Бачило И.Л. 2001 – Информационное право. Основы практической информатики
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
И.Л. БАЧИЛО
ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
ОСНОВЫ ПРАКТИЧЕСКОЙ ИНФОРМАТИКИ
Учебное пособие
МОСКВА 2001
ББК 67.99(2)1 Т46
Бачило И.Л. – доктор юридических наук, академик Международной академии
информатизации, заведующая сектором информационного права Института
государства и права Российской академии наук
Об авторе
Бачило Иллария Лаврентьевна – автор монографий, брошюр и научных статей
по административному праву и правовым проблемам информации и
информатизации, научный руководитель коллектива по подготовке ФЗ «Об
информации, информатизации и защите информации», участник разработки
других проектов в информационном законодательстве.
Бачило И.Л. Информационное право: основы практической информатики.
Учебное пособие. – М.: 2001. – 352 с.
ISBN 5-89194-090-6
Книга представляет один из вариантов учебного пособия по информационному
праву, которое в настоящее время включено в номенклатуру юридических
специальностей научных работников и входит в специальность 12.00.14.
Автор нашел оригинальную форму соединения общей части новой комплексной
отрасли права с основными направлениями развития практической
информатики. Традиционные вопросы о предмете, методах, принципах отрасли
автор сочетает с анализом правовой терминологии и дефиниций.
Раскрывается содержание таких институтов, как право на информацию,
правовой режим информационных ресурсов, информационных технологий,
систем и сетей. Специально выделен раздел о правовом регулировании
информационной деятельности. В нем рассматриваются вопросы: о связи
деятельности, действий и деяний; специфика правоотношений в сфере
информатики; особенности правового регулирования в области массовой
информации на примере публичных библиотек; подходы к решению вопросов о
праве собственности и исключительных правах в сфере информатики,
некоторые проблемы Интернета, а также правовые проблемы обеспечения
информационной безопасности.
В книге рассмотрены и вопросы влияния информатизации на
государственно-правовые институты. Работа, не решая всего комплекса
проблем данной отрасли, выявляет наиболее актуальные ее аспекты.
Приложения содержат перечень законодательных актов по данной отрасли, а
также контрольные вопросы для общего образования студентов, аспирантов и
специалистов, получающих второе профессиональное образование.
Издание полезно для преподавателей, студентов, аспирантов юридических
образовательных учреждений, научных работников, юристов,
предпринимателей, а также специалистов, работающих в области
информационного права.
ISBN 5-89194-090-6
Воспроизведение в полном объеме или фрагментарно любыми способами
текстов, опубликованных в настоящем издании, за исключением случаев,
установленных Законом об авторском праве и смежных правах, допускается
только с письменного согласия обладателя исключительных имущественных
прав на произведение.
© Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2001 © И.Л. Бачило
ВВЕДЕНИЕ
Эпиграфом к данной работе следовало бы поставить фрагмент диалога из
фильма Стивена Спилберга «Шестое чувство». Мальчик-компьютер,
научившийся любить, страдает от того, что его не любят. Он спрашивает:
«А папа и мама настоящие?» – и в ответ: «Не задавай глупых вопросов.
Никто не знает, что это такое «настоящие». Это бы могло вызвать улыбку,
но, скорее всего, в таком ответе отражен общий вопрос: в какой эпохе
находится наш мир сегодня, и как совмещаются в нем виртуальность и
реальность?
Философы, социологи, политологи мира заняты поиском на этот вопрос.
Легче всего получается констатация, основанная на ретроспективном
подходе: прослеживается путь экономических формаций, путь технического
прогресса, смена цивилизаций… И все останавливаются на пороге
информационного общества, общества глобальных перемен, предвещающего
кардинальные изменения.
Приведем для примера две точки зрения. Одна выражена коллективом авторов
в книге «Фактор «четыре» в два раза больше богатства из половины
ресурсов», вышедшей в 1997 г. Рассматривая несостоятельность идеологии
повышения производительности, неудовлетворительности оценки экономики по
показателям внутреннего национального продукта (ВНП) и другие проблемы
современности, авторы обращают внимание на категорию «нематериального
богатства», на «неформальный сектор». Товары, услуги, рынок, доход,
потребности, экономика – как своеобразная религия – не могут более
устраивать общество. Теперь его благосостояние зависит не только от этих
категорий. Авторы считают, что дальнейшее упорное движение в направлении
профессионализации и монетаризации экономики видится одновременно
нецелесообразным и невозможным. Пришла пора подсчитать потери,
понесенные обществом в результате размывания неформального сектора». Во
внимание не принимаются ценности, которые нельзя положить в банк, с
ВВЕДЕНИЕ
тем чтобы снимать с них проценты.
