные черты и
признаки многогранной деятельности органов прокуратуры и основные
предъявляемые к ней требования. Так как принципы определяют наиболее
общие признаки и требования, то они обязательны для любого прокурорского
работника, независимо от занимаемой должности или конкретного
направления деятельно
==69
II. Цели, задачи и принципы прокурорского надзора
сти. В данном разделе речь идет о принципах организации и деятельности
прокуратуры. Под этим понимаются такие принципы, которые реализуются в
процессе организации и осуществления главной функции,
прокуратуры—прокурорского надзора.
Организация и осуществление прокурорского надзора органически
взаимосвязаны и практически неразделимы. Вот почему, имея в виду
прокурорский надзор, мы не можем отделить принципы его осуществления от
принципов организации этой деятельности прокурора. Основные принципы
закреплены в Конституции РФ (ст. 129) и в Законе о прокуратуре РФ (ст.
4). Законодательное закрепление принципов определяет их правовую основу
и подчеркивает обязательность соблюдения каждым прокурором и иным
прокурорским работником.
Принцип централизации. Принцип централизации прежде всего относится к
организации системы прокуратуры, но вместе с тем он имеет принципиально
важное значение и для надзорной деятельности прокурора, Централизация
прокуратуры означает, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим,
а все прокуроры — Генеральному прокурору РФ, который возглавляет всю
систему органов прокуратуры. Все прокуроры—руководители прокуратур на
местах назначаются Генеральным прокурором РФ.
Централизация органов прокуратуры вызвана необходимостью обеспечения
единой законности на всей территории РФ, что невозможно осуществить без
руководства прокурорами из единого центра. Обеспечение единой законности
на территории России предполагает такую организацию прокурорских
органов, при которой обеспечивались бы единые требования осуществления
прокурорского надзора во всех субъектах РФ, городах и районах. Исходя из
принципа централизации каждый вышестоящий прокурор несет полную
ответственность за правильную организацию работы всех подчиненных ему
прокуроров.
Принцип централизации обеспечивает единство прокурорской практики,
направляемой и координируемой Генеральной прокуратурой РФ. При
реализации этого принципа проявляется сочетание единого руководства с
инициативой, творческой активностью прокуроров на местах. Принцип
централизации реализуется и в том, что назначение прокуроров и их
подчиненность идет только по вертикали: нижестоящие прокуроры
подчиняются вышестоящим, а все прокуроры — Генеральному прокурору РФ.
Прокурор любого звена прокурорской системы при осуществлении надзора
может быть заменен другим прокурором, за исключением специально
оговоренных в законодательстве случаев (например, в заседаниях Пленума
Верховного Суда РФ участвует Генеральный прокурор РФ, председателем
коллегии прокуратуры субъекта Федерации является прокурор субъекта
Федерации). Выше-
К оглавлению
==70
Курс прокурорского надзора
стоящий прокурор может взять на себя выполнение полномочий нижестоящего
прокурора, а также поручить ему выполнение некоторых своих обязанностей,
кроме случаев, определенных законом (например, прокурор субъекта
Федерации не может поручить прокурору района принести протест в порядке
надзора по уголовному или гражданскому делу на вступившие в силу
приговор или решение суда, так как прокурору района закон такого права
не предоставляет). Вместе с тем каждый прокурор сохраняет
самостоятельность в принятии решений и несет за принятое решение
персональную ответственность.
Исходя из принципа централизации каждый вышестоящий прокурор обязан
осуществлять руководство и контроль за работой подчиненных ему
прокуроров и несет ответственность за правильную организацию работы по
осуществлению надзора подчиненными прокурорами.
Принцип единства прокурорского надзора. Согласно ст. 129 Конституции РФ
прокуратура — единая федеральная система территориальных,
специализированных (военные, транспортные, природоохранные и др.)
прокуратур, которые подчиняются единому центру — Генеральной прокуратуре
РФ. Принцип единства прокурорского надзора выражается в единообразных
формах организации и деятельности всех прокурорских органов, единстве
целей и общих задач осуществления надзора в стране, а также полномочий
прокуроров по выявлению правонарушений и реагированию на них.
Прокурорский надзор осуществляется на основе единого для всех звеньев
прокуратуры законодательства. Прокурорский надзор един по своему
внутреннему содержанию основного направления деятельности прокуратуры,
сутью которого является проверка исполнения требований законов и
устранение правонарушений.
Принцип единства прокурорского надзора реализуется в единоличном
разрешении прокурором всех вопросов, связанных с прокурорским надзором.
Все приказы и указания прокурора подписываются им лично и являются
обязательными для нижестоящих прокуроров. Вышестоящий прокурор может
единолично отменить акт надзора нижестоящего прокурора.
Осуществляя надзор за исполнением законов, каждый прокурор лично вносит
протесты на незаконные акты, представления, возбуждает уголовные дела,
принимает иные решения.
Единоначалие повышает персональную ответственность прокуроров за
принимаемые решения, в особенности когда они сопряжены с применением мер
государственного принуждения и ограничения прав граждан. Сказанное не
означает полного отсутствия в системе прокуратуры коллегиального
обсуждения и решения вопросов прокурорского надзора. В Генеральной
прокуратуре и в прокуратурах субъектов Федерации и приравненных к ним
прокуратурах созданы коллегии для обсуждения наиболее важных вопросов
деятель
==71
II. Цели, задачи и принципы прокурорского надзора
ности прокуратур. Обсуждаются такие вопросы на совещаниях при
руководителях прокуратур и в других формах. Однако реализуются решения
этих совещательных органов через приказы прокуроров.
Принцип законности. Среди всех принципов организации и осуществления
надзора важнейшее значение имеет принцип законности. Этот принцип —
необходимое условие реализации всех остальных принципов деятельности
прокуратуры. Законность — один из основополагающих принципов
государственного руководства обществом в целом, важное средство
укрепления и развития государственности, упрочения охраны и развития
экономической базы государства, необходимое условие демократической
системы государства.
, Законность как принцип прокурорского надзора означает, что все органы
прокуратуры, осуществляют свои надзорные функции в строгих рамках
закона, соблюдая предусмотренные законом права и интересы юридических и
физических лиц. Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры
могут действовать только в пределах своих определенных законом
полномочий.
Принцип законности имеет особое значение для прокурорского надзора
потому, что на него возложена обязанность следить за исполнением законов
всеми юридическими и физическими лицами, а потому и сама прокуратура,
выполняя эту функцию, обязана предельно точно и неукоснительно соблюдать
законы. Выполняя функцию надзора, прокуратура действует на основе
законов, определяющих организацию и порядок ее деятельности: Конституции
РФ, Закона о прокуратуре, других законодательных актов РФ.
Осуществляя свои полномочия, прокуроры действуют в интересах охраны
закона и должны неуклонно соблюдать законность в собственной
деятельности. Малейшее отступление от этого требования или ослабление
надзора за исполнением законов в деятельности других органов и
должностных лиц не только подрывают авторитет прокуратуры как органа
надзора, но и наносят ущерб состоянию законности в стране. Деятельность
прокуратуры может быть успешной только при условии абсолютного
соблюдения и точного исполнения законов самими прокурорами. Вся
организация и деятельность прокуратуры проникнуты, началами законности,
требованием безусловного соблюдения законов в процессе осуществления
прокурорского надзора. Осуществляя от имени РФ надзор за исполнением
действующих на ее территории законов, прокуроры обязаны служить примером
уважительного отношения к закону и неукоснительного его исполнения в
своей деятельности.
Реализация принципа законности при осуществлении прокурорского надзора
приобретает особое значение в тех случаях, когда прокуроры принимают
меры к наказанию лиц, допустивших правонарушение. Каждое действие
прокурора в этих случаях, каждый его акт реагирования должны быть
строжайшим образом основаны на законе, совершаться в формах,
определенных законом, и ни в коем случае не нарушать права граждан и
юридических лиц.
==72
Курс прокурорского надзора
Принцип независимости прокурорского надзора. Согласно ст. 4 Закона о
прокуратуре органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением
законов независимо от федеральных органов, органов государственной
власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов и
общественных объединений. Это положение закона имеет принципиальное
значение.
Сущность этого принципа заключается в том, что каждый прокурор в своей
деятельности независим и при выполнении возложенных на него обязанностей
руководствуется законами и изданными в соответствии с ними приказами и
указаниями Генерального прокурора РФ. Названным законом прокурор
огражден от вмешательства в его надзорную деятельность каких бы то ни
было федеральных или местных органов. Прокуратура может обеспечить
точное исполнение законов только в том случае, если прокуроры реализуют
свои полномочия независимо от местных и других органов государственного
управления.
Независимость органов прокуратуры не означает отрыва прокуроров от
местных органов власти и управления. Свои организационные мероприятия по
осуществлению надзора и в целом укреплению законности прокуроры
осуществляют в тесном контакте с центральными и местными органами
представительной и исполнительной власти.
Принцип независимости организации и осуществления надзора имеет
важнейшее государственное и политическое значение, так как только при
последовательном соблюдении этого принципа прокуратура может достичь
поставленных перед ней государством целей и задач. Осуществление
принципа независимости органов прокуратуры обеспечивается их
организационным построением, порядком назначения прокурорских кадров,
установленной законом системой подчиненности и подотчетности прокуроров.
Гарантией соблюдения этого принципа является ст. 5 Закона о прокуратуре,
закрепившая недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского
надзора. Согласно этой статье воздействие в какой-либо форме федеральных
органов государственной власти, органов государственной власти субъектов
РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств
массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на
прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или
воспрепятствовать в какой-либо форме его деятельности влечет за собой
установленную законом уголовную или административную ответственность.
Прокуроры не обязаны давать каких-либо объяснений по существу
находящихся в их производстве материалов, а также предоставлять их кому
бы то ни было для ознакомления, иначе как в случаях и в порядке,
предусмотренных федеральным законодательством.
Одной из черт или свойств принципа независимости является политическая
независимость прокурора. Предусмотренное п. 4 ст. 4
==73
II. Цели, задачи и принципы прокурорского надзора
Закона о прокуратуре запрещение прокурорам быть членами общественных
объединений, преследующих политические цели, или принимать участие в их
деятельности исключает возможность влияния этих объединений на
прокурора, а следовательно, и на принимаемые им решения в процессе
осуществления прокурорского надзора. Известно, что во всех политических
объединениях (партиях, движениях и т.п.) существует внутренняя,
организационная дисциплина, подчинение меньшинства большинству, большая
или меньшая степень обязательности выполнения решений руководящих
органов объединений или их большинства. Эти решения могут не всегда
совпадать с целями и задачами органов прокуратуры, поэтому их выполнение
препятствовало бы реализации функций прокуратуры. Недопущение членства в
такого рода объединениях, таким образом, исключает возможность для
прокурора руководствоваться при осуществлении надзора чем-либо иным,
кроме закона, приказов и указаний Генерального прокурора РФ.
Решению этой же задачи служит предусмотренное в том же п. 4 ст. 4 Закона
о прокуратуре запрещение создания и деятельности общественных
объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах
и учреждениях прокуратуры. Если прокурор не имеет права быть членом
политических объединений, созданных вне органов и учреждений
прокуратуры, то тем более он не имеет права их создавать и участвовать в
деятельности таких организаций в самой прокуратуре. Поэтому возможность
их создания в органах прокуратуры запрещена законом.
Конечно, каждый прокурор как гражданин и член общества может разделять
или придерживаться каких-либо взглядов или доктрин тех или иных
политических объединений, существующих, как известно, в настоящее время
в большом количестве. Однако такое разделение тех или иных взглядов ни в
коей мере не должно влиять на принятие им своих профессиональных
решений.
Важность неукоснительного соблюдения принципа политической независимости
прокуратуры особенно актуальна в периоды конкретных изменений
социальных, политических и экономических отношений, свойственных для
современного российского общества.
Принцип гласности. Этот принцип также закреплен в ст. 4 Закона о
прокуратуре. В ней сказано, что органы прокуратуры действуют гласно в
той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об
охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о
государственной и иной, специально охраняемой законом тайне; информируют
федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов РФ,
органы местного самоуправления, а также население о состоянии
законности.
Одна из форм реализации названного принципа прокурорского надзора
закреплена в п. 6 ст. 12 Закона о прокуратуре. Согласно этой статье
Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет па-
==74
Курс прокурорского надзора
латам Федерального Собрания Российской Федерации доклад о состоянии
законности и правопорядка в РФ и отчет о проделанной работе по их
укреплению. Из этого закона вытекает, что прокуратура информирует органы
государственной власти не только о состоянии законности в РФ, но и о
результатах своей работы по ее укреплению. В названных статьях Закона
говорится о деятельности только Генерального прокурора РФ, но на
практике все подчиненные ему прокуроры, действующие, естественно, на
своем уровне полномочий, также постоянно информируют местные органы
власти о результатах своей работы.
Реализация принципа гласности обеспечивается созданием в органах
прокуратуры специальных структурных подразделений (в Генеральной
прокуратуре РФ) или помощников прокурора, отвечающих за связь со
средствами массовой информации, организующих эту работу на местах.
Важность принципа гласности определяется тем, что его реализация
способствует информированности органов государственной власти и общества
о состоянии законности и правопорядка в стране, повышению уровня
правосознания населения и в конечном итоге — укреплению законности.
Последнее имеет особо важное значение для самой прокуратуры. Отчетность
прокуратуры о проделанной работе по укреплению законности в целом,
доступность информации о работе прокуратуры по конкретным уголовным и
гражданским делам, разрешению материалов о преступлениях и
правонарушениях для средств массовой информации способствуют недопущению
нарушений законности в работе самой прокуратуры. Однако следует иметь в
виду, что не вся информация о работе прокуратуры может быть предана
гласности. В тех случаях, когда предание гласности информации о работе
прокуратуры по конкретным делам и материалам может причинить вред
интересам государства и граждан, такая гласность не допускается.
Сказанное не изменяет вывода о том, что принцип гласности — необходимое
условие прокурорского надзора, значимость которого существенно возросла
на современном этапе развития демократии в РФ.
§ 3. Система, структура и организация органов прокуратуры
Систему прокуратуры РФ согласно ст. 11 Закона о прокуратуре составляют
Генеральная прокуратура РФ; прокуратуры субъектов Российской Федерации;
приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры
(прокуратуры военных округов, родов войск, флотов, транспортные
прокуратуры, природоохранные прокуратуры, прокуратуры на режимных
объектах и территориях); прокуратуры городов и районов; другие
территориальные прокуратуры (межрайонные, городов с районным делением);
военные (про-
==75
II. Цели, задачи и принципы прокурорского надзора
Перечисленные выше органы прокуратуры составляют систему прокуратуры РФ,
так как обладают признаком единства, то есть не входят ни в какую иную
систему органов, централизованности, то есть подчинения каждого
нижестоящего прокурора вышестоящему прокурору и Генеральному прокурору
РФ, единства основных целей и задач, стоящих перед каждым прокурором,
единства полномочий, предоставленных каждому прокурору в пределах его
компетенции, единства законодательства, регулирующего деятельность
прокуроров.
Системность органов прокуратуры проявляется в их тесной взаимосвязи и
взаимозависимости. Результаты деятельности нижестоящих прокуратур во
многом зависят от деятельности вышестоящих прокуратур (постановка
конкретных задач, контроль исполнения, обеспечение кадрами и т.д.), а
результаты работы вышестоящих прокуратур прямо определяются результатами
деятельности
==76
Курс прокурорского надзора
нижестоящих. Так, прокуратура субъекта РФ характеризуется объемом и
качеством работы, выполненной всеми городскими и районными
прокуратурами, находящимися на территории соответствующего субъекта РФ.
Генеральный прокурор представляет отчет в Федеральное Собрание РФ и
Президенту РФ не только о работе Генеральной прокуратуры РФ, а о работе
всех прокуратур РФ.
Каждый из элементов (звеньев) рассмотренной выше системы прокуратуры РФ
состоит из подразделений, составляющих их структуру.
Генеральная прокуратура РФ. Генеральную прокуратуру РФ (и одновременно
всю систему прокуратуры РФ) возглавляет Генеральный прокурор РФ.
Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, чьи
служебные обязанности определяются Генеральным прокурором РФ.
Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления
(Главное следственное управление, состоящее из управления по надзору за
расследованием преступлений и следственного управления); управления
(организационно-контрольное, кадров, по надзору за исполнением законов и
законностью правовых актов, по надзору за исполнением законов о
федеральной безопасности, по делам о несовершеннолетних и молодежи,
второе управление, по надзору за законностью судебных постановлений по
уголовным делам, по надзору за законностью постановлений судов по
гражданским делам, по обеспечению участия прокуроров в арбитражном
процессе, по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных
органах, по надзору за исполнением уголовных наказаний,
международно-правовое управление и некоторые другие); отделы на правах
управления (безопасности, реабилитации жертв политических репрессий,
криминалистики, писем); отделы в составе управлений (организационного
обеспечения, планирования и контроля, статистики и анализа — в
организационно-контрольном управлении; первый, второй, третий,
пенсионный — в управлении кадров; по надзору за соблюдением прав и
свобод граждан, по надзору за исполнением законов в сфере экономики, по
надзору за законностью правовых актов, по надзору за исполнением
природоохранного законодательства и др. — в управлении по надзору за
исполнением законов и законностью правовых актов; по надзору за
следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью в федеральных
органах налоговой полиции, по надзору за следствием, дознанием и
оперативно-розыскной деятельностью в МВД РФ, по надзору за
расследованием особо важных дел в Генеральной прокуратуре РФ, по
расследованию преступлений в сфере экономики, по расследованию
бандитизма, умышленных убийств и др. — в главном следственном
управлении) и т.д.
В структуру Генеральной прокуратуры РФ, помимо названных, входят и такие
подразделения, как Секретариат Генерального про-
II. Цели, задачи и принципы прокурорского надзора
==77
курора РФ (на правах управления); центр информации и общественных связей
(на правах управления); приемная (на правах управления) и некоторые
другие.
В Генеральной прокуратуре РФ на правах структурного подразделения
образована Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем
Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором.
В структуру Генеральной прокуратуры РФ входит коллегия, возглавляемая
Генеральным прокурором РФ, в которую входят первый заместитель и
заместители Генерального прокурора РФ (по должности) и другие
прокурорские работники, назначаемые Генеральным прокурором (некоторые
начальники управлений Генеральной прокуратуры РФ, директор НИИ проблем
укрепления законности и правопорядка и др.).
В Генеральной прокуратуре РФ на основании положения, утверждаемого
Генеральным прокурором РФ, действует Научно-консультативный совет, в
состав которого входят прокурорские работники и ученые.
В названные структурные подразделения Генеральной прокуратуры РФ
включены должности старших прокуроров и прокуроров, старших
прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, старших
следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам,
а также их помощников.
Руководят указанными структурными подразделениями начальники главных
управлений, управлений, отделов на правах управлений и начальники
отделов. При этом начальники главных управлений, управлений и отделов
на. правах управления являются старшими помощниками Генерального
прокурора РФ, а их заместители и начальники отделов в Составе управлений
— помощниками Генерального прокурора РФ.
Помимо названных должностей в структуре Генеральной прокуратуры РФ
имеются советники, старшие помощники и старшие помощники по особым
поручениям Генерального прокурора РФ, статус которых соответствует
статусу начальников управлений, а также помощников и помощников по
особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей
начальников управлений.
Первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ имеют
помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу
заместителей начальников управлений.
Структура прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним военных и иных
специализированных прокуратур имеет большое сходство со структурой
Генеральной прокуратуры РФ, хотя и ограничена в размерах в силу различия
компетенции.
Возглавляют эти прокуратуры прокуроры субъектов РФ и приравненных к ним
прокуратур, их первые заместители и заместители. Структуру названных
прокуратур составляют управления и от-
==78
Курс прокурорского надзора
делы (на правах управлений или в составе управлений). Численность таких
управлений и отделов значительно меньше, чем в структуре Генеральной
прокуратуры РФ. Их назначение состоит в обеспечении основных направлений
прокурорского надзора и иной деятельности прокуратуры. Так, во всех
прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним прокуратурах имеются
следственные управления, управления или отделы по надзору за исполнением
законов и законностью правовых актов, управления или отделы по надзору
за законностью постановлений судов, по надзору за исполнением уголовных
наказаний и т.д.
Руководство этими структурными подразделениями осуществляют начальники
управлений и отделов и их заместители. При этом начальники управлений и
отделов на правах управлений являются старшими помощниками прокурора
субъекта РФ и приравненных к ним прокуроров, а их заместители и
начальники отделов в управлениях — помощниками указанного прокурора.
В структуру прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур
входят должности старших помощников и помощников соответствующих
прокуроров: старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов
прокуратуры, старших прокуроров-криминалистов и
прокуроров-криминалистов, следователей по особо важным делам и старших
следователей и их помощников.
Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры могут иметь
помощников по особым поручениям. Их статус приравнивается к статусу
заместителей начальников управлений.
В прокуратурах субъекта РФ и приравненных к ним прокуратурах создаются
коллегии во главе с прокурором субъекта РФ и приравненными к нему
прокурорами. В состав коллегий входят первый заместитель и заместители
соответствующих прокуроров и другие прокурорские работники, назначаемые
прокурором субъекта РФ и приравненными к ним прокурорами.
Структура прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур.
Возглавляют названные прокуратуры прокуроры соответствующих городов,
районов или приравненных к ним прокуратур. Как правило, в этих
прокуратурах нет структурных подразделений в виде отделов. Однако они
могут быть созданы по решению Генеральной прокуратуры РФ. В обычную
структуру городской, районной или приравненных к ним прокуратур, кроме
прокурора, возглавляющего ее, входят первый заместитель, заместитель
прокурора, начальники отделов (если они образованы), старшие помощники и
помощники прокуроров, старшие прокуроры-криминалисты и
прокуроры-криминалисты, старшие следователи и следователи. В
прокуратурах городов могут быть следователи по особо важным, делам и их
помощники. Старшие помощники и помощники прокурора обеспечивают основные
направления надзорной деятельности прокуратуры.
II. Цели, задачи и принципы прокурорского надзора
==79
Структура и численность состава конкретной прокуратуры субъекта РФ,
города, района или приравненных к ним прокуратур зависит от
социально-экономической характеристики региона, на территории которого
действует прокуратура, численности населения и других факторов.
Организация прокуратуры РФ. Под организацией прокуратуры РФ понимается
установленный Конституцией РФ и Законом о прокуратуре порядок назначения
на должность прокурорских работников и порядок создания и ликвидации
отдельных органов прокуратуры. Организацию прокуратуры РФ следует
отличать от организации прокурорского надзора как основной функции
органов прокуратуры, которая будет рассмотрена в последующих разделах,
посвященных отдельным направлениям прокурорского надзора.
В ч. 2 ст. 129 Конституции РФ предусмотрено, что Генеральный прокурор РФ
назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации
по представлению Президента РФ. Это положение получило дальнейшее
развитие в Законе о прокуратуре. Согласно ст. 12 названного Закона, если
предложенная Президентом РФ кандидатура на должность Генерального
прокурора РФ не получит требуемого количества голосов членов Совета
Федерации, то Президент РФ в течение 30 дней представляет Совету
Федерации новую кандидатуру. К сожалению, Закон о прокуратуре не
определяет, сколько раз Президент РФ может входить в Совет Федерации с
таким предложением, если его кандидатуры будут отклоняться.
Недостаточно полно урегулирован вопрос и об освобождении Генерального
прокурора РФ от должности. В Законе не определено возможное количество
представлений Президента РФ об освобождении от должности Генерального
прокурора РФ, если Совет Федерации не согласится с представлением
Президента РФ, а также сроки внесения таких представлений. События
последнего времени показывают, что пробелы законодательства в
регулировании порядка назначения на должность и освобождение от
должности Генерального прокурора РФ имеют существенное
социально-политическое значение.
Не урегулирован законодательством с достаточной полнотой и вопрос о
временном отстранении от должности Генерального прокурора РФ в случае
возбуждения против него уголовного дела. Законом о прокуратуре данный
вопрос не урегулирован. Однако согласно постановлению Конституционного
Суда РФ От 1 декабря 1999 г. решение этого вопроса отнесено к
прерогативе Президента РФ.
Назначенный на должность Советом Федерации Генеральный прокурор РФ
обязан согласно п. 3 ст. 12 Закона о прокуратуре принять присягу, причем
текст ее отличается от текста присяги, принимаемой согласно ст. 40′
названного Закона всеми остальными прокурорами (следователями).
К оглавлению
==80
Курс прокурорского надзора
Текст присяги Генерального прокурора РФ гласит: “Клянусь при
осуществлении полномочий Генерального прокурора Российской Федерации
свято соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской
Федерации, защищать права и свободы человека и гражданина, охраняемые
законом интересы общества и государства”.
Лицо, назначенное на должность Генерального прокурора РФ, приводит к
присяге Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации.
Требования, предъявляемые при назначении к личности Генерального
прокурора РФ (возраст, стаж работы), в Законе о прокуратуре не
определены.
Срок полномочий назначенного Генерального прокурора РФ — пять лет.
Порядок освобождения Генерального прокурора РФ от должности по истечении
пятилетнего срока и назначения этого же лица на должность Генерального
прокурора РФ на новый срок, так же как и количество таких пятилетних
сроков, Законом не регламентируется.
Сообщение о назначении Генерального прокурора РФ на должность и об
освобождении его от должности публикуется в печати.
В отсутствие Генерального прокурора РФ или в случае невозможности
исполнения им своих обязанностей (отпуск, длительная зарубежная
командировка, отстранение от должности) его обязанности исполняет первый
заместитель, а в случае его отсутствия или невозможности исполнения им
обязанностей обязанности Генерального прокурора РФ исполняет один из
заместителей Генерального прокурора РФ. Вопрос об исполнении
обязанностей Генерального прокурора РФ при отсутствии или невозможности
их исполнения всеми заместителями в Законе о прокуратуре не
урегулирован.
Первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ согласно п. 2
ст. 14 Закона о прокуратуре назначаются на должность и освобождаются от
должности Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ.
Порядок и сроки представления Генеральным прокурором РФ других
кандидатур на замещение указанных должностей в случае отклонения его
представления Советом Федерации Законом о прокуратуре не
регламентируется.
Генеральный прокурор РФ назначает на должность и освобождает от
должности в Генеральной прокуратуре РФ следующих работников: начальников
главных управлений, управлений и отделов, их заместителей, советников,
старших помощников и старших помощников по особым поручениям, помощников
и помощников по особым поручениям Генерального прокурора РФ, помощников
по особым поручениям первого заместителя и заместителей Генерального
прокурора РФ, старших прокуроров и прокуроров главных управлений,
управлений и отделов, старших прокуроров-криминалистов и
прокуроров-криминалистов, старших следователей по осо-
II. Цели, задачи и принципы прокурорского надзора
==81
бо важным делам и следователей по особо важным делам и их помощников.
Остальных работников аппарата Генеральной прокуратуры РФ имеют право
назначить заместители Генерального прокурора РФ. В компетенцию
Генерального прокурора РФ входит назначение прокуроров субъектов РФ и
приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур (военные
прокуратуры округов, транспортные, природоохранные прокуратуры).
Назначение прокуроров субъектов РФ в соответствии с п. 3 ст. 129
Конституции РФ и ст. 13 Закона о прокуратуре осуществляется по
согласованию с органами государственной власти субъектов РФ,
определяемыми субъектами РФ. Такими органами являются законодательные
органы (законодательные собрания и думы) или, по усмотрению самого
субъекта — главы администраций субъектов РФ. Важно отметить, что
прокуроры субъектов РФ подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ
и освобождаются им от должности без согласования с субъектами РФ.
Помимо прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров
Генеральный прокурор назначает на должность заместителей этих
прокуроров, а также прокуроров городов, районов и приравненных к ним
прокуроров специализированных прокуратур.
Кроме того, Генеральный прокурор РФ назначает на должность директоров
(ректоров) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры РФ и
их заместителей. Остальные прокурорские работники назначаются на
должность прокурорами субъектов РФ и приравненными к ним прокурорами и
директорами (ректорами) научных и образовательных учреждений системы
прокуратуры РФ.
Прокурор субъекта РФ и приравненные к нему прокуроры назначают на
должность и освобождают от должности работников аппарата соответствующих
прокуратур, за исключением своих заместителей, назначаемых Генеральным
прокурором РФ. К числу работников аппарата прокуратур субъектов РФ и
приравненных к ним прокуратур относятся начальники управлений и отделов
и их заместители, старшие помощники и помощники прокурора, старшие
прокуроры и прокуроры управлений и отделов, старшие
прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты, старшие следователи по
особо важным делам и следователи по особо важным делам и их помощники,
помощники по особым поручениям (если они имеются). Прокурор субъекта РФ
и приравненные к нему прокуроры назначают на должность и иных работников
аппарата (хозяйственная служба, вспомогательный состав и т.п.).
Важным организационным полномочием прокурора субъекта РФ и приравненных
к нему прокуроров является назначение на должность работников прокуратур
городов, районов, приравненных к ним прокуратур. К ним относятся:
начальники отделов (там, где
==82
Курс прокурорского надзора
они созданы), старшие помощники и помощники прокуроров, старшие
прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты, следователи по особо
важным делам, старшие следователи, следователи и их помощники. Прокуроры
городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначают на должность
остальных работников этих прокуратур, не занимающих прокурорские или
следственные должности.
Директора (ректоры) научных и образовательных учреждений прокуратуры
назначают на должность и освобождают от должности научных,
педагогических и иных работников указанных учреждений, за исключением
своих заместителей, назначаемых Генеральным прокурором РФ.
К лицам, назначаемым на прокурорские и следственные должности,
предъявляется ряд требований. Согласно ст. 401 Закона о прокуратуре
прокурорами и следователями могут быть граждане Российской Федерации,
имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном
учреждении высшего профессионального образования, имеющем
государственную аккредитацию, обладающие необходимыми профессиональными
и моральными качествами, способные по состоянию здоровья выполнять
возложенные на них служебные обязанности.
На должности прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров
назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором
(помощником прокурора, прокурором отдела) или следователем в органах
прокуратуры не менее 3-х лет.
На должности прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров
назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или
следователем в органах прокуратуры не менее 5 лет. Указанное требование
вполне объяснимо, так как для руководства коллективом прокурорских и
следственных работников городской, районной или приравненной к ним
прокуратуры, а тем более прокуратуры субъекта РФ требуются не только
профессиональные знания, но и жизненный опыт, необходимый для решения
повседневных сложных вопросов социальной, экономической и политической
действительности.
В исключительных случаях Генеральный прокурор РФ вправе назначить на
должности прокуроров субъектов РФ, городов, районов или приравненных к
ним прокуратур лиц, имеющих опыт работы на руководящих должностях в
органах государственной власти, то есть без учета предварительного
прокурорско-следственного стажа.
На должности помощников прокуроров и следователей прокуратур городов,
районов и приравненных к ним прокуратур в исключительных случаях могут
назначаться лица, обучающиеся по юридической специальности в указанных
выше учебных заведениях и окончившие 3-й курс этих учебных заведений.
==83
II. Цели, задачи и принципы прокурорского надзора
Для лиц, впервые принимаемых на службу в органы прокуратуры, не имеющих
оконченного высшего или среднего профессионального образования, может
устанавливаться испытание на срок до 6 месяцев, который при успешном его
прохождении засчитывается в стаж службы в органах прокуратуры.
Важно подчеркнуть не обязательность, а лишь возможность установления
испытания для проверки соответствия принимаемых лиц занимаемой
должности. Продолжительность срока испытания конкретного лица
определяется руководителем органа прокуратуры, назначающим данное лицо
на должность. Срок испытания согласовывается с лицом, принимаемым на
службу, и может быть сокращен или продлен в процессе его прохождения в
пределах 6 месяцев.
В процессе осуществления служебной деятельности прокуроров и
следователей затрагиваются права, свободы и интересы граждан, общества и
государства. Необходимость обеспечения их неприкосновенности возлагает
высокую ответственность на прокуроров и следователей, в связи с чем к
ним помимо профессионального образования и возраста предъявляется ряд
других требований. В соответствии с п. 2 ст. 40’ Закона о прокуратуре не
может быть принято на службу в органы прокуратуры или находиться на
службе лицо, имеющее гражданство иностранного государства; признанное
судом недееспособным или ограниченно дееспособным; лишенное судом права
занимать государственные должности; имевшее или имеющее судимость;
имеющее заболевание, которое согласно медицинскому заключению
препятствует исполнению им служебных обязанностей; состоит в близком
родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также
братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или
учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной
подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
отказывающееся от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям,
составляющим государственную тайну, если исполнение служебных
обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с
использованием таких сведений. Так как лица, назначаемые на
перечисленные выше должности в органах прокуратуры, являются
государственными служащими, то на них в полной мере распространяются
ограничения, установленные ст. 11 Федерального закона “Об основах
государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1997 г. №
119-ФЗ, а именно: занятие другой оплачиваемой деятельностью, кроме
педагогической, научной и иной творческой деятельности; занятие
предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
участие в забастовках и некоторые другие.
В целях повышения ответственности за порученное дело лица, впервые
назначенные на должность прокурора или следователя, принимают Присягу
прокурора (следователя) следующего содержания:
==84
Курс прокурорского надзора
“Посвящая себя служению Закону, торжественно клянусь: свято соблюдать
Конституцию Российской Федерации, законы и международные обязательства
Российской Федерации, не допуская малейшего от них отступления;
непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кто бы их ни совершил,
добиваться высокой эффективности прокурорского надзора и
предварительного следствия; активно защищать интересы личности, общества
и государства; чутко и внимательно относиться к предложениям, заявлениям
и жалобам граждан, соблюдать объективность и справедливость при решении
судеб людей; строго хранить государственную и иную охраняемую законом
тайну; постоянно совершенствовать свое мастерство, дорожить своей
профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты,
Скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры.
Сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с пребыванием в органах
прокуратуры”. Порядок принятия Присяги прокурора (следователя)
устанавливается Генеральным прокурором РФ.
Организация прокуратуры РФ предполагает не только порядок назначения
соответствующих требований лиц на должности в органах прокуратуры, но и
создание или ликвидацию самих органов прокуратуры. Согласно п. 2 ст. 11
Закона о прокуратуре образование, реорганизация и ликвидация органов и
учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции
осуществляются Генеральным прокурором РФ. При этом принимаемые решения
всегда определяются социальными, экономическими или политическими
процессами, происходящими в стране, задачами, которые ставятся перед
прокуратурой РФ государством в лице высших органов законодательной и
исполнительной власти. Такие задачи могут определяться государственной
необходимостью укрепления законности в отдельных регионах (Кавказ),
сферах общественных отношений (экологическая безопасность), расширением
сферы определенных правонарушений (таможенный контроль), изменениями
административно-территориального деления и т.д. Этими же причинами может
быть обусловлено принятие решений о реорганизации или ликвидации органов
и учреждений прокуратуры.
Особо следует подчеркнуть, что при осуществлении такого рода
организационных мероприятий недопустимо создание или осуществление
деятельности на территории Российской Федерации органов прокуратур, не
входящих в единую систему прокуратуры РФ.
Организация органов прокуратуры РФ осуществляется через издаваемые
Генеральным прокурором РФ соответствующие приказы, указания,
распоряжения, положения и инструкции, с помощью
II. Цели, задачи и принципы прокурорского надзора
==85
которых Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной
численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру
Генеральной прокуратуры РФ и нижестоящих прокуратур, определяет
полномочия структурных подразделений, решает иные организационные
вопросы (строительства необходимых помещений, материально-технического
снабжения и т.п.).
Специализированные прокуратуры. К числу специализированных прокуратур
относятся: военная прокуратура, транспортные прокуратуры, прокуратуры по
надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях,
природоохранные прокуратуры и прокуратуры Второго управления Генеральной
прокуратуры РФ. Генеральному прокурору РФ предоставлено Законом право
создавать специализированные прокуратуры, приравненные к прокуратурам
областей и районов. В этих целях Генеральный прокурор использует
имеющийся в его распоряжении резерв штатной численности и средств
материального и технического обеспечения.
Специализированные прокуратуры строятся по общим для органов прокуратуры
принципам: они руководствуются теми же законами, что и территориальные
прокуратуры; перед ними стоят общие для всех органов прокуратуры задачи;
они используют те же средства прокурорского реагирования на выявленные
нарушения закона. Однако в их системно-структурном построении, а также в
объектах и предмете надзора за исполнением законов есть некоторые
особенности, о которых пойдет речь дальше.
Создаваемые в различное время специализированные прокуратуры, в
особенности природоохранные и прокуратуры, осуществляющие надзор в
исправительных учреждениях, не всегда четко отграничивали свои
полномочия от полномочий территориальных прокуратур. Это приводило в
ряде случаев к параллелизму в их деятельности и к тому, что некоторые
участки деятельности прокуроров по надзору за исполнением законов
оставались “бесхозными”, где ни специализированная, ни территориальная
прокуратура надзора не осуществляли.
Анализ деятельности специализированных прокуратур привел Генерального
прокурора РФ к выводу о необходимости упорядочения их деятельности и
четкого определения их функций в соотношении с функциями прокуроров
территориальных прокуратур. Этому посвящен приказ Генерального прокурора
№ 24 от 9 апреля 1996 г. “О разграничении компетенции территориальных
прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур”.
Военная прокуратура. Согласно Закону о прокуратуре систему органов
военной прокуратуры составляют Главная военная прокуратура, военные
прокуратуры военных округов, флотов, ракетных войск стратегического
назначения, Федеральной пограничной службы Российской Федерации,
московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры,
приравненные к прокуратурам
==86
Курс прокурорского надзора
субъектов Российской Федерации, военные прокуратуры объединений,
соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к
прокуратурам городов и районов.
В военных прокуратурах, приравненных к прокуратурам городов и районов,
по решению Главного военного прокурора могут создаваться прокурорские,
прокурорско-следственные и следственные участки.
В местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные
органы прокуратуры Российской Федерации, а также за пределами Российской
Федерации, где в соответствии с международными договорами находятся
войска Российской Федерации, осуществление функций прокуратуры может
быть возложено Генеральным прокурором РФ на органы военной прокуратуры.
Образование, реорганизация и ликвидация органов военной прокуратуры,
определение их статуса, компетенции, структуры и штатов осуществляется
Генеральным прокурором, приказы которого по этим вопросам реализуются в
соответствии с директивами Генерального штаба Вооруженных Сил,
командования Федеральной пограничной службы Российской Федерации, других
войск, воинских формирований и органов. Иные организационно-штатные
вопросы решаются Главным военным прокурором совместно с Генеральным
штабом Вооруженных Сил Российской Федерации, командованием Федеральной
пограничной службы Российской Федерации, других войск, воинских
формирований и органов в пределах установленной штатной численности.
Органы военной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального
прокурора РФ — Главный военный прокурор, который руководит деятельностью
органов военной прокуратуры, обеспечивает подбор, расстановку и
воспитание кадров, проводит аттестацию военных прокуроров и свидетелей,
издает приказы и указания, обязательные для исполнения всеми военными
прокуратурами.
Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных
Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и
органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами.
Главная военная прокуратура. Главный военный прокурор имеет первого
заместителя и заместителей, старших помощников по особым поручениям,
статус которых соответствует статусу начальников управлений, и
помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу
заместителей начальников управлений.
Структуру Главной военной прокуратуры составляют управления, отделы
(самостоятельные и в составе управлений), канцелярия и приемная.
Начальники управлений и самостоятельных отделов являются старшими
помощниками, а их заместители, начальники отделов в составе управлений,
канцелярии и приемной — помощниками Главного военного прокурора.
Положения о структурных под
==87
II. Цели, задачи и принципы прокурорского надзора
разделениях Главной военной прокуратуры утверждаются Главным военным
прокурором.
В управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и
прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов,
а также старших следователей по особо важным делам и следователей по
особо важным делам.
В Главной военной прокуратуре образуется коллегия в составе Главного
военного прокурора (председатель), его первого заместителя и
заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых
Главным военным прокурором. Персональный состав коллегии утверждается
Генеральным прокурором РФ по представлению Главного военного прокурора.
Полномочия военных прокуроров. Главный, военный прокурор и подчиненные
ему прокуроры обладают в пределах своей компетенции полномочиями,
определенными Законом о прокуратуре, и осуществляют их независимо от
командования и органов военного управления в соответствии с
законодательством РФ.
Военные прокуроры также обладают полномочиями: участвовать в заседаниях
коллегий, военных советов, служебных совещаниях органов военного
управления; назначать вневедомственные ревизии и проверки, затраты на
проведение которых возмещаются по постановлению прокурора органами
военного управления, где состоят на довольствии проверяемые воинские
части и учреждения; по предъявлении служебного удостоверения
беспрепятственно входить на территории и в помещения воинских частей,
предприятий, учреждений, организаций и штабов, независимо от
установленного в них режима, иметь доступ к их документам и материалам;
проверять законность содержания осужденных, арестованных и задержанных
военнослужащих на гауптвахтах, в дисциплинарных частях и других местах
их содержания, немедленно освобождать незаконно содержащихся там лиц;
требовать обеспечения охраны, содержания и конвоирования лиц,
находящихся на войсковых и гарнизонных гауптвахтах, в иных местах
содержания задержанных и заключенных под стражу, соответственно
воинскими частями, военными комендантами, караулами по конвоированию
внутренних войск Министерства внутренних дел РФ, органами и учреждениями
внутренних дел РФ.
Военными прокурорами и следователями назначаются граждане Российской
Федерации, годные по состоянию здоровья к военной службе, поступившие на
военную службу, имеющие офицерское звание и отвечающие требованиям ст.
40 Закона о прокуратуре.
По решению Генерального прокурора РФ или с его согласия на должности
военных прокуроров и следователей могут быть назначены гражданские лица.
Заместитель Генерального прокурора РФ — Главный военный прокурор
назначается на должность и освобождается от должности
I. 4·
==88
Курс прокурорского надзора
Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ. Главный
военный прокурор подчинен и подотчетен Генеральному прокурору РФ.
Военные прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности
Генеральным прокурором РФ, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам
и Генеральному прокурору РФ.
Заместители Главного военного прокурора, начальники управлений и отделов
Главной военной прокуратуры и их заместители, а также заместители
прокуроров военных округов, флотов, приравненных к ним прокуроров
назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным
прокурором.
Иные прокуроры и следователи Главной военной прокуратуры назначаются на
должность и освобождаются от должности Главным военным прокурором.
Прокуроры военных округов, флотов, приравненные к ним прокуроры
назначают на должность и освобождают от должности военных прокуроров и
следователей в своих аппаратах и нижестоящих прокуратурах.
Офицеры органов военной прокуратуры имеют статус военнослужащих,
проходят службу в Вооруженных Силах РФ, Федеральной пограничной службе
РФ, других войсках, воинских формированиях и органах в соответствии с
Федеральным законом “О воинской обязанности и военной службе” и обладают
правами и льготами, установленными федеральными законами “О статусе
военнослужащих” и “О прокуратуре Российской Федерации”.
Призыв и поступление граждан на военную службу в органы военной
прокуратуры, их увольнение в запас и отставку производятся по
представлению Главного военного прокурора.
Определение офицеров на военную службу в органы военной прокуратуры и
увольнение в запас (отставку) производятся по представлению Генерального
прокурора РФ или Главного военного прокурора.
Увольнение в запас (отставку) лиц высшего офицерского состава
производится Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ.
Численность военнослужащих и лиц гражданского персонала органам военной
прокуратуры выделяется за счет и пропорционально численности
соответственно Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и
воинских формирований. Численность личного состава органов военной
прокуратуры включается в штатную численность Вооруженных Сил РФ, других
войск и воинских формирований.
На военнослужащих органов военной прокуратуры распространяется
законодательство Российской Федерации, устанавливающее правовые и
социальные гарантии, пенсионное, медицинское, другие виды обеспечения
военнослужащих.
==89
II. Цели, задачи и принципы прокурорского надзора
Финансирование органов военной прокуратуры осуществляется
соответственно Министерством обороны Российской Федерации, командованием
Федеральной пограничной службы Российской Федерации, других войск и
воинских формирований за счет выделяемых им для этих целей средств
федерального бюджета.
Материально-техническое обеспечение органов военной прокуратуры,
выделение им служебных помещений, транспорта, средств связи и других
видов обеспечения и довольствия производится Министерством обороны РФ,
командованием Федеральной пограничной службы РФ, других войск и воинских
формирований по установленным нормам.
Транспортные прокуратуры. Транспортная прокуратура как одно из
структурных звеньев прокуратуры СССР была учреждена одновременно с
созданием территориальных прокуратур, а впоследствии (1927 г.) были
созданы линейные суды по рассмотрению уголовных дел, расследованных
транспортной прокуратурой. Однако Указом Президиума Верховного Совета
СССР от 3 марта 1960 г. “Об упразднении транспортных прокуратур'” они
были ликвидированы. Функции транспортных прокуратур были переданы
территориальным. Тем же указом Генеральному прокурору СССР было
предоставлено право в необходимых случаях создавать на железнодорожном и
водном транспорте самостоятельные прокуратуры на правах районных
прокуратур с подчинением их соответствующим территориальным прокурорам.
Состояние законности на транспорте, увеличение аварийности, рост числа
хищений перевозимых грузов, в особенности грузов им-
.. портных и экспортных, вызвали необходимость создания транспортных
прокуратур. Такие прокуратуры были образованы приказом Генерального
прокурора СССР № 9 от 28 февраля 1977 г. “Об организации работы
транспортных прокуратур”. Эти прокуратуры были подчинены непосредственно
прокурорам союзных республик, хотя и имели правовой статус районных
прокуратур.
Деятельность транспортных прокуратур полностью себя оправдала и поэтому
в соответствии со ст. 12 Закона о прокуратуре СССР Генеральный прокурор
СССР приказом № 46 от 5 ноября 1980 г. “Об организации транспортных
прокуратур” создает на железнодорожном, водном и воздушном транспорте
транспортные прокуратуры, действующие на правах областных прокуратур.
Они подчинялись по месту их расположения прокурорам соответствующих
союзных республик. На них было возложено осуществление руководства и
контроля за работой уже действовавших транспортных прокуратур на правах
районных прокуратур. В структуре прокуратур союзных республик были
образованы отделы, отвечающие за исполнение законов на транспорте. В
Прокуратуре Союза ССР был так-
‘ ВВС СССР. I960. № 10. Ст. 65.
Курс прокурорского надзора
К оглавлению
==90
же создан соответствующий отдел, преобразованный впоследствии в
Управление по надзору за исполнением законов на транспорте. Таким
образом в органах советской прокуратуры сложилась система транспортных
прокуратур со строгим подчинением нижестоящих
прокуроров вышестоящим.
На транспортные прокуратуры возложен комплекс обязанностей:
расследование преступлений, совершенных на железнодорожном, водном и
воздушном транспорте; надзор за исполнением законов в деятельности
органов дознания и предварительного следствия; надзор за исполнением
законов в административной деятельности органов транспортной милиции;
осуществление надзора за исполнением законов и законностью правовых
актов, издаваемых должностными лицами транспортных организаций; участие
в суде по уголовным и гражданским делам, связанным с правонарушениями на
транспорте.
В деле дальнейшего совершенствования прокурорского надзора
за исполнением законов на транспорте важное значение имело проведение в
жизнь приказа Генерального прокурора СССР № 72 от 2 октября 1987 г. “О
коренной перестройке деятельности транспортных прокуратур”. Отмечая, что
организация системы органов прокуратуры по надзору за исполнением
законов на транспорте способствовала укреплению законности в этой
отрасли народного хозяйства, в том же приказе подчеркивалось, что
некоторые транспортные прокуратуры отступили от принципиальных позиций в
угоду местничеству и ведомственности. Многие прокуроры распыляют силы,
проводя малозначительные проверки. Надзор за исполнением законов на
транспорте не выполняет своей профилактической роли. Низка эффективность
следственного аппарата транспортных
прокуратур.
Генеральным прокурором СССР были определены главные направления в
дальнейшем совершенствовании деятельности транспортных прокуратур. К их
числу относятся: пресечение действий, идущих вразрез интересам народного
хозяйства; охрана принципов законности и социальной справедливости
независимо от местных интересов; обеспечение действенного надзора за
исполнением законодательства, направленного на безопасность движения
всех видов транспорта; всемерная охрана перевозимых народнохозяйственных
грузов; усиление борьбы-с преступностью, пьянством, нарушениями трудовой
дисциплины на транспорте; обеспечение эффективности участия транспортных
прокуроров при рассмотрении уголовных и гражданских дел в судах,
способствовать судам принятию законных и обоснованных решений.
Приказом Генерального прокурора РФ № 34 от 11 ноября 1993 г. весьма
четко определены как предмет, так и пределы надзора за исполнением
законов транспортными прокурорами. На органы транспортной прокуратуры
был возложен надзор за законностью право-
==91
II. Цели, задачи и принципы прокурорского надзора
вых актов и исполнением законов предпринимателями, организациями,
учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами
Министерства путей сообщения, департаментов морского, речного,
воздушного транспорта Министерства транспорта РФ, Морского и Речного
регистра, а по вопросам исполнения законов о безопасности движения
железнодорожного, морского, речного, воздушного транспорта — независимо
от форм собственности и ведомственной принадлежности.
Органы транспортной прокуратуры осуществляют надзор за исполнением
законов органами дознания и предварительного следствия на транспорте.
Транспортные прокуратуры осуществляют расследование преступлений,
совершенных на полотне железной дороги, станциях, платформах, морских и
речных портах, причалах и пристанях, аэропортах, поездах Министерства
путей сообщения и Министерства транспорта РФ, независимо от форм
собственности и ведомственной принадлежности, а также преступлений,
совершаемых по службе работниками предприятий, организаций, учреждений
железнодорожного, морского, речного, воздушного транспорта указанных
министерств, Морского и Речного регистра.
В связи с ликвидацией линейных судов уголовные дела, расследованные
органами транспортной прокуратуры, направляются для рассмотрения в
территориальные суды в зависимости от их подсудности (ст. 35—38 УПК).
Поддержание государственного обвинения по этим уголовным делам
осуществляется транспортными прокурорами. В случае постановления судами
незаконных или необоснованных приговоров кассационные протесты на
предмет их отмены или изменения приносят те же транспортные прокуроры.
Они же в пределах своей компетенции участвуют в рассмотрении судами
гражданских и арбитражных дел и приносят кассационные протесты на
незаконное и необоснованное решение этих судов. Транспортным прокурорам
предоставлено право в отдельных случаях, направив в суд уголовное дело,
известить об этом территориального прокурора с направлением ему
надзорного производства по делу с тем, чтобы государственное обвинение в
суде поддержал территориальный прокурор.
В случае установления незаконных и необоснованных приговоров и решений
суда, вступивших в силу, транспортные прокуроры не вправе приносить на
эти акты протесты в порядке надзора. В этих случаях они вносят
представления соответствующим территориальным прокурорам, указанным в
ст. 371 УПК, с тем, чтобы эти прокуроры приняли решение об
опротестовании приговора или решения суда. .
Прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных
учреждениях. В целях усиления влияния на состояние законности при
исполнении уголовного наказания в виде лишения
==92
Курс прокурорского надзора
свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом,
Генеральный прокурор СССР в 1983 г. образовал прокуратуры по надзору за
соблюдением законов в исправительно-трудовых учреждениях (ИТУ),
действовавшие на правах межрайонных прокуратур с подчинением прокурорам
соответствующих союзных республик (без областного деления), автономных
республик, краев, областей. В штате созданных прокуратур имеются
прокурор, его заместитель, помощники прокурора и следователи. На эти
прокуратуры возложен надзор за соблюдением законов в исправительных и
воспитательных учреждениях уголовно-исполнительной системы, находящихся
на территории регионов, где такие прокуратуры созданы.
Надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных и
заключенных под стражу при исполнении наказания в виде исправительных
работ, а также в специальных комендатурах обеспечивают территориальные
прокуроры.
Следователи прокуратур ИУ производят предварительное следствие по
уголовным делам о преступлениях, отнесенных законом к подследственности
органов прокуратуры, совершенных осужденными в местах лишения свободы, а
также сотрудниками этих учреждений, за исключением военнослужащих
конвойных и внутренних войск, предварительное следствие в отношении
которых осуществляют органы военной прокуратуры.
Прокурор возбуждает уголовное дело, санкционирует задержание и арест
подозреваемых и обвиняемых, утверждает обвинительное заключение и
направляет уголовные дела в суд для рассмотрения по существу. Работники
прокуратуры, осуществляющие надзор за исполнением законов в
исправительных учреждениях, предъявляют к виновным иски о возмещении
причиненного материального ущерба. На эти прокуратуры возложен также
надзор за законностью актов судов по уголовным и гражданским делам. Они
поддерживают обвинение в судах по уголовным делам, дают заключения по
гражданским делам. В случае постановления судом незаконного или
необоснованного приговора прокурор приносит кассационный протест для его
отмены или изменения.
Это право принадлежит прокурору специализированной прокуратуры только в
тех случаях, когда он принимал участие в судебном рассмотрении
уголовного дела. В остальных случаях кассационные протесты приносят
территориальные прокуроры. При необходимости принести по делу протест в
порядке надзора на вступивший в законную силу приговор прокурор
специализированной прокуратуры входит с представлением к прокурору
республики, края или области, полномочных в силу закона (ст. 371 УПК)
принести такой протест. В аналогичном порядке решаются и вопросы,
связанные с принесением кассационных и надзорных протестов по
гражданским делам.
II. Цели, задачи и принципы прокурорского надзора
==93
Прокуроры дают заключения в судах по делам об условно-досрочном
освобождении осужденного от отбывания наказания и замене наказания более
мягким, а также о досрочном освобождении осужденных по болезни.
Прокуроры прокуратур по надзору за исполнением законов в ИУ в
координации с территориальными прокурорами осуществляют надзор за
соблюдением законов о трудовом и бытовом устройстве лиц, освобожденных
из мест лишения свободы, и учреждении административного надзора за
лицами, представляющими повышенную опасность.
Руководство и контроль за деятельностью прокуратур в ИУ возложены на
соответствующие прокуратуры субъектов РФ.
Природоохранные прокуратуры. В связи с ухудшением в стране экологической
обстановки и необходимостью усиления прокурорского надзора за
исполнением законов об охране природы и окружающей среды в системе
органов прокуратуры учреждены природоохранные прокуратуры. Они созданы
по принципу межрайонных прокуратур с соответствующей штатной
численностью: прокурор, его заместитель, помощники прокурора,
следователи. Контроль и руководство деятельностью этих прокуратур
осуществляют прокуроры республик, краев и областей по месту их
нахождения. Прокуратура наделена всеми присущими этому органу
полномочиями. Пределы надзора ограничены надзором за соблюдением законов
об охране природы и окружающей среды.
Перед природоохранными прокуратурами стоят ответственные в современной
обстановке задачи: добиваться ликвидации источников загрязнения,
квалифицированно расследовать уголовные дела этой категории;
осуществлять надзор за законностью рассмотрения этих дел в судах;
решительно реагировать на факты бесхозяйственного отношения к природным
богатствам, загрязнения атмосферы, воздуха, земель и водных источников.
Свою деятельность по охране природы прокуроры должны осуществлять во
взаимодействии с органами Госкомитета РФ по охране окружающей среды и
другими заинтересованными организациями.
В предмет надзора, осуществляемого природоохранными прокуратурами,
включено исполнение законов, направленных на защиту окружающей среды,
природоохранными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и
должностными лицами, перечень которых определяется прокурором
республики, края, области, автономного округа. Над природоохранными
органами, расположенными в акватории Волги, надзор осуществляет Волжский
природоохранный прокурор, возглавляющий Волжскую природоохранную
прокуратуру на правах прокуратуры субъекта РФ, по согласованию с
прокурорами республик и областей.
Природоохранные прокуратуры осуществляют расследование экологических
преступлений. Прокуроры участвуют в качестве го-
==94
Курс прокурорского надзора
сударственных обвинителей при рассмотрении судами уголовных дел, надзор
за расследованием которых они осуществляли, в остальных случаях
государственное обвинение поддерживают территориальные прокуроры.
В гражданском судопроизводстве эти прокуроры участвуют лишь в случаях
рассмотрения заявленных этими прокурорами гражданских исков. Принести
кассационный протест на незаконный приговор или решение эти прокуроры
могут лишь по делам, в рассмотрении которых они принимали участие. Право
принесения протестов в порядке надзора на вступившие в законную силу
приговоры или решения судов предоставлено соответствующему
территориальному прокурору как субъекту надзорного опротестования (ст.
371 УПК). В случае необходимости принесения надзорного протеста
природоохранный прокурор входит к территориальному прокурору с
соответствующим представлением.
Прокуратуры Второго управления Генеральной прокуратуры РФ. Эти
прокуратуры занимают особое место в системе органов прокуратуры как по
своему назначению, так и по подбору кадров прокуроров и следователей.
Они образованы Указом Президиума Верховного Совета СССР от 1 июня 1979
г. “О судах, прокуратуре, адвокатуре, нотариате и органах внутренних
дел, действующих на особо режимных объектах”. Указ опубликован в
соответствии с Заключением Комитета конституционного надзора СССР “О
правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о
правах, свободах граждан” от 29 ноября 1990 г.
Эти прокуратуры созданы в целях охраны государственной тайны и
обеспечения установленного режима секретности на особо режимных
объектах, перечень которых устанавливался Советом Министров СССР (ныне —
Правительством РФ). Их правовой статус приравнен к прокурорам городов
или районов как по штатной численности, так и по перечню предоставленных
полномочий по установлению и устранению нарушений закона’. Эти
прокуратуры строго централизованы, то есть они находятся в
непосредственном подчинении Генерального прокурора РФ.
Следователи и старшие следователи этих прокуратур производят
расследование уголовных дел о преступлениях, совершенных на особо
режимных объектах, а также о преступлениях, совершенных за пределами
режимных объектов, если они непосредственно связаны с деятельностью этих
объектов. Уголовные дела о преступлениях, совершенных военными
строителями и военнослужащими воинских частей, занятых на строительстве
особо режимных объектов или обеспечивающих деятельность и охрану этих
объектов, расследуются следователями органов прокуратуры.
‘ До ликвидации Прокуратуры Союза ССР эти прокуратуры входили в систему
Второго Главного управления прокуратуры СССР, начальник которого являлся
одновременно заместителем Генерального прокурора СССР.
II. Цели, задачи и принципы прокурорского надзора
==95
Материалы о задержании лиц, подозреваемых в совершении преступления, в
течение 24 часов докладываются прокурору, который в исключительных
случаях при наличии к тому оснований (подложности личных документов
задержанного, наличии оснований подозревать задержанного в проникновении
на особо режимный объект с целью совершения преступления и т.д.) вправе
предложить продление дальнейшего задержания, но не более чем на 10
суток.
Прокуроры особо режимных объектов пользуются процессуальными правами
прокуроров республики, края, области в части, касающейся продления
сроков следствия и содержания обвиняемых под стражей, а также
опротестования в кассационном порядке приговоров, решений, определений и
постановлений судов, действующих на этих объектах.
В предмет надзора, осуществляемого прокурорами прокуратур Второго
управления, включены исполнение законов местными представительными
органами, органами исполнительной власти и управления, предприятиями,
организациями и учреждениями закрытых (монофункциональных)
административно-территориальных образований, режимными предприятиями,
обслуживающими их военно-строительными и воинскими частями. Прокуроры
прокуратур Второго управления осуществляют надзор за законностью
деятельности органов дознания и предварительного следствия, производимых
по делам, отнесенным к их компетенции. На этих прокуроров возложены
обязанности: по поддержанию государственного обвинения в постоянных
сессиях судов, образованных Указом Президиума Верховного Совета СССР от
1 июня 1979 г., по участию при рассмотрении судами гражданских дел и
опротестованию в кассационном порядке приговоров, решений, определений и
постановлений судов, которые противоречат или не соответствуют закону.
Генеральный прокурор РФ в приказе № 24 от 9 апреля 1996 г. обязывает
начальников отделов и управлений Генеральной прокуратуры РФ обеспечить
согласованность деятельности территориальных и специализированных
прокуратур как при производстве предварительного расследования
преступлений, так и при осуществлении надзора за исполнением законов в
традиционно сложившихся отраслях и основных направлениях в деятельности
органов прокуратуры.
§ 4. Нравственные начала в деятельности прокуроров и следователей
В Законе о прокуратуре содержатся требования как профессионального, так
и нравственно-этического характера в отношении лиц, назначаемых на
должность прокурора. В соответствии с Законом (ст. 401) прокурорами
могут быть назначены граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование
и обладающие необходимы-
==96
Курс прокурорского надзора
ми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию
здоровья выполнять возложенные на них обязанности.
Помимо этого Законом о прокуратуре предусмотрен и возрастной ценз для
прокуроров, назначаемых на руководящие должности. На должности
районного, городского прокурора и приравненных к ним прокуроров1
назначаются лица не моложе 25 лет. На должности прокурора субъекта РФ и
приравненных к ним прокуроров назначаются лица, имеющие стаж
прокурорской и следственной работы в органах прокуратуры не менее 5 лет.
Высокая профессиональная подготовка работников органов прокуратуры
должна сочетаться с их гражданским мужеством, непримиримостью к
нарушениям закона, честностью, неподкупностью и справедливостью.
Прокуроры, как было сказано выше, должны быть способными по состоянию
здоровья выполнять весьма трудные физически и нравственно возлагаемые на
них обязанности, в особенности в борьбе с уголовной преступностью.
Вступая в должность прокурора, выпускник высшего юридического учебного
заведения принимает присягу, введенную Законом о прокуратуре (ст. 404).
В ней содержатся требования к этим должностным лицам, которые должны
выполнять нелегкую миссию по осуществлению надзора за исполнением
законов, самоотверженно и бескомпромиссно вести борьбу с преступностью.
Ее принятие проходит в торжественной обстановке, в условиях широкой
гласности. В этом торжественном акте участвуют руководители прокуратуры
области, края, республики, члены коллегий этих прокуратур, представители
общественных организаций, ветераны органов прокуратуры. Присяга с
подписью молодого специалиста хранится в его личном деле, в котором
будет отражена вся его последующая деятельность. Принятая присяга
обязывает будущих следователей и прокуроров к образцовому исполнению
своего служебного долга.
Подавляющее большинство прокуроров, проявляя необходимые
профессиональные и личные качества, самоотверженно трудятся на
порученном участке. Однако есть и такие работники, которые допускают
нарушения служебного долга, требований государственной и служебной
дисциплины, даже злоупотребление своим служебным положением. Генеральный
прокурор РФ в приказе № 66 от 11 ноября 1996 г. “Об основных
направлениях работы с кадрами в органах прокуратуры Российской
Федерации” ставит задачу, чтобы все участки прокурорского надзора,
предварительного следствия были укомплектованы практически зрелыми,
принципиальными, неподкупными, компетентными и добросовестными
работниками, способ-
1 Имеются в виду прокуроры специализированных прокуратур: военной,
транспортной, природоохранной и прокуратур исправительных учреждений.
II. Цели, задачи и принципы прокурорского надзора
==97
ными творчески и целеустремленно проводить в жизнь требования по
укреплению законности, правопорядка, государственной и трудовой
дисциплины, У будущих прокуроров нередко возникает вопрос: почему к
прокурору предъявляются такие высокие требования? Это обусловлено тем,
что это специалисты особого рода. К работникам этих органов всегда
предъявлялись более высокие требования, нежели к работникам иных органов
государственной власти и управления. Закон наделил прокуроров широкими
полномочиями властного характера. Неправильное их исполнение, а тем
более злоупотребление своим служебным положением могут повлечь и влекут
за собою тяжкие последствия. Прокурору предоставлено право возбудить
уголовное преследование, предъявить подозреваемому обвинение в
совершении преступления, избрать в отношении обвиняемого меру
пресечения, в том числе и такую, как содержание под стражей,
произведение в его жилище обыска или выемки, наложение ареста на
почтово-телеграфную корреспонденцию, отстранение обвиняемого от
занимаемой должности и т.д. Прокурору всегда надо помнить, что малейшее
нарушение или отступление от закона может привести и нередко приводит к
существенным ограничениям прав и свобод граждан, причиняет тяжелую
моральную травму как обвиняемым, так и их родным и близким.
Известно, что чем большей властью облечено должностное лицо, тем опаснее
злоупотребление ею. Жизнь убедительно подтвердила, к каким тяжким
последствиям привели злоупотребления властью в период культа личности. В
настоящее время не может быть и речи о повторении подобных нарушений
законности, но для человека, который сейчас подвергается незаконному
аресту или необоснованному преданию суду, не имеет значения, носит ли
это нарушение закона единичный или массовый характер. В вопросах
нарушения законности, в особенности в сфере уголовного судопроизводства,
нельзя мыслить категориями больших чисел. И единственного нарушения
закона бывает достаточно, чтобы поставить вопрос об ответственности
следователя или прокурора.
Некоторые работники прокуратуры полагают, что любые средства приемлемы,
лишь бы успешно раскрыть преступление и установить виновное лицо. Это
неверно. Могут применяться только средства, которые предусмотрены
законом, опираются на приказы и указания Генерального прокурора РФ.
Властные полномочия, которыми обладают прокуроры, если они неправильно
применяются, отрицательно отражаются на формировании личности этих
должностных лиц. Из года в год прокуроры возбуждают уголовные дела,
принимают различные меры процессуального принуждения. Постепенно они
привыкают к этому и перестают видеть исключительность и тяжелые
последствия этих процессуальных действий. У некоторых прокуроров
появляется чер-
==98
Курс прокурорского надзора
ствость, формализм, невнимание к людям, неоправданная суровость, и,
наконец, уверенность в собственной непогрешимости. Чтобы не произошло
такого перерождения, нужны строгий контроль со стороны руководителя за
деятельностью подчиненных, а главное, постоянный самоконтроль за каждым
выполняемым процессуальным актом. Выполняя свои профессиональные
обязанности, каждый работник прокуратуры призван действовать не только в
рамках закона, но и общечеловеческого гуманизма, проявлять
доброжелательность, чуткость и внимание к людям.
Работники органов прокуратуры должны обладать такими качествами, как
принципиальность и непримиримость в борьбе с нарушениями законности и
правопорядка. Не всегда бывает легко и просто раскрыть и расследовать
преступление, установить допущенное нарушение закона, а тем более
привлечь виновного к должной ответственности; Прокуроры могут встретить
и встречают нередко препятствия и даже противодействия на пути к
установлению истины и социальной справедливости. Надо иметь способность
к преодолению этих явлений, ибо только тогда можно достичь поставленной
цели.
Еще одно необходимое для прокурора профессиональное качество — это
инициативность. Труд этих специалистов сугубо творческий, от их
инициативы, пытливости и наступательности многое зависит в борьбе за
торжество законности.
Должность прокурора всегда у граждан должна увязываться с понятием
справедливости. В каждом случае требуется объективность, непредвзятость,
справедливость, недопущение обвинительного уклона при решении вопросов,
связанных с арестами, привлечением граждан к уголовной ответственности.
В связи с этим Генеральный прокурор РФ, определяя роль прокурорского
надзора в укреплении законности и правопорядка, в своих приказах
указывает на недопустимость проявления со стороны работников прокуратуры
предвзятости и произвола при расследовании уголовных дел, а также
необъективности при рассмотрении жалоб, заявлений, сообщений и других
обращений граждан. Недопустимо, если прокурор не затрудняет себя
проверкой “алиби”, о котором заявляет подозреваемый, доводов,
приведенных обвиняемым в свое оправдание. В результате складывается
мнение, что обвиняемому прокурор не верит, потому что он — обвиняемый, а
потерпевшему верит безгранично только потому, что он — потерпевший.
Между тем показания и того, и другого подлежат одинаково скрупулезной
проверке и критической оценке. Особенно трудно бывает доказывать свою
невиновность или непричастность к преступлению лицам, в прошлом судимым
или признанным судебным приговором особо опасными рецидивистами. Могут
сложиться обстоятельства, весьма неблагоприятные для них, и именно
здесь-то и потребуется от прокурора особо “обостренное” чувство
справедливости.
II. Цели, задачи и принципы прокурорского надзора
==99
Это качество, в свою очередь, неразрывно связано с чувством сострадания.
Прокурор ни при расследовании преступления, ни при поддержании
государственного обвинения в суде по уголовным делам не должен забывать
об этом. Это отнюдь не сентиментализм. Профессия прокурора неразрывно
связана с трагическим фактом в человеческой судьбе: умышленное убийство,
да еще с особой жестокостью; изнасилование с тяжкими последствиями;
бандитские нападения с человеческими жертвами… Если граждане,
присутствующие в зале суда, будут видеть, что прокурор, поддерживающий
государственное обвинение, не проявляет жалости к убитому или ему
безразличны судьба и чувства изнасилованной девушки, его выступление
никогда не оставит глубокого следа в сердцах слушателей.
Юрист, так же, как врач, педагог, избирает профессию прокурора один раз
и на всю жизнь, ибо здесь, как ни в какой иной области деятельности
имеет значение профессиональный и жизненный опыт. С получением диплома
об окончании высшего учебного заведения начинается будничная работа
прокуроров. Это труд тяжелый и напряженный — и физически, и
эмоционально. К этому каждый будущий прокурор должен готовить себя
заранее. Не случайно Закон о прокуратуре предъявляет к прокурорам такой
широкий перечень требований.
Необходимо развить в себе такое качество, как умение выслушать человека.
Некоторые прокуроры обладают красноречием, в то время как слушать не
умеют, а в ряде случаев и не хотят этого делать. Подчас у прокурора не
хватает терпения выслушать человека, который пришел к нему с жалобой. Он
торопит, перебивает посетителя, а затем, прервав его рассказ, вообще
выпроваживает за дверь. Можно себе представить, с каким тяжелым чувством
уходит этот человек от прокурора.
Прокуроры должны иметь не только необходимую теоретическую подготовку,
но и высокий уровень общей и профессиональной культуры. Это особенно
важно, когда прокуроры участвуют в судебном рассмотрении уголовных дел.
Судебный процесс, проходящий в условиях широкой гласности, требует от
прокурора как блюстителя законности сдержанности, корректности и
вежливого обращения с каждым, кто проходит перед судом. Всеми своими
действиями прокурор должен проявлять уважение к суду как к органу,
осуществляющему правосудие. Недопустимо пренебрежительное, неэтичное
отношение к подсудимому, свидетелям, иным участникам процесса.
Прокуроры должны постоянно пополнять свои теоретические знания.
Известно, что знания, полученные в высшем учебном заведении,
обесцениваются через десять—двенадцать лет. Изменяется законодательство,
совершенствуется следственная и прокурорская практика. Более изощренными
становятся способы совершения преступлений, в особенности в настоящее
время в условиях все воз-
К оглавлению
==100
Курс прокурорского надзора
растающей организованной преступности и коррупции. Известна истина: если
знания не прибавляются ежедневно, они убавляются. Поэтому, пока длится
трудовая жизнь прокурора, он должен повышать свою квалификацию, свою
компетентность и профессиональный уровень.
Контрольные вопросы
1. В чем состоит назначение органов прокуратуры?
2. Какие принципы определяют организацию и деятельность органов
прокуратуры?
3. Каковы сущность и значение принципа централизации и единоначалия
органов прокуратуры?
4. По каким признакам следует разграничивать компетенцию территориальных
и специализированных прокуратур?
5. Каким требованиям должны отвечать работники органов прокуратуры?
6. В чем состоит сущность социальной защиты прокуроров?
==101
00.htm – glava04
Глава III ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ И ЗАКОННОСТЬЮ
ПРАВОВЫХ АКТОВ
§ 1. Сущность и задачи надзора за исполнением законов и законностью
правовых актов
Надзор за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов
является одним из основных направлений прокурорской надзорной
деятельности. Сфера этой деятельности прокурора чрезвычайно широка.
Прокурор осуществляет надзор за исполнением большого количества
чрезвычайно разнообразных по содержанию законов, еще большим числом
различного вида субъектов, исполняющих эти законы и издающих правовые
акты, соответствие законам которых также проверяется прокурором.
Вследствие чрезвычайной широты и многообразия общественных отношений,
входящих в сферу этой деятельности прокурора, данное направление в ранее
действовавшем законодательстве о прокуратуре называлось общим надзором.
Это определение сохранилось и широко применяется до настоящего времени
практическими работниками прокуратуры.
В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре деятельность прокурора в
данном направлении состоит в надзоре за соблюдением Конституции
Российской Федерации и исполнением законов федеральными министерствами,
государственными комитетами, службами и иными федеральными органами
исполнительной власти, представительными (законодательными) и
исполнительными органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления, органами военного
управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами
управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а
также за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами и
должностными лицами, указанных выше органов и организаций.
Уже из определенного законом перечня видов объектов надзора видно,
насколько широко поле надзорной деятельности прокурора в данном
направлении. Только федеральных министерств, государственных комитетов и
служб насчитывается несколько десятков, причем число и состав их
постоянно изменяются. В сферу данного направления прокурорского надзора
входит исполнение законов
==102
Курс прокурорского надзора
представительными и исполнительными органами 89 субъектов Российской
Федерации, во много раз превышающее число местных органов
самоуправления, десятки контрольных органов и органов военного
управления, не поддающееся точному определению число их должностных лиц,
коммерческих и некоммерческих организаций и тем более их органов
управления и руководителей.
Не поддается точному определению и численность законодательных актов,
исполнение которых объектами надзора проверяется прокурорами. В их
число, прежде всего, входят почти все статьи Конституции РФ, нормы
гражданского, трудового, административного, экологического и других
отраслей права.
Число же правовых актов, издаваемых всеми объектами надзора, чье
соответствие указанным выше законам должно проверяться прокурором, тем
более не поддается точному определению.
Характеризуя содержательную сторону сферы прокурорского надзора за
исполнением законов и законностью правовых актов, можно сказать, что в
сферу этой деятельности прокурора входят практически все общественные
отношения, за исключением тех, которые возникают в деятельности органов
правосудия, некоторых других правоохранительных органов (МВД, ФСБ,
налоговая полиция и некоторые другие), регулируемой
уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным, арбитражным
процессуальным законодательством и рядом иных, сравнительно
немногочисленных законодательных актов.
Сущность и назначение надзора за исполнением законов главным образом
определяет надзор за исполнением законов в органах и сфере
государственного управления. В этой сфере чаще всего допускаются
правонарушения, а также факты противодействия органам прокуратуры в
устранении нарушений закона, вмешательство в их деятельность по
установлению и устранению нарушений закона. Именно в области
государственного управления должно быть обеспечено точное исполнение
законов. Предписания законодателя должны твердо проводиться в жизнь,
несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было
местным и ведомственным влияниям.
Вместе с тем необходимо отметить, что реализованное в процессе
перестройки создание федеративного государства, расширение прав
субъектов РФ в области правотворчества повлекли за собой издание
многочисленных законодательных актов, не соответствующих Конституции РФ
и федеральному законодательству. Это обстоятельство существенно повышает
социально-политическую значимость прокурорского надзора в данном
направлении.
Если сопоставить данное направление надзора с другими направлениями
прокурорского надзора, то мы увидим, что по своим задачам, по числу и
разнообразию поднадзорных объектов (государственные органы власти и
управления, общественные объединения,
==103
III. Прокурорский надзор за исполнением законов
должностные лица) данная деятельность прокуроров является наиболее
сложной и трудоемкой. К тому же значение данного надзора с каждым годом
возрастает в связи со сложностью задач экономического и социального
строительства, разветвленностью экономических связей между
государственными и негосударственными предприятиями, переходом
промышленности и предприятий сельского хозяйства в частную
собственность. Все это обязывает прокуроров держать надзор за
исполнением законов и законностью правовых актов на постоянном контроле
и поднимать его качество на новый уровень.
Осуществляя надзор за исполнением законов в области государственного
управления, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач,
стоящих перед обществом и государством, по защите прав граждан,
повышению их материального благосостояния. Иначе говоря, прокуроры,
осуществляя свои полномочия в сфере данного надзора, решают вместе с
другими органами и организациями вопросы политического,
государственного, экономического, социального, национального и
культурного строительства.
От активности, инициативы, профессиональной подготовки прокуроров,
осуществляющих надзор, многое зависит в укреплении законности в
государстве, в выявлении нарушений закона и установлении их причин и
способствующих этим нарушениям условий. Прокуроры первыми сталкиваются с
нарушениями законов, они первыми исследуют причины и условия,
способствовавшие этим нарушениям. Именно они решают вопрос о возбуждении
уголовного преследования против нарушителей закона и привлечения
нарушителей к административной, дисциплинарной или материальной
ответственности. Результаты их проверок служат исходным материалом для
расследования преступлений, связанных с хищениями и взяточничеством,
злоупотреблениями полномочиями должностных лиц, незаконным
предпринимательством и многими другими.
Задачи прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов,
сформулированы в Законе о прокуратуре, а также в приказах Генерального
прокурора РФ № 30 от 22 мая 1996 г. “Об организации прокурорского
надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и
гражданина”; № 42 от 18 июля 1997 г. “Об усилении прокурорского надзора
за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации”; и ряде
других указаний и распоряжений.
Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор
с тем, чтобы правовые акты, издаваемые органами государственного
управления, власти в субъектах РФ и общественными организациями, а также
должностными лицами, соответствовали Конституции РФ, Конституциям и
уставам субъектов РФ, иным законам РФ.
==104
Курс прокурорского надзора
Деятельность прокуроров в сфере данного надзора многогранна. Но при всем
многообразии поднадзорных объектов и проблем по соблюдению законности
прокуроры должны избирать те из них, которые существенным образом
отражаются на режиме законности в государстве. Определяя конкретные
направления в осуществлении прокурорами надзора, на переднем плане
необходимо отметить следующие: — надзор за исполнением законов об охране
собственности от преступных на нее посягательств; причем прежде всего на
федеральную собственность субъектов РФ; — надзор за исполнением законов
в сфере экономики, а именно законов о земле, приватизации,
предпринимательской деятельности, налогового, банковского, таможенного
законодательства; — надзор за исполнением законов об охране природы и
рациональном использовании ее ресурсов, использование мер прокурорского
воздействия в отношении должностных лиц, допускающих хищническое
отношение к земле, ее недрам, растительному и животному миру; — надзор
за исполнением законов в социальной сфере — здравоохранении, социальном
обеспечении, торговле, бытовом обслуживании; — надзор за исполнением
законов об охране трудовых, жилищных, имущественных и иных прав и
законных интересов граждан, о порядке рассмотрения жалоб, заявлений и
предложений граждан; — надзор за исполнением законов, направленных на
борьбу с пьянством, алкоголизмом, наркоманией, иными антиобщественными
проявлениями.
Говоря об указанных выше основных направлениях в рассматриваемой
надзорной деятельности прокуроров, следует отметить, что они не носят
исчерпывающего характера. В процессе развития и деятельности государства
возникают новые проблемы экономического и социального характера, которые
требуют внимания прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением
законов. Так, с развитием рыночных отношений в промышленности, сельском
хозяйстве и сфере бытового обслуживания, банковской деятельности
появились негативные явления, связанные со стремлением недобросовестных
лиц к личной наживе за счет государства и граждан. Это не может быть
оставлено без внимания органов прокуратуры при осуществлении ими надзора
за исполнением законов.
§ 2. Предмет и пределы надзора за исполнением законов и законностью
правовых актов
Предмет данного направления надзора определен в ст. 21 Закона о
прокуратуре и уточнен в приказе Генерального прокурора РФ № 30 от 22 мая
1996 г.
==105
III. Прокурорский надзор за исполнением законов
Согласно данному закону предметом надзора за исполнением законов
является: а) соблюдение Конституции РФ; б) исполнение законов; в)
законность правовых актов.
Соблюдение Конституции РФ. Это означает, что все перечисленные в данной
статье Закона объекты надзора должны строжайшим образом соблюдать
Конституцию РФ, а прокурор осуществляет надзор за точным соблюдением ее
требований. Исключительная важность данного предмета надзора
определяется тем, что Конституция РФ предусматривает все основные права
и законные интересы граждан, юридических лиц и является Законом прямого
действия.
В ст. 21 Закона о прокуратуре в качестве предмета надзора названо
соблюдение только Конституции РФ. Однако, учитывая, что в каждом
субъекте РФ действуют свои конституции или уставы как акты, имеющие
высшую юридическую силу на территории субъекта РФ и в пределах его
ведения, то следует сделать вывод, что помимо Конституции РФ предметом
надзора за исполнением законов является и соблюдение конституций и
уставов субъектов РФ.
Исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации.
Характеризуя этот элемент предмета надзора, следует иметь в виду, что на
территории РФ действуют федеральные конституционные законы, федеральные
законы,, законы субъектов РФ. Предметом надзора является исполнение всех
законов независимо
от их правовой иерархии.
Определяя этот элемент предмета надзора, законодатель использовал
понятие исполнение закона, между тем как в характеристике предыдущего
элемента предмета использовалось понятие соблюдение Конституции РФ. В
практике, да и в юридической литературе нередко оба эти понятия
смешиваются или употребляются равнозначно, что не всегда точно отражает
предмет прокурорского надзора. Учитывая, что Конституция РФ (как и
конституции и уставы субъектов РФ) хотя и является правовым актом
прямого действия, тем не менее, как правило, требования ее конкретных
статей дополнительно регламентируются другими законами (например, право
на квалифицированную юридическую помощь — ст. 48, право на образование —
ст. 43, право на судебную защиту — ст. 46 и др.), поэтому законодатель
правильно, на наш взгляд, в данном случае
использовал понятие соблюдение.
Что же касается исполнения закона как элемента предмета надзора, то
здесь правильное употребление этого понятия зависит от содержания
конкретного закона, чье исполнение проверяется прокурором. Как известно
из основополагающих положений теории права, по одному из критериев
классификации нормы права делятся на запретительные и регулятивные. В
соответствии с этим делени-
==106
Курс прокурорского надзора
ем, когда речь идет, о надзоре за исполнением (соблюдением)
запретительного закона, например, ст. 171 УК, предусматривающей
ответственность за незаконное предпринимательство, то правильнее
употреблять понятие соблюдение данного закона. Если же речь идет о
надзоре за исполнением регулятивной нормы права, например, об
обязанности налоговых инспекций регулярно проверять исполнение
налогового законодательства на предприятиях и организациях, то
правильным будет применение понятия надзор за исполнением закона.
Характеризуя предмет данного направления прокурорского надзора, следует
указать круг юридических и физических лиц (объектов), чье соблюдение
Конституции РФ и исполнение законов проверяется прокурором. Перечень
этих объектов надзора указан в ст. 21 Закона о прокуратуре. К их числу
законодателем отнесены следующие: 1) федеральные министерства. По ныне
действующей структуре федеральных органов исполнительной власти к ним
относятся 24 министерства (от Министерства по атомной энергии до
Министерства юстиции); 2) государственные комитеты (от Государственного
комитета РФ по делам Севера до Государственного комитета РФ по
молодежной политике) — всего 11 комитетов; 3) федеральные службы (от
Службы внешней разведки РФ до Федеральной службы России по телевидению и
радиовещанию) — всего 15 служб; 4) иные федеральные органы
исполнительной власти. К ним относятся: а) Высшая аттестационная
комиссия РФ; б) Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг; в)
Федеральный горный и промышленный надзор; г) Федеральный надзор по
ядерной и радиационной безопасности; д) Главное управление специальных
программ Президента Российской Федерации; е) Государственная техническая
комиссия при Президенте Российской Федерации; ж) Управление делами
Президента Российской Федерации; 5) представительные (законодательные)
органы государственной власти субъектов РФ. Их численность равна числу
субъектов РФ. В различных субъектах РФ они именуются как думы,
законодательные собрания и др.; 6) исполнительные органы государственной
власти субъектов РФ. Их численность, в отличие от численности
представительных (законодательных) органов, значительно превышает число
субъектов РФ. В каждом субъекте РФ имеется “центральный” орган
исполнительной власти, например, администрация, правительство. В их
состав, в свою очередь, входят министерства или иные органы управления;
7) органы местного самоуправления. Эти органы заменили ранее
действовавшие на территориях городов, районов и иных реги-
III. Прокурорский надзор за исполнением законов
==107
онов Советы и исполнительные комитеты городских, районных, сельских
Советов народных депутатов. Их численность чрезвычайно велика, а
названия и полномочия разнообразны (муниципалитеты, управы и т.д.).
Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума,
выборов, других форм волеизъявления. Структура органов местного
самоуправления определяется населением самостоятельно; 8) органы
военного управления. В их число входят Министерство обороны РФ, его
структурные подразделения, органы военного управления в военных округах,
военных соединениях, гарнизонах и иных местах дислоцирования вооруженных
сил; 9) органы контроля. К числу этих объектов надзора относятся
многочисленные органы вневедомственного контроля. С одной стороны, они
являются подразделениями федеральных министерств, комитетов или иных
органов федеральной исполнительной власти (противопожарный надзор — в
системе МВД, контрольно-ревизионное управление — в составе Министерства
финансов, санитарный надзор — в системе Министерства здравоохранения,
экологический контроль — в системе Государственного комитета РФ по
охране окружающей среды и т.д.). С другой стороны, контрольные органы
могут создаваться органами представительной и исполнительной власти
субъектов РФ, а также органами местного самоуправления. Их численность и
контрольные функции чрезвычайно многочисленны и разнообразны. Спецификой
же их контрольной деятельности является то, что, даже будучи структурным
подразделением какого-либо органа федеральной исполнительной власти или
органа государственной власти субъекта РФ, они имеют властные полномочия
относительно предприятий, организаций и учреждений других министерств,
комитетов или иных органов власти (пожарный надзор, экологический
контроль и т.п.); 10) должностные лица. Это самый многочисленный вид
объектов, соблюдение Конституции РФ и исполнение законов которыми
является предметом прокурорского надзора. Критерием их определения
является прежде всего то, что они на постоянной или временной основе
исполняют (в пределах своей компетенции) функции перечисленных выше
органов государственной власти. В связи с этим не могут быть отнесены к
числу должностных лиц работники коммерческих и некоммерческих
организаций, что вызывает немало затруднений в практике прокурорского
надзора. Признаки должностного лица, помимо того, что они являются
представителями государственной власти, состоят в выполнении ими
организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций
в тех предприятиях, организациях и учреждениях, где они постоянно или
временно работают; 11) органы управления коммерческих и некоммерческих
организаций. В процессе осуществляемой в стране перестройки и преж-
==108
Курс прокурорского надзора
де всего в сфере экономики создано огромное количество различного рода
негосударственных структур самых различных форм и назначений. Это
открытые и закрытые общества с ограниченной ответственностью,
акционерные компании, различного рода фонды, банки, фирмы, товарищества
и т.д. Объектами прокурорского надзора в этих случаях являются
коллективные органы управления указанных коммерческих и некоммерческих
структур. Их формы, состав, пределы компетенции также чрезвычайно
разнообразны. Это советы директоров, правления, советы учредителей,
дирекции и т.п. Главное в их характеристике то, что в их функции входит
соблюдение Конституции РФ и обеспечение исполнения законов не только
лично членами данных органов управления и самими органами управления, но
и подчиненными или контролируемыми ими предприятиями, организациями,
учреждениями; 12) руководители коммерческих и некоммерческих
организаций. К этой категории лиц, соблюдение Конституции РФ и
исполнение законов которыми является элементом предмета прокурорского
надзора, относятся лица, выполняющие управленческие функции в
коммерческих и некоммерческих организациях. При этом под управленческими
функциями понимается выполнение этими лицами
организационно-распорядительных или административно-хозяйственных
функций. К ним же следует отнести лиц, занимающихся индивидуальной
предпринимательской деятельностью.
Предметом надзора за исполнением законов является соответствие законам
(законность) правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами и
должностными лицами.
В характеристике данного элемента предмета прокурорского надзора прежде
всего следует рассмотреть правовые акты; издаваемые перечисленными в
первом абзаце п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Под правовыми актами в
данном случае следует понимать акты, порождающие, изменяющие или
прекращающие определенные правоотношения. Они могут быть изданы в форме
приказов, распоряжений, решений, указаний, инструкций и др. Эти акты
порождают, изменяют или прекращают юридические права и обязанности как у
относительно неопределенного круга юридических лиц (филиалы банка,
отделения железной дороги, трудовой коллектив), так и у конкретных
юридических или физических лиц (приказ об увольнении конкретного
работника предприятия, организации, учреждения, наложение взыскания на
конкретное физическое лицо и т.п.).
Рассматриваемым элементом предмета надзора за исполнением законов, как
уже отмечалось, является соответствие перечисленных выше правовых актов
законам. Это означает, что все приказы, распоряжения, решения и иные
акты должны издаваться на основании Конституции РФ, конституций и
уставов субъектов РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ и не
противоречить им.
==109
III. Прокурорский надзор за исполнением законов
При определении предмета прокурорского надзора важное значение имеет
установление пределов этой деятельности прокурора, а именно
разграничение надзора за исполнением законов и надзора за законностью
правовых актов. Исходя из текста ст. 21 Закона о прокуратуре прокурор
имеет право и обязанность осуществлять надзор только за соблюдением
Конституции РФ и законов. Следовательно, надзор за исполнением иных
нормативных актов указанными в данной статье юридическими и должностными
лицами не входит в его компетенцию, находится за пределами его
полномочий. Однако всем известно, что содержание большинства законов
раскрывается в многочисленных инструкциях, распоряжениях, правилах,
положениях и иных правовых актах. Проверить соблюдение норм Конституции
РФ или исполнение законов без учета раскрывающих содержание этих
требований инструкций и других правовых актов невозможно. Поэтому,
проверяя соблюдение Конституции РФ или исполнение законов, прокурор
может и должен в русле их требований проверять исполнение названных
подзаконных актов, если они соответствуют надлежащим нормам Конституции
РФ и законам. Если же эти подзаконные правовые акты не соответствуют
Конституции РФ и законам, то их исполнение не проверяется, а прокурор
должен принять меры к их частичной или полной отмене как не
соответствующих законам.
В теории и практике прокурорского надзора нередко возникает вопрос о
надзорных полномочиях прокурора относительно указов Президента РФ и
нормативных актов Правительства РФ. При его решении, по нашему мнению,
следует исходить из формулировки ст. 21 Закона о прокуратуре. Текст
статьи в этом смысле дает четкое определение предмета прокурорского
надзора. Указы Президента РФ и правовые акты Правительства РФ как
предмет надзора за их исполнением или их соответствием законам не
предусматриваются.
Из этого следует вывод, что законодатель не предоставляет прокурору
права осуществлять надзор за исполнением непосредственно указов
Президента РФ и актов Правительства РФ, так как они сами, согласно
Конституции РФ (ст. 90, 115), должны соответствовать Конституции РФ и
федеральным законам, то есть носят подзаконный характер. Вместе с тем
ст. 21 Закона о прокуратуре не предусматривает права прокурора
осуществлять надзор за их соответствием Конституции РФ и законам. Такое
положение, на наш взгляд, является очевидным пробелом законодательства,
носящим политический характер. Сказанное не лишает возможности
прокуроров принимать меры в случаях выявления фактов неисполнения указов
Президента РФ и актов Правительства РФ или их несоответствия закону.
Однако эти меры носят не надзорный характер (информирование о выявленных
нарушениях законности Президента РФ или Правительства РФ).
К оглавлению
==110
Курс прокурорского надзора
§ 3. Полномочия прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов
и законностью правовых актов
Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов —
это совокупность правовых средств, предоставленных прокурору законом, с
помощью которых он имеет право и обязан выявлять, устранять и
предупреждать нарушения законов.