Эта же мысль лежит в основе последнего доклада Римскому клубу. Нельзя
усомниться в утверждении этих авторов в том, что в «экономике не находит
своего полного отражения цель существования человека, ибо она не
сводится к алчности и зависти». Устойчивое общество должно быть
заинтересовано в качественном развитии. Материальный рост – не самоцель.
Другая точка зрения в принципе не отличается от первой по критике
неудовлетворительности постиндустриальных характеристик общества. Но
Мануэль Кастельс в работе «Становление общества сетевых структур» рисует
как бы основу уклада принципов капиталистического общества и новые
принципы сетевого устройства мира «Можно говорить о том, что новые
экономические формы строятся вокруг глобальных сетевых структур
капитала, управления и информации, а осуществляемый через такие сети
доступ к технологическим умениям и знаниям составляет в настоящее время
основу производительности и конкурентоспособности». Глобальная сеть –
«вселенское казино», которым управляют компьютеры… определяя при этом
судьбу корпораций, семейных сбережений, национальных валют . . И во всех
странах деньги… стекают в глобальную финансовую сеть, единовластную
хозяйку всех накоплений». Капитал централизуется, а труд – локальный.
«Сети сливаются друг с другом, образуя метасеть капитала, объединяющую
капиталистические интересы на глобальном уровне… Общество сетевых
структур, выступая в качестве нового социального порядка, большинству
людей видится как метасоциальный беспорядок…». По мнению автора, это
не завершение процесса, а только начало. «Человеческий вид вышел на
такой уровень знаний и социальной организации, который дает нам
возможность жить в преимущественно общественном мире. Речь идет о начале
иного бытия, о приходе нового, информационного века, отмеченного
самостоятельностью культуры по отношению к материальной основе нашего
существования». Но для шага к этой возможности надо смотреть в зеркало
исторической реальности уже сегодня.
Остановились на этих оценках современного этапа состояния общества
потому, что теория сетей привлекает все большее внимание. Конференция
Европейской группы административных наук, собиравшаяся в сентябре 2001
г., проблему «теории сетей» ставит в основу рассмотрения
ВВЕДЕНИЕ
многих проблем публичного управления.
Итак, мир находится на переломе. Веками сложившаяся система, основанная
на институтах собственности, государственности, власти в рамках
геополитических структур, обособленности частной жизни подвергается
испытаниям нового шага технического прогресса. Что по этому поводу может
сказать и сделать право? Как оно само в качестве института общества
чувствует себя в этих условиях?
В свое время В.И. Вернадский напоминал слова Ф. Достоевского: «Наука
покрывается плесенью утилитаризма». С тех пор прошло немало лет. Может
ли теперь наука опровергнуть этот упрек? Имеются и вопросы к
современному праву.
Глобальная информатизация общества на основе современных информационных
технологий поставила новые проблемы и обострила значение таких факторов
развития, которые до сих пор не требовали особого внимания. За последние
пол века процесс информатизации прошел несколько ступеней развития.
50-70-е годы прошлого столетия характеризовались всплеском
автоматизированных систем. Еще на памяти многих бурное развитие
автоматизированных систем управления предприятий, региональных,
республиканских, отраслевых. До сих пор архивы хранят фолианты
разработок ОГАС – Общегосударственной автоматизированной системы СССР.
Все это было основано на идеологии кибернетики и, естественно,
обращалось в первую очередь к автоматизации процессов управ-дения.
‘ Наступившая эпоха персональных компьютеров увлекла процесс в лоно
индивидуализации, персонификации Информационного интереса и
способствовала распространению знаний и техники в массовом порядке. В
нашей Стране этот период совпал с глобальной ломкой государственного
устройства, с изменением масштабов постановки любых социально значимых
проблем, с необходимостью решать многие из них в рамках новых
геополитических условий. Этим следует объяснить снижение темпов
технологического движения в области информатики, и особенно 8 сфере
развития процессов информатизации, завоевания рынка технологий и
информационных ресурсов.
Новые импульсы в развитии масштабности информатизации получены на основе
успехов в области связи. Ком-Цуникации информации широко используют
возможности, йредоставленные электросвязью, спутниковыми, кабель-
ВВЕДЕНИЕ
ными системами, системами телерадиовещания. Получают развитие и более
тонкие технологии связи. Это позволило объединить возможности
компьютерной техники и коммуникаций в масштабе самых разных сетевых
информационно-компьютерных сетей. Вершиной стал Интернет. В настоящее
время формируются и действуют национальные локальные, специальные,
корпоративные, общероссийские сети Рунет, Internet, ru и др.,
взаимодействующие между собой и с другими системами через мировую
паутину.
Мировое сообщество ставит вопросы о взаимодействии государственного
управления в сетях, а также о взаимодействии социального управления и
информационных технологий. Проблема глобальной информатизации стала
предметом внимания всех национальных систем, стала мировой проблемой,
определяющей многие параметры парадигмы движения земной цивилизации.
Приветственное сообщение ежегодной конференции Европейской группы
публичной администрации (EGPA), состоявшейся в сентябре 2001 г. в
Финляндии, так характеризует сложившуюся обстановку: эти сети охватили
межправительственные отношения между администрациями в различных
секторах общества и между различными слоями управления. Они также
сосредоточились на отношениях между общественными и частными
организациями. Коротко: администрация по центральной вертикали властных
полномочий заменяется децентрализованным управлением в гражданском
обществе. Тенденции, о которых идет речь, требуют специальных измерений
социальных, правовых и технологических процессов. В ближайшие
десятилетия основным вниманием управления будет управление через сети
социальными и технологическими сферами. Подчеркивается значение
сравнительных исследований, теорий и методов, которые будут изучать и
совершенствовать современное состояние.
Индикаторами успеха инновационных процессов на основе информатизации
являются три показателя: «Э-коммерция», «Э-управление», образование –
распространение и использование знаний. Все это совмещается с глубоко
укоренившимися принципами индустриального и постиндустриального
общества. Пока нельзя сказать, что мир ставит перед собой абсолютно
новые задачи. Показателями успеха остаются во многом потолок прибыли,
завоевание монополии, гонка вооружений, «золотой миллиард».
Следствием ориентации новых технологий на старые цели – ориентации на
идеологию мирового господства
ВВЕДЕНИЕ
сильнейшего – является усугубление недостатков индустриального общества,
усиление неравенства, и не только информационного. Новый виток
технологических успехов наряду с открывающимися прогрессивными
возможностями рождает и новые угрозы безопасности. Это хорошо отражено в
Доктрине информационной безопасности, которая в сентябре 2000 г.
утверждена Президентом РФ.
Ситуация, складывающаяся в России в информационной сфере,
характеризуется тем, что страна, преодолевая трудности всеобщего кризиса
постперестроечного периода, должна:
– сократить отставание от развитых стран в информационной сфере,
главное, найти свое место и укрепить его на международном рынке
информационных технологий;
– обеспечить включение информационных технологий в структуру
экономики, управления, во все сферы социального развития;
– обеспечить ориентацию отношений в сфере информатики на поддержку и
обслуживание потребностей реальной экономики, политики, образования;
Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, в разделе
«Основные положения государственной политики обеспечения информационной
безопасности и первоочередные мероприятия по ее реализации»
предусматривает:
– подготовку концепции правового обеспечения в данной области, меры по
повышению эффективности государственного руководства в реализации
государственной информационной политики; принятие и реализацию
государственных программ, обеспечивающих формирование общедоступных
архивов информационных ресурсов федеральных органов государственной
власти и органов субъектов. Российской Федерации;
– повышение правовой культуры и компьютерной грамотности граждан;
– развитие инфраструктуры единого информационного пространства России;
– комплексное противодействие угрозам информационной войны;
– создание безопасных информационных технологий для систем,
используемых в процессе жизненно важных функций общества и государства,
пресечения компьютерной преступности;
– создание информационно-телекоммуникационной сие-
ВВЕДЕНИЕ
темы специального назначения в интересах органов государственной власти
в Российской Федерации;
– обеспечение технологической независимости страны в области создания и
эксплуатации информационно-телекоммуникационных систем оборонного
значения.