Полномочия прокуроров в рассматриваемой отрасли надзора определены в ст.
22 Закона о прокуратуре.
В соответствии с этой статьей прокурор в пределах своей компетенции
наделен следующими полномочиями: 1) по предъявлении служебного
удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения
предприятий, учреждений и организаций, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о
прокуратуре, то есть на территорию и в помещения федеральных
министерств, государственных комитетов, служб, иных федеральных органов
исполнительной власти, представительных и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления,
органов военного управления, органов контроля коммерческих и
некоммерческих организаций.
Характеризуя это полномочие, следует отметить, что Закон о прокуратуре
дает закрытый перечень территорий и помещений, куда прокурор может
беспрепятственно проходить. В этом перечне нет, например, помещений
Правительства РФ, Президента РФ, судебных органов.
Реализация данного полномочия ограничена еще одним условием. Право
беспрепятственного входа прокурора на территории и в помещения указанных
объектов реализуется прокурором при наличии у него информации о
нарушении законов на данной территории и в помещениях или в связи с
деятельностью перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре объектов.
Закрепление в законе данного полномочия имеет особо важное значение в
настоящее время, когда многие предприятия, организации и учреждения,
особенно коммерческие, обзавелись собственными охранными службами и
зачастую не заинтересованы в пропуске прокурора на охраняемые ими
территории или помещения; 2) иметь доступ к документам и материалам
указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре объектов надзора. Это
полномочие означает право проверяющего прокурора, находящегося в
организациях и учреждениях указанных объектов надзора, получить
интересующие его документы и материалы для ознакомления с ними,
изучения, анализа и любого другого исследования в целях выявления
правонарушения (установления, обнаружения, доказывания), информация о
котором ранее поступила в прокуратуру.
Под документами и материалами в данном случае понимаются любые правовые
акты, изданные и имеющиеся на данном объекте
III. Прокурорский надзор за исполнением законов
==111
(приказы, распоряжения, инструкции), счетно-бухгалтерская документация
(отчеты, балансы, платежные требования, ведомости и т.д.),
технологическая документация (чертежи, схемы, карты и т.п.).
Указанная информация может быть получена как в виде документов, так и в
виде электронных носителей. К материалам относятся не только различного
рода носители информации, но и образцы продукции, сырья,
технологического оборудования и т.п.
Содержание и перечень документов и материалов, право на доступ к которым
имеет прокурор, законом не ограничены. Пределом требований прокурора в
таких случаях является относимость документов и материалов к
правонарушению, возможность с помощью их изучения установить и доказать
совершенное правонарушение; 3) проверять исполнение законов в связи с
поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.
На практике это полномочие называют проверкой исполнения законов на
месте. Это полномочие имеет комплексный характер. Проведение проверки
означает применение прокурором целого ряда других полномочий, в
частности, уже рассмотренных в виде беспрепятственного входа на
территорию или помещения органов, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о
прокуратуре, доступа к документам и материалам, а также требований о
выделении специалистов, получении объяснений от руководителей и других
должностных лиц указанных органов и других полномочий, о которых речь
будет идти ниже.
Проверка исполнения законов на вышеуказанных объектах является одним из
наиболее важных и эффективных полномочий прокурора. Распространенность
его применения и значимость таковы, что практически, да иногда и
теоретически это полномочие отождествляют с прокурорским надзором в
целом, с чем нельзя согласиться.
Проверка исполнения законов на объектах (на месте) хотя и очень важное,
но, тем не менее, лишь одно из полномочий прокурорского надзора, и те-,
кто приравнивают его к осуществлению прокурорского надзора за
исполнением законов в целом, существенно снижают возможности, а
следовательно’, и эффективность этой отрасли прокурорского надзора.
Содержание, тактика и методика проведения проверок исполнения законов
существенно различаются в зависимости от содержания законов, исполнение
которых подлежит проверке (законодательство о приватизации, об охране
собственности, об охране окружающей среды и т.д.), и от вида объектов,
на которых проводится проверка исполнения законов (органы управления,
органы контроля, конкретные предприятия или организации). В связи с этим
в теории и практике прокурорского надзора разработаны и применяются
методики осуществления надзора за исполнением законов об охране
собственности, о труде, о соблюдении некоторых конституционных
==112
Курс прокурорского надзора
прав граждан, законов о несовершеннолетних и т.д., составляющие в
совокупности особенную часть учебного курса прокурорского надзора; 4)
требовать от руководителей и других должностных лиц, указанных в п. 1
ст. 21 Закона о прокуратуре, представления необходимых документов,
материалов, статистических и иных сведений. Это полномочие прокурора
имеет содержательное сходство с вышерассмотренным доступом прокурора к
документам и сведениям. Их различие и самостоятельность состоят в том,
что, применяя рассматриваемое полномочие, прокурор обращается к
руководителям и иным должностным лицам не того объекта проверки, где он
находится (там он имеет доступ), а других органов, организаций и
учреждений, чьи документы, материалы, статистические и иные сведения
необходимы прокурору для установления и доказывания правонарушений на
других объектах. Так, прокурор, получив информацию о факте уклонения от
налогов коммерческой организацией, может обратиться в органы налогового
контроля (налоговую инспекцию) с требованием о предоставлении сведений
об уплате налогов данной организацией. С подобным же требованием
прокурор может обратиться в статистические или банковские учреждения.
, Изучение и анализ полученных таким образом сведений и иных материалов
могут избавить прокурора от необходимости проведения проверки исполнения
законов на конкретном объекте.
Закон не определяет перечень документов, материалов и сведений, которые
может затребовать прокурор при применении данного полномочия, а тем
более их содержание. Пределы прокурорских требований в этом случае также
определяются относимостью требуемой информации к правонарушению.
Прокурор должен истребовать только те документы и сведения, которые
позволяют установить и доказать факт совершенного правонарушения. Зато
закон определяет круг органов, учреждений и организаций, к которым
прокурор может обратиться с соответствующим требованием. Круг таких
органов и организаций (без подробной регламентации) определен в п. 1 ст.
21 Закона о прокуратуре; 5) требовать выделения специалистов для
выяснения возникающих вопросов. В процессе осуществления надзора за
исполнением законов в связи с содержанием этих законов и регулируемых
ими сфер общественных отношений (собственность, производство, транспорт,
образование, медицина, социальное обеспечение и т.д., и т.п.) у
прокурора зачастую возникают вопросы, которые он не может решить сам
достаточно компетентно. В таких случаях он, используя названное
полномочие, может требовать выделения специалистов, то есть лиц,
обладающих необходимыми познаниями в экономике, технологии, экологии,
финансах, здравоохранении и т.д., для решения возникших вопросов.
Специалистами могут быть любые сведующие лица, находящиеся в служебных
или трудовых отношениях с орга-
==113
III. Прокурорский надзор за исполнением законов
нами, организациями и учреждениями, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона
о прокуратуре. Их необходимая высокая квалификация подтверждается обычно
опытом работы по той или иной специальности, наличием ученых степеней и
званий.
Требование о выделении таких специалистов направляется прокурором
руководителям или иным должностным лицам органов и организаций,
перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, имеющим право поручить
выполнение требований прокурора подчиненным им работникам.
Срок, на который выделяются такие специалисты, законом не определяется.
Его продолжительность каждый раз зависит от продолжительности времени,
необходимого для разрешения поставленных прокурором вопросов.
Разрешая поставленные вопросы, специалисты изучают, анализируют и дают
оценку фактической стороне обстоятельств, в связи с которыми возникли
вопросы. Правовую оценку этим заключениям специалистов дает сам
прокурор; 6) требовать от руководителей и других должностных лиц
проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и
обращениям, данным ревизий деятельности подконтрольных или
подведомственных им органов, организаций и учреждений, перечисленных в
п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Данное полномочие применяется
прокурором в тех случаях, когда в прокуратуру поступают материалы в виде
заявлений, сообщений, обращений от граждан, работников и должностных лиц
отдельных организаций и учреждений, редакций газет, журналов, иных
средств массовой информации, ревизионных комиссий коммерческих и
некоммерческих организаций и т.п., свидетельствующие о признаках
правонарушений в деятельности указанных в п. 1 ст. 21 Закона о
прокуратуре органов и организаций или их должностных лиц. Из смысла
требований Закона о прокуратуре (ст. 21) ясно, что такое требование
прокурора может быть предъявлено руководителям, имеющим право назначать
проведение ревизий в подведомственных или подконтрольных органах,
организациях или учреждениях. В первом случае это означает, что
проведение ревизии проводится соответствующими специалистами,
подчиненными руководителю органа или организации, находящимися в одном с
руководителем министерстве, комитете, службе, организации, чьи
должностные лица и иные работники находятся в подчиненном по отношению к
руководителю положении. К числу же подконтрольных организаций относятся
не только организации одного ведомства, но и организации других
ведомств, на которых распространяются функции контрольных органов.
Так, по поручению прокурора проверка противопожарного состояния может
быть проведена не только в органах МВД, в составе которого находятся
органы противопожарного надзора, но и в
==114
Курс прокурорского надзора
организациях и учреждениях любых других органов, перечисленных в п. 1
ст. 21 Закона о прокуратуре.
Требование прокурора о проведении проверок или ревизий обычно выражается
в письменной форме. В требовании указываются основание и повод для
проведения такой проверки. Ставятся конкретные вопросы, которые должны
быть выяснены при проведении проверки или ревизии.
Результаты проверки или ревизии с ответами на поставленные вопросы
должны быть переданы прокурору в установленный им срок. Правовую оценку
результатов проверки или ревизии делает сам прокурор; 7) вызывать
должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Это полномочие прокурора состоит как бы из двух частей: а) требовать
объяснений от должностных лиц и граждан по поводу нарушения закона; б)
вызывать должностных лиц и граждан для дачи указанных объяснений.
Требование прокурора о даче объяснений состоит в предложении
должностному лицу или гражданину сообщить все, что ему известно о факте
нарушения закона. Объяснение может быть дано в устной и письменной
форме. Получение таких объяснений имеет определенное сходство с допросом
свидетеля или обвиняемого, но принципиально отличается по процессуальной
форме и юридическому значению. Объяснение может быть дано в произвольной
форме. Лицо, дающее объяснение, не предупреждается об уголовной
ответственности за дачу ложных показаний. Объяснение может быть дано по
месту работы или жительства указанных лиц. Это часто бывает в тех
случаях, когда прокурор проводит проверку исполнения законов на
конкретном объекте (месте). В тех случаях, когда такая проверка не
проводится или при ее проведении отсутствует возможность получения
объяснений ввиду отсутствия необходимых должностных лиц или граждан или
по другим причинам, они могут быть вызваны в прокуратуру.
Вызов должностных лиц или граждан для дачи объяснений состоит в
предложении указанным лицам явиться в указанный день и час в
прокуратуру. Вызов может быть осуществлен в письменной или устной форме
(по телефону).
При реализации рассматриваемого полномочия могут применяться различные
тактические приемы, например, выбор очередности лиц для дачи объяснения,
места дачи объяснения, формы объяснения (в виде свободного рассказа,
ответа на поставленные вопросы и т.д.). Совокупность всех этих приемов
составляет тактику вызова должностных лиц и граждан и получения от них
объяснений по поводу нарушений закона.
Применение всех рассмотренных выше полномочий позволяет прокурору
выявлять (устанавливать) факты правонарушений, определять их характер,
степень общественной опасности, характер и
==115
III. Прокурорский надзор за исполнением законов
размер причиненного вреда или ущерба, устанавливать лиц, виновных в
совершении правонарушений. В связи с этим все эти полномочия могут быть
объединены в группу полномочий прокурора по выявлению правонарушений
(правовых средств) в процессе осуществления прокурорского надзора за
исполнением законов и законностью правовых актов.
Вторую группу полномочий прокурора, предусмотренных в ст. 22 Закона о
прокуратуре, составляют указанные ниже полномочия прокурора по
устранению и предупреждению выявленных правонарушений.
1. Возбуждение уголовного дела. В тех случаях, когда прокурор в процессе
применения полномочий (правовых средств) выявляет правонарушения,
имеющие признаки преступления, он в целях устранения преступления и
пресечения преступной деятельности возбуждает уголовное дело. Основания
и порядок возбуждения уголовного дела регламентируются нормами УПК (ст.
108, 112). Возбудив уголовное дело, прокурор решает вопрос о передаче
дела для производства предварительного следствия или дознания в
соответствии со ст. 115 УПК.
2. Возбуждение производства об административном правонарушении. В
случаях, когда в процессе осуществления надзора выявляются факты,
имеющие признаки административного правонарушения, то есть деяния,
предусмотренного нормами Кодекса об’ административных правонарушениях,
лицами, могущими нести соответствующую ответственность, прокурор выносит
постановление о возбуждении производства об административном
правонарушении. Постановление вместе с материалами, подтверждающими факт
правонарушения, прокурором в соответствии со ст. 194 и 199—224 Кодекса
РСФСР об административных правонарушениях передается по
подведомственности для рассмотрения дела по существу.
Порядок и полномочия деятельности прокурора по делам об административных
правонарушениях регламентируется ст. 230 Кодекса РСФСР об
административных правонарушениях.
‘3. Требование прокурора привлечения лиц, нарушивших закон, к иной
установленной законом ответственности. Это полномочие прокурора
применяется в случаях выявления правонарушений менее опасных, нежели
преступления или административные правонарушения. Обычно это
дисциплинарные проступки или нарушения гражданского законодательства,
повлекшие материальный ущерб.
В таких случаях прокурор может потребовать принятия соответствующих мер
от должностных лиц, в чью компетенцию входит наложение на виновных мер
дисциплинарного взыскания, либо принятия мер к возмещению материального
ущерба, предусмотренных соответствующими нормами трудового или
гражданского законодательства.
Курс прокурорского надзора
==116
Формы этих требований прокурора Законом о прокуратуре не определены.
Наиболее эффективным из применяемых на практике является изложение
указанных требований в представлении прокурора об устранении
правонарушений и способствовавших им условий, которое вносится
руководителям органов, организаций и учреждений. В этих случаях
требование прокурора закрепляется в процессуальной форме представления
как акта прокурорского реагирования и гарантируется обязательностью его
исполнения.
4. Предостережение о недопустимости нарушения закона, Это полномочие
прокурора имеет целенаправленный профилактический характер. Оно
применяется в тех случаях, когда прокурор в процессе осуществления
надзора за исполнением законов и законностью правовых актов либо в
процессе проверки конкретных обращений, заявлений или жалоб получает
сведения о том, что должностные лица органов, организаций и учреждений,
перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, готовятся совершить
противоправные деяния.
Для предупреждения совершения этих деяний и недопущения
таким образом их общественно опасных последствий прокурор сообщает
указанным лицам об имеющейся в его распоряжении информации о том, что в
случае совершения предполагаемых деяний они могут быть привлечены к
ответственности в установленном законом
порядке.
5. Освобождение лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию
на основании решений несудебных органов. Применение административного
задержания является важной мерой обеспечения производства по делам об
административных нарушениях. Вместе с тем применение этой меры
ограничивает важнейшее конституционное право человека и гражданина —
право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции РФ). В
связи с этим данное полномочие прокурора, предусмотренное п. 3 ст. 22
Закона о прокуратуре, имеет чрезвычайно важное не только
правовое, но и политическое значение.
Прокурор освобождает незаконно задержанных, то есть лиц, задержание
которых было произведено с нарушениями требований ст. 239—242 Кодекса
РСФСР об административных правонарушениях. Этими статьями определены
основания административного задержания (ст. 239), согласно которым
задержание производится в целях пресечения правонарушений, когда
исчерпаны другие меры воздействия, установления личности, составления
протокола о задержании, если составить его в другом месте не было
возможности; обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел
об административном правонарушении. Статьей 240 Кодекса РСФСР об
административных правонарушениях определяется порядок оформления
протокола о задержании, согласно которому в протоколе должны быть
указаны дата (время), место составления, данные лица,
III. Прокурорский надзор за исполнением законов
==117
составившего протокол, и сведения о задержанном, основания задержания;
протокол должен быть подписан лицом, составившим протокол, и задержанным
и др.
При применении данного полномочия прокурор обязательно проверяет
правомочность органа, осуществившего задержание. В ст. 241 Кодекса РСФСР
об административных правонарушениях дается перечень органов, имеющих
такое полномочие. К ним относятся: органы внутренних дел, органы
пограничной службы, органы военизированной охраны, внутренние войска МВД
и некоторые другие. Каждый из указанных в ст. 241 органов при
осуществлении административного задержания действует в пределах,
определенных законом подведомственности и компетенции.
Важно подчеркнуть, что согласно п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре
применение этого полномочия распространяется только на решения об
административном задержании несудебных органов из перечисленных в п. 1
ст. 21 Закона о прокуратуре.
Важным условием законности административного задержания является
соблюдение сроков задержания. Его продолжительность и порядок исчисления
определяются ст. 242 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
По общему правилу этот срок не должен превышать 3-х часов. В
исключительных случаях, согласно этой же статье, срок может быть более
продолжительным, в этих случаях в течение 24 часов должен быть уведомлен
прокурор.
При установлении нарушений, определенных в названных статьях Кодекса
РСФСР об административных правонарушениях, прокурор выносит
постановление об освобождении незаконно задержанных, которое подлежит
незамедлительному исполнению. В случае необходимости прокурор может
принять должностные меры к наказанию виновных в незаконном задержании.
6. Опротестование противоречащих закону правовых актов. Данное
полномочие прокурора применяется в тех случаях, когда в процессе
осуществления надзора за соответствием законам правовых актов,
издаваемых органами или должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21
Закона о прокуратуре, выявляются приказы, распоряжения, постановления и
иные акты, полностью или частично не соответствующие Конституции РФ,
конституциям и уставам субъектов РФ, федеральным законам или законам
субъектов РФ. Рассматриваемое полномочие состоит в требовании прокурора
полностью или частично отменить противоречащие (несоответствующие)
закону акты.
Это требование обращается, как правило, к должностному лицу или
коллективному органу, издавшему (принявшему) незаконный акт. В
зависимости от конкретных обстоятельств, например, неисполнения
требований, прокурор может обратиться с этим требованием к вышестоящему
органу или должностному лицу, в чью компетенцию входит отмена такого
акта, например, федеральное мини-
5—
==118
Курс прокурорского надзора
стерство по отношению к подведомственному органу управления в
субъекте РФ.
В необходимых случаях прокурор, реализуя данное полномочие, может
обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о
признании не соответствующих закону актов недействительными. Такая форма
реализации рассматриваемого полномочия прокурора появилась сравнительно
недавно и служит наглядным подтверждением укрепления судебной власти в
Российской Федерации.
Определение конкретного адресата направления требования — в суд общей
юрисдикции или арбитражный суд —· каждый раз зависит от содержания
незаконного акта и органа или должностного лица, издавшего такой акт.
Так, требование прокурора о признании незаконного правового акта,
ущемляющего конкретные права гражданина, недействительным может быть
обращено в районный, городской суд общей юрисдикции. С требованием о
признании недействительным правового акта, вопреки закону, ущемляющему
компетенцию, права отдельных органов управления, прокурор может
обратиться в арбитражный суд.
Исключением из этого правила является ограничение права прокурора на
обращение в суд общей юрисдикции с требованием, о признании законов
субъектов Российской Федерации недействительными. Такое полномочие
прокурора, закрепленное в третьем абз. п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре,
признано постановлением Конституционного Суда Российской Федерации по
делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1
ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона “О прокуратуре РФ” не
соответствующим Конституции Российской Федерации’. Применение
рассматриваемого полномочия прокурора возможно только относительно
актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в качестве
объектов надзора за исполнением законов в п. 1 ст. 21 Закона о
прокуратуре. Прокурор может опротестовывать правовые акты, издаваемые и
другими органами, например, судебными, исполняющими наказания и др.
Однако эти полномочия относятся к другим отраслям прокурорского надзора
и в настоящем разделе не рассматриваются.
8. Внесение представлений об устранении нарушений закона. Это полномочие
означает право и обязанность прокурора, требовать устранения выявленных
в процессе осуществления надзора фактов нарушения закона. Под
нарушениями закона в этом случае понимается неисполнение или
ненадлежащее исполнение требований закона органами, организациями или их
должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре.
Характер наруше-
‘ См.: Российская газета. 2000. 27 апр.
==119
III. Прокурорский надзор за исполнением законов
ния закона каждый раз определяется содержанием требований конкретного
закона (нормы гражданского, финансового, налогового законодательства,
законодательства о приватизации, экологического и т.д.). Эти требования
могут быть изложены непосредственно в Конституции РФ, конституциях или
уставах субъектов РФ, федеральных законах или законах субъектов РФ.
Однако каждый раз эти нарушения закона должны иметь достаточно
существенный характер, то есть причинять или создавать реальную угрозу
интересам граждан, общества или государства.
С требованием об устранении нарушений закона прокурор может обратиться к
тем органам, организациям, учреждениям или должностным лицам, которые
имеют право и возможность устранить выявленные нарушения закона.
Закон о прокуратуре не определяет адресатов внесения представления,
однако ясно, что в их числе могут быть только органы, организации,
учреждения и должностные лица, указанные в п. 1 ст. 21 Закона о
прокуратуре, то есть те объекты, исполнение законов которыми входит в
предмет прокурорского надзора.
Более подробно характеристика адресатов внесения представлений прокурора
об устранении правонарушений будет изложена ниже в разделе об актах
прокурорского реагирования.
§ 4. Акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона
Акты прокурорского реагирования — это предусмотренные Законом о
прокуратуре формы реализации полномочий прокурора по устранению и
предупреждению правонарушений. Закон в качестве таковых предусматривает
протест прокурора (ст. 23), представление прокурора (ст. 24),
постановление прокурора (ст. 25), предостережение о недопустимости
нарушения закона, информацию о несоответствии постановлений
Правительства РФ Конституции РФ. Путем их применения прокурор реализует
такие полномочия, как опротестовывание противоречащих закону правовых
актов, устранение нарушений закона, принятие мер к привлечению виновных
к уголовной или административной ответственности путем возбуждения
уголовных дел или производства об административном правонарушении,
Предупреждение нарушений закона.
Будучи предусмотренными в Законе, акты прокурорского реагирования имеют
процессуальный характер. Они составляются по определенной форме,
вносятся в определенные адресаты. Закон определяет порядок внесения и
рассмотрения актов прокурорского реагирования, права и обязанности
прокурора и лиц, рассматривающих эти акты. Ряд общих требований,
предъявляемых к актам прокурорского реагирования, определяется приказом
Генерального прокурора РФ № 30 от 22 мая 1996 г. Так, в соответствии с
п. 12
5*
К оглавлению
==120
Курс прокурорского надзора
данного приказа в актах прокурорского реагирования должны быть изложены
сущность правонарушения, его негативные последствия, причины и условия,
способствовавшие его совершению. В конкретных актах прокурорского
реагирования в зависимости от характера правонарушения должен ставиться
вопрос об устранении как самого правонарушения, так и способствовавших
ему причин и условий, об ответственности виновных лиц. При составлении и
внесении таких актов реагирования, как протест и представление, прокурор
каждый раз решает вопрос о необходимости своего участия в их
рассмотрении.
Особое внимание в названном приказе Генерального прокурора РФ обращается
на контроль за рассмотрением внесения актов прокурорского реагирования и
фактическим выполнением указанных в них требований. С этой целью в
прокуратуре ведутся специальные журналы или карточки, в которых
указывается, какой акт прокурорского реагирования, по какому поводу,
кому и когда был направлен. Там же излагается краткое содержание
требований прокурора, делается отметка о получении информации о
рассмотрении актов прокурорского реагирования и результатах их
рассмотрения.
В последние годы для ведения такого учета стала широко применяться
компьютерная техника. При выявлении с помощью такого учета фактов
нарушения сроков или иных требований Закона о прокуратуре в этой части
прокурор делает дополнительные запросы, а в необходимых случаях —
проверки исполнения требований актов прокурорского реагирования.
Протест прокурора. Это самый распространенный вид прокурорского
реагирования. Он вносится на противоречащий (не соответствующий) закону
правовой акт, органов, организаций и должностных лиц, указанных в п. 1
ст. 21 Закона “О прокуратуре РФ”. Ввиду их исключительно большой
численности и реализации возложенных на них
организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций
через издаваемые еще более многочисленные правовые акты органами
прокуратуры ежегодно выявляются сотни тысяч незаконных актов. Их
численность в значительной мере определяется сложностью переживаемого
страной переходного периода с присущими ему недостатками
законодательства, правовым нигилизмом должностных лиц, резким
ослаблением ведомственного и вневедомственного контроля. Все это
определяет деятельность прокуроров по опротестовыванию незаконных актов
как чрезвычайно важное средство укрепления в стране законности,
обеспечения ее единства.
Протест вносится от имени прокурора или его заместителя, действующих в
пределах своей компетенции. Это означает, что подписывает протест
прокурор или его заместитель соответствующего района, города, субъекта
РФ или приравненные к ним прокуроры или, наконец, Генеральный прокурор
РФ, или его заместитель, хотя
==121
III. Прокурорский надзор за исполнением законов
готовить протест могут другие прокурорские работники (помощники
прокурора района, прокуроры отделов прокуратур субъектов РФ и т.д.). В
соответствии со своей компетенцией районный прокурор (заместитель) и
приравненные к нему прокуроры приносят протест на незаконный акт,
изданный органом местного самоуправления, должностными лицами этих
органов и районных (городских) органов контроля, руководителями
коммерческих и некоммерческих организаций. Прокуроры (заместители)
субъектов РФ и приравненные им прокуроры приносят протесты на незаконные
правовые акты, изданные соответствующими законодательными или
исполнительными органами власти субъектов РФ и их должностными лицами.
Генеральный прокурор РФ и его заместители приносят протесты на
незаконные акты федеральных министерств, государственных комитетов,
служб и иных федеральных органов исполнительной власти и их должностными
лицами.
Протест как официальный акт прокурорского реагирования должен иметь
определенную единообразную форму. Его содержание излагается на бланке
соответствующей прокуратуры. В нем указывается полное наименование
органа, организации или должностного лица, издавших незаконный акт, с
указанием фамилии, имени, отчества, адреса их нахождения, даты
принесения протеста, должностного положения с указанием классного чина,
фамилии, имени, отчества прокурора; принесшего протест, который он лично
и подписывает. В описательной части протеста указывается, кем, когда и
какой акт был принят, в чем состоит его противоречие или несоответствие
закону и какому именно. Далее излагаются требования о полной или
частичной отмене опротестованного акта. Могут также излагаться
требования относительно устранения причиненного изданием незаконного
акта вреда. В заключительной части протеста указывается об установленной
Законом о прокуратуре обязанности рассмотрения протеста и уведомлении
прокурора о результатах его рассмотрения. В этой же части протеста в
случае необходимости указывается на желание прокурора присутствовать при
рассмотрении протеста и об уведомлении его о дне рассмотрения протеста.
Протест, как уже отмечалось, подписывается прокурором или его
заместителем.
Согласно п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре протест приносится на
противоречащий закону правовой акт. Это означает, что содержание
изданного правового акта полностью или частично вступает в противоречие
с требованиями конкретных норм Конституции РФ, конституций и уставов
субъектов РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ. Такое
противоречие состоит в наделении правовым актом юридических или
физических лиц правами или обязанностями, запрещенными для данных лиц
соответствующим законом, либо, наоборот, лишении определенных прав или
полномочий, которые законом разрешены. Такое противоречие как форма
взаимоис-
==122
Курс прокурорского надзора
ключающих отношений может выражаться в более мягкой форме данной
философской категории, а именно в несоответствии содержания правового
акта полностью или частично требованиям закона. Применение этого
термина, на наш взгляд, вполне уместно, тем более, что он закреплен в
абз. 2 п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. На практике же наиболее часто
употребляются термины “законность правового акта”, “законность
издаваемых актов”, надзор за “законностью издаваемых актов”. Эти термины
не соответствуют буквальному тексту ст. 23 Закона о прокуратуре, но с
учетом предыдущих замечаний их использование, на наш взгляд, вполне
допустимо.
Пункт 1 ст. 23 Закона о прокуратуре определяет адресат принесения
протеста. В нем указано, что протест может быть принесен в орган или
должностному лицу, которые издали противоречащий закону акт, либо в
вышестоящий орган или вышестоящему лицу, либо прокурор обращается в суд
в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Наиболее часто протесты на противоречащие закону акты приносятся в
первый из предусмотренных законом адресатов — в орган или должностному
лицу, которые издали опротестованный акт. Это естественно, так как
принесение протеста этим органам или должностным лицам — самый простой и
короткий путь решения вопроса. Тот, кто издал акт, тот может и отменить
его или изменить. Однако для этого необходимо, чтобы орган или
должностное лицо согласились с требованием прокурора, осознали свою
ошибку или неправоту и были готовы исправить их. Такое, к сожалению,
бывает далеко не всегда, особенно в настоящих условиях широкого
распространения неуважительного отношения к закону, низкой правовой
культуры должностных лиц и безнаказанности за правонарушения. В этих
условиях противоречащие закону акты издаются зачастую не в силу незнания
законов, а в силу нежелания считаться с их требованиями. В связи с этим
Прокурор, определяя адресат принесения протеста, обычно предварительно
выясняет отношение издавших незаконный акт к допущенному правонарушению
и протесту прокурора, их готовность отменить его. В связи с этим нередки
случаи, когда соответствующие органы и должностные лица, узнав от
прокурора о допущенном ими правонарушении, не дожидаясь поступления
протеста, отменяют или изменяют незаконный акт, особенно если его
издание было порождено незнанием требований закона.
Если орган представительной или исполнительной власти или их должностные
лица не согласились с доводами и требованиями прокурора и отклонили
протест, то прокурор может принести его в их вышестоящий орган или
вышестоящему должностному лицу. Главное при выборе адресата принесения
протеста — это выяснение компетенции соответствующих органов и
должностных лиц. В их компетенцию должно входить право отмены решений,
распоряжений и иных актов подчиненных или подведомственных им орга-
III. Прокурорский надзор за исполнением законов
==123
нов и должностных лиц. Этот путь отмены противоречащих закону правовых
актов более сложен. Кроме того, что прокурору в этих случаях приходится
действовать через вышестоящего прокурора, он вынужден учитывать
ведомственную заинтересованность вышестоящих органов и должностных лиц,
так называемую “честь мундира”, а иногда и личную заинтересованность
руководства правонарушителей.
В связи с этим на практике прокуроры в таких случаях зачастую сразу
используют третий из числа указанных в п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре
адресат для отмены незаконного акта. Им является суд общей юрисдикции
или арбитражный суд. Закон не определяет приоритетности адресатов
обращения прокурора с требованиями об отмене незаконного акта. Однако
было бы нелогичным, не выяснив реальной возможности в наиболее простом
установленном законом порядке опротестовать и добиться отмены
незаконного акта, сразу обращаться в вышестоящий орган или к
вышестоящему должностному лицу или в суд. В суд прокурор обращается так
же, как и в рассмотренном выше случае — тогда, когда реализация его
полномочия по опротестовыванию незаконного акта через органы или
должностных лиц, издавших такой акт, или их вышестоящие органы или
должностных лиц оказалась либо невозможной, либо крайне затруднительной.
При обращении в суд с требованием о признании противоречащих закону
актов недействительными прокурор должен руководствоваться, согласно п. 1
ст. 23 Закона о прокуратуре, процессуальным законодательством Российской
Федерации, а в этом законодательстве такой формы реагирования прокурора
на противоречащие закону акты, изданные органами, организациями,
учреждениями и их должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21
Закона о прокуратуре, как протест не предусмотрено. Поэтому прокурор в
таких случаях обращается в суд с заявлением, в котором обосновывает
незаконность принятого акта и просит признать его недействительным.
Заявление о признании противоречащего закону акта недействительным
подается прокурором в соответствии с процессуальным законодательством,
определяющим подведомственность и подсудность, то есть в зависимости от
характера нарушенных изданием незаконного акта прав физических лиц и их
статуса.
Порядок рассмотрения таких заявлений прокурора также регулируется
процессуальным законодательством.
Порядок рассмотрения протеста прокурора регулируется п. 2, 3, 4 ст. 23
Закона о прокуратуре. В соответствии с их требованиями протест подлежит
обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента
его поступления. Это требование обращено к перечисленным в п. 1 ст. 21
Закона о прокуратуре органам, организациям, учреждениям исполнительной
власти и их должностным лицам. В случае принесения протеста на
противоречащие
==124
Курс прокурорского надзора
закону акты в представительные (законодательные), органы или в органы
местного самоуправления протест должен быть рассмотрен на ближайшем с
момента поступления протеста заседании.
При исключительных обстоятельствах, когда принятие противоречащего
закону акта может повлечь тяжкие последствия в виде причинения
значительного ущерба или вреда интересам общества или значительному
числу граждан, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения
протеста. Но и в этих случаях он должен учитывать реальную возможность
соответствующих органов, организаций или их должностных лиц рассмотреть
протест в предложенный срок.
При принесении протеста в коллегиальный орган прокурор может принять
участие в его рассмотрении. В этих случаях прокурор уже в устной форме
обосновывает незаконность принятого акта, разъясняет участвующим в
рассмотрении протеста, каким законам противоречит принятый ими акт,
общественные последствия его принятия, приводит дополнительные доводы
необходимости его полной или частичной отмены, указывает формы и способы
устранения причиненного вреда.
Пункт 4 ст. 23 Закона о прокуратуре предоставляет право прокурору
отзывать свой протест до начала его рассмотрения. В практике такие
случаи бывают нечасто. Обычно они связаны с отменой незаконного акта до
рассмотрения протеста, изменением законодательства.
Согласно п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре органы или должностные лица о
результатах рассмотрения протеста обязаны незамедлительно сообщить
прокурору в письменной форме. Важно подчеркнуть требование закона о
незамедлительности и письменной форме такого сообщения. Эти требования
являются важной гарантией своевременности и реальности исполнения
требований прокурора, так как к такому сообщению должна быть приложена
копия приказа об отмене или изменении незаконного опротестованного акта.
Эта обязанность обеспечивает также действенный контроль за выполнением
требования прокурора.
Представление прокурора. Представление как акт прокурорского
реагирования на выявленные правонарушения предусмотрено ст. 24 Закона о
прокуратуре. Это одно из наиболее широко применяемых прокурором актов в
целях устранения как самих правонарушений, так и причин и условий,
способствовавших их совершению. Представление составляется в письменном
виде. В нем указываются наименование прокуратуры и должностное положение
прокурора или его заместителя, вносящего представление, наименование
государственного органа, организации, учреждения или должностного лица,
которым адресуется представление, описание выявленного нарушения или
нарушений закона, основные причины и условия, способствовавшие этим
правонарушениям, предложения
III. Прокурорский надзор за исполнением законов
==125
прокурора о мероприятиях, необходимых для устранения правонарушения, и
способствовавших его совершению причин и условий, указание на
обязательность рассмотрения представления и уведомления прокурора в
письменной форме о принятых мерах по устранению правонарушения,
способствовавших его совершению причин и условий. Представление
подписывается вносящими его прокурором или заместителем прокурора.
В соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре представление вносится для
устранения нарушений закона. Под нарушениями закона в данном случае
следует понимать как единичные факты правонарушения в виде неисполнения
или ненадлежащего исполнения требований закона или Конституции РФ, так и
неоднократные однородные обобщенные факты правонарушений, имевших место,
например, в районе, городе или нескольких регионах субъекта РФ. Под
нарушениями закона в данном случае следует понимать и неоднократные
факты издания не соответствующих закону однородных правовых актов. Так,
прокурор района может обобщить факты неоднократного издания актов
местными органами самоуправления об отводе земель под данное
строительство на территориях, где такой отвод земель запрещен
(водоохранная зона, не подлежащие вырубке леса и т.п.), и внести в целях
устранения и предупреждения подобных правонарушений представление в
орган законодательной или исполнительной власти субъекта РФ.
Возможность внесения такого представления не исключается и в тех
случаях, когда выявленные незаконные акты были уже опротестованы
прокурором. В представлении может быть поставлен вопрос не только об
устранении выявленных нарушений закона, но и об их предупреждении. С
этой целью в представлении должны быть указаны причины, породившие
правонарушение, и условия, которые способствовали совершению этих
правонарушений, их распространенности. Для этого прокурору необходимо
хорошо знать социальные, экономические, политические отношения, в
которых совершаются правонарушения, законодательство, регулирующее тот
или иной вид общественных отношений, недостатки этого законодательства,
практики его применения, деятельности контрольных и правоохранительных
органов, которые зачастую способствуют совершению различных видов
правонарушений. Если прокурор не обладает достаточными знаниями в той
или иной сфере общественных отношений, он должен обратиться к
специалистам с просьбой о помощи в выяснении тех или иных причин и
условий, которые способствовали конкретным правонарушениям.
В представлении указываются не только совершенные правонарушения, их
причины и способствовавшие их совершению условия, но и предложения
прокурора о мерах и мероприятиях, осуществление которых необходимо для
устранения названных причин и условий. Теория и практика прокурорского
надзора свидетельствует
==126
Курс прокурорского надзора
о том, что эффективность прокурорского надзора в целом и полнота и
своевременность устранения причин и способствовавших правонарушениям
условий прямо зависят от того, насколько конкретны предложенные
прокурором для предупреждения правонарушений мероприятия.
Для решения этого вопроса прокурор также может и должен обращаться за
консультацией к специалистам отдельных отраслей знаний в области
экономики, управления, финансов, экологии, контроля и т.п.
При разработке и внесении в представление конкретных предложений об
устранении причин и условий, способствовавших правонарушениям, прокурор
не должен подменять орган управления, контроля, вмешиваться в
оперативно-хозяйственную деятельность. Поэтому в представлении должен
строго соблюдаться “баланс” возможного и необходимого для предупреждения
правонарушений. Это имеет особую важность потому, что представление
прокурора является процессуальным актом, юридические и должностные лица,
которым оно внесено, обязаны выполнять требования прокурора и сообщать
ему о принятых мерах. Эта правовая обязанность должностных лиц является
важной гарантией выполнения требований прокурора, а следовательно, и
эффективности его надзорной деятельности, укрепления законности.
Эффективность представления как правового акта прокурорского надзора в
значительной степени зависит от правильного определения адресата его
внесения. Согласно ст. 24 Закона о прокуратуре представление вносится в
орган или должностному лицу, которые полномочны устранить выявленные
правонарушения, причины и условия, им способствующие. Ими могут быть как
сами правонарушители, так и их вышестоящие органы или должностные лица,
имеющие полномочия по наложению дисциплинарных и материальных взысканий
на правонарушителей, по отмене незаконных правовых актов, на проведение
мероприятий экономического, управленческого, кадрового и иного
характера, необходимых для предупреждения подобных правонарушений. Выбор
конкретного адресата внесения представления каждый раз зависит от
содержания конкретного правонарушения или вида нескольких
правонарушений, степени их общественной опасности, содержания конкретных
причин и условий. В практике нередко бывает, что причины и условия,
способствовавшие правонарушению, не только многочисленны, но и
разнообразны по содержанию. Поэтому их устранение входит в полномочия
различных органов и должностных лиц, имеющих различную компетенцию: В
таких случаях для успешного устранения правонарушения, его причин и
условий прокурор вносит несколько представлений различным органам и
должностным лицам. Прокурор может участвовать в рассмотрении своего
представления в коллегиальных органах. В этом случае он должен быть
уведомлен о дне заседания.
==127
Согласно п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре представление прокурора должно
быть рассмотрено безотлагательно. Это означает, что органы или
должностные лица, получившие представление, должны рассмотреть его в
ближайшее возможное время (в первый рабочий день после выходных или
праздников, на первом заседании совета директоров, коллегии или иного
руководящего органа).
Учитывая, что для устранения правонарушения, а особенно его причин и
условий совершения, может понадобиться более продолжительное время, что
это бывает связано с необходимостью осуществления различного рода
организационно-управленческих и административно-хозяйственных
мероприятий, в том же п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре предусмотрен
месячный срок со дня поступления представления для принятия конкретных
мер по устранению правонарушения, его причин и способствовавших его
совершению условий. В этот же срок прокурор должен быть уведомлен в
письменном виде о принятых мерах.
Последнее требование закона существенно способствует контролю за
рассмотрением представления и выполнением его требований.
Каждое внесенное представление регистрируется в соответствующем наряде
(компьютерной базе данных) прокуратуры, где указывается, когда и кому
было внесено представление, в связи с чем и о чем оно (копия
представления должна храниться в прокуратуре). Такой учет позволяет
проконтролировать, во-первых, своевременность рассмотрения представления
и уведомления о принятых мерах по выполнению изложенных в нем
предложений прокурора и, во-вторых, полноту выполнения требований
прокурора, а следовательно, устранение правонарушения, причин и условий,
способствовавших его совершению. В связи с этим следует отметить, что
чем конкретнее в представлении будут указаны меры, необходимые для
устранения правонарушения и предупреждения подобных правонарушений, тем
легче проверить их выполнение по сообщениям лиц, которым оно было
внесено, и наоборот, если представление содержит лишь общее указание о
необходимости устранения правонарушений и их предупреждении, то и
уведомление может содержать лишь указание на то, что “меры приняты”.
После получения уведомления от соответствующих органов или должностных
лиц о том, что правонарушение устранено с указанием, что конкретно было
сделано для его устранения и предупреждения, прокурор анализирует
полученные материалы. Если они его удовлетворяют, то в соответствующем
наряде (компьютерной базе данных) делается запись о получении этих
материалов, и рассмотрение внесенного представления снимается с
контроля. Если ответ органа или должностного лица о результатах
рассмотрения представления не удовлетворяет прокурора, то он может
дополнительно уточнить свои предложения и потребовать их исполнения или
провести проверку исполнения требований ст. 24 Закона о прокуратуре.
==128
Курс прокурорского надзора
Постановление прокурора. Постановление прокурора как акт прокурорского
реагирования предусмотрено ст. 25 Закона о прокуратуре. В соответствии с
этим законом прокурор может вынести два вида постановлений: а) о
возбуждении уголовного дела; б) о возбуждении производства об
административном правонарушении.
Общим, обязательным требованием, предъявляемым законом к этим
постановлениям, является их мотивированность. Это означает, что при
вынесении постановлений прокурор должен быть убежден в наличии в
выявленном правонарушении либо признаков преступления, либо признаков
административного правонарушения. Эта убежденность должна быть отражена
в мотивированности постановлений.
Постановление о возбуждении уголовного дела. Постановление о возбуждении
уголовного дела выносится в соответствии и в порядке, предусмотренном
ст. 112 УПК РСФСР. Для его вынесения необходимы поводы и основания,
предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством. В процессе
осуществления надзора за исполнением законов и законностью издаваемых
правовых актов прокурор выявляет правонарушения различного характера,
различающиеся по форме, содержанию, степени общественной опасности.
Постановление о возбуждении уголовного дела выносится в тех случаях,
когда в выявленном правонарушении имеются признаки преступления, то есть
высокая степень общественной опасности, виновность, противоправность и
наказуемость (ст. 14 УК РФ). Установив эти признаки, прокурор выносит
постановление, в котором указывает время, место, кем оно составлено,
повод и основание к возбуждению уголовного дела, статью уголовного
закона, по признакам которого оно возбуждается, а также дальнейшее
направление дела. В этом случае прокурор решает вопрос, направить ли
постановление для дальнейшего производства расследования дела
следователю или органу дознания. В исключительных случаях прокурор может
принять дело к своему производству.
Дальнейшие действия прокурора в связи с вынесением постановления о
возбуждении уголовного дела выходят за пределы надзора за исполнением
законов и законностью правовых актов.
Постановление о возбуждении производства об административном
правонарушении. Прокурор, как известно, не имеет полномочий по
привлечению и наказанию должностных лиц или граждан, совершивших
правонарушение. Поэтому, выявив в процессе осуществления надзора
нарушение закона, имеющее признаки административного правонарушения, он
только выносит постановление о возбуждении соответствующего
производства. В постановлении, как и в вышерассмотренном случае, в
соответствии со ст. 235 Кодекса РСФСР об административных
правонарушениях указываются дата
==129
III. Прокурорский надзор за исполнением законов
и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество составившего
постановление прокурора, сведения о личности нарушителя, место, время
совершения и существо административного правонарушения, нормативный акт,
предусматривающий ответственность за данное правонарушение.
Постановление подписывается прокурором и лицом, совершившим
административное правонарушение. К постановлению могут быть приложены
материалы, полученные в процессе осуществления надзора и
свидетельствующие как о факте правонарушения, так и о виновности лица,
его совершившего.
После этого постановление и приложенные к нему материалы направляются на
рассмотрение уполномоченному на то Кодексом РСФСР об административных
правонарушениях органу или должностному лицу. Уполномоченные на
рассмотрение постановления прокурора органы или должностные лица
рассматривают его в установленный законом срок и о результатах
рассмотрения сообщают прокурору в письменном виде.
Прокурор, согласно ст. 230 Кодекса РСФСР об административных
правонарушениях, может принять участие в рассмотрении дела об
административном правонарушении.
В прокуратуре ведутся учет и контроль за своевременностью рассмотрения
постановлений прокурора и надзор за законностью принятых по результатам
его рассмотрения решений. С этой целью регистрируется каждое
направленное постановление с указанием, когда и кому было направлено, а
также сообщения органов или должностных лиц о результатах его
рассмотрения.
Помимо оснований, предусмотренных ст. 25 Закона о прокуратуре, прокурор
может вынести постановление об освобождении лиц; незаконно подвергнутых
административному задержанию на основании решений несудебных органов.
Такое постановление выносится на основании п. 3 ст. 22 вышеназванного
закона. При осуществлении надзора за исполнением законов органами и
должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре,
прокурор выявляет факты незаконного административного задержания лиц
органами и должностными лицами, имеющими соответствующую
административно-исполнительскую компетенцию (органы внутренних дел,
органы пограничной службы, органы военизированной охраны, органы
внутренних войск МВД РФ и др.). В этих случаях прокурор выносит
постановление об освобождении незаконно задержанных, которое подлежит
незамедлительному исполнению.
В связи с выявлением правонарушений в процессе осуществления надзора за
исполнением законов и законностью правовых актов прокурор в целях их
устранения и предупреждения может выносить помимо рассмотренных и иные
акты прокурорского реагирования, а именно требования, с которыми он
может обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд о признании
выявленных
К оглавлению
==130
Курс прокурорского надзора
незаконных актов недействительными (п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре), а
также предъявлять иски в судебные органы для возмещения причиненного
правонарушением ущерба или защиты нарушенных законных прав физических
или юридических лиц. Требования, предъявляемые к этим актам, порядок их
внесения будут рассмотрены в следующих разделах учебника об участии
прокурора в рассмотрении судами уголовных, гражданских и арбитражных
дел.
Предостережение о недопустимости нарушения закона. Этот акт
прокурорского надзора как форма реализации полномочия прокурора
установлен поправкой к Закону о прокуратуре от 10 февраля 1999 г. Он
оформляется в виде специального акта (документа), в котором указываются
наименование прокуратуры и должностного положения прокурора (или его
заместителя), составившего предостережение, фамилия, имя, отчество и
занимаемая должность предостерегаемого лица, краткое указание оснований
предостережения, требования, предъявляемые к должностному лицу, и
указание на последствия в случае невыполнения требований и нарушения
закона в виде соответствующей ответственности (уголовной,
административной, дисциплинарной), к которой может быть привлечено
предупреждаемое лицо. В предостережении указывается дата его объявления
предостерегаемому. Предостережение подписывается прокурором или его
заместителем и лицом, получившим предостережение.
Закон о прокуратуре (ст. 25′) не дает четкого определения правовой
основы применения этого акта прокурорского реагирования. В ст. 251
указывается, что предостережение применяется “при наличии сведений о
готовящихся противоправных деяниях”. Эти сведения могут иметь самый
различный характер: заявления граждан, сообщения средств массовой
информации, материалы контрольных органов и т.п. Однако очевидно, что
эти сведения в любом случае должны быть реальными, объективными и
достоверно установленными. По смыслу закона содержанием этих сведений
является информация о “готовящихся” противоправных деяниях. Очевидно,
эта информация должна содержать характеристику каких-то действий
(бездействия), поведения соответствующего должностного лица, продолжение
которых повлечет нарушение закона. В такой ситуации сложным
представляется определение момента предостережения. Если в деянии
должностного лица уже есть признаки, пусть менее опасного
правонарушения, то прокурор может для их пресечения применить другие
средства прокурорского реагирования, а именно принести протест, внести
представление, возбудить производство о привлечении виновного к
дисциплинарной или административной ответственности. Если же очевидных
признаков правонарушений в деянии должностных лиц нет, то обоснованность
предостережения может вызывать сомнение.
Закон ничего не говорит и о характере готовящихся противоправных деяний.
Ведь таковыми могут быть и деяния, хотя и нару-
III. Прокурорский надзор за исполнением законов
==131
шающие какие-либо нормы права, но не представляющие серьезной
общественной опасности. Поэтому, исходя из смысла ст. 251, следует
полагать, что данный акт прокурорского реагирования может и должен
применяться в тех случаях, когда у прокурора имеется объективная
информация о реальной возможности совершения должностным лицом
правонарушения, представляющего значительную общественную опасность, то
есть могущее причинить существенный вред правам и законным интересам
граждан, юридическим лицам, обществу и государству.
Согласно тексту закона (ст. 25′) предостережение может быть вынесено
должностному лицу, то есть физическому лицу, являющемуся представителем
власти или исполняющему организационно-распорядительные или
административно-хозяйственные функции в органах федеральной
государственной власти или представительной или исполнительной
государственной власти субъектов РФ, а также органов местного
самоуправления. Перечень таких лиц должен соответствовать пределам и
компетенции прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов и
законностью издаваемых правовых актов.
На основании определенных Законом о прокуратуре (ст. 21) предмета и
пределов прокурорского надзора за исполнением законов и законностью
правовых актов, а также п. 1 ст. 27 того же закона, можно сделать вывод,
что предостережение может быть вынесено не только указанным в ст. 25’
Закона должностным лицам, но и руководителям коммерческих и
некоммерческих организаций, если их деяния могут повлечь существенные
нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Форма реализации рассматриваемого акта прокурорского реагирования
является смешанной. Сам акт, как уже отмечалось, имеет письменную форму,
а его реализация осуществляется в устной форме. В отличие от протеста
или представления, которые могут быть принесены, то есть переданы
адресату по почте, с нарочным или другим путем, предостережение должно
быть в устной форме объявлено прокурором или его заместителем
соответствующему должностному лицу. При этом ему должны быть разъяснены
требования по прекращению конкретных деяний, могущих повлечь нарушение
закона, и возможность привлечения его к ответственности в установленном
законом порядке в случае невыполнения этих требований.
После объявления предостережения и подписания его предостереженным один
экземпляр предостережения должен быть передан предостереженному лицу, а
второй экземпляр должен храниться в прокуратуре. Объявление
предостережения должно быть соответствующим образом зарегистрировано в
нарядах (компьютерной базе данных) прокуратуры. Невыполнение изложенных
в нем требований о недопущении правонарушения будет важным поводом и
==132
Курс прокурорского надзора
одним из оснований для привлечения предостереженного должностного лица к
ответственности.
Информация прокурора. Закон о прокуратуре предусматривает помимо
рассмотренных еще один акт прокурорского реагирования на выявленные
правонарушения — информацию.
Пункт 3 ст. 24 названного закона гласит, что в случае несоответствия
постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской
Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор РФ
информирует об этом Президента Российской Федерации. Как видно из текста
п. 3 ст. 24, Закон не определяет конкретную форму, обязательные
атрибуты, порядок принесения информации. Однако из смысла закона можно
сделать вывод о том, что такая форма реагирования на незаконность
постановлений Правительства РФ должна представляться в письменном виде,
быть адресованной Президенту РФ и подписанной Генеральным прокурором РФ.
В ней должно быть указано, какое постановление Правительства, в чем и
какой статье Конституции РФ или какому закону Российской Федерации не
соответствует. Там же должны быть указаны предложения Генерального
прокурора РФ относительно средств и порядка приведения постановления
Правительства РФ в соответствие с действующим законодательством.
§ 5. Организация прокурорского надзора за исполнением законов и
законностью правовых актов
Эффективность надзорной деятельности органов прокуратуры по выявлению и
устранению нарушений закона, созданию условий, обеспечивающих законность
деятельности органов государственной власти и управления, различного
рода общественных формирований и должностных лиц, в существенной мере
определены правильной организацией этой деятельности прокуратуры.
Следует отметить, что прокурорский надзор за исполнением законов за
последние годы оказался в существенной мере ослабленным. Далеко не все
прокуроры оказались способными противостоять местным влияниям, идущим
вразрез с интересами государства и общества. Ослабла роль прокурорского
надзора как гаранта строгого исполнения законов, исключения различного
рода негативных явлений в сфере экономики, подрывающих единство
законности в государстве.
Говоря об организации рассматриваемого направления надзорной
деятельности органов прокуратуры, необходимо отметить необходимость для
каждого прокурора четкого определения предмета и пределов прокурорского
надзора.
Второе условие правильной организации общенадзорной деятельности
прокуроров — это четкое разграничение функций прокуроров в прокурорской
системе, что позволит устранить параллелизм
III. Прокурорский надзор за исполнением законов
==133
в работе прокуроров различных звеньев и в то же время не упустить из
виду основные направления в осуществлении надзора за исполнением законов
и законностью издаваемых правовых актов.
Важное значение здесь имеют требования Генерального прокурора РФ,
содержащиеся в его приказах и указаниях № 20 от 28 мая 1992 г. “Об
организации надзора и управления в органах прокуратуры РФ” и № 30 от 22
мая 1996 г. “Об организации прокурорского надзора за исполнением
законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина”, № 42 от 18
июля 1997 г. “Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых
актов субъектов Российской Федерации”, № 4917 от 12 августа 1996 г. “О
мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за
исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе”,
и др. В соответствии с этими приказами надзор за исполнением законов, а
также за соответствием законам правовых актов, издаваемых: —
федеральными министерствами и ведомствами, всероссийскими общественными
объединениями — на Генеральную прокуратуру РФ; — республиканскими
министерствами, ведомствами и общественными объединениями — на
прокуратуры республик в составе РФ; — краевыми, областными, автономной
области, автономных округов органами исполнительной власти и управления,
региональными общественными объединениями — соответственно на
прокуратуры краев, областей, автономной области, автономных округов,
приравненные к ним специализированные прокуратуры; — иными местными
представительными органами, органами исполнительной власти и управления,
юридическими лицами, общественными объединениями — на районные и
городские прокуратуры, а также приравненные к ним специализированные
прокуратуры.
Надзор за исполнением законов органами военного управления, воинскими
соединениями и учреждениями осуществляется военными прокуратурами, В
исключительных случаях вышестоящие прокуратуры при наличии у них
сигналов о существенном нарушении закона вправе провести проверку и
принять меры к устранению нарушений закона в пределах республики, края,
области, то есть прокурор области и иные вышестоящие прокуроры могут
принять на себя исполнение функций нижестоящих прокуроров.
Успех общенадзорной деятельности прокуроров зависит от уровня их
информационного обеспечения о состоянии законности, наличия
правонарушений на конкретных поднадзорных объектах.
Прежде всего прокурор должен располагать сведениями, предусмотренными
государственной статистической отчетностью и данными органов
государственного контроля о состоянии законности на различных объектах.
Изучая ее, прокуроры выясняют наличие и распространенность
правонарушений как в целом на поднадзорной
==134
Курс прокурорского надзора
территории, так и на конкретных предприятиях, в учреждениях и
организациях. Особое внимание при этом должно быть уделено соблюдению
прав человека и гражданина, состоянию законности в экономической,
экологической, социальной сферах.
При этом прокурор должен учитывать, что многие должностные лица не
заинтересованы в предоставлении ему полной и правдивой информации о
состоянии законности и. правопорядка, более того, в ряде случаев
тщательно укрываются факты хищений, коррупции, злоупотреблений и иных
нарушений законов. Все это обязывает прокуроров использовать различные
источники информации: органы государственного управления,
государственные и ведомственные органы контроля, органы внутренних дел,
суда, арбитражного суда и др.
Одним из источников информации о состоянии законности являются данные
юридической службы на предприятиях, учреждениях и в организациях.
В целях получения информации о состоянии законности на поднадзорной
территории прокурор должен использовать взаимный обмен сведениями с
органами местного самоуправления, общественными организациями.
Участие прокуроров в работе органов государственной исполнительной и
законодательной власти также является важным средством получения
информации о состоянии законности.
Обобщение судебной и прокурорской практики по применению мер уголовного
и административно-правового воздействия, изучение конкретных уголовных и
гражданских дел, — все это является также источником информации о
состоянии законности, ее нарушениях, причинах и условиях, способствующих
этим нарушениям.
Работа органов прокуратуры по надзору за исполнением законов и
законностью правовых актов строится по предметно-зональному принципу.
Это означает, что прокуратуры субъектов РФ, прокуроры приравненных к ним
специализированных прокуратур одновременно выполняют
организационно-методическое руководство данной деятельностью подчиненных
прокуратур и осуществляют надзор на подведомственных им объектах —
органах законодательной и исполнительной власти.
Организационно-методический отдел Управления по. надзору за исполнением
законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ обобщает
надзорную работу нижестоящих прокуратур, вырабатывает методические
рекомендации по более эффективному осуществлению надзора, применению
наиболее действенных средств выявления и устранения нарушений закона,
распространяет положительный опыт работы прокуроров.
Прокурор соответствующего управления или отдела прокуратуры республики,
края и области не только контролирует работу нижестоящей прокуратуры, но
и оказывает практическую помощь
==135
III. Прокурорский надзор за исполнением законов
в организации этой работы, помогает составить протест или
представление, провести аналитическую работу по состоянию законности в
районе, городе или на конкретном объекте, принимает участие в проводимой
прокурорской проверке или проводит совместную проверку.
Указанные отделы взаимодействуют с другими управлениями и отделами
прокуратуры. Координацию этой работы возглавляют руководители
соответствующих управлений и отделов.
Поскольку в районных и городских прокуратурах нет специального
подразделения, осуществляющего данное направление прокурорского надзора,
эти функции выполняет помощник прокурора или сам районный или городской
прокурор.
Генеральным прокурором РФ 10 апреля 1996 г. утверждено Положение об
управлении по надзору за исполнением законов и законностью правовых
актов, проведение в жизнь которого способствует повышению эффективности
надзорной деятельности прокуроров.
Организация рассматриваемого надзора в существенной мере зависит от
правильного планирования этой работы. При необъятности пределов данной
надзорной деятельности прокуроры должны избирать “болевые” точки, куда
им надлежит направить свои усилия. В настоящее время наиболее важные
направления надзора — это охрана прав и законных интересов граждан,
соблюдение законности в сфере хозяйственной, в том числе
предпринимательской деятельности, соблюдение законов об охране природы и
ряд других. Эти направления в надзорной деятельности прокуроров являются
на современном этапе определяющими.
Характерной особенностью данного надзора как одного из направлений
прокурорской деятельности является то, что успех в этой работе во многом
определяется инициативой самого прокурора. Для сравнения скажем, что
если прокурор при осуществлении надзора за законностью расследования
уголовного дела имеет уже возбужденное дело, то прокурор, осуществляющий
надзор в данном направлении, как правило, начинает свою работу с
“чистого” листа; Это он обязан установить нарушение закона, определить
ответственных за это лиц и дать материалу дальнейшее направление:
возбудить уголовное дело или дисциплинарное преследование и. т.д.
Успех надзорной деятельности прокуроров в существенной мере определяется
правильным выбором объекта для проверки состояния законности. Прокурор
организует проверку исполнения законов не там, где “давно не были”, а
там, где нарушаются законы, о чем у прокурора уже имеется необходимая
информация.
При проведении проверки исполнения законов прокурор организует ее так,
чтобы можно было выявить не только нарушения закона, но и причины,
повлекшие эти нарушения. Это особенно сложно, когда речь идет о
хозяйственной деятельности, где нужны спе-
Курс прокурорского надзора
==136
циальные познания в области планирования, финансирования, технологии
производства, ценообразования и стандартизации и т.д. Как правило,
прокуроры этими специальными познаниями не обладают. Поэтому прокурору
предоставлено право привлекать к проведению надзорных проверок
различного рода специалистов.
Прокурору при этом надлежит не только привлечь сведущего специалиста,
способного разобраться в специфике производства, но и правильно
поставить перед ним интересующие его вопросы, а также правильно оценить
и использовать полученные специалистом данные.
Установив нарушение закона, прокурор определяет порядок реагирования на
эти нарушения. Из всех средств прокурорского реагирования,
предусмотренных законом о прокуратуре, прокурор избирает наиболее
эффективное (протест, представление, постановление). В определенных
случаях сам характер допущенного нарушения закона предопределяет форму
прокурорского реагирования. Если, например, прокурор установил растрату
или присвоение государственных средств, он возбуждает уголовное дело и
принимает меры к изъятию соответствующих бухгалтерских документов или
налагает арест на эти документы.
Если прокурором установлено, что правовой акт, изданный должностным
лицом, противоречит закону, он приносит протест для его отмены или
изменения.
Руководствуясь приказом Генерального прокурора РФ № 30 от 22 мая 1996
г., прокуроры должны поднять роль и значимость протестов, представлений
и других актов прокурорского реагирования, рассматривать их как средство
достижения конечной цели — устранения нарушений закона и их причин,
реального укрепления законности и правопорядка. Успех данной надзорной
деятельности определяется конечным результатом. Надзорная работа
прокурора завершается только тогда, когда установленные им нарушения
закона, их причины и способствовавшие им условия будут устранены.
Прокурор не может и не должен ограничиваться теми сообщениями, которые
он получает в ответ на свои Протесты или представления от должностных
лиц, которым они направлены. Нередко ответ носит формальный характер.
Впоследствии оказывается, что никаких мер по устранению нарушений закона
не принималось, и положение с состоянием законности осталось по-прежнему
неудовлетворительным. В этих случаях прокурор организует проведение
контрольной проверки и, используя полученные фактические данные, вносит
представление вышестоящему органу государственного управления о
привлечении к дисциплинарной ответственности должностного лица,
виновного в бездеятельности по устранению нарушения закона.
Говоря об организации надзора, необходимо отметить, что Генеральный
прокурор РФ ориентирует подчиненных прокуроров на
==137
III. Прокурорский надзор за исполнением законов
активное предупреждение нарушений закона. Так, участвуя в работе органа
государственной власти или управления, прокурор дает заключение о
законности и обоснованности принимаемого решения. Тем самым он
предупреждает принятие незаконного и необоснованного правового акта. В
этих целях прокурору нередко заранее направляется проект решения, о
законности которого прокурор впоследствии дает свое заключение.
Важное значение имеет своевременная и полная информация прокуроров, в
особенности районного и городского звена, о новом законодательстве. Это
делается чаще всего на проводимых вышестоящими прокуратурами семинарских
и практических занятиях. Здесь даются разъяснения наиболее сложных
положений вновь принятых законов и подзаконных актов. Эта работа должна
проводиться активно, особенно в настоящее время, в период обновления
законодательства, в частности, в сфере хозяйственного, коммерческого и
предпринимательского права.
Контрольные вопросы
1. В чем состоят сущность и предмет надзора за исполнением законов и
законностью правовых актов?
2. Каковы полномочия прокурора по выявлению, устранению и предупреждению
нарушений закона?
3. В чем состоят особенности прокурорского надзора за законностью
правовых актов?
4. Каковы назначение, содержание и реквизиты протеста прокурора?
5. Какие требования предъявляются к представлению прокурора?
6. Какие меры принуждения следуют в связи с вынесением прокурором
предостережения о недопустимости нарушения закона?
==138
00.htm – glava05
Глава IV ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ,
ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ДОЗНАНИЕ И
ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ
§ 1. Понятие и предмет прокурорского надзора за исполнением законов
органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и
предварительное следствие
Следствие, производимое органами прокуратуры, внутренних дел, ФСБ и
налоговой полиции, хотя и носит наименование предварительного
(окончательное решение по уголовному делу принимает суд), тем не менее
при его производстве определяются характер и объем обвинения, правовая
оценка преступления, что в свою очередь предопределяет вид и размер
уголовного наказания, устанавливается круг доказательств по уголовному
делу, в пределах которого, как правило, проводится судебное
разбирательство. Правильно организованные предварительное следствие и
дознание, а также осуществляемый прокурорский надзор за исполнением
законов при их производстве представляют собой одну из существенных
гарантий быстрого и полного раскрытия преступления, его полного,
объективного и всестороннего расследования, а в конечном итоге
постановления судом законного, обоснованного и справедливого приговора.
В настоящее время, когда речь идет о формировании правового государства
Российской Федерации, необходимо иметь в виду, что одним из важных
звеньев в этом процессе является дальнейшее совершенствование
прокурорского надзора за законностью деятельности следственного
аппарата, дознания и органов, осуществляющих оперативно-розыскную
деятельность (ОРД). Следует подчеркнуть, что ни в какой иной сфере
деятельности государственных органов не затрагиваются так остро права и
законные интересы граждан, как в сфере ОРД, дознания и предварительного
следствия. Никакие иные нарушения законов не причиняют людям таких
нравственных и физических страданий, как нарушения, связанные с
незаконными задержаниями и арестами, необоснованными привлечениями к
ответственности, влекущими осуждение невиновных.
Несмотря на то, что деятельность органов следствия с годами
совершенствуется, улучшается качественно кадровый состав следо-
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==139
вателей (возрос их образовательный уровень, повышается их квалификация),
тем не менее в деятельности указанных правоохранительных органов имеется
немало недостатков. Генеральный прокурор РФ в приказе № 31 от 18 июня
1997 г. “Об организации прокурорского надзора за предварительным
следствием и дознанием” потребовал решительно покончить с проявлениями
предвзятости, тенденциозного подхода при проведении предварительного
следствия и дознания с тем, чтобы из практики работы правоохранительных
органов были полностью исключены факты необоснованных задержаний и
незаконного привлечения граждан к уголовной ответственности. Каждый
такой случай должен расцениваться как чрезвычайное происшествие, и по
нему должна проводиться тщательная проверка с принципиальными и строгими
выводами.
Проявление предвзятости, тенденциозности, безразличия к судьбам людей,
защита “чести мундира” при производстве следствия, дознания и ОРД в этой
стадии уголовного судопроизводства, попытки в ущерб законности и
справедливости отстаивать неподтвердившиеся выводы при предъявлении
обвинения расцениваются как поведение, несовместимое с работой в органах
правоохранения.
Важнейшими критериями оценки работы каждого дознавателя и следователя и
в целом соответствующего аппарата являются обоснованность возбуждения
уголовных дел, соблюдение требований закона о всесторонности, полноте и
объективности расследования, обеспечение конституционных гарантий
неприкосновенности личности. Если дать в целом оценку деятельности
органов, осуществляющих ОРД, дознания и предварительного следствия, то
надо отменить, что за последние годы значительно снижается качество
производимых дознания и предварительного следствия. Наиболее ярким
показателем качества дознания и расследования преступлений является
количество оправданных судами подсудимых. Количество таких уголовных дел
растет из года в год. Попытки некоторых прокуроров объяснить этот
процесс возросшими требованиями судов к качеству дознания-и
предварительного следствия не выдерживают критики: большое число таких
уголовных дел содержит явные пробелы, упущения и недостатки
предварительного следствия.
Порядок производства ОРД, дознания и расследования преступлений
определяется Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР, Законом об
оперативно-разыскной деятельности. Помимо этого работники органов ОРД,
дознания и предварительного следствия руководствуются ведомственными
приказами и указаниями по вопросам следственной работы. Также
обязательны к исполнению этими органами и имеющие руководящий характер
постановления Пленума Верховного Суда РФ по вопросам применения
уголовного и уголовно-процессуального закона.
Выполняя задачи надзора за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание
К оглавлению
==140
Курс прокурорского надзора
и предварительное следствие, прокуроры следят за тем, чтобы
следователи, работники органов дознания и сотрудники
оперативно-розыскной службы строго руководствовались требованиями,
содержащимися в этих нормативных актах.
Уголовное судопроизводство ставит перед собой двуединую задачу. С одной
стороны — быстрое и полное раскрытие и расследование каждого
преступления, изобличение виновных и обеспечение правильного применения
закона с тем, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут
справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к
уголовной ответственности и осужден. С другой стороны, уголовное
судопроизводство должно способствовать укреплению законности и
правопорядка, предупреждению и искоренению преступлений, охране
интересов общества, прав и свобод граждан, воспитанию граждан в духе
неуклонного соблюдения законов и уважения правил общежития. При
производстве по любому уголовному делу независимо от характера
совершенного преступления и тяжести наступивших последствий необходимо
учитывать единство этих задач, их нельзя отрывать друг от друга, так как
они взаимосвязаны и взаимообусловлены.
Задачи, стоящие перед прокурорами, осуществляющими надзор за исполнением
законов органами дознания и предварительного следствия, сформулированы в
Законе о прокуратуре, в УПК и приказах Генерального прокурора РФ.
Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор
в этой стадии процесса с тем, чтобы: ни одно преступление не осталось
нераскрытым и ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало
установленной законом ответственности; задержание граждан по подозрению
в совершении преступления производилось не иначе как в порядке и по
основаниям, установленным законом; никто не подвергался незаконному и
необоснованному привлечению к уголовной ответственности или иному
незаконному ограничению в правах; никто не подвергался аресту без
судебного решения или санкции прокурора; соблюдались установленные
законом порядок возбуждения и расследования уголовных- дел, сроки их
расследования, права участников уголовного судопроизводства и других
граждан; при расследовании преступлений неуклонно соблюдались требования
норм УПК о всестороннем, полном и объективном исследовании всех
обстоятельств дела, выявлялись как уличающие, так и оправдывающие
обвиняемого, а также отягчающие и смягчающие его ответственность
обстоятельства; выявлялись причины совершения преступлений и
способствующие им условия, принимались меры к их устранению.
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==141
Стоящие перед органами прокуратуры задачи будут успешно выполнены лишь
при том условии, если сами прокуроры будут строго придерживаться
требований закона и уголовно-процессуальных норм. Принцип законности в
уголовном судопроизводстве является одним из основополагающих принципов
в организации и деятельности органов дознания и предварительного
следствия. Некоторые следователи, да и прокуроры считают, что при
раскрытии преступлений и их расследовании любые средства пригодны, лишь
бы раскрыть преступление и установить виновное лицо. Излишне говорить о
порочности такой позиции: не любые, а только те из них, которые основаны
на законе, исходят из закона, опираются на закон.
Уголовно-процессуальный закон (ст. 4 УПК) провозглашает важное правило:
никто не может быть привлечен в качестве обвиняемого иначе, как на
основаниях и в порядке, установленных законом.
Установленный законом порядок возбуждения уголовного дела, предъявления
обвинения, избрания меры пресечения, производства отдельных
процессуальных действий вовсе не лишает их исполнителей инициативы,
проявления творческого отношения к делу, иначе говоря, не “формализует”
производство по делу. Правильное применение закона обеспечивает успешное
производство по делу и вместе с тем гарантирует исполнителей от ошибок,
которые затем оборачиваются грубыми нарушениями законности и приводят к
существенному лишению или ограничению прав и законных интересов
участников процесса.
Практике известны неединичные случаи, когда из-за пренебрежительного
отношения следователей органов внутренних дел и прокуратуры к закону при
расследовании уголовных дел об убийствах, изнасилованиях и других
опасных преступлениях привлекались невиновные лица, а виновные в это
время безнаказанно совершали новые тяжкие преступления. Это происходило
прежде всего из-за стремления любыми средствами раскрыть преступление,
когда заявляемые подозреваемыми и обвиняемыми ходатайства о выполнении
процессуальных действий, которые бы подтверждали их непричастность к
совершенному преступлению, игнорировались, нарушались требования закона
о полноте, всесторонности и объективности расследования совершенного
преступления
Успех в работе следователей заключается, в частности, в том, что они
каждый свой шаг, каждое процессуальное действие сверяют с законом,
требованиями, изложенными в приказах и указаниях Генерального прокурора
РФ и других нормативных актах. Ни один закон, ни одна из
уголовно-процессуальных норм при этом не являются препятствием для
проявления следователем и прокурором инициативы и творческого мастерства
при раскрытии и расследовании преступления. Наоборот, строгое соблюдение
требований норм закона создает условия для полного, быстрого и
всестороннего ис-
Курс прокурорского надзора
==142
следования обстоятельств совершенного преступления и привлечения
виновного к законной ответственности. Более того, строгое следование
нормам Уголовно-процессуального кодекса является необходимым средством
раскрытия и расследования преступлений.
С другой стороны, практика подтверждает, что там, где укоренилось
пренебрежение к законам, нормам и правилам судопроизводства, где стало
правилом добиваться любой ценой видимого благополучия в борьбе с
преступностью, в раскрытии преступлений, где принижена личная
ответственность следователя за порученное дело, там процветают произвол
и беззаконие.
Известны многочисленные факты, когда вследствие утраты некоторыми
работниками органов внутренних дел и прокуратуры личной ответственности
за выполнение служебного долга, пренебрежительного отношения к сбору,
закреплению и проверке доказательств и доводов подозреваемых, обвиняемых
и потерпевших, игнорирования обстоятельств, опровергающих или ставящих
под сомнение обвинение, допускаются нарушения конституционных гарантий
неприкосновенности личности, жилища, тайны переписки, телефонных и иных
переговоров и др.
Генеральный прокурор РФ требует от руководителей органов прокуратуры
обеспечения действенного надзора за соблюдением требований
уголовно-процессуальных норм в период всего хода расследования
преступления и проведения оперативно-розыскных мероприятий. Имеется в
виду соблюдение законности, начиная с момента возбуждения уголовного
дела и заканчивая составлением обвинительного заключения. Особо важное
значение при этом имеет надзор за исполнением законов при выполнении тех
процессуальных действий, которые обеспечивают движение уголовного
судопроизводства от стадии к стадии. Речь идет о соблюдении законности
при выполнении таких процессуальных действий, как то; прием, регистрация
и проверка заявлений и сообщений о совершенных преступлениях;
возбуждение уголовного дела; задержание подозреваемого и избрание в
отношении него меры пресечения, в особенности содержания под стражей;
производство выемки, обыска и наложения ареста на почтово-телеграфную
корреспонденцию; предъявление обвинения; отстранение обвиняемого от
занимаемой должности; ознакомление обвиняемого с материалами уголовного
дела; составление и утверждение обвинительного заключения.
Разумеется, каждое действие, выполненное работником органов дознания и
следователем, относящееся к выявлению обстоятельств по делу, имеет
существенное значение, но когда речь идет об указанных выше
процессуальных действиях, то требования к соблюдению законности при их
выполнении приобретают исключительно важное значение, так как малейшее
отступление от установленного порядка может повлечь за собой грубые
нарушения законности в уголовном судопроизводстве
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==143
§ 2. Полномочия прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов
органами предварительного следствия, дознания и оперативно-розыскной
деятельности
В целях устранения, а главное, предупреждения нарушений
уголовно-процессуальных норм, прав и законных интересов граждан в сфере
осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания и
предварительного следствия прокурору предоставлены существенные
полномочия. Они значительно расширены в связи с принятием Федерального
закона “Об оперативно-розыскной деятельности”1. В этом направлении
прокурорского надзора полномочия прокуроров носят
властно-распорядительный характер.
Они сформулированы в УПК, в Законе о прокуратуре, в приказах и указаниях
Генерального прокурора РФ. Эти полномочия неоднородны по своему
содержанию и назначению, но подчинены единой цели — обеспечению
законности в стадии дознания и предварительного следствия и ОРД.
Прежде всего прокурор осуществляет функцию надзора за исполнением
законов. Обладая предоставленными ему полномочиями, он вправе отменить
или изменить любое решение или акт органов расследования, отстранить
лицо, производящее расследование, от дальнейшего производства по делу,
передать уголовное дело другому следователю или принять его к своему
производству, избрать, изменить или отменить избранную следователем меру
пресечения в отношении обвиняемого и т. д.
С другой стороны, являясь участником уголовно-процессуальной
деятельности, прокурор вправе сам возбудить уголовное дело,
санкционировать арест, обыск, выемку почтово-телеграфной
корреспонденции, отстранение обвиняемого от занимаемой должности и тд.
Прокурор вправе также участвовать в выполнении следователем любого
процессуального действия или самостоятельно расследовать преступление.
–
Наконец, прокурор наделен полномочиями властно-распорядительного
характера относительно следователей органов прокуратуры. Как должностное
лицо, возглавляющее орган прокуратуры, прокурор вправе применить к
подчиненному ему следователю меры поощрения и взыскания, отстранить его
от производства расследования конкретного уголовного дела или освободить
от занимаемой должности и т.д.
Все эти разноплановые полномочия, соединенные в компетенцию одного
должностного лица, делают процессуальное положение
‘ Сущности и задачам прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной
деятельности будет посвящен § 5.
Курс прокурорского надзора
==144
прокурора в этой стадии уголовного судопроизводства весьма сложным, а
главное, ответственным за конечные результаты следствия.
Осуществляя надзор за исполнением законов органами дознания и
предварительного следствия, прокурор в пределах своей компетенции
реализует следующие полномочия, предусмотренные уголовно-процессуальным
законодательством: 1) требует от органов дознания и предварительного
следствия для проверки уголовного дела документы, материалы, иные
сведения о совершенных преступлениях, ходе и результатах проведенных
дознания и предварительного следствия, а также установления лиц,
совершивших преступления; проверяет исполнение требований закона о
приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или
готовящихся к совершению преступлениях; 2) отменяет незаконные и
необоснованные постановления следователей и лиц, производящих дознание;
3) дает письменные указания о расследовании преступлений, об избрании,
изменении или отмене меры пресечения, юридической оценке преступления,
производстве отдельных следственных действий и розыске лиц, совершивших
преступления; 4) поручает органам дознания исполнение постановлений о
задержании, приводе, заключении под стражу, производстве обыска, выемки,
розыске лиц, совершивших преступления, выполнение других следственных
действий, а также дает указания о принятии необходимых мер для раскрытия
преступления и обнаружения лиц, их совершивших, по делам, находящимся в
производстве органа дознания или следователя прокуратуры; 5) участвует в
производстве дознания и предварительного следствия, а в необходимых
случаях лично выполняет отдельные следственные действия или производит
расследование в полном объеме по любому делу; 6) санкционирует
производство обыска, наложения ареста на почтово-телеграфную
корреспонденцию и ее выемку, отстранение обвиняемого от должности и
другие действия следователя и органа дознания в случаях, предусмотренных
законом; 7) осуществляет надзор за законностью производства
оперативно-розыскных мероприятий; 8) продлевает срок расследования и
содержания по стражей в качестве меры пресечения в случаях и в порядке,
предусмотренных законом; 9) возвращает уголовные дела органам дознания и
предварительного следствия со своими указаниями о производстве
дополнительного или повторного расследования; 10) изымает в целях
наиболее полного и объективного расследования от органа дознания и
передает следователю любое уголовное дело от одного органа
предварительного следствия другому, а также от одного следователя
другому;
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==145
11) отстраняет лицо, производящее дознание, или следователя от
дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если ими
допущено нарушение закона при расследовании дела; 12) возбуждает
уголовные дела или отказывает в их возбуждении; прекращает либо
приостанавливает производство по уголовным делам; дает согласие на
прекращение уголовного дела следователем или органом дознания в тех
случаях, когда это предусмотрено законом; утверждает или санкционирует
протокол при досудебной подготовке материалов и утверждает обвинительное
заключение; направляет в суд уголовные дела или материалы по
протокольной форме судопроизводства.
Осуществляя надзор, прокурор применяет указанные полномочия в
выработанных практикой формах прокурорского реагирования на
установленные нарушения закона. Наиболее эффективные из них состоят в
следующем.
Одним из наиболее эффективных средств прокурорского надзора за
исполнением законов органами дознания или предварительного следствия
является санкция прокурора на производство следственных действий,
которые в существенной мере затрагивают права и законные интересы
граждан. Уголовно-процессуальное законодательство предусматривает
перечень процессуальных действий, выполняемых следователем только после
того, как прокурор санкционирует их выполнение. Суть состоит в том, что
производство этих следственных действий возможно лишь тогда, когда на их
выполнение дает согласие прокурор. К числу таких следственных действий
относятся: арест, обыск, арест и изъятие почтово-телеграфной
корреспонденции, применение следователем денежного или имущественного
залога в качестве меры пресечения. В соответствии со ст. 167 УПК выемка
документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну,
производится только с санкции прокурора. Если при производстве
судебно-психиатрической экспертизы возникает необходимость в
стационарном наблюдении, помещение подозреваемого или обвиняемого в
лечебно-психиатрическое учреждение производится только с санкции
прокурора (ст. 188 УПК). В соответствии со ст. 153 УПК следователь при
привлечении должностного лица в качестве обвиняемого в случае
необходимости вправе отстранить его от занимаемой должности.
Постановление следователя об этом подлежит также санкционированию
прокурором.
Только после утверждения прокурором обвинительного заключения
законченное производством уголовное дело может быть направлено в суд для
рассмотрения по существу (ст. 214 УПК). Согласие прокурора в
обязательном порядке требуется в случаях прекращения уголовного дела по
нереабилитирующим основаниям в случаях, предусмотренных ст. 8—9 УПК.
Любое процессуальное действие, выполнение которого требует согласия
прокурора, может быть практически реализовано лишь
Курс прокурорского надзора
==146
после тщательного изучения и всестороннего обсуждения, чтобы, с одной
стороны, это способствовало полному, всестороннему и объективному
исследованию обстоятельств совершенного преступления, с другой — не
повлекло за собой нарушения или ограничения прав и законных интересов
участников процесса.
В тех случаях, когда прокурор устанавливает существенные нарушения
уголовно-процессуальных норм, допущенные лицами, производящими дознание
или предварительное следствие, он вносит представление начальнику органа
дознания или предварительного следствия, имеющего полномочия на
применение мер дисциплинарного воздействия к лицу, допустившему
нарушение, об устранении причин и условий, способствовавших этим
нарушениям. О результатах рассмотрения представления сообщается
прокурору.
Если прокурор считает необходимым привлечь виновное лицо за допущенное
нарушение закона к ответственности, он возбуждает дело или выносит
постановление о возбуждении дисциплинарного преследования. О
необходимости дисциплинарного преследования прокурор может указать и в
представлении. В этом случае прокурор не выносит специального
постановления. Если постановление о возбуждении дисциплинарного
производства выносит прокурор района (города), он “направляет материал
вышестоящему прокурору, который в свою очередь при согласии с позицией
нижестоящего прокурора препровождает материал соответственно начальнику
областного управления внутренних дел, так как правом наложения
дисциплинарного взыскания обладает лишь это должностное лицо органов
внутренних дел, нижестоящим должностным лицам такого права не
предоставлено. Постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного
взыскания подлежит рассмотрению не позднее, чем в десятидневный срок
после его поступления. О результатах
рассмотрения сообщается прокурору.
При установлении обстоятельств, свидетельствующих о привлечении заведомо
невиновного к уголовной ответственности (ст. 299 УК) или заведомо
незаконном аресте или задержании (ст. 301 УК), либо о принуждении к даче
показаний путем применения угроз или иных незаконных действий (ст. 302
УК), либо о даче свидетелем или потерпевшим заведомо ложных показаний
или экспертом ложного заключения (ст. 307 УК), прокурор возбуждает
уголовное дело и поручает следователю органов прокуратуры произвести по
делу
предварительное расследование.
За умышленное укрытие преступлений от учета должностные лица органов
внутренних дел привлекаются к уголовной ответственности по ст. 285 УК
(злоупотребление должностными полномочиями).
Одним из действенных средств по устранению нарушений закона является
проверка прокурором жалоб обвиняемого, потерпевшего, свидетелей,
экспертов и других участников уголовно-процес-
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==147
суальной деятельности на действия органа дознания или следователя. .
Закон о прокуратуре (ст. 10) устанавливает общее правило рассмотрения
прокурорами заявлений, жалоб, иных обращений, которые рассматриваются в
порядке и сроки, установленные федеральным законодательством. Ответ
прокурора на заявление, жалобу и иное обращение должен быть
мотивированным.
Запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, на решение
либо действия которого принесена жалоба.
Порядок рассмотрения жалоб, поступающих от участников этой стадии
уголовного судопроизводства, имеет свои особенности и определен
соответствующими нормами уголовно-процессуального законодательства.
Жалобы могут быть поданы прокурору как в письменной, так и в устной
форме. Устные жалобы заносятся в протокол, который подписывают заявитель
и лицо, принявшее жалобу. Лицо, производящее дознание, и следователь
обязаны в течение 24 часов направить поступившую к ним жалобу вместе со
своими объяснениями прокурору. По поступлений жалобы прокурор обязан в
течение трех суток ее проверить и сообщить заявителю о результатах ее
рассмотрения. В случае отказа в удовлетворении жалобы прокурор излагает
мотивы принятого решения.
Не допускается направление в суд уголовных дел, если поступившие до
утверждения обвинительного заключения жалобы не разрешены следователем
по существу и доводы заявителя глубоко и всесторонне не проверены.
Поступившие в ходе следствия жалобы и принятые по ним решения
приобщаются к материалам уголовного дела или помещаются в наблюдательное
производство по уголовному делу.
§ 3. Надзор за законностью приема, учета, регистрации и проверки
заявлений и сообщений о преступлениях
Прием, учет, регистрация и проверка заявлений о совершенных или
готовящихся к совершению преступлениях являются началом в деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Между тем ни
уголовно-процессуальное законодательство, ни ведомственные предписания
руководителей правоохранительных органов не уделяют этой деятельности
должного внимания, считая ее чисто технической. К тому же в теории
уголовного процесса эта деятельность всегда считалась внепроцессуальной.
На практике она носила, как правило, закрытый характер.
В законодательстве и в теории уголовного процесса давно укоренилась
концепция, заключающаяся в том, что начальной стадией уголовного
судопроизводства является возбуждение уголовного дела.
==148
Курс прокурорского надзора
И действительно, если обратиться к структуре УПК, то мы увидим, что его
особенная часть открывается главой VIII, посвященной возбуждению
уголовного дела. Все это, вместе взятое, привело к тому, что приему,
учету, регистрации и проверке заявлений и сообщений о преступлениях и их
непосредственной связи с раскрытием и расследованием преступлений не
придавалось должного процессуального значения.
Между тем в условиях возрастающего уровня преступности, ухудшения
криминогенной обстановки, широкого распространения организованной
преступности и коррупции важное значение приобретает соблюдение
установленного порядка приема, учета, регистрации и проверки сообщений и
заявлений о совершенных или готовящихся к совершению преступлениях.
Своевременное и правильное исполнение требований закона о приеме, учете
и разрешении заявлений и сообщении о преступлениях обеспечивает не
только быстрое и полное раскрытие преступления, но и является гарантией
обоснованного привлечения к уголовной ответственности лица, виновного в
совершении преступления, и предупреждения случаев привлечения лица,
невиновного или не причастного к преступлению.
Это также важно для процесса доказывания виновности обвиняемого в
совершении преступления: с течением времени утрачивается актуальность
события преступного проявления, исчезают или изменяются доказательства
по делу. Правильные и своевременные прием, учет, регистрация и
разрешение заявлений и сообщений о преступлениях являются начальным
моментом для быстрого и полного раскрытия преступления, его полного,
всестороннего и объективного расследования.
Соблюдение требований закона и ведомственных предписаний по данному
вопросу, исходящих от Министра внутренних дел РФ и Генерального
прокурора РФ, способствует максимальному приближению момента совершения
преступления к назначению судом справедливого наказания лицу, виновному
в совершении преступления.
Проблема, исполнения закона о порядке приема, учета, регистрации и
разрешения заявлений и сообщений о. преступлениях является одной из
острых проблем, относящихся к сфере деятельности органов дознания,
предварительного следствия и оперативно-розыскного аппарата органов
внутренних дел. Эта проблема приобрела особую актуальность после того,
когда органы внутренних дел были наделены функциями по производству
предварительного расследования (ст. 126 УПК) и дознания как
самостоятельной формы расследования (ст. 120 УПК). За ними же
сохранились и функции приема, учета и регистрации преступлений, а также
выполнение оперативно-розыскных мероприятий. Таким образом, в одном
государственном органе оказались объединенными все эти разноплановые
функции.
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==149
К этому следует добавить и то важное обстоятельство, что на органы
внутренних дел возложена ответственность за законность и обоснованность
возбуждения уголовных дел, за быстрое и полное раскрытие преступлений,
за их успешное расследование. В силу этих обстоятельств стало
“закономерным” явлением стремление работников органов внутренних дел
показать вовне свои “успехи” в этой деятельности, в особенности в
раскрытии преступлений. Коль скоро эти “успехи” не могут прийти сами по
себе, необходимо прибегать к “нивелировкам”, иначе говоря, к припискам в
раскрытии преступлений и сокрытию преступлений, совершенных в условиях
неочевидности, от учета.
Социальная опасность укрытия преступлений от учета весьма значительна.
Это нарушение закона порождает безнаказанность лиц, совершивших
преступления. Эти лица совершают впоследствии новые, еще более опасные
преступления. Известны факты (Москва, Краснодар, Иркутск, Екатеринбург,
Нижний Новгород и др.), когда некоторые опасные преступники совершали по
нескольку десятков квартирных краж и других преступлений, и все
преступления были укрыты от учета, хотя потерпевшие обращались с
заявлениями в органы внутренних дел.
Юридической общественности широко известно уголовное дело Крекшина,
рассмотренное по первой инстанции Верховным Судом РСФСР. Будучи
условно-досрочно освобожденным от отбывания наказания, назначенного за
мошенничество, Крекшин приехал в Москву и в течение трех лет, проживая
там нелегально, совершал квартирные кражи. Всего на его счету числилось
96 квартирных краж, причем примерно одна треть из них не была
зарегистрирована в органах уголовного розыска. Следователь установил,
что потерпевшие во всех без исключения случаях обращались в органы
милиции с заявлениями о совершенных у них кражах, однако заявлений в
письменном виде у них не принимали.
Крекшин трижды задерживался по подозрению в совершении квартирных краж и
трижды совершал побеги из мест содержания задержанных. Уверовав в свою
безнаказанность, Крекшин “сколотил” преступную группу, которая совершала
умышленные убийства из корыстных побуждений деятелей кооперативного
движения.
Преступные похождения Крекшина завершились постановлением в отношении
него приговора с определением в нем наказания в виде смертной казни,
который был приведен в исполнение.
Вместе с постановлением приговора Верховный Суд РСФСР вынес в адрес
Министра внутренних дел частное определение на допущенные нарушения
закона относительно приема, регистрации и проверки заявлений и сообщений
о совершенных Крекшиным преступлениях. В соответствии с частным
определением суда Министром внутренних дел был издан соответствующий
приказ о наложении строгих дисциплинарных взысканий на работников
органов внутренних дел, виновных в этих нарушениях.
К оглавлению
==150
Курс прокурорского надзора
Укрытие преступлений от учета и безнаказанность должностных лиц,
допустивших эти нарушения, разлагающе влияют на лиц, производящих
дознание, а также на сотрудников оперативно-розыскной службы. Помимо
этого это негативное обстоятельство не позволяет государственным органам
знать истинное состояние преступности, ее динамику и структуру и
правильно определять свою стратегию и тактику по борьбе с преступностью.