Этот перечень мероприятий включает и ставит задачи по развитию системы
подготовки кадров, используемых в области обеспечения информационной
безопасности страны, и задачи по гармонизации отечественных стандартов в
области информатизации и обеспечения информационной безопасности
автоматизированных систем управления, информационных и
телекоммуникационных систем общего и специального назначения. В целом
программа ориентирована на поддержание баланса между потребностью
граждан, общества и государства в информационной сфере.
Право наряду с политикой — это наиболее чувствительный социальный
механизм, который должен адекватно реагировать на процессы, происходящие
в обществе. Можно отметить двуединую, дихотомическую, связь информации,
информационной сферы и права.
С одной стороны, право как древнейший механизм самоорганизации общества
включает каждое новое явление в уже сложившуюся и отлаженную систему
отношений и правового регулирования. Там, где новые явления не
укладываются в систему регуляции законом, создаются новые механизмы и
институты. В правовой сфере существует достаточно устойчивая система
адаптации нового к сложившимся институтам, и только через конфликт и
противоречия создаются новые регуляторы. Не случайно веками действуют
классические отрасли права и остаются тем фундаментом, на котором
строятся правовые системы современности.
С другой стороны, право и его система подвержены воздействию новых
технологий, они используют возможности технического и научного прогресса
в своей сфере. Здесь информатика диктует определенные условия для права.
Это тем более заметно в связи с тем, что право само по себе является
мощнейшей информационной системой. Вся правовая сфера отношений покоится
на двух началах: на функции выражения властной воли, представленной
законодательной ветвью государственной власти, и на информационной
функции права и законодательства. Закон должен быть донесен до сознания
и понимания его исполнителей и всех тех, кто применяет закон, живет в
опреде-
ВВЕДЕНИЕ
ленной правовой среде.
Реакцией правовой системы на новые явления и процессы в информационной
среде, на усиление значимости информации во всех областях жизни общества
стал факт возникновения особой области деятельности людей –
информационной, формирование сектора экономики информатики,
возникновение новых форм правонарушений и, как неизбежное следствие –
формирование новой отрасли права, права информационного. Это, пожалуй,
самая молодая отрасль права. Рождается она в муках и противоречиях.
Однако жизнь уже подтверждает необходимость наличия системно
организованной нормативно-правовой основы регулирования деятельности и
отношений в сфере информации, информационных технологий и коммуникаций
не только в масштабе отдельной страны, но и в мировом сообществе.
Настоящая работа является одним из откликов на процессы, происходящие в
секторе взаимодействия информационно-коммуникативных систем и сетей, с
одной стороны, и права Российской Федерации, с другой. Курсы
информационного права в настоящее время разрабатываются многими
специалистами. В данном случае представлена попытка создать учебное
пособие для аспирантов и студентов, приобретающих второе образование,
преимущественно в юридических вузах. Почему не для студентов всех вузов
или студентов юридических вузов первого круга высшего образования? Автор
убежден, что молодая отрасль правовой науки должна как можно скорее
воспитать преподавателей в данной области; специалистов, способных
быстро включиться в нормотворческий процесс и создать адекватное
законодательство; подготовить специалистов, работающих по разным
направлениям производства и управления-в области практической
информатики. Информационные инновации должны обеспечить интенсификацию
труда во многих отраслях деятельности, экономичное использование
человеческой энергии и знаний, накопленных к этому времени, обеспечить
снижение темпов нарастания неравенства, безопасность и гуманистическую
направленность использования возможностей технического прогресса.