В силу того, что многие заявления и сообщения о совершенных или
готовящихся к совершению преступлениях не принимаются органами
внутренних дел к производству, а определенная часть их хотя и
принимается, но в производство органам следствия не передается —
существенно искажается картина истинного состояния преступности, ее
точной структуры и динамики.
Это искажение будет сохраняться до тех пор, пока мы не избавимся от
этого порока — отказа в приеме заявлений и сообщений о совершенных
преступлениях и укрытия преступлений от учета. Статистические данные
прошлых лет о почти 100-процентной раскрываемости преступлений
принимались широкой общественностью на веру, хотя работники
правоохранительных органов знали, что за этими цифрами скрываются
злоупотребления, фальсификация, нарушения закона и правил об учете и
регистрации преступлений.
Вместе с ростом преступности остается большое число нераскрытых
преступлений, что еще более способствует росту преступности и ухудшению
ее качественной характеристики.
Некоторая часть укрытых от учета преступлений восстанавливается
средствами прокурорского надзора.
Так, прокурорами ежегодно выявляется и ставится на учет около 50 тыс.
преступлений, ранее не зарегистрированных органами внутренних дел.
При этом необходимо отметить, что не все прокуроры районов и городов,
осуществляющие надзор за исполнением законов в органах внутренних дел,
как указывает Генеральный прокурор РФ в своем приказе № 31 от 29 июня
1994 г. “О повышении роли органов прокуратуры в борьбе с преступностью и
ее предупреждении”, удовлетворительно выполняют свои обязанности по
надзору за правильностью и своевременностью приема, учета и регистрации
преступлений.
В работе прокурора нередко проявляется формальное отношение к исполнению
своих обязанностей по проверке исполнения законов об учете, регистрации
и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях.
Подавляющее большинство заявлений и сообщений о совершенных
преступлениях (свыше 80%) разрешается органами внутренних дел. Это
обстоятельство является определяющим в оценке деятельности органов
следствия и дознания по регистрации и проверке заявлений и сообщений о
преступлениях в районе, городе,
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==151
области, республике и в целом в государстве. Органы прокуратуры, ФСБ и
налоговой полиции выполняют сравнительно небольшой объем этой работы.
Существующий порядок приема заявлений и сообщений о совершенном или
готовящемся к совершению преступлении регулируется Инструкцией о порядке
приема, регистрации, учета и разрешения в органах и учреждениях
внутренних дел заявлений, сообщений и другой информации о преступлениях
и происшествиях, утвержденной приказом МВД СССР № 415 от 11 ноября 1990
г.
Заявления и сообщения о преступлениях как источники сведений о
совершенных или готовящихся к совершению преступлениях, как поводы к
возбуждению уголовного дела предусмотрены в ст. 108 УПК. К числу
указанных относятся также жалобы потерпевших по делам частного и
публично-частного обвинения.
Прием заявлений и сообщений о преступлениях является служебной
обязанностью каждого работника милиции как непосредственно в
расположении служебного помещения, так и вне его пределов.
Чаще всего заявления или сообщения о преступлениях поступают в дежурную
часть городских и районных отделов внутренних дел. Поэтому Министр
внутренних дел СССР своим приказом № 130 от 1 июля 1986 г. утвердил
специальную Инструкцию об организации работы дежурной части управления
отдела внутренних дел исполкома окружного, городского, районного Совета
народных депутатов, линейного отдела (отделения) внутренних войск на
транспорте, отделении милиции.
В соответствии с требованиями указанной инструкции оперативный дежурный
органа внутренних дел, подразделения, инспекции безопасности движения,
участковый инспектор милиции, а также иные лица, имеющие право
осуществлять прием заявлений и сообщений о преступлениях, получив
заявление или сообщение, обязаны выдать заявителю талон-уведомление,
являющийся документом строгой отчетности и имеющий единый
регистрационный номер. Заявителю вручается отрывная часть
талона-уведомления с указанием даты получения заявления и сведений о
должностном лице, его принявшем.
В целях упорядочения работы дежурных частей органов внутренних дел
Министром внутренних дел СССР 1 июля 1986 г. был издан приказ № 100 “О
мерах по совершенствованию деятельности дежурных частей органов
внутренних дел”, в котором подробно регламентирован порядок приема
заявлений и сообщений о совершенных преступлениях.
В соответствии с приказом оперативный дежурный и другие лица из состава
суточного наряда обязаны: принять заявление или сообщение независимо от
места совершения преступления; передать сообщение дежурному того органа,
на территории которого
б·
==152
Курс прокурорского надзора
оно совершено; если необходимо пресечь преступление, он должен дать
соответствующие указания; проверить исполнение указаний о выполнении
оперативно-розыскной и предупредительной деятельности.
Заявления и сообщения о совершенном преступлении, полученные участковым
инспектором или другими работниками органов внутренних дел, направляются
в суточный срок в дежурную часть и там должны быть зарегистрированы.
Между тем эти правила не всегда исполняются, и нередко полученные
участковым инспектором заявления и сообщения так у него и остаются. Во
всяком случае без согласия начальника отдела или отделения органа
внутренних дел они зарегистрированы не будут.
Приказом Министра внутренних дел СССР № 200 от 20 июня 1974 г.
регламентированы обязанности работников патрульно-постовой службы по
приему заявлений и сообщений о преступлениях, а также их деятельность по
пресечению преступлений, установлению и задержанию лиц, совершивших
преступления.
При обращении граждан с заявлением или сообщением о преступлении
работники этой службы должны незамедлительно принять меры по
установлению и задержанию правонарушителя и сообщить об этом
оперативному дежурному. Если они убеждаются в совершении преступления,
их обязанность состоит в том, чтобы сохранить в неизменности обстановку
содеянного, следы, орудия преступления, иные вещественные
доказательства.
Однако и патрульно-постовая служба не всегда действует так, как
предписано приказом министра МВД. Нередко их сведения о совершенном
преступлении также укрываются от учета.
Указанными выше директивами МВД СССР установлен порядок регистрации
поступивших заявлений и сообщений о преступлениях, согласно которому
каждое заявление и сообщение заносится в Книгу учета № 1 заявлений и
сообщений о преступлениях (в органах прокуратуры также имеются журналы
учета заявлений и сообщений о преступлениях, в которые заносятся
сведения, поступившие к следователям и прокурорам).
При обращении граждан в дежурную часть, к следователю, дознавателю или
другому сотруднику милиции с устным заявлением о преступлении в
обязательном порядке оформляется протокол в соответствии с требованиями
уголовно-процессуального законодательства. При этом заявителю
разъясняется ответственность за заведомо ложный донос, о чем делается
соответствующая запись в протоколе, удостоверенная подписью заявителя.
Начальник органа внутренних дел обязан осуществлять ежедневный контроль
за соблюдением установленного порядка приема, регистрации и учета
заявлений и сообщений о преступлениях. Не ограничиваясь устным докладом
дежурного об оперативной обстановке, он в обязательном порядке проверяет
правильность ведения
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==153
записей в Книге № 1 и Журнале о совершенных преступлениях. Об этом
делается соответствующая запись. Ежеквартально специально созданная
приказом начальника отдела комиссия производит сверку полноты учета и
правильности регистрации заявлений и сообщений о преступлениях.
Для разъяснения населению порядка приема, регистрации, учета и
разрешения заявлений и сообщений о преступлениях в доступных для граждан
местах вывешиваются Правила приема заявлений и сообщений о
преступлениях. В них указываются также номера телефонов служб, на
которые возложен контроль за правильным разрешением заявлений и
сообщений.
О зарегистрированных в течение суток заявлениях и сообщениях о
преступлениях начальник органа внутренних дел направляет прокурору
района (города), транспортного участка оперативную сводку установленной
формы.
На практике бывают нарушения установленного порядка регистрации и учета
заявлений и сообщений о преступлениях, допускаемых работниками органов
внутренних дел, выполняющих обязанности оперативных дежурных. Нарушения
заключаются в следующем. Дежурный, получив заявление о преступлении, “не
спешит” его регистрировать, а направляет заявителя к оперативному
уполномоченному уголовного розыска или ОБЭП (отдел по борьбе с
экономической преступностью), в зависимости от характера совершенного
преступления, который и определяет — регистрировать или не
регистрировать заявление.
Если дежурным принято решение не регистрировать данное заявление о
преступлении, он, выслушав заявителя, объясняет ему о
“бесперспективности” розыска преступника или убеждает его не подавать
заявления по каким-либо причинам (“малозначительность” похищенного,
давность совершенного преступления и т.д.). Заявитель обратно к
дежурному уже не возвращается, и заявление не регистрируется.
Это весьма распространенный способ укрытия информации о совершенных
преступлениях, который прокурору нелегко выявить, так как ни в каких
документах эти “беседы” с заявителем не фигурируют. Установить нарушение
закона в этих случаях можно лишь тогда, когда об этом сообщит прокурору
сам заявитель или обвиняемый, привлеченный к ответственности за
совершение другого преступления при условии признания им своей вины в
содеянном.
Другой также распространенный способ укрытия преступлений — это списание
в наряд поступивших заявлений и сообщений о преступлениях по рапорту
оперативного работника уголовного розыска или ОБЭП. В рапорте в этом
случае указывается, что “приведенные в заявлении факты проверкой не
подтвердились” или что “виновен в происшедшем сам потерпевший,..”.
Потерпевшему, как правило, в этому случае о принятом решении не
сообщается. Если
==154
Курс прокурорского надзора
потерпевший проявляет настойчивость, то его заявление будет впоследствии
зарегистрировано, а сопутствующий материал о списании в наряд будет
уничтожен.
Прокурор, а также руководитель органа внутренних дел проверяют
законность списания в наряд таких материалов и в случае установления
нарушения законности должны поставить на учет преступление, о котором
идет речь в заявлении.
Практика показывает, что в отдельных случаях заявления о
“неперспективных” для раскрытия преступлениях приобщаются к другим
уголовным делам, прекращенным производством, чаще всего за
недоказанностью участия обвиняемого в совершении преступления. Для того,
чтобы выявить это нарушение, прокурору надлежит периодически проверять
все уголовные дела, прекращенные производством.
Многие заявления и сообщения о преступлениях регистрируются
несвоевременно, в результате чего снижается актуальность борьбы с
совершенным преступлением, утрачиваются доказательства виновности
правонарушителя.
За последнее время ответственность за укрытие заявлений и сообщений о
преступлениях от регистрации и учета возросла. Работники органов
внутренних дел, укрывая преступления от учета, стали применять
необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела. В качестве оснований
для отказа в возбуждении уголовного дела в таких случаях избираются
различные благовидные предлоги. За незаконный и необоснованный отказ в
возбуждении дела работник органов дознания ответственности особенно не
опасается, тем более, что его постановление не нуждается в утверждении
прокурором.
Зарегистрированные заявления и сообщения передаются на рассмотрение
начальнику органа внутренних дел, который дает соответствующие указания:
возбудить уголовное дело, провести проверку в порядке ст. 109 УПК,
провести досудебную подготовку материалов.
В Книге учета заявлений и сообщений об этом делается пометка. В ней же
указываются номер и дата возбуждения уголовного дела. При отказе в
возбуждении уголовного дела указывается номер проверочного материала.
Материалы об отказе в возбуждении уголовного дела регистрируются в
Журнале учета материалов, по которым вынесены постановления об отказе в
возбуждении уголовного дела. Каждому из материалов присваивается
очередной порядковый номер.
По поступившему заявлению или сообщению о преступлении в срок не более
трех суток со дня его получения, а в исключительных случаях в срок не
более десяти суток (ст. 109 УПК) должно быть принято решение о
возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела или
о производстве по делу досудебной подготовки материалов по протокольной
форме.
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==155
Проверенные заявление или сообщение о преступлении могут быть также
переданы по подследственности или подсудности, если, материал о
совершенном преступлении не подведомствен органу, производившему
проверку этого заявления или сообщения. Без возбуждения уголовного дела
материал направляется соответствующему адресату. В этих случаях в
соответствии со ст. 114 УПК эти органы обязаны принять меры к
предотвращению или пресечению преступления, а также к закреплению следов
преступления.
Соблюдение требований закона о порядке приема, регистрации, разрешения
заявлений и сообщений о преступлениях во многом зависит от прокурорского
надзора за исполнением законов органами внутренних дел. В обязанности
прокуроров входит не только проверка соблюдения органами внутренних дел
порядка приема, регистрации и разрешения заявлений и сообщений о
преступлениях, но и принятие соответствующих мер по установлению этих
нарушений, и, если это вызывается необходимостью, ставится вопрос о
наказании виновных в этих нарушениях работников органов внутренних дел.
Генеральный прокурор Российской Федерации в приказе № 34 от 26 июня 1997
г. “Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью”
требует от прокуроров усиления надзора за исполнением требований закона
об учете и регистрации заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся
к совершению преступлениях. Прокурору предлагается ужесточить спрос с
работников органов внутренних дел за несвоевременное и неправильное
реагирование на сообщения о совершенных преступлениях, укрытие их от
учета, иные отступления от закона, повлекшие за собой нарушения прав и
законных интересов граждан.
Прокурор обязан проверять в органах внутренних дел исполнение требований
закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о
совершенных или готовящихся преступлениях.
Перед прокурором, осуществляющим такую проверку, стоят задачи: ——
проверить полноту, правильность учета и регистрации поступивших в органы
внутренних дел заявлений и сообщений о преступлениях; — проверить
соблюдение сроков регистрации сообщений и заявлений о преступлениях и
проверке их в порядке, установленном ст. 109 УПК; — убедиться в
законности и обоснованности принятого решения по проверенному материалу,
в частности, уведомлены ли заинтересованные лица, учреждения,
предприятия, организации о принятом решении по их заявлениям и
сообщениям.
Если будут установлены нарушения закона о порядке приема, регистрации и
проверки заявлений и сообщений о преступлениях,
==156
Курс прокурорского надзора
прокурору надлежит установить, принимались ли меры по предупреждению
данных нарушений, являлись ли они достаточными, чтобы впредь таких
нарушений не допускалось.
При проверке прокурор также выявляет, соблюдались ли работниками органов
внутренних дел требования закона относительно обеспечения прав и
законных интересов участников процесса.
Прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов в стадии дознания и
предварительного следствия, как было сказано выше, обладает полномочиями
императивного характера, используя которые он успешно вскрывает
допущенные нарушения закона и принимает меры к их устранению и
предупреждению в будущем.
Прокурорский надзор на этом этапе уголовного процесса способствует
повышению ответственности должностных лиц органов внутренних дел,
неукоснительному исполнению требований закона об охране прав и законных
интересов граждан, обеспечению принципа неотвратимости наказания за
совершенное преступление.
Практика и теория прокурорского надзора выработали методику выявления и
устранения нарушений закона при приеме, регистрации и проверке заявлений
и сообщений о совершенных преступлениях.
Методика прокурорских проверок и способы выявления допущенных нарушений
закона определяются как стоящими перед прокурором задачами, так и его
полномочиями, закрепленными в Законе о прокуратуре РФ,
уголовно-процессуальном законе и в соответствующих приказах руководящего
характера Генерального прокурора РФ.
Проводимой проверке предшествуют подготовительная работа, изучение и
усвоение проверяющим прокурором необходимого законодательства и
ведомственных нормативных актов, сравнительный анализ
учетно-регистрационной документации по приему и проверке заявлений и
сообщений, сопоставление перечня учетно-регистрационной документации,
нарядов и журналов, сбор необходимых данных о совершенных преступлениях
в районе, городе и т.д.
Установление нарушений закона осуществляется прежде всего путем
ознакомления в органах внутренних дел с соответствующей документацией по
учету, регистрации и разрешению заявлений и сообщений о преступлениях.
Прокурор проверяет также заявления и сообщения, списанные в наряд без
проверки как “неперспективные”.
Предметом его проверки являются также материалы, по которым вынесены
постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Прокурор
проверяет все прекращенные уголовные дела как по реабилитирующим, так и
по нереабилитирующим основаниям. Отдельные работники органов дознания и
предварительного следствия, как было сказано выше, укрывают преступления
путем приобщения к прекращенному уголовному делу заявления или сообщения
о пре-
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==157
ступлении, которое никакого отношения к данному уголовному делу не
имеет.
Известно, что в целях осуществления контроля за полнотой и правильностью
регистрации информации, поступившей по телефону, в дежурных частях
органов внутренних дел в республиканских, краевых, областных центрах и
крупных городах, а также в отделах внутренних дел на транспорте
производится ее магнитная запись. Поэтому целесообразно прослушивать
магнитные записи сообщений “02” и сопоставлять полученные сведения с
зафиксированными данными в официальных источниках (в соответствии с
приказом Министра внутренних дел СССР № 415 от 11 ноября 1990 г.
магнитная запись “02” хранится в течение месяца).
Эффективным средством выявления нарушений закона является ознакомление
прокурора с направлениями пострадавших на судебно-медицинское
освидетельствование, а также с документами пунктов травматологии, где
фиксируются характер, тяжесть и механизм полученных телесных
повреждений.
Проверяя законность и обоснованность содержания подозреваемых в
изоляторах временного содержания, прокурор в беседе с задержанными может
выявить, за совершение каких преступлений они задержаны, а затем
проверить, зарегистрированы ли эти преступления.
Путем ознакомления с документацией районных и городских инспекций по
делам несовершеннолетних прокурор может обнаружить факты совершения
правонарушений несовершеннолетними. Сопоставив полученные данные с
соответствующей документацией в органах внутренних дел, прокурор
устанавливает, зарегистрированы или нет эти правонарушения. Аналогичным
путем прокурор выявляет факты укрытия преступлений, когда знакомится с
материалами инспекции по делам несовершеннолетних органов внутренних
дел.
При проверке материалов ИБДД (инспекций безопасности дорожного движения)
прокурор может обнаружить информацию об угонах автомашин, краже деталей
к автомашинам и т.д. Аналогичные сведения прокурор может получить из
отделов государственного страхования автотранспорта о выплаченных
страховых суммах за похищенные автомашины, а также повреждение
автотранспортных средств при дорожно-транспортных происшествиях.
Прокурор в обязательном порядке знакомится с актами проверок отделов
органов внутренних дел вышестоящих органов, хотя они не всегда отражают
истинную картину.
Предметом проверки должны быть частные определения судов по уголовным
делам, вынесенные в соответствии со ст. 212 УПК о нарушениях закона,
допущенных при приеме, регистрации и проверке заявлений и сообщений о
преступлениях, правильность и своевременность реагирования на эти
нарушения.
==158
Курс прокурорского надзора
Выявить нарушения закона можно при приеме граждан, при встречах с
коллективами трудящихся путем ознакомления с публикациями в печати,
сообщениями по радио и телевидению.
При установлении фактов укрытия преступлений от учета прокурор принимает
меры к их немедленной регистрации и учету. От виновных в нарушении
закона в каждом случае отбирается объяснение. Затем прокурор предлагает
зарегистрировать преступление; возбуждает уголовное дело, если есть к
тому повод и основание; отменяет постановление об отказе в возбуждении
уголовного дела и поручает произвести по нему дознание или
предварительное следствие; ставит вопрос о наказании виновных в
допущенных нарушениях и предупреждении подобных нарушений в будущем. В
необходимых случаях прокурор вносит представление руководителю органа
внутренних дел о необходимости создания условий, исключающих указанные
нарушения закона. При обнаружении признаков преступления прокурор вправе
возбудить против виновных уголовное дело, против виновного может быть
также возбуждено и дисциплинарное производство.
При правильно организованном прокурорском надзоре осуществляется
контроль за исполнением предписаний прокурора по устранению
установленных нарушений закона о порядке приема, регистрации и
разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях.
Представляется, что для обеспечения полной и своевременной регистрации
преступлений необходимо отказаться от оценки деятельности органов
внутренних дел в зависимости от “процентов” в раскрываемости
преступлений. Следует в научном плане выработать критерий такой оценки,
которая бы отражала уровень борьбы с преступностью, соблюдение
законности, выполнение требований закона о быстром и полном раскрытии
преступлений и установлении лиц, их совершивших.
Для обеспечения надлежащих условий деятельности оперативных сотрудников
ОБЭП и уголовного розыска необходимо сосредоточить их усилия только на
оперативно-розыскной, деятельности, освободив их от функций по
возбуждению дел и отказу в их возбуждении.
Было бы правильным также обязать органы здравоохранения направлять
прокурору копии телефонограмм о лицах, поступивших на излечение с
тяжкими телесными повреждениями, а также со следами огнестрельного или
холодного оружия.
§ 4. Надзор за законностью возбуждения уголовных дел
Возбуждение уголовного дела является ответственной стадией уголовного
судопроизводства. Законное, обоснованное и своевремен-
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==159
ное возбуждение уголовного дела является одним из необходимых условий
как быстрого и полного раскрытия преступления, так и его полного,
объективного и всестороннего расследования. И наоборот, незаконное,
необоснованное, несвоевременное (запоздалое) возбуждение уголовного дела
приводит к утрате доказательств содеянного, к снижению актуальности
события совершенного преступления, а в конечном итоге — к оставлению
безнаказанными лиц, совершивших преступления, в том числе и особо
опасные, такие как бандитские налеты, умышленные убийства, разбойные
нападения, грабежи и иные тяжкие преступления.
Изучение практики свидетельствует, что многие заявления и сообщения о
преступлениях не получают должного реагирования из-за несвоевременного
возбуждения уголовных дел. Например, при проверке нераскрытых
преступлений, совершенных в отдельных регионах РФ, установлено, что
только пятая часть из этих дел возбуждена в день совершения
преступления, хотя в заявлениях и сообщениях содержались достаточные
данные о совершенных преступлениях.
Не менее опасна и другая крайность — это непродуманное, поспешное
возбуждение дела, что влечет за собою незаконные и необоснованные
задержания и аресты, обыски и выемки, необоснованное предъявление
обвинения, а в конечном счете — незаконное и необоснованное осуждение
граждан.
Незаконное, необоснованное и к тому же поспешное возбуждение уголовных
дел носило особенно распространенный характер, когда критерием раскрытия
преступлений являлось вынесение органом дознания или следователем
постановления о возбуждении уголовного дела.
Этот критерий был введен Инструкцией МВД СССР № 249 от 11 ноября 1970
г., согласованной с Прокуратурой Союза ССР. Органы дознания и
следователи, стремясь побыстрее отчитаться перед руководством о
раскрытии преступлений, допускали нередко незаконное и необоснованное
возбуждение уголовных дел. Этот критерий не выдержал испытания временем
и в том же порядке (Инструкция МВД СССР от 1 декабря 1980 г.) был
перенесен на момент предъявления обвиняемому обвинения. Однако и этот
критерий оказался несовершенным: если с его введением заметно снизилось
количество незаконных и необоснованных решений о возбуждении уголовных
дел, то, начиная с 1981 г., стало заметно возрастать количество лиц,
необоснованно привлекаемых к уголовной ответственности. Существенные
изменения в определении критерия раскрытия преступления были внесены
совместным указанием Генерального прокурора СССР и Министра внутренних
дел СССР № 91/11 от 19 ноября 1987 г. “О введении единого критерия
оценки раскрытого преступления и внесении изменений в Инструкцию о
едином учете преступлений”. В соответствии с этими указаниями преступ-
К оглавлению
==160
Курс прокурорского надзора
ление следует считать раскрытым лишь тогда, когда по уголовному делу
окончено производство и прокурор утвердил обвинительное заключение. Этот
критерий является действующим и на сегодня. Введение нового критерия
сразу же отразилось на состоянии раскрытия преступлений. Если до 1988 г.
нераскрытыми значились б— 7% от общего числа зарегистрированных
преступлений, то в последующие годы это количество возросло до 40—50%,
что примерно правильно отражает состояние раскрываемости преступлений.
Несмотря на весьма существенное снижение количества необоснованных и
незаконных постановлений о возбуждении уголовного дела, тем не менее
органы дознания и следствия, в особенности органы дознания, принимают
еще немало незаконных решений о возбуждении уголовных дел, многие из
которых отменяются прокурорами. Достаточно сказать, что органы
прокуратуры ежегодно отменяют свыше 50 тыс. незаконных и необоснованных
постановлений. Если к тому же учесть, что в процессе расследования за
отсутствием состава и события преступления прекращается около 10%
уголовных дел, находящихся в производстве следователей и органов
дознания, то станет понятным, что для этих органов не стало
основополагающим правилом — относиться с должной ответственностью к
законности и обоснованности возбуждения уголовных дел.
О существенных недостатках при решении вопросов о возбуждении уголовных
дел свидетельствует весьма значительное увеличение количества
оправдательных приговоров по уголовным делам, большинство из которых
было возбуждено необоснованно. Активность судов в .вынесении
оправдательных приговоров особенно возросла начиная с 1987 г. Этому в
известной степени способствовали “призывы” Пленума Верховного Суда СССР
(постановление от 5 декабря 1986 г. “О дальнейшем укреплении законности
при осуществлении правосудия”). И в самом деле, если за 1986 г. суды
постановили оправдательных приговоров в отношении 1340 чел., то в 1987
г. это количество составило уже 2206, в 1988 г. — 2395, в 1989 г. —
2472’.
Судами Российской Федерации только за 1993 г. было постановлено 3157
оправдательных приговоров2. Тенденция роста числа оправдательных
приговоров продолжается и в настоящее время.
К количеству оправдательных приговоров необходимо добавить значительное
число прекращенных производством дел в кассационной и надзорной
инстанции.
Было бы неправильным утверждать, что постановление судами оправдательных
приговоров и вынесение вышестоящими судебными инстанциями определений
(постановлений) о прекращений
‘ См.: Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № 3. С. 22. 2 См.: Российская
юстиция. 1994. № 5. С. 52.
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==161
уголовных дел производством связано во всех случаях с незаконным и
необоснованным возбуждением уголовных дел. Есть немало уголовных дел, по
которым оправдательные приговоры вынесены в связи с другими основаниями.
Однако в большом числе случаев принятию судами указанных выше решений,
как правило, предшествует неправильное решение органов дознания и
следствия о возбуждении уголовного дела.
Оценивая процессуальные последствия необоснованного возбуждения дел,
нельзя не обратить внимание на весьма существенное увеличение числа
уголовных дел, возвращенных судами на дополнительное расследование по
ходатайству прокурора, убедившегося в ходе судебного заседания в
отсутствии достаточных оснований для обвинительного приговора. Большая
часть таких дел впоследствии была прекращена по реабилитирующим
основаниям, многие из них были прекращены без выполнения каких-либо
следственных действий. Из общего числа оконченных расследованием
уголовных дел ежегодно прекращаются производством около 25%, в том числе
около 10% прекращаются за отсутствием события и состава преступления.
Около 5% дел прекращается вследствие недоказанности участия обвиняемого
в совершении преступления и вследствие изменения обстановки.
Анализ многих уголовных дел, прекращенных вследствие недоказанности
участия обвиняемого в совершении преступления (ч. 2 ст. 208 УПК в
редакции Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 августа 1983
г.)1, показывает, что большинство таких дел было в свое время возбуждено
поспешно, без глубокого анализа поводов и оснований к их возбуждению.
Изучение большого числа уголовных дел, приостановленных производством,
показало, что определенная часть из них была также возбуждена
необоснованно.
Возбуждение уголовного дела является самостоятельной стадией уголовного
процесса. Конструкция УПК позволяет сделать именно такой вывод, так как
возбуждению уголовного дела посвящена специальная глава 8 (ст. 108—116).
В ней дается законодательное регулирование поводов и оснований к
возбуждению уголовного дела, порядка возбуждения и отказа в возбуждении
дела, производства последующих за этим процессуальных действий.
Специальная ст. 116 УПК посвящается прокурорскому надзору за законностью
и обоснованностью возбуждения уголовных дел. Достаточно подробная
правовая регламентация возбуждения уголовного дела подчеркивает важное
процессуальное значение этой стадии. Между тем некоторые следователи и
прокуроры не учитывают не только важного процессуального, но и
политического зна-
‘ См.: ВВС РСФСР. 1983. № 32. Ст. 1153.
==162
Курс прокурорского надзора
чения этой стадии, так как она, эта стадия, напрямую связана с
соблюдением конституционных прав неприкосновенности личности и жилища,
презумпции невиновности, а с другой стороны — обеспечением
основополагающего принципа уголовного процесса о неотвратимости
наказания за совершенное преступление.
Уголовно-процессуальный закон дает исчерпывающий перечень субъектов
возбуждения уголовных дел. К их числу относятся суд, прокурор,
следователь и орган дознания (ст. 112 УПК)1. Приведенный перечень
субъектов расширенному толкованию не подлежит. В связи с анализом этой и
иных норм УПК возникает проблема.
Она связана с определением субъектов возбуждения дел, состоит в том,
чтобы предоставить право возбуждения уголовного дела не только органу
дознания, как об этом сказано в ст. 3 и 112 УПК, но и лицу,
непосредственно производящему дознание. Давая понятие об органах
дознания, законодатель (ст. 117 УПК) относит к ним и государственные
органы, наделенные этими полномочиями (милиция, органы государственного
пожарного надзора и т. д.), а также отдельных должностных лиц (командиры
воинских частей, начальники исправительных учреждений и т. д.). Эта
разнородность субъектов органов дознания вносит неясность в их
практическую деятельность, а в определенных случаях и путаницу в порядок
возбуждения уголовных дел органами внутренних дел. У работников органов
дознания возникает подчас сомнение по поводу того, является ли лицо,
проводящее дознание, в законодательном смысле органом дознания,
полномочно ли оно само возбудить уголовное дело или это вправе сделать
лишь начальник как представитель этого органа. Нам представляется, что в
законе (ст. 3 и 112 УПК) необходимо указать на этих должностных лиц как
на субъектов возбуждения уголовных дел.
Важно подчеркнуть, что закон (ст. 3 УПК) говорит не о предоставлении
прокурору, следователю и органу дознания права решить вопрос о
возбуждении уголовного дела, а предписывает, то есть обязывает эти
органы в каждом случае обнаружения признаков преступления возбудить
уголовное дело и принять все предусмотренные законом меры к установлению
события преступления, лиц, виновных в совершении преступления, и к их
наказанию.
Императивный характер предписаний законодателя означает в то же время,
что эти органы должны проявлять инициативу по установлению преступления
и лиц, его совершивших. Это требование относится в особенности к органам
уголовного розыска и ОБЭП, ‘ См.: постановление Конституционного Суда РФ
по делу о проверке конституционности отдельных положений УПК РСФСР,
регулирующих полномочия суда по возбуждению уголовного дела, в связи с
жалобой гражданки Смирновой и запросом Верховного Суда РФ от 14 января
2000 г. // Российская газета. 2000. 2 февр.
==163
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
оперативно-розыскной службе, чтобы они не ожидали поступления к ним
заявлений и иных сигналов о совершенных преступлениях, а сами
обнаруживали совершенные правонарушения и при наличии достаточных
оснований выносили постановления о возбуждении уголовных дел со всеми
вытекающими отсюда последствиями. Это особенно важно, когда речь идет о
преступлениях организованных групп, а также о преступлениях, связанных с
хищениями, взяточничеством, злоупотреблением должностными полномочиями и
др., где остается высокой латентная преступность. Отсутствие такой
инициативы — одна из причин того, что многие преступления вовремя не
раскрываются и преступники совершают преступления годами, оставаясь
безнаказанными.
Регулируя порядок возбуждения уголовных дел, законодатель предписывает
субъектам выполнения этих процессуальных действий давать предварительную
Оценку как поводов, так и оснований, дающих возможность вынести законное
и обоснованное постановление о возбуждении уголовного дела.
Для законного, обоснованного и своевременного возбуждения уголовных дел
необходимо учитывать достоверность и убедительность поводов к
возбуждению дела, а также достаточность фактических данных, указывающих
на признаки преступления (ст. 108 УПК). Давая перечень поводов к
возбуждению уголовного дела, законодатель ограничивается их
перечислением. Их оценка является прерогативой субъектов возбуждения
уголовных дел. Многие заявления и письма граждан, а также сообщения
общественных организаций и государственных органов содержат подчас
неправдоподобные сведения, в особенности письма и заявления граждан
анонимного характера (об анонимных письмах и заявлениях как поводах
возбуждения уголовного дела будет сказано несколько ниже), что не всегда
учитывается следователями, органами дознания и прокурорами; не всегда
обоснованными с правовой позиции являются поступающие в
правоохранительные органы сообщения и от государственных органов и
общественных организаций.
Особенно внимательной оценке должен подлежать такой повод к возбуждению
уголовного дела, как явка с повинной.
Следователи, органы дознания, да нередко и прокуроры склонны
переоценивать значение и процессуальную силу явки с повинной, в
особенности, когда на подведомственной им территории длительное время
остаются нераскрытыми преступления, в том -числе и особо опасные. Даже
когда подозреваемый или обвиняемый впоследствии, в том числе и в суде,
отказывается от своего заявления о явке с повинной в совершении того или
иного преступления, то и тогда в основу обвинения, а в будущем и
судебного приговора, кладется его первоначальное заявление. Впоследствии
же, когда устанавливается истинный преступник, оказывается, что
пресловутая “явка с повинной” была инспирирована органами дознания или
со-
==164
Курс прокурорского надзора
трудниками оперативно-розыскной службы. В этих целях задерживаются
наркоманы, алкоголики, лица, ведущие паразитический образ жизни, им
навязываются нераскрытые преступления, и тогда на свет появляются “явки
с повинной”.
Так получилось, например, по делу о 53 убийствах, совершенных Чикатило в
Ростовской области, когда такие явки с повинной были получены от
шестерых психически больных людей, и только разоблачение истинного
преступника предупредило их арест и осуждение.
В одной из областей Центральной России долгое время оставались
нераскрытыми два умышленных убийства, совершенные с особой жестокостью.
На их раскрытие были мобилизованы все возможные органы внутренних дел и
прокуратуры. Затем как по команде в течение двух недель в 10 районах
появились “явки с повинной” от десяти подозреваемых, не связанных между
собой, хотя убийства были совершены с одним и тем же “почерком”,
механизм физических повреждений был идентичным.
По докладам следователей прокурор области истребовал все уголовные дела,
возбужденные по “явкам с повинной” и, убедившись в их фальсификации,
предложил освободить из-под стражи всех задержанных. Впоследствии был
установлен истинный убийца. Должностные лица, виновные в нарушении
закона, были привлечены к строгой ответственности.
Сказанное приводит к выводу: в уголовно-процессуальном законе необходимо
дать развернутое понятие “явки с повинной” как одному из поводов к
возбуждению уголовного дела. Это должно быть заявление о совершении
преступления, о котором правоохранительные органы не располагают
никакими сведениями, и лицо, которое явилось с повинной, не может
находиться в числе подозреваемых в совершении этого преступления.
Было бы целесообразным в уголовно-процессуальном законе сформулировать
требования, которым должны отвечать любые заявления и письма граждан, а
также сообщения государственных органов и общественных организаций,
прежде всего их достоверность, убедительность и обоснованность. По
возможности в этих поводах должны быть процессуальные основания для
подозрения в совершении преступления конкретным лицом, Несколько слов об
анонимных заявлениях как поводах к возбуждению уголовного дела. Могут ли
они служить таким поводом в каждом случае? Требуется ли перед
возбуждением дел предварительная проверка их достоверности? Можно ли их
оставить без внимания, как оставляются без внимания анонимные заявления,
в которых не идет речи о совершенном или готовящемся преступлении? Эта
проблема стала особо актуальной после принятия 2 февраля 1988 г.
Президиумом Верховного Совета СССР Указа о том, что анонимные заявления
и жалобы граждан не подлежат проверке.
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==165
Сразу же после принятия этого Указа перед следственными и
оперативно-розыскными службами встал вопрос: как быть в тех случаях,
когда анонимные заявления содержат достоверные сведения о совершенных
преступлениях? Генеральный прокурор СССР в указании № 13/20 от 4 марта
1988 г. по запросу МВД СССР предписал, что анонимные заявления, из
которых усматривается совершение преступления или приготовление к его
совершению, подлежат рассмотрению в порядке оперативного использования.
Таким образом, анонимные заявления, отвечающие этим требованиям,
являются самостоятельным поводом к возбуждению уголовных дел. Из
практики деятельности оперативно-розыскных органов внутренних дел широко
известно, что сотрудники этих органов, в особенности органов уголовного
розыска и ОБЭП, обнаружив совершение преступления, сами писали в свой
адрес анонимные письма об этих преступлениях, а затем возбуждали по ним
уголовные дела. Чтобы исключить подобные нарушения закона, необходимо
прежде всего усилить ведомственный контроль за деятельностью таких
сотрудников, а затем в ведомственном порядке принять меры по
установлению, по возможности, авторства этих заявлений.
В настоящее время порядок рассмотрения прокурорами заявлений, жалоб и
иных обращений (в том числе анонимных) регулируется приказом
Генерального прокурора Российской Федерации № 90 от 15 декабря 1998 г.
“О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры
Российской Федерации”. Процессуальное значение анонимных писем и
заявлений, как об этом указано в директиве Генерального прокурора СССР
от 4 марта 1988 г., должно найти отражение в законе (ст. 108 УПК).
Необходимо “легализовать” эти заявления как один из поводов к
возбуждению уголовных дел.
При наличии повода и оснований к возбуждению уголовного дела
следователь, орган дознания, прокурор выносят постановление, которое как
процессуальный акт должно отвечать определенным требованиям. Оно должно
быть: — полным, то есть в нем должны содержаться сведения о месте,
времени, иных обстоятельствах совершенного преступления; — обоснованным,
то есть должны быть указаны фактические данные, свидетельствующие о
совершении конкретного преступления конкретным лицом, если, конечно,
есть данные об этом лице; — определенным, то есть в постановлении должен
быть сделан конкретный, а не альтернативный вывод о совершенном
преступлении (приготовление, покушение на преступление (ст. 30 УК); —
законным, то есть содержащим ссылки на конкретные нормы материального и
процессуального законов.
На наш взгляд, было бы целесообразным дополнить ст. 112 УПК, посвященную
порядку возбуждения уголовного дела, указанием на эти (или примерно
такие) требования. Если такие требова-
==166
Курс прокурорского надзора
ния будут сформулированы в уголовно-процессуальном законе и они будут
неуклонно исполняться субъектами возбуждения уголовных дел, то это в
существенной степени будет способствовать исключению фактов
необоснованного возбуждения уголовных дел и упрощенчества, которые
нередко встречаются при составлении процессуальных документов. В
некоторых случаях авторы таких заявлений ограничиваются указанием
повода, но не приводят оснований к возбуждению дела. Иногда с “запросом”
дается юридическая оценка преступления, то есть преступление
квалифицируется по норме Уголовного кодекса, предусматривающей более
строгую ответственность, нежели та, которая должна быть по фактическим
обстоятельствам совершенного преступления. В ряде случаев, наоборот, в
постановлении делается ссылка на закон, предусматривающий более мягкую
уголовную ответственность. Это происходит чаще всего, когда сотрудники
органов дознания пытаются укрыть от учета особо опасные преступления,
например, умышленное убийство, совершенное в условиях неочевидности. Вот
пример. В травматологический пункт доставлен человек с многочисленными
ножевыми ранениями, врачи борются за его жизнь, но на вторые сутки он
умирает, имя убийцы неизвестно. Перед следователем встает задача: если
возбудить уголовное дело по признакам, предусмотренным ст. 105 УК, но
виновное лицо не будет установлено, убийство останется нераскрытым, а за
это не поощряют. В этом случае следователь идет по другому пути: он
возбуждает дело по ч. 4 ст. 111 УК (умышленное причинение тяжкого вреда
здоровью, повлекшее по неосторожности смерть потерпевшего), тем более,
что потерпевший скончался на вторые сутки, а то, что за его жизнь
боролись врачи, в расчет не принимается. Если это преступление, то есть
предусмотренное ч. 4 ст. 111 УК, и не будет раскрыто, строго отвечать
следователю не придется. .
При отсутствии оснований к возбуждению уголовного дела следователь или
лицо, производящее дознание, а также прокурор выносят постановление об
отказе в возбуждении уголовного дела (ст. 113 УПК). Постановление об
отказе в возбуждении уголовного дела как процессуальный акт должно
отвечать тем же требованиям, что и постановление о возбуждении
уголовного дела, то есть быть обоснованным, полным, мотивированным и
законным. О принятом решении должны быть уведомлены граждане,
общественные организации и государственные органы, от которых поступило
заявление или сообщение о совершенном преступлении. Однако на практике
это требование закона не всегда соблюдается, не говоря уже о том, что
часто заинтересованным лицам не разъясняется порядок обжалования решения
об отказе в возбуждении уголовного дела. Заинтересованные лица узнают о
принятом решении нередко лишь тогда, когда сами обращаются в эти органы,
чтобы навести справки о судьбе своих заявлений или сообщений.
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==167
Это порождает поток жалоб и заявлений от граждан, должностных лиц,
представителей общественных организаций на необоснованный отказ органов
дознания в возбуждении уголовного дела. В целях исключения этих
нарушений закона было бы целесообразным в ведомственном порядке усилить
систему контроля и прокурорского надзора за исполнением этих требований
закона, а также повысить ответственность за допущенное нарушение закона.
Принятие дополнительных гарантий законного возбуждения уголовных дел
вызывается, также и тем, что отказ в возбуждении уголовного дела за
последние годы, как было сказано выше, стал легальным способом укрытия
преступлений от учета.
Ученые-процессуалисты понимают, что порядок принятия решения об отказе в
возбуждении уголовного дела не идеален, он не может обеспечить
требований закона о строгом выполнении законов при принятии таких
решений. Однако их предложения о совершенствовании этого порядка
представляют собой паллиатив именно такого решения, проведение в жизнь
которого может обеспечить реальное соблюдение требований
уголовно-процессуального закона. Некоторые ученые-процессуалисты видят
гарантию законности при отказе в возбуждении уголовного дела в том,
чтобы копия каждого такого постановления направлялась прокурору.
Разумеется, отвергать любые предложения, в том числе и такое, нельзя, но
тем не менее следует сказать, что реализация такого предложения мало что
изменит в осуществлении надзора за законностью и обоснованностью решений
об отказе в возбуждении уголовного дела. В обоснование такого вывода
следует привести следующие соображения. Во-первых, из текста
постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, даже если оно
составлено по требуемой форме, не всегда можно сделать вывод о его
законности и обоснованности. Во-вторых, при составлении постановления
его автор из соображений субъективного характера дает свою оценку тем
или иным фактическим обстоятельствам исследуемого факта, что может не
совпадать с оценкой этого факта прокурором, осуществляющим надзор за
законностью и обоснованностью таких постановлений.
Наиболее надежной гарантией законности и обоснованности отказа в
возбуждении уголовных дел является, на наш взгляд, утверждение
прокурором постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.
Законность и обоснованность возбуждения уголовных дел, так же как и
отказа в их возбуждении в существенной степени зависит от правильно
организованного прокурорского надзора за исполнением законов в этой
стадии уголовного судопроизводства. Прокурорский надзор в стадии
возбуждения уголовных дел является одной из существенных гарантий
законности в уголовном процессе, обеспечивающих соблюдение
конституционных прав неприкосновенности
==168
Курс прокурорского надзора
личности, жилища, презумпции невиновности и т.д. Придавая важное
значение прокурорскому надзору в этой стадии судопроизводства, закон
отводит прокурорскому надзору специальную норму — ст. 116 УПК, в которой
закрепляется эта обязанность прокурора.
Надзор прокурора в стадии возбуждения уголовных дел состоит в двух
направлениях: а) проверка прокурором законности и обоснованности
постановлений о возбуждении уголовных дел; б) проверка прокурором
законности и обоснованности постановлений об отказе в возбуждении
уголовных дел.
Эти направления деятельности прокуроров тесно между собой связаны.
Рассмотрим особенности деятельности прокуроров на каждом из этих
направлений.
Постановление о возбуждении уголовного дела, вынесенное следователем или
органом дознания, немедленно направляется прокурору (ст. 112 УПК). Это
дает возможность прокурору быть осведомленным о совершенном
преступлении, немедленно включиться в процесс .его раскрытия и
расследования. Внимательно изучив поступившее к нему постановление, а
при возможности и материалы, послужившие основанием для вынесения
постановления о возбуждении дела, прокурор не только проверяет
законность и обоснованность этого процессуального акта, но и направляет
в правильное русло производство органов следствия в целях быстрого и
полного раскрытия преступления, а также его полного и всестороннего
расследования.
Если прокурор убедится в необоснованности возбуждения дела (отсутствие
признаков, события преступления, малозначительность), он своим
постановлением отменяет постановление следователя или органа дознания и
отказывает в возбуждении уголовного дела.
В этих случаях прокурор обязан, как правило, ознакомиться со всеми
материалами, послужившими для следователя или органа дознания основанием
для вынесения постановления о возбуждении уголовного дела, тем более,
если фактические обстоятельства содеянного носят спорный характер. При
наличии очевидного нарушения закона прокурор вправе принять такое
решение и без истребования материалов (отсутствие признаков
преступления, недостижение подозреваемым требуемого по закону возраста,
явная малозначительность и др.).
В тех случаях, когда после состоявшегося постановления о возбуждении
уголовного дела следователем или лицом, производящим дознание, выполнено
хотя бы одно следственное действие (обыск, выемка, допрос и т. д., кроме
осмотра места происшествия), а прокурор признает возбуждение уголовного
дела незаконным или необоснованным, он своим постановлением прекращает
уголовное дело производством и сообщает об этом следственным органам
(ст. 116 УПК).
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==169
Нам представляется, что законодателю надлежит придавать более важное
значение не только в процессуальном, но и в социальном плане такому
процессуальному акту, как постановление о возбуждении уголовного дела.
Было бы целесообразным всемерно усилить контроль начальников отделов
дознания и следственных отделов (управлений) органов внутренних дел, а
также прокурорский надзор за законностью и обоснованностью этих
процессуальных актов. С учетом этого было бы вполне оправданным
дополнить ст. 112 УПК указанием на обязанность начальников отделов
дознания и следствия утверждать это постановление, а прокурору — его
санкционировать. Это в существенной степени повысило бы ответственность
следователей и лиц, производящих дознание, за законность, и
обоснованность возбуждения дел.
При организации надзора за законностью и обоснованностью постановлений
об отказе в возбуждении уголовного дела прокурор должен проверить
законность всех процессуальных действий, предшествующих принятию такого
решения.
Практики и они же теоретики-правоведы М. Ю. Рагинский, В. П. Рябцев, Н.
С. Трубин предлагают, чтобы применительно к надзору за законностью и
обоснованностью отказа в возбуждении уголовного дела действия прокурора
охватывали: “а) законность мер, осуществляемых для установления
обстоятельств, препятствующих возбуждению дела; б) соблюдение
установленных законом сроков рассмотрения материалов о преступлении и
принятии решения; в) обоснованность решения об отказе в возбуждении
уголовного дела; г) правильность процессуального оформления принятого
решения; ‘
д) выполнение требований уголовно-процессуального закона, вытекающих из
решения об отказе в возбуждении уголовного дела”1.
В соответствии с установленными правилами прокурор обязан проверять
материалы об отказе в возбуждении уголовного дела 1 раз в месяц. Между
тем надзор должен быть не эпизодическим, а постоянно действующим, по
каждому без исключения материалу с отказом в возбуждении уголовного
дела. В связи с этим было бы целесообразным в законодательном порядке
установить такой порядок, чтобы каждое постановление об отказе в
возбуждении уголовного дела было санкционировано прокурором. Если мы
придаем важное значение таким процессуальным действиям, как задержание,
обыск, отстранение от занимаемой должности обвиняемого, которые требуют
санкции прокурора, то почему стало возможным отдавать на от-
‘ Прокурорский надзор за соблюдением требований закона при учете и
разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. М., 1977.
К оглавлению
==170
Курс прокурорского надзора
куп следователю или лицу, производящему дознание, решение судьбы
уголовного дела?
Предлагаемое решение обосновано также и тем обстоятельством, что из года
в год растет число отмененных прокурором постановлений органов
внутренних дел об отказе в возбуждении уголовного дела1.
По каждому из таких материалов прокурорами возбуждается уголовное дело.
Многие постановления об отказе в возбуждении уголовного дела признаются
незаконными и необоснованными, но вследствие утраты актуальности события
совершенного правонарушения и трансформации доказательств прокуроры не
отменяют эти постановления.
Прокуроры часто слышат упреки в свой адрес по поводу того, что после
отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, в процессе
расследования возбужденных по данным фактам дел, эти дела впоследствии
прекращаются производством. Выборочная статистика подтверждает, что лишь
около 30% таких дел направляется в суд, а по 70% из них выносятся
постановления о прекращении производством, главным образом, за
отсутствием достаточных доказательств виновности лица, обвиняемого в
совершении преступления. Такой результат не случаен, и он не зависит от
прокуроров, так как проходит длительное время после совершения
преступления, а фактор времени при раскрытии и расследовании
преступления имеет превалирующее значение: изменяются или исчезают
доказательства, изменяется подчас отношение потерпевшего и свидетелей к
оценке содеянного виновным лицом и к самому правонарушителю и т.д.
Резюмируя сказанное, необходимо подчеркнуть, что правильно
организованный прокурорский надзор способствует строгому соблюдению
законности в такой ответственной стадии уголовного судопроизводства, как
возбуждение уголовных дел.
§ 5. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-
розыскную деятельность
Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, длительное время не был достаточно
регламентирован законом. Из-за отсутствия законодательного регулирования
прокуроры не могли оценить ход и результаты деятельности
оперативно-розыскных органов. Применение технических и иных средств, а
также результаты выполнения оперативно-
Прокуратура в цифрах // Социалистическая законность. 1989. № 1.
С. 51.
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==171
розыскных мероприятий на протяжении многих лет находились “за семью
печатями”. Более того, в 1960—1970 гг. Генеральный прокурор СССР издал
ряд приказов, которыми предписывал прокурорам и следователям не
вмешиваться в оперативно-розыскную деятельность органов внутренних дел.
Ныне в соответствии со ст. 29, 30 Закона о прокуратуре прокурорам
определены полномочия по надзору за законностью оперативно-розыскной
деятельности. В развитие принятого Закона о прокуратуре Генеральный
прокурор РФ 20 мая 1993 г. издал приказ № 15 руководящего характера “Об
организации надзора за исполнением Закона РФ “Об оперативно-розыскной
деятельности в Российской Федерации”, в котором были даны указания
подчиненным прокурорам относительно их полномочий по устранению
нарушений закона органами оперативно-розыскной службы.
В настоящее время действует приказ Генерального прокурора РФ № 48 от 9
августа 1996 г. “Об организации надзора за исполнением Федерального
закона “Об оперативно-розыскной деятельности”1. Деятельность прокурора
по исполнению данного приказа дополнительно регулируется указанием
Генерального прокурора РФ и Министра МВД РФ № 44/15 от 29 июля 1996 г.;
№ 1/12812 от 25 июля 1996 г. “О порядке предоставления органами
внутренних дел материалов для осуществления прокурорского надзора за
исполнением Федерального закона “Об оперативно-розыскной деятельности”.
Если обратиться к истории уголовно-процессуального законодательства, то
мы увидим, что впервые возможность производства оперативно-розыскных
действий была предусмотрена в УПК 1923 г. (ст. 93). Однако это касалось
лишь необходимости проверки анонимных заявлений. Законодатель на
протяжении всей истории существования уголовно-процессуального права был
весьма “осторожен” относительно того, чтобы допустить
оперативно-розыскную деятельность органов дознания в качестве
самостоятельного, процессуального средства при раскрытии и расследовании
преступлений. Возможность проведения оперативно-розыскных мероприятий
как при раскрытии, так и при расследовании преступлений была закреплена
в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958
г., в ст. 29 которых было указано, что “на органы дознания возлагается
принятие необходимых мер в целях обнаружения признаков преступления и
лиц, совершивших их”. Эта норма общесоюзного закона была перенесена в
Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР в той же редакции (ст. 118). Иначе
говоря, законодатель не взял на себя миссии расширить правовое
регулирование выполняемых оперативно-розыскных действий, хотя
следственно-
‘ СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
Курс прокурорского надзора
==172
прокурорская практика настойчиво выдвигала необходимость легализации
этой деятельности. Это было обусловлено тем обстоятельством, что в
условиях роста преступности, в особенности организованной, и коррупции
все чаще и чаще органам следствия приходится прибегать к содействию
оперативно-розыскных органов.
Необходимо отметить, что многие теоретики права под предлогом охраны
неприкосновенности личности, ее жилища, тайны переписки и других
конституционных прав выступали против “узаконивания”
оперативно-розыскной деятельности. Поэтому только закон должен быть
регулятором оперативно-розыскной деятельности.
Первый и весьма важный шаг в этом плане был сделан принятием 12 июня
1990 г. Верховным Советом СССР Закона СССР “О внесении изменений и
дополнений в Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных
республик”, в соответствии с которым в ст. 29 Основ были внесены
дополнения, согласно которым на органы дознания возлагаются обязанности
принятия оперативно-розыскных мер в целях обнаружения признаков
преступления и лиц, их совершивших, выявления фактических данных,
которые могут быть использованы в качестве доказательств по уголовному
делу после их проверки в соответствии с уголовно-процессуальным
законодательством. На органы дознания Законом возлагались обязанности
выполнения оперативно-розыскной деятельности с использованием
звукозаписи, видеозаписи и кинофотосъемки1.
Тем же Законом в Основы уголовного судопроизводства была введена
дополнительная норма (351), предусматривающая возможность прослушивания
телефонных и иных переговоров, ведущихся с телефонов и других
переговорных устройств. Закон предусматривает следующие условия
осуществления этого оперативного действия: — оно допускалось лишь в
отношении подозреваемого, обвиняемого и иных причастных к преступлению
лиц; если возникала необходимость прослушивания переговоров иных
участников процесса, в частности, потерпевших и свидетелей, то это
возможно было сделать только с их согласия; — прослушивание могло быть
произведено лишь по возбужденному уголовному делу; в период проверки,
предшествующей возбуждению уголовного дела, применение этого
оперативного средства
не допускалось; — прослушивание осуществлялось лишь в соответствии с
определением суда при наличии достаточных оснований полагать, что в
результате прослушивания будут получены сведения, имеющие
существенное значение по уголовному делу; — прослушивание осуществлялось
лишь в соответствии с постановлением об этом следователя или органа
дознания· с санкции
прокурора; ‘ См.: ВВС СССР. 1990. № 26. Ст. 495.
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==173
— прослушивание могло осуществляться в течение шести месяцев, независимо
от сроков следствия, объема обвинения и числа обвиняемых по уголовному
делу.
Закон от 12 июня 1990 г. предусматривал необходимость детального
правового регулирования в масштабах союзных республик. Впредь до
принятия Закона РФ правоохранительные органы руководствовались
ведомственным актом — Рекомендациями по применению средств видео-,
звукозаписи, кинофотоаппаратуры, телефонной связи и использованию
полученных результатов при раскрытии и расследовании преступлений,
разработанными и утвержденными 30 июля 1990 г. Министерством юстиции
СССР, Верховным Судом СССР, КГБ СССР и МВД СССР. В Рекомендациях было
предусмотрено применение указанных криминалистических и иных технических
средств как до возбуждения уголовного дела, так и в процессе
расследования преступления. Безусловно, этот нормативный акт на
определенное время и в определенной мере восполнял пробел
уголовно-процессуального закона, но тем не менее он не мог заменить
закона, поэтому сразу же после принятия Закона от 12 июня 1990 г.
началась активная подготовка проекта Закона об оперативно-розыскной
деятельности. При этом была поставлена задача — отделить деятельность
оперативного характера от розыска скрывавшегося или неустановленного
преступника. Розыск обвиняемого при неизвестности его местонахождения
может осуществляться не только оперативно-розыскной службой, но и
следователями органов дознания и предварительного следствия (ст. 196
УПК).
При оперативно-розыскной деятельности ставится цель установить
неизвестных следствию лиц, совершивших преступление, а также выяснить
обстоятельства содеянного, при розыскной же деятельности речь идет об
установлении местонахождения лица, совершившего преступление.
Производство розыскных действий — прерогатива как органов дознания (ст.
118 УПК), так и органов расследования (ст. 196 УПК). Лицо, производящее
дознание, как и следователь, обязано принять все зависящие от него меры
к установлению местонахождения преступника. В этих целях органы дознания
и следователи располагают целым арсеналом процессуальных средств,
которые должны в полной мере использовать. И только тогда, когда они не
достигнут поставленной цели, они вправе дать соответствующие поручения
оперативно-розыскной службе.
Следователи не могут осуществлять оперативно-розыскную деятельность, так
как они не обладают необходимыми для этого профессиональными знаниями и
практическими навыками, они не располагают технико-криминалистическими
средствами, необходимыми для проведения оперативных мероприятий.
Принятый 13 марта 1992 г. Верховным Советом РСФСР Закон “Об
оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации”
==174
Курс прокурорского надзора
строго разграничивал компетенцию следственных органов и органов,
осуществляющих оперативно-розыскную деятельность’.
В настоящее время, как уже отмечалось, действует Федеральный закон “Об
оперативно-розыскной деятельности”2 от 12 августа 1995 г. с поправками,
внесенными в него Федеральным законом “О внесении изменений и дополнений
в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием
уголовно-исполнительной системы” от 21 июля 1998 г. и Федеральным
законом “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об
оперативно-розыскной деятельности” от 5 января 1999 г.
Закон не только определяет содержание оперативно-розыскной
деятельности, но и закрепляет систему гарантий законности при ее
осуществлении. Эта деятельность осуществляется как гласными, так и
негласными методами. Она имеет целью защиту жизни, здоровья, прав и
свобод личности, собственности, безопасности общества и государства от
преступных посягательств.
Оперативно-розыскная деятельность основана на принципах соблюдения
законности; уважении прав и свобод личности; конспирации выполнения
каких-либо действий оперативно-розыскного характера; сочетании гласных и
негласных методов (ст. 3).
Закон не только провозглашает принципы оперативно-розыскной
деятельности, но и определяет ее правовую основу. Эту основу составляют:
Конституция Российской Федерации, настоящий Закон, УПК и УК, иные
правовые акты РФ. Органы, осуществляющие оперативно-розыскную
деятельность, в пределах своей компетенции по согласованию с Генеральной
прокуратурой и Верховным Судом РФ вправе издавать правовые акты,
регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных
мероприятий. Эти нормативные акты не могут противоречить действующим
законам.
Закон об оперативно-розыскной деятельности обеспечивает гарантии прав и
интересов тех лиц, в отношении которых эти меры применяются. Если лицо
считает, что были допущены нарушения или ограничения его прав и свобод,
оно вправе обратиться с жалобой в вышестоящий орган или в суд.
В целях обеспечения полноты и всесторонности рассмотрения
дела орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, по
требованию судьи обязан предоставить необходимые оперативно-служебные
материалы, за исключением данных о,лицах, конфиденциально
содействовавших проведению оперативно-розыскных мероприятий (‘сюда
относятся и должностные лица, осуществляющие оперативно-розыскную
деятельность, и агентура, выполнявшая задания, исходящие от этой
службы).
‘ См.: ВВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792; 1992. № 33. Ст. 1912. 2 СЗ РФ.
1995. № 33 Ст. 3349; 1997. № 29. Ст. 3502.
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==175
В то же время Закон содержит весьма важное положение о том, что
организация и тактика проведения оперативно-розыскных мероприятий
составляют государственную тайну. При всех условиях Закон требует от
оперативно-розыскных органов особого хранения сведений при выполнении
этой деятельности.
У некоторых оппонентов эта норма вызывает недоверие, они. заявляют, что
сам по себе закон — это пустая декларация, что как было ранее сугубо
засекречено это производство, таким оно остается и сегодня. Это неверно:
сама оперативно-розыскная деятельность регламентирована законодательно,
прокуроры осуществляют надзор за ее законностью, судьи вправе
истребовать материалы и сведения о результатах ее проведения. Однако при
всем при этом эти органы не вправе обнародовать прежде всего агентуру и
лиц, осуществляющих внешнее наблюдение, виды
криминалистическо-технических средств, применение которых позволило
получить те или иные данные. Иначе пришлось бы ликвидировать весь
сложившийся аппарат оперативно-розыскной деятельности, без которого
успешное выявление, пресечение и расследование “многих преступлений
невозможно.
В законе предусмотрены основания и условия проведения
оперативно-розыскных мероприятий.
Важно отметить, что результаты оперативно-розыскной деятельности могут
быть использованы в целях раскрытия преступлений, для выполнения
следственных действий, а также для предупреждения и пресечения
преступлений. Сведения, установленные оперативно-розыскной службой,
могут быть использованы в качестве доказательств только после их
проверки следственным путем в соответствии с уголовно-процессуальным
законодательством.
Закон весьма обстоятельно регламентирует правовые обязанности органов и
должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. При
этом законодатель делает основной акцент на соблюдении требований по
всемерной охране прав и законных интересов граждан, а также обеспечению
конспирации этой деятельности.
Какой бы сильной и хорошо технически оснащенной ни являлась
оперативно-розыскная служба, она не может обойтись без содействия
граждан, общественных организаций и должностных лиц. Конкретные лица
привлекаются к участию в проведении оперативно-розыскных мероприятий
только с их согласия. Эта деятельность является сугубо добровольной.
Поэтому нарушением установленного законом порядка являются случаи, когда
органы дознания, в особенности служба уголовного розыска, “вербуют”
агентуру из числа лиц подозреваемых в совершении преступлений и даже
обвиняемых. Ценой их освобождения от уголовной ответственности и
работой “на эти органы”. Как показывает практика, от работы такого рода
агентов мало толку в раскрытии и расследовании преступлений.
==176
Курс прокурорского надзора
Закон предусматривает очень важное правило: лицо, участвующее в
оперативно-розыскной деятельности, обязано сохранять в тайне сведения,
полученные этой службой, а последняя, в свою очередь, обязана сохранять
конфиденциальность участия этого лица в оперативно-розыскной
деятельности.
При этом Закон обеспечивает гражданам, содействующим органам,
осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, социальную и правовую
защиту. Государство принимает на себя эти обязанности. Сюда включаются
охрана жизни и здоровья этих граждан, пенсионное обеспечение, получение
вознаграждения, в случае гибели лица, сотрудничавшего по контракту с
органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, его семье
выплачивается единовременное пособие в размере десятилетнего денежного
содержания погибшего. В установленном законом порядке семье назначается
пенсия по случаю потери кормильца (ст. 18).
В целях соблюдения установленного Законом порядка производства
оперативно-розыскных мероприятий определены формы контроля и надзора за
этой деятельностью. Сюда относится прежде всего парламентский контроль,
осуществляемый соответствующими комитетами, а также контроль
ведомственного характера. На Генерального прокурора РФ и подчиненных ему
прокуроров возложен надзор за соблюдением законности в этой деятельности
(ст. 21).
Задачи, стоящие перед органами, осуществляющими оперативно-розыскную
деятельность, определяются общими задачами правоохранительных органов по
раскрытию и расследованию преступлений. Они определяются ст. 2 УПК:
быстрое и полное раскрытие преступления, изобличение виновных и
обеспечение правильного исполнения закона с тем, чтобы каждый,
совершивший преступление, был подвергнут справедливому наказанию и в то
же время ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности
и осужден. В соответствии с этим, согласно ст. 2 Федерального закона “Об
оперативно-розыскной деятельности”, общими задачами оперативно-розыскной
деятельности являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие
преступлений, а также выявление и установление лиц, подготавливающих,
совершающих или совершивших их; осуществление розыска лиц, скрывающихся
от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от отбывания
назначенного судом наказания, а также розыска без вести пропавших
граждан; добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу
государственной, военной, экономической или экологической безопасности
Российской Федерации.
Осуществляя надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности,
прокуроры следят за тем, чтобы эта деятельность не выходила за пределы,
определенные уголовно-процессуальным законом и Законом об
оперативно-розыскной деятельности. В случае выявления такой деятельности
прокурору необходимо внести пред-
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==177
ставление руководителю соответствующих органов внутренних дел с
предложением прекратить оперативно-розыскную деятельность в рамках
закона.
Органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную
деятельность, запрещается предпринимать какие-либо действия в интересах
политических партий, различного рода общественных формирований,
религиозных организаций, зарегистрированных в установленном порядке.
Оперативно-розыскные мероприятия проводятся только тогда, когда иным
путем невозможно раскрыть и расследовать преступление, а также
установить местонахождение скрывшегося от следствия или суда
преступника.
Некоторые теоретики права говорят, что нет таких преступлений, которые
невозможно было бы раскрыть. Практика борьбы с преступностью убедительно
опровергает это утверждение: такие преступления есть, и с годами их
становится все больше и больше. Все более изощренными становятся способы
совершения преступлений, правонарушители при осуществлении своего
преступного замысла готовятся заранее не только к совершению
преступления, но и предпринимают меры к сокрытию следов преступления. И
это им нередко удается.
Практике известны преступления, успешно раскрыть и расследовать которые
можно было бы только с применением оперативно-розыскных средств. К числу
этих преступлений с полным основанием можно отнести умышленное убийство
из корыстных побуждений, совершенное в г. Екатеринбурге. Неизвестные
преступники ночью ворвались в дом врача-стоматолога, убили его, жену,
двоих детей и родственницу, которая приехала их навестить. При осмотре
места происшествия не было установлено каких-либо признаков,
свидетельствующих об убийстве из корыстных побуждений. На грудь убитого
врача была положена записка антисемитского содержания (убитый по
национальности был евреем). Совершенное преступление вызвало бурную
реакцию общественности города. Предварительное следствие проводилось в
соответствии с избранной в начале следствия версией — об убийстве на
межнациональной почве. Преступление долгое время оставалось нераскрытым,
пока не были включены в раскрытие преступления органы
оперативно-розыскной деятельности. В преступную среду города и области
была “внедрена” опытная агентура. И один из агентов вышел на одного из
преступников. Затем был установлен и его соучастник. Произведенным
расследованием была доказана их виновность в содеянном. Они признали
свою вину в совершенных убийствах, выдали орудие преступления, а также
деньги и иные ценности, похищенные в доме убитых, все это было надежно
укрыто ими с намерением лишь через два года воспользоваться похищенным.
Можно привести и иные примеры, когда только при участии
оперативно-розыскной службы можно было успешно раскрыть и расследовать
преступления, носящие особо опасный характер.
Курс прокурорского надзора
==178
В целях наиболее быстрого и полного раскрытия преступлений
оперативно-розыскные действия могут выполняться на протяжении всего
уголовного судопроизводства: одновременно с выполнением следователем
процессуальных действий, но с обязательным извещением следователя о
результатах и ходе их проведения.
Между тем некоторые ученые и практики сводят оперативно-розыскную
деятельность и ее результаты, главным образом, к избранию и построению
версий, утверждая, что версии могут строиться только с учетом данных,
полученных оперативно-розыскным
путем.
С подобным ограничением возможностей оперативно-розыскной деятельности
согласиться нельзя. Практика оперативно-розыскной и следственной
деятельности, как было сказано выше, убедительно подтверждает, что
некоторые преступления, совершенные в условиях неочевидности, невозможно
не только раскрыть, но и расследовать без проведения хорошо
организованной, на высоком профессиональном уровне оперативно-розыскной
деятельности, которая охватывает весьма широкий круг задач, а не только
избрание версии. Поэтому суживать назначение оперативно-розыскной
деятельности не следует. Пока не будет раскрыто и расследовано
преступление, органы оперативно-розыскной деятельности не могут считать
себя свободными от выполнения возложенных на них обязанностей.
На практике возникает вопрос о полномочиях следователя знакомиться с
материалами оперативно-розыскной деятельности. Некоторые следователи
отвергают эту возможность, ссылаясь на то, что это может оказать влияние
на формирование у следователя обвинительного уклона, что впоследствии
материалы и весь ход расследования он будет “подгонять” под результаты
оперативно-розыскной деятельности. Поэтому, утверждают сторонники этой
позиции, следователь должен знать только результаты оперативно-розыскной
деятельности.
Было бы неправильным отвергать эту позицию. Когда следователь знакомится
с материалами оперативно-розыскной деятельности в полном объеме, он
вольно или невольно подпадает под их влияние и при расследовании
преступления идет в “фарватере” их результатов и выводов. Не случайно
некоторые сотрудники оперативно-розыскной службы “специально
предоставляют следователям эти материалы. Такие факты установлены в
Краснодарском крае, Витебской, Иркутской областях, когда органы дознания
фальсифицировали уголовные дела, привлекая к ответственности лиц,
невиновных в совершении преступлений. Более того, чтобы’ получить от
прокурора санкцию на арест невиновного или лица, виновность которого
недостаточно доказана, ему вместе с материалами дела предоставляются
материалы оперативного характера, что оказывает на прокурора
соответствующее воздействие. Такие “тактические” при-
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами .
==179
емы нередко “срабатывают”, а затем оказывается, что лицо невиновно в
предъявленном ему обвинении.
Необходимо отметить, что ни Закон об оперативно-розыскной деятельности,
ни ведомственные акты прокуратуры и органов внутренних дел не определяют
порядка использования следователем материалов и выводов, к которым
пришли оперативно-розыскные органы. Это, возможно, сделано правильно.
Надо иметь объективное критическое отношение к материалам
оперативно-розыскной деятельности, чтобы непредвзято оценить как сами
материалы, так и выводы (результаты) проведенных оперативно-розыскных
мероприятий.
Ни закон об оперативно-розыскной деятельности, ни ведомственные акты не
предоставляют следователям возможности знакомиться с материалами
оперативно-розыскной деятельности, это — прерогатива прокурора. Но когда
следователю предоставляется такая возможность, ее нельзя не
использовать. Тем не менее, прокурор обязан предостеречь следователей от
безграничного доверия к выводам и результатам оперативно-розыскной
деятельности. Если у следователя при ознакомлении с материалами
оперативно-розыскной деятельности возникнут сомнения в ее объективности
или применении недозволенных методов при ее осуществлении, следователь
обязан доложить об этом прокурору, чтобы тот присущими ему средствами
проверил соблюдение законности при ее производстве.
За последние годы, когда организованная преступность приобрела широкие
масштабы, сотрудники оперативно-розыскной службы включаются в состав
бригад по раскрытию и расследованию опасных преступлений. В таких
случаях эти работники становятся членами этих бригад. Их деятельность
постоянна, на всех этапах раскрытия и расследования преступления связана
с выполнением поручений следователя в связи с различного рода
процессуальными действиями. В таких случаях деятельность
оперативно-розыскной службы тесно связана с выполнением следователем
процессуальных действий. Такие тесные контакты дают весьма ощутимые
положительные результаты. Именно по такой схеме было организовано
раскрытие и расследование ряда умышленных убийств из корыстных
побуждений и других опасных преступлений. Совместная слаженная работа
следственного аппарата, прокуроров-криминалистов и сотрудников
оперативно-розыскной службы позволяет в сравнительно короткий промежуток
времени раскрыть, а затем полно, объективно и всесторонне расследовать
все эпизоды совершенных тяжких преступлений.
При этой оценке производства по раскрытию и расследованию преступления
фигура сотрудника оперативно-розыскной службы как бы остается “за
кадром”. Его имя не фигурирует в материалах уголовного дела.
К оглавлению
==180
Курс прокурорского надзора
Сейчас, когда оперативно-розыскная деятельность получила
законодательную регламентацию, было бы целесообразным включить в число
участников уголовного процесса (гл. 3 УПК) должностных лиц,
осуществляющих оперативно-розыскную деятельность при раскрытии и
расследовании преступлений. Прокурор, осуществляющий надзор за
законностью следствия, сможет взять на себя такую ответственность только
тогда, когда он в полном объеме будет посвящен в характер
оперативно-розыскных мероприятий, применяемых в целях обнаружения
преступления, и лиц, их совершивших; знать, оправданны ли эти средства
как в оперативном, так и в процессуальном плане; не противоречат ли они
закону; не повлекли ли они за собой нарушение прав и законных интересов
подозреваемого (обвиняемого), потерпевшего, свидетелей и иных участников
процесса. Только при соблюдении этих условий прокурор может не допустить
нарушения закона в виде применения оперативно-розыскных мероприятий.
Особое внимание при осуществлении надзора за законностью
оперативно-розыскной деятельности необходимо придавать сохранению тайны
источника получаемой информации, а также средств установления различного
рода обстоятельств. Применяя способы негласного характера, оперативный
работник стремится сохранить в тайне сведения об источнике получаемой им
информации и тактических средствах, применяемых для их получения. Он
опасается в будущем лишиться и этого источника, и применяемых
тактических средств. Эти опасения вполне обоснованны, поэтому прокурор
без крайней необходимости не должен требовать информации по
этим вопросам.
При организации прокурорского надзора важно определить взаимоотношения
между следователем и соответствующими должностными лицами
оперативно-розыскных органов. Давая указания о выполнении
оперативно-розыскных действий, следователь обязан указать лишь конечную
цель этой деятельности, не предписывая при этом, какими средствами это
должно быть достигнуто. Неправильно поступают некоторые следователи,
когда в своих письменных поручениях предписывают оперативным органам
производство конкретных оперативно-розыскных действий, способы и
тактические средства их выполнения. Давая поручение, следователь
указывает срок их выполнения с тем, чтобы эти действия укладывались в
общий срок расследования преступления. В течение указанного срока
следователь вправе запросить предварительные результаты этой
деятельности, он может также дать дополнительные указания или сделать
уточнения по первоначальному заданию.
Давая указания о выполнении оперативно-розыскных действий, следователь
не обязан указывать мероприятия, необходимые для установления
соответствующих данных. Их выбор — прерогатива сотрудников
оперативно-розыскных органов. Однако следова-
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==181
тель, так же как и прокурор, должен знать возможные оперативно-розыскные
мероприятия. Их примерный перечень обозначен в Законе об
оперативно-розыскной деятельности (ст. 6). К их числу относятся: опрос
граждан; наблюдение, в том числе наружное; исследование предметов и
документов; цензура корреспонденции осужденных; контроль почтовых
отправлений; прослушивание телефонных и иных переговоров; снятие
информации с технических каналов связи и др.
В ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий используются
информационные системы, видео- и аудиозапись, кино- и фотосъемка, а
также другие .технические средства, не причиняющие вреда жизни, здоровью
личности и окружающей среде.
При оперативно-розыскной деятельности может быть использована помощь
специалистов, обладающих научными, техническими и иными специальными
познаниями. Помощь граждан на гласной и негласной основе может быть
использована только с их согласия (агентура).
Эти лица обязаны хранить в тайне сведения, ставшие им известными в ходе
подготовки или проведения оперативно-розыскных мероприятий, и не
предоставлять заведомо ложной информации указанным органам.
Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, могут
заключать контракты с совершеннолетними дееспособными лицами независимо
от их гражданства, национальности, пола, образования, принадлежности к
общественным объединениям, социального, должностного и имущественного
положения, политических и религиозных убеждений.
Органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещается
использовать конфиденциальное содействие на контрактной основе народных
депутатов, судей, прокуроров, адвокатов, священнослужителей и
полномочных представителей официально зарегистрированных религиозных
объединений.
Закон об оперативно-розыскной деятельности предусматривает перечень
оснований для производства оперативно-розыскных действий. Среди них:
наличие возбужденного уголовного дела; поручение следователя, указание
прокурора или определение суда; запросы международных правоохранительных
организаций и иностранных государств (в соответствии с договором о
правовой помощи) и некоторые другие.
Успешное выполнение задач, стоящих перед оперативно-розыскными органами,
во многом определяется правильно организованным прокурорским надзором за
исполнением закона, регулирующим эту деятельность. Осуществление
прокурором надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности
относится к числу основных направлений в деятельности органов
прокуратуры (ст. 29 Закона о прокуратуре).
==182
Курс прокурорского надзора
Полномочия прокуроров по надзору за исполнением законов органами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, определяются
уголовно-процессуальным законодательством, ст. 21 Закона об
оперативно-розыскной деятельности; а также приказом Генерального
прокурора Российской федерации № 48 от 9 августа 1996 г. “Об организации
надзора за исполнением Федерального закона “Об оперативно-розыскной
деятельности”. Задачи прокурорского надзора в данном направлении
прокурорской деятельности определяются Законом о прокуратуре.
В случаях нарушения органом или должностным лицом, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических
и юридических лиц, прокуроры обязаны принять меры к восстановлению этих
прав и законных интересов. Если при этом причинен материальный ущерб,
эти органы обязаны принять меры к его возмещению.
Одним из наиболее эффективных средств обеспечения законности
оперативно-розыскных мероприятий является судебное санкционирование
производства оперативно-розыскных мероприятий, которые затрагивают
конституционные гарантии и законные интересы граждан. Только с санкции
суда допускается проведение оперативно-розыскных мероприятий,
затрагивающих охраняемые законом тайну переписки, телефонных и иных
переговоров, телеграфных сообщений, а также право на неприкосновенность
жилища. В случаях, когда проведение оперативно-розыскных мероприятий не
терпит отлагательства, они могут быть проведены на основании
мотивированного постановления одного из руководителей соответствующего
органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, с
уведомлением соответствующего суда в течение 24 часов и получением
санкции в течение 48 часов.
В соответствии с Законом о прокуратуре (ст. 29) и на основании Закона об
оперативно-розыскной деятельности прокурор вправе дать органам
оперативно-розыскной службы указания о выполнении оперативно-розыскных
мероприятий. Указания прокурора о выполнении каких-либо мер
оперативно-розыскного характера должны быть четкими, определенными и
конкретными, не допускающими их неправильного понимания исполнителем.
При этом прокурор вовсе не обязан называть конкретные средства
оперативно-розыскного характера, применением которых органы внутренних
дел могут установить то или иное обстоятельство. Указания прокурора
должны быть обязательно в письменной форме. При этом прокурору в ряде
случаев необходимо указать обстоятельства (мотивы), в силу которых
прокурор предлагает выполнить оперативно-розыскные мероприятия.
Письменные указания прокурора дисциплинируют работника органа дознания,
в то же время дают самому прокурору возможность осуществлять контроль за
результатами выполнения оперативно-розыскных мероприятий. Указания
прокурора должны быть
==183
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
приобщены к уголовному делу (помимо тех, которые исполнитель получает
от прокурора лично или через руководителя отдела дознания). Копия этих
указаний должна находиться на контроле у прокурора и помещается в
наблюдательное производство по уголовному делу.
Чтобы не превращать сотрудника оперативно-розыскной службы в слепого
исполнителя воли прокурора, последнему в необходимых случаях надо лично
встретиться с исполнителем и разъяснить суть поставленных перед ним
задач.
§ 6. Надзор за соблюдением конституционных прав и законных интересов
граждан при осуществлении дознания и предварительного следствия
Прокурорско-следственная практика показывает, что при проведении
дознания и предварительного следствия нередко допускаются ошибки,
промахи, упущения и даже нарушения норм уголовного процесса, вследствие
чего ущемляются права и законные интересы граждан. По любому уголовному
делу можно обнаружить противоречия в доказательствах, разночтения в
показаниях одного и того же лица, допрошенного в разное время,
какие-либо ошибки технического порядка (нет подписи следователя на
протоколе допроса, не указана или неточно указана дата и т. п.).
Поэтому, когда идет речь об оценке опасности того или иного нарушения
норм уголовного процесса, следует подходить к этому разумно и
дифференцирование. При этом следует учитывать степень существенности
нарушений, влияние их на принятие окончательного решения по уголовному
делу. Разумеется, любое нарушение закона недопустимо и не должно быть
оставлено без реагирования прокурора. Но при всех условиях нетерпимы те
из них, которые затрагивают закрепленные в Конституции Российской
Федерации права и законные интересы граждан, связанные с нарушениями
принципов и условий судопроизводства, обеспечивающих установление истины
по делу и принятие по делу законного и обоснованного решения.
Когда речь идет о нарушениях норм уголовно-процессуального закона,
следует иметь в виду, что понятие существенности нарушения
уголовно-процессуального законодательства, данное в ст. 345 УПК, носит
универсальный характер, то есть имеет одинаковое отношение к любой
стадии уголовного процесса, в том числе к стадии предварительного
следствия. Существенными нарушениями уголовно-процессуального закона,
говорится в ст. 345, признаются такие нарушения требований
Уголовно-процессуального кодекса, которые путем лишения или стеснения
гарантированных законом прав участников процесса при рассмотрении дела
или иным путем помешали суду всесторонне разобрать дело и повлияли или
могли повлиять на постановление законного и обоснованного приговора.
Таким образом,
==184
Курс прокурорского надзора
при оценке установленного нарушения закона прокурор исходит из
указанных выше критериев. Необходимо особо строго подходить к тем
нарушениям закона, которые связаны с обеспечением конституционных
гарантий прав и законных интересов граждан, которые наряду с иными
правами образуют правовой статус личности в обществе. Эти гарантии имеют
не только процессуальный, но и политический характер.
Наиболее важным конституционным правом, которое должно строго
соблюдаться следователем и прокурором, является неприкосновенность
личности. Конституция Российской Федерации (ст. 22), гарантируя
гражданам неприкосновенность личности, указывает: “Каждый имеет право на
свободу и личную неприкосновенность”.
Уголовно-процессуальное законодательство весьма обстоятельно определяет
условия, при которых гражданин может быть задержан (ст. 122, 1221 УПК) и
арестован (ст. 96, 96′ УПК). Некоторые следователи и работники органов
дознания расценивают задержание и арест не как процессуальное действие,
связанное с пресечением преступной деятельности подозреваемого или
попытки скрыться от следствия или суда, а как средство доказывания
обнаруженного, но еще не раскрытого преступления. Задержание
используется этими работниками для того, чтобы получить “нужные” этим
работникам доказательства, заставить задержанного признать свою вину,
если даже лицо невиновно и выдвигает при этом какие-либо убедительные
доводы в свое оправдание.
Осуществляя надзор за законностью задержаний и арестов, прокурор исходит
из требований уголовно-процессуального законодательства, приказов и
указаний Генерального прокурора РФ, а также Федерального закона “О
содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении
преступлений” от 15 июля 1995 г.1 Важно подчеркнуть, что деятельность
органов внутренних дел и прокуратуры по осуществлению задержаний и
арестов регламентируется не актами административного характера, а
законодательными актами. Закон требует от прокуроров такой организации
надзора, чтобы задержание граждан производилось не иначе, как в порядке
и по основаниям, указанным в законе (ст. 122, 1221 УПК). При этом
необходимо учитывать, что задержание по подозрению в совершении
преступления отличается по своей процессуальной природе от задержания в
административном порядке, когда оно осуществляется для проверки личности
правонарушителя. Задержание может быть применено к подозреваемому только
после возбуждения уголовного дела. Задержание подозреваемого до
возбуждения уголовного дела является грубым нарушением закона.
В целях обеспечения законности задержания целесообразно установить
строгий порядок по извещению прокуроров о произве-
‘ СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2759.
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==185
денном задержании. Это должно быть сделано в течение суток и непременно
в письменном виде. В сообщении должны содержаться основания задержания и
данные о личности задержанного. В течение 48 часов прокурор или
освобождает задержанного, или дает санкцию на его арест. Одним из
действенных средств прокурорского надзора за законностью и
обоснованностью задержания, устранения и предупреждения нарушений права
неприкосновенности личности являются систематические проверки законности
задержания и содержания задержанных в изоляторах временного содержания,
осуществляемые прокурорами. Это требование вытекает из приказа
Генерального прокурора РФ № 8 от 26 февраля 1997 г. “О совершенствовании
прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных
наказаний и в следственных изоляторах”. Проверки, проводимые прокурорами
в изоляторах временного содержания задержанных, должны быть не только и
не столько заранее запланированными, регулярность которых известна
работникам органов внутренних дел, сколько внезапными, проводимыми в
разное время суток (ночью, рано утром, до начала рабочего дня и т.д.).
При этом прокурор не ограничивается проверкой содержания задержанных в
специально отведенных для этого местах, а ему необходимо также обойти
все помещения и ознакомиться со всеми лицами, находящимися там в момент
проверки. Заведомо незаконно задержанных граждан работники милиции часто
не водворяют в изоляторы временного содержания, а помещают в рабочих
кабинетах или иных помещениях органов внутренних дел. Там нередко
укрываются незаконно задержанные лица.
Проверяя законность содержания задержанных, прокурор знакомится с
документами, на основе которых лица подвергнуты задержанию, и производит
допрос задержанных. Он также проверяет исполнение законов, регулирующих
порядок и условия содержания задержанных. Прокурор следит за тем, чтобы
по каждому задержанию был составлен протокол по установленной форме с
указанием времени, места и оснований задержания: объяснение
задержанного, данные о его личности, разъяснение прав и обязанностей
задержанного. Прокурор освобождает задержанного, если усматривает, что
он задержан необоснованно или в этом не было процессуальной
необходимости (ст. 122, 1221 УПК).
Задержание подозреваемого предшествует, как правило, избранию в
отношении его меры пресечения. Из всех мер пресечения, установленных
законом (ст. 89 УПК), заключение под стражу (арест) является наиболее
ограничивающим права задержанного. Заключение под стражу допускается при
соблюдении условий, содержащихся в законе (ст. 96 УПК). Эта мера
пресечения применяется, как правило, к лицам, которым уже предъявлено
обвинение (ст. 90 УПК). Лишь в исключительных случаях, когда сам
подозреваемый и совершенное им преступление представляют повышенную
опасность,
==186
Курс прокурорского надзора
но доказательств вины добыто недостаточно, заключение по стражу может
последовать и до предъявления обвинения. В этом случае предъявление
обвинения должно состояться не позднее десяти суток с момента избрания
меры пресечения. Если за этот срок не добыто достаточных данных о
виновности лица, он освобождается из-под стражи.
Санкция прокурора на арест обвиняемого — это ответственное
процессуальное действие, которое в существенной мере ограничивает права
обвиняемого и вместе с тем в определенной мере предопределяет его
дальнейшую судьбу. Давая санкцию на арест, прокурор в каждом случае
обязан ознакомиться с материалами уголовного дела и убедиться в
процессуальной необходимости этой меры пресечения. При этом прокурор
проверяет соответствие постановления следователя об аресте обвиняемого
материалам уголовного дела. При даче санкции на арест прокурор в
необходимых случаях допрашивает обвиняемого, а несовершеннолетнего
обвиняемого — во всех случаях (ст. 96 УПК). Прокурор следит за тем,
чтобы при аресте обвиняемого следователем были приняты меры попечения о
несовершеннолетних детях арестованного и по охране его имущества и
жилища. Об аресте извещаются близкие родственники обвиняемого. В случаях
производства местного или всероссийского розыска скрывшегося обвиняемого
его этапирование должно быть санкционировано прокурором субъекта РФ.
Нижестоящие прокуроры такими полномочиями не обладают.
Прокурор учитывает некоторые дополнительные условия задержания и арестов
иностранцев. Они регулируются Инструкцией, утвержденной Генеральным
прокурором СССР, Председателем Верховного Суда СССР, Министром
внутренних дел СССР, Министром иностранных дел СССР и Председателем КГБ
СССР 5 июня 1987 г. (Инструкция действует и в настоящее время). О
задержании (свыше суток) и об аресте иностранца за совершение
преступления извещаются дипломатические и консульские представительства.
Прокурор, давший санкцию на арест или продливший задержание иностранца,
сообщает об этом непосредственно Генеральному прокурору РФ. Получив
сведения о задержании, прокурор немедленно проверяет законность такого
задержания. При этом прокурор обязан допросить иностранца. Если
задержание будет признано незаконным или необоснованным, то прокурор
освобождает задержанного. Представитель посольства или консульства
вправе незамедлительно посетить задержанного или арестованного и
провести с ним беседу. Если арестованный отказывается от встречи с этим
представителем, а последний настаивает на встрече, этот вопрос решается
по согласованию с МИД РФ. Арестованному предоставляется право
письменного обращения в свое посольство или консульство. При отказе в
санкции на арест прокурор указывает мотивы принятого решения. Это дает
возможность следователю обжаловать это решение вышесто-
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==187
ящему прокурору. Если следователь или лицо, производящее дознание, при
дальнейшем расследовании приходят к выводу о необходимости отменить или
изменить содержание под стражей на более мягкую меру пресечения, они
обязаны сообщить прокурору о принятом решении, и только с его согласия
могут сделать это.
Прокуроры регулярно проверяют законность и обоснованность содержания
арестованных под стражей. При этом прежде всего проверяется правильность
и своевременность водворения арестованных в следственный изолятор.
Особое внимание обращается на соблюдение требований закона, когда речь
идет об аресте несовершеннолетнего (ст. 393 УПК). Прокурор проверяет
соблюдение установленных законом сроков содержания под стражей и порядка
продления этих сроков (ст. 97 УПК). При этом учитывается порядок
исчисления сроков содержания обвиняемого под стражей по уголовным делам,
возвращенным судами на дополнительное расследование, когда судом
сохраняется прежняя мера пресечения — содержание под стражей (ст. 97
УПК). Проверяется также соблюдение администрацией следственных
изоляторов порядка содержания лиц под стражей, обеспечение изоляции,
если того требуют условия производства дознания или предварительного
следствия.
Прокурору предоставлено право в соответствии с п. 2 ст. 33 Закона о
прокуратуре немедленно освобождать лиц, содержащихся под стражей, если
предусмотренный законом срок их содержания истек или не продлен в
установленном порядке. Следует отметить, что проверяющие прокуроры
весьма редко используют это свое право и, обнаружив отсутствие
постановления о продлении сроков содержания арестованного под стражей,
ограничиваются тем, что ставят об этом в известность вышестоящего
прокурора, который принимает соответствующее решение (освобождает
арестованного из-под стражи, изменяет ему меру пресечения или продлевает
срок содержания по стражей). Приняв решение об освобождении обвиняемого
из-под стражи, прокурор ставит об этом в известность следователя,
избравшего эту меру пресечения.
Проверяя законность и обоснованность содержания лиц в следственном
изоляторе, прокурор может выявить такие нарушения, как оставление лиц,
осужденных к лишению свободы, в следственном изоляторе для
хозяйственного обслуживания. В таких случаях, во-первых, оставляют в
следственных изоляторах осужденных, которым назначены наказания в виде
лишения свободы; во-вторых, некоторым осужденным из их числа создаются
благоприятные условия, и они не выполняют никаких работ или выполняют
обязанности каких-либо работников исправительно-воспитательных
учреждений; в-третьих, определенное число осужденных после отбытия
назначенного судом наказания оставляется в следственном изоляторе для
“хозобслуги” по той причине, что эти лица не имеют определенного места
жительства, родных и близких, к которым они
==188
Курс прокурорского надзора
могли бы возвратиться из мест лишения свободы. Среди этой части
осужденных есть престарелые, инвалиды, о которых необходимо по отбытии
ими наказания проявить заботу в устройстве их быта.
Прокуроры осуществляют надзор за неукоснительным соблюдением
гарантированных Конституцией РФ прав и законных интересов граждан при
задержаниях и арестах. Для обеспечения эффективности этого надзора
установлены весьма действенные формы контроля вышестоящих прокуроров за
законностью избрания подчиненными прокурорами такой меры пресечения, как
содержание под стражей. Дела, по которым избрана эта мера пресечения и
которые были впоследствии прекращены производством за отсутствием
состава или события преступления либо за недоказанностью участия
обвиняемого в совершении преступления, а также дела, по которым судами
постановлены оправдательные приговоры, в двухнедельный срок со дня
вынесения постановления или вступления приговора в законную силу
подлежат направлению для проверки в вышестоящую прокуратуру. Помимо
этого прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним военные и иные
прокуроры систематически проверяют в подчиненных прокуратурах состояние
надзора за законностью задержания и арестов, лично разбираются в каждом
случае допущенного нарушения закона.