Учтен и опыт автора по участию в законопроектной работе в
рассматриваемой области (подготовка проекта Федерального закона «Об
информации, информатизации и защите информации», авторских разработок
темы права на информацию, участие в других проектах), участие в ряде
10
ВВЕДЕНИЕ
экспертных советов и групп Государственной Думы, опыт исследовательской
работы по данной проблематике и преподавания курса по правовым вопросам
информационных систем в Московском институте экономики, политики и
права, чтения лекций специалистам средств массовой информации в
Российской академии государственной службы, опыт работы с аспирантами и,
наконец, участие в международных и российских конференциях и
симпозиумах, обсуждающих наиболее острые проблемы информатизации,
информационной безопасности, теории современного права Нельзя не сказать
о значении для написания данной работы опыта сектора информационного
права в Институте государства и права Российской академии наук,
образованного в 1998 г, а также опыта работы группы по правовым
проблемам АСУ, которая работала в рамках сектора административного права
этого же института с 1975 г до начала 90-х годов Нельзя не отметить
значения для выработки определенных позиций в решении правовых вопросов
информатики и работы отделения права Международной академии
информатизации, значения работы экспертных советов Государственной Думы
и, в частности, экспертного совета Комитета по информационной политике.
Настоящей школой в области правовой информации является работа
научно-консультативного совета по систематизации, кодификации
законодательства и правовой информации при Председателе Государственной
Думы Федерального Собрания под непосредственным руководством Начальника
Правового управления Аппарата Государственной Думы В Б Исакова, опыт
работы Аналитического управления Аппарата Государственной Думы
Чрезвычайно важны и ежегодные конференции, проводимые Министерством
связи и информатизации Российской Федерации по итогам развития
информационного законодательства
В работе широко использованы труды по теории права Но особое признание
автор выражает Жану-Луи Бержелю, профессору Университета права,
экономики и общественных наук Экс-Марселя, за его блестящую книгу «Общая
теория права» и всем тем, кто под руководством В И Да-ниленко осуществил
перевод и издание этой книги Это одна из работ, которые доставляют
большое удовлетворение пониманием современных проблем теории права,
которая позволяет как бы беседовать с ее автором по целому ряду вопросов
Надлежит дать и разъяснения относительно выбора
ВВЕДЕНИЕ
названия данной работы
Автор, принимающий активное участие в решении вопроса о введении в
структуру научных специальностей по правовым наукам информационного
права, возглавляющий сектор информационного права, называет свою работу
не «Информационное право», а иначе Выбор названия «Правовые основы
практической информатики Сфера регулирования информационного права»
продиктован несколькими обстоятельствами
Во-первых, после включения специальности «Информационное право» в
номенклатуру научных специальностей для защиты кандидатских и докторских
диссертаций (120014) активизировался интерес специалистов к написанию
соответствующих учебников для вузов
Во-вторых, и это отмечено в тексте работы, при раскрытии содержания
функций информационного права приходится применять термины
«информационная сфера», «информационные отношения», однозначного
понимания которых в науке и практике пока не сложилось
В-третьих, всякий раз, когда необходимо охарактеризовать всю сферу
применения информационного права, приходится перечислять информация,
информационные ресурсы, информационные технологии и коммуникации, и
другие направления правового регулирования
Автор и раньше высказывался за введение термина, который бы комплексно
отражал всю сферу правового регулирования отношений в информационной
сфере Таким термином может быть термин «информатика» Чтобы обозначить
границу между наукой информатики, которой занимаются разные дисциплины в
теоретическом плане, автор считает важным сказать о практической
информатике Так сконструировалось название работы Кроме того, учитывая,
что почти одновременно должен выйти учебник для вузов «Основы
информационного права», в котором автор данной работы принимала участие,
те сюжеты, которые не вошли в учебник или имеют варианты, потребовали
адекватного цели данной работы названия
Все это позволило выстроить несколько необычную конструкцию
предлагаемого курса Структура работы предусматривает четыре части
Первая посвящена анализу предметной сферы практической информатики как
объекта правового регулирования (обоснованию предмета информационного
права), рассмотрению принципов и методов этой отрасли, пробле-
12
ВВЕДЕНИЕ
ме правовых дефиниций, используемых в законодательстве и в аппарате
научных исследований в рассматриваемой области отношений.
Вторая часть посвящена правовым дефинициям, институтам и другим
категориям права, организующим информационную сферу и ее ресурсы. Здесь
рассмотрены такие институты информационного права как’ правовой режим,
свобода и право на информацию, обеспечение информационной безопасности.
В этой связи рассмотрены вопросы: правовой характеристики информационных
ресурсов, информационных технологий и систем; проблемы введения
электронного документа и цифровой подписи , организации электронного
документооборота; правового статуса субъектов информационной
деятельности, проблемы реализации права на информацию, другие вопросы.