Весьма существенной гарантией законности и обоснованности избрания меры
пресечения в виде содержания под стражей является судебный контроль за
законностью и обоснованностью содержания обвиняемого под стражей, а
также продления срока содержания под стражей (ст. 2201, 2202 УПК). Судья
вправе своим постановлением отменить меру пресечения в виде заключения
под стражу и освободить из-под стражи обвиняемого. Если судья признает
содержание под стражей законным и обоснованным, он оставляет жалобу без
удовлетворения.
Складывающаяся практика судебного контроля за избранием меры пресечения
в виде содержания под стражей свидетельствует о том, что подавляющее
большинство постановлений судей об освобождении обвиняемых из-под стражи
(таких постановлений принимается около 20% от общего числа рассмотренных
жалоб) являются законными, обоснованными и мотивированными. Однако
немало и таких постановлений судей, которые не отвечают этим
требованиям. В отдельных случаях постановления судьи не основаны на
законе; в некоторых из них не содержится какого-либо обоснования
принимаемого решения; в ряде случаев освобождаются опасные преступники,
которые по освобождении скрываются от следователя и суда, продолжают
совершать преступления. Некоторые судьи не извещают прокуроров о дне
рассмотрения жалобы обвиняемого об изменении меры пресечения. Отдельные
судьи выходят за пределы рассматриваемого вопроса и обсуждают вопросы,
связанные с доказанностью или недоказанностью преступления, его
юридической
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==189
оценкой и даже возможной мерой уголовного наказания. Немало случаев,
когда судьи, освободив обвиняемого из-под стражи, не избирают в
отношении него иной, более мягкой меры пресечения, что весьма затрудняет
дальнейшее расследование уголовного дела. Поскольку следователи не
всегда ставятся и известность о принятом судьей решении об освобождении
обвиняемого из-под стражи, они не имеют возможности избрать в отношении
обвиняемого иную меру пресечения: подписку о невыезде, залог и т.д.
Прокурор обязан представлять по запросу судьи материалы,
свидетельствующие о законности и обоснованности избрания в отношении
обвиняемого меры пресечения в виде содержания под стражей. Некоторые
прокуроры, да и следователи относятся к представлению таких материалов
формально, и нередко эти материалы не убеждают судью в обоснованности
принятого следователем и прокурором решения о содержании обвиняемого под
стражей. Прокуроры должны принимать обязательное участие в рассмотрении
судьей жалобы на незаконность избрания меры пресечения или продления
срока содержания под стражей. В этих случаях прокурор путем рабочих
контактов с судьями района или города устанавливает такой порядок, чтобы
судьи в каждом случае путем направления письменного извещения или
телефонограммой сообщали прокурору о дне слушания жалобы. Отдельные
прокуроры, участвуя при судебном рассмотрении жалобы, дают недостаточно
обоснованные заключения, которые не убеждают судью в законности
содержания обвиняемого под стражей. Заключение прокурора во всех случаях
должно быть обоснованным, объективным, мотивированным и законным.
С целью исправления судебных ошибок при решении данного вопроса прокурор
может использовать свое право опротестования в кассационном порядке
незаконного или необоснованного постановления судьи1. Кассационный
протест подлежит направлению в вышестоящий суд, который вправе отменить
или изменить принятое нижестоящим судьей постановление или оставить
постановление в силе, отклонив протест прокурора.
Прокурорский надзор за законностью производимых обысков. Статья 25
Конституции РФ гарантирует гражданам неприкосновенность жилища: “Жилище
неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли
проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным
законом, или на основании судебного решения”. Основания и порядок
производства обыска установлены в УПК. Обыск может быть произведен лишь
в тех случаях, когда следователь имеет достаточные основания полагать,
что в каком-либо помещении, или в ином месте, или у какого-либо лица
‘ См.: постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке
конституционности положений ст. 331 и 464 УПК РСФСР от 2 июля 1998 г. //
Российская газета. 1998. 14 июля.
К оглавлению
==190
Курс прокурорского надзора
находятся орудия преступления, предметы и ценности, добытые преступным
путем, а также другие предметы и документы, имеющие значение для дела.
Производится обыск по мотивированному постановлению следователя и только
с санкции прокурора. В случаях, не терпящих отлагательств, обыск может
быть произведен без санкции прокурора, но с последующим сообщением
прокурору в суточный срок о произведенном обыске (ст. 168 УПК), в таких
случаях прокурор обязан проверить не только достаточность оснований на
производство обыска, но и установить причины, в силу которых следователь
или лицо, производящее дознание, не получило заранее санкцию прокурора
на его производство. Следует отметить, что иногда обыски производятся
без необходимости. В таких случаях прокурор проверяет также соблюдение
установленного законом порядка производства обыска и его результат.
Осуществляя надзор, прокурор учитывает некоторые особенности в
законодательном регулировании порядка производства выемки (ст. 167 УПК),
которые должны учитываться следователями. Выемка определенных предметов
или документов производится самостоятельно следователем по его
мотивированному постановлению. В нем должно быть указано, какие предметы
или документы подлежат изъятию, какое процессуальное значение по делу
они имеют, у кого, в каком помещении они находятся. Санкция прокурора
требуется лишь в тех случаях, когда производится изъятие документов,
содержащих сведения, являющиеся государственной тайной. Это
процессуальное действие должно быть согласовано с руководителями
соответствующего учреждения. Выемка, так же как и обыск, производится в
присутствии понятых. При обыске и выемке должно быть обеспечено
присутствие лица, у которого производится обыск или выемка.
Органы дознания и следователи, чаще органы дознания, с тем, чтобы
произвести большее эмоциональное воздействие на присутствующих, иногда
производят обыски глубокой ночью, когда надо поднимать с постели не
только взрослых, но и детей, и престарелых, хотя закон (ст. 170 УПК)
позволяет производство обыска в ночное время (от 22 часов до 6 часов
утра) только в случаях, не терпящих отлагательства. Впоследствии
оказывается, что не только не следовало производить обыск ночью, но в
его производстве вообще не было процессуальной необходимости. Случаются
и такие обыски, которые производятся “на всякий случай”, а вдруг
что-нибудь “криминальное” и будет обнаружено. Чаще всего такие обыски
производятся тогда, когда нет достаточных доказательств виновности
обвиняемого.
Осуществляя надзор за исполнением законов органами дознания и
расследования, прокурор проверяет соблюдение конституционного права
граждан на тайну переписки (ст. 23 Конституции РФ).
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==191
Прокурор должен следить за недопущением нарушений этого права, выявлять
их и решительно устранять. В соответствии со ст. 174 УПК наложение
ареста на корреспонденцию и выемка ее в почтово-телеграфных учреждениях
производится только с санкции прокурора либо по определению или
постановлению суда. Если необходимо наложить арест на корреспонденцию и
произвести ее осмотр и выемку, следователь выносит об этом
постановление. Только после санкционирования прокурором указанного
постановления следователь направляет постановление в почтово-телеграфное
учреждение. Предложив задерживать поступающую корреспонденцию, он должен
уведомить о времени прибытия для осмотра и изъятия поступившей и
задержанной корреспонденции. Осмотр и выемка корреспонденции
производятся обязательно в присутствии понятых из числа работников
почтово-телеграфного учреждения. В необходимых случаях для осмотра
корреспонденции может быть приглашен специалист.
Следователь обязан своим постановлением отменить наложение ареста на
почтово-телеграфную корреспонденцию, когда в этом отпадает
процессуальная необходимость и во всяком случае, когда расследование по
делу окончено.
Прокурор должен выявлять и устранять нарушения указанных требований
закона. .
Один из важнейших принципов уголовного судопроизводства, за соблюдением
которого прокурор осуществляет надзор, это закрепленный в ст. 49
Конституции РФ принцип презумпции невиновности.
В ст. 49 Конституции РФ говорится: “Каждый обвиняемый в совершении
преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана
в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в
законную силу приговором суда”.
Необходимые правовые основы для соблюдения этого принципа закладываются
в стадии предварительного следствия. Прокуроры, осуществляющие надзор за
законностью производства дознания и предварительного следствия, должны
добиваться того, чтобы в суд направлялись уголовные дела, расследованные
всесторонне, полно и объективно. Всесторонность предварительного
следствия означает, что следователь проверяет все возможные версии по
уголовному делу, не оставляя без внимания любое показание обвиняемого,
которое он дает в свое оправдание, в том числе выдвигаемое им алиби.
Произвести расследование полно означает, что следователь исходит из
требований, содержащихся в ст. 68 УПК о предмете доказывания по
уголовному делу (событие преступления, виновность обвиняемого,
обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности, характер
и размеры ущерба, причины и условия, способствовавшие совершению
преступления). Если в ходе рассле-
==192
Курс прокурорского надзора
дования или после его окончания окажется, что не выяснен какой-либо из
указанных вопросов, прокурор дает указание о проверке этих
обстоятельств. Требование объективности расследования означает, что
должны быть проверены все обстоятельства, как “за”, так и “против”
обвиняемого, оправдывающие и уличающие его, отягчающие его наказание и
смягчающие его. Расследуя преступления против собственности и личности
(разбойное нападение, грабеж, изнасилование и др.), некоторые
следователи судьбу обвиняемого и исход расследования целиком передают в
руки потерпевшего и безоговорочно верят последнему только потому, что он
потерпевший и не верят обвиняемому потому, что он — обвиняемый. Между
тем потерпевший может ошибаться, заблуждаться, наконец, просто мстить за
совершенное в отношении него преступление. Поэтому показания
потерпевшего должны оцениваться так же критически, как и показания
обвиняемого.
Среди всех процессуальных действий особое место занимает предъявление
обвинения подозреваемому. Оно предопределяет судьбу обвиняемого и исход
уголовного дела. С этого момента подозреваемый становится обвиняемым, то
есть получает новый процессуальный статус. Он приобретает права,
указанные в ст. 46 УПК. В момент предъявления обвинения выявляется
отношение обвиняемого к предъявленному обвинению, что имеет важное
значение для дальнейшего расследования.
Прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, следит за тем,
чтобы у следователя было достаточно оснований (наличие фактических
данных) для предъявления обвинения. Изучая материалы уголовного дела и
сопоставляя доказательства с объемом предъявленного обвинения, прокурор
обращает внимание на то, чтобы обвинение было предъявлено в полном
объеме. В отдельных случаях следователи предъявляют обвинение по части
эпизодов из перечня совершенных преступлений, умалчивая на этом этапе о
других эпизодах. Преступление, в совершении которого обвиняется виновное
лицо, должно быть правильно квалифицировано. Если, по мнению прокурора,
допущена ошибка в юридической оценке, он предлагает следователю
перепредъявить подозреваемому обвинение. В случае признания обвиняемым
своей вины в содеянном следователю, исходя из требований, содержащихся в
ст. 77 УПК, необходимо принять меры к установлению иных доказательств,
подтверждающих объективность показаний обвиняемого. Признание обвиняемым
своей вины может быть положено в основу обвинения лишь при подтверждении
признания совокупностью иных доказательств по уголовному делу.
Прокурор проверяет соблюдение следователем установленного законом
порядка допроса обвиняемого, чтобы при этом не допускалось угроз,
запугивания, применения недозволенных методов следствия.
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==193
С санкции прокурора обвиняемый может быть отстранен от занимаемой
должности.
Дознание и предварительное следствие заканчиваются, как правило,
составлением обвинительного заключения и направлением уголовного дела
прокурору для утверждения обвинительного заключения. При поступлении
уголовного дела прокурор в соответствии со ст. 213 УПК обязан проверить:
1) имело ли место деяние, вменяемое обвиняемому, и имеется ли в нем
состав преступления; 2) нет ли в деле обстоятельств, влекущих
прекращение дела как по реабилитирующим, так и нереабилитирующим
основаниям; 3) произведено ли дознание или предварительное следствие
всесторонне, полно и объективно; 4) обосновано ли предъявленное
обвинение имеющимися в деле доказательствами; 5) предъявлено ли
обвинение по всем установленным дознанием или предварительным следствием
преступным деяниям обвиняемого; 6) привлечены ли в качестве обвиняемых
все лица, которые изобличены в совершении преступления; 7) правильной ли
является юридическая оценка преступления, данная следователем; 8)
правильно ли избрана мера пресечения, нет ли оснований для ее отмены или
изменения; 9) приняты ли меры обеспечения гражданского иска и возможной
конфискации имущества; 10) выяснены ли причины и условия,
способствовавшие совершению преступления, и приняты ли меры к их
устранению; 11) составлено ли обвинительное заключение в соответствии с
требованиями уголовно-процессуального закона; 12) соблюдены ли иные
требования уголовно-процессуального закона (здесь имеется в виду
соблюдение тех норм уголовно-процессуального закона, которые
обеспечивают движение уголовного дела от стадии к стадии, и тех, которые
гарантируют охрану прав и законных интересов обвиняемого, потерпевшего и
иных участников уголовного судопроизводства).
Если прокурор признает, что имеются достаточные основания. для предания
обвиняемого суду, он утверждает обвинительное заключение и направляет
уголовное дело в суд для рассмотрения по существу. В случае неполноты,
односторонности или необъективности проведенного дознания или
предварительного следствия прокурор возвращает дело со своими
письменными указаниями для дополнительного расследования. При наличии
оснований, влекущих за собой прекращение уголовного дела производством,
прокурор, руководствуясь ст. 209 УПК, выносит соответствующее
постановление. Если прокурор усматривает, что обвинительное заключение
соста-
==194
Курс прокурорского надзора
влено неправильно, он вправе возвратить дело по этой причине органу
дознания или следователю или сам пересоставить его. Новое обвинительное
заключение составляется в тех случаях, когда прокурор исключает из
обвинительного заключения отдельные пункты обвинения или применяет закон
о менее тяжком преступлении. Если же требуется изменить обвинение на
более тяжкое или существенно отличающееся от первоначального обвинения,
прокурор возвращает дело органу дознания или следователю для
предъявления нового обвинения.
Прокурор вправе избрать, отменить или изменить меру пресечения в
отношении обвиняемого. Он также может изменить список лиц, вызываемых
следователем в судебное заседание.
Выполнение прокурором указанных выше требований закона прежде всего
создает условия для обеспечения прав и законных интересов граждан, для
соблюдения режима законности в уголовном процессе, предупреждения
незаконных задержаний, арестов, обысков, наложений арестов на
корреспонденцию, необоснованного привлечения граждан к уголовной
ответственности и их осуждения. Прокуроры как самостоятельные носители
предоставленных им полномочий в уголовном процессе несут ответственность
за правильность принятых решений по уголовным делам. Допущенные
существенные нарушения закона влекут ответственность прокуроров. Одной
из гарантий соблюдения прав и законных интересов граждан в уголовном
судопроизводстве законодатель видит в установлении уголовной
ответственности должностных лиц правоохранительных органов за допущенные
существенные нарушения уголовно-процессуального закона. Иначе говоря,
нижеперечисленные нарушения закона перерастают из дисциплинарного
проступка в уголовно наказуемое деяние. Строгую уголовную
ответственность несут лица, производящие дознание, следователи и
прокуроры за привлечение заведомо невиновного к уголовной
ответственности (ст. 299 УК).
Те же действия, но соединенные с обвинением лица в совершении тяжкого
или особо тяжкого преступления наказываются лишением свободы на срок от
трех до десяти лет. Специальный состав преступления предусмотрен за
заведомо незаконные задержание, заключение под стражу или содержание под
стражей (ст. 301 УК), а также за понуждение к даче показаний путем угроз
или иных незаконных действий со стороны лица, производящего дознание или
предварительное следствие (ст. 302 УК). Наказание от 2-х до 8 лет
лишения свободы предусмотрено в отношении лица, производящего дознание
или предварительное следствие, если понуждение к даче показаний
соединено с применением насилия или издевательством над личностью
допрашиваемого (ч. 2 ст. 302 УК). Некоторые незаконные действия
должностных лиц правоохранительных органов, носящие преступный характер,
связанные с грубыми нарушениями уголовно-процессуального закона, могут
быть расценены как злоупо-
IV. Надзор за исполнением законов следственными органами
==195
требление должностными полномочиями (ст.285 УК), или превышение
должностных полномочий (ст. 286 УК). Менее тяжкие нарушения закона,
допущенные прокурором, могут повлечь за собой меры дисциплинарного
воздействия.
2
-R6
’
KK&KuouuuuuuouuuuuuuocUUUUUuu
edWoat
edWoat
dO`„¤edWoat
h?jn
h?jn
”
c
?
?
CJ
?
uouo?oeoaeossuossuossosso?U?oUoUEUoUEUoUoUoUEUoUEUo?oeoUEUEUEo?oeoUoUEUo
EoUoUoUoUoUo
h?jnCJ
h?jnCJ
Aer
????y‚y?y?y¬y®y¦?AAep
r
Q?Q–Q?QRR?R?R&VueoueiueiueiueiueiueieiueaueUueoueiueiueiueiueiueiueiueiu
eUueoueiueiOiueiueiueiueiueiueUueoueiueiueiueiueiueiueUueoueieiuei
Q?Q?Q?Q?Q?R(V‚W¦Y ^i_:b–diaUUUUUEEEE»???????
edWoat
d?edWoat
?6™8™–???Oe?ueoeueoeioeueoeueoeueoeueoeueeueaueeueaueUueoeueoeueoeueoeio
eueoeueaoe?ueoeioeueoeueoeioeueoeueoeioeueoeueaueaueaueUueUueaEAueaueaue
h?jn
CJ
h?jnCJ
H
J
ueoeueoeueoeueoeuenueeuenaeYoeueoeueoeueoeueoeueoeueoeOoeueoeuenoeEueoeu
eoeueoeueoeueoeueoeueoeueoeAoeuenueeueeuenoeueoeueoeueoeAoeAoeueoeA
J
eUIIIIIIIIIIII??
d? ¤?`„?edWoat
ed,W.b
^„xedWoat
CJ
CJ
ooioeoaoTHoONOEOoeoaoAoAoioeO1/4oTHoioTHoi?oeoaoaoeo§o§o§o§o§o§ §o§
h?jn
eUE???’†vj
c
¤
AE
E
E
I
h?jnH*
h?jnCJ
¤
I
?????$???
h?jnCJ
?????$???
h?jn
CJ
h?jnCJ
?????$???
CJ
edWoat
uo?eaoUeuo?oOoOo?IEo?eaoAoAoAo?oOo?IE1/2¶1/2o1/2o1/2?1/2o1/2o1/2o1/2o1/2
o?oOo?IE1/2o1/2o1/2o1/2o
j
l
n
t
|
ae
ae
e
e
R- T- n p \ ^
uoeioeuoeioeeoeeoeaoeuUeOoeuIAEAoeAoeAoeAoeAoeAoe·AoeA°AoeuoeioeuIAEAoeA
oeAoe©AoeA°AoeAoeAoeAoe
CJ
h?jnCJ
l
p
r
t
~
?
ae
e
CJ
CJ
?????$???
?????$???
h?jnCJ
U† B‡ D‡ F‡ P‡ a? R‹ 0? ¤‘ ooooaOIIII1/21/21/21/2?FFF
edWoat
d?edWoat
d?`„edWoat
d?edWoat
d?`„edWoat
d? ¤E]„E^„h`„a$edWoat
d?`„¤edWoat
h?jnCJ
@&`„a$edWoat
d?`„edWoat
d?`„¤edWoat
ue/ueoueeueeue/ueoueeueoaTHue/ue/ueoueeueoaTHueoOIOueOue/ueoueeueoaTHEue
AEueEueAEueEueE»E»EueE»ueE»Eueoue
CJ
?????$???
uo?o?oeaouoTHoTHoeOIOoeEAOoOoO»O»OoO»OoeouoeEAO»O?OoOoO?Ooeououo?oOoOoOo
O
CJ
CJ
L ^M
ueoeueoeueoeuenueeueoeueoeueoeueoeueoeueoeuenueeueaeuenTH*uenueeuenTH*ue
nueeuenTH*oeueoeueoeueoeueoeueoeueoeuenueeuenTH*oeueoeueoe?oeueoe?oeueoe
CJ
ueoieiueiueaiueUeueiueieiueiueiueiueieiueiueiueaueUeueiueiueiueiueiueie
iueiueOeueaueUeuea?Eiueiueiueiueiueiueieiuea
h?jnCJ
N -N Oe Oe ¬O
ueoueiueeaUOueOueOueOueOueIueOueOueEueeO?O?OueeaUOueOueOue?OueOueeueouee
aUOueOueO?OueeueoueeaUOueO
h?jnCJ
h?jnCJ
oe
o
CJ
o
neeeeeUUUUneeeeeeeE»
d?edWoat
h?jn
`„edWoat
edWoat
d?edWoat
h?jnCJ
?????$???
¤$
O*
E+
?-
I-
c$
¤$
?*
O*
E+
E+
I+
R,
\,
^,
`,
I,
O,
x2
z2
T5
V5
uV
@V
BV
PV
]
?a
-g
|k
¶k
?k
?????$?????k
AEk
°m
lp
nt
p}
A‚
x†
????c…
¤…
v†
x†
??
??
&?
(?
0’
2’
“
-“
i“
?“
o“
(”
.”
8”
:”
O
„O
?O
’O
-O
O
ZOe
\Oe
:*
e i 8:”
–
h?jn
h?jnCJ
h?jnF”a
Eae
Bae
Fae
Hae
Jae
Xae
Zae
ae
”ae
¬e
Ni
ji
?o
No
(u
?P????(u
¬u
®u
°u
3/4u
i :–
a
?????????????????????????$ & ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?????& ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?P???P????? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ????? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? `„ed¤`a1 `„edWoat ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ????? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ??????? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ????? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?d?P????? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ????? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ????? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? h?jnCJ h?jnO? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? uoeuiuoeuoeuoeeuoeuauoeuiuoeuoeuoeuoeuoeuiuoeeuauoeuoeuoeuoeuoeuiuoeeoeU oeUoeeOIuiuoeuoeuoeuoeuoeeoeUoeuoeuoeuoe CJ h?jnCJ N2 iiiiaOOOEEEEEE?F edWoat d?`„¤edWoat a*A?¦¦¦––––„x ???? ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Иначе говоря, государство принимает на себя материальную ответственность за незаконные действия должностных лиц правоохранительных органов. Право на возмещение ущерба возникает при условии постановления судом оправдательного приговора, прекращения уголовного дела производством за отсутствием события преступления, или за недоказанностью участия лица в совершении преступления, или за отсутствием в его деянии состава преступления. Ущерб не подлежит возмещению, если лицо в процессе дознания, предварительного следствия и судебного разбирательства путем самооговора, носящего добровольный характер, препятствовало установлению истины и тем самым способствовало принятию следственными органами и судом неправильного решения. § 7. Надзор за обеспечением права обвиняемого на защиту В обязанности прокурора входит осуществление надзора за выполнением органами дознания или следствия требований Конституции Российской Федерации (ст. 48) об обеспечении права граждан на защиту. Речь идет, главным образом, об участии защитника-адвоката в производстве по уголовному делу. Конституционное регулирование деятельности адвокатов свидетельствует о важном зна- ' ВВС СССР. 1981. № 21. Ст. 741. ==196 Курс прокурорского надзора чении деятельности адвокатуры в уголовном судопроизводстве, в постановлении судом законного, обоснованного и справедливого приговора. В Конституции подчеркивается, что каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления "имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения". Прокурор осуществляет надзор за тем, чтобы защитник был привлечен к участию в производстве дознания или предварительного следствия с момента задержания или ареста подозреваемого, а во всех остальных случаях — с момента предъявления обвинения. Прокурор следит за тем, чтобы следователь как при задержании и аресте, так и при предъявлении обвинения разъяснил обвиняемому его право иметь защитника. При этом следователь обязан также разъяснить право обвиняемого иметь защитника, расходы по оплате услуг которого может принять на себя коллегия адвокатов, если обвиняемый не располагает денежными средствами для оплаты услуг адвоката. Следователь не вправе навязывать обвиняемому в качестве защитника определенное лицо. В то же время следователь должен иметь в виду, что член коллегии адвокатов не вправе уклониться от осуществления защиты как по соглашению, так и по назначению коллегии адвокатов. Содержание обвиняемого под стражей не должно служить препятствием к реализации обвиняемым своего права на защиту. Для того, чтобы обеспечить право обвиняемого на защиту, следователь в этом случае обязан предоставить ему свидание с близкими или родственниками, которые смогут пригласить защитника для участия в процессе. Если у обвиняемого нет такой возможности, а защитник должен принять участие в процессе со стадии предъявления обвинения, выполнение этой функции следователь должен принять на себя (ст. 49 УПК). Он направляет свое предписание в юридическую консультацию района или города по месту производства предварительного следствия. В тех случаях, когда защитник, избранный обвиняемым, не может явиться для участия в деле, следователь в соответствии со ст. 48 УПК должен предложить обвиняемому пригласить другого защитника, установив для этого 5-дневный срок. Если обвиняемый в указанный срок не воспользуется этим правом, следователь через юридическую консультацию назначает ему другого защитника. Следователь обязан принять меры к замене защитника, если позиция прежнего по вопросам доказанности или недоказанности преступления, его юридической оценки и т. д. не отвечает позиции обвиняемого. Такое решение следователь может принять в случаях, если по этому поводу есть обоснованные заявления (ходатайства) или самого обвиняемого, или его защитника. Допуская защитника с момента задержания или ареста подозреваемого или с момента предъявления обвинения, следователь IV. Надзор за исполнением законов следственными органами ==197 обязан создать защитнику необходимые условия для выполнения возложенных на него функций: предоставить свидание с подозреваемым или обвиняемым, дать возможность защитнику ознакомиться с материалами уголовного дела, заявить необходимые ходатайства и т.д. Иногда следователи предъявление обвинения почти объединяют по времени с окончанием предварительного следствия (иногда эти действия выполняются в течение одного дня), чем практически лишают защитника возможности осуществлять свои функции при производстве предварительного следствия. Участие защитника при производстве расследования не должно сводиться лишь к его присутствию при выполнении следователем отдельных процессуальных действий, в том числе выполняемых по ходатайству защитника. Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 16 июня 1978 г. "О практике применения судами законов, обеспечивающих обвиняемому право на защиту" указал, что в случаях, когда защитник допущен к участию в деле с момента предъявления обвинения, он вправе присутствовать при производстве следственных действий, выполняемых не только по ходатайствам защитника или обвиняемого, но и других следственных действий, если иное не предусмотрено законодательством союзных республик'. Иногда назначение защиты сводится только к исправлению ошибок, допущенных органами предварительного следствия при расследовании ими уголовного дела. Это существенно сужает назначение защиты в стадии предварительного следствия, а следовательно, и права подследственных. Нельзя исходить из презумпции, что по каждому уголовному делу непременно допускаются нарушения закона, ошибки, промахи и упущения в их устранении и состоит основное назначение защитника. На предварительном следствии защитник выступает представителем обвиняемого, защищает и отстаивает его позиции, охраняет его права и законные интересы. Защитнику обвиняемый может доверить сведения, которыми не располагают ни следователь, ни прокурор. Защитник не вправе самостоятельно распорядиться этими сведениями. Он выполняет волеизъявление обвиняемого. Некоторые следователи, располагая информацией о том, что защитник обладает данными, имеющими существенное значение по делу (например, обвиняемый признал свою вину в убийстве, изнасиловании и т.д., а на допросе у следователя отрицает это), допрашивает защитника в качестве свидетеля. Иногда это делается с согласия прокурора. Это является грубым нарушением закона: защитник обвиняемого не может быть допрошен в качестве свидетеля об обстоятельствах дела, которые стали ему известны в связи с выполнением обязанностей защитника. ' См.: Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР 1924— 1986. M., 1987. С. 807—808. Курс прокурорского надзора ==198 Защитник вправе обжаловать любые действия и решения следователя. Эти жалобы направляются прокурору, который обязан рассмотреть их в течение трех дней и сообщить заявителю о результатах их рассмотрения (ст. 218, 219 УПК). § 8. Прокурорский надзор и процессуальная самостоятельность следователя Производство дознания и предварительного расследования является творческим процессом. От инициативы следователя во многом зависит быстрое и полное раскрытие преступления, а также всесторонность и объективность его расследования. Предоставление следователям процессуальной самостоятельности, укрепление правовых гарантий их деятельности являются одним из необходимых условий эффективности их работы. В то же время предоставление следователю процессуальной самостоятельности способствует повышению его ответственности за порученное дело. Предоставление следователю возможности выбора процессуальных средств при раскрытии и расследовании преступлений, наделение его полнотой полномочий по применению мер процессуального принуждения, избранию конкретной версии, определению пределов обвинения, вида мер пресечения, — все это дает ему возможность успешно выполнять возложенные на него функции. Уголовно-процессуальный закон, нормами которого руководствуются следователи, а также органы дознания, не ставит в зависимость выполнение ими процессуальных действий от полномочий прокурора по осуществлению надзора в уголовном судопроизводстве. Иначе говоря, закон предоставляет процессуальные полномочия непосредственно следователю, возлагая в то же время на него всю полноту ответственности за правильность выполняемых им процессуальных действий. Участвуя в осмотре места происшествия, опознании, проведении следственного эксперимента, присутствуя при допросе следователем обвиняемого, потерпевшего или свидетеля, прокурор не может и не должен подменять следователя или принимать на себя выполнение его функций. Если у него имеются к допрашиваемому лицу вопросы помимо заданных следователем, он задает их. Это должно найти отражение в протоколе допроса. Кстати сказать, участие прокурора должно быть зафиксировано в процессуальном документе о производстве любого следственного действия. Прокурор удостоверяет это своей подписью в процессуальном документе. Неправильно поступают те прокуроры, которые, присутствуя на осмотре места происшествия или при производстве следственного эксперимента, командуют действиями следователя, а следователь лишь процессуально оформляет производство этих процессуальных действий. Прокурор вправе вмешаться в деятельность следователя IV. Надзор за исполнением законов следственными органами ==199 лишь тогда, когда тот допускает нарушение закона, оставляет невыясненными существенные обстоятельства, имеющие значение по делу. Если прокурор принял на себя производство расследования уголовного дела в полном объеме, он и несет ответственность за всесторонность, полноту и объективность предварительного следствия. Также он отвечает и за качество самостоятельно произведенного допроса подозреваемого, обвиняемого или иного участника процесса. Проверяя уголовное дело, прокурор обращает внимание на качество следствия, его всесторонность, полноту и объективность, дает обязательные для исполнения указания, однако это не должно ограничивать процессуальную самостоятельность следователя. Одним из аспектов, определяющих степень процессуальной самостоятельности следователя относительно прокурорского надзора, является характер указаний, которые дает прокурор следователю. В соответствии со ст. 212 УПК прокурор дает обязательные для следователя указания в связи с возбуждением и расследованием уголовных дел. В то же время согласно ст. 127 УПК следователю в определенных случаях предоставлено право не согласиться с указаниями прокурора и обжаловать их вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений. В этих случаях прокурор или отменяет указания нижестоящего прокурора, или поручает производство следствия по этому делу другому следователю. Иначе говоря, следователь не может быть поставлен в такие условия, чтобы он выполнял процессуальные действия вопреки своему внутреннему убеждению. Эти указания прокурора касаются вопросов привлечения лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления и объема обвинения, направления дела для предания обвиняемого суду или прекращения дела производством. Все эти действия являются определяющими производство по уголовному делу. Это вовсе не означает, что прокурор не вправе решать эти вопросы после того, как следователь закончит производство по уголовному делу. В соответствии со ст. 214—21-5 УПК прокурор, получив уголовное дело с обвинительным заключением, вправе прекратить его производство по любым основаниям, указанным в законе, он может исключить из обвинения отдельные эпизоды обвинения, он вправе применить закон о менее тяжком преступлении, снизить сумму гражданского иска, а также принять иные решения по уголовному делу. Применение прокурором этих полномочий уже не связано с принципом процессуальной самостоятельности следователя. Эти решения, принимаемые по делу с обвинительным заключением, прокурор не увязывает с позицией следователя, деятельность которого по уголовному делу к этому моменту является оконченной. Рассматривая жалобы участников процесса на действия следователя (ст. 218—219 УПК), прокурор обязан не только восстановить нарушенные права и законные интересы граждан, предприятий и Курс прокурорского надзора К оглавлению ==200 организаций, он вместе с тем направляет в правильное русло производство расследования. Он может отменить или изменить принятое следователем решение, вправе принять меры к привлечению виновных в нарушении закона к установленной законом ответственности, может, наконец, отстранить следователя от производства расследования и передать дело другому следователю или принять на себя производство по делу. Все это, безусловно, является в определенной мере ограничением полномочий следователя, но эти ограничения правомерны, они обусловлены законом и требованиями объективности и полноты расследования уголовного дела. § 9. Организация надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия Соблюдение законности органами дознания и предварительного следствия в существенной мере обеспечивается прокурорским надзором, а эффективность последнего — правильной его организацией. Необходимо отметить, что состояние прокурорского надзора за исполнением законов в этой стадии уголовного судопроизводства пока еще имеет существенные недостатки. По значительной части уголовных дел не обеспечивается надлежащего расследования, нарушается закон и допускается волокита, многократно, нередко без достаточных оснований, продлеваются сроки расследования, отмечается неудовлетворительная раскрываемость преступлений. Все это связано с недостатками прокурорского надзора за следствием и дознанием. В приказе № 31 от 18 июня 1997 г. "Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием" Генеральный прокурор ставит перед подчиненными ему прокурорами задачу организовать надзор за законностью производства дознания и предварительного следствия так, чтобы ни одно действие или принятое решение органов дознания и предварительного следствия не расходилось с законом. Состояние борьбы с преступностью, принятие нового Уголовного кодекса Российской Федерации и внесение существенных изменений в УПК РСФСР вызывают необходимость дальнейшего совершенствования прокурорского надзора в стадии дознания и предварительного следствия, усиления контроля за исполнением принимаемых прокурором решений. Назовем некоторые меры по улучшению организации прокурорского надзора в стадии дознания и предварительного следствия. 1. Прокурорам республик в составе Российской Федерации, прокурорам краев и областей, городов и районов сосредоточить внимание на предупреждении и устранении нарушений закона, связанных с незаконными задержаниями и арестами, обысками и наложе- ==201 IV. Надзор за исполнением законов следственными органами нием арестов на почтово-телеграфную корреспонденцию, необоснованным привлечением граждан к уголовной ответственности. 2. Оказывать органам дознания и следователям необходимую помощь в расследовании больших по объему и сложных по доказательствам уголовных дел. Практиковать обсуждение с ними хода работы, вырабатывать согласованные действия по раскрытию преступлений. 3. Шире использовать предоставленные прокурорам права давать органам дознания поручения и указания о производстве оперативно-розыскных мероприятий, а также отдельных процессуальных действий при производстве расследования по делу. При этом следует учитывать, чтобы это не повлекло за собою нарушение сроков следствия и содержания обвиняемого под стражей. 4. При расследовании террористических актов, убийств, а также преступлений, связанных с нарушением правил охраны труда и техники безопасности и других, где требуется применение специальных познаний, прокурорам следует рекомендовать следователям шире привлекать специалистов, использовать научно-технические и криминалистические средства. 5. Руководителям органов прокуратуры при расследовании уголовных дел об умышленных убийствах, хищениях, взяточничестве и других сложных уголовных дел создавать группы следователей, специализирующихся на раскрытии преступлений. При выборе состава группы должны учитываться опыт и степень квалификации следователей, их профессиональная ориентация, то есть склонность к расследованию определенного вида преступлений. Практика убедительно подтверждает, что правильная организация оперативно-следственной группы способствует более успешному раскрытию и расследованию преступлений. 6. Систематически обобщать практику прокурорского надзора за следствием и дознанием. Обобщенные материалы использовать для устранения недостатков и повышения качества дознания и предварительного следствия. 7. Систематически изучать, обобщать и распространять положительный опыт прокурорского надзора за расследованием преступлений и оперативно-розыскной деятельностью, регулярно проводить учебно-методические семинары, специальные занятия по вопросам организации и осуществления надзора, изучению методики проверок, форм и методов реагирования на выявленные нарушения законности. 8. При анализе причин и условий, способствовавших нарушениям закона, оказывается, что некоторая часть работников следствия и дознания имеет низкую профессиональную подготовку, отдельные работники плохо знают действующее уголовное и уголовно-процессуальное законодательство и вследствие этого допускают нарушения закона при производстве по уголовному делу. Поэтому прокурорам надлежит постоянно повышать квалификацию и про- Курс прокурорского надзора ==202 фессиональный уровень следственного аппарата, используя для этого как стационарные учебные заведения Генеральной прокуратуры РФ, так и обучение на местах. На практике используются также и другие формы по совершенствованию организации прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Организационное и методическое руководство деятельностью прокуроров по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия осуществляет управление по надзору за следствием и дознанием Генеральной прокуратуры РФ, в составе которого имеется отдел по надзору за следствием и дознанием в органах внутренних дел: Управления или отделы по надзору за следствием и дознанием созданы также в прокуратурах республик, краев и областей. В прокуратурах городов и районов надзор за исполнением законов следователями прокуратуры осуществляет прокурор района, а надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия органов внутренних дел осуществляют заместители или помощники прокурора города или района. Осуществляя надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, прокуроры организуют свою работу таким образом, чтобы не подменять начальников следственного отдела (управления) органов внутренних дел. Их полномочия по контролю и своевременностью действий следователя по расследованию и предупреждению преступлений регламентированы законом (ст. 127' УПК). Начальник следственного отдела проверяет уголовные дела, дает указания следователю о производстве предварительного следствия, о привлечении лица в качестве обвиняемого, юридической оценке преступления, определении объема обвинения, производстве отдельных следственных действий. Указания начальника следственного отдела обязательны к исполнению следователем. Прокурор следит за тем, чтобы указания начальника следственного отдела давались обязательно в письменном виде, а наиболее существенные из них приобщались к уголовному делу. Между тем на практике это правило не всегда соблюдается. Начальник следственного отдела принимает участие в производстве отдельных следственных действий. Он вправе также принять на себя полномочия следователя. В необходимых случаях прокурор дает указания по уголовным делам непосредственно начальнику следственного отдела. Эти указания подлежат обязательному исполнению. Обжалование начальником следственного отдела указаний прокурора не приостанавливает их исполнения (ст. 127' УПК). Контрольные вопросы 1. В чем состоят особенности прокурорского надзора за законностью приема, учета, регистрации и проверки заявлений и сообщений о совершенных преступлениях? IV. Надзор за исполнением законов следственными органами ==203 2. Каковы полномочия прокурора в стадии возбуждения и отказа в возбуждении уголовного дела? 3. Какие требования определяют качество производимого дознания и предварительного следствия? 4. Каким образом в законе регулируется соотношение прокурорского надзора и процессуальной самостоятельности следователя? 5. В чем состоит специфика прокурорского надзора при раскрытии и расследовании преступлений, совершенных иностранцами? 6. Каковы полномочия прокуроров в стадии приостановления и окончания предварительного следствия? ==204 00.htm - glava06 Глава V ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ ПО КООРДИНАЦИИ БОРЬБЫ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ § 1. Сущность и значение координации Этимологический смысл понятия "координация" (лат.) означает согласование (со — совместное, ordinatio — упорядочение). Применительно к координации деятельности правоохранительных органов это означает разработку и практическую реализацию совместных мероприятий по наиболее актуальным проблемам борьбы с преступностью и иными правонарушениями, укреплению законности и правопорядка. Перед правоохранительными органами, а к их числу относятся органы прокуратуры внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и др., стоят весьма сложные и ответственные задачи по борьбе с преступностью и устранению причин, их порождающих. Для того, чтобы обеспечить быстрое и полное раскрытие каждого преступления, произвести по каждому уголовному делу полное, объективное и всестороннее расследование с обеспечением неотвратимости наказания за совершенное преступление и чтобы при этом были соблюдены требования закона и норм уголовно-процессуального права, нужна согласованная, скоординированная работа всех правоохранительных органов. Осуществление этой деятельности является общегосударственной задачей. Координация деятельности правоохранительных органов позволяет устранить разнобой и параллелизм в их работе, создать единый фронт борьбы с любыми преступлениями, найти правильное сочетание методов воспитания и убеждения со средствами принуждения и наказания. Следует отметить, что преступность в любых ее проявлениях представляет собой сложное социальное явление, порождаемое многими факторами экономического, культурного, нравственного и воспитательного характера. В борьбе с преступностью одинаково важно как предупредить преступление, то есть предостеречь неустойчивых лиц от осуществления преступных деяний, так и своевременно привлечь к ответственности и изолировать от общества опасных преступников. Постановить законный, обоснованный и справедливый обвинительный приговор так же важно, как и оправдать невиновного, реабилитировать его в глазах общественности. Успешное выпол- V. Деятельность прокуратуры по координации борьбы с преступностью ==205 нение всех этих разноплановых функций по силам правоохранительным органам, объединенным едиными целями и задачами. Координация деятельности правоохранительных органов вовсе не означает, что эти органы утрачивают свою процессуальную самостоятельность и специфику организации и деятельности каждого из них в пределах полномочий по выполнению стоящих перед ними задач. Однако все эти органы призваны добиться того, чтобы любое лицо, совершившее преступление, было привлечено к ответственности и подвергнуто справедливому наказанию и в то же время, чтобы ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден (ст. 2 УПК). Таким образом, в основе координации деятельности правоохранительных органов лежит единство целей и задач по укреплению законности и правопорядка, усилению борьбы с преступностью и устранению причин и условий, способствовавших совершенному преступлению. Процессуальные полномочия, которыми обладают эти государственные органы, специфика применения ими различного рода средств борьбы с преступностью и иными правонарушениями, процессуальная и организационная независимость этих органов друг от друга не должны быть препятствием к укреплению и углублению координации, стремлению руководителей этих органов создать единый фронт борьбы с преступностью. Как говорится, на работниках этих органов мундиры разные, а цели и задачи их — едины. Они состоят в том, чтобы Генеральная прокуратура, МВД, ФСБ, налоговая полиция и др. принимали необходимые меры по усилению борьбы с преступностью, обращая особое внимание на организацию глубокой аналитической работы, позволяющей своевременно выявлять наиболее криминогенные регионы и концентрировать усилия правоохранительных органов на преодолении негативных тенденций в состоянии преступности и правопорядка. При этом правоохранительные органы руководствуются следующими основополагающими принципами, выработанными в их координационной деятельности: независимость и равенство субъектов координационной деятельности, их процессуальная самостоятельность при реализации совместно выработанных мероприятий; стремление к достижению общих целей в борьбе с преступностью с сохранением особенностей процессуальных и оперативно-тактических полномочий; соблюдение требований и норм уголовно-процессуального права и иных законов в разработке и реализации намеченных мероприятий как процессуального, так и оперативно-розыскного характера; объединение усилий правоохранительных органов в борьбе с преступностью для достижения наилучших результатов в более сжатые сроки и с меньшими затратами сил и процессуальных средств; обеспечение планомерности, целеустремленности и эффективности в осуществлении мер по борьбе с преступностью; установление единого подхода к решению сложных проблем борьбы с преступностью, ==206 Курс прокурорского надзора устранение дублирования, параллелизма в работе, местнического и ведомственного подхода к решению возникающих вопросов. Координация деятельности правоохранительных органов прочно вошла в повседневную практику борьбы с преступностью и иными правонарушениями, она стала неотъемлемым условием успешной борьбы с преступностью и нарушениями правопорядка. В соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации № 567 от 18 апреля 1996 г., руководящая роль в координации возложена на органы прокуратуры. Генеральный прокурор РФ в приказе № 34 от 26 июня 1997 г. "Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью" отмечает, что "координация деятельности правоохранительных органов является важнейшим направлением в работе прокуратуры". Почему же именно на органы прокуратуры, а не на какой-либо иной государственный правоохранительный орган возложена обязанность координации деятельности правоохранительных органов? Такое решение вызвано тем, что органы прокуратуры занимают особое место в системе правоохранительных органов: в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 129) именно на них возложено осуществление надзора за исполнением законов в государстве. Объектами прокурорского надзора являются в числе других органы внутренних дел, ФСБ, таможенные органы и др. Помимо этого прокуроры, осуществляя надзор за соблюдением законности этими органами, располагают сведениями о состоянии их работы. Именно у прокуроров сконцентрированы данные о состоянии законности и правопорядка, структуре и динамике преступности в республике, крае, области, городе и районе. Руководители органов прокуратуры видят и знают конечные результаты деятельности органов дознания и предварительного следствия по раскрытию и расследованию конкретных преступлений, постановленные судом приговоры по уголовным делам, состояние обращения к исполнению и самого исполнения судебных приговоров, определений и постановлений. Между тем органы внутренних дел и другие правоохранительные органы не всегда осведомлены о конечном результате судебного разбирательства расследованного ими уголовного дела. Они не всегда информированы о деятельности по осуществлению правосудия в целом по району, области, республике, о практике назначения наказаний и предупредительной деятельности судов по уголовным делам. То же самое можно сказать и об осведомленности суда относительно органов внутренних дел и других органов. Судьи, рассматривая конкретные уголовные дела, могут судить о состоянии следствия и оперативно-розыскной деятельности этих органов лишь по тем уголовным делам, которые оказываются в их производстве, но они не располагают сведениями в целом о состоянии следственной V. Деятельность прокуратуры по координации борьбы с преступностью ==207 и оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел, ФСБ, налоговой полиции, прокуратуры Когда речь идет о роли прокуратуры в координации деятельности всех правоохранительных органов, это вовсе не означает, что прокуратура осуществляет организационное руководство этими органами или имеет какое-либо преимущество перед ними. Каждый из этих органов, как было сказано выше, выполняет свойственные этому органу обязанности при полной независимости их друг от друга, в том числе и от органов прокуратуры. Необходимость дальнейшего укрепления и углубления координации деятельности правоохранительных органов вызывается состоянием преступности, особенностями ее структуры и динамики. Из всех нарушений законности уголовные преступления в любых их проявлениях представляют собой наиболее опасные правонарушения, так как каждое из них существенным образом затрагивает интересы государства, общества или отдельных граждан. Преступность за последние годы стала самой разрушительной силой законности и правопорядка в государстве, приводящей к деформации общественной и социальной структуры. Вот почему острие законности направлено против тех, кто, не считаясь с требованиями закона, с интересами граждан, совершает различного рода преступления: бандитские налеты и разбойные нападения, кражи и грабежи, изнасилования и хулиганство, хищения и взяточничество и т.п. Рост преступности после некоторого спада в 1996—1997 гг. вновь продолжился в 1999 г. и превысил 3 млн. преступлений. Значительно ухудшилась криминологическая характеристика преступности. Под влиянием ряда отрицательных тенденций, складывающихся в государственной и социальной сферах, происходят заметные качественные изменения в характере различного рода преступных проявлений. Появились весьма тревожные факторы криминогенного характера, характеризующие как преступность в целом, так и отдельные ее виды. Наиболее опасные из этих факторов, требующие координации усилий правоохранительных органов в борьбе с преступностью, состоят в следующем: 1. Лица, совершающие бандитские и разбойные нападения и грабежи, умышленные убийства и другие опасные преступления, все чаще используют огнестрельное и холодное оружие, взрывчатые вещества. Это существенно повышает общественную опасность преступлений, так как позволяет преступникам сломить сопротивление со стороны потерпевших и избежать задержания на месте совершения преступления. Все чаще на страницах печати появляется траурная хроника о гибели работников милиции при задержании опасных преступников. Участились случаи хищения оружия из воинских подразделений, нападения на работников органов внутренних дел с целью хи- ==208 Курс прокурорского надзора щения у них оружия. В розыске находятся тысячи единиц нарезного оружия, в том числе автоматы и пулеметы. 2. Лица, вставшие на преступный путь, в целях реализации своих преступных намерений используют все виды современного транспорта: автомобильный, железнодорожный, морской и воздушный. В течение короткого времени (двух—трех суток, а то и часов) преступник преодолевает огромное расстояние и совершает опасные преступления в районах, расположенных в сотнях, а то и в тысячах километров друг от друга. Меры, принимаемые по обнаружению и задержанию таких преступников по месту совершенных ими преступлений, оказываются зачастую безрезультатными. Многие из них длительное время остаются безнаказанными и продолжают совершать преступления, в ряде случаев более опасные. 3. При совершении преступлений против личности многие преступники проявляют ничем не оправданную жестокость в отношении своей жертвы, изуверство, издевательство и глумление над личностью. 4. Обращает на себя внимание рост организованной и профессиональной преступности. В течение многих лет наличие у нас таких социальных явлений отрицалось, утверждали, что они свойственны буржуазному строю. Поэтому мы не предпринимали достаточных мер ни правового, ни организационного характера в борьбе с подобными преступлениями. В настоящее время действуют преступные структуры, фундаментом которых является финансовый потенциал теневой экономики, а "крышей" — коррумпированные сотрудники правоохранительной системы, а также перерожденцы из государственного аппарата. Преступления, совершаемые в этих условиях, раскрыть весьма сложно. Преступные элементы, оставаясь безнаказанными, уже не опасаются возмездия за свои злодеяния и совершают все новые и более опасные преступления. Органами внутренних дел ежегодно ликвидируются сотни организованных преступных групп, многие из которых имели устойчивые коррумпированные связи, которые позволяли им быть "в курсе" разрабатываемых правоохранительными органами мер по их разоблачению. Организованная преступность находит питательную среду, как отмечалось выше, в "теневой" экономике, развивающейся на основе процветающей в стране бесконтрольности, крупных хищений государственных бюджетных средств, крупномасштабной контрабанды, финансовых афер. В преступные группы, совершающие хищения государственного имущества, вовлекаются работники контролирующих и ревизионных органов, должностные лица, занимающие на предприятиях и в организациях ответственное положение, вплоть до руководящего V. Деятельность прокуратуры по координации борьбы с преступностью' ==209 состава, в обязанности которых входит охрана государственной собственности от, преступных посягательств. Особенно тревожно то обстоятельство, что в преступную деятельность вовлекаются представители высших эшелонов государственной власти и управления. 5. За последнее десятилетие появились неизвестные ранее виды преступлений и новые способы совершения "старых" преступлений. Если 10—15 лет назад использование компьютеров для совершения преступлений было редкостью, то сейчас это стало обычным явлением. Причем субъектами данных преступлений являются не только опытные преступники, но даже несовершеннолетние. Участились случаи ограблений банков, нападений на инкассаторов. Возросло число преступлений, связанных с захватом заложников, в том числе в местах лишения свободы и в следственных изоляторах. Все чаще правоохранительные органы встречаются и с такими преступлениями, как терроризм, похищение детей и граждан с целью получения выкупа, рэкет и некоторые другие. Преступники оказываются в ряде случаев сильнее правоохранительных органов. Преступники оснащаются техническими средствами, вплоть до компьютеров и раций, не говоря уже об использовании автотранспорта, что весьма затрудняет борьбу с ними. Органы внутренних дел и прокуратуры вынуждены прибегать к помощи специализированных подразделений органов общественной безопасности, армейских соединений. В деятельности ряда министерств и ведомств, многих предприятий и организаций не изжиты проявления злоупотреблений, коррупции, нарушения финансовой дисциплины, налогового законодательства. По утверждениям ученых НИИ Генеральной прокуратуры РФ, правоохранительные органы выявляют лишь 5—10% хозяйственных преступлений. Среди этих преступлений самый высокий уровень латентности. За последние годы ослаблена деятельность контрольно-ревизионного аппарата. Достаточно сказать, что только каждая восемнадцатая ревизия выявляет какие-либо нарушения или отступления от установленного порядка хранения и расходования материальных ценностей. К тому же по всем ведомствам под видом "упорядочения" штатов идет последовательное сокращение ревизионного аппарата. В борьбе с преступностью и иными правонарушениями существенно уменьшились влияние и помощь общественности, в особенности добровольных народных дружин по охране общественного порядка, менее активно действуют комиссии по соблюдению законности и по делам несовершеннолетних при органах местного самоуправления. Курс прокурорского надзора К оглавлению ==210 6. Вызывает тревогу преступность среди несовершеннолетних, удельный вес которой в общей структуре преступности составляет в настоящее время около 10%. Несовершеннолетние все чаще совершают опасные преступления: умышленные убийства, разбойные нападения и грабежи, злостное хулиганство и кражи. Многие преступления, совершаемые несовершеннолетними, обусловлены пьянством и алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией. 7. Растет вовлеченность женщин в преступную деятельность. Причем заметно изменилась категория преступлений, совершаемых женщинами. Если ранее среди них были распространены такие преступления, как спекуляция товарами народного потребления, растраты или присвоение вверенных государственных или общественных средств, то в настоящее время многие из них совершают и такие опасные преступления, как убийства, разбойные нападения, грабежи и квартирные кражи. 8. За последнее время отмечаются угрожающие тенденции в преступности в Вооруженных Силах. Эта тенденция распространяется на все виды и рода войск, округа, флоты, группы войск. В структуре преступности тяжкие преступления составляют 22,6%. Особенно тревожно то, что почти на 40% возросла преступность среди офицерского состава. 9. Высокими темпами растет преступность в местах лишения свободы. Совершение умышленных убийств, причинение тяжкого вреда здоровью, нападения на сотрудников исправительных учреждений и военнослужащих внутренних войск стали обычным явлением. Широкое распространение получил захват заложников, в том числе из числа медицинских работников и вольнонаемного состава исправительных учреждений. Значительно ухудшилось положение с соблюдением режима в исправительных учреждениях. Туда проникают деньги в крупных суммах, спиртные напитки, наркотики, холодное и огнестрельное оружие и другие запрещенные предметы. Все это попадает в колонию не только через родственников осужденных, но и через вольнонаемных и военнослужащих. Осужденные к лишению свободы грубо нарушают установленный режим отбывания наказания, проявляют неповиновение администрации исправительных учреждений. Все чаще возникают массовые беспорядки, причем их последствия становятся все более тяжкими. Участились побеги из мест лишения свободы. Возникает закономерный вопрос: почему, имея целью построить правовое государство в стране, допущен столь высокий уровень преступности? Одна из причин состоит в том, что с провозглашением широкой гласности и демократии в стране была ослаблена государственная и трудовая дисциплина. Это неизбежно привело к вседозволенцос- V. Деятельность прокуратуры по координации борьбы с преступностью ==211 ти и бесконтрольности многих асоциальных элементов, а это в свою очередь повлекло за собой вспышку преступности. Кризис государственной власти не мог не затронуть и правоохранительные органы. Прокуроры и следователи начали уклоняться от решения вопросов, связанных с применением мер процессуального принуждения (задержание, арест, отстранение обвиняемого от занимаемой должности и т.д.). Редкими стали факты привлечения к уголовной ответственности должностных лиц, виновных в злоупотреблении или превышении служебных полномочий, расточительстве народного добра (вдруг эти действия впоследствии будут расценены как "проявление хозяйственной инициативы"). Если несколько лет тому назад органы транспортной милиции и транспортные прокуроры активно вмешивались" и принимали меры к устранению простоев вагонов, плохой сохранности перевозимых грузов, то сейчас никто не несет за эти нарушения надлежащей ответственности. То же относится к сфере промышленности, сельского хозяйства, к органам государственной власти и управления. Борьба с преступностью будет осуществляться успешно лишь тогда, когда деятельность правоохранительных органов станет строго согласованной, с определением целей и задач каждого из государственных органов, призванных бороться с преступностью, и предупреждать правонарушения. Сейчас же нередки разнобой в деятельности органов внутренних дел, прокуратуры, суда и юстиции, в особенности в верхнем эшелоне указанных органов. Все указанные выше факторы криминогенного характера свидетельствуют о том, насколько важно своевременно и полно раскрыть каждое совершенное преступление, быстро, всесторонне и объективно его расследовать, своевременно изолировать от общества опасного преступника, постановить в отношении него законный, обоснованный и справедливый приговор, а также своевременно и правильно обратить его к исполнению и исполнить. Выполнение этих разнохарактерных по своему виду функций возможно лишь при слаженной скоординированной работе всех правоохранительных органов. § 2. Правовые и организационные основы координации Правовые основы координации деятельности правоохранительных органов и закрепление за прокурорами руководящей роли в этой работе были регламентированы в первых законодательных актах об организации и деятельности советской прокуратуры. В Положении о прокурорском надзоре, принятом 28 мая 1922 г. третьей сессией ВЦИК IX созыва, говорилось, что прокуратура учреждается "в целях осуществления надзора за соблюдением законов Курс прокурорского надзора ==212 и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью"1. Этим определялись две взаимосвязанные задачи органов прокуратуры: осуществление надзора за соблюдением законов и "постановка", то есть организация скоординированных мер по борьбе с преступностью. Во временной инструкции НКЮ (1922 г.) губернским прокурорам предписывалось периодически созывать губернские совещания по борьбе с преступностью в составе: прокурора (председатель) и членов совещания, председателя суда, председателя революционного трибунала, заведующего РКИ и начальника губернского ОГПУ. Цель губернских совещаний— объединение усилий всех органов по борьбе с преступностью, выработка необходимых мероприятий в этой области и обсуждение вопросов о правильной деятельности исправительно-трудовых учреждений, уголовного розыска и милиции2. В принятом 19 ноября 1926 г. третьей сессией ВЦИК XII созыва Положении о судопроизводстве РСФСР определялись полномочия государственной прокуратуры по "общему наблюдению и согласованию деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью", а также "периодический созыв совещаний по борьбе с преступностью"3. В период 1926—1930 гг. в практике деятельности правоохранительных органов твердо закрепились сложившиеся на местах формы координации: межведомственные совещания, выработка совместных циркулярных указаний местным органам, обмен информацией о состоянии деятельности своего органа и др. Это давало весьма эффективный результат в борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Однако в начале 30-х гг. координации стало уделяться все меньше внимания, а к 1933 г. координация была вовсе исключена из практики деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В Положении о прокурорском надзоре 1933 г. уже не содержалось норм, посвященных координации деятельности правоохранительных органов, а тем более норм, определяющих руководящее положение прокуроров в этой работе. Не нашли отражения эти полномочия прокуроров и в Положении о прокурорском надзоре 1955 г. Не содержалось указаний о координации и в соответствующих нормативных актах, посвященных организации и деятельности органов внутренних дел, суда и юстиции. Это отрицательно отражалось на деятельности правоохранительных органов, которые работали разобщенно, в их деятельности допускались разнобой и параллелизм, различная оценка одних и тех же аспектов преступности и нарушений законности и правопорядка. ' СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424. 2 См.: Еженедельник советской юстиции. 1922. № 28. С. 14—16. 3 СУ РСФСР. 1926. № 85. Ст. 624. V. Деятельность прокуратуры по координации борьбы с преступностью ==213 Разнобой допускался даже в государственной статистической отчетности о структуре и динамике преступности в стране: органы внутренних дел представляли одни сведения, прокуратура — другие, а суды и органы юстиции — третьи. Все это пагубно отражалось не только на состоянии борьбы с преступностью, но и на взаимоотношениях работников правоохранительных органов различных уровней. Общие цели и задачи, средства и методы по борьбе с преступностью и укреплению законности были "растащены по кабинетам". Не было создано единого фронта по борьбе с преступностью. Негативные последствия разобщенности правоохранительных органов со всею очевидностью проявились в особенности после объявленной 27 марта 1953 г. амнистии в связи со смертью Сталина, когда повсеместно произошла вспышка уголовной преступности и потребовались громадные усилия, чтобы ее "погасить". Впервые после длительного исторического отрезка времени о координации правоохранительных органов в борьбе с преступностью было сказано в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966 г. "О мерах по усилению борьбы с преступностью". На руководителей органов внутренних дел, прокуратуры и суда была возложена обязанность систематически осуществлять совместные действия по Наиболее важным вопросам борьбы с преступностью и укреплению правопорядка в республиках, краях, областях, городах и районах'. Генеральный прокурор СССР, определяя задачи органов прокуратуры, вытекающие из постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966 г., в своем приказе № 75 от 30 июля 1966 г. предложил прокурорам республик, краев, областей, городов и районов вместе с органами суда, внутренних дел и госбезопасности систематически анализировать состояние преступности, планировать и осуществлять совместные действия по наиболее важным участкам борьбы с преступностью и укреплению правопорядка. Однако, хотя и была установлена координация деятельности правоохранительных органов как необходимое условие успешной борьбы с преступностью, тем не менее ни в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966т., ни в приказе Генерального прокурора СССР № 75 не было ничего сказано о руководящей роли органов прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов, хотя на практике уже и в те годы органы прокуратуры, в особенности в ее верхних структурных подразделениях, занимали руководящее положение в координации. Руководящая роль органов прокуратуры в координации была впервые определена в постановлении ЦК КПСС от 25 января 1972 г. по Брянской партийной организации. Правоохранительным органам предлагалось создать единый фронт по борьбе с преступностью и иными наруше- ' См.: ВВС СССР. 1966. № 30. Ст. 595. - Курс прокурорского надзора ==214 ниями законности, при этом была определена руководящая роль в этом органов прокуратуры. Именно с этого времени (1972 г.) и идет отсчет восстановленной руководящей роли органов прокуратуры .в координации деятельности органов внутренних дел, суда и юстиции. Органы прокуратуры, таким образом, с того времени стали выполнять предназначенную им руководящую роль в координации. В 1973 г. Прокуратура Союза ССР изучила и обобщила складывающуюся на местах практику по осуществлению координации и выполнению прокурорами республик и нижестоящими прокурорами своей руководящей роли. Вопрос о состоянии координации и о методах по ее дальнейшему совершенствованию был обсужден на заседании коллегии Прокуратуры Союза ССР. В итоге обсуждения были выработаны предложения и рекомендации по улучшению этой работы, которые нашли отражение в информационно-методическом письме Прокуратуры Союза ССР. В итоге обсуждения были выработаны предложения и рекомендации по улучшению этой работы, которые нашли отражение в информационно-методическом письме Прокуратуры Союза ССР от 12 марта 1973 г. "О координации действий органов прокуратуры с органами внутренних дел, юстиции и судами по борьбе с преступностью". В Письме отмечалось, что органы прокуратуры республик, краев, областей, городов и районов в координации с соответствующими правоохранительными органами планируют и проводят мероприятия по наиболее важным направлениям в борьбе с преступностью и иными нарушениями правопорядка. Был дан глубокий анализ складывающейся на местах практики координации, различных форм этой деятельности. Были одновременно отражены и недостатки в координации. В приказе отмечалось, что не везде координация вошла в практику повседневной роботы правоохранительных органов; не все прокуроры осознали необходимость выполнения ими руководящей роли в этой деятельности; смешивается компетенция правоохранительных органов, ослаблена принципиальность прокурорского надзора за исполнением законности в деятельности органов внутренних дел, суда и юстиции. Были высказаны предложения и рекомендации по совершенствованию координации и усилению руководящей роли прокуроров в этой работе. Важной вехой стало постановление Президиума Верховного Совета СССР от 17 января 1979 г. "О практике применения и соблюдения органами прокуратуры и внутренних дел законодательства об охране правопорядка и борьбе с правонарушениями". В постановлении было обращено внимание на необходимость повышения действенности прокурорского надзора за соблюдением законов в деятельности органов внутренних дел, а также улучшения координации деятельности правоохранительных органов'. ' См.: Правда. 1979. 18 янв. V. Деятельность прокуратуры по координации борьбы с преступностью ==215 Во исполнение постановления Президиума Верховного Совета СССР от 17 января 1979 г. Генеральный прокурор СССР издает 22 января 1979 г. приказ № 1, в котором предлагал подчиненным прокурорам всю работу по предупреждению и пресечению нарушений законности и правопорядка проводить на основе комплексного подхода, последовательно укрепляя связи с другими государственными органами, трудовыми коллективами и общественностью. Таким образом, хотя законодательно (de jure) руководящая роль органов прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов закреплена не была, тем не менее фактически (de facto) прокуроры всех звеньев эти полномочия считали обязательными и строго их исполняли. Правовую регламентацию координация получила в Законе о прокуратуре СССР, принятом Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г.1 В ст. 3 Закона отражены полномочия прокуроров по координации: 1) органы прокуратуры совместно с другими государственными органами разрабатывают меры по предупреждению преступлений и иных правонарушений; 2) Прокуратура СССР в соответствии с возложенными на нее задачами осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Координирующая роль прокуроров нашла закрепление в Законе "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. (ст. 8). Важное значение в усилении координирующей роли прокуроров имеет Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента РФ № 567 от 18 апреля 1996 г. Координацию деятельности правоохранительных органов как в центре, так и на местах обеспечивают координационные совещания. Координационные совещания состоят из руководителей органов внутренних дел, прокуратуры, ФСБ, налоговой полиции республик, краев, областей, городов и районов. Действующие в Вооруженных Силах координационные совещания состоят из военных прокуроров и председателей военных судов видов Вооруженных Сил, военных округов, округов противовоздушной обороны, групп войск и флотов, армий, флотилий, соединений и гарнизонов. Координационные совещания, действующие на транспорте, состоят из транспортных прокуроров и руководителей органов внутренних дел. Для участия в работе этих советов могут быть приглашены председатели соответствующих территориальных судов. Заседания координационного совещания проводятся в соответствии с заранее составленным планом и, как правило, не реже од- ' ВВС СССР. 1979. № 42. Ст. 697. ==216 Курс прокурорского надзора ного раза в квартал. В план работы координационного совещания включаются наиболее актуальные проблемы, решение которых требует усилий работников всех правоохранительных органов. На проводимые заседания координационного совещания могут быть приглашены руководители других ведомств, предприятий, учреждений, организаций, трудовых коллективов, ученые-юристы, представители печати и других средств массовой информации. Заседания совета могут проводиться с выездом на предприятия, в учреждения, организации, в города и районы. Для подготовки материалов к заседанию координационных совещаний могут создаваться рабочие группы из числа наиболее квалифицированных работников правоохранительных органов. К их работе могут быть привлечены специалисты других ведомств, научно-исследовательских и учебных юридических заведений. Решения координационных совещаний считаются принятыми, когда их одобрят все члены совещания. Материалы совещаний, ход обсуждения поставленной проблемы в обязательном порядке протоколируются. Протокол рассылается всем членам совещания. Документ, выработанный совещанием (информационное письмо, методические рекомендации), подписывается всем составом совещания. Особыми полномочиями сугубо организационного характера наделен председатель совещания (руководитель соответствующего органа прокуратуры). Он созывает как очередные, так и по согласованию с членами совета внеочередные совещания, он же ведет эти совещания. Председатель совета направляет членам совета проекты решений и материалы, необходимые для обсуждения; осуществляет контроль за выполнением принятых решений; оказывает практическую помощь рабочим группам правоохранительных органов по подготовке материалов для обсуждения на заседании совещания. Члены координационного совещания вправе вносить предложения по проблемам, которые надлежит обсудить на заседании совещания, они готовят материалы для обсуждения по своему ведомству, комплектуют деятельность группы работников правоохранительных органов по подготовке и сбору материалов для обсуждения на заседании совещания. Намеченные и одобренные совещанием мероприятия, а также предлагаемые рекомендации проводятся в жизнь руководителями правоохранительных органов соответствующими приказами или указаниями -в пределах их компетенции. Координационное совещание работает в соответствии со строго определенной программой. Он рассматривает проекты планов согласованных мероприятий правоохранительных органов по борьбе с преступностью в целом в республике, крае, области, городе или районе и по борьбе с преступлениями определенных категорий. Координационное совещание организует проверки и изучение состояния борьбы с преступлениями и иными правонарушениями на отдельных территориях, в населенных пунктах, на предприятиях и V. Деятельность прокуратуры по координации борьбы-с преступностью ==217 стройках, определяет практические меры по усилению борьбы с ними. На своих заседаниях совещания могут заслушать сообщения руководителей и других ответственных работников правоохранительных органов о состоянии борьбы с преступностью, о ходе исполнения намеченных ими мероприятий по предупреждению правонарушений. Если результаты таких обсуждений могут оказаться полезными для работников правоохранительных органов, решение совещания в виде информационного письма направляется руководителям этих органов. Заметное место в системе мер, принимаемых координационными совещаниями, занимает подготовка и принятие рекомендаций по предупреждению, пресечению, раскрытию преступлений, которые затем направляются местным правоохранительным органам. Координационные совещания центра, а также республик, краев и областей изучают и распространяют положительный опыт координации деятельности правоохранительных органов. § 3. Формы координации За последние годы в центре и на местах сложились и утвердились проверенные жизнью формы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и иными правонарушениями. Сложившиеся формы координации способствуют укреплению деловых контактов работников органов внутренних дел, прокуратуры, ФСБ, налоговой полиции помогают им сосредоточить усилия на решении актуальных проблем в борьбе с преступностью. 1. Наиболее распространенной и повсеместно применяемой формой координации являются организация и проведение межведомственных совещаний. Они посвящаются, главным образом, обсуждению итогов работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью за определенный период —квартал, полугодие, год. На межведомственное совещание может быть также вынесено обсуждение состояния борьбы с определенной категорией преступлений: хищениями государственного или общественного имущества; кражами личного имущества граждан; преступлениями несовершеннолетних и т. д. На межведомственные совещания приглашаются работники правоохранительных органов, от которых зависит решение обсуждаемых проблем, представители государственных органов и общественных организаций, в обязанности которых входит забота о соблюдении законности и правопорядка, ученые-юристы. Если межведомственное совещание проводится в районе или городе и если обсуждаются проблемы общего характера, то на них приглашаются все без исключения работники органов прокуратуры, суда и оперативные работники органов внутренних дел. На подобных совещаниях, как правило, присутствуют представители вышестоящих правоохранительных ==218 Курс прокурорского надзора органов, местных органов самоуправления. Межведомственное совещание принимает решение, которое проводится в жизнь приказами руководителей правоохранительных органов, каждый издает приказ по своему ведомству. Межведомственное совещание может быть проведено с участием не всех, а только заинтересованных правоохранительных органов в решении того или иного вопроса. Так, Генеральной прокуратурой РФ, МВД и Верховным Судом РФ было проведено межведомственное совещание, посвященное состоянию работы по борьбе с умышленными убийствами. Совещание проходило под председательством Генерального прокурора Российской Федерации. При обсуждении отмечалось, что органы дознания и предварительного следствия в ряде случаев проявляют неоперативность как в раскрытии, так и в расследовании этих преступлений, несвоевременно избирают в отношении обвиняемых в совершении опасных преступлений такую меру пресечения, как содержание под стражей; в случае сокрытия подозреваемого от следствия несвоевременно объявляют его розыск, а розыск проводится неэффективно. Прокуроры несвоевременно проверяют обоснованность постановлений следователей о приостановлении следствия по делам о скрывшихся обвиняемых, не контролируют своих указаний об их розыске, не реагируют на нарушения уголовно-процессуального закона в части избрания обвиняемому меры пресечения. Решение и выписка из протокола межведомственного совещания были направлены руководителям органов внутренних дел и прокуратуры республик, краев и областей, им было рекомендовано изучить состояние этой работы у себя на местах и при наличии указанных выше недостатков обсудить этот вопрос на межведомственном совещании. При этом подчеркнута обоюдная заинтересованность — и органов внутренних дел, и прокуроров — в совершенствовании этой работы. Проведенные по стране мероприятия оперативного, процессуального и организационного характера дали свои положительные результаты. Может случиться так, что преступление или ряд аналогичных или сходных по способу совершения преступлений длительное время остаются нераскрытыми. Это само по себе может явиться самостоятельным поводом для проведения межведомственного совещания прокурорских, следственных и оперативных работников. Проведение таких совещаний и разработка мер оперативного и следственного характера дают, как правило, положительный результат. Опасные преступники — особо опасные рецидивисты, длительное время совершавшие преступления, были раскрыты благодаря скоординированной работе органов внутренних дел и прокуратуры в городах Москве, Санкт-Петербурге, Ростове, Краснодаре, Иркутске и др. Контроль за исполнением решений межведомственных совещаний осуществляется руководителями правоохранительных органов — каждым по своему ведомству. V. Деятельность прокуратуры по координации борьбы с преступностью ==219 2. Следующей, также весьма распространенной формой координации являются совместные выезды работников правоохранительных органов в республики, края, области, города и районы для проведения проверки и оказания практической помощи местным органам в организации борьбы с преступностью. Выбор объекта проверки определяется состоянием работы по всем направлениям правоохранительной деятельности. Выезду предшествует изучение состояния работы тех государственных органов, деятельность которых предстоит проверить. План проверки разрабатывается заранее и утверждается руководителями правоохранительных органов. В состав бригады проверяющих включаются наиболее опытные, профессионально подготовленные работники. Возглавляет бригаду проверяющих, как правило, один из руководителей прокуратуры. О предстоящей проверке информируются местные органы государственной власти и управления, а также руководство органов местного самоуправления. Каждый из проверяющих знакомится с работой по своему профилю. В итоге составляется общая справка, которая подписывается всем составом проверяющих. Со справкой знакомятся работники правоохранительных органов, деятельность которых была проверена. Цель таких проверок, как было сказано выше, не только в том, чтобы установить какие-либо упущения, промахи и ошибки, а, главное, помочь наладить работу, научить правильно и своевременно решать наиболее актуальные вопросы, связанные с организацией борьбы с преступностью и нарушениями правопорядка. Результаты проверки в обязательном порядке обсуждаются на собрании коллектива работников правоохранительных органов. Об итогах проверки дается информация в местные органы государственной власти и управления. Результаты проверки затем выносятся на обсуждение координационного совета или межведомственного совещания. Решение, принимаемое советом или совещанием, проводится в жизнь приказом или указанием руководителя правоохранительного органа по своему ведомству. Если выявленные недостатки являются типичными, свойственными и для других органов, то решение совета или совещания направляется и им. Контроль за исполнением решения осуществляют руководители правоохранительных органов. Весьма поучителен опыт таких проверок, проводимых правоохранительными органами центра. По инициативе Прокуратуры РФ одна из таких проверок была организована и проведена в Брянской области. Она посвящалась исполнению законодательства о предупреждении преступлений среди несовершеннолетних. В состав бригады проверяющих были включены профессионально подготовленные работники МВД РФ, Прокуратуры РФ и др. К проведению проверки были привлечены работники органов народного образования. При проверке отмечалась слабая работа правоохранительных органов, предприятий, учебных заведений, комиссий по делам несовер- К оглавлению ==220 Курс прокурорского надзора шеннолетних по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних, в особенности по предупреждению рецидивной преступности. Комиссии по делам несовершеннолетних недостаточно контролировали работу государственных предприятий и учебных заведений по исправлению и перевоспитанию несовершеннолетних правонарушителей и предупреждению правонарушений. При расследовании преступлений несовершеннолетних и в судебном разбирательстве уголовных дел этой категории не всегда полно выяснялись и устранялись причины и условия, способствовавшие этим преступлениям. Существенные недостатки были установлены и в Брянской воспитательной колонии для несовершеннолетних. Все это отрицательно отразилось на состоянии преступности среди несовершеннолетних в области. Такая проверка позволила одновременно, с охватом широкого круга вопросов, глубоко и обстоятельно установить, как соблюдается законодательство о несовершеннолетних. Она подняла активность правоохранительных органов, общественных организаций и трудовых коллективов по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних. Результаты проверки были обсуждены на межведомственном совещании с приглашением должностных лиц государственных органов и общественных организаций, представители которых участвовали в проверке. Так как недостатки были типичными, было принято решение о направлении всем правоохранительным органам страны информационного письма с предложением изучить у себя эту проблему, а результаты обсудить на межведомственных совещаниях. 3. Составление совместных планов по организации борьбы с преступностью. В зависимости от структуры и динамики преступности, распространенности тех или иных преступлений, от состояния оперативной обстановки в районе, городе, области, крае, республике руководители правоохранительных органов намечают провести ряд целенаправленных мероприятий по усилению борьбы с преступностью. Эти мероприятия могут носить характер организационный, процессуальный или воспитательный. План может составляться на квартал, полугодие, год. К выполнению намеченных мероприятий могут быть привлечены работники других государственных органов и общественных организаций. Планы, составляемые вышестоящими органами, могут служить ориентиром для нижестоящих органов, однако они не должны связывать их инициативы и самостоятельности. Осуществлять контроль за выполнением плана должен руководитель каждого из правоохранительных органов по своему ведомству. В связи с распространением наркомании и токсикомании был разработан план мероприятий по борьбе с изготовлением, употреблением и сбытом наркотиков. План был утвержден руководителями правоохранительных органов республик, краев и областей. Составлению плана предшествовала большая работа по сбору матери- V. Деятельность прокуратуры по координации борьбы с преступностью ==221 алов по линии органов внутренних дел, прокуратуры и судов. В соответствии с планом было рекомендовано проверить совместно с органами здравоохранения и просвещения состояние борьбы с наркоманией, уровень и эффективность предупредительной работы, в особенности среди учащейся и рабочей молодежи. Рекомендовано также обобщить практику своевременного и полного раскрытия преступлений, связанных с изготовлением, сбытом и распространением наркотических средств, законности и обоснованности привлечения к ответственности лиц, виновных в этих преступлениях, устранения причин и условий, способствовавших этим нарушениям. Было Намечено сконцентрировать посевы конопли и обеспечить надежную их охрану; оказать помощь местным органам власти и управления в организации борьбы с незаконными посевами наркотикосодержащих культур. Был намечен также ряд других мероприятий, проведение в жизнь которых способствует усилению борьбы с наркоманией. Местные правоохранительные органы приняли к исполнению полученные рекомендации и предложения. Была проведена большая работа, главным образом предупредительного характера, которая дала определенные положительные результаты. 4. Одной из широко применяемых форм координации является направление совместных информационных писем и методических рекомендаций. В информационных письмах дается анализ деятельности органов внутренних дел, прокуратуры, ФСБ, налоговой полиции по борьбе с преступностью, применению законов, главным образом вновь принятых, состояния работы по раскрытию и расследованию конкретных преступлений. Информационные письма представляют собой итоговый документ обсуждения той или иной проблемы на заседании координационного совещания межведомственного совещания. Неверна практика направления на места информационных писем, под которыми нет "материальной основы". В ряде случаев в таких письмах рекомендации носят надуманный характер или являются нереальными для исполнения. Информационные письма нередко посвящаются анализу практики применения вновь принятого закона. В информационных письмах зачастую освещается и распространяется положительный опыт работы правоохранительных органов по тому или иному направлению борьбы с преступностью и иными правонарушениями, в том числе и состоянию координации деятельности правоохранительных органов. Весьма поучительными для местных правоохранительных органов были информационные письма о положительном опыте по проведению межведомственных совещаний в Москве, Санкт-Петербурге, в некоторых краях и областях Российской Федерации. 5. Менее распространенной формой координации, нежели информационные письма являются методические письма. Они посвя- ==222 Курс прокурорского надзора щаются, как правило, тактике и методике производства каких-либо сложных процессуальных действий или составлению процессуальных актов, вызывающих затруднение на практике. Например, следственные органы, прокуроры допускали много ошибок при установлении причин производственного травматизма, исполнении законодательства об охране труда и технике безопасности на промышленных объектах. Многие взрывы, пожары, повлекшие в отдельных случаях человеческие жертвы, были обусловлены различными нарушениями технологической дисциплины, ошибками при проектировании зданий и сооружений, при производстве пусконаладочных работ, а также при их эксплуатации. В методическом письме, подписанном руководителями правоохранительных органов центра и направленном на места, содержались рекомендации практического характера, выполнение которых позволило следственным органам и судам установить действительные причины допущенных нарушений законодательства об охране труда и технике безопасности и определить лиц, виновных в этом, установить степень их ответственности. 6. Установление единого учета и статистической отчетности. В соответствии с Законом о Прокуратуре СССР Прокуратура Союза ССР совместно с МВД СССР и с Министерством юстиции СССР по согласованию с ЦСУ СССР разработала систему и методику единого учета и статистической отчетности о преступности, раскрытии и расследовании преступлений. Это давало возможность Генеральному прокурору СССР оказывать влияние на формирование следственной практики, независимо от ведомственной принадлежности следователей. В то же время это позволяло правильно оценить состояние законности и преступности, формировать сознание следственного аппарата в плане точного и неуклонного соблюдения уголовно-процессуальных норм. Генеральный прокурор СССР и Министр внутренних дел СССР утвердили совместную инструкцию, одобрив методику ведения учета преступных проявлений. Единая форма учета и статистической отчетности органов МВД СССР и Прокуратуры СССР действует с 1 июля 1980 г. В настоящее время единая статистическая отчетность осуществляется Генеральной прокуратурой РФ, МВД РФ и Министерством юстиции РФ. § 4. Роль прокуратуры в координации Координация деятельности правоохранительных органов заняла прочное место в системе мер по борьбе с преступностью и иными правонарушениями. Стала более слаженной работа следственных и оперативно-розыскных органов по раскрытию и расследованию преступлений, более качественным стал и прокурорский надзор за исполнением законов в деятельности правоохранительных органов. V. Деятельность прокуратуры по координации борьбы с преступностью ==223 Более стабильной стала судебная практика по применению уголовного наказания к лицам, признанным виновными в совершении преступлений. Успех координации в существенной степени зависит от активности и инициативности как руководителей координации, так и от дальнейшего совершенствования деятельности правоохранительных органов по расследованию преступлений и судебному рассмотрению уголовных дел. В настоящее время на местах накоплен значительный положительный опыт по осуществлению прокурорами руководящей роли в координации. Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуроры республик, краев и областей постоянно изучают и распространяют накопленный опыт в этой работе. С другой стороны, анализ ошибок, упущений и просчетов в координации также поучителен, он позволяет предупреждать их в деятельности подчиненных прокуроров. При осуществлении координации прокуроры избирают главные направления в деятельности правоохранительных органов. В их числе узловые, связанные с укреплением законности и правопорядка, как то: совершенствование работы следственного аппарата по раскрытию и расследованию преступлений; предупреждение преступлений и устранение причин, их порождающих; борьба с преступностью несовершеннолетних; борьба с нарушениями финансовой дисциплины, борьба с организованной преступностью, тяжкими преступлениями против личности, с хищениями государственного и иного имущества и др. Определяя кардинальные направления в этой работе, прокуроры проявляют инициативу и творческий подход в работе с тем, чтобы она постоянно обогащалась, развивалась и совершенствовалась. Вместе с тем нельзя не отметить и того факта, что координация правоохранительных органов иногда носит формальный характер. На обсуждение межведомственных совещаний выносятся подчас вопросы второстепенные, а не актуальные, как того требует состояние законности и правопорядка; совместные совещания проводятся редко и в ряде случаев казенно; межведомственные совещания заранее не планируются, материалы загодя не готовятся, в результате чего принимаются решения, никого и ни к чему не обязывающие. Исполнение принятых решений не всегда контролируется руководителями правоохранительных органов, реализация разработанных предложений не подкрепляется организационными мерами, в результате чего деловое по содержанию решение не дает ожидаемого эффекта. Из практики координационной деятельности по борьбе с преступностью не устранен и такой недостаток, как смешение функций правоохранительных органов. Отдельные прокуроры не всегда проявляют инициативу в координации деятельности правоохранительных органов, а некоторые ==224 Курс прокурорского надзора фактически передали эти функции начальникам управлений внутренних дел. Эти прокуроры не могут установить правильные взаимоотношения с руководителями других правоохранительных органов. Личная амбиция нередко ставится выше служебного долга. Генеральный прокурор РФ в своем приказе № 31 от 29 июня 1994 г. справедливо подчеркивает, что некоторые прокуроры не используют в должной мере возможности координации деятельности правоохранительных органов на основных направлениях борьбы с преступностью. Определенную помощь правоохранительным органам в совершенствовании координации оказывают органы законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ и органы местного самоуправления, которые обязаны уделять внимание проблемам борьбы с преступностью и иными нарушениями порядка. Большое влияние на совершенствование руководящей роли прокуроров в координации деятельности правоохранительных органов оказывает Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Ученые института систематически изучают опыт работы органов прокуратуры по координации, участвуют в проводимых заседаниях координационных советов, оказывают помощь в подготовке материалов к проведению межведомственных совещаний. Журнал "Законность" (орган Генеральной прокуратуры Российской Федерации) постоянно освещает на своих страницах опыт по осуществлению координации как в центре, так и на местах. В настоящее время важно правильно организовать координацию деятельности органов прокуратуры Содружества Независимых Государств. Преступность не знает границ, поэтому вольно или невольно, но органам прокуратуры стран СНГ приходится совместно решать проблемы, связанные с организацией борьбы с преступностью и нарушениями установленного правопорядка. В связи с этим Генеральные прокуроры республик, являющихся субъектами Содружества Независимых Государств, на встрече в Москве 18 февраля 1992 г. условились об общих принципах взаимодействия и сотрудничества между прокуратурами. В соответствии с этими принципами органы прокуратуры республик приняли соглашение по оказанию друг другу правовой помощи. Это соглашение состоит в следующем: — пересылка материалов прокурорско-следственной практики; — выполнение отдельных процессуальных действий, связанных с допросами, применением различного рода средств процессуального принуждения; — осуществление надзорных функций, связанных с розыском скрывшихся от следствия преступников, и этапирование их по месту производства предварительного следствия; V. Деятельность прокуратуры по координации борьбы с преступностью ==225 — предоставление статистики по динамике и структуре уголовной преступности. Генеральный прокурор Российской Федерации предлагал подчиненным прокурорам оказывать соответствующим прокуратурам стран СНГ всемерную помощь в организации борьбы с преступностью и нарушениями установленного правопорядка. При этом был определен порядок оказания помощи процессуального оформления результатов, разграничения компетенции прокуроров различных звеньев прокурорской системы. Контрольные вопросы 1. В чем состоит сущность и значение координации правоохранительных органов в борьбе с преступностью? 2. Какими признаками определяется преступность на современном этапе? 3. В силу каких обстоятельств органам прокуратуры принадлежит руководящая роль в координации? 4. Какими нормативными актами определяется координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью? 5. В каких организационных формах осуществляется координация деятельности правоохранительных органов? 6. Каковы пути совершенствования деятельности правоохранительных органов в координации? ==226 00.htm - glava07 Глава VI УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ' § 1. Сущность и задачи участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел Каждое уголовное дело получает окончательное разрешение в суде. Приговор, определение и постановление судов должны отвечать требованиям законности, обоснованности и справедливости. Важное значение в дальнейшем совершенствовании правосудия по уголовным делам имеют Конституция Российской Федераций, уголовно-процессуальное законодательство, определившее основополагающие принципы осуществления правосудия по уголовным делам, а также постановление Пленума Верховного Суда СССР от 5 декабря 1986 г. "О дальнейшем укреплении законности при осуществлении правосудия"2. В этих нормативных актах обращается внимание судов на последовательное проведение в жизнь принципов социальной справедливости, на разрешение судом каждого уголовного дела в точном соответствии с требованиями уголовного и уголовно-процессуального законодательства, соблюдения основополагающих принципов правосудия по уголовным делам. Верховным Судам республик в составе Российской федерации, краевым и областным судам предлагается по каждому факту постановления неправосудного приговора тщательно анализировать причины этого и ставить вопрос об ответственности за допущенные нарушения законности вплоть до отзыва судей с занимаемых должностей. ' федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР" от 7 августа 2000 г. № 119-ФЗ (Российская газета. 2000. 10 авг.) дополнил действующий УПК разделом XI "Производство у мирового судьи", ст. 467—477 и разделом XII "Пересмотр приговоров и постановлений мирового судьи, не вступивших в законную силу", ст. 478—503. В связи с этим в целый ряд статей УПК, регулирующих деятельность судов, а следовательно, и прокуроров, участвующих в рассмотрении уголовных дел, внесены изменения. Согласно ст. 2 названного закона изменения и дополнения к УПК до назначения (избрания) на должность мировых судей дела, относящиеся к их компетенции, рассматриваются районными судами, поэтому деятельность прокуроров по исполнению и надзору за исполнением внесенных в УПК изменений и дополнений в настоящей главе специально не рассматривается. 2 Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР 1924—1986 гг. M., 1987. С. 880—887. VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==227 Важной гарантией точного соблюдения законности в уголовном судопроизводстве является участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел. Это важная составная часть деятельности органов прокуратуры. Прокурор участвует во всех судебных инстанциях, начиная с производства у мирового судьи и районного (городского) суда и кончая Верховным Судом Российской Федерации. Прокурор осуществляет свои полномочия во всех стадиях судебного разбирательства уголовных дел, начиная со стадии подготовки уголовного дела к слушанию и кончая производством по уголовным делам в порядке надзора. Роль и значение прокурорского надзора в осуществлении правосудия существенно возросли в связи с принятием Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Участие прокуроров в судах направлено на неукоснительное выполнение требований закона о всестороннем, полном и объективном разбирательстве судом уголовного дела, обеспечение прав и законных интересов граждан, соблюдение равенства граждан перед законом и судом, на постановление судом по каждому уголовному делу законного, обоснованного и справедливого приговора, определения или постановления. Осуществляя уголовное преследование, прокурор поддерживает в судах государственное обвинение по уголовным делам, выступая от имени государства, представляет его интересы и является государственным гарантом прав и законных интересов граждан, вовлеченных в сферу правосудия по уголовным делам. Прокуроры, участвующие в разбирательстве уголовных дел в судах, учитывают социальное значение своего участия в рассмотрении дел в суде как одной из важнейших гарантий законности в осуществлении правосудия по уголовным делам, особой ответственности за качественное исполнение своих полномочий. Своим участием в судебном разбирательстве прокурор помогает суду полно, всесторонне и объективно исследовать доказательства, установить вину лица, привлеченного к ответственности, дать правильную оценку совершенного им преступления, назначить подсудимому справедливое, основанное на законе наказание. Прокуроры используют судебную трибуну для создания обстановки всеобщего осуждения лиц, совершивших преступление, чтобы судебное разбирательство всегда выполняло воспитательную роль Установленный законом порядок проверки законности приговоров, постановлений и определений в апелляционном и кассационном порядке обеспечивает условия, при которых ошибки судов и мировых судей будут исправлены еще до того, как приговоры вступят в законную силу. В соответствии с требованиями, содержащимися в ст. 36 Закона о прокуратуре и ст. 325 и 477 УПК, на прокурора возложена обязанность опротестовать в кассационном порядке каждый незаконный или необоснованный приговор. Деятельность прокуроров в стадии надзорного производства дает возможность ус- ==228 Курс прокурорского надзора транить ошибки и нарушения закона по уголовным делам, если они не были исправлены в апелляционном и кассационном порядке. Участие прокуроров в уголовном судопроизводстве является также одним из условий, обеспечивающих дальнейшее совершенствование принципов гласности и демократии как одного из направлений в реализации судебной реформы. Являясь органом надзора за исполнением законов в государстве, прокуратура стоит на страже прав и законных интересов граждан. Участвуя в рассмотрении уголовных дел в судах, прокуроры руководствуются Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР, Законом о прокуратуре, а также требованиями Генерального прокурора Российской Федерации, содержащимися в его приказе № 82 от 24 ноября 1998 г. "О задачах прокуроров, участвующих в рассмотрении судами уголовных дел" и других указаниях. Прокуроры обязаны руководствоваться также руководящими разъяснениями Пленума Верховного Суда СССР и Пленума Верховного Суда Российской Федерации по вопросам применения законодательства, возникающим при рассмотрении "судом уголовных дел'. Уголовно-процессуальное законодательство, а также Закон о прокуратуре определяют полномочия прокуроров при рассмотрении уголовных дел в судах, а также средства реагирования на установленные нарушения закона. Участвуя в рассмотрении судом уголовных дел, прокуроры в пределах своей компетенции: 1) проверяют законность решений судьи при подготовке уголовного дела к рассмотрению в судебном заседании; 2) осуществляя уголовное преследование в суде, выступают в качестве государственных обвинителей; 3) дают заключения по вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства; 4) предъявляют иски, если этого требует охрана государственных и общественных интересов, прав и законных интересов граждан, и поддерживают их в суде; 5) опротестовывают незаконные и необоснованные приговоры, определения и постановления судов; 6) дают заключения в судах кассационной и надзорной инстанций по уголовным делам, рассматриваемым по протестам и жалобам; 7) проверяют законность и своевременность обращения к исполнению приговоров, определений и постановлений судов; 8) осуществляют надзор за исполнением приговоров, определений и постановлений судов; 9) принимают меры в случаях, предусмотренных законом, к пересмотру приговоров, определений, постановлений судов в поряд- Постановления Пленума Верховного Суда СССР руководящего характера на территории Российской Федерации сохраняют свою силу. ==229 VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ке надзора и возобновлению уголовных дел по вновь открывшимся обстоятельствам. Закон о прокуратуре особо регламентирует полномочия Генерального прокурора Российской Федерации (ст. 35, 38—39): Генеральный прокурор в соответствии с действующим законодательством принимает участие в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации; Генеральный прокурор или его заместители вправе приостановить исполнение приговора, которым в качестве меры наказания назначена смертная казнь; он вправе вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда Российской Федерации представление о даче судам разъяснении по вопросам применения законодательства при рассмотрении уголовных дел. Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской федерации по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, применяемым или подлежащим применению в конкретном деле. Предоставление Генеральному прокурору указанных выше прерогатив повышает его роль в уголовном судопроизводстве. Нарушения закона, допущенные при рассмотрении уголовных дел судами всех инстанций, могут быть выявлены прокурорами различными способами: проверкой законности и обоснованности приговоров по делам, рассмотренным судом без участия прокурора; участием прокуроров в судах кассационной и надзорной инстанций; проверкой своевременности и правильности обращения, приведения приговора в исполнение, а также хода самого исполнения приговора; обобщением судебной практики по уголовным делам за определенный период или по отдельным категориям уголовных дел. К числу правовых актов, способствующих устранению нарушений законов, допущенных при рассмотрении судами уголовных дел, относятся: заявления, ходатайства, заключения, протесты и представления прокуроров. Перечисленные правовые средства выявления нарушений закона и прокурорского реагирования на установленные нарушения органически взаимосвязаны, они применяются в полном соответствии с демократическими принципами уголовного судопроизводства и с содержащимся в его основе принципом законности. В связи с этим деятельность суда по отправлению правосудия по уголовным делам имеет большое воспитательное и предупредительное действие. Всей своей деятельностью суд воспитывает граждан в духе неукоснительного исполнения законов, честного отношения к государственному и общественному долгу, уважения к правам других граждан. Как известно, отдельные практики необоснованно сужают пределы прокурорского надзора в суде, сводят его только к надзору за законностью и обоснованностью приговоров, определений и постановлений, вынесенных судебными органами. Вывод о том, что прокурор осуществляет надзор не за исполнением законов при рассмотрении судами уголовных дел, а только за законностью и обоснован- К оглавлению ==230 Курс прокурорского надзора ностью судебных актов, то есть приговоров, определений и постановлений судебных органов, не соответствует Конституции и Закону о прокуратуре, а также УПК. Если обратиться к содержанию указанных нормативных актов, то можно видеть, что они охватывают широкий круг полномочий прокурора, в том числе поддержание государственного обвинения, опротестование незаконного и необоснованного приговора и надзор за его исполнением и т. д. В конечном итоге все полномочия прокурора в суде сводятся к одному — установлению истины по уголовному делу, торжеству законности в правосудии по уголовным делам. Поэтому неправильно истолковывать процессуальное положение прокурора в судебном процессе, сужая его полномочия и сводя их к поддержанию обвинения и опротестованию приговоров, определений и постановлений суда. Предметом прокурорского надзора в суде является не только законность вынесенных судом решений, но и точное исполнение норм материального и процессуального права составом суда и всеми участниками судебного разбирательства, в том числе подсудимым, его защитником, потерпевшим, гражданским истцом и гражданским ответчиком, экспертом и свидетелями. Осуществление надзора в стадии предварительного расследования и утверждение обвинительного заключения не должны препятствовать прокурору поддерживать государственное обвинение и делать это объективно и беспристрастно. Уголовно-процессуальный закон и названный приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 82 от 24 ноября 1998 г. требуют от прокурора, чтобы он оценивал доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном рассмотрении всех обстоятельств дела в их совокупности, руководствуясь законом и внутренним убеждением. На стадии судебного следствия самостоятельно исследуются доказательства, поэтому ни для суда, ни для прокурора они не имеют заранее установленной силы. Если в результате судебного разбирательства прокурор придет к убеждению, что данные судебного следствия не подтверждают предъявленного обвинения, он обязан отказаться от обвинения и изложить суду мотивы отказа. Это не личное его усмотрение, а обязанность представителя государственного органа по устранению нарушения закона. Данное положение, закрепленное в законе (ст. 248 УПК), обеспечивает прокурору гарантии его независимости и объективности в суде. Осуществляя правоохранительные функции и выступая представителем единого, централизованного органа, прокурор выполняет свои обязанности строго в рамках закона, исходит только из закона и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. Органы прокуратуры, говорится в Законе о прокуратуре, осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору Российской Федерации. Это положение обеспечивает прокурорам, участвующим в VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==231 рассмотрении судом уголовных дел, такие условия, при которых они могут процессуально самостоятельно принять решение по любому вопросу, связанному с производством по уголовному делу. С другой стороны, вышестоящий прокурор вправе сам опротестовать решение суда, если оно не соответствует или противоречит закону. Правильное сочетание строгой подчиненности органов прокуратуры и процессуальной самостоятельности прокуроров в судах всех инстанций является непременным условием принятия прокурором решения, отвечающего закону. Процессуальное положение прокурора обязывает его вместе с тем к тому, чтобы он при поддержании государственного обвинения следил за соблюдением требований закона о полноте, всесторонности и объективности судебного разбирательства, обеспечением всех процессуальных гарантий, чтобы деяния подсудимого были правильно квалифицированы, а мера наказания была ему назначена в строгом соответствии с законом, с учетом тяжести преступления и личности виновного. Перед прокурорами, участвующими в рассмотрении судом уголовных дел, помимо указанных стоят следующие задачи: выявление и устранение нарушений норм материального и процессуального права; устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений, и принятие мер по их устранению; усиление борьбы с преступностью. § 2. Процессуальное положение прокурора в суде Эффективность участия прокурора в рассмотрении уголовных дел судами в существенной мере зависит от правильного определения процессуального положения прокурора в суде. Вопрос этот имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение. Когда в мае 1922 г. создавалась прокуратура как государственный орган по надзору за точным и единообразным соблюдением законности, эта функция прокуратуры прямо увязывалась с поддержанием государственного обвинения в суде. Это нашло подтверждение в Положении о прокурорском надзоре (1922 г.). Прокурор любого ранга, выступая государственным обвинителем, является представителем Генерального прокурора Российской Федерации, он — гарант законности в уголовном процессе. При поддержании государственного обвинения он не освобождается от обязанности обеспечивать законность при рассмотрении судом уголовных дел путем опротестования незаконных и необоснованных приговоров, определений и постановлений суда. Генеральный прокурор Российской Федерации рассматривает государственное обвинение, поддерживаемое прокурорами в суде, не только как одно из действенных средств борьбы с преступностью, но и как одно из направлений осуществления надзора за соблюдением законов. Курс прокурорского надзора ==232 Прокурор осуществляет надзор не только когда суд уже постановил по делу приговор или вынес определение или постановление, но и до принятия по делу приговора или иных решений. Если суд не разъяснил подсудимому его прав в судебном разбирательстве и продолжает рассмотрение дела по существу, прокурор обязан немедленно реагировать на это нарушение закона путем заявлений ходатайства, хотя в связи с подобными нарушениями суд не выносит специального определения, а поэтому нет предмета для опротестования. Прокурор не вправе бездействовать до вынесения по делу незаконного приговора в связи с этими нарушениями, чтобы затем принести протест для отмены незаконного приговора. Уголовно-процессуальный закон не предоставляет прокурору никаких преимуществ перед другими участниками судебного разбирательства по представлению доказательств, участию в их исследовании, заявлению ходатайства (ст. 245 УПК). В то же время закон ставит прокурора в процессуальное положение, отличное от процессуального положения иных участников судебного разбирательства. Это не привилегия прокурора, а создание необходимых условий для успешного осуществления им возложенных на него функций. Подсудимый, потерпевший, выступая от своего имени, а защитник — по поручению подсудимого могут реагировать на нарушения закона, допущенные в судебном заседании, но могут и не делать этого. Закон не обязывает их к этому. Прокурор же, выступая от имени государства, не только вправе, но и обязан принять меры к устранению нарушений закона независимо от того, кем они допущены. Речь идет в одинаковой мере о составе судей, защитнике, подсудимом, потерпевшем, гражданском истце или гражданском ответчике. Своим участием в судебном разбирательстве прокурор способствует устранению нарушений прав и законных интересов потерпевшего, гражданского истца и ответчика, обвиняемого и других участников процесса. Генеральный прокурор Российской Федерации в приказе № 82 от 24 ноября 1998 г. "О задачах прокуроров, участвующих в рассмотрении судами уголовных дел" предлагает прокурорам при выполнении в суде своих процессуальных функций реагировать на любые нарушения закона, ущемляющие права участников процесса, путем заявления соответствующих ходатайств, высказывания мнения по возникающим вопросам. Прокуроры, выступая как государственные обвинители, не ограничиваются уголовным преследованием. Как представители органа надзора за исполнением законов они являются гарантом соблюдения прав и законных интересов всех лиц, вовлеченных в сферу судопроизводства. Поэтому Генеральный прокурор высказывает предложения практического характера относительно форм надзора и средств реагирования на нарушения закона в различных стадиях рассмотрения судами уголовных дел: в первой, кассационной и надзорной инстанциях. ==233 VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел Прокурор осуществляет надзор за соблюдением законов не только во время участия в судебном разбирательстве, но и тогда, когда он, не участвуя при рассмотрении дела судом, проверяет законность и обоснованность приговоров, постановлений и определений, не вступивших в законную силу. Если нарушение закона, по поводу которого прокурор заявлял ходатайство или реагировал иным образом в процессе судебного разбирательства, не было устранено, прокурор обязан принести протест на вынесенный в связи с этим незаконный или необоснованный приговор. Процессуальное положение прокурора как гаранта законности остается неизменным в любой стадии уголовного процесса. При поддержании государственного обвинения в суде первой инстанции, при даче заключения в апелляционной, кассационной или надзорной инстанции прокурор остается представителем органа, осуществляющего надзор за исполнением законов. При этом, разумеется, изменяются формы надзора и средства прокурорского реагирования на обнаруженные нарушения закона. Статья 25 УПК предусматривает обязанность прокурора во всех стадиях уголовного судопроизводства принимать меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы они ни исходили. Свои полномочия в уголовном судопроизводстве прокурор осуществляет независимо от каких бы то ни было органов и должностных лиц, подчиняясь закону и руководствуясь указаниями Генерального прокурора Российской Федерации. Указанное требование уголовно-процессуального закона применимо в одинаковой мере к выступлениям прокурора в суде первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций. Однако в апелляционной или кассационной инстанциях прокурор не выступает в роли обвинителя, он осуществляет надзор за соблюдением законов при рассмотрении дела этими инстанциями присущими ему в данных стадиях процессуальными средствами. Выполняя в апелляционной или кассационной инстанции обязанности представителя органа надзора за исполнением законов, прокурор не только отстаивает обвинительный приговор или поддерживает протест на него, но и вносит предложение о прекращении дела производством по основаниям, указанным в законе (считая, таким образом, обвинительный приговор необоснованным); о смягчении назначенного судом первой инстанции наказания (считая приговор чрезмерно суровым); о применении закона, предусматривающего более мягкое уголовное наказание (выступая против применения закона о более строгом наказании) и т. д. Перечисленные действия никак не укладываются в понятие о прокуроре как об обвинителе и только обвинителе. Особенность процессуального положения прокурора в апелляционной или кассационной инстанции обусловлена прежде всего тем, что здесь речь идет о законности и обоснованности уже постановленного судом приговора. Другая особенность состоит в том, что ==234 Курс прокурорского надзора осуществление надзора в этой стадии обычно переходит к прокурорам вышестоящих прокуратур, то есть к прокурорам, которые ранее не участвовали в рассмотрении дела в суде первой инстанции. Это одно из условий, обеспечивающих объективность и процессуальную независимость этих прокуроров. Поддерживая кассационный или частный протест и давая заключение в кассационной инстанции по жалобе осужденного или защитника, прокурор осуществляет надзор за законностью рассмотрения уголовного дела кассационной инстанцией. Выступающий в кассационной инстанции прокурор не является представителем государственного обвинения. Он уполномочен прокурором субъекта РФ или Генеральным прокурором РФ проверить дело и дать свое самостоятельное заключение, причем характер заключения не зависит от того, по чьей инициативе рассматривается дело в кассационной инстанции. В частности, прокурор может поставить вопрос об отклонении кассационного протеста, принесенного на оправдательный приговор, если считает, что протест принесен необоснованно и приговор соответствует материалам дела. Уголовно-процессуальный закон возлагает на прокурора проверку дела в полном объеме, в отношении всех осужденных, независимо от того, подана ли ими жалоба и принесен ли в отношении них кассационный протест. Кроме того, при рассмотрении дела в апелляционном или кассационном порядке прокурор не просто высказывает свое мнение по апелляционной или кассационной жалобе, но и дает заключение о законности и обоснованности приговора (ст. 338, 491 УПК). При этом прокурор может не согласиться с кассационной жалобой осужденного или защитника, может внести предложение, не совпадающее с мнением государственного обвинителя. Выступая в кассационной инстанции, прокурор обладает всей полнотой процессуальной самостоятельности, процессуально независим от прокурора, уполномочившего его на участие в кассационной инстанции. Принцип централизации органов прокуратуры, строгого подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим обусловлен законом и является незыблемым. Однако в вопросах участия прокурора в при рассмотрении судом уголовных дел указанный принцип, сохраняя в полной мере свою силу, сочетается с процессуальной самостоятельностью прокуроров, 'непосредственно исполняющих эти функции. Вышестоящий прокурор не только не вправе дать указание подчиненному прокурору о поддержании обвинения вопреки его внутреннему убеждению, но и не может обязать прокурора, участвующего в кассационном разбирательстве уголовного дела, дать заключение, с которым он не согласен. Генеральный прокурор Российской Федерации, строго сохраняя принцип централизации органов прокуратуры, в то же время своими приказами и инструкциями всемерно укрепляет процессуальную самостоятельность проку- VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==235 рора, осуществляющего надзор за соблюдением законности при рассмотрении судами уголовных дел. Процессуальное положение прокурора в апелляционной и кассационной инстанциях отлично от процессуального положения осужденного, защитника, потерпевшего, других участников уголовного процесса. Закон предоставляет всем участникам уголовного процесса право в течение установленного срока в кассационном порядке оспаривать законность приговора, определения или постановления суда первой инстанции или мирового судьи. Осужденный, защитник, потерпевший, гражданский истец и гражданский ответчик данное право реализуют в апелляционной или кассационной жалобе, наличие которой обязывает вышестоящий суд проверить законность и обоснованность приговора, определения или постановления суда. При этом защитнику, потерпевшему, гражданскому истцу и гражданскому ответчику не ставится в упрек обжалование любого, по их мнению, неправосудного судебного акта. В иные рамки поставлен прокурор. Исходя из требований ст. 325, 478 УПК прокурор обязан опротестовать в апелляционном или кассационном порядке каждый необоснованный или незаконный приговор или постановление суда или мирового судьи. Неопротестование прокурором незаконного или необоснованного приговора или иного судебного акта является нарушением служебного долга. В сопоставлении с жалобами других участников уголовного процесса протест прокурора как повод для рассмотрения дела в апелляционном или кассационном порядке или в порядке надзора должен отвечать закону и материалам уголовного дела. К жалобам же указанных участников процесса таких требований не предъявляется. Роль прокурора при пересмотре в порядке надзора приговоров, определений и постановлений судебных органов остается такой же, как и в предшествующих стадиях судебного разбирательства. Процессуальное положение прокурора в этой стадии процесса как гаранта законности подчеркивается и тем, что законодатель устанавливает в качестве непременного условия рассмотрения уголовных дел судами надзорных инстанций участие прокурора (ст. 377 УПК). Таким образом, участие прокурора при рассмотрении уголовных дел судами надзорной инстанции — одно из условий, обеспечивающих вынесение этими судами законных и обоснованных определений и постановлений. Как известно, прокурор субъекта РФ и Генеральный прокурор РФ, а также председатели соответствующих судов вправе принести протест в порядке надзора. Есть ли в таком случае разница в процессуальном положении прокурора и председателя суда? Да, есть, и весьма существенная. Если поводом для принесения протеста в порядке надзора председателем суда является, как правило, жалоба осужденного или его защитника или же в отдельных случаях представление нижестоящих судей, когда они обнаруживают незакон- ==236 Курс прокурорского надзора ный или необоснованный приговор, то прокурор в силу своего служебного положения как представитель органа надзора за исполнением закона должен по своей инициативе выявлять и опротестовывать такие приговоры, а не ожидать, когда к нему поступят соответствующие сигналы. Особенностью процессуального положения прокурора в надзорной инстанции является и то, что в этой стадии речь идет о законности и обоснованности уже вступившего в законную силу приговора. В связи с этим осуществление функции надзора переходит к вышестоящим прокурорам. Выступающий с заключением в надзорной инстанции прокурор, должностное положение которого строго определено законом (ст. 371 УПК), не является представителем государственного обвинения. Он дает заключение независимо от позиции, занимаемой по тому же делу государственным обвинителем и прокурором, участвовавшим в судебном заседании кассационной инстанции. Нельзя отдавать предпочтение процессуальному значению прокурорского надзора в одной стадии перед другой. Надзор прокуратуры за законностью рассмотрения судами уголовных дел одинаково важен как в суде первой инстанции, так и при апелляционной или кассационной проверке уголовных дел, а также при рассмотрении дел в порядке надзора. Здесь имеет значение лишь объем прокурорской деятельности. Если в суде первой инстанции проверяется законность приговоров, постановлений, определений по всем без исключения уголовным делам (по части из них прокурор поддерживает государственное обвинение, остальные проверяются прокурором в кассационный срок), то в суде кассационной инстанции рассматривается лишь часть от рассмотренных в суде первой инстанции. В надзорном порядке проверяется небольшая часть от общего числа дел, рассмотренных судами первой инстанции, а пересматриваются судами надзорной инстанции около 10% дел. Являясь представителем органа, осуществляющего надзор за исполнением законов, прокурор должен установить правильные взаимоотношения с судом и участниками процесса. Осуществление правосудия только судом, независимость судей и подчинение их только закону ставят суд в руководящее положение относительно всех субъектов уголовного процесса, участвующих в судебном рассмотрении, в том числе и прокурора. Для того, чтобы рассмотрение дела проходило в рамках закона, необходимо установить деловые, строго официальные отношения между судом и прокурором. От прокурора требуется постоянный самоконтроль за всеми своими действиями и высказываниями, чтобы не допустить малейшего отклонения от установленного порядка судебного разбирательства уголовного дела. Прокуроры, участвующие в судах всех инстанций, обязаны строго соблюдать принцип независимости судей и подчинения их только закону, неукоснительно выполнять правила судебного разбирательства, быть дисциплинированными и всем своим поведени- ==237 VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ем в судебном заседании проявлять уважение к суду. Распоряжения председательствующего в судебном заседании, а также определения суда о порядке проведения судебного разбирательства обязательны для всех участников процесса, в том числе и для прокурора. За прокурором остается право опротестовывать незаконные распоряжения председательствующего или определения суда. Судебный процесс, проходящий в условиях гласности, требует от его участников, в особенности от прокурора, поддерживающего обвинение от имени государства, сдержанности, подтянутости, корректного и вежливого обращения с каждым, кто проходит перед судом. Речь защитника, какой бы она критической в отношении прокурора ни была, должна быть прокурором выслушана со спокойным достоинством. Чтобы судебный процесс проходил торжественно и оставлял глубокое впечатление у присутствующих, выполнял воспитательную функцию, требуется строгое соблюдение всего ритуала судопроизводства. Всякого рода поспешность, скороговорки, непродуманные процессуальные действия и неуместные высказывания прокурора должны быть исключены. § 3. Участие прокурора в стадии подготовки уголовного дела к судебному заседанию Указанная стадия уголовного судопроизводства, заменившая ранее существовавшую стадию предания обвиняемого суду, является одной из гарантий назначения к слушанию расследованных уголовных дел1. С ликвидацией распорядительного заседания по преданию суду некоторых категорий обвиняемых (ст. 221 и 224 УПК), проводимого судом в коллегиальном составе судей, установлена единоличная форма предания обвиняемого суду. Закон возлагает на судью и только на .него всю ответственность за законность и обоснованность вынесенного постановления О назначении к слушанию в судебном заседании уголовного дела, расследованного полно, объективно и всесторонне, с соблюдением требований норм уголовного процесса. В стадии подготовки дела к слушанию нередко предупреждаются случаи необоснованного привлечения граждан к уголовной ответственности, а равно рассмотрения дел, по которым не полностью раскрыты преступления, не выявлены все виновные, не выполнены требования закона об установлении отягчающих и смягчающих наказание обстоятельств, не вскрыты причины и условия, спо- ' См.: Закон Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы РСФСР"// ВВС РФ. 1992. № 27. Ст. 1560. Курс прокурорского надзора ==238 собствовавшие совершению преступления. В этой стадии нередко устраняются существенные недостатки и пробелы, допущенные органами дознания и предварительного следствия. Судья в этой стадии уголовного процесса единолично разрешает все вопросы, связанные с проверкой обоснованности предания обвиняемого суду (ст. 222 УПК). Придя к выводу, что отсутствуют какие-либо препятствия для рассмотрения уголовного дела, судья выносит постановление о назначении судебного заседания. При этом судья вправе исключить из обвинительного заключения отдельные пункты обвинения или применить уголовный закон о менее тяжком преступлении, однако с тем, чтобы новое обвинение по своим фактическим обстоятельствам не отличалось существенно от обвинения, содержащегося в обвинительном заключении. В целях полного и всестороннего разбирательства уголовного дела судья обязан рассмотреть имеющиеся ходатайства и заявления лиц и организаций о допуске их к участию в деле, о дальнейшем направлении дела, об истребовании дополнительных доказательств, об изменении меры пресечения, о гражданском иске и мерах его обеспечения. О результатах рассмотрения ходатайств уведомляются лица или организации, их заявившие. Отказ в удовлетворении ходатайств ни обжалованию, ни опротестованию не подлежит. Такие постановления судьи могут быть опротестованы прокурором в надзорном порядке, однако на практике прокуроры редко используют эти полномочия, предоставленные им законом (ст. 371 УПК)1. Признав основания для предания обвиняемого суду достаточными, судья в соответствии с требованиями, содержащимися в ст. 228 УПК, должен принять решение по вопросам, связанным с подготовкой уголовного дела к рассмотрению в судебном заседании. Помимо вопросов, указанных в ст. 228 УПК, судья должен решить вопрос о необходимости проведения выездного заседания по уголовным делам, имеющим повышенное общественное значение, привлекая к участию в таких процессах общественных обвинителей. Целесообразно, чтобы прокурор, утвердив обвинительное заключение при направлении уголовного дела в суд, в сопроводительном письме изложил свое предложение о проведении по уголовному делу выездного заседания. Одним из вопросов, разрешаемых судьей в стадии предания суду, является определение территориальной подсудности (ст. 222 УПК). Прокурор следит за тем, чтобы передача судьей уголовного дела в другой суд или другому судье была произведена в строгом соответствии с законом. Это особенно важно, когда решение вопро- ' См.: Закон Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы РСФСР"// ВВС РФ. 1992. № 27. Ст. 1560. VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==239 са о подсудности представляет собою известную сложность. К числу таких уголовных дел относятся дела в отношении лиц, совершивших несколько аналогичных преступлений (краж, грабежей) и т.д. в различных областях, городах, районах, или дела о нарушении паспортного режима или бродяжничестве. Установленное законом правило о недопустимости споров о подсудности должно неуклонно исполняться (ст. 45 УПК). Ошибку суда в определении территориальной подсудности можно устранить только до начала слушания дела. Неправильно поэтому поступают те прокуроры, которые в подготовительной или последующих частях судебного разбирательства, обнаружив эту ошибку, заявляют ходатайство или поддерживают ходатайство защитника о направлении дела по подсудности в иной суд. Если дело ошибочно принято судом к своему производству и начато его рассмотрение, то направление его в одноименный суд не допускается. Судоговорение в этом случае должно закончиться постановлением приговора. По-иному решается вопрос, когда судья по ошибке принял к производству дело, подсудное вышестоящему суду (ст. 36 УПК): оно во всех случаях, на любой стадии подлежит направлению по подсудности. Процессуальное назначение участия прокурора в стадии предания суду заключается в проверке законности и обоснованности выносимых судьей постановлений и опротестовании тех из них, которые не соответствуют или противоречат закону. При решении вопроса об опротестовании постановлений судьи (мирового судьи) прокурор не может исходить из ведомственных соображений. Протест не должен приноситься в каждом случае, когда прокурор не согласен с постановлением судьи. Если судьей не допущено существенного нарушения закона, ограничения прав и законных интересов участников процесса и вынесенное постановление не может привести к постановлению незаконного и необоснованного приговора, то протест в этом случае приносить не следует, ибо это повлечет за собою затягивание рассмотрения дела и утрату актуальности события преступления.. Опротестование в этих случаях осуществляется с учетом требований п. 2 и 3 ч. 1 ст. 331 УПК, в редакции Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 160-ФЗ и с учетом того, что Конституционный Суд РФ постановлением от 2 июля 1998 г. признал не соответствующим Конституции РФ положения п. 2 ч. 1 ст. 331 УПК и положения п. 3 ч. 1 ст. 331 и ч. 1 ст. 464 УПК1 и положений главы 41 УПК. Из всех судебных постановлений наиболее часто опротестовываются постановления о возвращении уголовных дел для производства дополнительного расследования и постановления о прекращении дел производством. Если при ознакомлении судьи с уголовным делом будет установлено, что произведенное расследование произ- ' Российская газета. 1998. 14 июля. Курс прокурорского надзора К оглавлению ==240 ведено с существенным нарушением уголовно-процессуального закона или было неправильное соединение или разъединение дела, то судья может вынести постановление о возвращении дела на дополнительное расследование. В остальных случаях суд может направить дело для дополнительного расследования только по ходатайству прокурора или другой стороны'. Обобщение практики показывает, что уголовные дела возвращаются судьями для дополнительного расследования в подавляющем своем большинстве правильно, так как основанием для этого являются обнаруженные нарушения закона и пробелы, допущенные следственными органами. В то же время некоторая часть судебных постановлений впоследствии отменяется по протестам прокуроров как вынесенная без достаточных оснований. Порой на дополнительное расследование суды направляют дела, которые с успехом можно было заслушать по существу и постановить по ним законный, обоснованный и справедливый приговор. Возвращение уголовного дела для производства дополнительного расследования будет необоснованным, если судья не аргументирует причины возвращения дела для дополнительного расследования. В то же время неправильно, когда некоторые прокуроры упорно добиваются отмены законного, обоснованного и мотивированного постановления судьи о возвращении дела на дополнительное расследование вместо того, чтобы оперативно выполнять его предложения. Постановление судьи, так же, как и определение суда о проведении дополнительного расследования, является обязательным для прокурора. Невыполнение указаний, содержащихся в определении суда или в постановлении судьи, является безусловным поводом для отмены приговора (ст. 343 УПК) или вынесения оправдательного приговора. Данное обстоятельство лишний раз подтверждает, насколько важна для дальнейшей судьбы уголовного дела обоснованность определения суда и постановлений судьи, их подробная мотивировка. Вот почему, проверяя уголовное дело и постановление судьи о возвращении дела на дополнительное расследование, прокурор должен обращать внимание на то, насколько оно мотивированно. Подробная мотивировка — непременное условие обоснованности вынесенного постановления о возвращении дела на дополнительное расследование. Отсутствие ее может быть одним из поводов для принесения прокурором протеста. Прокурор призван принимать меры к устранению фактов волокиты в рассмотрении судами уголовных дел. Дело должно быть начато рассмотрением в судебном заседании не позднее четырнад- ' Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 8 декабря 1999 г. № 84 "О практике применения судами законодательства, регламентирующего направление уголовных дел для дополнительного расследования // Российская газета. 1999. 16 дек. VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==241 цати суток с момента вынесения постановления судьи' о предании обвиняемого суду (ст. 239 УПК) или поступлении жалобы мировому судье (ст. 472 УПК). Систематически проверяя соблюдение судами закона о сроках рассмотрения уголовных дел, прокурор в случае необходимости может внести представление в тот же суд. § 4. Участие прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел Установление в Конституции РФ важного положения о признании виновным и о применении уголовного наказания только судом делает судебное разбирательство центральной, решающей стадией уголовного процесса, а участие прокурора в судебном разбирательстве — одним из важнейших направлений его деятельности. Участие прокурора в суде является не только важной гарантией постановления судом законного и обоснованного приговора, но вместе с тем одной из форм его деятельности по предупреждению преступлений и пропаганде законов. Поддержание государственного обвинения в суде по уголовным делам является одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности по осуществлению надзора за исполнением законов в государстве. Судебная трибуна — это трибуна особого рода. Прокурор должен быть профессионально подготовлен к поддержанию государственного обвинения в суде. Прокурор как государственный обвинитель формируется не сразу. Для выполнения этой деятельности нужны знания не только законодательства, но и основ риторики, приемов и методов ораторского искусства, нужны широкий кругозор и определенный жизненный опыт. Генеральный прокурор Российской Федерации, полагая, что участие прокурора в качестве государственного обвинителя при рассмотрении судом уголовных дел является одной из гарантий законности в правосудии, требует от подчиненных прокуроров последовательно расширять участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами. А в условиях судебно-правовой реформы активное участие в рассмотрении дела считать основным средством воздействия на судебную деятельность, постановление справедливого приговора. Уголовно-процессуальное законодательство не определяет категорий уголовных дел, по которым участие прокуроров в судебном разбирательстве обязательно. Лишь в отдельных случаях закон предусматривает обязательное участие прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел. Так, если постановлением судьи, вынесенным в стадии предания обвиняемого суду, будет признано необходимым участие прокурора в судебном разбирательстве, это постановление судьи для прокурора обязательно (ст. 228 УПК). С другой стороны, если прокурор, направляя дело в суд, сообщит, что считает необходимым поддержать обвинение (ст. 217 УПК), то судья не впра- ==242 Курс прокурорского надзора ве отказать ему в этом. Участие прокурора в этом случае в судебном разбирательстве является также обязательным (ст. 228 УПК). Если судья вынес постановление о рассмотрении дела с участием прокурора, но последний не явился в судебное заседание, суд сообщает об этом вышестоящему прокурору (ст. 251 УПК). Уголовно-процессуальное законодательство, таким образом, не считает государственное обвинение обязательным условием судебного разбирательства всех без исключения уголовных дел. Генеральный прокурор Российской Федерации в приказе № 82 от 24 ноября 1998 г. предлагает поддерживать государственное обвинение по всем делам, рассматриваемым судом присяжных, по всем делам о тяжких и особо тяжких преступлениях, по делам о преступлениях несовершеннолетних, а также в тех случаях, когда в силу важности или сложности дела прокурор сам сочтет необходимым поддержать обвинение либо его участие признает обязательным суд. По остальным делам обвинение необходимо поддерживать, исходя из реальной возможности обеспечить качественное участие обвинителя в судебном процессе. Последовательная реализация принципа состязательности в уголовном судопроизводстве предполагает участие прокуроров в судебном разбирательстве практически каждого уголовного дела. В связи с этим в условиях реализации судебной реформы необходимо кардинально активизировать участие прокуроров в рассмотрении в суде уголовных дел. При организации поддержания государственного обвинения особая роль принадлежит прокурорам республик, краев, областей, городов и районов. Руководители органов прокуратуры, принимая участие в судебном рассмотрении уголовных дел в качестве государственных обвинителей, тем самым подчеркивают высокую степень и процессуальную значимость этой деятельности прокуроров. Участвуя в судебном разбирательстве, прокурор содействует суду правильно разрешить все вопросы, возникающие в ходе судебного рассмотрения дела, провести судебное следствие полно, объективно и всесторонне, а в конечном итоге постановить законный, обоснованный и справедливый приговор. В этих целях прокурор принимает участие в исследовании доказательств, заявляет ходатайства, дает заключение по возникающим во время судебного разбирательства вопросам, предоставляет суду свои соображения по поводу применения уголовного закона и меры наказания в отношении подсудимого. Поддерживая государственное обвинение, прокурор вместе с тем охраняет гарантированные права и законные интересы граждан, принимая меры защиты нарушенных совершенным преступлением прав граждан, общества и государства, прокурор способствует судам восстановить нарушенную справедливость, устранить причиненный вред. Успех судебного рассмотрения дела во многом зависит от подготовленности прокурора к участию в его рассмотрении, от его на- ==243 VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел стойчивости в установлении истины и профессионального умения доказать свое мнение, основанное на законе и исходящее из материалов дела. Безупречное знание материалов уголовного дела — непременное требование, предъявляемое к прокурору, поддерживающему государственное обвинение. Тщательное изучение прокурором материалов уголовного дела представляет собою основу качественного поддержания государственного обвинения. Изучение материалов уголовного дела следует организовать таким образом, чтобы прокурор изучил не только основные процессуальные документы, как это часто бывает на практике, но ознакомился со всеми без исключения материалами уголовного дела, в том числе и с теми, которые, на первый взгляд, могут показаться ему второстепенными. На практике, например, сложилось так, что прокурор изучает показания только тех свидетелей, которые включены следователем в список лиц, подлежащих вызову в судебное заседание. Показания же свидетелей, не включенных в этот список, прокурор зачастую не изучает. Между тем, может оказаться, что именно эти доказательства будут иметь решающее значение при доказывании вины или невиновности подсудимого. Допрос таких свидетелей на суде происходит в связи с удовлетворением ходатайства защитника об этом. Защитник досконально изучил показания этих лиц, а прокурор оказался неподготовленным к их допросу. Располагая конспективным изложением, а то и дословными выдержками из показаний подсудимого, потерпевшего и свидетелей, прокурор имеет возможность в ходе допроса этих лиц судом и участниками судебного разбирательства сопоставить их показания с теми, которые ими давались на предварительном следствии или в ранее состоявшемся судебном разбирательстве. Прокурор тщательно изучает материалы уголовного дела даже в тех случаях, когда он осуществлял надзор за его расследованием или утверждал обвинительное заключение. Если прокурор, идя в процесс, не изучит тщательно материалов дела, а будет рассчитывать на свою находчивость или природный ум, эрудицию или практический опыт, он не сможет качественно поддержать государственное обвинение даже по самому несложному уголовному делу. Незнание материалов дела будет всегда связывать прокурора. Анализ практики поддержания государственного обвинения убедительно подтверждает, что низкий уровень выступлений отдельных прокуроров — результат слабой их подготовки к судебным процессам, недостаточного знания законодательства, а в ряде случаев — отсутствия достаточного практического опыта. Успех судебного разбирательства во многом определяется правильным и своевременным разрешением судом вопросов, относящихся к исследованию доказательств, проведению судебных прений, а в конечном итоге— к постановлению судебного приговора. В подготовительной части судебного заседания прокурор дает заключе- ==244 Курс прокурорского надзора ние по возникающим вопросам, заявляемым участниками процесса ходатайствам, сам заявляет различного рода ходатайства, высказывает свои соображения о возможности слушания дела в отсутствие кого-либо из лиц, вызванных в судебное заседание. Заключение прокурора является одним из процессуальных действий, логически связанных со всей его предшествующей и последующей деятельностью. Заключение дается в устной форме, основное его содержание заносится в протокол судебного заседания. В соответствии со ст. 277 УПК суд, как было сказано выше, в подготовительной части судебного заседания заслушивает заключение прокурора о возможности слушания дела в отсутствие кого-либо из участвующих в деле лиц. При этом следует иметь в виду, что явка подсудимого во всех случаях обязательна, за исключением оговоренных в законе (подсудимый находится за границей или ходатайствует о слушании дела в его отсутствие при условии назначения ему наказания, не связанного с лишением свободы). В случае отложения разбирательства дела суд может допросить явившихся свидетелей, эксперта или специалиста, потерпевшего, гражданского истца или гражданского ответчика и не вызывать их вторично, если дело будет рассматриваться судом в прежнем составе. Прокурору надлежит объективно относиться к ходатайствам, заявляемым подсудимым, его защитником о вызове и допросе новых свидетелей, назначении экспертизы (повторной, дополнительной, контрольной или комиссионной), истребовании вещественных доказательств или документов. Поспешное, не основанное на материалах дела заключение прокурора об отказе в удовлетворении заявляемых ходатайств только подрывает авторитет прокурора, воспринимается как проявление им предвзятости и не способствует объективности в исследовании доказательств. В своем заключении прокурор учитывает соображения авторов заявляемых ходатайств и поддерживает те из них, которые имеют значение по делу, а в случае несогласия — приводит убедительные аргументы, опровергающие их доводы. Для судей мнение прокурора особенно важно тогда, когда рассматриваются ходатайства, в удовлетворении которых было отказано следователем или прокурором на предварительном следствии. В стадии судебного рассмотрения подсудимый и защитник, как правило, повторяют эти ходатайства, поэтому для правильного их разрешения важно выслушать заключение прокурора. Участие прокурора в судебном заседании и его заключение будут содействовать суду в принятии законного и обоснованного определения (постановления) лишь при том условии, если прокурор в порядке подготовки к судебному процессу будет проверять полноту, всесторонность и объективность произведенного дознания или предварительного следствия, давать основанные на законе и материалах дела мотивированные заключения, вносить необходимые VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==245 предложения по вопросам, связанным с подготовкой к рассмотрению дела в судебном заседании. Каждое заключение прокурора, каких бы вопросов оно ни касалось, должно быть: 1) объективным и доказательным. Содержащиеся в нем выводы должны отражать истину по делу, никакие произвольные толкования закона и фактических обстоятельств недопустимы. В заключение следует приводить убедительные мотивы, логически безупречные доводы, которые будут определять те выводы, к которым пришел прокурор; 2) всесторонним и полным. Прокурор в своем заключении не должен ограничиваться однозначным выражением своего мнения — "согласен, не согласен"; оно во всех случаях должно в полном объеме раскрывать обстоятельства уголовного дела и позицию прокурора по обсуждаемым вопросам; 3) юридически обоснованным, то есть содержать ссылки на нормы материального и процессуального права. Если возникает необходимость дать юридическую оценку преступления или решить иные сложные правовые вопросы, целесообразно использовать судебную практику, сослаться на руководящие постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации; 4) определенным. Прокурор должен занять четкую позицию по обсуждаемому вопросу, высказаться положительно или отрицательно, а не альтернативно. Законность и обоснованность приговора во многом зависит от качества, полноты и объективности судебного разбирательства, так как только данные судебного следствия и никакие другие могут быть положены в основу приговора. Приведение в приговоре доказательств, не исследованных в судебном разбирательстве, влечет за собою отмену приговора. Состав суда должен лично и непосредственно в судебном заседании исследовать все доказательства. В судебном следствии суд проверяет доказательства, добытые на предварительном следствии, сопоставляет их между собой, производит перекрестный допрос подсудимых, потерпевших, свидетелей, исследует вещественные доказательства, производит, если это требуется, осмотр места происшествия или следственный эксперимент, и т. д. Успех в исследовании дoкaзaтeльств во многом зависит от настойчивости прокурора и профессионального умения занять позицию, основанную на законе и исходящую из материалов уголовного дела. Прокурору следует иметь в виду, что пробел, допущенный им в судебном следствии, не может быть восполнен в обвинительной речи, так как только судебное следствие наполняет содержанием обвинительную речь прокурора, генеральный прокурор РФ в Рекомендациях от 22 сентября 1992 г. подчеркивает, что "активное участие прокурора в судебном следствии, более того, взятие инициативы по исследованию доказательств в свои руки может стать решающим фактором изобличения правонарушителя и обеспечения неотвратимости наказания". ==246 Курс прокурорского надзора Государственному обвинителю важно определить Пределы доказывания (ст. 68 УПК). При этом одинаковую опасность представляет как оставление без внимания обстоятельств, освещение которых имеет значение для установления истины, так и чрезмерное расширение пределов доказывания. Все лишнее, уводящее суд от исследования этих вопросов, должно быть устранено. Загромождение процесса выяснением ненужных деталей только занимает время и уводит суд, прокурора и участников процесса в сторону от исследования вопросов, имеющих значение для постановления приговора. Право председательствующего в судебном заседании устранять из судебного разбирательства все, не имеющее отношения к делу — непререкаемо. Обращаясь к этим полномочиям председательствующего, прокурор способствует исследованию именно тех вопросов, которые имеют значение для установления истины по делу. В тех случаях, когда участники судебного разбирательства отклоняются от исследования обстоятельств, имеющих существенное значение, прокурор заявляет соответствующее ходатайство, чтобы председательствующий в судебном заседании рассмотрел эти вопросы. Успех судебного следствия по делу в целом и судебного разбирательства в целом в определенной мере зависит от правильности предложенного прокурором порядка исследования доказательств. Этот порядок должен быть таким, чтобы в строгой последовательности и наиболее эффективно были выяснены все обстоятельства уголовного дела. Избрание порядка исследования доказательств — это не только определение очередности допросов участников процесса, это последовательная проверка доказательств, обеспечивающая наиболее полное и всестороннее исследование обстоятельств преступления. Прокурор принимает активное участие в допросе подсудимого, потерпевшего, свидетелей, в исследовании заключения экспертов и вещественных доказательств. Допрос должен быть корректным, без угроз и запугивания. При этом прокурор обязан выяснить обстоятельства как уличающие, так и оправдывающие подсудимого, как отягчающие, так и смягчающие его наказание. По окончании судебного следствия суд переходит к выслушиванию судебных прений. Участвующие в деле прокурор, общественный обвинитель, потерпевший, а также гражданский истец, гражданский ответчик или их представители, защитник, общественный защитник и подсудимый, если защитник в деле не участвует, в своих устных выступлениях подводят итог проверки и исследования доказательств. Судебные прения оказывают определенное влияние на формирование убеждения судей, способствуют более полному усвоению материалов дела как составом судей, так и присутствующими в зале. Обвинительной речью заканчивается деятельность прокурора в судебном разбирательстве. Независимо от того, поддерживает ли прокурор обвинение, считая преступление доказанным, или отказывается от него, считая преступление недоказанным, он VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==247 своей речью помогает суду постановить законный и обоснованный приговор. Однако речь должна помочь суду не только правильно разрешить вопросы, связанные с постановлением приговора (ст. 303 УПК), но и иметь воспитательное значение. Речь государственного обвинителя должна отвечать определенным требованиям. Прежде всего — это хорошее знание материалов уголовного дела, без этого даже самый одаренный прокурор не может произнести речи, которая бы помогла суду правильно ответить на вопросы, ответы на которые должны содержаться в приговоре, иначе говоря, постановить законный приговор. В речи прокурора должен содержаться глубокий социальный, правовой и психологический анализ фактов. Необходимым качеством речи является ее убедительность. Отсутствие убедительности — наиболее распространенный недостаток речей прокуроров. Он проистекает от того, что некоторые прокуроры обходят молчанием доказательства, свидетельствующие в пользу подсудимого, тем самым прокуроры подчеркивают свою необъективность и предвзятость. В речи прокурора должна быть безукоризненная логика в суждениях по любому вопросу, который затрагивается в ней. Прокурор должен говорить простым и ясным языком, понятным не только юристам, но и лицам, юридически не осведомленным. Прокурору следует избегать излишней юридизации. Речь прокурора должна быть образной, с использованием достижений литературы и искусства своего народа. Чтобы достичь этой цели, прокурор должен иметь широкую эрудицию: не случайно говорится, что тот, кто много знает, лучше скажет. Наконец, речь должна быть максимально краткой. Все, не относящееся к существу дела, должно быть исключено, нельзя допускать повторений одних и тех же положений. Если речь прокурора будет отвечать этим требованиям, она выполнит свое предназначение — способствовать суду постановить законный, обоснованный и справедливый приговор. По своей правовой сущности и процессуальному значению речь государственного обвинителя является формой реализации полномочия прокурора в суде. Чтобы речь была юридически обоснованной, прокурор приводит в строгую систему доказательства, исследованные на судебном следствии. При этом он не вправе ссылаться на доказательства, не являющиеся предметом рассмотрения на суде. В случае необходимости предъявления новых доказательств он может ходатайствовать о возобновлении судебного следствия (ст. 295 УПК). От прокурора требуется не перечисление доказательств, а критический анализ и объективная их оценка. При этом он оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном рассмотрении дела. При построении обвинительной речи прокурор исходит из перечня вопросов, которые разрешает суд при постановлении приговора (ст. 303 УПК). Передовая практика поддержания государственного обвине- Курс прокурорского надзора ==248 ния выработала единую структуру речи, В ней содержатся следующие элементы: 1) социально-общественная оценка преступления; 2) анализ и оценка доказательств; 3) предложения о мерах по предупреждению преступлений; 4) юридическая оценка преступления; 5) характеристика личности подсудимого; 6) предложения о мере наказания; 7) соображения о возмещении материального ущерба; 8) определение судьбы вещественных доказательств. Такая структура речи обеспечивает решение основной задачи участия прокурора в суде — постановление судом законного обоснованного приговора. Соотношение частей речи, их место в ее структуре, их объем могут меняться в зависимости от конкретных обстоятельств каждого уголовного дела. Если, например, в судебном процессе значительные трудности вызывает юридическая оценка преступления, то в соответствующей части речи прокурору следует уделить этому большее внимание, чем другим разделам. По делу с косвенными доказательствами, естественно, основное внимание в речи нужно уделить их анализу и оценке. В отдельных речах может отсутствовать освещение вопроса о возмещении материального ущерба. Прокурору не всегда следует соблюдать предлагаемую последовательность частей речи. Так, общественная оценка преступления может быть дана или в начале или в конце речи, когда высказываются предложения относительно меры наказания. Это зависит от конкретного дела, от индивидуального подхода прокурора к произнесению речи. Важно, чтобы все элементы речи находились в неразрывной органической связи между собой, друг друга подкрепляли, один из другого вытекали. Согласно ст. 491 УПК производство в суде апелляционной инстанции ведется по правилам производства в суде первой инстанции. Поэтому требования к участию прокурора в рассмотрении дел в этой инстанции такие же, как к участию в суде первой инстанции. § 5. Участие прокурора в стадии кассационного производства Особенностью кассационного производства является то, что предмет его проверки составляют важнейшие акты правосудия — приговор, определение и постановление суда первой инстанции, приговор и постановление суда апелляционной инстанции, которые должны быть законными, обоснованными и справедливыми. Уголовно-процессуальное законодательство не предусматривает обязательного рассмотрения в кассационном порядке всех приговоров, постановленных судами первой инстанции. Круг уголовных дел, являющихся предметом проверки судом кассационной инстанции, ограничен теми уголовными делами, законность и обоснованность приговоров по которым оспаривает прокурор и указанные в законе лица (ст. 325 УПК). Только по этим уголовным делам кассационное рас ==249 VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел смотрение является обязательной стадией уголовного процесса. В кассационном порядке ежегодно проверяется судами в соответствии с жалобами и протестами около 30% приговоров, вынесенных судом первой инстанции. Приговоры по остальным делам, то есть по большинству уголовных дел, вступают в законную силу по истечении кассационного срока. Неправильно было бы рассчитывать на то, что осужденный в каждом случае, когда при решении его судьбы допущена ошибка, в особенности осужденный, не достигший совершеннолетия, может усмотреть эту ошибку и обжаловать неправосудный приговор. Поэтому наступление предусмотренных законом процессуальных последствий в стадии кассационного производства в существенной мере определяется уровнем прокурорского надзора за законностью вынесенных судом приговоров, постановлений и определений. Именно на прокурора возложена обязанность выявлять все судебные решения, по которым допущены нарушения норм уголовного права и процесса, и приносить по ним кассационные или частные протесты. Эта обязанность возложена на прокурора как на представителя органа, осуществляющего от имени государства надзор за исполнением законов. Установленный законом порядок кассационного производства без надлежащего прокурорского надзора за законностью постановленных судом приговоров не может в полной мере обеспечить законность и обоснованность всех без исключения приговоров. Определяя пределы полномочий прокурора в стадии кассационного производства, необходимо подчеркнуть, что полномочия в этой стадии процесса нельзя сводить лишь к принесению прокурором кассационного или частного протеста. Участие прокурора в рассмотрении судами первой или апелляционной инстанции уголовных дел не заканчивается поддержанием государственного обвинения. Прокурор обязан в течение кассационного срока проверить все рассмотренные судами уголовные дела и опротестовать приговоры и другие судебные решения, которые не соответствуют или противоречат закону. Поэтому следует говорить о надзоре за законностью актов суда по каждому без исключения уголовному делу, рассмотренному судом первой или апелляционной инстанции. Прокурор не может оставить без кассационного опротестования ни одного незаконного или необоснованного приговора. Только такой надзор прокурора будет конкретным, целеустремленным и достигнет своей цели. Генеральный прокурор Российской Федерации в приказе № 82 от 24 ноября 1998 г., определяя позицию прокуроров при опротестовании незаконных и необоснованных судебных приговоров, определений и постановлений, предлагает прокурорам опротестовывать незаконные и необоснованные приговоры и иные судебные акты независимо от участия в рассмотрении дел в кассационный срок. При этом имеется в виду, что кассационное производство является обыч- Курс прокурорского надзора К оглавлению ==250 ной, обязательной стадией процесса, которая позволяет прокурору опротестовать, а осужденному, его защитнику, гражданскому истцу и гражданскому ответчику обжаловать постановленный судом, по их мнению, неправосудный приговор. В то же время надзорное опротестование является порядком исключительным, обусловленным многими обстоятельствами процессуального характера. Кассационное опротестование неправосудных приговоров, определений и постановлений суда первой или апелляционной инстанции является наиболее оперативной и эффективной формой устранения нарушений закона. Предотвратить вступление в законную силу незаконных и необоснованных судебных решений — одна из важнейших задач прокурора. Генеральный прокурор Российской Федерации обращает внимание прокуроров на необходимость усиления прокурорского надзора за законностью судебных актов стадии кассационного производства по уголовным делам. Он требует от всех прокуроров: обеспечить неуклонное исполнение требований закона об опротестовании в кассационном порядке каждого незаконного или необоснованного приговора, определения и постановления суда; повысить персональную ответственность прокуроров за своевременную и квалифицированную проверку законности и обоснованности приговоров, определений и постановлений как по делам, по которым поддерживалось государственное обвинение, так и рассмотренным без участия прокурора; улучшить качество кассационных и частных протестов с тем, чтобы выдвигаемые в них требования строго соответствовали закону, материалам уголовного дела и были тщательно аргументированы; должным образом реагировать по каждому случаю отмены или существенного изменения незаконного и необоснованного приговора, который не был опротестован в кассационном порядке; обеспечить своевременную и глубокую проверку дел, поступивших в суд кассационной инстанции с учетом доводов, содержащихся в жалобах и протестах; незамедлительно опротестовывать в надзорном порядке незаконные и необоснованные определения, выносимые кассационной инстанцией; наиболее существенные расхождения в позициях прокурора, участвовавшего в кассационном рассмотрении дела, с определением суда кассационной инстанции выносить на обсуждение прокуроров субъектов РФ, полномочных в силу закона принести протест в порядке надзора на предмет отмены или изменения определения, вынесенного судом кассационной инстанции. При решении вопроса о принесении кассационного или частного протеста прокурор не должен допускать необъективности, односторонности и ведомственного подхода. Независимо от того, в пользу или в ущерб подсудимому приносится кассационный протест, прокурор стремится содействовать устранению допущенного по делу нарушения закона и способствовать установлению истины. Необоснованная суровость наказания или применение судом закона о бо- VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==251 лее тяжком преступлении в одинаковой мере, как и применение судом чрезмерно мягкого наказания или осуждение по закону о менее тяжком преступлении является поводом для принесения протеста. Между тем прокуроры чаще обращают внимание на необоснованное оправдание и прекращение судами уголовных дел производством, на мягкость назначенного судом наказания и по этим основаниям в основном приносят кассационные протесты. В то же время прокуроры редко приносят протесты по таким основаниям, как нарушение уголовно-процессуальных норм, назначение несоразмерно сурового наказания, применение закона о более тяжком преступлении, необоснованное осуждение. Эффективность прокурорского надзора за законностью судебных актов в стадии кассационного производства во многом зависит от своевременности и глубины проверки прокурором уголовных дел, рассмотренных судом без участия государственного обвинителя. Проверка рассмотренных судами уголовных дел сходна осуществлением прокурорского надзора в данном направлении. Уголовные дела с приговорами, не вступившими в законную силу, проверяет, как правило, помощник или заместитель прокурора района (города), на которого возлагается обязанность участия при рассмотрении судами уголовных дел, что, однако, не исключает обязанности прокурора района (города) самому проверять дела, в особенности, когда он поддерживал по ним государственное обвинение. В этом ему помогает учет поступивших и рассмотренных судом уголовных дел, который он систематически ведет. Установив, что приговор или постановление суда первой или апелляционной инстанции являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит кассационный протест. Протест прокурора — это важнейший процессуальный акт представителя государственного органа, осуществляющего надзор за исполнением законов. Своевременным принесением кассационного и частного протеста прокурор предупреждает вступление в законную силу незаконного и необоснованного приговора или определения суда, а также способствует единообразному применению закона в судебной практике, улучшению предварительного расследования и повышению эффективности участия прокурора в уголовном судопроизводстве. По общему правилу протест приносит тот прокурор, который принимал участие в рассмотрении дела, а также прокурор или его заместитель в пределах их компетенции. На приговоры городских и районных народных судов протест приносит прокурор района или города; на приговоры областных, краевых судов — прокурор области или края. Вышестоящий прокурор вправе принести протест в любой суд, находящийся в пределах области, края, республики РФ, г. прокурор обязан принести протест независимо от того, поддерживалось ли в суде по уголовному делу государственное обвинение или дело рассматривалось без участия прокурора. Прокуроры, высту- ==252 Курс прокурорского надзора павшие по делам в качестве государственных обвинителей, — помощники прокуроров, прокуроры отделов и управлений, независимо от занимаемого ими служебного положения, — также вправе принести кассационный или частный протест по делам, рассмотрение которых проводилось с их участием (ст. 36 Закона о прокуратуре). Кассационный протест прокурора служит установлению истины по уголовному делу. Однако эту задачу сможет выполнить только такой протест, который соответствует требованиям закона и указаниям Генерального прокурора Российской Федерации, протест, в котором оспаривается действительно незаконный или необоснованный приговор. Задача прокурора при составлении протеста состоит в том, чтобы убедить кассационную инстанцию в обоснованности его позиции по уголовному делу и помочь принять законное и обоснованное определение. Небрежно составленный протест, в котором допущены юридические и стилистические ошибки, вызывает у кассационного состава судей предубеждение в необоснованности и несправедливости предложений прокурора. Такой протест не сможет оказать необходимой помощи суду кассационной инстанции. Только тот протест, в котором приведена убедительная аргументация, где требования прокурора юридически обоснованны, способен помочь кассационной инстанции разобраться в законности и обоснованности приговора. В ряде случаев, только по причине некачественного составления протестов, они отклоняются судом второй инстанции. Изучение и обобщение кассационных протестов показывает, что порой авторы протестов смешивают процессуальные понятия отмены или изменения приговоров, не предлагают или неправильно указывают, с какой стадии уголовного судопроизводства следует возобновить производство по делу. Не всегда прокуроры четко представляют себе полномочия кассационной инстанции, иногда в протестах прокуроры предлагают суду принять такие решения, которые законом не предусмотрены. Прокурор вправе приобщить к протесту дополнительные материалы в подтверждение или обоснование приведенных в нем доводов, однако они не должны быть добыты следственным путем в период после постановления приговора. На практике иногда возникает необходимость представления в кассационную инстанцию дополнительного протеста. Действующий УПК такую возможность прокурору предоставляет и определяет, что дополнительный протест может быть подан в кассационную инстанцию до начала рассмотрения дела (ст. 328 УПК), чтобы осужденный и его защитник имели возможность ознакомиться с дополнительным протестом и представить на него свои возражения. Закон о прокуратуре не предоставляет вышестоящим прокурорам права отзыва кассационных и частных протестов, приносимых нижестоящими прокурорами. Такое право сохранено лишь за прокурорами, принесшими кассационный и частный протест (ст. 37). Это не только обеспечивает процессуальную самостоятельность проку- VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==253 роров, но и значительно повышает их ответственность за законность, обоснованность и качество приносимых протестов. Прокурор, принесший кассационный или частный протест, вправе сам поддержать его в суде кассационной инстанции. Если же в рассмотрении уголовного дела по протесту прокурора участвует прокурор отдела (управления) вышестоящей прокуратуры, он не связан в процессуальном плане с доводами, приведенными в протесте, и оценивает законность и обоснованность приговора, определения и постановления суда по материалам уголовного дела, руководствуясь законом и своим внутренним убеждением. Иначе говоря, он освобожден от обязанности поддерживать протест прокурора, как это было предусмотрено ранее действовавшим законодательством о прокурорском надзоре. Если прокурор, участвующий в суде кассационной инстанции, усматривает, что кассационный или частный протест принесен необоснованно, вопреки материалам уголовного дела, он вправе обратить на это внимание автора протеста и предложить ему отозвать протест с рассмотрения суда кассационной инстанции. В случае, если автор протеста не согласен отозвать свой протест, прокурор, участвующий в суде кассационной инстанции, дает заключение об отклонении этого протеста, а затем указывает автору протеста, в чем состояла ошибочность его позиции при принесении кассационного или частного протеста. Правовая регламентация деятельности суда кассационной инстанции позволяет ему в достаточно короткий срок проверить уголовное дело и принять решение по существу, отменив или изменив незаконный или необоснованный приговор или оставить приговор без изменения, если он соответствует закону и обоснован материалами уголовного дела. Одной из существенных гарантий успешного выполнения судом второй инстанции стоящих перед ним задач является участие прокурора в кассационном рассмотрении уголовных дел. Прокуроры участвуют в суде, как правило, по всем делам, рассматриваемым в кассационном порядке. Прокуроры дают заключение в суде второй инстанции по всем делам об особо тяжких и тяжких преступлениях, о преступлениях несовершеннолетних, а также по делам, рассматриваемым по протестам прокуроров. Генеральный прокурор Российской Федерации предоставляет прокурорам, участвующим в кассационной инстанции, процессуальную самостоятельность при даче заключения и вместе с тем повышает их персональную ответственность за правильность даваемых заключений. Как представитель органа, осуществляющего надзор за . соблюдением законов, прокурор, принимающий участие в кассационном рассмотрении уголовного дела, следит и отвечает за то, чтобы каждый незаконный или необоснованный приговор был отменен или изменен. В своем заключении он выражает позицию прокуратуры о законности или незаконности обжалованного или опротестованного приговора. Заключение дается в устной форме, основные положения Курс прокурорского надзора ==254 его находят отражение в кассационном определении (протокол заседания суда кассационной инстанции не ведется). Прокурор вправе по отдельным крупным по объему делам или по делам со сложными доказательствами представить кассационной инстанции свое заключение в письменном виде, но только после того, как оно будет сообщено устно. Оно может быть приобщено к уголовному делу. Если при ознакомлении с делом прокурор установит, что органами предварительного следствия и судом первой инстанции не выполнено требование закона по установлению и устранению причин и условий, способствующих совершению преступления, он в своем заключении, ссылаясь на ст. 355 УПК, высказывает просьбу о вынесении частного определения в адрес конкретных должностных лиц, в обязанности которых входит устранение этих причин и условий. Прокурор должен назвать не только те причины и условия, которые способствовали совершению преступления, но и, по возможности, указать те пути и средства, применение которых поможет их устранить. В тех случаях, когда будут установлены нарушения материального закона и уголовно-процессуальных норм, прокурору следует высказать кассационной инстанции предложение о вынесении частного определения с направлением его соответствующему должностному лицу органов дознания, предварительного следствия или суда. § 6. Участие прокурора в стадии надзорного производства Пересмотр приговоров, определений и постановлений, вступивших в законную силу, как одна из стадий уголовного процесса является весьма существенной гарантией осуществления правосудия в строгом соответствии с законом. Суды надзорных инстанций устраняют значительное число ошибок и нарушений закона, все еще допускаемых судами первой и кассационной инстанций. Судебные органы, осуществляющие пересмотр приговоров, определений и постановлений суда, вступивших в законную силу, не только исправляют конкретные ошибки судов первой и второй инстанций, но и обеспечивают единообразное понимание и применение уголовно-процессуального закона. Прокурору, проверяющему дело в порядке надзора, необходимо предвидеть реальную возможность без ущерба для установления истины, полно, объективно и всесторонне дополнительно расследовать дело или повторно провести по нему судебное разбирательство. По делу могут наступить необратимые изменения: доказательства по делу и их источники могут исчезнуть; иногда оказывается уничтоженным за истечением срока хранения и само уголовное дело. Прокуроры, проверяя законность и обоснованность приговоров, вступивших в законную силу, исходят из того бесспорного положе- VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==255 ния, что всякая отмена приговора должна быть обоснована вескими мотивами, дающими ясную перспективу по делу, с тем, чтобы избежать необходимости отмены вновь постановленного приговора. Когда, например, ставится вопрос о принесении протеста в порядке надзора в связи с неправильной юридической оценкой преступления спустя длительное время после вступления приговора в законную силу, в особенности уже после отбытия осужденным назначенного судом наказания, прокурор не может не учитывать характера и степени общественной опасности преступления, а также данных о личности осужденного, имеющих значение при назначении ему наказания. Он исходит из того, что изменить или отменить ранее принятое решение по делу суд может лишь при наличии весьма существенных оснований. Все эти обстоятельства должны особенно учитываться при решении вопроса об отмене в порядке надзора приговоров и определений, в отношении которых закон предусматривает специальные гарантии, ограничивающие их отмену. Закон (ст. 373 УПК) запрещает опротестовывать оправдательный приговор, определение или постановление суда о прекращении дела, а также обвинительный приговор по мотивам мягкости наказания или необходимости применить закон о более тяжком преступлении, если прошло более года после вступления их в законную силу. В этих случаях законодатель исходит из того положения, что подлежащий опротестованию приговор, хотя и не соответствует закону и является неправосудным и при иных условиях подлежал бы изменению или отмене, однако фактор времени в данной ситуации имеет решающее значение. Такие приговоры не должны висеть до бесконечности "дамокловым мечом" над головой осужденного. По смыслу ст. 373 УПК по истечении года со дня вступления судебного решения в законную силу оно не может быть пересмотрено в порядке надзора по любым иным основаниям, ухудшающим положение осужденного, в том числе когда это, в частности, касается применения условно-досрочного освобождения от отбывания наказания и т. п. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР подробно регламентирует как порядок истребования дела и принятие по нему решения, так и порядок рассмотрения дела судом надзорной инстанции. Пределы надзорного производства как самостоятельной стадии уголовного процесса определяются моментом начала проверки жалобы и истребования уголовного дела и заканчиваются рассмотрением протеста в надзорной инстанции. Сюда включаются действия должностных лиц органов прокуратуры по проверке жалобы и материалов уголовного дела, а также деятельность судебных органов по рассмотрению протеста и участие прокурора в заседании суда. Учитывая важность проверки жалоб и приговоров, вступивших в законную силу, Генеральный прокурор Российской Федерации в Рекомендациях от 22 сентября 1992 г. требует от подчиненных прокуроров установить такой порядок, чтобы каждая поступившая в прокура- ==256 Курс прокурорского надзора туру жалоба на приговор, определение или постановление суда были рассмотрены самым тщательным образом и разрешены правильно — только по закону. Предлагается разрешать жалобы на основе глубокого изучения уголовных дел, внимательно проверять доводы заявителя. По каждой жалобе должны быть приняты меры к устранению нарушений закона, а при отсутствии оснований к пересмотру приговора необходимо составлять заключения, а заявителю давать конкретный, мотивированный ответ. Прокуроры, имеющие право принесения протеста в порядке надзора, вправе истребовать в пределах своей компетенции любое уголовное дело для разрешения вопроса о принесении протеста на вступившие в законную силу приговор, определение или постановление суда. Право истребования дела из районных (городских) народных судов принадлежит также прокурорам районов (городов), которые в необходимых случаях вносят вышестоящему прокурору представление о принесении протеста в порядке надзора. В целях совершенствования организации проверки уголовных дел и жалоб в порядке надзора прокурорам необходимо проверять жалобы на вступившие в законную силу приговоры с обязательным истребованием и проверкой уголовного дела. Исключение составляют дела, которые уже проверялись в кассационном или надзорном порядке и в жалобах нет дополнительных доводов, требующих его изучения. В этих случаях жалобы проверяются по заключениям прокуроров, участвовавших в этих судебных инстанциях. Проверить жалобу может как тот прокурор, который по закону правомочен принести протест в порядке надзора (ст. 371 УПК), так и подчиненные ему прокуроры. В последнем случае окончательное решение по делу принимает прокурор, уполномоченный законом на принесение надзорного протеста. Не допускается направление жалоб тем должностным лицам, действия которых обжалуются. Проверка дела в порядке надзора не может быть поручена и прокурору, который поддерживал в суде государственное обвинение. В своей работе по проверке и разрешению надзорных жалоб прокуроры руководствуются общими положениями о порядке рассмотрения жалоб и заявлений, содержащимися в Законе о прокуратуре (ст. 10), а также в приказе Генерального прокурора РФ № 90 от 15 декабря 1998 г. "О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации". Некоторые прокуроры для проверки отдельных обстоятельств, указанных в жалобе, поручают следователям выполнить определенные процессуальные действия. Производство каких бы то ни было процессуальных действий в стадии надзорного производства недопустимо. Если в жалобе идет речь о заведомой ложности показаний свидетеля или заключения эксперта, о подложности вещественного доказательства, о преступных злоупотреблениях судей или лиц, производивших расследование по уголовному делу, то необходимо возбудить производство по вновь открывшимся обстоятельствам и VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==257 прекратить по делу производство в порядке надзора. Каждый из прокуроров, правомочных рассмотреть жалобу и принять по ней решение, вправе истребовать дополнительные материалы, произвести оценку как собранным ранее, так и дополнительным доказательствам. Руководители органов прокуратуры должны строго следить за соблюдением установленных законом сроков рассмотрения надзорных жалоб. Проверить своевременно жалобу и уголовное дело особенно важно тогда, когда речь идет о подготовке протеста на оправдательный приговор, на постановление о прекращении дела, на мягкость наказания, а также протеста в связи с необходимостью применить закон о более тяжком преступлении. При решении вопроса о принесении протеста в порядке надзора по этим основаниям прокурорам надлежит иметь в виду, что годичный срок для пересмотра в порядке судебного надзора приговора по мотивам, ухудшающим положение осужденного или оправданного (ст. 373 УПК), исчисляется со дня вступления приговора в законную силу по день принятия решения судом надзорной инстанции, а не по день принесения протеста, как полагают некоторые прокуроры. Прежде чем принять окончательное решение — принести по делу протест или отказать в этом, прокурору следует ответить на следующие вопросы: 1) соответствуют ли приговор и последующие судебные решения имеющимся доказательствам по делу; 2) правильно ли квалифицировано преступление; 3) соответствует ли назначенная мера наказания тяжести содеянного и данным о личности осужденного; 4) соблюдены ли требования законности об обеспечении права обвиняемого на защиту; 5) исполнены ли предписания закона об обеспечении обвиняемого переводчиком, если судопроизводство проведено на языке, которым осужденный не владеет; 6) не допущено ли нарушение уголовно-процессуального закона в ходе производства по делу с момента возбуждения уголовного дела до вынесения определения кассационной инстанцией; 7) правильно ли разрешены следователем, прокурором и судом заявленные в ходе всего производства по делу ходатайства обвиняемого (подсудимого), его защитника, потерпевшего и других участников процесса; 8) достаточно ли полно и объективно проведены расследование и судебное разбирательство уголовного дела. Принесение прокурором протеста в порядке надзора должно во всех случаях являться поводом для выяснения причин допущенных нарушений закона и отсутствия своевременного реагирования на них со стороны нижестоящих прокуроров. Содержание постановления (заключения) об отказе в принесении протеста определяется кругом обсуждаемых вопросов, а также ==258 Курс прокурорского надзора перечнем процессуальных актов, о законности и обоснованности которых идет речь в жалобе. Если речь идет о законности и обоснованности кассационного определения и надзорного определения или постановления, то в этих случаях приводятся доводы, послужившие основанием к оставлению приговора без изменения, или к его изменению, или отмене. Когда по делу осуждено несколько лиц, то постановление выносится относительно всех осужденных независимо от того, что не все они обращаются с жалобами. Это позволит впоследствии при поступлении по этому делу жалоб от других осужденных не истребовать уголовное дело вторично, а разрешить жалобу по имеющимся в прокуратуре материалам. Составление такого постановления вовсе не исключает повторного истребования уголовного дела, но это происходит не во всех случаях. Прокурор не может ограничиваться пределами жалобы, в особенности тогда, когда речь идет о существенных нарушениях закона, допущенных в отношении лица, обратившегося с жалобой: осужденный может не знать о нарушениях закона в отношении других привлеченных по делу лиц. Генеральный прокурор России в Рекомендациях от 22 сентября 1992 г. требует от подчиненных прокуроров, чтобы уголовное дело проверялось в полном объеме и по нему принималось решение о законности или незаконности приговора в отношении всех осужденных. В этом состоит реализация ревизионного начала в уголовном судопроизводстве. Этот принцип должен соблюдаться не только тогда, когда прокурор отказывает в принесении надзорного протеста, но и тогда, когда прокурор приносит протест. Постановление об отказе в принесении протеста в порядке надзора по своей структуре состоит из следующих частей: 1) вводная; 2) описательная; 3) мотивировочная; 4) резолютивная. Во вводной части постановления должны быть указаны: наименование уголовного дела; дата и место вынесения постановления; . занимаемая должность, фамилия, классный чин прокурора, его составившего; повод, в связи с которым истребовалось и проверялось уголовное дело; наименование суда первой инстанции, рассмотревшего дело по существу; дата вынесения приговора; анкетные данные осужденного, статьи уголовного закона, по которым квалифицировано совершенное им преступление, и мера наказания; дата кассационного рассмотрения дела и наименование кассационной инстанции; повод (жалоба, протест) для рассмотрения дела кассационной инстанцией. Если дело рассматривалось в последующих судебных инстанциях, то указывается наименование этих судов и результаты рассмотрения дела. При неоднократном рассмотрении дела указываются основания отмены предшествующих судебных актов. Описательная часть постановления содержит максимально полное изложение сущности обвинения. Некоторые прокуроры излагают фабулу обвинения, то есть свободный рассказ о совершенном преступлении, в то время, как требуется изложить формули- VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==259 ровку обвинения, как она изложена в приговоре или в кассационном определении, которым внесены изменения в приговор. Из приведенной формулировки обвинения можно видеть наличие состава преступления (субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона). В постановлений излагаются результаты рассмотрения дела в кассационной и надзорной инстанциях с выводами этих судов, касающимися юридической оценки преступления и меры наказания. Мотивировочная часть постановления посвящается изложению доводов, указанных в жалобе, и их опровержению. При этом подробно приводятся показания подсудимого, потерпевшего, свидетелей, заключение эксперта, вещественные и иные доказательства, которыми обосновывается законность приговора и кассационного определения. Недостаточно указать при этом, кто из свидетелей уличает осужденного в совершении преступления, а необходимо привести, раскрыть эти показания. Заключительная часть содержит решение об оставлении жалобы без удовлетворения и прекращении производства по делу в порядке надзора. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ № 82 от 24 ноября 1998 г. право принимать решения об отказе в опротестовании приговоров, определений и постановлений судов, вступивших в законную силу, в республиканских, краевых, областных и приравненных к ним прокуратурах 'предоставлено руководителям этих прокуратур. Если при проверке дела обнаружится, что приговор, определение или постановление суда является незаконным или необоснованным, то на это судебное решение приносится протест (ст. 371 УПК), который вместе с уголовным делом направляется для рассмотрения в соответствующую надзорную инстанцию суда. К содержанию протеста в порядке надзора не предъявляется каких-либо иных требований, кроме тех, которым должен отвечать кассационный протест. \В надзорном протесте указываются: наименование судебной инстанции, которой предстоит рассматривать протест; наименование уголовного дела, по которому принесен протест; содержание приговора, определения и постановления суда; основания и мотивы, по которым автор протеста считает приговор неправосудным; нормы нарушенного материального и процессуального закона и влияние этого нарушения на законность и обоснованность приговора. В заключительной части протеста излагается, с какой целью он приносится. Предложения, изложенные в этой части протеста, должны строго соответствовать содержанию ст. 378 УПК о полномочиях суда, рассматривающего протест в порядке надзора. К протесту приобщаются дополнительные материалы, представленные в обоснование жалобы или собранные прокурором при проверке жалобы, а в отдельных случаях и сама жалоба, послужив- К оглавлению ==260 Курс прокурорского надзора шая поводом для принесения протеста. В протесте необходимо дать подробное описание нарушений закона и их последствий. Недостаточно ограничиться указанием на те или иные нарушения закона, допущенные органами расследования или судом, надо доказать, что они являются существенными и повлекли за собой постановление незаконного, необоснованного, неправосудного приговора и привели к существенному ограничению прав и законных интересов участников процесса. В случае необходимости прокурор, принесший протест, в пределах своей компетенции вправе приостановить исполнение приговора. При наличии данных, свидетельствующих о явном нарушении закона, те же лица вправе одновременно с истребованием уголовного дела приостановить исполнение приговора, определения и постановления до их опротестования на срок не свыше трех месяцев (ст. 372 УПК). Прокурор, принесший протест, вправе отозвать его с рассмотрения суда надзорной инстанции. Этого права лишены вышестоящие прокуроры (ст. 37 Закона о прокуратуре). Отзыв протеста допускается только до начала судебного заседания, в котором протест подлежит рассмотрению. При отзыве протеста в порядке надзора наступают те же последствия, что и при отзыве кассационного протеста: прекращение надзорного производства по уголовному делу. Уголовно-процессуальное законодательство подробно регламентирует порядок рассмотрения дела в суде надзорной инстанции. Протест подлежит рассмотрению судом надзорной инстанции не позднее пятнадцати суток, а в Верховном Суде РФ — не позднее месяца с момента поступления дела с протестом (ст. 377 УПК). В рассмотрении уголовных дел судами надзорной инстанции принимает участие прокурор. Его участие в судебном заседании является обязательным. В случае неявки прокурора слушание дела откладывается. О дате и времени рассмотрения принесенного протеста надзорная инстанция заранее извещает прокурора. Участвующий в судебном заседании прокурор поддерживает принесенный им протест или дает заключение по делу, рассматриваемому по протесту председателя суда или его заместителя. Эффективность деятельности прокурора в суде надзорной инстанции во многом зависит от его подготовленности к участию в судебном заседании, от его способности занять правильную позицию по делу. Квалифицированное, основанное на законе и материалах дела заключение прокурор может дать лишь в тех случаях, когда в совершенстве изучит материалы уголовного дела, тщательно проверит доводы протеста и исследует доказательства, которыми подтверждаются доводы протеста. Своим заключением прокуроры способствуют формированию у состава судей внутреннего убеждения об обоснованности или необоснованности протеста. Давая заключение об отклонении протеста, прокурор приводит аргументы в подтверждение того, что доводы протеста являются не- VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==261 состоятельными или несущественными. При этом он ссылается на конкретные доказательства и на соответствующие нормы уголовного и уголовно-процессуального закона. Когда прокурор приходит к убеждению о необходимости отмены приговора, определения или постановления, он указывает, с какой стадии подлежит возобновление процесса производства по делу. Если он просит отменить приговор и провести по делу новое предварительное расследование, то в заключении необходимо указать, какие нарушения или пробелы допущены и проведением каких следственных действий их следует исправить или восполнить. Заключение дается прокурором в конце судебного заседания. В нем как бы подводится итог проверки дела в суде. Заключение дается в устной форме, его основные положения находят отражение в определении или постановлении суда (протокол заседания суда надзорной инстанции не ведется). Прокурор вправе по отдельным крупным делам или делам со сложными доказательствами представить надзорной инстанции свое заключение в письменном виде, но только после того, как оно будет сообщено устно. Так же, как при поддержании государственного обвинения и при даче кассационного заключения, так и при участии в судебном рассмотрении дела в порядке надзора прокурор процессуально самостоятелен и независим от вышестоящего прокурора в выборе позиции по делу. Именно это дает прокурору возможность высказывать основанное на внутреннем убеждении и на материалах уголовного дела мнение, оказывая тем самым необходимую помощь суду в принятии по делу законного и обоснованного решения. В целях укрепления законности и предупреждения правонарушений прокурор заявляет ходатайство о вынесении судом надзорной инстанции частного определения об устранении причин и условий, способствовавших совершению преступлений и иных правонарушений. Исходя из задач по воспитанию граждан в духе строгого соблюдения закона и предупреждения совершения правонарушений со стороны неустойчивых лиц, прокурор вправе предложить суду вынесением частного определения обратить внимание общественных организаций и коллективов трудящихся на неправильное поведение отдельных граждан на производстве и в быту или на нарушения ими общественного долга. Обнаружив нарушения закона со стороны судей первой или кассационной инстанции, следователя или лица, производящего дознание, прокурор просит суд частным определением (постановлением) обратить внимание соответствующих должностных лиц на допущенные нарушения. При этом он указывает, кем эти нарушения допущены, к каким последствиям привели или могли привести, как они отразились на законности и обоснованности приговора. В случае несогласия прокурора, участвовавшего в рассмотрении дела, с определением (постановлением) суда надзорной инстанции он вправе вновь начать надзорное производство, включив в Курс прокурорского надзора ==262 предмет опротестования и определение (постановление) суда надзорной инстанции, если оно не соответствует закону и материалам уголовного дела. Это право не распространяется на акты, вынесенные Президиумом Верховного Суда РФ. § 7. Участие прокурора в стадии возобновления уголовных дел по вновь открывшимся обстоятельствам Возобновление уголовных дел по вновь открывшимся обстоятельствам (ст. 384—390 УПК) так же, как и надзорное производство, является самостоятельной стадией уголовного производства и представляет собой существенную гарантию законности при осуществлении правосудия. Производство по делам в связи с новыми обстоятельствами позволяет исправить любую судебную ошибку по вступившему в законную силу и даже исполненному обвинительному приговору независимо от времени его постановления, если речь идет о реабилитации осужденного или облегчении его участи. По вновь открывшимся обстоятельствам могут быть пересмотрены решения любого судебного органа, вплоть до постановления, принятого Пленумом Верховного Суда Российской Федерации. Прокурор, участвуя в рассмотрении уголовных дел в судах, в пределах своей компетенции принимает меры в случаях, предусмотренных законом, к возобновлению уголовных дел по вновь открывшимся обстоятельствам. Возобновление уголовных дел по вновь открывшимся обстоятельствам как стадия уголовного процесса имеет ряд существенных особенностей, отличающих ее от иных стадий процесса. Весьма близко к этой стадии находится производство по делу в порядке надзора. И та и другая стадии могут наступить лишь после того, как приговор суда вступил в законную силу и обращен к исполнению или находится в стадии исполнения, а в ряде случаев уже исполнен. Как при возобновлении дел по вновь открывшимся обстоятельствам, так и при производстве в порядке надзора судебная ошибка может быть исправлена лишь путем принесения протеста и рассмотрения его судебной надзорной инстанцией. Сходные черты этих видов пересмотра приговоров, вступивших в законную силу, влекут в ряде случаев их смешение или подмену одного другим. Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 5 апреля 1985 г. "О применении судами законодательства, регламентирующего пересмотр в порядке надзора приговоров, определений и постановлений судов по уголовным делам" указывает, что, если сомнения в законности и обоснованности приговора связаны с обстоятельствами, которые не были известны и обнаружены после вступления приговора в законную силу, вопрос о пересмотре такого решения может быть разрешен только в порядке производства по вновь открывшимся обстоятельствам. В случаях принесения надзорного протеста при этих обстоятельствах суд надзорной инстанции оставляет его VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==263 без удовлетворения и направляет дело прокурору для возобновления по вновь открывшимся обстоятельствам'. Смешению пересмотра вступивших в законную силу приговоров постановлений и определений в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам в ряде случаев способствует неправильное толкование оснований для этих видов пересмотра дел. Необходимо иметь в виду, что перечень оснований к возобновлению дел по вновь открывшимся обстоятельствам (ст. 384 УПК) носит самостоятельный характер, так же как и основания к надзорному опротестованию вступивших в законную силу приговоров (ст. 379 УПК). Особенно важно соблюсти требование закона и произвести расследование вновь открывшихся обстоятельств, а не спешить с отменой приговора в порядке надзора тогда, когда речь идет о проверке сигналов о злоупотреблениях следователя, прокурора или судьи. Честное имя служителя правосудия должно всемерно оберегаться. В соответствии со ст. 384 УПК основаниями для возобновления уголовного дела по вновь открывшимся обстоятельствам являются: 1) установленная вступившим в законную силу приговором суда заведомая ложность показаний свидетеля или заключения эксперта, а равно подложность вещественных доказательств, протоколов следственных и судебных действий и иных документов или заведомая ложность перевода, повлекшие за собой постановление необоснованного или незаконного приговора; 2) установленные вступившим в законную силу приговором суда преступные злоупотребления судей, допущенные ими при рассмотрении данного дела; 3) установленные вступившим в законную силу приговором суда преступные злоупотребления лиц, производивших расследование по делу, повлекшие постановление необоснованного и незаконного приговора или определения суда о прекращении дела; 4) иные обстоятельства, неизвестные суду при постановлении приговора или определения, которые сами по себе или вместе с обстоятельствами, ранее установленными, доказывают невиновность осужденного или совершение им менее тяжкого или более тяжкого преступления, нежели то, за -которое он осужден, а равно доказывают виновность оправданного или лица, в отношении которого дело было прекращено. К иным обстоятельствам, неизвестным суду, могут быть отнесены: обнаружение факта невменяемости осужденного, отбывающего наказание; выявление факта, когда преступник в период следствия и судебного разбирательства выдавал себя за другое лицо; обнаружение живым лица, признанного убитым, и т. д. -1986. Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР 19241987. С. 844. Курс прокурорского надзора ==264 Факты неправильной оценки показаний свидетелей, потерпевших, заключений экспертов не должны рассматриваться прокурором в качестве поводов для возобновления дел по вновь открывшимся обстоятельствам. Если протест в порядке надзора может быть принесен по основаниям, которые были известны в предшествующих стадиях процесса и могли быть использованы, например, в стадии кассационного производства, но не получили там правильной оценки, то возобновление дела по вновь открывшимся обстоятельствам возможно лишь в том случае, если в течение срока, обусловленного законом, были установлены факты, оставшиеся неизвестными в течение всего хода судопроизводства по делу. При этом важно подчеркнуть, что уголовно-процессуальный закон (ст. 384 УПК) говорит об обнаружении таких фактов или событий, которые объективно существовали на момент постановления судом приговора, постановления, определения, а не таких, которые появились после вступления их в законную силу. Этимологический смысл понятия "вновь открывшиеся обстоятельства", содержащегося в законе, заключается в том, что эти обстоятельства должны быть новыми не по времени возникновения, а новыми для следователя, прокурора и суда. Причем они должны быть настолько существенными, что при подтверждении будут поставлены под сомнение законность и обоснованность приговора. Возобновляя производство по делу в связи с появившимися новыми обстоятельствами в виде злоупотребления должностных лиц правоохранительных органов, прокурор и суд должны прежде всего убедиться, что эти действия носят характер преступных, а не иных злоупотреблений и что они повлекли за собой постановление незаконного или необоснованного приговора. К числу таких злоупотреблений необходимо отнести не каждое противоречащее или не соответствующее закону действие следователя, прокурора или судьи, а лишь преступное, то есть действие, совершение которого карается законом. Речь может идти о фальсификации доказательств, понуждении обвиняемого к даче ложных показаний, вынесении судом заведомо неправосудного приговора и т.п. Необходимо также учитывать, что при надзорном порядке пересмотра приговоров производство следственных действий недопустимо, тогда как возобновление дел по вновь открывшимся обстоятельствам невозможно без производства следственных действий. Только прокурор может возбудить производство по вновь открывшимся обстоятельствам, судье или суду такого права в уголовном судопроизводстве не предоставлено. Их прерогатива — возбуждение гражданского дела по вновь открывшимся обстоятельствам. Если прокурор не усматривает оснований для возбуждения уголовного дела в связи с вновь открывшимся обстоятельством, он отказывает в этом своим мотивированным постановлением. Вновь открывшиеся обстоятельства могут быть установлены путем исследо- VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==265 вания как новых доказательств, так и перепроверки тех, которые уже были исследованы судом. Осужденный или оправданный, потерпевший, являвшиеся ранее участниками процесса, могут быть источниками получения дополнительной информации в связи с возникшими новыми обстоятельствами. Закон устанавливает весьма важное правило: сообщение о поводах к возобновлению дела будет процессуальным основанием для производства по делу по вновь открывшимся обстоятельствам лишь при условии, если этот повод будет подтвержден вступившим в законную силу приговором (ст. 384 УПК). Аналогичные требования предъявляются и в случаях ложности каких-либо доказательств как оснований к возобновлению дела по вновь открывшимся обстоятельствам. Надо иметь в виду, что лжесвидетельство (сюда же относятся случаи ложности показаний потерпевшего), дача экспертом ложного заключения и др. могут служить поводом для возобновления дела по вновь открывшимся обстоятельствам не только при условии постановления судебного приговора в отношении таких лиц. Например, в случаях истечения сроков давности уголовного преследования, амнистии и помилования эти условия будут являться достаточным основанием для отмены приговора. Исходя из принципа стабильности приговора закон (ст. 385 УПК) устанавливает следующее правило: пересмотр оправдательного приговора, приговора мирового судьи, приговора суда апелляционной инстанции, определения или постановления о прекращении дела, а равно пересмотр обвинительного приговора, определения, постановления по мотивам мягкости наказания или необходимости применения к осужденному закона о более тяжком преступлении допускается лишь в течение сроков давности привлечения к уголовной ответственности и не позднее одного года со дня открытия новых обстоятельств. В случае пропуска этого срока независимо от причин прокурор констатирует наличие нового обстоятельства и прекращает производство по делу. Запрещение пересмотра дела по истечении срока со дня открытия нового обстоятельства сохраняет свое значение и тогда, когда указанный срок истек по причине бездействия органов следствия, прокуратуры или суда, когда по вине должностных лиц этих органов своевременно не принято соответствующее решение. Могут быть такие случаи, когда все процессуальные действия, связанные с возобновлением дела, были произведены своевременно и правильно, но ввиду сложности фабулы дела суд не смог принять единственно правильного и окончательного решения. И тогда вследствие неоднократной отмены определения (постановления) суда указанный в законе срок истекает. В этом случае также действует правило, содержащееся в ст. 385 УПК: по истечении года со дня обнаружения нового обстоятельства суд не полномочен вмешиваться в ==266 Курс прокурорского надзора приговор. Судебная надзорная инстанция, ссылаясь на ст. 385 УПК и не входя в обсуждение существа заключения прокурора, оставляет его без рассмотрения. Течение давности уголовного преследования приостанавливается, если до истечения указанных в законе (ст. 78 УК) сроков лицо, совершившее преступление, уклоняется от следствия или суда. Исчисление давности в этом случае начинается с момента совершения нового преступления. Если лицо, совершившее преступление, скрывается от следствия и суда, в этих случаях течение давности возобновляется с момента задержания лица или явки его с.повинной, Возобновление дела по вновь открывшимся обстоятельствам может быть произведено только по инициативе прокурора. Заключение прокурора является единственным процессуальным актом, на основе которого суд принимает впоследствии решение об отмене приговора и всех состоявшихся решений по делу (ст. 389 УПК). Возбуждение производства по вновь открывшимся обстоятельствам кем-либо, кроме прокурора', недопустимо. Если суд или орган дознания располагают данными о фактах или событиях, которые носят характер новых обстоятельств, они обязаны имеющиеся материалы направить соответствующему прокурору, который в пределах своей компетенции решит вопрос о возбуждении дела. Возобновить дело вправе прокурор любого ранга: прокурор района, города, области, края, республики, Генеральный прокурор Российской Федерации. Если дело возбудил и произвел расследование прокурор района или города, который не осуществляет надзор за законностью актов суда вышестоящей инстанции (суд субъекта РФ), то он в соответствии со ст. 387 УПК направляет дело со своим заключением вышестоящему прокурору, и последний принимает окончательное решение. Произвести расследование дела в связи с новыми обстоятельствами может как прокурор, так и следователь. Они имеют право поручать органам дознания производство отдельных розыскных или следственных действий (ст. 127 УПК). Если прокурор в результате расследования не усматривает оснований для отмены приговора, он прекращает дело производством, вынося при этом мотивированное постановление (ст. 386 УПК). О своем решении он обязан сообщить заинтересованным лицам или организациям, а также разъяснить им их право обжаловать его решение вышестоящему прокурору. По окончании расследования вновь открывшихся обстоятельств при наличии оснований для возобновления дела прокурор направляет дело со своим заключением в соответствующую судебную инстанцию (ст. 387 УПК). В заключении (представлении, протесте) производится оценка итогов расследования дела; в нем содержится всесторонний анализ исследуемых обстоятельств. Говоря об особенностях производства по делу в суде, следует отметить, что в отношении приговоров (постановлений) мировых VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==267 судей дело возобновляется судьей районного суда; в отношении приговоров и определений районных (городских) народных судов дело возобновляется Президиумом его вышестоящего суда, то есть областным, краевым и приравненными к ним судами; в отношении приговоров областных и аналогичных судов — Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации; в отношении приговоров Верховного Суда Российской Федерации — Президиумом этого суда. Рассмотрение заключения прокурора суд производит в порядке, установленном законом для рассмотрения надзорного протеста (ст. 377 УПК). Это, конечно, не означает точного копирования всего судопроизводства по рассмотрению надзорного протеста. Здесь имеют значение лишь порядок судопроизводства, форма участия прокурора при рассмотрении дела и порядок принятия определения или постановления суда, рассматривающего заключение прокурора. Участие прокурора в заседании суда обязательно. Вопрос о допуске к участию в рассмотрении дела осужденного, оправданного или защитника, законного представителя несовершеннолетнего, потерпевшего или его представителя, гражданского истца, гражданского ответчика или их представителей решается судом в зависимости от повода к возобновлению дел по вновь открывшимся обстоятельствам. Прокурор в связи с этим дает соответствующее заключение. Устные объяснения этих лиц, с которыми они выступают в судебном заседании, в особенности когда речь идет об отмене приговора в связи с новыми обстоятельствами, вытекающими из показаний осужденного, оправданного или потерпевшего, имеют важное значение. Прокурор обязан заявить или поддержать заявленное ходатайство о допуске указанных выше участников процесса к участию в судебном рассмотрении, если их объяснения будут способствовать установлению истины. Докладчик, излагая обстоятельства дела в связи с заключением прокурора, обязан одинаково глубоко и обстоятельно изучить как доказательства, положенные в основу заключения прокурора, так и всю совокупность доказательств по делу, приговор по которому предлагается отменить. От него требуются помимо хорошего знания материалов дела объективность и непредвзятость, а также способность предвидеть последствия отмены приговора и результаты последующего производства по делу. Участвующие в судебном заседании лица, в том числе и прокурор, вправе задавать вопросы докладчику. По окончании обсуждения материалов, послуживших основанием для внесения дела на рассмотрение суда, прокурор дает заключение об обоснованности возобновления дела по вновь открывшимся обстоятельствам и предлагает суду принять по делу соответствующее решение. При наличии оснований суд в стадии надзорного производства вправе при рассмотрении протеста прокурора принять любое реше- ==268 Курс прокурорского надзора ние из указанных в законе (ст. 378, 380 УПК), в том числе: смягчить наказание, применить закон о менее тяжком преступлении, исключить отдельные эпизоды обвинения, снизить сумму гражданского иска и т. д. Полномочия же суда при рассмотрении дела по заключению прокурора в связи с вновь открывшимися обстоятельствами весьма ограниченны: отмена приговора с последующим новым расследованием либо судебным рассмотрением или прекращение дела производством, а также отклонение заключения прокурора (ст. 389 УПК). При этом как прокурор в своем заключении в судебном заседании, так и суд в своем определении (постановлении) не вправе первый — предлагать, а второй — указывать о внесении каких-либо изменений в приговор. Суд, рассматривая заключение прокурора, обязан проверить дело в полном объеме в отношении всех осужденных, в этом состоит ревизионное начало производства по вновь открывшимся обстоятельствам. Определение или постановление суда как в описательной, так и в резолютивной части должно касаться законности и обоснованности приговора только в пределах заключения прокурора. Если суд дает оценку законности и обоснованности приговора в целом, то он тем самым "закрывает" путь другой, надзорной инстанции вмешиваться в судебные решения по основаниям, предусмотренным законом о производстве по делу в порядке надзора. Если одна и та же надзорная инстанция не вправе вторично рассмотреть дело по протесту на те же приговор, определение и постановление в отношении одного и того же осужденного (оправданного) хотя бы и по другим основаниям (п. 7 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 5 апреля 1985 г.), то, когда речь идет о пересмотре дела по вновь открывшимся обстоятельствам, это правило не действует. Предыдущее рассмотрение дела в апелляционном, кассационном или надзорном порядке не препятствует его рассмотрению в той же судебной инстанции в порядке возобновления дела по вновь открывшимся обстоятельствам (ст. 388 УПК). В случае отмены приговора дело направляется для производства повторного предварительного следствия или судебного разбирательства. Уголовное дело может быть направлено на новое рассмотрение также со стадии подготовки дела к слушанию, если обнаруженное основание для возобновления дела связано с судопроизводством именно в этой стадии процесса, когда признается незаконным и необоснованным постановление судьи. Если установленные следствием факты, являющиеся основанием для возобновления дела по вновь открывшимся обстоятельствам, служат поводом для признания незаконным или необоснованным только определения суда апелляционной или кассационной инстанции, дело возвращается для рассмотрения со стадии апелляционного или кассационного производства. Судопроизводство по делу после его возобновления по вновь открывшимся обстоятельствам, в том числе обжалование и опроте- VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==269 стование постановленного судом приговора, производится на общих основаниях. При производстве по делу повторного предварительного следствия следователь не связан ни объемом первоначального обвинения, ни его юридической оценкой. Суд также при повторном рассмотрении дела по существу не связан ни первоначальной, юридической оценкой преступления, ни размером наказания, назначенным отмененным приговором. При новом апелляционном или кассационном рассмотрении суд, исходя из требований закона, вправе применять любое решение из указанных в ст. 339, 494 УПК. Прокуроры, как правило, по таким делам независимо от их характера и тяжести наступивших последствий принимают участие в их рассмотрении судом первой апелляционной или кассационной инстанций. § 8. Прокурорский надзор в протокольной форме досудебной подготовки материалов В целях дальнейшей дифференциации уголовного судопроизводства в зависимости от характера и тяжести совершенного преступления, сложности и объема его расследования, а также судебного разбирательства уголовных дел Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 января 1985 г. "О внесении изменений в некоторые законодательные акты СССР'" и Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 января 1985 г. "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы РСФСР"2 установлена протокольная форма досудебной подготовки материалов о правонарушениях, не представляющих большой общественной опасности и совершенных, как правило, в условиях очевидности. Если ранее досудебная подготовка материалов осуществлялась в протокольной форме лишь по двум составам преступления — ч. 1 ст. 96 (мелкое хищение государственного или общественного имущества) и ч. 1 ст. 206 УК (хулиганство без отягчающих обстоятельств), — то в 1985 г. такая форма судопроизводства была установлена по девятнадцати составам. Введенная в уголовное судопроизводство протокольная форма судопроизводства полностью себя оправдала: только один из составов преступления— нарушение правил паспортной системы (ст. 198 УК 1960 г.) — был исключен из перечня составов, включенных в 1985 г. в ст. 414 УПК. Поэтому совершенно обоснованным является весьма существенное расширение сферы протокольного судопроизводства, предпринятое законодателем в 1992 г. в Законе Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный и Гражданский процес- ' ВВС СССР. 1985. № 4. Ст. 56. 