Третья часть работы ставит вопрос об информационной деятельности как о
реальной области процессов информатизации. Здесь идет речь о понятии и
структуре информационной деятельности, ее видах и подходах к
классификации, о действиях и деяниях в сфере информатики, о
моделировании правовой работы в области информатизации основных сфер
социальной жизни общества, включая сферы государственного управления,
экономики и правовой информации; рассмотрены вопросы специфики
правоотношений в области практической информатики, включая обозрение
проблем, связанных с областью интеллектуальной собственности в
информационной проблематике, с деятельностью публичных библиотек.
Рассматриваются правовые аспекты отношений в структуре Интернета и иных
форм глобализации информационно-коммуникативных процессов.
Четвертая часть объединяет вопросы воздействия информатики на право. В
этой связи курс охватывает проблемы изменений в наиболее важных
институтах государства и права, воздействие информатизации на права
человека и его роль в общественных процессах. Затронуты и вопросы
формирования и использования информационных систем нормативно-правовых
актов, опыт работы с нормативным текстами, направления развития
информационного законодательства.
Предлагаемый курс лекций ориентирован на то, чтобы дать пищу студентам
не только в общем образовании в области информационного права, но и
побудить аспирантов по этой дисциплине к осознанию наиболее сложных
вопро-
ВВЕДЕНИЕ
«
сов этой отрасли юридической науки, а также помочь практическим
работникам в информационно-правовой сфере формулировать вопросы и искать
ответы в области информационного обеспечения государственного
управления, в деловой сфере отношений, осознать важность
информационно-правовой грамотности специалистов-юристов в общении с
юридическими лицами и гражданами от имени государственной власти и
местного самоуправления по реальным вопросам информатики.
Более академические издания курса информационного права либо уже изданы,
либо готовятся к изданию в ближайшее время. Следуя логике изложения
курса, автор включил в его состав не только теоретическую часть, но и
контрольный вопросник по каждой части курса, В структуре вопросника
предусмотрены вопросы общеобразовательного характера – проверки знания
ситуации в данной отрасли науки; вопросы, ориентирующие на постановку и
обоснование исследования наиболее острых проблем научного плана;
вопросы, которые представляют наибольший интерес для управленческой
практики. Эта часть работы представлена в приложении к основному тексту.
При подготовке данного издания были использованы уже опубликованные
автором статьи и другие работы по теме курса. Автор понимает, что первый
опыт подготовки такого издания не может не вызвать дискуссии. Критика и
представление альтернатив будут знаменовать начало пути в передаче
накопленного опыта молодому поколению ученых и практиков юристов в
области, которая на долгие годы будет определять развитие общества.
Автор надеется, что эта работа – лишь начало внимания к реальной
деятельности в области информатики. Предложенный набор вопросов никоим
образом не исчер-ч пывает тему, и она может получить дальнейшее развитие
на основе обобщений российской наукой отечественного и зарубежного опыта
в столь сложной и интересной области отношений, как практическая
информатика.
Раздел I
ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Глава 1
ИНФОРМАЦИОННАЯ СФЕРА, ИНФОРМАЦИОННАЯ СРЕДА И ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
Основанием и причиной возникновения любых социальных регуляторов
является реальное существование объектов, по поводу которых возникают
определенные отношения, имеющие социальное значение и нуждающиеся в
регулировании со стороны общества и государства Ответ на вопрос, почему
сегодня стало актуальным выделение информационного права в
самостоятельную отрасль, связан с пониманием особенностей таких
категорий, как «информация», «информационная сфера», «информационная
среда», «информационная деятельность» и осознанием их значения в
современной жизни
Информация, будучи непременным условием жизни и деятельности человека,
предметом его внимания и развития, существует столько же, сколько сам
человек, и сопровождает все его действия и отношения Это своеобразная
среда, обеспечивающая существование человека, не-менее важная, чем
воздух, земля, вода, вся биосфера.
Деятельность, связанная с информацией, а потом и с профессиональным
отношением к работе с этим феноменом, существующим в самых разных
формах, известна давно. Постепенно она обрела такую определенность и
самостоятельность, которая дала основания для создания науки информатики
Напомним, что информатика – это наука о закономерностях получения,
отбора, хранения, обработки, передачи, преобразования и применения
информации. Она является областью интереса математики, статистики,
социологии, научного проектирования и других направлений деятельности.
Социологи активно занимаются этой проблематикой, и в настоящее время в
России прово-
I ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 15
дится немало научных исследований в области социальной информатики. К.К.
Колин формулирует определение информатики как одну из фундаментальных
областей научного знания, изучающую информационные процессы, методы и
средства получения, преобразования, передачи, хранения и использования
информации, стремительно развивающуюся и постоянно расширяющуюся область
практической деятельности человека, связанную с использованием
информационных технологий (1: 17, 336).
Совпадение предметной сферы научных интересов информатики и социальной
информатики, за исключением ее обязательного расширения за счет
информационных коммуникаций и сетей, не требует специального поиска
новых терминов для обозначения предметной области информационного права.
Применяются разные методы познания и воздействия на эту среду, на
отношения в данном пространстве-времени Но поскольку право не
ограничивается научным анализом и решает много других проблем
регулятивного характера, необходимо и соответствующее уточнение. Для
права прежде всего важна область, сфера практической информатики,
выраженной живыми отношениями субъектов. В работе И.В. Соколовой (2)
лишь обозначены пунктиром связи социальной информатики и права. Но они
весьма существенны и имеют важное значение для этих двух научных
направлений. Вообще весьма полезно перейти к этапу интеграции усилий
смежных наук в области информатики, преодолеть стремление действовать
самостоятельно и непродуктивно дублировать многие шаги в познании
объекта и выработке практически значимых выводов и предложений.
Информационное право будет только тогда эффективным, когда в свою орбиту
включит результаты системных исследований, экономики информатики, •
социологии и психологии информатики и иных смежных наук в этой области.
Практическая информатика, с ее определенным технологическим циклом и
средствами, продиктованными историей техники и человеческих контактов,
существовала всегда. Напомним о таких вехах истории информатики, как
распространение информации через глашатаев, гонцов; создание
письменности и печати; создание первых библиотек — сбор и хранение
информации; создание и использование математического аппарата для
обработки, манипуляций и- передачи информации на расстоянии; физические,
16 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
электрические, радио- и электронные способы преобразования и передачи
информации; путь от почты на естественных видах транспорта до
электронной почты и т.д
Революционные преобразования в информационной сфере обусловлены
интеграцией ряда исходных элементов разума человека и уже достигнутых
результатов эволюции земной цивилизации. В их числе- энергетика Мысли и
Слова, возможности выражения этих феноменов в разных формах и фиксации
(отражения) на разных носителях; уровень развития математики,
кибернетики, техники. Соединение этих элементов интеллектуального и
технического развития на уровне конца XX века создало совершенно новый
облик информатики. Информационные технологии стали массово доступными и
распространились на все области деятельности с информацией. Это
превратило информацию и все, что связано с ее обработкой и обращением,
как со специфическим объектом интереса личности, общества и их структур,
в особый предмет деятельности и социальных отношений. Эти процессы
изучаются социологией информатики. Эти же причины обусловили выделение
деятельности, связанной с информацией, ее обменом и использованием, в
предмет правовых отношений.
Отмеченные вехи научно-технического продвижения в области выделения
информации как предмета особой области деятельности человека не являются
единственной причиной правового вмешательства в сферу информации Есть и
другие. Надо назвать по крайней мере еще две. Одна из них связана с
осознанием информации в качестве ресурса жизнедеятельности и развития
всех социальных и биологических форм жизни Homo sapiens, а другая – с
превращением этого ресурса в товар. Наука объяснила, что человечество
всегда говорило «прозой», те пользовалось информацией как ресурсом, как
источником и собирателем знаний. Наука создала такие свои отрасли в этой
области как кибернетика, электроника, семантика, бионика, учения об
инфосфере. А экономика освоила информационный ресурс как товар, как
объект рынка, коммерции.
И все же названные причины – научно-техническая, социальная (ресурс
развития), экономическая – еще не объясняют необходимости создания
особой отрасли права относительно такого предмета как информация. Еще
два фактора важны при этом Сложная природа феномена «информация» Его
нематериальная природа возникнове-
I ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 17
ния. Это всегда плод интеллектуального творчества или труда. Его особая
форма выражения (овеществления) и включения в социально-экономическую
сферу отношений в виде объектов, сочетающих в разной степени
материальные и нематериальные характеристики источника возникновения
того, что является информационным продуктом.