2 ВВС РСФСР. 1985. № 5. Ст. 163. К оглавлению ==270 Курс прокурорского надзора суальный кодексы РСФСР" от 29 мая 1992 г., в котором протокольная форма судопроизводства была распространена и на ряд иных составов преступлений1. В настоящее время протокольное производство возможно примерно по 40 составам преступлений: сюда отнесены некоторые преступления, связанные с хищениями, против здоровья и достоинства личности, хозяйственные преступления, против общественной безопасности и общественного порядка. Отныне производство по протокольной форме представляет собою самостоятельный, весьма эффективный вид уголовного судопроизводства. Эта форма судопроизводства является важным этапом дальнейшего совершенствования уголовного процесса. Протокольная форма позволяет более эффективно и достаточно оперативно претворять в жизнь принципы о неотвратимости наказания за совершенное преступление. Эта форма уголовного судопроизводства подчинена общей задаче — укреплению законности и правопорядка, обеспечению полного, быстрого и всестороннего раскрытия и расследования каждого преступления, привлечению к ответственности каждого виновного и недопущению привлечения к ответственности ни одного невиновного лица. Досудебная подготовка материалов позволяет максимально приблизить момент Назначения судом меры уголовного наказания к моменту совершения правонарушения. Важно, что при этом не утрачивается актуальность борьбы с преступлениями, сохраняется в неизменности доказательная сторона, отношение правонарушителя к содеянному, как правило, остается прежним. Помимо этого этот порядок судопроизводства по довольно значительному числу преступных проявлений создает дополнительные возможности для сосредоточения усилий органов дознания и следственного аппарата, прежде всего городского и районного звена, на своевременном и полном раскрытии и расследовании тяжких преступлений, усилении борьбы с рецидивом, повышении эффективности предупредительной работы. Органы дознания в указанный в законе (ст. 415 УПК) 10-дневный срок устанавливают обстоятельства совершенного преступления и личность правонарушителя, получают объяснения от правонарушителя, очевидцев и других лиц, которые могут представить какие-либо сведения о правонарушении или правонарушителе. Они обязаны истребовать справку о наличии или отсутствии судимости у правонарушителя, характеристику с места его работы или учебы и другие материалы, имеющие значение для рассмотрения дела в суде (ст. 415 УПК). В ходе проверки у правонарушителя отбирается обязательство являться по вызовам органов дознания и суда и сообщать им о перемене места жительства (меру пресечения органы дознания в отношении правонарушителя применить не вправе). ' ВВС РФ. 1992. № 27. Ст. 1560. VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==271 Начальник органа дознания, изучив протокол и приложенные к нему материалы, при наличии оснований возбуждает уголовное дело (кроме дел о преступлениях, предусмотренных ст. 115, 116, ч. 1 ст. 129 и ст. 130 УК РФ)' и формулирует обвинение с указанием статьи УК РФ, предусматривающей данное преступление, о чем в протоколе делается соответствующая запись. У некоторых работников органов внутренних дел возникает вопрос о возможности при протокольном производстве выполнения некоторых следственных действий (обыск, выемка, освидетельствование и др.). Следует иметь в виду, что только одно следственное действие — осмотр места происшествия (ст. 178 УПК) возможно выполнить при досудебной подготовке материалов о совершенном правонарушении. Если требуется произвести иные следственные действия — обыск, выемку, освидетельствование, экспертизу и т. д., необходимо возбудить уголовное дело и произвести дознание или предварительное следствие. Если будет установлено, что органы внутренних дел провели по делу не предусмотренные законом следственные действия, это рассматривается как существенное нарушение уголовно-процессуального закона. В связи с допущенным нарушением прокурор обязан возвратить материал для производства дознания или предварительного следствия. В числе обязательного процессуального действия при протокольном производстве закон (ст. 415 УПК) предусматривает истребование справки о наличии или отсутствии судимости у правонарушителя и других материалов, имеющих значение для рассмотрения дела в суде. Справка о судимости должна быть истребована немедленно, сразу же после начала производства досудебной подготовки. Запрос исходит от лица, производящего проверку. Приобщение к материалу характеристики на правонарушителя с места его работы или места жительства — также обязательное по закону (ст. 415 УПК) и весьма существенное процессуальное действие независимо от характера совершенного правонарушения и тяжести наступивших последствий. Характеризующие данные имеют важное значение при назначении судом определенного вида и размера уголовного наказания. После оформления протокола уголовное дело направляется прокурору. Прокурор в срок, не превышающий '3-х суток, принимает одно из следующих решений: 1) о направлении дела в суд; 2) о направлении уголовного дела для производства дознания или предва- ' Производство по делам частного обвинения согласно Федеральному закону "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР" от 7 августа 2000 г. № 119-ФЗ регулируется ст. 468—470, 474—477 УПК и отнесено к подсудности мировых судей. В соответствии со ст. 2 названного закона до назначения (избрания) на должность мировых судей дела, относящиеся к их компетенции, рассматриваются районными судами. ==272 Курс прокурорского надзора рительного расследования; 3) о прекращении уголовного дела. Протокол1, так же как и обвинительное заключение, является итоговым процессуальным документом при досудебной подготовке. Его содержание служит для суда канвой, придерживаясь которой он рассматривает уголовное дело. Именно этот документ оглашается в судебном заседании. Поэтому протокол должен быть составлен таким образом, чтобы в нем полно, объективно, всесторонне и последовательно были освещены все фактические обстоятельства совершенного преступления, данные о личности правонарушителя, мотивы правонарушения и иные существенные обстоятельства. В соответствии со ст. 415 УПК в протоколе указываются: время и место его составления; кем он составлен; данные о личности правонарушителя; место и время совершения преступления, его способы, мотивы, наступившие последствия и другие существенные обстоятельства; фактические данные, подтверждающие наличие преступления и виновность правонарушителя; юридическая оценка преступления; данные о потерпевшем, характере и размере причиненного ему ущерба. В протоколе делается отметка о разъяснении лицу, в отношении которого возбуждено уголовное дело, его процессуальных прав. Санкция прокурора о направлении материала в суд представляет собой самостоятельный процессуальный акт, носящий императивный характер. Значение этого процессуального действия состоит в том, что оно обеспечивает продвижение материала от первоначальной стадии уголовного судопроизводства — досудебной проверки, к последующей — судебной и, по существу, окончательной. Получив материалы досудебной подготовки с протоколом, прокурор проверяет полноту, всесторонность и объективность проведенной проверки, правильность юридической оценки преступления, соответствие закону всех выполненных органами дознания процессуальных действий. Сейчас, когда протокольная форма занимает значительный удельный вес в уголовном судопроизводстве, от прокуроров требуется особое внимание к таким материалам. Прокурорам следует предупреждать нарушения материального закона и уголовно-процессуальных норм, предъявлять самые высокие требования к качеству материалов досудебной подготовки. Генеральный прокурор РФ в указании от 23 декабря 1997 г. № 75/36 "Об организации прокурорского надзора за производством протокольной формы досудебной подготовки материалов" обязывает прокуроров, осуществляющих надзор за соблюдением законности при производстве дознания и предварительного следствия, добиваться неукоснительного соблюдения законности, установленного порядка протокольной формы производства, глубокой и всесторонней проверки обстоятельств совершения правонарушений и данных о личности право- ' В связи с наименованием этого процессуального документа именуется и вид уголовного судопроизводства. VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==273 нарушителей, надлежащего закрепления доказательств, как этого требует уголовно-процессуальный закон. Прокуроры санкционируют протоколы досудебной подготовки материалов только при наличии достаточных данных, подтверждающих обстоятельства совершенного правонарушения и виновность правонарушителей. При отсутствии необходимых сведений и документов или ненадлежащем оформлении материалов и, если эти нарушения не могут быть устранены в установленный 10-дневный срок, прокуроры рассматривают эти нарушения норм уголовно-процессуального закона как существенные и возвращают уголовное дело органам дознания или предварительного следствия или прекращают дело. Введение протокольной формы судопроизводства не повлекло за собой существенного изменения установленного законом порядка судебного рассмотрения уголовных дел. Получив материал по протокольной форме, судья прежде всего должен убедиться в том, что нарушение, в отношении которого была проведена досудебная подготовка, находится в перечне преступлений, содержащихся в ст. 414 УПК. Затем судья проверяет наличие в деле всех необходимых процессуальных документов: объяснения правонарушителя, очевидцев и других опрошенных лиц; справки о наличии судимости у правонарушителя; характеристики с места его работы или учебы; протокола осмотра места происшествия и иных документов. Далее судья проверяет правильность составленного протокола и приложенного к нему списка лиц, вызываемых в судебное заседание. Судья обязан возвратить материалы досудебной подготовки для производства дознания или предварительного следствия, если правонарушителю вменяется в вину преступление, в Связи с которым обязательно производство дознания или предварительного следствия: когда остались невыясненными обстоятельства, имеющие существенное значение для решения вопроса о виновности и мере уголовной ответственности правонарушителя; если допущены существенные нарушения правил проверки материала (нет объяснения правонарушителя, нет санкции прокурора и т. д.). Как было отмечено в постановлении Пленума Верховного Суда РСФСР от 24 декабря 1985 г. "О судебной практике рассмотрения уголовных дел с протокольной формой досудебной подготовки материалов", суды, получив некачественные материалы, по которым проверка проведена поверхностно, допущены серьезные пробелы, которые не могут быть восполнены в судебном заседании, далеко не всегда используют предоставленное им право возвратить такие материалы для проведения дознания или предварительного следствия1. ' ВВС РСФСР. 1986. № 3. С. 6. Курс прокурорского надзора ==274 Выполнение судами этих требований во многом определяется активностью судьи, знанием специфики протокольного производства, правильного понимания социального и процессуального назначения этой формы уголовного судопроизводства. В ряде случаев судьи, обнаружив производство следственных действий при досудебной подготовке, не только не реагируют на эти нарушения закона, но и в приговорах ссылаются на эти доказательства — результаты обыска, освидетельствования, заключение эксперта и т. д. Такие приговоры отменяются в кассационном или надзорном порядке. Если при ознакомлении с материалами досудебной подготовки, поступившими в суд, прокурор установит, что органами дознания не были приняты меры к обеспечению возмещения материального ущерба, он высказывает по этому поводу соответствующие соображения. Уголовные дела, по которым осуществляется протокольная форма судопроизводства, подлежат рассмотрению не позднее, чем в 14-дневный срок с момента поступления материала в суд (ст. 419 УПК). Некоторые судьи допускают упрощенчество при проверке и исследовании доказательств, ограничиваясь в отдельных случаях оглашением объяснений не явившихся в судебное заседание очевидцев, без выяснения причин их неявки. Немало таких дел рассматривается судами без потерпевших и свидетелей. В итоге и доказанность совершенного правонарушения, и его мотивы остаются невыясненными, и, тем не менее, судьи выносят по таким неисследованным материалам обвинительные приговоры. Большинство таких приговоров вступают в законную силу по истечении кассационного срока, по ним нет ни жалоб, ни протеста прокурора. Соблюдение требований материального закона и уголовно-процессуальных норм во многом зависит от уровня и качества поддержания прокурором государственного обвинения. Генеральный прокурор РФ в указании № 75/36 от 23 декабря 1997 г. "Об организации прокурорского надзора за производством протокольной формы досудебной подготовки материалов" отмечает, что рассмотрение судами дел, возбужденных по материалам проверки по протокольной форме, производится с соблюдением всех принципов и норм уголовного судопроизводства без каких-либо изъятий, ущемляющих права граждан. Прокуроры обращают особое внимание на тщательное соблюдение судами требовании закона, обеспечивающих реализацию прав и законных интересов подсудимого, потерпевшего, гражданского истца и гражданского ответчика, представителей коллективов трудящихся или общественных организаций. Участвуя в судебном рассмотрении уголовного дела, прокурор следит за точным и неуклонным выполнением требований закона со стороны суда и участников судебного разбирательства, гарантирующих соблюдение законно- VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел . ==275 сти, охрану интересов государства, прав и законных интересов граждан и обеспечивающих всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела. Приговор суда, независимо от характера и сложности уголовного дела по доказательствам, должен отвечать требованиям, содержащимся в ст. 313—315 УПК, то есть быть законным, обоснованным и справедливым. Судебный приговор как важнейший акт правосудия по уголовным делам должен быть основан лишь на достоверных доказательствах, когда по делу исследованы все обстоятельства совершения правонарушения, а имеющиеся противоречия в доказательствах выяснены, всесторонне оценены и устранены. Эффективность осуществления правосудия во многом определяется состоянием и уровнем кассационного опротестования прокурором незаконных или необоснованных приговоров, определений и постановлений суда по делам с протокольной формой судопроизводства. Если по уголовным делам общеуголовной подсудности в кассационном порядке обжалуется и опротестовывается около 30% приговоров первой инстанции (по остальным делам приговоры вступают в законную силу по истечении кассационного срока), то по делам, производство по которым осуществляется по протокольной форме, не выше 5%. Прокурор обязан проверять в пределах кассационного срока законность и обоснованность не только приговоров, определений и постановлений судов (судьи), но и судебных решений, которыми отказано в возбуждении уголовного дела в порядке ст. 418 УПК и соответствующих статей УПК, и опротестовывать те из них, которые не соответствуют или противоречат закону. Если прокурор признает приговор незаконным или необоснованным, он в соответствии с требованием ст. 325 УПК обязан принести протест для его отмены или изменения. Практика применения закона о протокольной форме судопроизводства приводит к выводу о недостаточной организации прокурорского надзора за законностью и обоснованностью выносимых судами приговоров. Прокуроры районов и городов, а также их заместители и помощники не всегда проверяют в кассационный срок уголовные дела, рассмотренные без их участия, и не устраняют ошибки, допущенные городскими и районными народными судами. Рассмотрение дела в суде кассационной инстанции осуществляется в соответствии с общими принципами и условиями судопроизводства, закрепленными в уголовно-процессуальном законе, которые позволяют суду полно, всесторонне и объективно проверить уголовное дело и дать оценку приговору суда первой инстанции. Участвуя в рассмотрении дела, прокурор дает заключение о законности и обоснованности приговора. В тех случаях, когда по делу возникает необходимость принятия мер по предупреждению преступлений, суд кассационной инстанции, руководствуясь ст. 355 УПК, выносит частное определение ==276 Курс прокурорского надзора об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушений. В тех случаях, когда будут установлены нарушения закона либо порядка осуществления протокольного производства (нарушение срока досудебной подготовки материала или его рассмотрения в судебном заседании; производство по протокольной форме, тогда как требовалось производство дознания или предварительного следствия; выполнение при досудебной подготовке следственных действий и т. д.), суд кассационной инстанции выносит частное определение по поводу этих нарушений, направляя его в адрес начальника органа дознания, прокурора или суда первой инстанции. § 9. Особенности участия прокурора в суде присяжных Концептуальное* и конституционное (ст. 47, 123 Конституции РФ) закрепление суда присяжных в судебной системе Российской Федерации повлекло соответствующие изменения уголовно-процессуального законодательства, регулирующего, в частности, деятельность прокурора в суде. Создание и функционирование суда присяжных в ряде регионов РФ обусловили необходимость отдельного освещения некоторых особенностей участия прокурора в рассмотрении дел судом этого вида. Прежде всего следует отметить, что в соответствии с определенной ст. 36 УПК подсудностью суды присяжных могут рассматривать дела. только о преступлениях, перечисленных в этой статье, причем только при наличии об этом ходатайства обвиняемого. Последнее заявляется обвиняемым при объявлении ему об окончании предварительного следствия и предъявлении для ознакомления всех материалов дела. Так как в последующем ходатайство обвиняемого о рассмотрении его дела в суде присяжных, как и отказ от ранее заявленного ходатайства, не принимаются, то прокурор уже на этом этапе знает, что данное дело будет рассматриваться в суде присяжных, и может тщательно готовиться к участию в его рассмотрении. Определенные сложности в подготовке прокурора к участию в рассмотрении уголовного дела в суде присяжных возникают уже с момента заявления соответствующего ходатайства обвиняемым. Такая сложность возникает, когда по делу проходят несколько обвиняемых. В соответствии со ст. 425 УПК дело с несколькими обвиняемыми может быть рассмотрено только в тех случаях, когда всё обвиняемые заявили такого рода ходатайства либо когда отсутствуют возражения других обвиняемых по поводу ходатайства, заявленного одним или другими обвиняемыми. При наличии такого возражения ' См.: Концепция судебной реформы Российской Федерации. Изд. Верховного Совета Российской Федерации. М., 1992. VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==277 прокурор должен выделить дело относительно возражающих, если это не отражается на всесторонности, полноте и объективности его исследования и разрешения. Удовлетворить это требование бывает нередко крайне сложно и даже невозможно в условиях стабильного роста групповых и особенно организованных преступлений. Прокурор следит за тем, чтобы обвиняемый, не заявивший ходатайства о рассмотрении дела в суде присяжных, был уведомлен, что такое ходатайство о рассмотрении дела в суде присяжных было заявлено другим обвиняемым, и чтобы следователь разъяснил ему его право на возражение против рассмотрения дела в суде присяжных. Прокурору также следует иметь в виду, что обвиняемый, не заявивший ходатайства о рассмотрении дела в суде присяжных, тем не менее пользуется правами, предусмотренными порядком рассмотрения дел в суде присяжных, если его дело там рассматривается. Прокурор принимает меры к обязательному участию защитника в судебном процессе, если защитник не был приглашен самим обвиняемым или другими лицами по его поручению. Определенной особенностью данной деятельности прокурора является то, что в соответствии с требованиями ст. 428 УПК участие государственного обвинителя в рассмотрении дела судом присяжных обязательно. Причем не только в непосредственном рассмотрении, но и на предварительном слушании дела судьей. Необходимость участия прокурора в предварительном слушании дела объясняется тем, что в этой стадии окончательно решается вопрос о форме судопроизводства по делу. Судья, проводящий судебное заседание с обязательным участием прокурора, обвиняемого, заявившего ходатайство о рассмотрении дела в суде присяжных, его защитника, выясняет, подтверждает ли обвиняемый свое ходатайство. Если по делу проходят другие обвиняемые, не заявлявшие ходатайства о рассмотрении дела в суде присяжных, то судья выясняет, есть ли у них возражения против рассмотрения дела в суде присяжных. В случаях неподтверждения или отказа обвиняемого от ранее заявленного ходатайства или при наличии возражений других обвиняемых о рассмотрении дела в суде присяжных судья выясняет, согласны ли они на рассмотрение дела судом в составе трех профессиональных судей. Выяснив мнение каждого из обвиняемых, судья объявляет предварительное слушание дела оконченным и в дальнейшем осуществляет производство по общим правилам, предусмотренным гл. XX УПК. Если же обвиняемый подтвердил свое ходатайство и возражений против рассмотрения дела в суде присяжных со стороны других обвиняемых нет, судья объявляет об удовлетворении ходатайства и переходит к заслушиванию ходатайств сторон. Роль прокурора на стадии предварительного слушания дела сводится к тому, что он должен проследить, имеются ли в суде ука- Курс прокурорского надзора ==278 занные выше ходатайства, есть ли ходатайство обвиняемого о рассмотрении дела на предварительном слушании в его отсутствие либо если он сам отказывается от участия в заседании. Без указанных документов дело в предварительном слушании рассмотрено быть не может. Прокурор на предварительном слушании оглашает резолютивную часть обвинительного заключения, высказывает свое мнение относительно ходатайств, заявленных другой стороной, сам заявляет в необходимых случаях ходатайство. Важное значение при этом имеет оценка прокурором допустимости доказательств, если этот вопрос возникает на предварительном слушании. Прокурор, участвующий в предварительном слушании дела, вправе отказаться от обвинения полностью или частично. В этом случае судья прекращает дело полностью или в соответствующей части. Так как на предварительном слушании ведется протокол заседания, то прокурор в случаях несогласия с его содержанием может дать замечания в порядке, предусмотренном ст. 265 УПК. Существенной особенностью участия прокурора в разбирательстве дела судом присяжных является его активное участие в отборе присяжных заседателей. Учитывая принципиальную важность роли, играемой присяжными заседателями в судебном процессе, прокурор должен с максимальным вниманием выяснить все вопросы, касающиеся личности присяжных заседателей, могущие повлиять на объективность их решения по делу. С этой целью он может подготовить и передать в письменном виде вопросы к конкретным кандидатам в присяжные заседатели, с тем, чтобы их выяснил председательствующий и, таким образом, решил вопрос об отводе присяжного заседателя. Прокурор сам может заявить отвод по основаниям, предусмотренным ст. 59, 60 УПК. Прокурор в процессе отбора присяжных заседателей имеет право на безмотивный отвод их, но числом не более двух. С этой целью он на карточке с фамилией присяжного заседателя пишет слово "отведен". Для выяснения личности присяжных заседателей прокурор может через председательствующего просить, чтобы интересующий его присяжный заседатель представился. После формирования председательствующим суда коллегии присяжных заседателей, но до принятия ими присяги, прокурор имеет право, если придет к такому выводу, заявить, что вследствие особенностей рассматриваемого дела этот состав коллегии присяжных заседателей в целом может оказаться неспособным вынести объективный вердикт. В случае, если такое заявление председательствующим будет признано обоснованным, он может распустить коллегию присяжных заседателей. Активное использование рассмотренного выше права в отборе присяжных заседателей является существенной гарантией законности их последующего решения по делу. Центральное место в деятельности прокурора в суде присяжных имеет его участие в судебном следствии. Особенностью этой деятельности государственного обвинителя является уже то, что в со- VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==279 ответствии с требованием закона (ст. 446 УПК) прокурор сам зачитывает резолютивную часть обвинительного заключения. При этом выступлении он не имеет права упоминать о фактах судимости подсудимого и фактах признания его особо опасным рецидивистом в прошлом. Дальнейшие действия государственного обвинителя зависят от признания или непризнания вины подсудимыми. Если все подсудимые полностью признают свою вину, у прокурора, как и у других участников процесса, не возникает никаких сомнений, то судебное следствие на этом может быть закончено. Если же подсудимые вину не признают и у прокурора есть сомнения и вопросы по поводу их показаний, то государственный обвинитель допрашивает подсудимых. Затем, по мере необходимости, прокурор допрашивает свидетелей, экспертов и других лиц, вызванных в судебное заседание. В процессе судебного следствия прокурором (как и другими участниками процесса) исследуются только те доказательства, которые были допущены на предварительном слушании дела. В случае необходимости прокурор может ходатайствовать об исследовании доказательств, исключенных ранее судьей из разбирательства, а также высказывать свое мнение о необходимости их исследования, если об этом заявит ходатайство другая сторона. Важно подчеркнуть, что бремя доказывания вины подсудимых в суде присяжных лежит на государственном обвинителе. Поэтому исход дела, достижение цели обвинительного заключения зависят от профессиональной подготовленности и активности прокурора. Допрашивая подсудимых, свидетелей, других участников процесса, исследуя доказательства по делу, прокурор должен постоянно иметь в виду необходимость убеждения присяжных заседателей в виновности подсудимых. При этом он должен учитывать их юридическую неподготовленность к восприятию доказательств, неосведомленность в правовых, процессуальных, криминалистических вопросах, хорошо известных профессиональным юристам, и с учетом этого строить тактику участия в судебном следствии. Еще в большей степени это требование относится к выступлению государственного обвинителя в судебных прениях. Его речь должна быть не только профессиональна, убедительна логикой исследованных и предъявленных доказательств, анализом законодательства, но и доходчива для восприятия непрофессионалов по своей форме, эмоциональной напряженности, четкости структуры и выражению мысли. В своем выступлении прокурор должен не только изложить все доказательства вины подсудимых, но и убедить присяжных заседателей в виновности подсудимых. Для этого он должен учитывать особенности рассматриваемого преступления, его восприятия и отношения к нему присяжных заседателей, уровень их образования, профессию, образ жизни и многие другие факторы, определяющие характер социальной психологии этой группы граж- Курс прокурорского надзора К оглавлению ==280 дан, уровень их правосознания, а следовательно, и отношение к преступлению и лицам, его совершившим. Конечно, если прокурор в процессе судебного следствия придет к выводу о полной или частичной невиновности подсудимых вследствие недоказанности их участия в совершении преступления либо отсутствии в их деянии состава преступления, он обязан отказаться от обвинения. В таких случаях при отсутствии возражений со стороны потерпевшего судья прекращает дело полностью или в соответствующей части. Государственный обвинитель может на любом этапе разбирательства дела, вплоть до удаления присяжных заседателей в совещательную комнату для вынесения вердикта, изменить обвинение в сторону смягчения путем: 1) исключения из юридической квалификации деяния признаков преступления, отягчающих ответственность; 2) исключения из обвинения ссылки на какую-либо норму УК, если действия подсудимого полностью охватываются другой нормой УК, нарушение которой вменялось в обвинительном заключении; 3) переквалификации деяния по норме УК, предусматривающей более мягкое наказание. В последнем случае государственный обвинитель еще на предварительном слушании должен представить суду новое обвинительное заключение, утвержденное соответствующим прокурором. Особенностью участия прокурора в разбирательстве дел судом присяжных является его участие в постановке и формулировании вопросов, подлежащих разрешению коллегией присяжных заседателей. Согласно ст. 450 УПК государственный обвинитель, как и другие участники сторон в процессе, может предложить поправки к сформулированным председательствующим вопросам, поставить дополнительные к ним вопросы. В связи с напутственным словом председательствующего присяжным заседателям государственный обвинитель вправе заявить в судебном процессе возражения по поводу нарушения принципа объективности. Если такие возражения своевременно заявлены не были, то в последующем прокурор не имеет права ссылаться на нарушение объективности председательствующего при последующем пересмотре этого дела вышестоящим судом. Уголовно-процессуальное законодательство (ст. 455 УПК) предусматривает возможность возобновления судебного следствия по просьбе присяжных заседателей или уточнения вопросов, поставленных перед ними председательствующим. В таких случаях государственный обвинитель по тем же правилам принимает участие в судебном следствии и формулировании или уточнении поставленных вопросов. Существенное значение имеет деятельность прокурора в суде после вынесения вердикта присяжных заседателей. Согласно ст. ==281 VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел УПК государственный обвинитель с участием представителей сторон, но уже в отсутствие присяжных заседателей, может исследовать доказательства, не подлежащие исследованию с участием присяжных заседателей, выступать по вопросам, связанным с юридическими последствиями вынесенного вердикта, включая вопросы квалификации содеянного подсудимым, назначения ему наказания и разрешения гражданского иска. При этом в своих выступлениях прокурор не имеет права ставить под сомнение правильность вынесенного присяжными заседателями вердикта. Особенность надзорной деятельности прокурора в кассационном порядке по делам, рассмотренным судом присяжных, состоит в том, что закон (ст. 464 УПК) четко определяет, какие из не вступивших в законную силу приговоров и постановлений суда могут быть опротестованы прокурором. К ним относятся: а) приговоры суда присяжных; б) постановления председательствующего судьи в суде присяжных о прекращении уголовного дела; в) постановления председательствующего судьи о возвращении дела для производства дополнительного расследования; г) постановления председательствующего судьи в суде присяжных о прекращении дела в процессе предварительного слушания. Другие постановления, Вынесенные председательствующим в суде присяжных судьей, опротестованию не подлежат. Протест на указанные приговоры и постановления приносится в кассационную палату Верховного Суда Российской Федерации. Основанием для принесения протеста на приговоры и постановления суда присяжных является: 1. Односторонность и неполнота судебного следствия, возникшая вследствие: а) ошибочного исключения из разбирательства допустимых доказательств, которые могут иметь существенное значение для исхода дела; б) необоснованного отказа стороне в исследовании доказательств, которые могут иметь существенное значение для исхода дела; в) неисследования существенных для исхода дела доказательств, подлежащих обязательному исследованию в силу ст. 79; ч. 2 ст. 232; ст. 258; ч. 2 ст. 308; п. 2 ч. 2 ст. 343, ч. 4 ст. 352 УПК; г) исследования в судебном заседании недопустимых доказательств, если это могло иметь существенное значение для исхода дела. 2. Существенное нарушение уголовно-процессуального законодательства. 3. Неправильное применение закона к обстоятельствам дела, как они были установлены судом присяжных. 4. Назначение несправедливого наказания. Прокурор, участвующий в кассационном рассмотрении дела, должен учитывать, что кассационная палата не может принять ре- ==282 Курс прокурорского надзора шения, ухудшающего положение подсудимых или направить дело на новое расследование. Приговоры и постановления суда присяжных, вступившие в законную силу, могут быть опротестованы в порядке надзора только при наличии названных выше оснований, предусмотренных ст. 465 УПК. § 10. Организация участия прокурора в рассмотрении судом уголовных дел Участие в рассмотрении районными и городскими судами уголовных дел осуществляют специально выделенные для этой цели заместитель или помощник районного или городского прокурора. Каждый из прокуроров, независимо от отрасли надзора, которой он ведает, обязан поддерживать в суде государственное обвинение по уголовным делам, эта функция присуща всем без исключения прокурорам. Координируют эту деятельность прокуроров руководители органов прокуратуры: прокуроры районов, городов, областей, краев и республик. Руководство работой районных и городских прокуратур по участию в рассмотрении судами уголовных дел возложено на прокуроров областей, краев и республик. В структуре этих прокуратур есть управления или отделы по надзору за рассмотрением уголовных дел в судах. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации руководство этой работой осуществляет Управление по надзору за законностью судебных постановлений по уголовным делам. Указанные управления или отделы прокуратур субъектов РФ и Генеральной прокуратуры РФ не только руководят работой нижестоящих прокуратур по надзору за законностью и обоснованностью судебных приговоров, но и обеспечивают участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел соответствующими судами субъектов РФ и Верховным Судом РФ, как по первой инстанции, так и в кассационном и надзорном порядке. Работа управлений и отделов строится по зональному или предметному принципу. При зональном принципе за каждым прокурором отдела (управления) закрепляется несколько районных и городских прокуратур. Аналогично строится руководство и в Управлении Генеральной прокуратуры РФ. Прокурор Управления осуществляет руководство работой входящих в его зону прокуратур областей, краев и республик по рассмотрению уголовных дел по первой инстанции, а также по кассационному опротестованию незаконных и необоснованных приговоров, определений и постановлений суда, и оказывает им практическую помощь в организации этой работы. В круг обязанностей зонального прокурора входит непосредственное участие в рассмотрении Верховным Судом РФ в кассационном порядке уголовных дел, поступивших из судов его зоны, а также дел, рассмотренных коллегией по уголовным делам Верховного Суда РФ. Прокурор Управления сосредоточивает у себя данные о количестве VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==283 и видах (по основаниям) кассационных протестов прокуроров своей зоны, о результатах их рассмотрения. При организации работы по предметному принципу (иногда его называют и отраслевым) за каждым прокурором закрепляется определенный участок работы. При этом одним прокурорам отдела (управления) поручается проверка дел, поступивших в кассационную инстанцию, и участие в их рассмотрении, другим — контроль за работой нижестоящих прокуроров по кассационному опротестованию приговоров, не вступивших в законную силу, по проверке \ жалоб и дел в порядке надзора. В некоторых прокуратурах сочетаются зональная и предметная формы организации работы. Такой принцип характерен для управлений и отделов крупных областных, краевых и республиканских прокуратур. При подобной организации одни прокуроры осуществляют надзор по зональному принципу, другие — по предметному. При решении вопроса о том, какой участок работы поручить тому или иному прокурору отдела (управления), учитываются его опыт и квалификация. Наиболее теоретически подготовленному и квалифицированному прокурору отдела или управления поручается, как правило, выполнение методической работы, связанной с проведением обобщений судебной и прокурорской практики по кассационной проверке уголовных дел. Этот прокурор организует также проведение учебно-методических семинаров и научно-практических конференций. В целях предупреждения ошибок в работе по кассационному опротестованию приговоров прокурор изучает каждый отозванный и отклоненный кассационный или частный протест, устанавливает допущенные ошибки и помогает прокурорам составлять правильные и обоснованные протесты. Прокурорский надзор за законностью приговоров, определений и постановлений суда по уголовным делам должен быть организован таким образом, чтобы он способствовал успешному выполнению судами всех инстанций стоящих перед ними задач по осуществлению правосудия по уголовным делам в строгом соответствии с законом (ст. 2 УПК). Только такой надзор будет по-настоящему действенным и эффективным. Для ответа на вопрос, было ли участие прокурора эффективным, надо выяснить: помогло ли суду его участие в судебном заседании принять правильное решение по делу; оказал ли судебный процесс воспитательное воздействие на аудиторию; были ли своевременно устранены нарушения материального закона и уголовно-процессуальных норм; как осуществлялась охрана прав и законных интересов подсудимого, потерпевшего и иных лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве; какое влияние оказал прокурор на повышение качества дознания и предварительного следствия; способствовал ли он улучшению деятельности государственных органов, общественных организаций и должностных лиц по исполнению судебного приговора и т. д. Задача, поставленная перед прокурором по активизации участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел, требует ==284 Курс прокурорского надзора дальнейшего совершенствования работы органов прокуратуры всех ее звеньев. В особенности важно правильно организовать эту работу в районных (городских) народных судах. Известно, что все без исключения звенья судебной системы рассматривают уголовные дела по первой инстанции, однако основная их масса (98,2%) разрешается по первой инстанции районными и городскими народными судами. Законность правосудия в стадиях кассационного и надзорного производства в конечном счете определяется уровнем деятельности судов первой инстанции. В связи с этим Генеральный прокурор Российской Федерации в ряде приказов предлагает Управлению прокуратуры Российской Федерации, прокурорам республик, краев, областей, городов и районов, соответствующим прокурорам специализированных прокуратур обеспечить организацию работы по надзору за исполнением законов при рассмотрении уголовных дел в судах так, чтобы она в полной мере способствовала: осуществлению целей правосудия, повышению уровня организации руководства работой нижестоящих прокуратур по надзору за исполнением законов при рассмотрении уголовных дел в судах; усилению контроля за деятельностью подчиненных прокуратур. Генеральный прокурор предлагает больше оказывать практической помощи в организации работы районным и городским прокурорам, повышать их ответственность за качество поддержания государственного обвинения, опротестование незаконных или необоснованных судебных решений, за личное участие в этой работе, повседневное руководство деятельностью своих заместителей и помощников при строгом соблюдении их процессуальной самостоятельности. Руководителям органов прокуратуры предлагается показывать своим подчиненным пример в деле поддержания в судах государственного обвинения. Предлагается изменить подход к оценке работы прокуроров, осуществляющих поддержание государственного обвинения. Основным критерием оценки деятельности этих прокуроров является обеспечение законности в правосудии, помощь суду в принятии законного решения по уголовному делу. Важным средством повышения эффективности деятельности прокурора в данном направлении является усиление контроля за соответствующей деятельностью подчиненных прокуроров. Систематические проверки, проводимые в нижестоящих прокуратурах, позволяют не только вскрывать и устанавливать недостатки и упущения в их работе по обеспечению участия прокурора в рассмотрении в суде уголовных дел, но и рекомендовать передовые методы надзора и более эффективные средства прокурорского реагирования на нарушения закона. Одной из наиболее эффективных мер по совершенствованию этой деятельности является изучение и обобщение работы прокуроров во всех стадиях судебного производства по уголовным делам. Изучение и обобщение состояния поддержания государственного VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==285 обвинения, материалов кассационной и надзорной практики дает полное представление о состоянии работы прокуроров при рассмотрении судами уголовных дел. Поэтому такие обобщения следует организовывать периодически. На практике они обычно проводятся ежеквартально или раз в полугодие. При обобщении материалов кассационной практики особое внимание уделяется протестам, принесенным прокурорами на оправдательные приговоры и определения судов о прекращении уголовных дел производством. Именно на такие решения судов чаще всего прокуроры приносят протесты. Особое внимание прокуроров должны привлекать протесты, принесенные в связи с нарушениями материального закона и уголовно-процессуальных норм, допущенными в стадии предварительного следствия. Здесь наиболее рельефно выявляются недостатки, промахи и ошибки, а также нарушения законов, допущенные органами дознания и предварительного следствия. Результаты изучения и обобщения практики реализуются в виде информационных писем или обзоров, которые направляются областным, городским и районным прокурорам. В целях дальнейшего совершенствования деятельности прокуроров в суде при рассмотрении уголовных дел в органах прокуратуры проводится работа по повышению деловой квалификации и профессионального мастерства прокуроров. Основное внимание при организации обучения уделяется прокурорам низового звена — прокурорам районов и городов, их заместителям и помощникам, несущим основную тяжесть по участию в уголовном судопроизводстве. Повышение квалификации и профессионального уровня прокуроров приобретает особую актуальность в условиях реализации судебной реформы. В этих целях важное значение приобретает создание постоянно действующей системы совершенствования квалификации и профессионального мастерства прокуроров, в особенности прокуроров, в" обязанности которых входит поддержание государственного обвинения в суде. В эту систему включены как давно известные, апробированные формы обучения, так и новые, нетрадиционные виды повышения деловой квалификации прокуроров: семинары, научно-практические конференции, смотры работы прокуроров, изучение и внедрение положительного опыта работы, проведение деловых игр, издание методических пособий, информационных бюллетеней, обзоров практики исполнения законов при судебном рассмотрении отдельных категорий уголовных дел, создание фоно- и видеотек и т.д. Некоторые прокуроры субъектов РФ регулярно издают сборники речей государственных обвинителей. В сборник помещается по 10—12 речей прокуроров по различным категориям уголовных дел. К каждой речи дается комментарий, в котором отмечаются ее достоинства и недостатки. Такие сборники помогают государственным обвинителям лучше готовить свои выступления в суде, повышать свою квалификацию и профессиональный уровень. Курс прокурорского надзора ==286 Для прокуроров, участвующих в стадиях кассационного и надзорного производства, составляется тематика семинаров и научнопрактических конференций с учетом специфики их работы. Одной из эффективных форм повышения квалификации и профессионального уровня прокуроров является стажировка. Прокуроры, не имеющие достаточного опыта, в особенности молодые специалисты, вызываются на стажировку в вышестоящую прокуратуру или направляются в районную или городскую прокуратуру, где хорошо организовано участие прокурора в суде первой инстанции. Программа стажировки составляется заранее. В ней учитываются недостатки и упущения в работе прокурора, которому предстоит ее пройти. Оправдала себя и такая форма стажировки, когда молодые прокуроры поддерживают обвинение по крупным уголовным делам совместно с опытными государственными обвинителями. Одним из условий повышения эффективности прокурорской деятельности в данном направлении является демократизация, укрепление связи с общественностью, опора на ее помощь. При организации участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел прокурору следует учитывать, что воспитательное воздействие судебных процессов по уголовным делам лучше всего достигается при рассмотрении дел на выездных заседаниях1. Воспитательное значение выездных заседаний повышается, когда ход судебного процесса транслируется по радио и телевидению, а его итоги освещаются в местной и центральной печати. Руководствуясь указаниями Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроры проявляют инициативу в организации выездных судебных заседаний прежде всего по делам, имеющим наибольшее актуальное общественное значение. Чтобы выездное заседание не оказалось формальным, а выполнило свою воспитательную и предупредительную роль, прокуроры активно участвуют в его подготовке и организации. Воспитательный эффект выездных заседаний будет гораздо выше, если уголовное дело будет заслушано с участием общественного обвинителя. Действующее законодательство предоставляет органам прокуратуры широкие возможности для привлечения общественности к судебному разбирательству уголовных дел. Прокуроры оказывают помощь представителям общественности, выдвинутым для участия в судебном разбирательстве, в реализации их процессуальных полномочий. Участие общественных обвинителей и защитников в отправлении правосудия способствует повышению воспитательной роли судебных процессов по уголовным делам, создает обстановку нетерпимости вокруг лиц, совершивших преступление, помогает суду постановить законный, обоснованный и справедливый приговор. ' Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР 1924—1986. M., 1987. С. 450. VI. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел ==287 Правильно организованный прокурорский надзор за законностью актов судов по уголовным делам оказывает положительное влияние на улучшение качества дознания и предварительного следствия. В прокуратурах республик, краев и областей проводится большая работа по улучшению качества предварительного следствия путем использования материалов о недостатках следствия, выявленных при рассмотрении судами уголовных дел. Эту обязанность прокуроры выполняют одинаково активно и настойчиво во всех стадиях рассмотрения уголовных дел в суде :— от предания суду до производства по делу в стадии надзора. Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 5 декабря 1986 г. "О дальнейшем укреплении законности при осуществлении правосудия" предлагает судам повысить требования к качеству дознания и предварительного следствия. Установив нарушения законности, суды должны в необходимых случаях принимать меры для привлечения к ответственности должностных лиц правоохранительных органов, допустивших это нарушение. В зависимости от тяжести нарушений закона, а также их последствий прокурор и суд в целях улучшения качества предварительного следствия могут использовать различные процессуальные и организационные меры. Если по делу допущены неполнота или односторонность предварительного следствия, существенное нарушение уголовного или уголовно-процессуального закона, то прокурор ходатайствует перед судом о возвращении дела на дополнительное расследование (ст. 232 и 258 УПК). Прокурор в своем ходатайстве должен указать не только на недостатки и пробелы предварительного следствия, но и на перечень процессуальных действий, проведением которых они могут быть восполнены или устранены. В случаях, когда не установлено событие преступления или в действиях подсудимого нет состава преступления, а также когда не доказано участие подсудимого в совершении преступления и если нет оснований предполагать, что материалы дела могут быть восполнены путем проведения дополнительного расследования, суд постановляет оправдательный приговор (ст. 309 УПК). По тем же основаниям суды кассационной и надзорной инстанций вправе прекратить дело производством. В целях установления ошибок или нарушений закона, повлекших за собою постановление судом оправдательного приговора и установление виновных в этих нарушениях, прокурорам субъектов РФ следует обеспечить проверку каждого дела, по которому судом был вынесен оправдательный приговор или определение о прекращении дела за отсутствием события или состава преступления либо за недоказанностью участия обвиняемого в совершении преступления. В соответствии со ст. 321 УПК суд первой инстанции вправе частным определением обратить внимание соответствующих должностных лиц на нарушения, допущенные при производстве дозна- ==288 Курс прокурорского надзора ния или предварительного следствия. Аналогичное право предоставлено суду кассационной инстанции (ст. 355 УПК). В тех случаях, когда эти меры не были приняты первой или кассационной инстанцией, суд, рассматривая дело в порядке надзора, вправе восполнить эти упущения (ст. 378 УПК). Частное определение суда является наиболее действенным средством влияния на улучшение качества расследования. Исходя из этого прокурор в случае обнаружения грубого нарушения закона предлагает суду вынести соответствующее частное определение. Как правило, суды выносят данное определение не во всех случаях, когда допущены нарушения закона, а лишь тогда, когда эти нарушения повлекли за собой серьезные последствия. Наиболее распространенными основаниями для вынесения частных определений являются: нарушение права обвиняемого на защиту; нарушение закона о национальном языке судопроизводства; оставление на свободе опасных преступников; неполнота и односторонность следствия; оставление без реагирования обоснованных ходатайств обвиняемого, его защитника или потерпевшего; нарушение сроков расследования. В последнее время многие прокуроры, в особенности краевые и областные, при участии в рассмотрении уголовных дел по первой инстанции обращают внимание на то, когда преступление раскрыто оперативно, а расследование произведено полно, объективно и всесторонне. В этих случаях прокуроры отмечают высокое профессиональное мастерство следователя, строгое соблюдение закона, обеспечение прав и законных интересов граждан. Такие материалы, направляемые руководителями прокуратур в следственные органы, способствуют распространению передового опыта среди следователей края и области. В ряде случаев эти материалы служат основанием для поощрения следователей. Контрольные вопросы 1. Исполнение каких функций возложено на прокурора, поддерживающего в суде государственное обвинение по уголовным делам? 2. В каких формах осуществляется реагирование прокурора на нарушения закона, допущенные при судебном разбирательстве уголовных дел? 3. Какие нормативные акты Определяют процессуальное положение прокурора в суде? 4. В чем состоят особенности участия прокурора в суде присяжных? 5. В каких случаях прокурор обязан отказаться от обвинения? 6. Каким требованиям должны отвечать кассационные и частные протесты прокуроров? ==289 00.htm - glava08 Глава VII ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СТАДИИ ИСПОЛНЕНИЯ ПРИГОВОРОВ § 1. Сущность и задачи прокурорского надзора в стадии исполнения приговоров Исполнение приговоров — это завершающая стадия уголовного процесса, в которой происходит реализация вступивших в законную силу приговоров, определений и постановлений суда, а также разрешение судом вопросов, возникающих как при обращении приговора к исполнению, так и в ходе самого его исполнения. Когда вступивший в законную силу приговор будет обращен к исполнению и исполнен, судопроизводство по делу считается оконченным. В стадии исполнения приговора претворяется в жизнь решение, вынесенное судом по уголовному делу. Именно в этой стадии осуществляется одна из главных задач уголовного судопроизводства — исправлять осужденного, а также предупреждать совершение преступлений как им самим, так и со стороны других неустойчивых лиц. В борьбе с преступностью важно, чтобы приговор был своевременно и правильно обращен к исполнению и исполнен, ибо только при этом условии будет обеспечена реальность неотвратимости наказания за совершенное преступление. Своевременное и надлежащее исполнение приговора является одним из непременных условий эффективности уголовного наказания. И наоборот, несвоевременное и ненадлежащее исполнение приговора не только снижает эффективность судебного приговора, но и отрицательно сказывается на предупреждении правонарушений. В судебной практике есть еще факты, когда приговоры судов несвоевременно обращаются к исполнению, в отдельных случаях суды не направляют в установленный срок в органы юстиции сообщений о вступлении приговора в законную силу, что на длительное время затягивает фактическое приведение приговора в исполнение, некоторые приговоры вовсе не исполняются и утрачивают свою законную силу по причине истечения срока давности уголовного преследования. Есть факты, когда осужденные к лишению свободы, но находящиеся длительное время на свободе, совершают новые, подчас более опасные преступления. Вступившие в законную силу приговор, определение и постановление суда обязательны для всех государственных и общественных организаций, должностных лиц и граждан и подлежат испол- К оглавлению ==290 Курс прокурорского надзора нению на всей территории Российской Федерации (ст. 358 УПК). Это закрепленное в законе положение способствует успешному обращению к исполнению вступившего в законную силу приговора и устранению препятствий, которые могут встретиться при реализации предписаний суда, содержащихся в постановленном им приговоре. Однако само по себе это положение, закрепленное в законе, без вмешательства государственных органов, способствующих его фактическому исполнению, не может гарантировать успешное и своевременное исполнение приговоров. Прокурорский надзор за соблюдением законности в стадии исполнения приговоров является одним из тех процессуальных средств, которые обеспечивают реальное проведение этого закона в жизнь. Прокурор осуществляет надзор за тем, чтобы вступившие в силу приговоры приводились в исполнение, а не оставались лишь провозглашенными, и само исполнение производилось в полном соответствии с требованиями уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства. В соответствии с требованиями Закона о прокуратуре (ст. 32), УПК (ст. 356—370) Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор в стадии исполнения приговоров с тем, чтобы: вступившие в законную силу приговоры своевременно и правильно обращались к исполнению; обращенные к исполнению приговоры приводились в исполнение в строгом соответствии с законом; содержание осужденных в местах лишения свободы производилось не иначе как по основаниям и в порядке, установленном законом; соблюдалось законодательство о порядке и условиях отбывания наказания, исправления и перевоспитания осужденных; обеспечивалось соблюдение установленных законом прав и обязанностей осужденных; исполнялось законодательство об условно-досрочном освобождении осужденных от отбывания наказания и досрочного освобождения осужденных по болезни. В понятие исполнения приговоров включается как деятельность суда, исправительных учреждений (ИУ), общественных организаций, призванных способствовать исправлению и перевоспитанию осужденных, так и надзор органов прокуратуры за законностью деятельности этих государственных органов и общественных организаций. Прокурорский надзор за законностью исполнения приговоров является деятельностью строго процессуальной и представляет собой самостоятельную отрасль прокурорского надзора. Эта отрасль надзора существенно отличается от других отраслей как по методам его осуществления, так и по полномочиям прокурора. Прокурор не только проверяет законность правовых актов, издаваемых администра- VII. Надзор за исполнением законов в стадии исполнения приговоров ==291 цией ИУ, но и осуществляет надзор за исполнением законов в процессе всей деятельности администрации ИУ. В деятельности администрации ИУ нет ни одного участка, который бы оставался вне сферы прокурорского надзора. Органами прокуратуры последовательно осуществляются мероприятия по неуклонному повышению эффективности надзора за исполнением законов в ИУ. Существенно активизировался надзор после образования в 1985—1986 гг. специализированных прокуратур по надзору за соблюдением законов в ИУ. Прокуроры стали чаще проверять законность деятельности администрации ИУ, глубже вникать в проблемы исправления осужденных, проявлять инициативу и настойчивость в установлении и устранении нарушений законности. Вместе с тем состояние прокурорского надзора в данном направлении продолжает оставаться не всегда удовлетворительным, отвечающим современным требованиям. Обобщением, проведенным Генеральной прокуратурой РФ, установлено заметное ухудшение состояния законности в ИУ. За последнее время возросло количество преступлений, совершаемых в исправительных колониях и тюрьмах. Ежегодно в местах лишения свободы совершается большое число убийств. Совершаются нападения на лиц из состава администрации ИУ. Нарушая порядок отбывания наказания, некоторые осужденные, в особенности из числа неоднократно судимых, совершают опасные преступления, нередко с применением холодного и огнестрельного оружия. С каждым годом возрастает количество массовых беспорядков, нарушений режима содержания осужденных. Серьезную угрозу установленному режиму вызывает проникновение в ИУ спиртных напитков, наркотиков, денег в крупных суммах, в том числе иностранной валюты, холодного и огнестрельного оружия. Весьма характерно то обстоятельство, что значительная часть запрещенных предметов изымается не в процессе их доставки, а уже на территории ИУ, что свидетельствует о слабой работе оперативно-розыскных служб и о сращивании этого контингента с осужденными. Массовые беспорядки, проявления коллективного и индивидуального неповиновения, объявление отказов от приема пищи, побеги из мест лишения свободы вызваны, главным образом, неудовлетворительными материально-бытовыми условиями, отсутствием должных условий содержания. Допускаются незаконные ограничения прав и законных интересов осужденных. Не искоренены еще факты неправомерных действий в отношении осужденных со стороны администрации и военнослужащих внутренних войск, что вызывает справедливое возмущение и неповиновение осужденных, доходящие в ряде случаев до массовых беспорядков. Неудовлетворительно организовано профессиональное обучение осужденных. В ряде ИУ, в особенности в колониях строгого и особого режимов, отсутствует элементарное медицинское обслуживание. В итоге заболеваемость туберкулезом легких среди осужденных в 17 раз Курс прокурорского надзора ==292 выше, чем в целом по стране, а смертность среди осужденных выше в 10 раз. В весьма критическом состоянии находятся следственные изоляторы и тюрьмы, 60% из которых построены до 1917 г., а некоторые из них — в XVII—XVIII вв. Вместе с ростом преступности заметно нарастает перелимит в следственных изоляторах, тюрьмах и в исправительных колониях. В существенной степени обстановку в ИУ осложняет то обстоятельство, что с годами увеличивается число осужденных, не занятых общественно полезным трудом. В условиях спада промышленного производства, исключения предприятий ИУ из сферы государственного управления, разрыва хозяйственных связей между предприятиями ИУ и объединениями отраслевых министерств резко обострилась проблема занятости осужденных. Как показали социологические исследования, проведенные учеными-юристами, в целом труд осужденных малоэффективен, вследствие этого зарплата осужденных весьма низкая. Десятки тысяч осужденных имеют настолько низкие заработки, что неспособны возмещать не только материальный ущерб, причиненный совершенными преступлениями, но и расходы по их содержанию в ИУ, не говоря уже о взыскании алиментов на детей. При организации труда нет творческого подхода, осужденные редко используются по имеющейся у них специальности. Немало отступлений от требований закона допускают администрация ИУ, прокуроры и суды при применении закона об условно-досрочном освобождении осужденных от отбывания наказания, не выработано четкой системы трудового и бытового устройства освобожденных из мест лишения свободы. Указанные негативные обстоятельства в существенной степени осложняют деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в ИУ. В то же время необходимо отметить, что заметно эффективнее стала действовать система специализированных прокуратур по надзору за соблюдением законности в ИУ. С созданием этих прокуратур — в Российской Федерации их свыше 120 — прокурорский надзор заметно приближен к ИУ и оказывает заметное влияние на соблюдение законности в этих учреждениях. Прокурорами территориальных и специализированных прокуратур ежегодно проводится свыше 6 тыс. проверок соблюдения законности в ИУ, в ходе которых выявляются многочисленные нарушения законности. За нарушение законности, установление неслужебных связей органами прокуратуры привлекается к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности значительное число должностных лиц, военнослужащих и вольнонаемных. Вместе с тем состояние и самого прокурорского надзора еще недостаточно эффективно, в этой работе органов прокуратуры немало ошибок, просчетов и упущений. VII. Надзор за исполнением законов в стадии исполнения приговоров ==293 В целях успешного устранения нарушений закона как территориальным прокурорам, так и прокурорам специализированных прокуратур следует систематически проверять соблюдение законов в ИУ; осуществлять постоянный контроль за безотлагательным устранением администрацией учреждений нарушений закона; шире использовать право вынесения обязательных к исполнению представлений, постановлений и предложений относительно соблюдения правил отбывания наказания и соблюдения режима. От прокуроров требуется, чтобы они проводили мероприятия по профилактике преступных проявлений в исправительных и воспитательных учреждениях и добивались их полного искоренения. Каждый случай совершения преступления в местах лишения свободы должен рассматриваться как чрезвычайное происшествие. При этом расследуется не только совершенное преступление с привлечением виновного к уголовной ответственности, но и рассматривается вопрос об ответственности должностных лиц, по вине которых совершение преступления стало возможным. Действующее законодательство наделяет прокуроров весьма существенными полномочиями, применение которых позволяет вовремя выявить и устранить установленные нарушения закона. Эти полномочия содержатся в ст. 33 Закона о прокуратуре, а также в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР и Уголовно-исполнительном кодексе РФ. Осуществляя надзор за исполнением законов в местах лишения свободы, а также при исполнении наказаний, не связанных с лишением свободы, и иных мер принудительного характера, назначаемых судом, прокурор в пределах своей компетенции имеет право: 1) в целях проверки исполнения законов посещать систематически и в любое время места лишения свободы и иные учреждения по применению мер принудительного характера, назначаемых судом; 2) знакомиться с документами, на основании которых лица отбывают наказание в виде лишения свободы и иных мер наказания или подвергнуть мерам принудительного характера; 3) немедленно освобождать лицо, которое незаконно содержится в местах лишения свободы или в нарушение закона подвергнуто применению мер принудительного характера; 4) отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, дисциплинарного изолятора; 5) производить опрос осужденных и лиц, подвергнутых применению мер принудительного характера; 6) проверять соответствие приказов, распоряжений и постановлений администрации ИУ законам, регулирующим порядок и усло- Курс прокурорского надзора ==294 вия исполнения наказания; приостанавливать исполнение таких актов и опротестовывать их в случае противоречия закону; 7) давать заключение в суде о законности и обоснованности представления осужденного к условно-досрочному освобождению от отбывания наказания или замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания; 8) участвовать в судебном заседании при рассмотрении вопросов, связанных с устранением сомнений и неясностей, возникающих при исполнении приговоров. Генеральный прокурор Российской Федерации в приказе № 8 от 26 февраля 1997 г. "О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и в следственных изоляторах" предлагает: осуществлять строгий и постоянно действующий надзор за исполнением законов в исправительных и иных учреждениях, исполняющих уголовное наказание; проверять законность содержания в них осужденных, соблюдение установленных законодательством порядка и условий их содержания; проверять соответствие законам правовых актов, издаваемых администрацией ИУ. При этом подчеркивается, что в этой сфере надзора прокуратура наделена властно-распорядительными полномочиями, необходимыми для обеспечения законности и защиты прав и законных интересов осужденных и граждан, имеющих отношение к исполнению приговоров. Необходимо отметить, что ни в какой иной отрасли надзора за исполнением законов прокурор не обладает такими властно-распорядительными полномочиями, как в сфере надзора за исполнением приговоров. В соответствии со ст. 34 Закона о прокуратуре постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания осужденных к лишению свободы и иным мерам наказания, а равно лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к мерам наказания, не связанным с лишением свободы. Закон о прокуратуре ввел в правовой обиход новое, неизвестное дотоле средство прокурорского реагирования на допущенное нарушение закона как требование прокурора· об устранении этого нарушения. Требование прокурора может быть выражено как в устной, так и в письменной форме. Правовая сила этого правового акта на практике приравнивается к протесту или представлению прокурора. Невыполнение администрацией ИУ требований прокурора об устранении нарушений закона влечет за собою те же последствия, что и невыполнение предложений, содержащихся в его протесте или представлении. VII. Надзор за исполнением законов в стадии исполнения приговоров ==295 § 2. Надзор за законностью обращения к исполнению приговоров Обращение приговора к исполнению возложено на суд, постановивший приговор (ст. 359 УПК). Распоряжение об исполнении приговора направляется судьей или председателем суда тому органу, на который возложена обязанность приведения приговора в исполнение. Прокурор следит за тем, чтобы установленный порядок обращения приговоров к исполнению строго соблюдался. Обращая приговор к исполнению, судья направляет распоряжение: 1) администрации следственного изолятора, если осужденный приговорен к лишению свободы и к моменту постановления приговора содержится под стражей; 2) начальнику местного (районного, городского) органа юстиции, когда осужденный к лишению свободы к моменту обращения приговора к исполнению находится на свободе; 3) уголовно-исполнительной инспекции районного (межрайонного) или городского отдела управления органов юстиции при осуждении виновного к исправительным работам; 4) судебному приставу-исполнителю — в случае необходимости взыскания штрафа, осуществления конфискации имущества, взыскания причиненного материального ущерба и возмещения гражданского иска; 5) администрации предприятия, учреждения или организации в случаях назначения судом такой меры наказания, как увольнение от должности; 6) органам управления различных ведомств, если осужденный лишен права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; 7) военному командованию, если осужденный подлежит направлению в дисциплинарную воинскую часть. Необходимо подчеркнуть, что надзор прокурора в сфере обращения приговора к. исполнению распространяется на весьма широкий круг органов и должностных лиц, причастных к исполнению судебных приговоров. К их числу следует отнести суды, судебных приставов, органы юстиции, в том числе инспекции и отделы исправительных работ, исправительные учреждения, наблюдательные комиссии при местных органах самоуправления, финансовые, медицинские учреждения и т. д. Прокурор следит за тем, чтобы действия этих должностных лиц, государственных органов и общественных организаций строго соответствовали закону, чтобы предписания суда, содержащиеся в приговоре, своевременно и точно исполнялись. Осуществляя надзор в стадии исполнения приговора, прокурор использует различные формы своей деятельности и применяет присущие этой деятельности средства реагирования на обнаруженные нарушения закона. В необходимых случаях он приносит протест на ==296 Курс прокурорского надзора незаконные акты судебного пристава или вносит представления в органы суда, местные учреждения юстиции или внутренних дел с предложением устранить допущенное нарушение закона. На прокурора возлагается обязанность осуществлять надзор за соблюдением установленной законом своевременности обращения приговора к исполнению, чтобы обвинительный приговор приводился в исполнение по истечении установленного законом срока на его обжалование или по оставлении его в силе вышестоящим судом. В соответствии со ст. 356 УПК вступивший в законную силу приговор обращается к исполнению судом, постановившим приговор, не позднее трех суток со дня его вступления в законную силу или возвращения дела из кассационной инстанции. Оправдательный приговор и приговор, освобождающий осужденного от отбывания наказания, обращается к исполнению немедленно по его провозглашении. В случае нахождения подсудимого под стражей суд освобождает его из-под стражи в зале судебного заседания. В тех случаях, когда кассационная инстанция принимает решение об освобождении осужденного из-под стражи в связи с прекращением дела или заменой лишения свободы иным наказанием, не связанным с лишением свободы, копия определения в течение суток направляется непосредственно администрации места лишения свободы, минуя суд первой инстанции (ст. 354 УПК). Если кассационная инстанция выносит определение об отсрочке исполнения обжалованного или опротестованного приговора, то копия определения направляется также администрации места лишения свободы. Определение кассационной инстанции подлежит немедленному исполнению. Прокурор следит также и за тем, чтобы суды в целях повышения воспитательного и предупредительного воздействия направляли копии приговоров по месту работы, учебы или месту жительства осужденного. Говоря о прокурорском надзоре за законностью обращения приговоров к исполнению, следует подчеркнуть, что прокуроры уделяют большее внимание надзору за законностью исполнения приговоров, связанных с лишением свободы, и не всегда осуществляют должный надзор за законностью исполнения приговоров, связанных с иными видами как основного, так и дополнительного наказания, а также за исполнением законов по различного рода имущественным взысканиям. Вот почему Генеральный прокурор РФ в приказе № 8 от 26 февраля 1997 г. привлекает внимание прокуроров к осуществлению должного надзора за своевременностью и правильностью исполнения всех, без исключения, судебных приговоров. В связи с этим необходимо раскрыть некоторые особенности прокурорского надзора за исполнением судебных приговоров, связанных с различного вида наказаниями. Прокурор должен следить за соблюдением установленного законом (ст. 368 УПК) правила: если приговор при- VII. Надзор за исполнением законов в стадии исполнения приговоров ==297 водится в исполнение вне района деятельности суда (судьи, мирового судьи), постановившего приговор, то эти вопросы разрешаются мировым судьей по делам, отнесенным к его подсудности, и судьей одноименного суда, по остальным делам при отсутствии в районе исполнения приговора одноименного суда или мирового судьи — судьей вышестоящего суда. В этом случае копия постановления направляется суду (судье, мировому судье), постановившему приговор. Наибольшую сложность в осуществлении этого надзора составляют приговоры, по которым осужденные приговорены к мерам наказания в виде лишения свободы. При назначении наказания, связанного с лишением свободы, суд определяет вид исправительного учреждения (исправительная колония, колония-поселение, тюрьма, воспитательная колония для несовершеннолетних), а если речь идет о лишении свободы, то и вид исправительной колонии (общего, строгого и особого режима). Прокурор следит за тем, чтобы судом строго исполнялось требование закона (ст. 315 УПК) в части направления осужденных к лишению свободы в одно из указанных в законе ИУ, колонию-поселение или тюрьму. Лица, осужденные к лишению свободы, направляются для отбывания наказания не позднее 10-дневного срока со дня обращения приговора к исполнению, либо со дня вступления приговора в законную силу. В отдельных случаях осужденный может быть оставлен в следственном изоляторе, если это вызывается необходимостью производства следственных действий по делу о преступлении, совершенном другим лицом. Этот вопрос решается только с санкции прокурора. Прокурор может оставить осужденного в следственном изоляторе на срок до 2-х месяцев, а Генеральный прокурор Российской Федерации — до 4-х месяцев. Осуществляя надзор за своевременностью и правильностью обращения к исполнению приговоров, связанных с лишением свободы, прокурор обязан систематически знакомиться с данными учета и регистрации уголовных дел в суде, в которых отражается движение уголовного дела. Необходимо также проводить целевые проверки исполнения законов об обращении приговора к исполнению за определенный период или по определенной категории уголовных дел. Проверяя законность содержания заключенных в следственных изоляторах, прокурор убеждается в своевременном и законном обращении к исполнению приговоров, по которым виновные осуждены к лишению свободы. Установив нарушение закона, определяющего порядок обращения приговоров к исполнению, прокурор вносит представление председателю суда по месту обращения приговора к исполнению или председателю вышестоящего суда, либо местному органу юстиции. Если обнаружено существенное нарушение закона, например, приговор вовсе остался не обращенным к исполнению, то прокурор возбуждает вопрос о дисциплинарной ответственности судей или должностных лиц исправительных учреждений. Курс прокурорского надзора ==298 Приведение в исполнение приговоров в отношении лиц, осужденных к исправительным работам, осуществляют городские, районные и межрайонные уголовно-исполнительные инспекции органов Минюста. Уголовно-исполнительные инспекции несут ответственность за своевременность и правильность приведения в исполнение приговоров, связанных с исправительными работами. Прокурор выясняет также, нет ли препятствий к обращению приговора к исполнению. Если, например, лицо, осужденное к исправительным работам, к моменту вступления приговора в законную силу заболело, то прокурор предлагает инспекции направить осужденного на врачебную экспертную комиссию для определения его трудоспособности. В случае признания осужденного нетрудоспособным суд по предложению уголовно-исполнительнрй инспекции в порядке ст. 368—369 УПК заменяет исправительные работы иным, более мягким видом наказания. Когда речь идет об обращении к исполнению приговора, связанного со штрафом, прокурор следит, чтобы взыскание штрафа не было обращено на имущество осужденного прежде, чем ему будет предоставлена возможность погасить штраф добровольно. Только после истечения установленного судом срока судебный пристав-исполнитель обязан произвести у осужденного опись имущества. В соответствии со ст. 52 УК предметы, не подлежащие конфискации, не могут быть изъяты и при взыскании штрафа. В случае невозможности взыскания штрафа суд вправе постановить о замене штрафа исправительными работами. Особое внимание прокуроров должны привлекать составляемые приставами-исполнителями акты о несостоятельности должников, что во всех случаях препятствует взысканию штрафа. Незаконность таких актов подчас обнаруживается при повторных проверках имущественного положения осужденного, когда имущество укрывается осужденным или его близкими. При осуществлении надзора за законностью обращения к исполнению приговора в части конфискации имущества прокурор устанавливает, чтобы в приговоре было указано, какое имущество (определенная часть или конкретные приметы) подлежит конфискации. Путем ознакомления с документами судебного пристава-исполнителя, а также местных финансовых органов прокурор определяет соответствие закону порядка реализации описанного имущества. При этом должны быть строго соблюдены интересы государства, чтобы подлежащие конфискации имущество и ценности были обращены в доход государства. В то же время прокурор должен обеспечить права и законные интересы осужденного и иных лиц в части сохранения имущества, не подлежащего конфискации, оставшегося во владении этих лиц. В опись имущества не должны быть включены вещи и предметы, не подлежащие конфискации. Исходя из требований закона (ст. 310 УПК) и указаний Генерального прокурора Российской Федерации прокуроры обязаны осуществлять систематический надзор за своевременным и правиль- VII. Надзор за исполнением законов в стадии исполнения приговоров ==299 ным обращением к исполнению приговора в части взыскания с осужденных материального ущерба, причиненного государственным, общественным организациям, а также отдельным гражданам. Роль прокурорского надзора особенно возрастает, когда речь идет о возмещении ущерба, причиненного растратами и хищением общегосударственного и общественного имущества. Проверяя обращение приговора к исполнению в части имущественных взысканий, прокуроры выявляют подчас, что следователи не всегда производят опись имущества или делают это несвоевременно; подчас в протокол описи имущества включаются вещи и предметы, не подлежащие конфискации, что влечет за собою последующее исключение судом описанных вещей и предметов из описи; описанные вещи и предметы не во всех случаях изымаются и передаются лицам под ответственное хранение; к обвинительным заключениям не всегда приобщаются справки о размере причиненного и возмещенного материального ущерба. Установив эти нарушения, прокурор принимает соответствующие меры по их предупреждению. В соответствии со ст. 369 УПК вопросы, связанные с исполнением приговора (условно-досрочное освобождение, отмена отсрочки исполнения приговора, замена исправительных работ и штрафа другим наказанием и т. д.), рассматриваются в судебном заседании судьей (мировым судьей) единолично. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ № 8 от 26 февраля 1997 г. "О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и в следственных изоляторах" прокуроры обязаны осуществлять надзор за законностью рассмотрения этих материалов. Прокурор, участвуя в суде, выступает с заключением после объяснений лиц, участвующих в заседании. Заключение прокурора в стадии исполнения приговора, так же, как его заключение в предшествующих стадиях уголовного судопроизводства, должно быть обоснованным, объективным и основанным на законе и опираться на точно установленные факты. В случае вынесения судьей незаконного или необоснованного постановления прокурор, руководствуясь ст. 331 УПК, приносит частный протест на предмет отмены такого постановления. В силу требований, содержащихся в ст. 312—317 УПК, приговор суда должен быть не только законным и обоснованным, но и не вызывающим сомнений при его исполнении, составленным в ясных и понятных выражениях. В порядке обращения приговора к исполнению и в ходе самого исполнения могут возникать различного рода сомнения и неясности, которые затрудняют или препятствуют обращению приговора к исполнению и самому его исполнению. Эти вопросы решаются судьей в судебном заседании с обязательным участием прокурора. Разрешая сомнения и неясности в порядке, установленном законом (ст. 368 УПК), судья в своем постановлении не Курс прокурорского надзора К оглавлению ==300 вправе корректировать приговор. Нарушением закона считается, когда в приговор вносятся исправления, касающиеся назначения наказания по совокупности преступлений, определения испытательного срока при условном осуждении, изменения меры пресечения до вступления приговора в законную силу. Иногда затрагиваются вопросы, связанные с юридической оценкой преступления, мерой наказания или с суммой причиненного ущерба. Эти вопросы могут быть разрешены только в кассационном или надзорном порядке. Все уточнения и изменения, вносимые судом в порядке исполнения приговора, не должны касаться его существа. В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 22 декабря 1964 г. № 18 "О некоторых процессуальных вопросах, возникающих в судебной практике при исполнении приговора" применение ст. 368 УПК возможно в случаях: — применения акта об амнистии, если суд при постановлении приговора не входил в обсуждение этого вопроса; — отмены меры пресечения при постановлении судом оправдательного приговора или при освобождении осужденного от отбывания наказания; — зачета предварительного заключения в срок отбывания наказания; — зачета отбытого наказания при назначении наказания по совокупности приговоров; — определения судьбы вещественных доказательств; — освобождения описанного имущества от ареста; — устранения ошибок в написании фамилии, имени, отчества или иных биографических данных осужденного1. § 3. Надзор за законностью исполнения приговоров, связанных с лишением свободы Надзор за исполнением законов в местах лишения свободы представляет собой наиболее трудный участок в деятельности прокуроров. Это определяется прежде всего сложностью контингента отбывающих наказание, в особенности в тюрьмах и исправительных колониях строгого и особого режимов. В местах лишения свободы отбывает наказание одновременно около миллиона осужденных. Осуществляя надзор за исполнением законов в исправительной или в воспитательной колониях для несовершеннолетних, прокурор прежде всего проверяет законность и обоснованность водворения осужденного в колонию определенного режима, избранного судом или судьей при постановлении приговора. Прокурор делает это путем ознакомления с судебным приговором. ' Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР 1924—1986. M., 1987. С. 773—774. VII. Надзор за исполнением законов в стадии исполнения приговоров ==301 Прокурорам, осуществляющим надзор в исправительных учреждениях, надлежит иметь в виду, что в связи с постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 21 января 1993 г. "О временных следственных изоляторах, расположенных на территории исправительно-трудовых колоний, для содержания осужденных, в отношении которых приговоры не вступили в законную силу", в исправительных учреждениях наряду с осужденными, приговоры в отношении которых вступили в законную силу и обращены к исполнению, могут содержаться лица, приговоры в отношении которых находятся в стадии кассационного производства'. В исправительные колонии направляются осужденные, содержащиеся в наиболее переполненных следственных изоляторах. Из установившейся практики должны быть исключены случаи, когда в ИУ направляются лица, находящиеся под следствием, причем перевод этих лиц из следственных изоляторов не согласовывается со следователем; в ряде случаев переведенные в ИУ осужденные размещаются совместно с осужденными, приговоры в отношении которых находятся в стадии исполнения; некоторые осужденные размещаются в колониях особого режима, что категорически запрещено постановлением Верховного Совета от 21 января 1993 г.; в отдельных случаях перевод осужденных в ИУ производится без согласия на это самого осужденного, приговор в отношении которого находится в стадии кассационного рассмотрения. Согласие осужденного — непременное условие выполнения этого процессуального действия. Прокурор осуществляет надзор за тем, чтобы начальник следственного изолятора направлял осужденных только в ИУ тех регионов, перечень которых указан Верховным Советом Российской Федерации в приложении к его постановлению от 21 января 1993 г. Весьма целесообразно, чтобы осужденные в ожидании кассационной проверки приговора направлялись в ИУ того режима, который был определен судом в приговоре: общего режима — в колонию общего режима, усиленного — в колонию усиленного режима и т. д. Это не вызовет необходимости дальнейшего этапирования осужденного в другую колонию, он может отбывать наказание в той колонии, в Которую направлен в ожидании вступления приговора в законную силу. Следует иметь в виду, что срок кассационного производства по крупным, групповым и многоэпизодным делам занимает в ряде случаев значительное время — от двух до шести месяцев. Прокурор проверяет, чтобы эта категория осужденных не имела контактов с лицами, отбывающими наказание: может случиться так, что в кассационном порядке дело будет прекращено производством, изменена юридическая оценка преступления или снижена мера наказания с освобождением осужденного из-под стражи. ' См.: ВВС РФ. 1993. № 6. Ст. 184. Курс прокурорского надзора ==302 В случаях, когда прокурор признает, что перевод осужденного в ИУ является незаконным или необоснованным, он в порядке, установленном ст. 32 Закона о прокуратуре, своим постановлением возвращает осужденного в следственный изолятор. В предмет прокурорского надзора включается соблюдение режима, установленного в ИУ. В местах лишения свободы должны быть созданы такие условия, чтобы они могли обеспечить: обязательную охрану и изоляцию всех осужденных, в особенности в колониях особого режима камерного типа; постоянный надзор и контроль за осужденными как в рабочей, так и в жилой зонах; раздельное содержание осужденных как по полу, так и по характеру совершенных преступлений; приобщение осужденных к труду, а несовершеннолетних и к получению образования, строгое исполнение ими своих обязанностей; участие осужденных в общественной жизни колонии. Прокурор обращает особое внимание на то, чтобы перевод осужденных из одной колонии в другую, а также из колонии в тюрьму и наоборот производился в строгом соответствии с законом. В обязанности прокурора входит проверка законности расконвоирования отдельных осужденных, чтобы это не было одним из видов привилегий и поблажек некоторым осужденным. В случае обнаружения лиц, незаконно содержащихся под стражей, прокурор своим постановлением освобождает их (ст. 33 Закона о прокуратуре). Незаконно содержащимися под стражей являются лица, которые: а) подлежали освобождению по окончании срока наказания, помилованию или амнистии, но не были по каким-то причинам освобождены; б) должны быть освобождены в связи с пересмотром приговора в порядке надзора со снижением наказания, но продолжают содержаться в колонии; в) были условно-досрочно или по болезни судом освобождены, но по каким-либо причинам были задержаны в колонии. Когда из судебных документов и личной беседы с осужденным прокурор приходит к выводу о незаконности или необоснованности приговора (недоказанность совершенного преступления, неправильная юридическая оценка преступления, несправедливость наказания и т. д.), он ставит вопрос перед соответствующим прокурором (ст. 371 УПК) о пересмотре приговора в порядке надзора. Проверяя в ИУ соблюдение законов о труде, прокурор принимает меры к тому, чтобы все осужденные были заняты общественно полезным трудом, с учетом их состояния здоровья и квалификации. Проверяется также исполнение правил, регулирующих условия труда, продолжительность рабочего дня, порядок оплаты их труда, соблюдение правил охраны труда и техники безопасности. Проверяя соблюдение законов об охране труда и техники безопас- VII. Надзор за исполнением законов в стадии исполнения приговоров ==303 ности, прокурор знакомится с актами о несчастных случаях с людьми и материалами их служебного расследования. При этом выясняются причины и условия происшедших несчастных случаев, устанавливаются виновные в этом должностные лица, определяется степень тяжести причиненных увечий и т. д. Если несчастный случай повлек за собою смерть осужденного или причинение тяжких увечий, прокурор возбуждает уголовное дело, поручая его расследование следователю органов прокуратуры. Один из вопросов, который привлекает внимание прокуроров, — это правильность удержаний из начисленного осужденным заработка. В соответствии с ч. 4 ст. 99 и ст. 107 УИК РФ администрацией ИУ должна строго соблюдаться последовательность и правильность удержаний. С заработанной платы, пенсий и иных доходов осужденных в первую очередь удерживаются алименты на несовершеннолетних детей. Затем удерживается подоходный налог, отчисления в Пенсионный фонд РФ и иные обязательные отчисления, затем удерживается стоимость питания и одежды, кроме стоимости спецодежды, в целом стоимость содержания осужденного в исправительной колонии. После этого производятся взыскания в погашение материального ущерба, причиненного преступлением, по исполнительным листам и иным исполнительным документам. После всех удержаний на лицевой счет осужденного должно быть начислено не менее 25% начисленной зарплаты, пенсий или иных доходов. Не менее 50% должно начисляться мужчинам старше 60 лет, женщинам старше 55 лет, инвалидам 1-й и II-й группы, несовершеннолетним, беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в домах ребенка ИУ. Прокурор проверяет законность и обоснованность приказов, инструкций, распоряжений и иных правовых актов, издаваемых администрацией ИУ. В случае установления правовых актов, противоречащих закону, он приостанавливает их действие, а затем приносит протест для их отмены или приведения в соответствие с законом. - При установлении нарушений закона сотрудниками администрации ИУ прокурор вправе возбудить уголовное дело, а также поставить вопрос о применении к ним административной, дисциплинарной или материальной ответственности. Если ранее, до принятия в 1992 г. Закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор при установлении незаконного или необоснованного дисциплинарного взыскания, наложенного на осужденного администрацией исправительного учреждения, вправе был лишь опротестовать этот приказ или внести соответствующее представление об его отмене, то отныне прокурор полномочен своим постановлением отменить дисциплинарное взыскание, наложенное в нарушение закона на осужденного, немедленно освободить лиц, содержащихся в штрафном изоляторе, помещении камерного типа, в дисциплинарном изоляторе воспитательной колонии. Курс прокурорского надзора ==304 Особое внимание прокурор уделяет законности применения к осужденным наручников, смирительной рубашки и оружия. Прокурор проверяет не только наличие оснований для применения этих мер воздействия, но и соблюдение порядка их применения. С этой целью он проверяет обоснованность составляемых актов о применении этих мер, может опросить осужденного, должностных лиц, применивших эти меры дисциплинарного воздействия. Каждый случай применения оружия должен быть предметом специальной прокурорской проверки. Прокурор во всех случаях должен быть уведомлен о применении оружия. Он проверяет обоснованность сообщения об этом. Если при применении оружия кто-либо был убит или тяжело ранен, прокурор обязан выехать в ИУ и на месте проверить законность и обоснованность применения оружия. В случае незаконного применения оружия прокурор возбуждает дело об уголовном или дисциплинарном преследовании виновных в этом лиц. В случае привлечения осужденного к уголовной ответственности за совершение в период отбывания наказания нового преступления прокурор следит за тем, чтобы в отношении этого лица была избрана мера пресечения в виде содержания под стражей и он содержался в штрафном изоляторе ИУ или в дисциплинарном изоляторе ВК для несовершеннолетних. Прокурор как территориальной, так и специализированной прокуратуры осуществляет надзор за законностью постоянно, систематически бывает в учреждениях, исполняющих наказание, независимо от поступления сигналов или имеющихся сведений о допущенном нарушении закона. При посещении исправительной колонии прокурор в каждом случае проводит прием осужденных, чтобы выслушать их жалобы, заявления и предложения. Как правило, они касаются лишения или ограничения их прав и законных интересов. Проверка исполнения законов администрацией ИУ может быть проведена не одним, а одновременно несколькими прокурорами с распределением между ними вопросов, составляющих программу проверки (соблюдение режима, дисциплинарная практика, охрана труда и соблюдение правил техники безопасности и т. д.). В ряде случаев для проведения проверки целесообразно пригласить членов наблюдательной комиссии или специалистов — врача, педагога, бухгалтера-ревизора, инспектора по охране труда и т. д. Мнение специалистов впоследствии находит отражение в справке о результатах проверки. Охраняя права и законные интересы осужденных, прокурор призван своевременно устранять допущенные в отношении них нарушения, закона. Для того, чтобы успешно охранять права и законные интересы осужденных, прокурору надо хорошо знать правовой статус осужденного. Отбывающие наказание несут обязанности и пользуются правами, установленными для граждан Российской Федерации, с ограничениями, предусмотренными законодательством, VII. Надзор за исполнением законов в стадии исполнения приговоров ==305 а также судебным приговором и условиями режима. Закон охраняет жизнь, здоровье осужденных, их гражданские, трудовые, семейные права. В то же время их правовое положение допускает определенные ограничения в передвижении. В отношении них может быть произведен обыск, досмотр, применено оружие и т. д. В целях устранения и предупреждения нарушений законов прокуроры как территориальных, так и специализированных прокуратур помимо производства комплексных проверок обязаны систематически посещать учреждения, исполняющие наказание, для проверки законности водворения осужденных в штрафные помещения и применения иных мер взыскания. Обеспечение прав и охраняемых законом интересов осужденных в первую очередь требует от прокуроров принятия мер по предупреждению и выявлению нарушений законности и произвола по отношению к осужденным со стороны работников и военнослужащих исправительных колоний и тюрем. Уголовные дела о допущенных злоупотреблениях расследуются следователями прокуратуры, а рассматриваются судами с обязательным участием прокуроров. Как правило, уголовные дела рассматриваются с выездом в ИУ. Прокуроры проверяют соблюдение законов о порядке рассмотрения администрацией ИУ жалоб, заявлений и предложений осужденных. В случае нарушения установленного порядка прокурор предлагает его устранить и о принятых мерах сообщить осужденному. Прокурор следит за исполнением требований закона о праве осужденных к лишению свободы обращаться с жалобами и заявлениями в государственные органы, общественные организации и к должностным лицам и об обязанности администрации направлять жалобы и заявления по принадлежности в установленном порядке. Если осужденный обратился к прокурору с жалобой или заявлением, администрация учреждения; исполняющего наказание, обязана не позднее чем в суточный срок препроводить их прокурору. Такие жалобы цензуре не подлежат. Получив жалобу или заявление, прокурор обязан рассмотреть их s установленный законом срок, принять необходимые меры и сообщить осужденному о принятом решении в устной или письменной форме. § 4. Надзор за законностью исполнения приговоров; связанных с исправительными работами Действующее уголовное законодательство предусматривает наказание в виде применения исправительных работ. Осуществляя надзор за законностью исполнения приговора в отношении лиц, которым назначены к отбыванию исправительные работы, прокурор следит за тем, чтобы районные (межрайонные) и городские уголовно-исполнительные инспекции вели строгий персональный учет всех ==306 Курс прокурорского надзора осужденных, отбывающих наказание в пределах района (районов) или города, оказывали содействие в трудоустройстве лицам, осужденным к исправительным работам, следили за соблюдением предприятиями, учреждениями и организациями порядка и условий отбывания наказания и правильностью удержания и перечисления удержанных сумм в доход государства из заработной платы осужденных. В необходимых случаях инспекции должны оказывать осужденным помощь в трудоустройстве. Если осужденные злостно уклоняются от исполнения приговора, то прокурор дает указание уголовно-исполнительной инспекции и одновременно территориальному отделу милиции о розыске осужденного и направлении материала в суд для замены неотбытого срока исправительных работ лишением свободы из расчета один день лишения свободы за три дня исправительных работ (ст. 50 УК). Прокурор следит за тем, чтобы исправительные работы отбывались по месту их работы в районе жительства осужденных с учетом их трудоспособности. Прокурор своим вмешательством должен предупредить обращение к исполнению приговора, связанного с исправительными работами, когда это наказание назначено нетрудоспособным лицам, несовершеннолетним, не достигшим 16-летнего возраста, а также неработающим женщинам, имеющим на иждивении малолетних детей или находящихся в состоянии беременности. Обнаружив эти нарушения, прокурор приносит протест на незаконный приговор, с тем, чтобы исправительные работы были заменены иным, более мягким наказанием с учетом тяжести преступления и личности осужденного. В обязанности прокуроров входит также надзор за законностью отбывания исправительных работ по месту работы. Отбывание этой меры наказания не должно быть связано с выполнением осужденным служебных или профессиональных обязанностей, когда оставление виновных на прежней работе может привести к снижению воспитательного и предупредительного воздействия назначенного наказания. В целях устранения нарушений закона прокуроры систематически проверяют законность деятельности уголовно-исполнительных инспекций, а также администрации предприятий, учреждений и организаций по трудовому использованию осужденных к исправительным работам. При этом прокурор выясняет, трудоустроены ли осужденные к исправительным работам и правильно ли они организованы. В необходимых случаях прокурор вносит представление соответствующим должностным лицам уголовно-исполнительной инспекции или администрации предприятий об устранении установленных нарушений закона. Осуществляя надзор за своевременностью исполнения приговора, связанного с исправительными работами, прокурор учитывает, что началом срока отбывания исправительных работ считается VII. Надзор за исполнением законов в стадии исполнения приговоров ==307 день получения предприятием копии приговора. С этого же дня производятся удержания из заработной платы осужденного. Лица, уволенные с места прежней работы, состоят в уголовно-исполнительной инспекции на учете. По истечении 15-дневного срока инспекция принимает меры к их трудоустройству. Одним из существенных недостатков исполнения приговоров, связанных с исправительными работами, является то, что исполнение этого наказания нередко сводится лишь к удержанию определенной судом части из заработной платы осужденного. Главное же средство исправления осужденного — контроль за его поведением, вовлечение в общественную жизнь, влияние коллектива и общественности — остается без применения. Прокурор обязан организовать надзор таким образом, чтобы в содержание этого вида наказания вкладывался элемент общественного труда, работы в коллективе. Это наказание будет эффективным средством исправления осужденных только тогда, когда оно будет связано с мерами общественного воздействия со стороны коллектива, в котором они отбывают наказание. Прокурор следит за тем, чтобы при направлении копии приговора в отношении лица, осужденного к исправительным работам по месту работы, суды обращали внимание коллектива трудящихся на его обязанность в силу ст. 43 УИК РФ осуществлять контроль за поведением осужденных и проводить с ними воспитательную работу. При условии добросовестной работы и примерного поведения в период отбывания исправительных работ суд по представлению уголовно-исполнительной инспекции может условно-досрочно освободить осужденного от отбывания наказания (ст. 79 УК). § 5. Надзор за законностью досрочного освобождения осужденных от отбывания наказания Действующее законодательство (ст. 79, 81 УК РФ) предусматривает широкие возможности досрочного освобождения от отбывания наказания лиц, осужденных за совершение преступлений, делая эти меры поощрения одним из важнейших стимулов исправления осужденных. Существенное расширение контингента осужденных, к которым может быть применено досрочное освобождение от отбывания наказания, значительно повышает ответственность администрации исправительных учреждений, органов суда, прокуратуры общественных организаций за принятие законного и обоснованного решения о досрочном освобождении осужденного, так же как и за необоснованный отказ в досрочном освобождении. При наличии установленных законом условий к осужденным могут быть применены условно-досрочное освобождение от отбывания наказания и закон о досрочном освобождении может быть применен также к лицам, заболевшим в период отбывания наказания ==308 Курс прокурорского надзора психической или иной тяжелой болезнью (см. ст. 81 УК). Правильность применения законов о досрочном освобождении осужденных от отбывания наказания зависит в существенной мере от действенности прокурорского надзора. Ошибки в применении закона о досрочном освобождении осужденного дискредитируют в глазах широкой общественности исправительную политику нашего государства, формируют ошибочные представления о безнаказанности преступников, тем более, если досрочно освобожденный впоследствии совершает тяжкое преступление или уклоняется от труда и ведет паразитический образ жизни. Рассмотрим некоторые особенности прокурорского надзора по каждому из указанных выше видов досрочного освобождения осужденных от отбывания наказания. Осуществляя надзор за законностью применения закона (ст. 363 УПК) об условно-досрочном освобождении, прокурор проверяет как соблюдение установленного порядка представления осужденных к этой мере поощрения, так и соответствие закону судебных решений. Однако некоторые прокуроры формально выполняют свои обязанности, явно Недооценивая процессуальное значение условно-досрочного освобождения как важного стимула к исправлению осужденных. В связи с этим Генеральный прокурор РФ в приказе № 8 от 26 февраля 1997 г. предлагает прокурорам: "Регулярно проверять законность досрочного освобождения от отбывания наказания, а также установления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы". Задача прокурора состоит в том, чтобы не допустить, с одной стороны, досрочного освобождения из мест лишения свободы осужденных, не вставших на путь исправления, а с другой стороны, исключить из практики случаи отказа в применении этой меры поощрения к тем, кто этого заслуживает. Прокурор в целях предупреждения или устранения нарушения закона при применении закона об условно-досрочном освобождении осужденных применяет следующие меры: 1. Еще до судебного заседания прокурор тщательно изучает материалы, содержащие представление администрации исправительного учреждения, согласованное с наблюдательной комиссией об условно-досрочном освобождении осужденного. Иногда администрация ИУ представляет к условно-досрочному освобождению осужденных, к которым в силу закона условно-досрочное освобождение вообще применено быть не может. В таких случаях прокуроры предупреждают направление в суд таких материалов, а если этого сделать не удалось, дают в судебном заседании заключение об отказе в применении условно-досрочного освобождения. 2. Если нельзя сделать вывод о законности и обоснованности представления о досрочном освобождении по направленным в суд VII. Надзор за исполнением законов в стадии исполнения приговоров ==309 материалам, прокурор знакомится с личным делом осужденного или с данными картотеки о поощрениях и взысканиях. Это делается потому, что в отдельных случаях администрация ИУ, чтобы представить в суд более "убедительный" материал, срочно снимает с осужденных взыскания, изымает из личных дел документы о наложенных взысканиях, приказы, докладные записки о нарушениях, объяснения осужденного, составляет на осужденных необъективные характеристики, умалчивая в них о допущенных осужденным нарушениях установленного режима. По этой причине ежегодно суды (судьи) по заключениям прокурора отказывают в применении закона об условно-досрочном освобождении в отношении большого числа осужденных. 3. Одной из действенных форм надзора за законностью условно-досрочного освобождения является участие прокуроров в работе наблюдательной комиссии. Они оказывают комиссиям большую правовую помощь в принятии законных и обоснованных решений. Однако не все наблюдательные комиссии тщательно знакомятся с материалами, представленными на их рассмотрение. Есть факты, когда участие наблюдательной комиссии сводится к формальности: заседания не проводятся, материалы об условно-досрочном освобождении не рассматриваются, участие и контроль комиссии сводится к тому, что председатель подписывает представленные в комиссию администрацией ИУ документы. Прокурор должен реагировать на такие нарушения закона путем принесения протеста или внесения представления. Если наблюдательная комиссия приняла незаконное или необоснованное решение, то прокурор приносит протест на это решение, требуя его отмены. Протест вносится или в комиссию, принявшую незаконное и необоснованное решение, или в орган местного самоуправления. 4. Прокурор определяет наличие критериев исправления осужденного, при которых может быть применено условно-досрочное освобождение. Условно-досрочное освобождение применяется к осужденному лишь в том случае, если он доказал свое исправление честным отношением' к труду и примерным поведением. Между тем важно четко представлять, какие факторы определяют честное отношение к труду и примерное поведение осужденного и как это должно быть отражено в процессуальных документах. Честное отношение к труду — это постоянное выполнение осужденным установленных норм выработки, с хорошим качеством работы, строгое соблюдение трудовой дисциплины, а также овладение более сложной специальностью или получение более высокого разряда. Примерное поведение выражается в безусловном и образцовом выполнении осужденным требований установленного режима, повышении своего общеобразовательного уровня, участии в самодеятельных организациях. Вывод об исправлении осужденных делается на основании данных об их поведении за весь период отбывания наказания, а не за К оглавлению ==310 Курс прокурорского надзора время, непосредственно предшествующее внесению представления об их условно-досрочном освобождении. 5. Участие прокурора в рассмотрении судом материалов об условно-досрочном освобождении осужденных является одним из условий, обеспечивающих вынесение судьей законных и обоснованных постановлений. В обязанности прокурора входит осуществление надзора за соблюдением требований закона о том, что судья только в судебном заседании, по рассмотрении представленных материалов, объяснений осужденного, представителей администрации ИУ, выслушав заключение прокурора, в условиях гласности и устности судебного рассмотрения выносит постановление об отказе в применении закона об условно-досрочном освобождении осужденного от отбывания наказания. Из практики судов должны быть исключены такие нарушения, когда отдельные судьи, не вынося материал на судебное рассмотрение, отказывают в применении условно-досрочного освобождения. Такие постановления судей, как противоречащие закону, подлежат опротестованию и отмене. Прокурор следит за тем, чтобы судебные заседания проводились при строгом соблюдении процессуальных норм и, как правило, непосредственно в местах лишения свободы в присутствии других осужденных. Он обращает внимание суда также на необходимость участия в заседании должностного лица из администрации как представителя органа, ведающего исполнением приговора (ст. 369 УПК). При рассмотрении материалов о досрочном освобождении несовершеннолетних целесообразно вызывать помимо лиц, указанных в ст. 369 УПК, также мастеров, бригадиров производственного обучения, классных руководителей, представителей общественных организаций. Суд обязан во всех случаях известить о месте и времени рассмотрения представления об условно-досрочном освобождении состав наблюдательной комиссии или комиссии по делам несовершеннолетних. Прокурор обязан решительно выступать против упрощенчества при рассмотрении судами материалов об условно-досрочном освобождении. Отдельные суды в одном заседании рассматривают по двадцать — тридцать, а то и более материалов, что лишает их возможности тщательно разобраться в обоснованности представлений о досрочном освобождении осужденного от отбывания наказания. 6. Давая заключение в судебном заседании, прокурор в каждом случае выясняет: соблюдено ли требование закона об истечении установленного срока, необходимого для представления осужденного к условно-досрочному освобождению; есть ли подтверждение примерного поведения и честного отношения к труду. 7. Прокурор при обсуждении вопроса о применении условно-досрочного освобождения учитывает имеющиеся в представленных материалах сведения об избранном осужденным месте жительства, возможности его трудоустройства. Если таких сведений в матери- VII. Надзор за исполнением законов в стадии исполнения приговоров ==311 алах не оказалось или они недостаточны, то прокурор вправе заявить ходатайство об отложении рассмотрения материалов, либо о возвращении их органу, исполняющему наказание. В своем заключении прокурор, исходя из требований ст. 175 УИК РФ, высказывает свое мнение об организации воспитательной работы с лицом, освобожденным условно-досрочно. 8. Прокурор обязан проверить законность и обоснованность каждого постановления судьи об условно-досрочном освобождении. Если он признает, что постановление не соответствует или противоречит закону, то приносит протест для его отмены. Принесение прокурором протеста приостанавливает исполнение такого постановления (ст. 357 УПК). Осуществляя надзор за законностью выносимых судьей постановлений, прокурор следит за тем, чтобы судьи в отношении условно освобождаемых осужденных правильно устанавливали испытательный срок, исходя из того, что испытательным сроком во всех случаях служит неотбытая часть наказания. Этот срок нельзя ни сократить, ни увеличить. При решении вопросов, связанных с досрочным освобождением осужденных по болезни, прокурор исходит из того, что такое освобождение может наступить лишь в случаях, когда осужденный после совершения преступления заболел психическим расстройством, лишающим его возможности осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) либо руководить ими, или иной тяжелой болезнью во время отбывания наказания (ст. 81 УК РФ, ст. 362 УПК РСФСР). Материал о досрочном освобождении по болезни представляется начальником органа, ведающего исполнением наказания, на основании заключения врачебной комиссии. В отдельных случаях прокуроры и судьи предлагают проводить судебно-медицинскую экспертизу. Такие требования не основаны на законе. Судебно-медицинская экспертиза может быть назначена и проведена лишь в тех случаях, когда у судьи и прокурора возникают сомнения в обоснованности заключения врачебной комиссии. Рассмотрение материалов о досрочном освобождении по болезни производится судьей с обязательным участием прокурора. При решении судом вопроса об освобождении от дальнейшего отбывания наказания лиц, заболевших тяжелой болезнью, прокурор, давая заключение, должен учитывать тяжесть совершенного преступления и данные о личности осужденного. На практике может оказаться, что осужденный заболел тяжелой болезнью (рак и т.п.), но судом в его действиях установлен особо опасный рецидив (ст. 18 УК), а потому осужденный представляет повышенную социальную опасность. По освобождении он может совершить, а некоторые и совершают, опасные преступления. В этих случаях прокуроры должны давать заключение об отказе в досрочном освобождении. Если судья вопреки заключению 11· ==312 Курс прокурорского надзора прокурора примет решение об освобождении осужденного по болезни, прокурор в соответствии со ст. 331 УПК приносит частный протест для отмены этого постановления. При этом принесение протеста прокурором приостанавливает исполнение постановления судьи. Однако при решении вопроса об освобождении от отбывания наказания осужденного, заболевшего психическим расстройством, лишающим его возможности осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) либо руководить ими, указанные выше условия (тяжесть преступления и данные о личности осужденного) в расчет не принимаются: освобождение от отбывания наказания осуществляется во всех случаях. При этом судья вправе применить принудительные меры медицинского характера или передать осужденного на попечение органов здравоохранения. Контрольные вопросы 1. Какими законодательными актами определяются полномочия прокурора по осуществлению им надзора в стадии исполнения приговоров? 2. Выполнение каких действий администрацией мест лишения свободы требует предварительной санкции прокурора? 3. В каких случаях прокурор вправе освободить осужденных из места лишения свободы как незаконно содержащихся? 4. Каким требованиям должно отвечать заключение прокурора при решении судом вопросов, связанных с досрочным освобождением осужденных от отбывания наказания? 5. В чем состоят особенности прокурорского надзора за законностью дисциплинарной практики, применяемой администрацией мест лишения свободы в отношении осужденных? 6. Какими полномочиями обладает прокурор при осуществлении надзора за законностью исполнения приговоров, связанных с исправительными работами? ==313 00.htm - glava09 Глава VIII УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ ГРАЖДАНСКИХ ДЕЛ § 1. Сущность и задачи участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел В судах Российской Федерации ежегодно рассматривается свыше двух миллионов гражданских дел. Около 90% заявленных исков удовлетворяется судами. Это свидетельствует об обоснованности заявляемых исков и возросшей активности граждан по защите своих прав и охраняемых законом интересов. Осуществление выработанного стратегического курса на укрепление социально-экономического развития, качественное преобразование всех сторон жизни нашего общества, переход на новые методы хозяйствования расширяют сферу применения правовых норм, регулирующих жилищные, трудовые, имущественные и другие правоотношения. В связи с расширением компетенции судов по разрешению споров гражданско-правового характера растет из года в год число гражданских дел по спорам о жилище. Дела этой категории среди всех иных категорий гражданских дел, рассматриваемых судами по первой инстанции, составляют свыше 10%. Количество гражданских дел о праве на жилище за последнее время неизмеримо возрастает в связи с приватизацией жилья. Процессуальное значение судебного рассмотрения этих дел определяется тем, что принятие судом по ним правосудного решения связано с охраной конституционных прав граждан на жилище. Увеличивается число исков о восстановлении на работе, выплате заработной платы рабочим и служащим, о расторжении брака2. Правильное разрешение судом бракоразводных дел имеет важ- 1 Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" от 7 августа 2000 г. № 120-ФЗ (Российская газета 2000. 15 авг.) внес в действующий ГПК новую главу 35 "Аппеляционное производство по пересмотру решений и определений мировых судей" (ст. 318'—31816) и изменения в целый ряд статей, регулирующих деятельность суда, а следовательно, и прокуроров, участвующих в рассмотрении гражданских дел. Так как большинство дополнений и изменений в ГПК связано с регулированием деятельности мировых судей, а процесс их назначения (избрания) далеко не завершен, то деятельность прокурора по исполнению и надзору за исполнением этих внесенных в ГПК изменений и дополнений в настоящей главе специально не рассматривается. 2 См.: Социалистическая законность. 1989. № 2. С. 11. ==314 Курс прокурорского надзора ное значение в сохранении семей, в особенности тех, в которых есть несовершеннолетние дети. В связи с изменением трудового законодательства существенно трансформирован порядок рассмотрения споров, возникающих между участниками производственного процесса. Значительный удельный вес среди трудовых дел занимают дела о восстановлении на работе. Причем следует отметить, что суд восстанавливает на прежней работе каждого второго из числа обратившихся в суд с исковым заявлением. Возникают неизвестные ранее споры имущественного характера, разрешаемые в суде, между участниками предприятий, созданных совместно с зарубежными странами, в том числе странами СНГ. Особое место в гражданском судопроизводстве занимает рассмотрение судами жалоб на неправомерные действия государственных органов и должностных лиц, ущемляющих права и законные интересы граждан. Сложность задач, стоящих перед судами при разрешении ими споров, вызывает необходимость активизации участия прокуроров в сфере гражданского судопроизводства, в обеспечении прав и охраняемых законом интересов граждан, государства, предприятий, организаций. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве является одной из существенных гарантий вынесения судами всех инстанций законных и обоснованных решений, определений и постановлений. Между тем, как показывает практика участия прокуроров в гражданском судопроизводстве, прокурорский надзор не всегда был способен противостоять нарушениям законности. Прокуроры не в полной мере используют предоставленные им полномочия для надежной охраны собственности, всемерного укрепления прав и законных интересов физических и юридических лиц. Не все прокуроры ведут бескомпромиссную борьбу с нарушениями закона о правах и интересах граждан, с нарушениями принципа социальной справедливости, проявлениями бюрократизма, волокиты, бездушного отношения к людям. Прокурорский надзор за законностью решений, постановлений и определений, издаваемых в гражданском судопроизводстве, не всегда способствовал достижению целей правосудия. Все это выдвигает необходимость совершенствовать деятельность прокуроров в гражданском судопроизводстве, чтобы она стала надежной гарантией соблюдения законности в этой отрасли права, способствовала вынесению судами законных и обоснованных решений. Задачи и основные направления деятельности прокуроров в гражданском судопроизводстве сформулированы в Конституции Российской Федерации, Основах гражданского судопроизводства, ГПК, Законе "О прокуратуре Российской Федерации", а также в приказах Генерального прокурора Российской Федерации № 1 от 5 VIII. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел ==315 января 1997 г. "Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве". Прокурор обязан во всех стадиях гражданского судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили. В соответствии с требованиями, вытекающими из указанных нормативных актов, Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют свои полномочия при рассмотрении гражданских дел в судах с тем, чтобы: — выполнялось требование закона о всестороннем, полном, объективном и своевременном разбирательстве дела во всех судебных инстанциях; — выносились по каждому делу законные и обоснованные решения, определения и постановления; — решения, определения и постановления суда своевременно, в соответствии с требованиями закона, обращались к исполнению. Прокуроры способствуют осуществлению целей правосудия и выполнению задач, стоящих перед судом, при строгом соблюдении принципа независимости судей и подчинения их только закону. Определяя задачи прокуроров в сфере гражданского судопроизводства на современном этапе, Генеральный прокурор России предлагает подчиненным прокурорам сосредоточить особое внимание на защите гарантированных Конституцией РФ и иными законами прав и свобод граждан, обеспечении законности при осуществлении правосудия по гражданским делам, устранении и искоренении нарушений законности. При этом предлагается целенаправленно использовать средства прокурорского воздействия в интересах успешного осуществления задач по защите имущественных интересов граждан, государства, прав предприятий и трудовых коллективов. Как одно из необходимых условий укрепления законности в сфере экономики указывается на роль прокурорского надзора в возмещении ущерба, причиненного гражданам, государству, предприятиям и организациям. При применении полномочий прокурора главный упор сделан на борьбу с нарушениями конституционных прав граждан, укрепление предусмотренных законом новых экономических отношений. Прокурорам следует добиваться привлечения каждого' виновного в причинении ущерба к материальной ответственности, используя при этом инициативу руководителей и юридической службы предприятий и организаций. Особое внимание предложено уделять соблюдению конституционных прав граждан на труд, жилище, право авторов, изобретателей и рационализаторов, прав, возникающих из брачно-семейных отношений, а также требований Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г.' Участие прокуроров в граж- ' Ведомости Съезда народных депутатов и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685. ==316 Курс прокурорского надзора данском судопроизводстве обеспечивают Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик в составе Российской Федерации, прокуроры краев, областей, городов и районов. В целях оперативного руководства деятельностью органов прокуратуры в этом направлении надзора в Генеральной прокуратуре РФ, прокуратурах республик, краев и областей образованы управления и отделы по надзору за законностью судебных постановлений по гражданским делам. В районах и городах эти функции выполняют заместители или помощники районного или городского прокурора. В целях успешного выполнения стоящих перед прокурорами задач закон предоставляет прокурору необходимые для этого полномочия. В концентрированной форме они изложены в ст. 35 Законна о прокуратуре, ГПК и приказах Генерального прокурора. Осуществляя надзор за законностью постановлений суда по гражданским делам, прокурор в пределах своей компетенции: 1) участвует в судебном разбирательстве дел по первой инстанции, в кассационном и надзорном порядке; дает заключения по вопросам, возникающим при рассмотрении дел; направляет в суд исковые заявления, дает заключения по существу дела в целом по гражданским делам; совершает иные процессуальные действия, предусмотренные законом; 2) опротестовывает незаконные и необоснованные решения, определения и постановления суда, постановления судей; 3) проверяет законность обращения к исполнению решений, определений и постановлений суда, опротестовывает незаконные действия судебного пристава; 4) принимает меры в случаях, предусмотренных законом, к пересмотру решений, определений и постановлений по гражданским делам. Осуществляя предоставленные законом полномочия, прокурор организует свою работу в гражданском судопроизводстве таким образом, чтобы реально способствовать проведению в жизнь законодательства о всестороннем, полном, объективном и своевременном разбирательстве гражданских дел в суде, чтобы по каждому делу были вынесены законные и обоснованные решения. Предметом деятельности прокурора являются не только решения, определения и постановления суда, но и законность процессуальных действий, выполняемых как до судебного рассмотрения гражданского иска, так и в ходе его рассмотрения. Прокурор, не имея никакого личного интереса, а исходя лишь из общегосударственных интересов, следит за тем, чтобы соблюдались требования гражданского и гражданского процессуального законов как составом судей, так и участвующими в деле лицами — сторонами, третьими лицами, свидетелями, экспертами, переводчиками, представителями органов государственного управления, содействующими суду в отправлении правосудия. VIII. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел ==317 § 2. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судом первой инстанции Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел в суде первой инстанции осуществляется в формах предъявления и поддержания в суде иска, а также участия в рассмотрении судом гражданских дел и дачи заключения. Предъявление прокурором иска. Прокурор не обладает правом применения мер принуждения к лицам, виновным в нарушении закона. Однако он не может оставаться безучастным, если возникает необходимость устранить нарушение закона, восстановить нарушенные права и охраняемые законом интересы государства, предприятий, организаций и граждан. В этих целях ему предоставлено право обратиться в суд с исковым заявлением, чтобы посредством судебного воздействия восстановить нарушенный закон. Предъявление прокурором иска является одним из средств его реагирования на установленные нарушения закона. Процессуальное положение прокурора, внесшего исковое заявление, характеризуется некоторыми особенностями, отличающими его от иных лиц, заявляющих иск. Прокурор не несет судебных расходов по заявленному иску. Ему не может быть отказано в принятии искового заявления. Только в одном случае, когда у лица, в интересах которого предъявляется иск, нет права на обращение в суд, прокурору может быть отказано в принятии искового заявления. К прокурору нельзя предъявить встречный иск. Ответчик может предъявить встречный иск лишь к лицу, в интересах которого прокурор предъявил иск. Решение суда по иску прокурора распространяется не на прокурора, а на лицо, в интересах которого заявлен иск. Прокурор не вправе совершать процессуальные действия, свойственные стороне: заключать мировое соглашение, передавать дело в третейский суд. "' Свои полномочия по предъявлению исков прокуроры используют главным образом тогда, когда необходимо защитить имущественные интересы государства, предприятий и организаций. Возмещение материального ущерба, причиненного правонарушениями, нередко связано с необходимостью проявлять прокурорами принципиальность в борьбе с местничеством и ведомственными интересами. Прокурор использует предоставленное ему законом право предъявления иска лишь в тех случаях, когда виновное лицо уклоняется или отказывается добровольно возместить ущерб. В случаях добровольного возмещения материального ущерба прокурору следует оказать руководителям предприятий, а также юридической службе необходимую правовую помощь, создавая обстановку неотвратимости ответственности должностных лиц предприятий и организаций за невыполнение требований законодательства о привлечении к ответственности работников, по вине которых причинен материальный ущерб. ==318 Курс прокурорского надзора Свои полномочия по предъявлению исков прокурор использует также при защите интересов несовершеннолетних, инвалидов, престарелых, многодетных родителей, лиц, находящихся под опекой или попечительством, военнослужащих, то есть тех, кто не имеет возможности самостоятельно обратиться в суд за защитой своих интересов. Генеральный прокурор Российской Федерации в приказе № 1 от 5 января 1997 г. "Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве" предлагает прокурорам использовать их право на обращение в суд с исковым заявлением в интересах лиц, особо нуждающихся в социальной и правовой защите, а также общества и государства, не допуская при этом подмены функций юридических служб и хозяйственных руководителей. Если должностные лица или граждане не используют свое право на заявление исков, а того требуют интересы обеспечения законности, прокурор доводит до сведения этих должностных лиц и граждан информацию об их праве обратиться в суд за защитой своих прав и законных интересов и разъясняет, как это сделать. Однако, если эти должностные лица и граждане не желают воспользоваться этим правом, прокурор самостоятельно возбуждает производство в суде. Это прежде всего касается таких сфер гражданского судопроизводства, как охрана федеральной собственности от противоправных посягательств на нее; возмещение вреда; нарушение законов об охране труда и технике безопасности; нарушение природоохранного законодательства и т. д. Прокурор предъявляет иск в случаях, когда нарушенные права и охраняемые законом интересы предприятий и граждан имеют особое общественное значение. Сюда можно отнести иски прокуроров, поводом для которых послужили стихийные бедствия, несчастные случаи с людьми, катастрофы, аварии, когда прокурор обязан принять меры к защите прав и законных интересов пострадавших, а также предприятий и организаций, которым причинен материальный ущерб. В случаях посягательств на интересы государства путем заключения различного рода договоров и соглашений, когда заведомо государству причиняется материальный ущерб, прокурору необходимо предъявить иск о признании недействительными заключенные договоры и соглашения. Прокуроры используют свое право предъявления исков, когда требуется защитить права и законные интересы граждан, нарушенные неправомерными действиями государственных органов и должностных лиц. В соответствии с Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан'", рассмотрение жалоб в суде происходит по правилам гражданского су- ' Ведомости съезда народных депутатов и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685 (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ). VIII. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел ==319 допроизводства, с изъятиями и дополнениями, установленными настоящим законом и другими законодательными актами. При предъявлении исков прокурор исходит из требований закона о подведомственности жалоб судебным органам. Если жалоба о нарушенном праве подведомственна суду, то прокурор вправе предъявить иск, если нет, то он использует иные средства прокурорского реагирования — протест, представление об устранении нарушений закона и т. д. Судам подведомственны жалобы граждан в отношении незаконно наложенного штрафа, отказа в регистрации транспортных средств или строения; в приеме детей в дошкольные учреждения или в школу. В суде могут рассматриваться также жалобы и на другие действия должностных лиц, ущемляющих права граждан. Суд не вправе принять к рассмотрению жалобы на действия лиц, производящих дознание, следователя, прокурора, судьи, судебного пристава (здесь речь не идет о подаче заявления об отмене меры пресечения и о продлении срока следствия и содержания обвиняемого под стражей, эти процессуальные действия относятся к сфере уголовного судопроизводства). Иск в связи с действиями должностного лица подается в суд по месту нахождения учреждения, где работает должностное лицо. С иском в суд могут обратиться представители органов местного самоуправления или организаций, если об этом их просит лицо, права которого нарушены. Прокуроры следят за тем, чтобы полномочия представителей, предусмотренные ст. 42 ГПК, не нарушались. Прокурору следует соблюдать требование закона о месячном сроке, в течение которого суд вправе принять к производству его исковое заявление. Прокурор вправе обратиться в суд также с заявлением, когда требуется возбудить особое производство. Эта форма прокурорского реагирования на нарушение закона применяется в случаях признания лица безвестно отсутствующим, признания лица ограниченно дееспособным вследствие злоупотребления им спиртными напитками или наркотиками либо недееспособным вследствие психического расстройства (ст. 29 ГК РФ). При этом прокурор держит на контроле выполнение решений суда по его искам и заявлениям, и если при эффективном лечении алкоголиков и наркоманов получен положительный результат или, если основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным, отпали, прокурор ставит вопрос о восстановлении их дееспособности. Одной из форм участия прокурора в гражданском судопроизводстве является вступление прокурора в рассматриваемый судом спор. Он может сделать это, когда лицо, интересы которого надлежит защищать, неправомочно само обратиться в суд с исковыми притязаниями. Это прежде всего касается интересов несовершеннолетних, когда требуется решить вопрос о лишении родительских прав или об отмене усыновления и т. д. К оглавлению ==320 Курс прокурорского надзора По какому бы поводу ни предъявлялся прокурором иск, этому должна предшествовать всесторонняя и тщательная подготовка исковых материалов, в необходимых случаях требования прокурора должны быть подкреплены соответствующими документами. Форма и содержание искового заявления прокурора должны соответствовать требованиям, изложенным в ст. 126 ГПК. В заявлении надлежит указать: 1) наименование суда, в который направляется исковое заявление; 2) наименование истца, место его нахождения; 3) наименование ответчика, его место жительства или, если ответчик является юридическим лицом, его место нахождения; 4) обстоятельства, на которых прокурор основывает свое требование, и доказательства, подтверждающие изложенные прокурором обстоятельства; 5) в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав, свобод или охраняемых законом интересов защищаемых прокурором лиц и предъявляемые в связи с этим требования; 6) цена иска, если иск подлежит оценке; 7) перечень прилагаемых к исковому заявлению документов. Заявление подписывается прокурором. Исковое заявление представляется в суд с копиями по числу ответчиков. В зависимости от характера и сложности иска суд может обязать прокурора представить копии документов, приложенных к исковому заявлению. Дальнейшая деятельность прокурора сводится к участию в рассмотрении дела судом и поддержанию своих исковых требований. Предъявляемый прокурором иск должен быть поддержан им в суде. Однако в судебном процессе прокурор не связан своей позицией, изложенной в исковом заявлении, и позицией лица, в интересах которого заявлен иск. Прокурор как представитель органа, осуществляющего надзор за исполнением законов, исходит в этих случаях не из интересов истца, а из требований закона. Поэтому если прокурор, исходя из материалов дела, приходит к выводу о необоснованности требований истца, он не только вправе, а обязан отказаться полностью или частично от предъявленного иска. Однако отказ прокурора от иска не лишает заинтересованное лицо права требовать рассмотрения дела. При судебном рассмотрении заявленного иска прокурор процессуально самостоятелен. Как правило, прокуроры поддерживают заявленный иск, но если по обстоятельствам дела необходимо отказаться от исковых требований, или изменить основания иска, либо снизить размер взыскания, прокурор вправе сделать это. В этих случаях прокурору не требуется согласовывать свою позицию с лицом, чьи интересы он защищает. Прокурор дает объяснения по предъявленному иску, представляет доказательства, в силу которых он считает обоснованными свои VIII. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел ==321 требования (ст. 166 ГПК). Прокурор вправе представить суду письменные документы. Участвуя в судебных прениях, прокурор, предъявивший иск, выступает первым (ст. 185 ГПК). Участие прокуроров в судебном рассмотрении гражданских дел. Участие прокуроров в рассмотрении гражданских дел в судах первой инстанции является одной из существенных гарантий всестороннего, полного и объективного исследования судом фактических обстоятельств, а также вынесения судом законного и обоснованного решения. Ни закон, ни Генеральный прокурор РФ не обязывают прокуроров принимать участие по каждому без исключения гражданскому делу. В этом и нет процессуальной необходимости, так как многие дела по своей фактической стороне не представляют особой сложности, да и физически прокуроры не могут охватить своим участием все гражданские дела, количество которых, как было сказано выше, составляет свыше двух миллионов. Закон о прокуратуре (ст. 35) не определяет обязательной для участия прокурора категории гражданских дел, а предоставляет ему полномочия "вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана прав и законных интересов граждан, общества и государства". Прокурор вправе принять участие в рассмотрении любого гражданского дела, так же, как он обязан принять участие в процессе, если это будет признано необходимым судом (ст. 41 ГПК). По этому поводу суд выносит специальное определение, которое обязательно к исполнению прокурором. Гражданский процессуальный закон предусматривает категорию гражданских дел, в рассмотрении которых прокурор принимает обязательное участие. Это дела особой значимости, существенно затрагивающие права и охраняемые законом интересы граждан. Только с участием прокурора суд может рассмотреть дело о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст..255 ГПК). Дело о признании гражданина ограниченно дееспособным или недееспособным (ст. 261 ГПК) суд обязан рассмотреть также с участием прокурора. В соответствии со ст. 70 Семейного кодекса РФ прокурор обязан принять участие в рассмотрении гражданского дела о лишении родительских прав. Во всех указанных случаях суды не обязаны выносить специальные определения об участии прокурора в судебном рассмотрении дела. Требования закона для прокурора обязательны. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ № 1 от 5 января 1997 г. "Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве" прокуроры обязаны принимать участие также по делам о восстановлении на работе, выселении без предоставления жилого помещения, об освобождении имущества от ареста. Прокуроры принимают участие в рассмотрении судами дел, возбужденных по за- ==322 Курс прокурорского надзора явлениям и искам прокуроров. Они участвуют также при рассмотрении исков граждан к средствам массовой информации о защите чести и достоинства, по жалобам на действия должностных лиц и органов управления, ущемляющих права и охраняемые законом интересы граждан. Прокурор обязан также принимать участие в рассмотрении дел, возбужденных по его инициативе. По делам других категорий прокурор принимает участие, исходя из их актуальности, сложности, общественного и социального значения, состояния законности в районе или городе. В целом по стране участие прокуроров в суде первой инстанции составляет около 15% к общему числу рассмотренных судами гражданских дел. В отдельных республиках, краях и областях участие прокуроров достигает 40—50%. Вместе с тем в ряде республик, краев и областей не всегда обеспечивается участие прокурора по важнейшей категории гражданских дел. В особенности это недопустимо, когда речь идет о выселении граждан из жилища или восстановлении на прежней работе. Одним из недостатков в деятельности прокуроров является то, что некоторые из них, участвуя в суде, недостаточно активно способствуют суду в полном, всестороннем и объективном рассмотрении дела. В то же время именно вследствие неполноты или необъективности рассмотрения дела отменяется в кассационном порядке наибольшее количество решений судов первой инстанции. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, по этим основаниям в кассационном порядке и в порядке надзора пересматривается около 60% неправосудных решений. Своим участием в судебном разбирательстве прокуроры обязаны предупреждать нарушения норм материального и процессуального права, между тем некоторые прокуроры не всегда выполняют эту обязанность достаточно активно. Например, по делам о восстановлении на работе уволенных за нарушения трудовой дисциплины не всегда проверялись с достаточной полнотой доводы заявителей о причинах отсутствия их на работе, о переводе без их согласия на другую работу, которая не входила в круг их обязанностей, предусмотренных трудовым договором. По делам о снятии дисциплинарного взыскания, выплате премий и другим трудовым спорам прокуроры не всегда способствовали судам в тщательной проверке обоснованности доводов истцов о нарушении их прав вследствие обращения их с жалобами, заявлениями и выступлениями критического характера. При этом, зачастую, не выяснялось, в чем конкретно состояли эти сигналы, какие меры по ним принимались, как оценивалась работа истца до и после его критического выступления. Не всегда прокуроры уделяют должное внимание делам о возмещении вреда, причиненного рабочим и служащим увечьем либо иным повреждением здоровья. Некоторые дела этой категории принимаются судами к своему производству без проверки соблюдения VIII. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел ==323 истцами установленного порядка предварительного внесудебного разрешения спора администрацией, а в случаях несогласия с ее решением — комитетом профсоюза. В ряде случаев решения по этим делам о степени утраты трудоспособности принимаются на основании заключения судебно-медицинской экспертизы, тогда как следует исходить из заключения медико-социальной экспертной комиссии. Своим участием в судебном рассмотрении дела прокурор оказывает помощь лицу, права и законные интересы которого нарушены. Он способствует суду в их восстановлении. Участию прокурора в судебном заседании предшествует его ознакомление с материалами дела. При этом мотивы искового заявления не имеют для прокурора заранее предустановленной силы. В процессе исследования доказательств они могут отпасть или измениться. Прокурор, участвующий в судебном разбирательстве гражданских дел, должен удостовериться в правомочиях состава суда, рассматривающего дело. При этом следует иметь в виду, что законом установлен дифференцированный порядок рассмотрения дел по первой инстанции и определен состав вышестоящих судов, полномочных проверить дело в кассационном и надзорном порядке. Рассмотрение гражданских дел по первой инстанции может производиться как судом в коллегиальном составе, так и судьей единолично. Судья, рассматривающий дело единолично, действует от имени суда (ст. 6 ГПК). Прокурор следит за тем, чтобы суд (судья) строго руководствовался предписанием закона об отнесении к единоличной подсудности судей гражданских дел определенной категории. Судья единолично рассматривает все дела, подсудные мировому судье (их перечень дан в ст. 113 ГПК) в субъектах РФ, где не назначены (не избраны) на должность мировые судьи (ч. 2 ст. 114 ГПК). Из категории дел, относящихся к административно-правовым отношениям (ст. 232 ГПК), судья не вправе рассматривать единолично дела по жалобам на неправильности в списках избирателей и по жалобам на действия должностных лиц, ущемляющих права граждан. Это правило распространяется и на дела о признании гражданина ограниченно дееспособным или недееспособным (ст. 24? ГПК). В случае, если в ходе единоличного рассмотрения судьей дела выяснится, что оно подлежит рассмотрению судом коллегиально, прокурор заявляет ходатайство о передаче дела на рассмотрение суда в полном составе судей. Право судьи на единоличное рассмотрение дела является правом альтернативным: закон не предписывает, а разрешает судье рассмотреть единолично определенную категорию дел. Прокурор, участвующий в судебном разбирательстве, следит за тем, чтобы судья в каждом случае выяснял у сторон, согласны ли они на рассмотрение дела судьей единолично. Это положение закона в полной ==324 Курс прокурорского надзора мере относится и к прокурору, в особенности тогда, когда дело рассматривается по его исковому заявлению. В случае возражения хотя бы одной из сторон против единоличного рассмотрения дела оно рассматривается судом коллегиально. Отказ в удовлетворении заявленного по этому поводу ходатайства является существенным нарушением установленных форм гражданского судопроизводства и поводом для принесения прокурором протеста по делу. В порядке гражданского судопроизводства могут рассматриваться дела, связанные с государственной тайной. Прокурор, осуществляя свои полномочия в гражданском судопроизводстве, должен следить за тем, чтобы эти дела — при неуклонном соблюдении принципа гласности (ст. 9 ГПК) — рассматривались в закрытом судебном заседании. При этом следует иметь в виду, что такие дела подлежат рассмотрению по первой инстанции Верховными судами республик, краевыми, областными и приравненными к ним судами (ст. 115 ГПК). В качестве кассационной инстанции для гражданских дел этой категории выступает во всех случаях Верховный Суд Российской Федерации. В тех случаях, когда дела, связанные с государственной тайной, принимаются к производству по первой инстанции районными (городскими) судами, прокурор в подготовительной части судебного разбирательства должен, ссылаясь на вышеуказанный Закон, заявить ходатайство о направлении дела в вышестоящий суд. Прокурор, участвующий в судебном разбирательстве гражданских дел, принимает одинаково активное участие во всех стадиях производства. В подготовительной части судебного заседания проверяется явка заинтересованных лиц, устанавливаются причины их отсутствия, выясняется мнение участников о возможности слушания дела в их отсутствие, В предусмотренных законом случаях (ст. 18—24 ГПК) прокурор вправе заявить отвод составу судей или судье, секретарю судебного заседания, эксперту, переводчику, представителю общественной организации или трудового коллектива. В необходимых случаях прокурор заявляет ходатайства. Он может заявить ходатайства об отложении слушания дела, если досудебная подготовка дела была проведена неполно или она не проводилась вовсе. Прокурор должным образом реагирует на нарушения закона и норм процесса, допускаемые при рассмотрении дела в судебном заседании. В ряде случаев суды рассматривают дела в отсутствие лиц, участвующих в деле, но не извещенных о месте и времени проведения судебного заседания. Эти и ряд иных нарушений, перечисленных в ст. 308 ГПК РФ, влекут за собою отмену состоявшегося по делу судебного решения. В судебном заседании прокурор задает вопросы истцу, ответчику, третьим лицам, экспертам, представителям общественных ор- VIII. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел ==325 ганизаций и коллективов трудящихся. Он заявляет ходатайства об истребовании новых и дополнительных доказательств, назначении экспертизы, исследовании приобщенных к делу документов и т.д. Участвуя в судебных прениях, прокурор дает заключение в целом по делу. В нем содержатся соображения прокурора по тем вопросам, которые суду предстоит обсудить и решить в совещательной комнате (ст. 194, 197 ГПК). Заключение как процессуальный акт, исходящий от прокурора, должно отвечать определенным требованиям. Оно должно быть объективным, то есть позиция прокурора как блюстителя закона должна отражать интересы лица, права которого нарушены, независимо от его процессуального положения в суде. Заключение должно быть обоснованным, то есть все предложения и выводы прокурора должны быть основаны на анализе и оценке конкретных доказательств. Оно должно быть полным, а не однозначным ("поддерживаю" или "не поддерживаю заявленный иск"). Прокурору надлежит высказаться определенно о судьбе заявленного иска, а не альтернативно, то есть оставляя решение иска на усмотрение суда. Заключение, наконец, должно быть законным, то есть основанным на нормах материального и процессуального права. § 3. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел в стадии кассационного производства Процессуальное назначение участия прокурора в стадии кассационного производства по гражданским делам определяется тем, что предметом проверки судом кассационной инстанции являются важнейшие акты правосудия по гражданским делам — решения, определения и постановления суда, которые должны быть законными, обоснованными и справедливыми. Прокурор приносит протест на незаконное или необоснованное решение суда независимо от того, участвовал ли он в· данном деле или дело рассмотрено в его отсутствие (ст. 282 ГПК). По общему правилу кассационный протест приносит прокурор, в обязанности которого входит надзор за законностью актов, принимаемых судом при рассмотрении гражданских дел: прокурор района или города (помощник прокурора) — на решения районного или городского народного суда, прокурор субъекта РФ (старший помощник, помощник прокурора) — на решения суда соответствующего субъекта РФ и т.д. Прокурор субъекта РФ вправе опротестовать решение любого суда в пределах субъекта. Заместители прокуроров районов, городов и субъектов РФ в пределах своей компетенции также вправе принести кассационный протест на судебные решения. Помощники прокуроров, прокуроры управлений и отделов прокуратур субъектов РФ могут принести протесты только по делам, в рассмотрении которых они участвовали (ст. 36 Закона ==326 Курс прокурорского надзора о прокуратуре). Генеральный прокурор РФ или его заместитель приносят протест в кассационную коллегию Верховного Суда РФ, на решения, определения коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ. Предметом кассационного опротестования могут быть решения судов, не вступившие в законную силу1: 1) решения районных (городских) судов — соответственно в суд субъекта РФ; 2) решения суда субъекта РФ — в Верховный Суд Российской Федерации; 3) решения коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ — в кассационную коллегию Верховного Суда РФ. Кассационные протесты приносятся прокурорами через суды, вынесшие решения. Подача протеста непосредственно в кассационную инстанцию не является препятствием для его рассмотрения. Однако предпочтительнее подавать протесты в суд, принявший решение, чтобы истец, ответчик, третьи лица имели возможность заранее ознакомиться с доводами протеста и представить на него свои возражения. Кассационные протесты могут быть поданы в течение десяти дней после вынесения решения в окончательной форме. Протест, поданный по истечении кассационного срока, оставляется судом без рассмотрения и возвращается прокурору, принесшему протест. В этих случаях дело не выносится на рассмотрение суда кассационной инстанции. Прокуроры обязаны в период кассационного срока проверить законность решений по всем гражданским делам, рассмотренным судом как с участием прокурора, так и без его участия. Незаконные решения судов прокуроры опротестовывают, как правило, в кассационные сроки. Между тем некоторые дела, рассмотренные без участия прокурора, вопреки требованиям Генерального прокурора РФ в течение кассационного срока не проверяются. В результате не все незаконные и необоснованные решения опротестовываются в кассационном порядке. Ошибки судов по таким делам исправляются в надзорном порядке, а то и вовсе остаются неустраненными. В отдельных республиках, краях и областях около 60% неправосудных решений исправляются в надзорном порядке, а в кассационном — лишь 40%. Иначе говоря-, надзорное опротестование становится обычным средством исправления ошибок судов первой инстанции, а кассационное — исключительным. Между тем опыт работы многих прокуратур убедительно подтверждает, что при правильной ' Незаконные решения мирового судьи согласно ст. 318' ГПК обжалуются прокурором в апелляционном порядке в соответствующий районный суд через мирового судью. VIII. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел ==327 организации работы прокуроров .кассационное опротестование может и должно стать основным средством устранения нарушений закона, допущенных при рассмотрении дел судами первой инстанции. Это возможно при условии, если все решения по делам, рассмотренным без участия прокурора, тщательно проверяются в кассационный срок, при этом выявляются незаконные или необоснованные решения, на которые приносятся кассационные протесты. В результате правильной организации работы по протестам прокуроров отменяется или изменяется половина незаконных решений, пересматриваемых в кассационном порядке. В этих республиках, краях и областях удельный вес кассационных протестов в сопоставлении с надзорными — свыше 60%, что можно считать правильным соотношением. Для того, чтобы выявить незаконное или необоснованное решение, прокурор применяет определенную методику проверки их законности. Некоторые прокуроры начинают изучать дело с ознакомления с решением суда, а затем изучаются материалы дела. При такой методике прокурор вольно или невольно будет оценивать материалы дела только с позиции правильности вынесенного решения и может не уделить внимания обстоятельствам, имеющим существенное значение для дела, но оставленным судом без оценки в принятом решении. Опытные прокуроры поступают по-иному. Они начинают изучать дело не с решения суда, а с искового заявления. Это дает им возможность определить подведомственность спора суду, правоспособность сторон, соблюдение порядка возбуждения гражданского дела, полномочия суда или судьи на рассмотрение конкретного дела. Далее изучаются приложенные к исковому заявлению документы, представленные в суд доказательства, а также протокол судебного заседания. Из анализа этих документов прокурору становится очевидным, соблюдены ли требования закона о всесторонности, полноте и объективности рассмотрения дела, соблюдены ли судом, требования материального и процессуального закона, обеспечены-ли права и законные интересы участников процесса. В завершение прокурор изучает решение суда. При такой методике проверки ему нетрудно определить законность и обоснованность решения и определить свою позицию относительно его опротестования. Если прокурор пришел к выводу о незаконности или необоснованности решения суда, он приносит кассационный протест. Протест как процессуальный акт, исходящий от прокурора, на которого возложены обязанности надзора за законностью этих актов, должен отвечать определенным требованиям, Он должен быть объективным, мотивированным, убедительным и юридически обоснованным. Протест, отвечающий этим требованиям, поможет кассационной инстанции исправить судебную ошибку и принять законное и обоснованное определение. ==328 Курс прокурорского надзора Протест прокурора содержит определенные реквизиты. В нем должны содержаться1: 1) наименование суда, которому адресуется протест; 2) должностное положение прокурора, принесшего кассационный протест; 3) содержание решения суда, на которое приносится кассационный протест; 4) приведенные обоснования к отмене или изменению решения суда; 5) обоснование мотивов к отмене или изменению решения суда; 6) ссылка на нормы материального и процессуального закона, в силу которых опротестованное решение суда подлежит отмене или изменению; 7) изложение требований прокурора относительно судьбы опротестованного решения (отменить, изменить решение и т. д.); 8) перечень документов, прилагаемых к протесту прокурора. Кассационный протест поддерживается соответствующим прокурором: самим автором протеста или прокурором отдела вышестоящей прокуратуры. Кассационный протест представляется в суд с копиями по числу лиц, участвовавших в деле. В необходимых случаях по предложению председателя суда или судьи "прокурор в том же порядке представляет копии прилагаемых к протесту письменных материалов по числу лиц, участвовавших в деле. Основаниями кассационного опротестования в соответствии со ст. 306 ГПК являются: 1) неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела; 2) недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, которые суд считает установленными; 3) несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела; 4) нарушение или неправильное применение норм материального или процессуального права. В соответствии со ст. 37 Закона о прокуратуре прокурор, принесший протест, вправе отозвать его с рассмотрения кассационной инстанции. Это может быть сделано до начала судебного заседания. Вышестоящие прокуроры лишены этого права. Это обеспечивает процессуальную самостоятельность авторов протестов и в то же время повышает их ответственность за законность и обоснованность приносимых протестов. Об отзыве протеста извещаются лица, участвующие в деле. Если прокурор в ходе судебного заседания убеждается в необоснованности принесенного протеста, он не вправе его отозвать, протест подлежит отклонению кассационной инстанцией. ' Аналогичные требования, согласно ст. 3183 ГПК, предъявляются к апелляционной жалобе прокурора на незаконное решение мирового судьи. VIII. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел ==329 Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел в кассационной инстанции судов обеспечивается прокурорами отделов по надзору за законностью постановлений судов по гражданским делам прокуратур субъектов РФ или Генеральной прокуратуры РФ. Это, как правило, высококвалифицированные, профессионально подготовленные прокуроры. Генеральный прокурор РФ предоставляет этим прокурорам полную процессуальную самостоятельность при определении ими позиции по рассматриваемому кассационной инстанцией делу. Прокурору не требуется согласовывать свою позицию с руководителями прокуратуры перед тем, как дать заключение в кассационной инстанции. Единственное, что он не вправе сделать, это отозвать протест прокурора. В то же время прокурор вправе дать заключение об отклонении кассационного протеста. Участие прокурора помогает кассационной инстанции принять законное и обоснованное определение по делу. Прокуроры, участвующие в заседании суда кассационной инстанции, поддерживают обоснованные кассационные и частные протесты; принимают меры к отмене или изменению судебных решений и определений, вынесенных с нарушениями норм материального и процессуального права. В практике осуществления надзора за законностью решений, определений и постановлений суда по гражданским делам есть определенные недостатки. Иногда решения судов первой инстанции, признанные кассационной инстанцией законными и обоснованными, впоследствии отменяются или изменяются в надзорном порядке. По некоторой части этих дел прокуроры давали в кассационной инстанции заключения об оставлении таких незаконных решений в силе. Участие прокуроров по этим делам, в конечном итоге, оказалось формальным, оно не оказало влияния на выполнение судами обязанностей по своевременному исправлению судебных ошибок, отмене незаконных или необоснованных решений, вынесенных судами первой инстанции. В практике кассационного производства есть и такие факты, когда суд второй инстанции отменяет или изменяет законные и обоснованные решения. По некоторым из таких дел прокуроры давали заключения, в соответствии с которыми суды выносили необоснованные определения. Такие ошибки судов кассационной инстанции исправлялись в надзорном порядке, а в ряде случаев и вовсе не исправлялись. Прокуроры, осуществляющие надзор за законностью решений суда в стадии кассационного производства, организуют свою работу так, чтобы без их внимания не оставалось ни одного дела, поступившего с жалобой или протестом. Ни закон, ни Генеральный прокурор Российской Федерации не обязывают прокуроров давать заключение по каждому делу, поступившему в кассационную инстанцию, в этом нет процессуальной необходимости. Но проверить законность и обоснованность опротестованных или обжалованных решений прокурор обязан по всем без исключения делам. При этом прокурор проверяет законность и обоснованность решения, изучая ма- Курс прокурорского надзора К оглавлению ==330 териалы дела и приложенные к протесту или жалобе документы. Особое внимание прокурор уделяет соответствию доводов протеста или жалобы материалам дела. Если протест направлен на отмену или изменение законного и обоснованного решения, он дает заключение об отклонении этого протеста. Если протест является обоснованным, он его поддерживает. В некоторых случаях, когда протест недостаточно обоснован, прокурор предлагает прокурору района (города) или его помощнику дать самому заключение в суде кассационной инстанции. Однако было бы целесообразным, в интересах объективности, чтобы в судах кассационной инстанции давали заключение прокуроры республиканских, краевых и областных прокуратур, то есть прокуроры, не связанные с производством по делам в судах первой инстанции. Участвуя в суде кассационной инстанции в рассмотрении жалоб или протестов, прокурор в случае установления нарушения закона делает об этом заявление суду, а затем использует этот факт при принесении протеста в порядке надзора, если нарушение повлекло за собою принятие судом незаконного и необоснованного определения. Прокурор самостоятелен в выборе дел, по которым он дает заключение. По общему правилу прокурор вступает в дело, рассматриваемое по протесту прокурора, а также в дела важнейшей категории. Это те дела, по которым закон и Генеральный прокурор РФ в приказе № 1 от 5 января 1997 г. обязывают прокуроров давать заключения в судах первой инстанции. Участвуя в рассмотрении дела, прокурор дает заключение о законности и обоснованности решения после объяснения лиц, участвующих в деле (ст. 303 ГПК). Прокурор высказывает свои соображения о судьбе решения применительно к полномочиям суда кассационной инстанции, содержащимся в ст. 305 ГПК. Давая заключение в кассационной инстанции, прокурор дает заключение в целом по делу, а не только в пределах протеста или жалобы. Если при этом будут установлены нарушения норм материального или процессуального права, прокурор дает заключение об отмене решения независимо от того, содержатся ли указания об этих нарушениях в протесте или жалобе*. При обнаружении оснований для вынесения частных определений в случаях, указанных в ст. 225 ГПК, прокурор высказывает соответствующие предложения суду кассационной инстанции. Деятельность прокурора в суде кассационной инстанции завершается составлением отчета (заключения), в котором указываются: содержание решения суда, повод к рассмотрению дела в кассацион- ' См.: постановление Пленума Верховного Суда СССР от 8 октября 1973 г. (с изменениями на 6 сентября 1979 г.) "О практике рассмотрения гражданских дел в кассационном порядке" // Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР 1924—1986. M., 1987. С. 356. VIII. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел ==331 ной инстанции, мотивы опротестования или обжалования решения и результаты рассмотрения дела. Если имеются расхождения в позиции прокурора с определением суда, — допустим, прокурор просил об отмене решения, а суд оставил его без изменения, и наоборот, — он докладывает об этом прокурору, имеющему право принесения по делу протеста в порядке надзора, который и принимает решение о принесении надзорного протеста. Руководитель органа прокуратуры утверждает отчет (заключение) прокурора, который после этого становится процессуальным документом. Он хранится в специальном наряде в отделе прокуратуры республики, края или области. К заключению прокурора могут впоследствии обратиться другие прокуроры, которые будут проверять дело в порядке надзора. По этим документам впоследствии производится также изучение и обобщение кассационной практики по определенной категории гражданских дел или за определенный период. После вынесения судом кассационного определения прокурор проверяет его законность и обоснованность. Если он установит, что определение не соответствует или противоречит закону, он решает вопрос о возможности принесения протеста в порядке надзора. В этом случае он докладывает дело прокурору, полномочному принести протест в надзорном порядке, и тот принимает окончательное решение. § 4. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел в стадии надзорного производства Надзорное производство по гражданским делам, так же как и в уголовном судопроизводстве, .является стадией исключительной. Исправление ошибок судов первой инстанции должно происходить, как правило, в судах кассационной инстанции. Между тем в надзорном порядке пересматривается незаконных и необоснованных решений больше, чем в кассационном порядке. Происходит это, главным образом, вследствие неудовлетворительной работы прокуроров, осуществляющих надзор за законностью решений, определений и постановлений судов первой и кассационной инстанций, которые своевременно не принимают надлежащих мер к исправлению ошибок этих судов. Надзорное производство по гражданским делам призвано исправлять эти ошибки. Участие прокурора в стадии надзорного производства является одной из существенных гарантий успешного пересмотра решений, определений и постановлений судов, вступивших в законную силу. Генеральный прокурор РФ предлагает подчиненным прокурорам правильно и своевременно проверять и разрешать надзорные жалобы, в необходимых случаях приостанавливать исполнение незаконных и необоснованных решений и опротестовывать такие судебные решения. При отсутствии оснований для принесения протеста предлагается составлять мотивированное за- ==332 Курс прокурорского надзора ключение с сообщением заявителю результатов рассмотрения его жалобы с изложением мотивов отказа. Обобщения производств прокуроров в надзорном порядке, проведенные Генеральной прокуратурой России, показывают, что в целом надзорное производство по гражданским делам в органах прокуратуры осуществляется правильно. Многие неправосудные решения исправляются по протестам прокуроров. Однако не все прокуроры выполняют указания Генерального прокурора о своевременном и правильном рассмотрении жалоб и проверке гражданских дел. Некоторые дела изучались прокурорами невнимательно, без учета существенных доводов, содержащихся в жалобах, в результате чего по делам принимались необоснованные решения об отказе в принесении протеста. Это порождает направление гражданами и должностными лицами повторных жалоб и обращение в центральные органы прокуратуры и правосудия, тогда как подавляющее большинство таких жалоб могло бы получить правильное разрешение на местах. Вследствие недостаточно глубокого анализа материалов гражданского дела и жалоб, а также ошибок в применении норм материального и процессуального права некоторые прокуроры приносят необоснованные протесты. В результате суды надзорной инстанции отклоняют около 15% протестов, принесенных прокурорами. Определенная часть постановлений и определений судов, которыми отклонены надзорные протесты прокуроров, пересматриваются вышестоящими судами надзорных инстанций (около 5%), однако то, что отклоняется каждый десятый протест прокуроров, свидетельствует о серьезных недостатках в подготовке надзорных протестов. Некоторые прокуроры не проявляют должной принципиальности и в тех случаях, когда необоснованно отклоняются их протесты, они не переносят решения этих вопросов на рассмотрение вышестоящих прокуроров и не добиваются отмены необоснованных и незаконных постановлений и определений судов надзорной инстанции. В то же время до сих пор не исключены из практики случаи необоснованного отзыва протестов прокуроров с рассмотрения суда надзорной инстанции. Бывает и такое, когда прокурор района или города вносит вышестоящему прокурору представление об опротестовании в порядке надзора незаконного определения кассационной инстанции, отменившей законное и обоснованное решение, но оно не поддерживается вышестоящим прокурором. Субъектами надзорного опротестования являются прокуроры, перечень которых содержится в ст. 320 ГПК1. Этот перечень не подлежит расширительному толкованию. Прокурор, не обладающий правом принесения надзорного протеста, вносит соответствующее представление вышестоящему прокурору, правомочному это сде- ' Эти же прокуроры, согласно ст. 320 ГПК, вправе приносить протесты на вступившие в законную силу решения и определения мировых судей. VIII. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел ==333 лать. Свои полномочия по принесению надзорных протестов прокуроры используют в случае необходимости исправить ошибки мировых судей, судов первой инстанции, которые не были своевременно исправлены. Предметом надзорного опротестования могут быть также решения и определения суда апелляционной инстанции (ст. 31810 ГПК), определения судов кассационной инстанции, когда необоснованно отменялись или изменялись законные и обоснованные решения судов первой инстанции, и наоборот, оставлялись без изменения решения незаконные и необоснованные, а протесты и жалобы, принесенные на предмет их отмены, необоснованно отклонялись апелляционными или кассационными инстанциями. Определенная часть надзорных протестов приносится прокурорами в связи с необходимостью отмены или изменения определений и постановлений самих надзорных инстанций, которые не соответствуют или противоречат закону. Допустим, президиум областного суда отклонил протест прокурора области. Последний вносит представление Генеральному прокурору РФ, и тот приносит протест в Верховный Суд РФ, в котором предлагает отменить постановление президиума областного суда. Закон (ст. 322 ГПК) предоставляет прокурорам, приносящим надзорный протест, а также прокурорам районов и городов право истребования из суда гражданских дел для разрешения вопроса о наличии оснований для принесения протеста в порядке надзора. При этом следует иметь в виду, что гражданское дело может быть истребовано лишь в том случае, когда решение по нему вступило в законную силу. Поводами для истребования и проверки дела могут быть жалобы сторон, третьих лиц, представителей общественных организаций и трудовых коллективов, сообщения в печати и в других средствах массовой информации, результаты проверки деятельности судов, а также усмотрение самого прокурора. Иначе говоря, любой сигнал о незаконности судебного решения служит поводом для производства по делу в порядке надзора. Каждая жалоба на решение, вступившее в законную силу, подлежит тщательной проверке. При этом не может быть без внимания оставлен ни один довод, приведенный в жалобе. В результате проверки жалобы и изучения материалов дела прокурор принимает решение об отказе в принесении протеста или о принесении протеста. В случае отклонения жалобы прокурор составляет заключение. В нем указывается: содержание решения Мирового судьи, суда· первой инстанции, апелляционного или кассационного определения; наиболее существенные доводы, приводимые в жалобе; ссылка на доказательства, опровергающие доводы жалобы; материальные и процессуальные основания, в силу которых решения суда признаются законными и обоснованными; решение об отказе в принесении протеста и сообщении заинтересованному лицу о принятом решении. При составлении заключения прокурор руководствуется ст. 322 ГПК. Заключение подписывается прокурором, от имени которого оно Курс прокурорского надзора ==334 составлено, и утверждается прокурором, правомочным принести надзорный протест. После этого заключение приобретает силу процессуального документа. Оно остается в надзорном производстве, которое хранится в отделе по надзору по гражданским делам прокуратуры субъекта РФ. К заключению могут обратиться в последующем и другие прокуроры, которым предстоит проверять жалобы на решение суда. Автору жалобы прокурор сообщает о принятом решении. При этом от прокурора требуется, чтобы он подробно, с указанием мотивов, убедительно и в уважительной форме сообщил заинтересованному лицу о своем решении. При этом автору жалобы должен быть разъяснен порядок обжалования принятого решения. Ответ должен быть подписан прокурором субъекта РФ или заместителями этих прокуроров. Если лицо, получившее это сообщение, не согласится с принятым решением, оно обращается с жалобой к вышестоящему прокурору, приложив к жалобе ответ этого прокурора. В этом случае вышестоящая прокуратура обязана принять жалобу к своему производству, истребовать дело и проверить его. Закон о прокуратуре (ст. 10) запрещает прокурорам пересылать жалобы тем прокурорам, на решения которых приносится жалоба. В случае необходимости прокуроры вправе приостановить исполнение соответствующих решений, определений и постановлений до окончания производства в порядке надзора. Указание прокурора о приостановлении решения дается в письменном виде и направляется в суд, принявший решение по делу. Некоторые прокуроры ошибочно направляют указание о приостановлении решения в суд, который будет впоследствии рассматривать его надзорный протест. При принесении надзорного протеста прокурор исходит из требований закона (ст. 330 ГПК) об основаниях к отмене в порядке надзора решений, определений и постановлений судов. Основаниями к опротестованию являются их необоснованность или существенные нарушения норм материального или процессуального права. Существенными нарушениями процессуального закона являются: рассмотрение дела судом в незаконном составе; нарушение принципа независимости судей; нарушение принципа о национальном языке судопроизводства; рассмотрение дела в отсутствие лиц, которые не были своевременно извещены о месте и времени судебного заседания, и др. Нарушения норм материального права заключаются в неприменении судами закона, подлежащего применению; в применении закона, не подлежащего применению; неправильном толковании закона. Необоснованность решения означает, что фактические обстоятельства, имеющие значение по делу, не были проверены, как того требует закон — всесторонне, полно и объективно. К надзорному протесту прокурора предъявляются те же требования, что и к кассационному. Его содержание должно быть объективным, с подробным изложением фактических обстоятельств дела; выводы должны быть мотивированными; предложения о судьбе опротестованных решений должны быть основаны на нормах ма- VIII. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел ==335 териального и процессуального права. Целесообразно, чтобы в протесте содержалось изложение наиболее существенных мотивов жалобы, послуживших поводом к принесению протеста. В необходимых случаях жалоба или ее копия должны быть приложены к протесту. Прокуроры, принесшие протест в порядке надзора, вправе отозвать его до начала рассмотрения дела (ст. 37 Закона о прокуратуре). Вышестоящему прокурору такое право не предоставлено. Это свидетельство повышения процессуальной самостоятельности прокуроров, принесших надзорные протесты, и в то же время повышения их ответственности за качество приносимых протестов. Об отзыве протеста суд извещает лиц, участвующих в деле. В ходе рассмотрения дела необоснованный протест не может быть отозван, он подлежит отклонению (ст. 326 ГПК). Суд, рассматривающий дело, обязан заблаговременно известить прокурора о времени и месте рассмотрения дела. В соответствии со ст. 328 ГПК участие Генерального прокурора РФ в заседании Президиума Верховного Суда РФ, а прокурора субъекта РФ в заседании президиума соответствующего суда обязательно. В практике есть факты, когда в рассмотрении дела участвуют не прокуроры субъектов РФ, как того требует закон, а их заместители. Это является существенным нарушением закона. Заместитель прокурора вправе участвовать в рассмотрении дела, если он исполняет обязанности прокурора субъекта РФ. При отсутствии прокурора рассмотрение дела должно быть отложено. Прокурор, участвующий в рассмотрении гражданского дела в надзорной инстанции, проверяет полномочия суда данного состава на рассмотрение конкретного дела. Если кто-то из судей неправомочен участвовать в рассмотрении деда, прокурор заявляет ему отвод. Прокурор, участвуя в рассмотрении дела судом надзорной инстанции, поддерживает протест, принесенный им или вышестоящим прокурором, или дает заключение по делу, рассматриваемому по протесту председателя суда или его заместителя. При даче заключения прокурор указывает мотивы, в силу которых он считает протест обоснованным или необоснованным. Суд надзорной инстанции при рассмотрении дела не связан доводами протеста и обязан проверить дело в полном объеме. Это обязывает прокурора при даче заключения учитывать не только доводы, содержащиеся в протесте, но и все иные существенные нарушения норм материального и процессуального права. Если таковые будут установлены, прокурор дает заключение об отмене решения с учетом этих нарушений. Деятельность прокурора в суде надзорной инстанции заканчивается его надзором за законностью и обоснованностью постановления или определения суда надзорной инстанции. Если оно является незаконным или необоснованным, прокурор входит с представлением к вышестоящему прокурору о его отмене или изменении. Близко по правовой природе и процессуальному значению к надзорному производству стоит возобновление дела по вновь от- Курс прокурорского надзора ==336 крывшимся обстоятельствам. По этой причине некоторые прокуроры при исправлении судебных ошибок подменяют один вид производства другим, и вместо того, чтобы обратиться в суд, вынесший решение о возобновлении дела по вновь открывшимся обстоятельствам, приносят по делу надзорный протест. В отличие от уголовного судопроизводства возобновляет гражданское дело по вновь открывшимся обстоятельствам не прокурор (ст. 384 УПК), а суд, вынесший решение, подлежащее пересмотру (ст. 333' ГПК). Проверяя дело, прокурор учитывает особенности оснований к возобновлению дел по вновь открывшимся обстоятельствам (ст. 333 ГПК). Этими основаниями являются: 1) существенные для дела обстоятельства, которые не были и не могли быть известны заявителю; 2) установленные вступившим в законную силу приговором суда заведомо ложные показания свидетеля, заведомо ложные показания эксперта, заведомо неправильный перевод, подложность документов или вещественных доказательств, повлекших за собою вынесение незаконного или необоснованного решения; 3) установленные вступившим в законную силу приговором суда преступные действия сторон, других лиц, участвующих в деле, или преступные действия судей, допущенные при рассмотрении данного дела; 4) отмена решения, приговора, определения или постановления суда либо постановления другого органа, послужившего основанием к вынесению данного решения, определения или постановления. Установив новые обстоятельства, прокурор в течение трех месяцев со дня их обнаружения подает заявление в суд, вынесший решение. В заявлении прокурор указывает конкретные фактические обстоятельства, являющиеся новыми для заявителя. При этом он дает обоснование их существенного значения по делу и указывает, в силу каких причин они не были известны. Если речь идет о лжесвидетельстве, ложности заключения эксперта или перевода, а также о злоупотреблении судей, прокурор прилагает к заявлению копию вступившего в законную силу приговора в отношении виновных лиц. В указанных случаях прокурор приводит мотивы, в силу которых нельзя признать законным и обоснованным решение по делу. Если новые обстоятельства не повлекли за собою принятия судом незаконного или необоснованного решения, он отказывает в принесении заявления и сообщает об этом заинтересованным лицам. Заявление прокурора о возобновлении дела суд рассматривает в судебном заседании с участием прокурора. Прокурор в суде дает заключение об обоснованности заявления и о необходимости его удовлетворения. В случае отмены решения дело рассматривается судом в обычном порядке. Суд, рассмотрев заявление о пересмотре решения, определения или постановления по вновь открывшимся обстоятельствам, вправе, удовлетворив заявление, отменить реше- VIII. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел ==337 ние, определение или постановление, либо отказать в удовлетворении заявления, тем самым отказывая в пересмотре дела. Определение суда об удовлетворении заявления о пересмотре решения, определения или постановления обжалованию не подлежит. В случае отмены решения, определения или постановления дело рассматривается в обычном порядке (ст. 337 ГПК). § 5. Прокурорский надзор в стадии исполнительного производства В стадии исполнительного производства реализуются предписания судов и других государственных органов и общественных организаций, содержащиеся в их решениях (ст. 338 ГПК). Вынесение судом решения об удовлетворении иска еще не означает его автоматического проведения в жизнь. Восстановленный на работе гражданин, как незаконно уволенный, может иметь на руках положительное решение суда, однако если руководитель предприятия откажется исполнить решение суда, оно останется нереализованным, и нарушенные права и законные интересы незаконно уволенного гражданина не будут восстановлены. Эффективность и действенность решений суда определяется в конечном итоге реальным их исполнением. Поэтому прокуроры, осуществляющие надзор за законностью решений, постановлений и определений по гражданским делам, обязаны уделять такое же пристальное внимание правильному и своевременному исполнению решений суда, какое они уделяют соблюдению законов в предшествующих стадиях гражданского .судопроизводства. Эта функция прокуроров обусловлена требованиями, вытекающими из ст. 1 Закона о прокуратуре, а также из Федерального закона "Об исполнительном производстве" от 21 июля 1997 г. № 119-Ф31. Предметом надзора являются гражданские дела, исполнительное производство, все гражданско-процессуальные действия, совершаемые в стадии исполнения решений, определений и постановлений суда. Особое место среди них занимают действия судебных приставов-исполнителей, регулируемые Федеральным законом "О судебных приставах" от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ2 и упомянутым выше Федеральным законом "Об исполнительном производстве". Деятельность прокурора по надзору за исполнением указанных законов судебными приставами осуществляется в соответствии с указанием Генерального прокурора РФ "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами" от 6 января 1999 г. № 1/7. В предмет надзора включаются постановления суда или судьи в части имуществен- ' СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591. 2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590. Курс прокурорского надзора ==338 ных взысканий по делам об административных нарушениях; исполнительные надписи нотариальных органов; решения третейских судов; постановления профсоюзных комитетов предприятий, учреждений, организаций по трудовым спорам о возмещении вреда; постановления прокуроров о выселении в административном порядке граждан, самоуправно занявших жилые помещения или проживающих в домах, находящихся в аварийном состоянии и т. д. Предметом прокурорского надзора в стадии исполнения решений являются также судебные приговоры по уголовным делам в части разрешения гражданского иска о возмещении ущерба, причиненного преступлением (ст. 310 УПК). Некоторые прокуроры, осуществляющие надзор в стадии исполнения решений по гражданским делам, не придают должного значения рассмотрению судом в порядке гражданского судопроизводства исков, вытекающих из уголовного дела. Суду, рассматривающему уголовное дело, предоставлено право в исключительных случаях, при невозможности произвести подробный расчет по гражданскому иску, признать за гражданским истцом права на удовлетворение иска с передачей вопроса о его размерах на рассмотрение суда в порядке гражданского судопроизводства. В этих случаях прокуроры, участвующие в рассмотрении гражданского иска, не всегда учитывают, что суд в порядке уголовного судопроизводства уже положительно решил вопрос о признании за гражданским истцом права на возмещение ущерба, однако они вопреки требованиям закона входят в обсуждение этого вопроса. Единственное право суда в этом случае — это уточнить размеры взыскания. При осуществлении надзора значительное внимание уделяется исполнению решений судей об исключении вещей из описи. На практике случается так, что следователь прилагает большие усилия, чтобы обнаружить преступно нажитое имущество или ценности, а также имущество, которое по приговору суда должно быть конфисковано и обращено в доход государства, однако судьи не учитывают важность этого фактора в борьбе с преступностью и с большой легкостью по искам заинтересованных лиц выносят решения об исключении вещей из описи. В ряде случаев судьи даже не знакомятся с уголовными делами, по которым произведены соответствующие процессуальные действия как следственными органами, так и судом. По искам заинтересованных лиц описанное имущество и ценности безнаказанно "растаскиваются", и в итоге преступно нажитое имущество и ценности оказываются во владении близких или родственников осужденных за совершение преступлений. Субъектами исполнения, согласно ст. 3, 5 Федерального закона "Об исполнительном производстве" от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ, являются судебные приставы-исполнители, предприятия, учреждения, организации, должностные лица и граждане. Задача прокурора состоит в том, чтобы устранить нарушения закона, допущенные этими субъектами. VIII. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел ==339 Особое внимание прокуроры придают проверке законности и своевременности исполнения решений суда о возмещении материального ущерба, причиненного предприятиям, учреждениям и организациям, о восстановлении на работе незаконно уволенных, о выселении из жилого помещения, о взыскании алиментов на содержание детей и других решений, которые направлены на восстановление прав и законных интересов государства, предприятий и организаций, а также граждан. Прокурор проверяет законность и обоснованность таких решений в ряде случаев только тогда, когда к нему поступают жалобы от заинтересованных лиц на отказ соответствующих должностных лиц исполнить решение суда. В таких случаях прокурор, используя свои полномочия, принимает меры к исполнению судебного решения. Между тем от прокурора требуется, чтобы он систематически, а не только по поступившим к нему сигналам проверял своевременность и правильность исполнения судебных решений. Он обязан также проверять правильность и своевременность исполнения решений и постановлений иных государственных органов и общественных организаций. С одинаковой тщательностью прокурор проверяет как дела, так и исполнительное производство, находящееся у судебного пристава-исполнителя. Изучая исполнительное производство, прокурор проверяет правильность оформления исполнительного листа; соответствие его содержания предписаниям суда, изложенным в решении; наличие соответствующих документов, приложенных к исполнительному листу. Прокурор осуществляет надзор также за соблюдением установленного порядка взыскания ущерба (удержание из зарплаты должника не выше 50%). Целесообразно проверить все списанные в архив исполнительные документы, в особенности по мотивам "безнадежности" взыскания причиненного материального ущерба. За этим могут скрываться злоупотребления должностных лиц учреждений и предприятий, которые представляют судебному исполнителю соответствующие документы. При определении судом солидарной ответственности прокурору надлежит проверить сводное исполнительное производство. Оно находится у судебного пристава-исполнителя или в канцелярии суда. Он проверяет, взыскан ли ущерб в полном объеме, с кого из должников, разъяснено ли лицу, с которого взыскан ущерб, его право предъявления регрессного иска к другим должникам. Прокурору следует обращать внимание также и на то, производят ли судебные приставы-исполнители повторные проверки у должников, имущество которых может быть возвращено на прежнее место после того, как судебный пристав-исполнитель убедился в его "отсутствии". Проверяя на предприятиях и в организациях законность исполнения решений суда, прокуроры следят за тем, чтобы руководители совместно с главными бухгалтерами не отзывали необоснованно исполнительные листы и не снижали размера удержаний из за- Курс прокурорского надзора К оглавлению ==340 работной платы должника, установленного судебным приставом-исполнителем. При проверке деятельности судебного пристава-исполнителя прокурор вправе истребовать любое исполнительное производство, потребовать представления ему объяснений при нарушении порядка исполнения решений. При установлении нарушения закона о порядке исполнения судебного решения прокурор вносит представление в суд или в местные органы юстиции, которые обязаны принять меры к упорядочению исполнения решений и сообщить об этом прокурору (ст. 24 Закона о прокуратуре). В случае нарушения судебным приставом-исполнителем закона о порядке исполнения решения суда, в подчинении которого он находится, прокурор приносит в этот суд протест. Если отказ от исполнения решений суда носит преступный характер, прокурор вправе возбудить против виновного уголовное преследование. Правильная организация работы прокуроров по проверке законности исполнительного производства оказывает положительное воздействие на совершенствование работы следственного аппарата органов прокуратуры и внутренних дел. Следователи не всегда производят опись имущества у лиц, совершивших корыстные преступления, или это делают с опозданием, когда похищенные или нажитые преступным путем деньги и иные ценности запрятаны или реализованы. Следователи не всегда передают описанное имущество под ответственное хранение конкретным лицам, чтобы впоследствии с виновных можно было взыскать стоимость укрытого или реализованного имущества. Не всегда к обвинительному заключению приобщаются справки о размере причиненного ущерба и возмещении вреда. Располагая этими сведениями, прокурор принимает меры к устранению отмеченных недостатков в деятельности работников следственного аппарата по возмещению материального ущерба, причиненного преступлениями. Контрольные вопросы 1. Какими средствами реагирования располагает прокурор при устранении нарушений закона в гражданском судопроизводстве? 2. В чем состоят особенности предъявления прокурором исков в суд? 3. Какая категория гражданских дел является для прокурора обязательной для его участия в рассмотрении их в суде? 4. В каких случаях решение суда подлежит опротестованию прокурором? 5. Каков круг полномочий прокурора, участвующего при кассационном рассмотрении гражданского дела? 6. Какова методика проверки прокурором исполнительного производства? ==341 00.htm - glava10 Глава IX ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ § 1. Надзор за исполнением законов о борьбе с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних Забота о воспитании несовершеннолетних является важной конституционной обязанностью всех граждан, государственных органов и общественных организаций. Реализация правовой реформы предполагает повышение требований к трудовому, идейно-политическому и нравственному воспитанию молодежи. В настоящее время, когда решение социальных проблем по воспитанию молодежи существенно усложнилось, возросла необходимость правового воздействия на совершенствование воспитания и образования подрастающего поколения, его гражданское, трудовое и интернациональное становление. Важная роль в выполнении этих задач принадлежит органам прокуратуры. Однако, как отмечается Генеральным прокурором РФ в приказе № 30 от 18 мая 1995 г. "О задачах органов прокуратуры по повышению эффективности надзора за исполнением законов о несовершеннолетних", а также в указании заместителя Генерального прокурора РФ № 12/21 от 27 февраля 1996 г. "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите материнства и детства", органы прокуратуры не всегда используют свои полномочия, часто действуют без учета реальных проблем, рожденных жизнью. Прокуроры недостаточно внимания уделяют вопросам охраны прав и законных интересов· несовершеннолетних, особенно в сфере образования, семейного воспитания, деятельности органов опеки, социальной защиты и здравоохранения. Отмечая эти недостатки, Генеральный прокурор РФ в своем приказе № 30 от 18 мая 1995 г. потребовал активизации прокурорского надзора в данном направлении, повышения его эффективности, особенно в предупреждении правонарушений несовершеннолетних. В практике работы органов прокуратуры слабо используются возможности индивидуальной работы с подростком, профилактики правонарушений. В предупредительной работе преимущественно преобладают мероприятия "общего характера", многие из которых страдают формализмом и казенщиной. Некоторые прокуроры в своей профессиональной деятельности слабо связаны с местными органами самоуправления, их комиссиями по делам несовершеннолетии- ==342 Курс прокурорского надзора них, учреждениями просвещения, профобразования, трудовыми коллективами. Это существенно отражается на эффективности предупредительной работы, которая занимает важное место в системе мер по борьбе с безнадзорностью несовершеннолетних. Задачи органов прокуратуры состоят в том, чтобы, используя полномочия по осуществлению надзора за исполнением законов, обеспечивать гарантии прав и законных интересов несовершеннолетних, улучшать работу по борьбе с преступностью и правонарушениями, выявлять и устранять причины и условия, им способствовавшие, добиваться возвращения к честной трудовой жизни каждого оступившегося подростка. В целях устранения нарушений закона и восстановления нарушенных прав и законных интересов несовершеннолетних прокуроры используют предусмотренные Законом о прокуратуре средства реагирования: протест, представление, постановление, право заслушивать на заседаниях коллегий прокуратур сообщения и объяснения руководителей и иных должностных лиц органов государственного управления, предприятий и организаций. Государство разработало систему мер по предупреждению безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних, обеспечению надлежащих условий для воспитания педагогически запущенных подростков, склонных или уже совершающих правонарушения, закрепив их в Федеральном законе "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" от 24 июня 1999 г, № 120-ФЗ1. Надзор за исполнением требований этого закона является наиболее важным направлением в деятельности прокуроров. Это объясняется тем, что в стране в последние годы увеличивается число безнадзорных и беспризорных детей. По различным оценкам их насчитывается от 2,5 до 4 млн. Проверки, проведенные прокурорами в детских домах и школах-интернатах для детей-сирот, показывают, что во многих из них не создано элементарных условий для содержания детей-сирот: большой перелимит; неудовлетворительные бытовые условия; плохое питание и санитарное обслуживание; не организован досуг детей; низкая требовательность к педагогическим кадрам и т. д. В этой сфере прокурорский надзор должен быть особенно строгим и взыскательным. Важная роль в предупреждении правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних принадлежит комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемым органами местного самоуправления. Именно они должны выявлять и брать на учет детей и подростков, оставшихся без родителей, а также несовершеннолетних, родители которых не обеспечивают надлежащих условий для их воспитания, не работающих и не учащихся подрост- ' СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177. IX. Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних ==343 ков, а также иных детей, нуждающихся в бытовом, трудовом устройстве или в определении на учебу. Комиссии обязаны осуществлять контроль за условиями содержания подростков в учебно-воспитательных учреждениях, школах-интернатах, детских домах и ПУ. В их компетенцию входит также осуществление контроля за соблюдением администрацией предприятий режима и условий труда несовершеннолетних, за созданием необходимых материально-бытовых условий, постановкой производственного обучения. Комиссии осуществляют наблюдение за лицами, подвергнутыми мерам воспитательного и административного воздействия, осужденными к наказанию, не связанному с лишением свободы, а также за освобожденными из мест лишения свободы и из специальных учебно-воспитательных учреждений. Надзор за законностью решений комиссии согласно ст. 10 названного Закона от 24 июня 1999 г. возлагается на прокурора. Он систематически проверяет законность применения административных и иных мер к несовершеннолетним и их родителям, участвует в ее заседаниях при рассмотрении дел о правонарушениях и безнадзорности подростков, в том числе по делам о направлении несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения. Особое внимание прокуроры уделяют проверке законности направления в комиссию материалов о правонарушениях несовершеннолетних в порядке, предусмотренном ст. 402 УПК, а также в случаях применения принудительных мер воспитательного воздействия к несовершеннолетним, совершившим впервые преступление (ст. 90 УК). При этом следует иметь в виду, что согласия несовершеннолетнего на применение к нему воспитательных мер не требуется. В обоих случаях решение о передаче материалов может быть принято лишь с согласия прокурора. Если такого согласия не было, то прокурор приносит протест на предмет отмены постановления следователя о передаче материала. Прокурор проверяет законность наложения штрафов на подростков или их родителей. На незаконные и необоснованные решения комиссии прокурор приносит протест для их отмены или изменения. Протест приносится или в комиссию по делам несовершеннолетних, или в орган местного самоуправления. В случае отклонения протеста прокурор переносит решение этого вопроса вышестоящему прокурору. Однако следует иметь в виду, что задачей прокурора является не столько опротестование незаконных решений комиссии, сколько предупреждение принятия незаконных и необоснованных решений. Поэтому прокуроры активно участвуют в работе комиссии и тем способствуют принятию законных и обоснованных решений. В обязанности прокурора входит также оказание членам комиссии практической правовой помощи в подготовке материалов, выработке проектов решений, в организации проверок по выполне- 12· Курс прокурорского надзора ==344 ним решений комиссии. При этом прокурор не принимает на себя исполнение полномочий, присущих комиссии (готовит проекты решений комиссии, предлагает возможные меры воздействия на подростка и т. д.). Одним из ответственных участков прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних является деятельность подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, которые во взаимодействии с другими государственными органами проводят в соответствии со ст. 20, 21, 22, 23 Федерального закона от 24 июня 1999 г. значительную работу по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Подразделения берут на учет несовершеннолетних, ведущих антиобщественный образ жизни, употребляющих спиртные напитки и наркотики, не работающих и не учащихся, освободившихся из мест лишения свободы или учебно-воспитательных учреждений. За этими лицами ведется наблюдение, с ними проводятся беседы, над ними может быть установлено шефство. Подразделения решают немало правовых вопросов, и каждое это решение должно соответствовать закону. Прокуроры проверяют законность этих решений. Если принятые подразделением решения не соответствуют или противоречат закону, прокурор приносит протест в целях их отмены или изменения. Одним из средств предупреждения правонарушений среди несовершеннолетних являются систематические проверки соблюдения законности, проводимые прокурорами в центрах временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел. В эти центры помещаются несовершеннолетние, направляемые по приговору суда или постановлению судьи в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа; временно ожидающие рассмотрения судом вопроса о помещении их в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа; самовольно ушедшие из указанных учебно-воспитательных учреждений; совершившие общественно опасное деяние до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность за это деяние, если необходимо защитить жизнь или здоровье несовершеннолетнего, предупредить совершение нового общественно опасного деяния, а также если необходимо выяснить личность, место жительства или пребывания; совершившие административное правонарушение, если их личность не установлена, либо они не имеют места жительства, места пребывания или не проживают на территории субъекта Российской Федерации, где ими было совершено правонарушение. Статья 22 Федерального закона от 24 июня 1999 г. подробно регламентирует порядок и основания помещения несовершеннолетних в названные центры. Несовершеннолетние могут находиться в центре временной изоляции органа внутренних дел в течение не более 30 суток. В исключительных случаях это время может быть продлено на основании постановления судьи на срок до 15 суток. За ==345 •IX. Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних это время устанавливается личность несовершеннолетнего, его родственные связи, выясняются причины, в силу которых он оказался вне семьи, направляется соответствующая информация родителям, государственным органам и общественным организациям по месту его жительства, принимается решение об определении дальнейшей судьбы несовершеннолетнего. В их числе могут быть: возвращение в семью; помещение в учебно-воспитательное учреждение; направление материалов в следственные органы, если речь идет о лицах, совершивших уголовно наказуемые деяния. Осуществляя надзор за законностью деятельности должностных лиц, центров временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей, прокурор систематически посещает эти учреждения, проверяет законность помещения несовершеннолетних в эти учреждения, правильность принятого в отношении них решения. Прокурор проверяет законность деятельности названных центров, встречается с несовершеннолетними, рассматривает поступающие жалобы, проверяет законность принимаемых в отношении подростков решений. Для устранения выявленных нарушений закона прокурор использует присущие ему средства реагирования: протесты, представления, постановления и т. д. В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 24 июня 1999 г. в системе органов образования созданы и функционируют специальные общеобразовательные школы открытого и закрытого типа, специальные профессиональные училища открытого и закрытого типа, а также другие виды образовательных учреждений открытого и закрытого типа для несовершеннолетних, нуждающихся в особых условиях воспитания. В соответствии с Положениями об этих специальных учебно-воспитательных учреждениях их целью являются обучение, профессиональная подготовка, а также перевоспитание и исправление несовершеннолетних. Предполагается также их физическое, трудовое и эстетическое воспитание. Статья 15 Федерального закона от 24 июня 1999 г. определяет основания и порядок помещения несовершеннолетних в учебно-воспитательные учреждения, основные обязанности администрации этих учреждений. Прокурор осуществляет надзор за выполнением этих требований закона, а также положений об этих учреждениях. При этом он следит за тем, чтобы в эти специальные учебно-воспитательные учреждения несовершеннолетние направлялись только на основании решений комиссии по делам несовершеннолетних, приговора суда или постановлений судьи, проверяет соблюдение срока пребывания несовершеннолетнего в этих учебных заведениях. Прокуроры проверяют соблюдение законности в деятельности учебно-воспитательных учреждений, следят за тем, чтобы их работа с воспитанниками была эффективной. Особое внимание прокуроры обращают на трудовое и бытовое устройство лиц, освобождаемых из этих учреждений. Это требование вызывается тем, что многие не- Курс прокурорского надзора ==346 совершеннолетние, обучающиеся в специальных учебных заведениях, не имея родителей, по освобождении не могут определиться ни по приобретенной специальности, ни по месту жительства. В систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, помимо рассмотренных, согласно Федеральному закону от 24 июня 1999 г. входят также органы управления социальной защиты населения и учреждения социального обслуживания, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации; органы управления образования и образовательные учреждения; органы опеки и попечительства; органы по делам молодежи; органы службы занятости и др. Исполнение всеми ими законов о предупреждении безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних входит в предмет прокурорского надзора. § 2. Надзор за исполнением законов об охране прав и законных интересов несовершеннолетних Действующее законодательство регулирует различные стороны жизни несовершеннолетних: воспитание в семье или в детских учебно-воспитательных учреждениях; получение общего и профессионального образования; труд и охрану труда несовершеннолетнего; здоровье и проведение досуга. Приказ Генерального прокурора РФ № 30 от 18 мая 1995 г. требует особого внимания прокуроров соблюдению законодательства, регулирующего семейное воспитание и трудовые правоотношения несовершеннолетних. Комплексное закрепление прав несовершеннолетнего в каждой из этих сфер жизни нашло отражение в Федеральном законе "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" от 24 июля 1998 г. В данном законе определены основные направления обеспечения прав несовершеннолетних и установлены основные гарантии прав и законных интересов несовершеннолетних, предусмотренных Конституцией РФ. Основными направлениями применения предусмотренных названным законом мер защиты прав несовершеннолетних является деятельность в области образования и воспитания, здравоохранения, профессиональной подготовки и занятости, отдых и оздоровление, формирование социальной инфраструктуры, защита от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред здоровью, нравственному и духовному развитию несовершеннолетних, и др. Так как рассматриваемым законом определяются лишь основные гарантии прав и законных интересов несовершеннолетних, то конкретные права и интересы защищаются законами и иными нормативными актами, регулирующими каждую из сфер жизнедеятельности несовершеннолетних и, следовательно, их права и законные интересы. Так, права несовершеннолетних в сфере семейного воспитания защищаются Семейным кодексом Российской IX. Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних ==347 Федерации, права в сфере трудовых отношений защищаются нормами Кодекса законов о труде Российской Федерации и т.д. Осуществляя прокурорский надзор, прокуроры главным образом обращают внимание на исполнение требований этих нормативных актов. В соответствии с требованиями, содержащимися в ст. 63 СК РФ, родители обязаны воспитывать своих детей, заботиться об их физическом и нравственном развитии, обучении и подготовке к общественно полезной деятельности. В случаях уклонения родителей от воспитания своих детей или злоупотребления своими родительскими правами, жестокого обращения с детьми, совершения умышленного преступления против их жизни или здоровья, психического насилия или покушения на их половую неприкосновенность, а также заболевания хроническим алкоголизмом или наркоманией такие родители, согласно ст. 69 СК РФ, могут быть лишены родительских прав в судебном порядке. Прокурор обязан принять участие в рассмотрении заявленного иска и дать заключение, основанное на законе и материалах гражданского дела. Прокурору предоставлено также право, защищая права и охраняемые законом интересы несовершеннолетнего, самостоятельно обратиться в суд с иском о лишении родительских прав. Помимо этого он вправе реализовать свое право на иск, когда требуется отменить усыновление, признать его недействительным, возвратить ребенка родителям, и в некоторых других случаях (ст. 142, 143 СК РФ). Говоря о охране трудовых прав несовершеннолетних, необходимо отметить, что в соответствии с законодательством о труде (ст. 181 КЗоТ РФ) на предприятиях должна быть установлена квота приема на работу и на производственное обучение молодежи, окончившей общеобразовательные школы, профессионально-технические училища, а также других лиц моложе 18 лет. Районные и городские органы самоуправления утверждают планы трудоустройства молодежи, оканчивающей общеобразовательные школы, направляя их руководителям предприятий и учреждений. Прокуроры осуществляют надзор за соблюдением требований законодательства о трудоустройстве несовершеннолетних в соответствии· со ст. 70 СК РФ, это осуществляется судом на основании заявления одного из родителей или лиц, их заменяющих, органов или учреждений, на которые возложены обязанности по охране прав несовершеннолетних детей. В случае отказа в приеме на работу прокурор принимает меры к устранению правонарушения и привлечению виновных к ответственности. Прокуроры осуществляют надзор за соблюдением закона о предоставлении несовершеннолетним определенных льгот: запре- 1 СЗ РФ, 1998. № 31. Ст. 3802. ==348 Курс прокурорского надзора щение применения труда на тяжелых работах, с вредными и опасными условиями, на подземных работах. Запрещается применять труд несовершеннолетних на сверхурочных работах, а также в выходные дни. Для несовершеннолетних определяются сокращенная рабочая неделя, предоставление ежегодного отпуска в летнее время, льготная оплата труда и др. Увольнение несовершеннолетних может быть осуществлено лишь с согласия государственной инспекции труда субъекта РФ и комиссии по делам несовершеннолетних (ст. 175, 177, 178, 183 и др. КЗоТ РФ). Осуществляя надзор за соблюдением законов о труде несовершеннолетних, прокуроры следят за тем, чтобы их труд сочетался с обучением и воспитанием, подготовкой к участию в общественном производстве. Прокуроры должны способствовать привлечению к посильному труду школьников и учащихся ПУ. С учетом развития новых форм трудовой активности граждан (семейный подряд, индивидуальная трудовая деятельность) прокуроры осуществляют надзор за неукоснительным выполнением конституционного положения о запрещении детского труда, не связанного с обучением и трудовым воспитанием. Прокурорам надлежит твердо противодействовать незаконному отвлечению учащихся от учебы. В то же время прокурор должен принять меры к выявлению подростков, уклоняющихся от учебы и работы. § 3. Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних в уголовном судопроизводстве Из всех нарушений законности, допускаемых несовершеннолетними, наиболее опасными являются уголовные преступления. Правильная, четко организованная борьба с преступностью несовершеннолетних является одной из наиболее актуальных задач органов прокуратуры. Говоря о преступности несовершеннолетних, необходимо отметить, что за последние пять лет сохранялся ее высокий уровень. В 1995 г. было зарегистрировано 209777, а в 1999 г. — 208313 преступлений, совершенных несовершеннолетними. Удельный вес в общем числе расследованных преступлений составлял около 11% (от 12% в 1995 г. до 9,6% — в 1999 г.). К тому же следует учесть проявление новых характеристик преступности среди несовершеннолетних: более широкое применение холодного и огнестрельного оружия; неоправданная жестокость, даже садизм, при совершении преступлений против личности; рост числа организованных преступлений; резкий рост корыстной мотивации при совершении преступлений. Во всем этом содержится потенциальная возможность совершения этими лицами в будущем еще более опасных преступлений, если их преступное поведение не будет своевременно пресечено. ==349 IX. Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних Следователи органов внутренних дел, расследующие преступления несовершеннолетних, и прокуроры, осуществляющие надзор за законностью производства расследования, учитывают особенности правовой регламентации уголовной ответственности несовершеннолетних. К числу таких особенностей относится: ограничение видов наказания; ограничение сроков наказания независимо от тяжести совершенного преступления; установление возможности применения принудительных мер воспитательного характера вместо наказания; установление единого во всех случаях производства следствия — предварительного, с исключением различных форм дознания; особенности порядка задержания и некоторые другие существенные особенности при судебном рассмотрении уголовных дел несовершеннолетних. Несовершеннолетние не могут быть привлечены к ответственности за некоторые преступления, субъектом которых может быть только лицо, достигшее 18-летнего возраста (ст. 150, 151 УК). В отношении несовершеннолетних запрещено применять смертную казнь; срок лишения свободы не может превышать 10 лет; нельзя применить лишение свободы в виде заключения в тюрьму, при определении рецидива не учитывается судимость за преступление, совершенное в возрасте до 18 лет. Прокуроры осуществляют надзор как за исполнением законов, обеспечивающих полное и быстрое раскрытие преступлений несовершеннолетних, так и за их всестороннее, Объективное и полное расследование. При этом обеспечивается как неотвратимость наказания за совершенное преступление, так и выявление и устранение причин и условий, способствовавших содеянному. Производство расследования по делам несовершеннолетних, так же как и осуществление прокурорского надзора, регулируется общими правилами, закрепленными в Законе о прокуратуре, а также в гл. 32 УПК, посвященной специфике производства по этим делам. К особенностям, которые должны учитываться прокурорами при осуществлении надзора по делам несовершеннолетних в уголовном судопроизводстве, относятся: . 1. Обеспечение требований закона (ст. 126 УПК) об обязательном производстве предварительного следствия по всем без исключения делам о преступлениях, совершенных несовершеннолетними. Этот вопрос должен решаться однозначно во всех случаях независимо от тяжести совершенного преступления, наступивших последствий и от подследственности уголовных дел. Сюда же относятся и правонарушения несовершеннолетних, досудебная подготовка материалов по которым производится по протокольной форме (гл. 34 УПК). Если прокурор обнаружил, что в отношении несовершеннолетнего производятся дознание или судебная подготовка по протокольной форме, он дает указание о передаче дела или материала следо- К оглавлению ==350 Курс прокурорского надзора вателю органов внутренних дел или возбуждает дело сам и направляет его для расследования следователю. 2. Прокурор следит за тем, чтобы в случае совершения впервые преступления небольшой или средней тяжести к несовершеннолетнему могли быть применены меры воспитательного воздействия (ст. 90—91 УК). В этих случаях прокурор дает согласие, не возбуждая уголовного дела, на передачу материалов соответствующим органам для реализации принудительных мер воспитательного характера. 3. Проверка законности и обоснованности возбуждения уголовного дела против несовершеннолетнего. Если уголовное дело возбуждено в отношении подростка, впервые совершившего преступление небольшой тяжести, прокурор может вынести постановление о прекращении производства по уголовному делу. Однако прокурору надлежит тщательно проверить материал, по которому следователь вынес постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Если прокурор установит, что отказано в возбуждении уголовного дела по непроверенным фактам, или отказано незаконно, или по надуманным поводам, он возбуждает уголовное дело и поручает расследование следователю органов внутренних дел или следователю прокуратуры. 4. При производстве расследования дел несовершеннолетних обращение внимания на выяснение обстоятельств, указанных в ст. 392 УПК: точный возраст обвиняемого; условия жизни и воспитания; наличие взрослых подстрекателей и др. Иначе говоря, по делам этой категории проводится более углубленное изучение личности обвиняемого, а главное — выявляются условия формирования личности правонарушителя. 5. Проверка законности и обоснованности задержания и заключения под стражу в качестве меры пресечения, которая может применяться лишь в исключительных случаях, когда это вызывается тяжестью совершенного преступления и данными о личности обвиняемого (ст. 393 УПК). При избрании такой меры пресечения, как содержание под стражей, прокурор обязан допросить несовершеннолетнего обвиняемого (ст. 96 УПК). К несовершеннолетним может применяться и такая мера пресечения, как отдача несовершеннолетнего под присмотр родителей, опекунов и попечителей (ст. 394 УПК). Прокурор следит за тем, чтобы мера пресечения в отношении несовершеннолетнего избиралась только после предъявления ему обвинения. 6. Реализация права несовершеннолетнего на обеспечение защитником с момента предъявления обвинения, а в случае задержания по подозрению в совершении преступления или применения к нему меры пресечения в виде заключения под стражу — с момента объявления ему протокола задержания или постановления о при- IX. Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних ==351 менении этой меры пресечения. При этом учитывается правило о недействительности отказа обвиняемого от защитника. Это означает, что если обвиняемый (подсудимый) изъявляет желание защищать себя сам, тем не менее защитник не освобождается от участия в процессе и продолжает выполнять свои функции. Защитнику должны быть созданы все условия, чтобы он смог успешно, в интересах подзащитного, выполнить возложенные на него конституционные обязанности. При допросе несовершеннолетнего, не достигшего 16 лет, может участвовать педагог. 7. Проверка обоснованности предания обвиняемого суду. Еще при утверждении обвинительного заключения прокурору надлежит рассмотреть вопрос о возможности прекращения дела и применения мер общественного воздействия, принудительного или воспитательного характера (ст. 214 УПК). Если по характеру и тяжести содеянного с учетом положительных данных о правонарушителе возможно принять такие меры, прокурор прекращает производство по данному делу и передает дело на рассмотрение комиссии по делам несовершеннолетних, принимает иные меры воздействия на виновного. При подготовке дела к рассмотрению в судебном заседании судья помимо вопросов, перечисленных в ст. 228 УПК, обязан принять решение также относительно вызова в судебное заседание законного представителя обвиняемого, представителей учебно-воспитательных учреждений и организаций, а в отдельных случаях и педагогов (ст. 400 УПК). Если обвиняемый не достиг 16 лет, решается вопрос относительно слушания дела в закрытом судебном заседании (ст. 18 УПК). 8. Участие прокурора в судебном разбирательстве. Уголовно-процессуальный закон не предусматривает обязательного участия прокурора в судебном разбирательстве дел о несовершеннолетних. Этот вопрос регулируется приказом Генерального прокурора РФ № 82 от 24 ноября 1998 г. "О задачах прокуроров, участвующих в рассмотрении, судами уголовных дел", в соответствии с которым участие прокурора в судебном рассмотрении уголовных дел о несовершеннолетних является обязательным. Участвуя в судебном разбирательстве уголовного дела, прокурор наряду с установлением обстоятельств совершенного преступления выясняет условия жизни и воспитания несовершеннолетнего в семье, школе, ПУ, на производстве. Если преступление было совершено в состоянии опьянения или вследствие приема наркотических средств, надлежит выяснить источники их приобретения, когда и под влиянием кого несовершеннолетний приобщился к спиртному или наркотикам. Генеральный прокурор РФ в приказе № 10 от 18 мая 1995 г. строго предписывает подчиненным прокурорам: "Решительно активизировать борьбу с вовлечением несовершеннолетних в преступную деятельность, пьянство, наркоманию, в занятие проституцией и попрошайничеством". ==352 Курс прокурорского надзора При установлении фактов вовлечения подсудимого в пьянство или потребление наркотиков прокурор заявляет ходатайство о вынесении частных определений о применении к ним мер дисциплинарного или общественного воздействия либо решает вопрос о возможности привлечения их к уголовной ответственности. В судебном следствии выясняется вопрос о возможном вовлечении несовершеннолетнего в преступную деятельность взрослым подстрекателем, который остался неразоблаченным. По групповым делам, а их в настоящее время около 80%, прокурор выясняет роль каждого из подсудимых в совершении преступления. В обвинительной речи прокурору необходимо более глубоко аргументировать возникновение преступного умысла у несовершеннолетнего, раскрыть обстоятельства, которые оказали влияние на формирование его личности. При изложении предложений о виде и мере уголовного наказания прокурору надлежит исходить из закона и указаний Генерального прокурора РФ, содержащихся в приказе № 10 от 18 мая 1995 г., о том, чтобы в полной мере использовать возможности перевоспитания подростков, совершивших преступления, без изоляции от общества, прибегая к лишению свободы как к крайней мере. 9. Принесение кассационного протеста на незаконный или необоснованный приговор в отношении несовершеннолетнего в соответствии со ст. 325 УПК в целях его отмены или изменения. Осуществляя надзор в стадии кассационного производства, прокурор обязан принять участие в рассмотрении дела судом кассационной инстанции. В этом случае прокурор проверяет уголовное дело в полном объеме, а не только в отношении осужденных, приговор о которых обжалован или опротестован. Если по делу будут установлены существенные нарушения уголовно-процессуального закона, прокурор дает заключение об отмене приговора и в отношении тех осужденных, которых это касается. Прокурору надлежит использовать полномочия кассационной инстанции по прекращению дела производством, применению закона о более мягком наказании и др., чтобы при наличии к этому оснований предложить суду принять соответствующее решение. § 4. Надзор за исполнением законов администрацией учреждений, исполняющих наказание, назначенное судом несовершеннолетним В системе исправительных учреждений согласно ст. 74, 132 УИК РФ имеются воспитательные колонии общего и усиленного режима, в которых содержатся осужденные несовершеннолетние. Контингент содержащихся осужденных далеко не однородный как по характеру совершенных преступлений, так и по степени их социаль- IX. Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних ==353 ной опасности. Имеются среди них и лица, страдающие наркоманией и алкоголизмом. За последние годы в воспитательных учреждениях заметно ухудшаются состояние законности и соблюдение режима: погромы, драки, поджоги, массовые беспорядки стали нередким явлением. Весьма прискорбно, что все это происходит не в колониях для особо опасных преступников, а в среде несовершеннолетних. При попустительстве администрации в воспитательных колониях устанавливается связь осужденных с "волей", через которую в колонию поступают деньги, спиртные напитки, наркотики и даже огнестрельное оружие. Излишняя либерализация со стороны администрации приводит к нарушениям режима, несовершеннолетние осужденные не воспринимают как средство принуждения то наказание, которое они несут за допущенное нарушение режима. Отмечается низкий профессиональный уровень надзорсостава и воспитателей в ВУ: только 10% из общего числа воспитателей и должностных лиц администрации имеют опыт работы с несовершеннолетними. Все остальные никогда ранее не работали с несовершеннолетними и не владеют основами педагогики и психологии данного возрастного контингента. Социологические исследования, проведенные в системе исправительных учреждений, подтверждают вывод о том, что воспитательные колонии представляют собою наиболее слабое звено в этой системе. Этим колониям в наибольшей степени присущи недостатки, существующие в деятельности исправительных учреждений. Главная проблема в том, что обрываются социальные связи несовершеннолетних осужденных, существенно ограничивается сфера их социально полезного общения. Для несовершеннолетних значимость этих противоречий увеличивается многократно в сопоставлении со взрослыми осужденными. Особенности физического состояния и психики этого контингента осужденных предопределяют необходимость создания в воспитательных колониях таких условий, которые наиболее эффективно обеспечивали бы исполнение наказания, способствовали нормальному развитию осужденных, их общеобразовательному и профессиональному обучению. В этих колониях значительно сужен комплекс правоограничений, и наоборот, значительно расширена сфера по применению мер поощрений. Указанные обстоятельства вызывают необходимость строгого и постоянно действующего прокурорского надзора за исполнением требований ст. 132, 133, 136, 137, 139, 140 и др. УИК РФ в воспитательных учреждениях для несовершеннолетних. Перед прокурорами, осуществляющими надзор за законностью в них, стоят весьма сложные задачи. Их сложность определяется прежде всего спецификой этого надзора, особенностями тактики и методики установления и устранения допущенных нарушений закона. От прокуроров, ==354 Курс прокурорского надзора осуществляющих этот надзор, требуется знание не только действующего законодательства, регулирующего деятельность этих колоний, но и основ педагогики и психологии этой категории осужденных. Эти требования строго соблюдаются при формировании состава прокуроров, осуществляющих надзор в воспитательных учреждениях. Следует отметить, что за последние годы, несмотря на значительное ухудшение режима и криминогенной обстановки в воспитательных учреждениях, прокуроры не допустили сколь-нибудь серьезных нарушений при исполнении своего служебного долга, ни на одного из прокуроров не было совершено нападения в период массовых беспорядков, хотя в каждой из таких экстремальных ситуаций прокуроры лично встречались с осужденными. Осуществляя согласно ст. 22 УИК РФ надзор за исполнением законов администрацией ВУ, прокуроры устанавливают конкретные обстоятельства допущенных нарушений и виновных в этом лиц, а также причины и условия, способствующие этим нарушениям. В итоге у прокурора собирается достаточно полная и объективная информация о состоянии законности и соблюдении установленного режима в колонии. Прокуроры ставят перед собою цель: знать, как построен в колонии процесс исправления осужденных, а также представлять себе конечный результат исправительного воздействия на осужденных. Путем устранения и предупреждения нарушений закона и установленного в колонии режима прокуроры предупреждают массовые беспорядки, побег осужденных, неповиновение распоряжениям администрации, отказ от приема пищи и другие нарушения установленного режима. Прокурорский надзор в воспитательных учреждениях включает в себя надзор как за соблюдением законов администрацией колоний, так и за исполнением законов и требований установленного в колонии режима другими должностными лицами. Как и всякий надзор прокурора, надзор, осуществляемый в воспитательных учреждениях, не должен быть пассивным созерцанием устанавливаемых нарушений закона, это должна быть активная деятельность прокуроров, направленная на выявление и устранение правонарушений. Усилению прокурорского надзора за исполнением законов в воспитательных учреждениях способствовало проведение в жизнь Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений'". Прокурор включает в предмет надзора весь комплекс предусмотренных законом мероприятий, направленных на исправление осужденных. Помимо мероприятий режимного характера сюда включаются профессиональное образование, повышение образова- ' СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2759. IX. Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних ==355 тельного и культурного уровня, воспитание добросовестного отношения к труду и учебе, законопослушного поведения. Прокурор следит за тем, чтобы строго соблюдались требования закона о правовом статусе осужденного, чтобы обеспечивались их права и законные интересы, чтобы несовершеннолетние осужденные не были ограничены в переписке с родными и близкими, могли иметь свидания, связаться с ними по телефону, пользоваться правом краткосрочного отпуска. Проверяя законность и обоснованность наложения на осужденных мер дисциплинарного воздействия, прокурор своим постановлением отменяет те из наложенных взысканий, которые не соответствуют закону, являются несправедливыми, могущими привести к конфликту с администрацией колонии. Прокурор проверяет законность применения закона об условно-досрочном освобождении осужденных от дальнейшего отбывания наказания. При этом прокурор проверяет прежде всего законность представления осужденного к условно-досрочному освобождению, а также законность отказа в таком представлении. Нередки случаи, когда администрация воспитательной колонии необоснованно отказывает в представлении к досрочному освобождению осужденного из-за допущенного им нарушения режима, не представляющего повышенной опасности. Есть случаи, когда за нарушение режима, трудовой или учебной дисциплины, допущенное одним из осужденных, администрация колонии лишает весь отряд права быть представленным к условно-досрочному освобождению. Это влечет за собой конфликты, нарушения режима и даже массовые беспорядки. Не обладая правом внесения представлений об условно-досрочном освобождении осужденного от отбывания наказания — такое право прокурору предоставлено лишь при досрочном освобождении по болезни — прокурор в этих случаях вносит представление начальнику колонии или в Управление исполнения наказаний области, края, республики уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ. Принимая участие в судебном рассмотрении материалов об условно-досрочном освобождении осужденных от отбывания наказания, прокурор следит за тем, чтобы в судебном заседании участвовал осужденный, чья дальнейшая судьба решается, а также другие осужденные, должностные лица от администрации и воспитатели. Их участие в судебном заседании способствует принятию судом законного и обоснованного решения о досрочном освобождении осужденного от отбывания наказания и, помимо этого, повышению воспитательного значения этой весьма эффективной меры поощрения. Участвуя в судебном заседании, прокурор дает заключение о законности и обоснованности применения к осужденному закона о его условно-досрочном освобождении. В своем заключении прокурор должен высказать не только предложение об освобождении от наказа- ==356 Курс прокурорского надзора ния или об отказе в этом, но и рекомендации, связанные с бытовым и трудовым устройством осужденного после его освобождения. Если прокурор не согласен с постановлением судьи, — эти вопросы судья решает единолично, — он приносит на него частный протест, что приостанавливает исполнение постановления об освобождении осужденного от отбывания наказания. Прокурор следит за исполнением требований ст. 139 УИК РФ, согласно которой несовершеннолетние осужденные по достижении 18-летнего возраста, как правило, остаются в воспитательной колонии, но не более, чем до достижения 21 года. Это касается прежде всего осужденных, состоящих в общественном активе, и осужденных, которые характеризуются положительно. Не меньшее внимание прокурор должен уделять надзору за соблюдением требований ст. 140 УИК РФ, регулирующей порядок перевода осужденных из воспитательной колонии в исправительную. При установлении фактов нарушения этого требования прокурор дает администрации колонии предписание о немедленном оформлении соответствующих материалов и направлении их в суд по месту нахождения колонии для перевода в колонию для взрослых. Представление администрации о переводе осужденных должно быть согласовано с наблюдательной комиссией. Рассмотрение материала производится судьей единолично с обязательным участием прокурора. В судебном заседании обязательно также участие осужденного и представителей администрации колонии. Заключение прокурора о переводе осужденного в колонию для взрослых должно быть законным, обоснованным и убедительным как для суда, так и для осужденного. Если прокурор сочтет постановление судьи незаконным или необоснованным, он приносит на него частный протест. Принесение частного протеста приостанавливает исполнение постановления судьи. Осуществляя надзор, прокурор проверяет законность постановлений начальника воспитательной колонии о переводе всех осужденных, достигших 21 года, в исправительную колонию. Важная роль органам прокурорского надзора принадлежит при решении вопроса об оставлении осужденного несовершеннолетнего в воспитательной колонии по достижении им 18-летнего возраста. В целях закрепления результатов исправления, а также завершения общеобразовательного или .профессионально-технического обучения осужденные, достигшие 18-летнего возраста, могут быть до окончания срока наказания оставлены в воспитательной колонии, но не более чем до достижения 21 года. Число таких осужденных весьма значительно и в отдельных колониях достигает 20%. Прокурор прежде всего проверяет законность и обоснованность принимаемого администрацией колонии решения об этом, встречается с осужденным и выясняет его отношение к такому решению, и, признав предлагаемое решение законным и обоснованным, санкционирует его. IX. Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних ==357 Оставление в колонии осужденных, достигших 18-летнего возраста, должно осуществляться, как правило, при согласии самих осужденных на принятие такого решения. Принятие такого решения вопреки согласию осужденных, как правило, ведет к тому, что эти осужденные оказывают деморализующее влияние на других осужденных, являются организаторами массового неповиновения, применяют насилие в отношении других осужденных, более молодых по возрасту и не способных защитить себя. Прокурору следует все это иметь в виду, когда он проверяет представленный материал и санкционирует перевод осужденного в колонию для взрослых. Контрольные вопросы 1. Каковы процессуальные особенности прокурорского надзора по уголовным делам несовершеннолетних? 2. Какие средства реагирования использует прокурор при установлении и устранении нарушений закона по делам несовершеннолетних? 3. В чем состоят особенности осуществления защиты по уголовным делам несовершеннолетних? 4. Как организуется работа прокурора по охране прав и законных интересов несовершеннолетних? 5. Какие правовые акты использует прокурор при осуществлении надзора за исполнением законодательства о труде несовершеннолетних? 6. Какими полномочиями обладает прокурор при осуществлении надзора в воспитательных колониях для несовершеннолетних? ==358 00.htm - glava11 Глава X УЧАСТИЕ ПРОКУРОРОВ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И В ПРОПАГАНДЕ ЗАКОНОВ § 1. Участие прокуроров в правотворческой деятельности В соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. Важность этой деятельности прокуроров подчеркивается в приказе Генерального прокурора № 47 от 9 августа 1996 г. "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации". В этом приказе определяется порядок участия прокуроров в разработке заключений на поступающие в прокуратуру проекты законодательных актов, предложений об их дополнениях, внесения предложений и заключений в соответствующие органы. Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры могут судить об эффективности того или иного закона, выявлять области государственного, экономического и социально-культурного строительства, не получившие достаточного законодательного регулирования. Эти пробелы законодательства должны быть восполнены. В существенной степени это касается уголовного и уголовно-процессуального, хозяйственного, коммерческого, предпринимательского законодательства. Появляются новые виды общественно опасных деяний, ответственность за которые не определена в действующем уголовном законодательстве, и немало составов преступлений, предусмотренных в действующем УК, требуют совершенствования. Особое значение участие прокуроров в правотворческой деятельности приобретает в связи с необходимостью приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. В деятельности прокуроров данного направления можно различать несколько форм. Во-первых, это участие прокурора в подготовке нормативного акта. Представители Генеральной прокуратуры и ==359 X. Участие прокуроров в правотворческой деятельности прокуратур субъектов РФ нередко принимают участие в работе групп и комиссий законодательных органов по подготовке проектов конкретных нормативных актов. При этом они обсуждают готовые проекты, вносят в них свои предложения. Второй формой участия прокуроров в правотворческой деятельности является участие прокурора в обсуждении проектов законов на заседаниях представительных органов. Согласно ст. 7 Закона о прокуратуре прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) органов и высказывать свое мнение относительно обсуждаемых проектов законов. Третья форма участия прокурора в правотворческой деятельности состоит во внесении актов прокурорского реагирования на не соответствующие федеральному законодательству нормативные акты субъектов РФ и участии прокуроров в их рассмотрении в представительных (законодательных) органах субъектов РФ. Выявив закон субъекта РФ, не соответствующий Конституции РФ или федеральному законодательству, прокурор вносит протест или представление в принявший его орган с изложением предложений об его отмене или изменении. В последующем прокурор участвует в рассмотрении своего акта реагирования. Четвертая форма участия прокурора в правотворческой деятельности заключается в разработке отдельных проектов законов и внесении их через органы, обладающие правом законодательной инициативы, в представительные (законодательные) органы. Генеральный прокурор и другие прокуроры—руководители прокуратур согласно Конституции РФ не имеют права законодательной инициативы. Поэтому для принятия разработанного ими проекта закона или поправок и дополнений к действующему закону соответствующим законодательным органом они должны обратиться со своими предложениями в один из органов, наделенных правом законодательной инициативы, из числа указанных в ст. 104 Конституции РФ. Отсутствие права законодательной инициативы существенно затрудняет правотворческую деятельность прокуроров. Однако данное обстоятельство не уменьшает значения этой деятельности прокуроров и необходимости активного использования ими всех доступных форм, средств и методов совершенствования законодательства. § 2. Пропаганда законов — важное направление в деятельности прокуратуры В укреплении законности в государстве важное значение имеет правовое воспитание граждан. Формирование правового государства, реформа политической системы и внедрение новых форм хозяйствования требуют принятия эффективных мер по правовому воспитанию населения, организации юридического всеобуча как единой К оглавлению ==360 Курс прокурорского надзора общегосударственной программы, охватывающей все слои населения, все кадры как в центре, так и на местах. Практика прокурорского надзора за исполнением законов показывает, что некоторые должностные лица допускают нарушение закона не "по злому умыслу", а вследствие своей юридической неосведомленности. В настоящее время в условиях формирования правового государства сфера деятельности прокуроров и следователей по правовой пропаганде значительно расширена. Речь идет не только о правовом образовании населения, но и о повышении правовой культуры в деятельности государственных органов, ведомств, общественных организаций и должностных лиц. Многие должностные лица, имеющие высшее экономическое, техническое образование, дополнительно обучаются в юридических вузах, получают высшее юридическое образование. В этом учебном процессе наряду с профессорско-преподавательским составом учебных заведений принимают участие наиболее теоретически подготовленные прокуроры. Всей своей деятельностью прокуратура способствует воспитанию должностных лиц и граждан в духе добросовестного исполнения своих конституционных обязанностей, соблюдения законов и правил общежития. Пропаганда права является наиболее эффективным средством выполнения этой задачи, одним из основных направлений деятельности органов прокуратуры на современном этапе. Это означает, что какое бы должностное положение работник прокуратуры ни занимал, каким бы участком надзора за исполнением законов он ни ведал, пропаганда действующего законодательства является его обязательной функцией. Генеральный прокурор СССР в своем приказе № 69 от 29 сентября 1987 г. "О мерах по коренной перестройке и дальнейшему совершенствованию участия органов прокуратуры в пропаганде советских законов" отмечал, что участие прокурора и следователей в пропаганде законов является не только одним из основных направлений их деятельности, но и неотъемлемой частью всей системы мер по борьбе с преступностью и другими нарушениями законности. Правовая пропаганда, проводимая органами прокуратуры, это не только правовое просветительство, имеющее целью ознакомить граждан и должностных лиц с вновь принятым законом. Пропаганда права должна быть подчинена успешному решению задач политического, государственного, экономического, национально-культурного строительства в государстве. Передовая практика прокуроров по осуществлению правовой пропаганды выработала основные направления в этой работе, которые в настоящее время являются актуальными. Эти направления заключаются в следующем: — способствовать успешному решению задач, стоящих перед государством в процессе преобразования всех сфер государственной X. Участие прокуроров в правотворческой деятельности ==361 и общественной жизни, социально-экономического развития страны, всемерного развертывания демократии; — создавать обстановку нетерпимости к таким антисоциальным явлениям, как посягательство на все формы собственности, взяточничество, пьянство, наркоманию, пренебрежительное отношение к правилам общежития; — разъяснять юридическим и физическим лицам их права и обязанности в решении общегосударственных задач, закрепленных в Конституции Российской Федерации; — обеспечивать всемерную защиту прав и законных интересов граждан, борьбу с фактами бездушного отношения к судьбам людей, проявлениями бюрократизма, формализма, со всем тем, что препятствует оздоровлению нашего общества; при этом особо подчеркивается роль судебных и прокурорских органов в защите чести и достоинства граждан; — способствовать раскрытию возможностей граждан по укреплению законности и правопорядка в стране, борьбе с уголовной преступностью, созданию обстановки нетерпимости к лицам, совершающим различного рода правонарушения, устранению причин и условий, способствующих этим негативным явлениям; — использовать возможности кино, радио, телевидения, иных средств массовой информации для пропаганды деятельности органов прокуратуры, показа образцового исполнения своих обязанностей прокурорами и следователями, формирования общественного мнения о политическом и государственном назначении органов прокуратуры и их роли в укреплении законности и правопорядка в стране. Это особенно необходимо в настоящее время, когда в связи с ростом преступности и ухудшением ее характеристик в существенной степени снизились престиж и авторитет правоохранительных органов. Важное место в работе органов прокуратуры занимает правовая пропаганда в молодежной среде. Формирование у них активной жизненной позиции, нетерпимого отношения к нарушениям и нарушителям законов требует особых усилий и особого умения. Особенно активно эта работа должна проводиться среди участников так называемых неформальных объединений молодежи. Правовоспитательная деятельность среди несовершеннолетних имеет важное предупредительное значение в борьбе с преступностью и иными правонарушениями. Социологические исследования, проведенные НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, подтверждают, что многие несовершеннолетние, как из учащейся, так и из рабочей молодежи, не имеют элементарных правовых знаний. Они не знают, с какого возраста несовершеннолетние подлежат привлечению к уголовной ответственности, какие виды ответственности предусмотрены законом, какие противоправные Курс прокурорского надзора ==362 действия уголовно наказуемы и т. д. Специальные лекции и беседы следователи и прокуроры проводят среди родителей, должностных лиц и других работников государственных органов и общественных организаций, занимающихся воспитанием несовершеннолетних. Определенная работа проводится прокурорами среди преподавательского состава средних и высших учебных заведений, педагогов и воспитателей исправительных учреждений. § 3. Формы правовой пропаганды В деятельности органов прокуратуры сложились различные формы правовой пропаганды. Наиболее распространенными из них являются: доклады, лекции, беседы, вечера вопросов и ответов, встречи за "круглым столом", выступления в печати, по радио и телевидению. Говоря об эффективности различных форм правовой пропаганды, следует выделить те из них, которые позволяют прокурору встретиться непосредственно с гражданами. Преимущество докладов, лекций и бесед состоит в том, что люди слышат живое слово прокурора, могут задать им волнующие их вопросы и получить на них ответы, высказать свои предложения по обсуждаемой проблеме. Живое впечатление о встрече с прокурором оставляют вечера вопросов и ответов. Они организуются в клубах, в жилищно-эксплуатационных управлениях, на предприятиях, в общественных организациях, в учебных заведениях. Участники таких встреч получают ответы на заданные ими вопросы, в то же время они могут обратиться к прокурору с жалобой или заявлением о нарушенном праве. Сообщение граждан о каком-либо правонарушении служит для прокурора поводом к возбуждению уголовного дела. Однако в какую бы форму ни было облечено выступление прокурора — доклад, беседа, статья в печати, выступление по радио или телевидению — оно не должно носить назидательного характера, содержать изложение общеизвестных истин. Это не производит должного эмоционального воздействия на читателей и слушателей. Наиболее опытные и квалифицированные прокуроры принимают участие в работе образовательных юридических заведений, различного рода организаций по подготовке и переподготовке кадров. Тем самым они способствуют исключению правового нигилизма, пониманию нового законодательства, умению применять законы в хозяйственной и иной деятельности. Поддерживая тесные деловые контакты с органами общественной самодеятельности — добровольными дружинами по охране общественного порядка, органами муниципальной милиции, прокуроры оказывают им необходимую правовую помощь. Они проводят также праворазъяснительную работу в местных органах самоуправления. ==363 X. Участие прокуроров в правотворческой деятельности Значительное место в правовой пропаганде занимают сообщения прокуроров на собраниях трудовых коллективов и общественных организаций о результатах проведения проверок, соблюдении законности на проверяемых предприятиях, в учреждениях и организациях. При принесении протеста на противоречащий закону правовой акт (ст. 23 Закона о прокуратуре) или представления об устранении нарушений закона (ст. 24 Закона) прокурор принимает участие в его коллегиальном рассмотрении тем органом, куда направлены протест или представление. Если установленные нарушения закона носят распространенный характер, то представление по предложению прокурора обсуждается на собрании коллектива трудящихся или общественной организации. Выступление прокурора при таких обсуждениях является эффективной формой пропаганды права, служит важным средством предупреждения нарушений законности. В условиях гласности и демократии стало обязательным правилом информировать трудящихся о совершенных преступлениях и условиях, им способствовавших. Недостаточная информация о совершенных правонарушениях порождает"различного рода слухи и домыслы, сеет сомнение в возможности правоохранительных органов обеспечить безопасность граждан, создать обстановку законности, успешно раскрыть и расследовать преступления. В связи с этим важно — при неуклонном соблюдении требований закона о тайне следствия (ст. 139 УПК), — чтобы население города, района, рабочего поселка было своевременно осведомлено о совершенных преступлениях общеуголовного характера (убийства, бандитские и разбойные нападения и т. д.). Если совершенное преступление связано с производственной деятельностью (хищение, взяточничество, нарушение правил охраны труда и др.), прокуроры информируют об этом трудовой коллектив или общественную организацию. При этом прокурорам следует избегать стремления к сенсационности при подготовке информации о совершенных преступлениях. Подчас средства массовой информации с подачи прокуроров настраивают общественное мнение против лица, подозреваемого в совершении преступления, хотя его вина еще не доказана и суд не признал его виновным в совершении преступления и не назначил ему наказания. Это в существенной степени осложняет раскрытие и расследование преступлений и нередко влечет за собою постановление судом, незаконных приговоров. При всех условиях это приводит к нарушению конституционного принципа презумпции невиновности. Выступления журналистов в печати, по радио и телевидению на юридические темы имеют немаловажное значение в пропаганде права. Однако многие из журналистов являются лицами, юридически не осведомленными, и потому допускают неточности и ошибки в юридической оценке правонарушения, искажают их фактическую сторону. Все это отрицательно влияет на формирование обществен- Курс прокурорского надзора ==364 ного мнения, отношение граждан к правоохранительным органам и их работникам. Во избежание этого прокуроры устанавливают деловые контакты с работниками средств массовой информации. Прокуроры систематически встречаются с журналистами на пресс-конференциях, за "круглым столом", информируют их о деятельности прокуратуры и характере принимаемых решений. Журналисты приглашаются на заседания коллегий Генеральной прокуратуры, прокуратур республик, краев и областей. Когда требуется опубликовать в печати материал о раскрытии и расследовании преступления со сложными доказательствами или о проведенной многоплановой прокурорской проверке, обязанность прокурора состоит в том, чтобы оказать помощь журналисту в изложении результатов проделанной работы. Стало распространенным правилом, когда в местных газетах помещается постоянная рубрика: "В прокуратуре", "По протесту прокурора", "Прокуратура проверила" и др. В них регулярно публикуются материалы прокурорских проверок, раскрытия и расследования преступлений, сообщения о проводимых заседаниях коллегий и других организационных мероприятиях по укреплению законности и усилению борьбы с преступностью. Для того, чтобы выступление в печати было действенным, в тех же газетах помещается рубрика "По следам наших выступлений". В них публикуются ответы руководителей государственных органов и общественных организаций о принятых мерах. В целях совершенствования взаимодействия прокуроров со средствами массовой информации Генеральный прокурор РФ издал приказ № 45 от 8 июля 1998 г. "О задачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенствованию общественных связей", в котором определен порядок осуществления этой деятельности, ее организации, ряд конкретных форм и методов осуществления. В прокуратурах субъектов РФ правовая пропаганда осуществляется на основе специализации. Это означает, что по конкретным проблемам выступают прокуроры, в совершенстве владеющие соответствующим законодательным материалом. Например, прокуроры управлений и отделов надзора за исполнением законов и законностью правовых актов выступают на темы, связанные с соблюдением трудового законодательства, прав граждан в коммерческих и иных негосударственных организациях, законодательства о приватизации. Прокуроры управлений и отделов по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия выступают по проблемам, связанным с борьбой с преступностью, раскрытием и расследованием преступлений, пресечением и предупреждением правонарушений и т. д. Специальные темы докладов и бесед поручаются прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением законов о несовершеннолетних. Прокуроры, участвующие в гражданском судопроизводстве, посвящают свои выступления со- X. Участие прокуроров в правотворческой деятельности ==365 блюдению семейного законодательства, права граждан на жилище (в настоящее время значительное место в этой тематике занимает приватизация жилья), правовому оформлению различного рода сделок, охране чести и достоинства граждан и т. д. Практика вырабатывает новые, современные формы правовой пропаганды; которые получают широкое применение. Так, многие. прокуроры чаще стали использовать в этих целях телевидение, пресс-конференции. При реализации итогов надзорных проверок производится демонстрация фотоматериалов на собраниях трудовых коллективов. Фотоснимки публикуются в местной печати, чтобы показать, насколько эффективно и действенно вмешательство прокурора, практикуется изготовление специальных стендов, на которых помещаются фотоснимки, сделанные в период проверки, и те, на которых отражено положение после вмешательства прокурора. Положительные отклики получает и такая форма правовой пропаганды, как радио- и телерепортажи, которые ведутся с заседания коллегий прокуратур, на которых обсуждаются актуальные для региона проблемы укрепления законности и правопорядка. § 4. Организация правовой пропаганды Выполняя приказы Генерального прокурора СССР № 49 от 1 июля 1987 г. "О совершенствовании деятельности органов прокуратуры в условиях расширения демократии и гласности" и № 45 от 8 июля 1998 г. "О задачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенствованию общественных связей", прокуроры стали более активно и творчески заниматься правовой пропагандой. Одним из эффективных средств, обеспечивающих успешное выполнение поставленных в названных приказах задач, является правильная организация правовой пропаганды. Хорошо организованная правовая пропаганда прокуратуры, проводимая в координации с другими правоохранительными органами и опирающаяся на помощь широкой общественности, способствует укреплению законности, успешной борьбе с преступностью, сокращению случаев алкоголизма и пьянства, нарушений трудовой дисциплины на предприятиях, в учреждениях и организациях. Там, где активно ведется правовая пропаганда среди работников государственного аппарата, актива местных органов власти и управления, заметно сокращается число незаконных и необоснованных приказов, решений и иных нормативных актов, меньше допускается нарушений прав и законных интересов граждан. Генеральным прокурором поставлена задача совершенствования работы органов прокуратуры по правовой пропаганде. Это прежде всего выражается в повышении ответственности каждого работника за безупречное выполнение этих обязанностей, в повороте от количества Курс прокурорского надзора ==366 к качеству проводимых прокуратурой мероприятий по пропаганде законов. Между тем в ряде прокуратур недооценивается значение этой работы; нередко она носит абстрактный, чисто "просветительский" характер и не увязывается с состоянием законности, правопорядка, структурой и динамикой преступности в районе, городе, области, республике. Глубокий анализ состояния законности и преступности нередко подменяется набором отдельных фактов преступных проявлений, главным образом сенсационного характера. Не всегда раскрываются причины и условия, способствовавшие совершенному преступлению или правонарушению. В лекциях и докладах подчас содержатся общие призывы к укреплению законности, которые не увязываются с задачами конкретных коллективов или населения региона. Не все прокуроры имеют информацию о состоянии законности на предприятиях, в учреждениях и организациях, бывают там лишь в связи с каким-либо чрезвычайным происшествием. В правовой пропаганде превалирует уголовное и уголовно-процессуальное законодательство. Недостаточное внимание уделяется разъяснению гражданского, жилищного, семейного, земельного права, законам об охране здоровья, природоохранному законодательству. Между тем в судах в порядке гражданского судопроизводства, а также в арбитражных судах рассматривается немало конфликтных ситуаций, возникновение которых связано только с незнанием законов ее участниками. Важность хорошей организации правовой пропаганды определяется и тем, что за ее состояние в подчиненных органах несут личную ответственность руководители управлений и отделов Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры республик, краев, областей, транспортные и военные прокуроры. Генеральный прокурор РФ требует, чтобы каждый из руководителей активно участвовал в этой работе, показывая пример своим подчиненным. При выездах на места работники вышестоящих прокуратур, проверяя выполняемую работу по правовой пропаганде, в необходимых случаях должны оказывать помощь в совершенствовании этой работы, За последние годы в связи с расширением полномочий трудовых коллективов и общественных организаций центр тяжести по правовой пропаганде перенесен в эти коллективы и организации. Работники прокуратуры планируют и ведут работу по правовой пропаганде в тесном контакте с руководством трудовых коллективов и профсоюзных органов. Это позволяет в максимальной степени учесть состояние законности на предприятиях, использовать конкретные факты преступных проявлений и иных нарушений законов. Упор при планировании и организации этой работы делается на те предприятия, где распространены те или иные виды правонарушений. Организационные функции по ведению правовой пропаганды на местах осуществляют отделы по систематизации и пропаганде законодательства. Они созданы в Генеральной прокуратуре РФ, X. Участие прокуроров в правотворческой деятельности ==367 прокуратурах республик, а также в некоторых крупных прокуратурах краев и областей. В остальных прокуратурах субъектов РФ не создано таких отделов, эти функции выполняют старшие помощники прокуроров. Не подменяя руководителей органов прокуратуры, эти работники ориентируют прокуроров на максимальное использование в правовой пропаганде всех форм и средств массовой информации. Они оказывают методическую помощь в правильной постановке пропаганды на местах, выявляют и распространяют положительный опыт, готовят материалы на заседания коллегий, представляют наиболее активных и инициативных прокуроров, участвующих в правовой пропаганде, к поощрению. Наконец, они разрабатывают и направляют на места методические пособия, рекомендации практического характера, лекции по наиболее актуальным проблемам законности. Такие методические пособия были в свое время направлены на места в связи с необходимостью укрепления режима законности и правопорядка в новых условиях хозяйствования и самофинансирования, усиления борьбы с нарушениями законности. Содержащиеся в методических указаниях рекомендации показывают, как надо доходчиво и убедительно разъяснять неразрывное единство прав и обязанностей граждан (прокуроры и следователи чаще говорят о правах граждан, а мало или вовсе не говорят об их обязанностях). Генеральная прокуратура РФ стремится устранить трафарет в формах и методах ведения правовой пропаганды. Одно дело, когда пропаганда ведется среди руководителей предприятий и иных должностных лиц, другое — когда прокурор выступает среди населения, третье — когда перед ним учащиеся школ или профессиональных училищ. Независимо от темы выступления и состава аудитории прокурорам надлежит тщательно готовиться к своим выступлениям. При этом необходимо использовать материалы прокурорских проверок, результаты расследования преступлений, рассмотрения судами уголовных и гражданских дел, материалы об административных правонарушениях, статистические данные о состоянии и динамике преступности в районе или городе, Правовая пропаганда требует от прокуроров хорошего знания законов и ведомственных нормативных актов, специфики деятельности государственных органов и общественных организаций, призванных к осуществлению надзора и контроля за исполнением законодательства. Прокуроры, в особенности из числа вновь назначенных, не всегда знакомы с существующими формами правовой пропаганды, не знают специфики и методики выступлений с докладами и лекциями. Они еще не обладают навыками выступлений в периодической печати, по радио и телевидению. Задача руководителей органов прокуратуры и отделов по систематизации и пропаганде права состоит в том, чтобы научить этих работников эффективно, со знанием дела выполнять эти далеко не простые обязанно- Курс прокурорского надзора ==368 сти. В этих целях как в центре, так и на местах организуются семинарские занятия, стажирование у наиболее квалифицированных пропагандистов права, проводится обмен опытом работы. Для обеспечения высокого уровня правовой пропаганды необходимо обращать внимание на специфику выступлений в конкретных аудиториях и на конкретные темы. Назовем некоторые из них. Весьма существенные особенности есть в методике правовой пропаганды среди лиц, содержащихся в местах лишения свободы. Эту работу выполняют работники прокуратур по осуществлению надзора за исполнением законов администрацией исправительных учреждений. Здесь необходимо учитывать, что многие осужденные, в особенности ранее неоднократно судимые, знакомы с уголовным и уголовно-процессуальным законодательством. Они нередко выписывают журналы "Российская юстиция", "Законность", "Юридическую газету", имеют на руках Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы. Когда прокурор читает им "прописные" истины и его доклад носит сугубо назидательный характер, это не производит на слушателей должного впечатления. В ряде случаев такие встречи с прокурором вызывают у осужденных отрицательные эмоции. Иное дело, если прокурор разъяснит осужденным, в особенности тем, кто должен быть вскоре освобожден из мест лишения свободы, основы трудового, гражданского, жилищного, семейного права, то есть то, с чем столкнется осужденный будучи на свободе, если прокурор выскажет свои рекомендации о восстановлении каждым осужденным своего доброго имени, такие встречи произведут глубокое впечатление. Они помогут найти ему свое место в жизни. Ведь многие осужденные, в особенности отбывающие длительный срок лишения свободы, с трудом себе представляют, как они смогут жить и трудиться в условиях свободы. Нелишне в этих случаях и напомнить, что каждый совершивший преступление после освобождения понесет более строгое наказание. Выступая перед населением и трудовыми коллективами с докладами и беседами о деятельности органов прокуратуры, прокуроры должны правильно определять политическую и государственную роль органов прокуратуры, делать акцент на весьма ответственном и далеко нелегком труде прокурора. Здесь не должно быть места сенсациям или стремлению афишировать личные успехи и достижения в раскрытии и расследовании опасных для общества преступлений или в успешном поддержании государственного обвинения в суде. Скромность украшает самого высокоодаренного профессионала-следователя или прокурора. Трудящиеся из доклада или лекции должны четко уяснить себе круг полномочий прокуроров и следователей, в то же время понять особенности в деятельности других правоохранительных органов: внутренних дел, суда, юстиции и т.д. Правильно поступают те прокуроры и следователи, которые рассказывают о помощи граждан в их работе по раскрытию и расследова- ==369 X. Участие прокуроров в правотворческой деятельности нию преступлений, а также в судебном разбирательстве уголовных дел. Известно, как строго Генеральный прокурор РФ, Верховный Суд, иные государственные органы России осуждают факты предвзятости, обвинительного уклона, необоснованных задержаний, арестов, привлечения к уголовной ответственности, необъективности рассмотрения жалоб и заявлений граждан. Такие факты не следует замалчивать, им надо дать объяснение, чтобы это не повторилось в будущем. В правовой пропаганде широко используются достижения правовой науки. Ученые НИИ Генеральной прокуратуры РФ постоянно изучают опыт прокуроров и следователей в осуществлений правовой пропаганды, разрабатывают рекомендации по совершенствованию существующих форм и методов этой правоохранительной работы, всестороннему анализу ее результатов. Определенная роль в совершенствовании правовой пропаганды принадлежит институтам по повышению квалификации прокурорских и следственных кадров Генеральной прокуратуры РФ, в которых по специально разработанной программе проводятся занятия по методике правовой пропаганды, внедрению в практику передового опыта этой работы и новых форм правовой пропаганды, оправдавших себя на практике. В журнале "Законность" (орган Генеральной прокуратуры России) систематически освещается передовой опыт участия прокуроров в пропаганде законов. § 5. Систематизация законодательства в органах прокуратуры Органы прокуратуры смогут лишь тогда успешно выполнять стоящие перед ними задачи по осуществлению надзора за исполнением законов в стране, когда прокуроры будут обладать безупречным знанием действующего законодательства. В связи с этим Генеральный прокурор РФ в приказе "Об. участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации" от 9 августа 1996 г. № 47 потребовал от руководителей прокуратур всех звеньев пристального внимания надлежащей организации этой работы. Для любого прокурора, решающего судьбы людей, незнание или неправильное применение законов является грубым нарушением служебного долга. Безупречное знание действующего законодательства является составной частью общей и правовой культуры каждого прокурора. Слабое знание законов, неумение ими пользоваться нередко приводят к серьезным ошибкам в прокурорской деятельности. Недопустимо, когда прокуроры в составляемых ими протестах, представлениях, постановлениях и других правовых ак- Курс прокурорского надзора К оглавлению ==370 тах ссылаются на отмененные или измененные законодательные или иные нормативные акты. Уровень правовой культуры прокуроров, знание ими действующего законодательства и умение правильно им пользоваться проверяется при их аттестовании, которое проводится систематически, как того требует Закон о прокуратуре (ст. 41). Определение уровня правовых знаний проводится наряду с оценкой их деловых и моральных качеств. Основы знаний законодательства и порядка его применения закладываются в стенах высших учебных заведений. Однако известно, что вузовские знания в связи с бурным преобразованием законодательства обесцениваются через 10—12 лет. Поэтому выпускники высшей юридической школы должны постоянно следить за изменениями и дополнениями действующего законодательства, а также глубоко и обстоятельно изучать вновь принятые законы, чтобы без промедления по введении их в действие умело и правильно проводить в жизнь. В прокуратурах субъектов РФ регулярно разрабатываются планы по повышению квалификации и профессионального уровня прокуроров и следователей. В программу каждого семинарского занятия в обязательном порядке включаются темы, связанные с применением законодательства. Когда принимаются принципиально новые нормативные акты, имеющие общегосударственное значение, в прокуратурах республик, краев и областей, в транспортных и военных прокуратурах организуется коллективное изучение этих актов. Семинар ведет, как правило, руководитель прокуратуры. Это способствует единообразному исполнению вновь принятого закона, а также устранению сомнений и неясностей, которые могут встретиться при его исполнении. В целях повышения правовых знаний прокуроров проводится также изучение актов прокурорского надзора и других служебных документов с позиции соответствия их закону, правильности ссылок на нормативные акты, полноты использования правовых норм. Такая форма обучения весьма поучительна даже для опытных, квалифицированных прокуроров и следователей. При правильной организации работы каждому прокурору надлежит иметь личную картотеку действующего законодательства и приказов Генерального прокурора РФ (в настоящее время Генеральной прокуратурой России издан и доведен до сведения каждого прокурора "Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" с приложением к нему приказов Генерального прокурора РФ). Это относится также и к руководящим постановлениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, которые являются обязательными для лиц правоохранительных органов, применяющих уголовное и уголовно-процессуальное законодательство. Однако неправильно было бы рассчитывать на систематическое ведение картотеки каждым прокурором, в особенности в низовом звене — в районных и городских прокуратурах. Ус- X. Участие прокуроров в правотворческой деятельности ==371 пешному выполнению задачи по нормативному обеспечению прокуроров и следователей, по повышению их правовой осведомленности в значительной мере способствует четко налаженная систематизация законодательства в Генеральной прокуратуре РФ, прокуратурах республик, краев и областей, городов и районов, в военных и транспортных прокуратурах. Значение этой работы возрастает особенно сейчас, в условиях активной законотворческой деятельности. Систематизация законодательства в последнее время значительно улучшена в связи с введением в штат органов прокуратуры специально подготовленных для этой цели работников. На эти должности назначаются наиболее опытные и квалифицированные прокуроры. В соответствии с указаниями Генерального прокурора РФ во всех органах прокуратуры установлена единая система учета и регистрации законодательных, правительственных и других нормативных актов. В прокуратурах республик, краев, областей, городских и районных прокуратурах ведутся систематические картотеки законодательства. Это обеспечивает необходимую правовую информацию и консультативно-справочную помощь. Прокуроры субъектов РФ в централизованном порядке направляют своим подчиненным органам прокуратуры специально разработанные картотеки республиканских нормативных актов субъектов РФ. Вместе с этим даются необходимые методические указания по дальнейшему ведению этих картотек и порядку пользования ими. Органы прокуратуры обеспечиваются официальными изданиями, тематическими сборниками и справочниками действующего законодательства, юридическими журналами, а также необходимой правовой литературой. В каждой прокуратуре ведутся контрольные экземпляры кодексов по всем отраслям права. Все это создает необходимую основу для успешного ведения систематизации законодательства. Сотрудники отделов систематизации и пропаганды законодательства прокуратур субъектов РФ следят за тем, чтобы работники подчиненных прокуратур не сводили эту деятельность только к получению, хранению и выдаче юридической литературы. Они организуют работу так, чтобы в картотеки действующего законодательства своевременно и правильно, со ссылкой на опубликованный источник, вносились необходимые изменения и дополнения. В прокуратурах создаются необходимые условия для хранения законодательных и иных нормативных актов, а также правовой литературы. Особые условия хранения и учета создаются для источников права, издаваемых с грифом "ДСП" (для служебного пользования). Порядок учета и хранения картотеки, законодательных актов и юридической литературы регулируется Инструкцией о порядке ведения работы по систематизации законодательства в органах прокуратуры, утвержденной приказом Генерального прокурора СССР № 114 от 2 декабря 1965 г. ==372 Курс прокурорского надзора Контрольные вопросы 1. В чем состоит назначение правовой пропаганды, осуществляемой прокурором? 2. Какие формы использует прокурор в пропаганде законов? 3. Каким образом следует прокурору установить правильное взаимодействие со средствами массовой информации? 4. В каких формах правовой пропаганды, осуществляемой прокурорами, реализуются задачи борьбы с преступностью? 5. Каковы особенности информации о совершенных преступлениях в стадии дознания и предварительного следствия, исходящей от следователей и прокуроров? 6. Каким образом организуется систематизация законодательства в органах прокуратуры? ==373 00.htm - glava12 Глава XI ОРГАНИЗАЦИЯ НАДЗОРА И УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ § 1. Задачи и пути совершенствования организации надзора и управления в органах прокуратуры Обеспечение законности в сложных условиях строительства новой экономики и новых социальных отношений предъявляет повышенные требования к организации прокурорского надзора, повышению его эффективности. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 20 от 28 мая 1992 г. "Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации'" и ряд других приказов об организации отдельных направлений надзорной и иной деятельности прокуроров в существенной степени способствуют улучшению организации работы в органах прокуратуры в целом. Задача состоит в том, чтобы повысить роль руководителей органов прокуратуры — от прокурора района до прокурора субъекта РФ, — в успешном осуществлении оперативного контроля за работой подчиненных прокуроров и следователей. В указанных правовых актах определены пути повышения эффективности надзора по всем его отраслям и иным основным направлениям в деятельности прокуроров. В многогранной деятельности органов прокуратуры превалирующее значение отводится установлению четкой и слаженной работы всех звеньев прокурорской системы, взаимодействию с другими государственными органами и общественными организациями, согласованности в проводимых мероприятиях между управлениями и отделами одной и той же прокуратуры, обеспечению единства и целенаправленности в повседневной прокурорской практике и, наконец, комплексному подходу к решению задач по укреплению законности и правопорядка. В настоящее время, когда в существенной степени претерпевают изменения различные стороны государственного, политическо- ' В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ № 20 от 28 мая 1992 г. (п. 14) приказы и указания Генерального прокурора СССР, Генерального прокурора РСФСР и их заместителей, изданные до принятия Закона "О прокуратуре Российской федерации", действуют в той части, Которая не противоречит Закону о прокуратуре и настоящему приказу. - ==374 Курс прокурорского надзора то, экономического и социально-культурного строительства, органы прокуратуры отказываются от сложившихся годами стереотипов в стиле и методах руководства по надзору и управлению, освобождаются от директивности, устоявшихся шаблонов в организации работы. В связи с этим первоочередной задачей органов прокуратуры в совершенствовании организации надзора является выявление допускавшихся ранее ошибок и недостатков в этой работе, тщательный их анализ и на его основе разработка и реализация мер, направленных на устранение имеющихся недостатков. Основные из них состоят в следующем: 1. Недостаточное знание некоторыми прокурорами состояния законности и правопорядка, а также структуры и динамики правонарушений в районе, городе, области, крае, республике. Это происходит вследствие того, что у этих прокуроров выработался кабинетный стиль работы, они слабо связаны с органами представительной и исполнительной власти, органами местного самоуправления, трудовыми коллективами, населением. В результате невозможно эффективное планирование надзора и иной деятельности прокурора, своевременное выявление, пресечение и предупреждение правонарушений. 2. Отход от установленных Законом о прокуратуре (ст. 1) предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов, подмена и дублирование деятельности контролирующих органов; сохранение командно-бюрократических методов по устранению выявленных нарушений закона. Основное назначение органов прокуратуры, указывает Генеральный прокурор России в своем приказе № 20 от 28 мая 1992 г., состоит в обеспечении единообразного исполнения законов в соответствии с Конституцией РФ на всей территории Российской Федерации. При этом прокуратура не должна подменять органы государственной власти и управления, принимать на себя исполнение функций государственного и общественного контроля, вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий, учреждений и организаций. Генеральный прокурор РФ предлагает отказаться от контрольно-ревизионных методов надзора за исполнением законов, проверки проводить лишь при наличии данных о допущенных нарушениях закона и в случаях, требующих непосредственного прокурорского вмешательства, когда исчерпаны полномочия других государственных органов власти и управления для их устранения и привлечения виновных к ответственности. 3. Несвоевременность принимаемых прокурором мер по устранению нарушений закона, запоздалое реагирование (или вовсе отсутствие такового) на обнаруженные правонарушения. В таких случаях меры прокурорского "реагирования" становятся бесполезными. Более того, они ведут к безнаказанности нарушителей закона, порождают новые нарушения. ХГОрганизация надзора и управления в органах прокуратуры ==375 4. Недостаточная целеустремленность по выявлению и устранению нарушений законности, а также отсутствие строгой, продуманной избирательности в выборе объектов прокурорского надзора. Проверки, осуществляемые прокурорами, подчас не дают ожидаемых результатов потому, что выбор объектов не был обусловлен ни состоянием законности, ни конкретными сигналами о допущенных нарушениях закона. Поводами для проводимых проверок должны служить прямые обращения граждан и должностных лиц относительно нарушенного закона, материалы уголовных, гражданских, арбитражных дел, контролирующих органов, результаты анализа статистических данных, сообщения средств массовой информации, а также иные сигналы, содержащие достаточные и убедительные данные о совершенном или готовящемся к совершению правонарушении. Единственное исключение в этом плане допускается относительно проверки законности нормативных актов местных органов самоуправления и органов исполнительной власти,, которые прокурор обязан проверять независимо от наличия сведений о допущенных нарушениях законов. Руководителям органов прокуратуры следует концентрировать, а не распылять усилия подчиненных работников, определять основные проблемы, которые требуют внимания в данный отрезок времени, в данной обстановке. Генеральная прокуратура РФ ориентирует прокуроров использовать правовые средства в интересах осуществления реформ в политической, экономической и социальной сферах. Прокурорский надзор должен стать одним из инструментов проводимых в государстве преобразований. Для прокуроров должны быть приоритетными проблемы, связанные с исполнением российского законодательства о земле, об охране различных форм собственности, приватизации предприятий и предпринимательской деятельности, об охране прав и законных интересов граждан, о раскрытии и расследовании преступлений. 5. Повторное, а то и неоднократное возвращение отдельных прокуроров к одним и тем же предприятиям или организациям по поводу одних и тех же нарушений закона. Происходит это. вследствие того, что меры, принимаемые прокурорами, оказываются неэффективными; причины и условия, порождавшие нарушения закона, не выявляются и не устраняются; оставшиеся безнаказанными нарушители закона не опасаются· за свое будущее и продолжают нарушать закон так же, как нарушали его и ранее. 6. "Бумажный" стиль руководства, формализм и бюрократизм в работе вместо живого дела. Увлечение разработкой различного рода решений, указаний и заданий, которые зачастую не доводятся до конца или вообще не выполняются, только отвлекает прокуроров от выполнения реальных мероприятий по укреплению законности. ==376 Курс прокурорского надзора 7. Недостаточное внимание к работе с жалобами и заявлениями граждан о допущенных нарушениях закона. Нередко жалобы остаются без реагирования; по некоторым из них принимаются ошибочные решения; отдельные прокуроры оставляют без внимания приведенную в жалобе информацию о нарушениях закона; в ряде случаев принимаемые решения или меры по жалобам оказываются неэффективными. Прокуроры не всегда используют полноту своих полномочий, чтобы восстановить нарушенные права и законные интересы граждан. Генеральный прокурор РФ в приказе № 90 от 15 декабря 1998 г. "О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации" предлагает подчиненным прокурорам: "Организовать дело таким образом, чтобы каждое обращение получило своевременное, объективное и окончательное разрешение той прокуратурой, к компетенции которой относится решение вопроса. Соблюдение этого требования считать основным критерием оценки всей деятельности по разрешению жалоб и заявлений". 8. Снисходительное отношение некоторых прокуроров к нарушениям закона и приказов Генерального прокурора РФ, допускаемым подчиненными прокурорами. По многим уголовным делам допускается волокита при расследовании преступлений, иногда расследование длится годами, вследствие чего утрачивается актуальность правонарушения, снижается эффективность борьбы с преступностью, силы квалифицированных прокуроров и следователей отвлекаются на "бесперспективные" уголовные дела. За последнее время Генеральным прокурором РФ, прокурорами субъектов РФ многое сделано для дальнейшего улучшения организации работы органов прокуратуры, совершенствования стиля и методов руководства, контроля исполнения. В немалой степени этому способствовало преобразование контрольно-инспекторских отделов указанных прокуратур в организационно-контрольные отделы. Это не просто изменение наименования структурного подразделения, а постановка новых задач для этого подразделения, когда на первый план выдвигается задача по улучшению организации работы. Изменился критерий оценки деятельности подчиненных прокуратур: замена количественной оценки данными о реальном состоянии законности и правопорядка; заметно улучшение в планировании в органах прокуратуры; повышена персональная ответственность прокуроров и следователей за порученное дело; выросла общая и профессиональная культура следователей и прокуроров. Организация работы органов прокуратуры тесно увязывается с задачами социально-экономического развития республики, края, области, города и района. Например, если в области намечено крупное промышленное строительство, то это повлечет за собою миграцию населения, появятся новые объекты надзора и т. д. Все это дол ==377 XI. Организация надзора и управления в органах прокуратуры жен учитывать и прокурор в планировании работы. Прокурорам необходимо учитывать в своей работе новое законодательство, укрепление структуры иных правоохранительных органов и многие другие факторы. § 2. Эффективность прокурорского надзора Эффективность (действенность, результативность) прокурорского надзора определяется минимальной затратой времени и процессуальных средств для выполнения прокурором задач по укреплению законности и борьбы с преступностью. Эффективность надзора, осуществляемого прокурором, порождает стремление прокурора не только установить конкретное нарушение закона, но и создать условия, исключающие нарушения законности в будущем. Прокурор не может ограничиться принесением протеста, вынесением постановления или направлением представления, он должен не "снимать с контроля" ход устранения нарушения закона до тех пор, пока не убедится в достижении поставленной цели. Только при этом условии надзор прокурора будет по-настоящему действенным и достигнет желаемого результата. Проблема повышения эффективности надзора за исполнением законов как в целом, так и по отдельным направлениям надзорной деятельности прокуроров является ныне наиболее актуальной проблемой науки и практики прокурорского надзора. Эта проблема выдвигается на передний план еще и потому, что повышению эффективности надзора подчинены все средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, между тем положительных сдвигов в деле обеспечения законности и правопорядка еще нет. Новые задачи, поставленные перед органами прокуратуры в настоящее время, требуют от прокуроров организации качественно нового надзора, отвечающего требованиям происходящего в стране преобразования политической, государственной и социально-экономической сфер. При'этом важно, чтобы нарушения законности были выявлены прокурором своевременно и в полном объеме и, вместе с тем, были восстановлены нарушенные права и законные интересы государства, государственных органов, общественных организаций и граждан. Важно не только вовремя установить нарушения закона,, но и принять необходимые меры к устранению причин и условий, породивших эти нарушения, и, опираясь на помощь граждан, добиться предупреждения и искоренения правонарушений. " Провозглашенный Конституцией РФ прокурорский надзор за исполнением законов как одна из форм государственной деятельности на деле не является еще достаточно сильным, чтобы противостоять местным влияниям. Для повышения эффективности надзора необходимо, чтобы он был наступательным и принципиальным. Каж- Курс прокурорского надзора ==378 дое действие прокурора должно быть эффективным по своим социальным и правовым последствиям. Если прокурор устранит нарушение закона, то его действия должны дать положительные результаты. Иначе будет принижено и политическое, и правовое назначение прокурорского надзора. Некоторые прокуроры при оценке работы подчиненных прокуроров исходят лишь из количественной стороны их деятельности, количества принесенных протестов и представлений, выступлений в суде по уголовным и гражданским делам и т. д. При таком подходе всегда легче оценить работу, проделанную прокурорами, однако гораздо труднее определить эффективность их деятельности по конечным результатам — состоянию законности и правопорядка. Было бы, конечно, неправильным оставлять без внимания количественную сторону осуществленных органами прокуратуры мероприятий: объем выполненной работы всегда был и остается одним из существенных критериев оценки работы прокурора. Но это лишь один, а не единственный критерий в оценке их работы. Если оценить работу органов прокуратуры по количественным показателям, то мы увидим, что прокуроры проводят десятки тысяч прокурорских проверок; по большому числу уголовных дел, рассматриваемых судами, поддерживают государственное обвинение; приносят тысячи протестов и представлений; больше, чем раньше, привлекают нарушителей законности к дисциплинарной, материальной, административной ответственности. Но становится ли от этого законность более устойчивой, меньше ли от этого совершается преступлений? На этот вопрос нельзя дать положительного ответа. В настоящее время перед прокурорами стоит задача стремиться не к механическому увеличению количества проводимых мероприятий, а к результативности каждого из них. Дальнейшее наращивание количественных показателей может привести к снижению эффективности осуществляемого надзора. Например, оценивая работу прокурора по поддержанию государственного обвинения в суде по уголовному делу, нельзя ограничиваться лишь подсчетом числа дел, по которым он выступал. Критериями оценки являются законность, обоснованность и справедливость приговора; способствование устранению нарушений закона; оказание положительного влияния на улучшение качества дознания и предварительного следствия и т. д. Повышение эффективности прокурорского надзора определяется в значительной степени совершенствованием работы районных и городских прокуратур, являющихся основным звеном системы органов прокуратуры. В этих прокуратурах сосредоточено свыше 75% оперативного состава прокуроров. Прокуроры районных и городских прокуратур несут на своих плечах основную нагрузку по раскрытию и расследованию преступлений, по поддержанию в судах государственного обвинения, проведению прокурорских прове- XI. Организация надзора и управления в органах прокуратуры ==379 рок, а также осуществляют надзор в следственных изоляторах, в исправительных колониях и тюрьмах. Вот почему Генеральный прокурор РФ в ряде своих приказов предлагает прокурорам республик, краев и областей, руководителям военных, транспортных и иных специализированных прокуратур больше внимания уделять улучшению деятельности городских, районных и приравненных к ним прокуратур. От работников этого звена в существенной мере зависит решение задачи по укреплению законности и правопорядка в государстве. Укрепить штатную численность, улучшить качественный состав кадров, поддержать инициативу прокуроров и следователей, оценить и распространить положительный опыт, вовремя вскрыть недостатки в работе — вот те первоочередные задачи, которые стоят перед руководителями вышестоящих органов прокуратуры. Повышение эффективности прокурорского надзора во многом определяется правильной организацией работы аппаратов Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ. Здесь важная роль принадлежит прокурорам управлений и отделов указанных прокуратур. Вышестоящие органы прокуратуры осуществляют руководство деятельностью подчиненных прокуратур по предметно-зональному принципу. Это означает, что, например, прокурор Управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры России имеет "зону", то есть несколько областных и приравненных к ним прокуратур, в которых осуществляет методическое руководство и контроль за работой отделов этого надзора. Помимо этого ему поручено осуществлять надзор за соблюдением законности в нескольких федеральных министерствах, комитетах и ведомствах. В настоящее время все органы прокуратуры — от Генеральной до прокуратуры субъекта РФ и приравненных к ней прокуратур — перешли на предметно-зональный принцип работы. Это позволяет "рядовым" прокурорам решать задачи государственного масштаба и в то же время оказывать помощь местным органам прокуратуры. Одно из непременных условий повышения эффективности прокурорского надзора — это улучшение координации, взаимодействия управлений и отделов прокуратур республик, краев и областей. Прокурорский надзор един, деление его на основные направления деятельности прокуроров носит условный характер. Это сделано законодателем сугубо из практической целесообразности, чтобы исключить дублирование и параллелизм в деятельности органов прокуратуры и их структурных подразделений. Характерно, что структурного деления направления надзора в большинстве прокуратур городов и районов нет. Чтобы надзор прокуроров был единым и целенаправленным, требуется обеспечить тесное взаимодействие в работе всех подразделений прокуратуры. Только при этом условии может быть обеспечена четкая, слаженная работа прокуратуры в целом. Взаимодействие прокуроров по различным направлениям Курс прокурорского надзора К оглавлению ==380 обеспечивает комплексный подход и целенаправленность в борьбе с преступностью и нарушениями правопорядка. Усилия управлений и отделов вышестоящих прокуратур направляются на достижение общих, целей, стоящих перед прокуратурой, в состав которой они входят. При этом достигается и другая цель — исключается дублирование в деятельности отдельных подразделений органов прокуратуры. В прокурорской практике бывает так, что прокуроры следственного управления не знают, какие проблемы интересуют прокуроров управления по надзору за исполнением законов, и наоборот; прокуроры управлений или отделов по надзору за законностью рассмотрения уголовных дел в судах не связаны с прокурорами управлений и отделов по надзору за законностью предварительного следствия и дознания и т. д. Взаимодействие управлений и отделов органов прокуратуры состоит в том, чтобы, например, управление по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия было информировано о мероприятиях, которые осуществляются в сфере общего надзора, в стадии исполнения приговоров, определений и постановлений суда, в сфере гражданского судопроизводства. Может случиться так, что прокуроры, осуществляя общий надзор за исполнением законов на конкретном объекте, установят, например, хищение имущества, но если при этом они не будут связаны с работниками следственных управлений или отделов, они не смогут принять меры по пресечению преступной деятельности, изъятию необходимых документов и, наконец, решить вопрос о производстве уголовного преследования. Взаимодействие структурных подразделений между собой необходимо во всех сферах прокурорской деятельности. Особенно это актуально в следующих направлениях: при анализе состояния законности и правопорядка в республике, крае или области; организации, борьбы с преступностью, когда приводится в движение весь механизм уголовного, уголовно-процессуального, криминалистического и криминологического направлений; в борьбе с рецидивной преступностью, когда имеет значение не только эффективность деятельности исправительных учреждений, но и деятельность государственных органов и общественных организаций, причастных к процессу по исправлению правонарушителей; в борьбе с посягательствами на государственную, муниципальную, частную собственность, имущество профсоюзных и иных общественных организаций; для выполнения задач по борьбе с безнадзорностью и преступностью несовершеннолетних и т. д. Без правильно организованного взаимодействия структурных подразделений органов прокуратуры нельзя подготовить приказы, инструкции и указания Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, которые бы содержали необходимые рекомендации XI. Организация надзора и управления в органах прокуратуры ==381 и требования к нижестоящим органам прокуратуры. Только во взаимодействии различных подразделений органов прокуратуры можно провести всесторонний анализ и обобщение практики прокурорского надзора по основным направлениям деятельности прокуроров, организовать и провести проверку работы нижестоящих прокуроров. Взаимодействие в работе структурных подразделений руководящих органов прокуратуры важно и в других сферах прокурорской деятельности. Это взаимодействие должно быть постоянным, согласованным и эффективным. Эффективность прокурорского надзора во многом определяется уровнем деятельности центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ по разработке мер организационного характера по руководству нижестоящими прокурорами. Например, Законом "Об оперативно-розыскной деятельности" и Законом "О прокуратуре Российской Федерации" на органы прокуратуры возложен надзор за соблюдением законности при выполнении оперативно-розыскных мероприятий. Как известно, до принятия этих законов прокуроры не осуществляли такого надзора, более того, Генеральный прокурор СССР им категорически запрещал вмешиваться в эту деятельность органов внутренних дел. Этот вид надзора прокуроров получил в настоящее время широкое распространение прежде всего потому, что специальным приказом Генерального прокурора России № 48 от 9 августа 1996 г. "Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" определены формы такого надзора, разграничена компетенция прокуроров различных рангов. Успешному осуществлению надзора прокуроров за законностью проводимых оперативно-розыскных мероприятий способствовали и меры организационного характера. В составе Главного следственного управления Генеральной прокуратуры России создан специальный отдел по этому виду надзора. В нижестоящих прокуратурах этот надзор осуществляют специально сформированные группы прокуроров. § 3. Стиль и методы руководства и управления в органах прокуратуры Стиль работы, который культивируется в органах прокуратуры — это стиль, для которого характерны глубокое изучение деятельности прокуроров по укреплению законности и правопорядка, широкая общая и профессиональная эрудиция, твердость в принятии решений, постоянное общение с гражданами, широкая демократия и гласность в работе, творческий подход к порученному делу, отсутствие субъективизма, высокая требовательность к себе и другим, способность противостоять любым проявлениям местничества, сочетание принципиальности с исполнительской дисциплиной, критическое отношение к недостаткам. Курс прокурорского надзора ==382 Прокурор должен не только вскрыть нарушения законов, что в ряде случаев не так уж сложно сделать, тем более если прокурор располагает сигналами об этих нарушениях, но проявить твердость и решительность, принципиальность и непримиримость в устранении нарушения закона, добиться наказания виновных и обеспечить условия, исключающие подобные нарушения в будущем. Особенно высокие требования предъявляются к работникам, занимающим ответственное положение в системе органов прокуратуры. Они во многом определяют стиль и методы работы подчиненных прокуратур. И чем выше должностное положение руководителя, тем большее влияние он оказывает на работу подчиненных прокуроров. Однако есть такие руководители, которые подменяют живую организаторскую работу чисто административными методами. Такой стиль работы не отвечает современным требованиям и только вредит делу. Особенно опасно в руководстве органами прокуратуры бумаготворчество, когда руководитель, направив письменное указание или задание, полагает свою миссию выполненной. В действительности состояние дел от этого не улучшается, а становится в ряде случаев еще хуже. В практике еще живучи устаревшие попытки решать новые задачи чисто административными методами, подменяющими живую организаторскую работу с прокурорами и следователями. Местным органам прокуратуры направляются в большом количестве приказы, указания, поручения, директивы, внеплановые задания. Без особой необходимости требуются справки, сведения, отчеты, информации. Бумаготворчество создает видимость активной работы, оно отрицательно отражается на работе районных и городских прокуратур — основного звена прокуратуры. Генеральный прокурор РФ предлагает, исключить истребование от местных органов прокуратуры не предусмотренных установленным порядком справок, отчетов, информации. Направление на места указаний, писем и заданий может осуществляться лишь после обсуждения этих вопросов на заседаниях коллегий прокуратур субъектов РФ. Ответственность за состояние борьбы с бумаготворчеством возложена на прокуроров субъектов РФ. Разумеется, без издания приказов, инструкций и указаний, направления на места обзоров практики, практических рекомендаций не обойтись. Но при этом важно, чтобы каждый из этих документов был аргументированным, носил поучительный характер, чтобы содержащиеся в нем рекомендации были обоснованными и практически полезными. Высказанные в этих документах предложения, в особенности носящие императивный характер, должны строго соответствовать закону и приказам Генерального прокурора РФ. Эти предложения не должны связывать инициативы прокуроров и следователей, они должны иметь возможность проявить творчество при реализации полученных рекомендаций. XI. Организация надзора и управления в органах прокуратуры ==383 Одним из условий, обеспечивающих успешное выполнение прокурором возложенных на него обязанностей, является полная и объективная информированность его о состоянии законности не только в районе или городе, но и на предприятиях, в учреждениях и организациях, расположенных на этих территориях. В пределах своей компетенции прокурор должен быть самой информированной фигурой. Именно от него должны получать полную и правдивую информацию органы государственной власти и управления, общественные организации и трудовые коллективы. Чтобы выполнить эту задачу, прокурору надлежит хорошо ориентироваться в оперативной обстановке, знать тенденции в структуре и динамике преступности, состоянии общественного мнения. Успех в осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в существенной степени зависит и от того, как прокурор сможет определить место возглавляемой им прокуратуры и свою роль в решении задач по укреплению законности и правопорядка в республике, крае, области, городе и районе. При правильно организованном прокурорском надзоре ни один вопрос, связанный с организацией борьбы с преступностью и иными правонарушениями, не может и не должен решаться без участия прокурора, независимо от того, в каких органах государственной власти и управления решаются эти вопросы. Одним из непременных условий научной организации труда в органах прокуратуры является высокая профессиональная подготовка прокуроров и следователей, соответствующая их квалификация, безупречное знание порученного дела. Эти требования имеют все более возрастающее значение, ибо с каждым годом изменяется и совершенствуется законодательство по всем без исключения отраслям права. Вместе с этим совершенствуется и прокурорский надзор по всем его основным направлениям. Задачи по повышению квалификации и профессионального уровня прокуроров и следователей являются первостепенными среди иных задач, стоящих перед Генеральным прокурором РФ. В этом плане используются не только учебные заведения при Генеральной прокуратуре РФ, но и различные формы повышения квалификации и профессионального уровня на местах. Особое значение придается совершенствованию форм по повышению прокурорами своего профессионального уровня. § 4. Планирование работы в органах прокуратуры Своевременное и качественное планирование работы является одним из условий успешного выполнения прокурорами стоящих перед ними задач по осуществлению надзора за исполнением законов. Генеральный прокурор РФ в приказе № 2 от 17 января 1994 г. "О регламенте работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации" подчеркивает, что планирование работы является эффек- ==384 Курс прокурорского надзора тивным средством руководства и управления деятельностью нижестоящих органов. Продуманное, реальное планирование позволяет руководителям органов прокуратуры мобилизовать коллектив на решение главных, наиболее острых проблем по укреплению законности и правопорядка. Планирование позволяет сделать правильный выбор направления в работе, рационально распределить силы, а также максимально использовать имеющиеся возможности по дальнейшему укреплению законности и правопорядка. В органах прокуратуры осуществляется как текущее, так и перспективное планирование. Текущий план составляется на полугодие, перспективный — на 3—5 лет. Переход с поквартального на полугодовое текущее планирование позволил сократить объем планов и количество заданий, способствовал развитию инициативы и самостоятельности нижестоящих органов в планировании своей работы. Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов РФ ориентируют нижестоящих прокуроров на составление компактных, небольших по объему планов. Это позволяет обеспечить их качественное выполнение и в то же время без ущерба для дела решение всех "текущих" дел. Как перспективное, так и текущее планирование обеспечивает необходимую целенаправленность, последовательность и согласованность действий как отдельных звеньев, так и всей системы органов прокуратуры. Составители плана должны исходить из глубокого и всестороннего анализа обстановки, состояния законности, структуры и динамики преступности в городе, области, республике. При составлении планов важно не только определить перечень вопросов, требующих своего разрешения, но и наметить конечную цель, которую необходимо достичь выполнением планового задания. Процесс текущего планирования Генеральной прокуратуры начинается с составления плана на предстоящее полугодие. Управления и отделы вносят свои предложения о включении в план каких-либо мероприятий. В план включаются мероприятия, выполнение которых возложено на одно или несколько управлений и отделов, с привлечением прокуратур республик, краев и областей. Проект выносится на обсуждение Коллегии Генеральной прокуратуры. После одобрения проекта Коллегией Генеральный прокурор РФ утверждает план и направляет его прокурорам субъектов РФ, военным и транспортным прокурорам. В план Генеральной прокуратуры включаются проверки подчиненных прокуратур, связанные с результатами их работы за определенный период или по отдельным отраслям надзора; изучение и распространение положительного опыта работы одной или нескольких прокуратур; проверка деятельности каких-либо министерств, комитетов или ведомств по исполнению законодательства. План работы Генеральной прокуратуры является в определенной мере ориентиром для прокуратур субъектов РФ, нижестоящих XI. Организация надзора и управления в органах прокуратуры ==385 прокуратур. Прокуроры субъектов РФ включают в свои планы те мероприятия, которые они считают актуальными для своих территорий. Генеральный прокурор РФ не связывает инициативы нижестоящих прокуроров в планировании их работы. Из запланированных Генеральным прокурором мероприятий нижестоящие прокуроры включают в свои планы лишь те, которые приемлемы для них с учетом состояния законности, структуры и динамики преступности, а также местных особенностей. При составлении планов местные прокуроры учитывают те "болевые" точки, которые на данный период требуют внимания органов прокуратуры. Например, при анализе состояния законности прокурор выявил рост преступности и безнадзорности среди несовершеннолетних. Это не может быть оставлено без внимания. Совместно с другими правоохранительными органами, местными органами власти и управления прокурор должен включить в план работу по борьбе с преступностью и безнадзорностью несовершеннолетних. К сожалению, не всегда руководители прокуратур видят негативные явления, носящие распространенный характер, вызывающие справедливое возмущение граждан и требующие их внимания. Например, в районе или городе процветают массовые хищения и обман потребителей, а прокуроры не замечают этих преступлений и не включают в планы работы борьбу с ними. Генеральный прокурор РФ ориентирует руководителей органов прокуратуры на то, чтобы они активно воздействовали на совершенствование планирования, но не сковывали инициативу нижестоящих прокуроров. Научные исследования, проведенные НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ, подтверждают, что 45% проверок, проведенных прокурорами районов и городов по указаниям вышестоящих прокуроров, оказались безрезультатными. В то же время из запланированных самими прокурорами районов и городов не дали результатов лишь 15% проверок, что вполне допустимо, так как заранее не всегда возможно предвидеть результат намечаемой проверки. Для того, чтобы план работы нижестоящих прокуратур, в особенности районных и городских, был актуальным и реальным для исполнения, вышестоящие прокуроры должны изучать планы этих прокуратур. Если в них. есть недостатки, руководители должны на них указать, высказав свои советы и рекомендации. Планирование работы будет успешным только тогда, когда руководители органов прокуратуры будут осуществлять контроль за ходом выполнения намеченных мероприятий и за исполнением плана в целом. Контроль за исполнением плана — неотъемлемая часть научной организации труда и управления в органах прокуратуры. Руководителю прокуратуры в каждом случае надлежит выяснить причины невыполнения плана, и при отсутствии уважительных причин строго взыскать за это с виновных работников прокуратуры. Это повышает ответственность исполнителей за своевременное и качественное вы- ==386 Курс прокурорского надзора полнение заданий. Обсуждение хода и итогов выполнения планов на оперативных совещаниях или на заседаниях коллегий способствует также укреплению плановой и исполнительской дисциплины. § 5. Контроль исполнения в органах прокуратуры Контроль со стороны руководителя должен быть повседневным и действенным. Постоянно действующий контроль за деятельностью органов прокуратуры, за своевременностью и правильностью исполнения решений, принимаемых прокурорами и следователями, является важным практическим средством должного исполнения ими своих функций. Это в конечном итоге обеспечивает действенность, результативность прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве. Недостаточно принять какое-либо решение, оно может быть и хорошим, отвечающим потребностям сегодняшнего дня, но желаемый результат будет достигнут только при обеспечении контроля за его исполнением. Если не будет обеспечено надлежащего контроля, это решение может остаться только на бумаге. Принятое решение должно находиться на личном контроле руководителя до тех пор, пока оно не исполнено. Некоторые руководители органов прокуратуры допускают ошибку, поручая осуществление контроля за исполнением решений техническим работникам прокуратуры. Это сугубо процессуальная деятельность самого прокурора, одна из его неотложных обязанностей. Закон о прокуратуре закрепил положение о том, что Генеральный прокурор РФ осуществляет не только руководство деятельностью органов прокуратуры, но и контроль за их деятельностью. Это одно из ответственных полномочий Генерального прокурора РФ. Аналогичная обязанность возложена также на прокуроров республик, краев, областей, военных и транспортных прокуроров. Выработанная в прокуратуре система контроля предполагает: охват всех без исключения работников аппарата, без дублирования и подмены одного работника другим; учет всех стадий работы прокуратуры, всех ее участников и направлений; ответственность руководителя за организацию контроля и личное участие в нем; повышение роли коллегий в контроле за исполнением решений. В обеспечении исполнительской дисциплины прокуроров и следователей важное значение имеют приказы и указания Генерального прокурора РФ, носящие обязательный характер для всех органов прокуратуры. Весьма характерно, что в каждом из своих руководящих приказов Генеральный прокурор РФ возлагает контроль за его исполнением на одного из своих заместителей. Особо важные участки деятельности органов прокуратуры требуют контроля за исполнением со стороны самого руководителя. Так, в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ № 90 от 15 декабря 1998 г. "О порядке рассмотрения обращений и приема XI. Организация надзора и управления в органах прокуратуры ==387 граждан в органах прокуратуры Российской Федерации" обязанность по обеспечению этой работы возложена на руководителей прокуратур и их структурных подразделений. Постоянно действующий контроль и проверка исполнения должны быть подчинены конечной задаче — определить наиболее действенные, рациональные пути ее решения. Если, например, в своем приказе Генеральный прокурор предложил подчиненным прокурорам разработать и осуществить меры по борьбе с наркоманией, то будет недостаточно, если эти меры будут лишь выработаны и отражены в соответствующих директивных указаниях. Надо, чтобы на деле они дали положительные результаты. Подчас живой оперативный контроль подменяется контролем бумажным: послали в нижестоящую прокуратуру письменный запрос, получили ответ, и на этом процесс контроля завершается. На деле же оказывается, что положение ничуть не изменилось. Тогда приходится принимать повторное решение по тем же проблемам, что снижает требовательность к кадрам. Ведь давно известно, что даже самый дисциплинированный и добросовестный работник нуждается в постоянном контроле за его работой. Система контроля исполнения. В Генеральной прокуратуре РФ, в прокуратурах субъектов РФ создана стройная, четкая система контроля, позволяющая вовремя установить или предупредить невыполнение или неправильное выполнение приказа, инструкции или указания соответствующего прокурора. В эту систему включены все управления и отделы. Работу по осуществлению контроля исполнения координирует организационно-контрольный отдел (управление). Определяется единая методика и тактика контроля и проверки исполнения, формы реагирования на установленные нарушения или факты недисциплинированности; устанавливаются объем, пределы полномочий руководителей, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов по устранению допущенных нарушений. При этом Генеральный прокурор РФ всемерно повышает роль зональных прокуроров, которые стоят ближе других к исполнителям. Наиболее универсальной формой контроля является представление письменных отчетов или устных докладов о проделанной работе, об итогах или предварительных результатах выполнения данного поручения. " Определенное значение в контроле и проверке исполнения имеет совершенствование техники контроля. Неправильно считать эту проблему "канцелярской", чисто технической. Соблюдение требований техники контроля и исполнения в органах прокуратуры весьма важно потому, что каждый вопрос, находящийся на контроле, так или иначе связан с охраной прав и законных интересов государства, общества или отдельных граждан. Следующая форма контроля — это проверка исполнения на месте. Преимущество этой формы заключается в том, что при про- ==388 Курс прокурорского надзора верке на месте можно не только установить причины невыполнения задания или запоздалого его исполнения, но и оказать практическую помощь в организации и реализации необходимых мер. Может оказаться, что прокурор, которому поручено выполнение задания, не имеет достаточного опыта, не знает методики проведения проверки состояния законности и правопорядка. Проверка на месте позволяет вместе с тем внедрить в практику органов прокуратуры передовые методы надзора и более эффективные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона. Такая форма контроля является вместе с тем одной из действенных форм управления и реализации принципа единоначалия и строгого подчинения нижестоящих прокуратур вышестоящим. Исходя из требований Генерального прокурора РФ, проверки нижестоящих прокуратур проводятся комплексно, с полным охватом всей их деятельности или по отдельным направлениям прокурорской деятельности. Проводятся также проверки в порядке контроля по устранению отмеченных недостатков. Не допускаются необоснованно частые выезды в одни и те же прокуратуры и разобщенные выезды работников аппарата республиканских, краевых и областных прокуратур, если они не вызваны .какими-либо экстраординарными обстоятельствами. Не изжиты еще в органах прокуратуры случаи, когда проверка проводится только потому, что "там давно не были". А на деле надо проверять ту прокуратуру, в которой "только что были", а дело не улучшилось. Для того, чтобы проверки на месте достигали желаемых результатов, они должны намечаться заранее, с определением их программы. Объект проверки следует определять избирательно, с учетом важности той или иной проблемы. Если прокурор области наметил проверить работу прокуратуры района или города по борьбе с преступностью, то здесь необходимо взять кардинальные проблемы, как то: структуру и динамику преступности за определенный период; распространенность тех или иных преступлений, причины этого; уровень деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью в различных стадиях уголовного судопроизводства; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и руководящую роль прокуратуры в этой работе. Основная цель каждой проверки — это оказание практической помощи на месте, принятие мер к улучшению работы проверяемой прокуратуры. При проверках особое внимание уделяется практической реализации требований закона, приказов и указаний Генерального прокурора РФ по различным направлениям деятельности прокуроров, перестройке стиля работы, внедрению передовых форм и методов работы. Иногда проверки сводятся к изучению уголовных дел и материалов, надзорных производств и нарядов, то есть к работе с бумагами, а не с людьми. Условия труда и быта, объем работы прокуроров и следователей, волнующие их проблемы — все это XI. Организация надзора и управления в органах прокуратуры ==389 остается без внимания проверяющих. Такие проверки носят формальный характер. Многие прокуроры субъектов РФ разработали специальную методику проведения проверок работы нижестоящих прокуратур, при этом учитываются особенности работы прокуратуры (сельскохозяйственный или промышленный район), объем работы прокуратуры, профессиональный уровень работников прокуратуры и другие условия. В состав группы проверяющих включаются наиболее опытные, квалифицированные прокуроры, в совершенстве знающие работу подчиненных. Возглавляет проверку, как правило, один из руководителей органов прокуратуры или член коллегии. О результатах проверки составляется справка. К этому документу предъявляются весьма строгие требования как по его форме, так и по содержанию: последовательность в изложении состояния работы прокуратуры; апробация (проверка) каждого приведенного факта или вывода; объективность в оценке работы каждого прокурора и следователя и всего коллектива в целом; обоснованность предложений и рекомендаций. Немаловажным требованием является краткость итогового документа: много говорить — еще не значит многое сказать. Куда проще подготовить пространную, нежели краткую справку, где все должно быть представлено в сжатой, концентрированной форме. Генеральный прокурор РФ в связи с этим установил ряд требований. При проверке деятельности прокуратуры субъекта РФ представляется справка объемом 10—12 страниц. Не рекомендуется перегружать справку фактическими примерами, таковые приводятся лишь в тех случаях, когда они развивают, раскрывают какой-либо тезис. В справке отражаются результаты проверки: какие из недостатков в работе устранены; что намечено исправить; какие меры по устранению недостатков намечены самой прокуратурой; какие выводы предстоит сделать вышестоящей прокуратуре. Итоги проверки, меры по осуществлению выявленных недостатков обсуждаются на месте. О результатах проверки и принятых ме pax информируются местные органы самоуправления. Если по результатам проверки был^ сделан вывод о наличии существенных недостатков в работе прокуратуры и необходимости принятия мер дисциплинарного характера, вопрос выносится на заседание коллегии прокуратуры края, области или республики. Чтобы намеченные меры дали положительный результат, через определенное время (полгода, год) организуются проверки исполнения принятых решений. Контрольные вопросы 1. В чем состоит сущность организации надзора и управления в органах прокуратуры? К оглавлению ==390 Курс прокурорского надзора 2. Каковы пути совершенствования организации прокурорского надзора? 3. Какими признаками определяется эффективность прокурорского надзора? 4. В чем состоят понятия стиля и методов руководства и управления в органах прокуратуры? 5. Какова роль планирования в организации надзора в органах прокуратуры? 6. В чем состоит сущность и назначение контроля за исполнением решений, принимаемых вышестоящими прокурорами?
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