И последнее’ информация как порождение интеллекта, имеющего разные формы
материального и нематериального выражения, обладает колоссальным
потенциалом воздействия на сознание человека. Обратная связь здесь
работает безупречно. Выражаемая в определенных формах потребления,
восприятия, информация используется структурами общества как средство
для формирования общественного мнения, воспитания, организации, с одной
стороны, а с другой – как средство для разложения морального, разрушения
личности. Иными словами, информация обладает и позитивным и негативным
зарядом в зависимости от целей и средств ее использования. Отсюда
проблема информации как социального оружия. Отсюда и проблема
информационной безопасности.
Суммируя сказанное и подводя черту под перечисленными признаками и
свойствами информации, которые не позволяют ее поставить в ряд с уже
освоенными правом объектами регулирования, приходим к аргументации
необходимости выделения этого предмета как нуждающегося во внимании
права, а отношений в этой сфере – в самостоятельную отрасль правового
регулирования.
Самыми активными и эффективными социальными регуляторами являются мораль
и право. В тех областях отношений, где необходимы специальные формы
принуждения и гарантии осуществления определенного порядка, действуют от
имени государственной власти правовые нормы, регулирующие поведение и
отношения людей и различных их организаций. Право, как и сама жизнь,
-живой, развивающийся организм – система. Развитие цивилизаций, укладов,
формаций в социальном организме общества порождает разные формы
деятельности, обусловливает их смену, отмирание и т.д Право следует за
этим процессом и делает своим предметом внимания адекватные тому или
иному историческому времени отношения людей.
Проблемы защиты жизни и условий жизни породили уголовное право. Проблемы
защиты, пользования собствен-
18 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ностью индивидов и юридических лиц, государства из общей системы права
выделили гражданское право и обширную систему модификаций его в разные
периоды истории отдельных стран (хозяйственное право в ряде
социалистических государств в послевоенное время, экономическое право в
современной Франции, например). Развитие трудовых отношений в эпоху
капитализма породило трудовое право. Угрозы, возникшие в связи с
варварским отношением человека к природе, обусловили создание
экологического права и т.д.
Если предметом отношений людей и их ассоциаций является информация,
информационные технологии, информационные коммуникации, то объектами
правового регулирования становятся отношения физических лиц, юридических
лиц, органов государственной власти и иных организаций по поводу выше
названных предметов, отношения, возникающие в сфере информатики.
В связи с этим важно найти более адекватные определения
системообразующих категорий: информационная сфера, информационная среда,
информационные процессы, информационная деятельность, информационные
отношения.
Термин «информационная сфера», «инфосфера», в его философском, системном
значении стоит в одном ряду с такими феноменами, как атмосфера,
биосфера, экосфера, космос. Какого-либо устоявшегося определения
инфосферы пока нет. Можно предположить, что инфосфера – это объективно
выраженное состояние знаний человечества об окружающем и создаваемом им
в прогрессе своей истории мире, позволяющее пользоваться этими знаниями
в процессе жизни социума планеты, развития земной цивилизации, познания
космоса.
Понять значение выделения феномена «инфосфера» возможно в контексте
учения о ноосфере, предложенного В.И. Вернадским и Леруа. Эта теория
оценивается неоднозначно, что отражено в книге, посвященной памяти В.И.
Вернадского (3). Метафизическое восприятие идеи о ноосфере как новой
ступени познания окружающего нас мира, включая и биосферу, и космос,
привело к трактовке этой идеи в чисто прагматическом плане. Употребление
таких терминов в связи с упоминанием ноосферы, как переход к ноосфере,
вступление в ноосферу, формирование ноосферы, привело к упрощенному
пониманию этой идеи и на
I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 19
первый план вынесло ее утопические стороны и надежды на то, что может
быть реально достигнуто на основе этой стадии развития общества
(биосферы). Вместе с тем идея ноосферы отражает не что иное, как
состояние уровня развития социального разума, формируемого на основе
познания земного пространства и времени, а также обозначенных реально
связей с космосом. Ноосфера как объективная данность – состояние
познания окружающего -всегда существует и наполняется содержанием по
мере накопления возможностей человека взять или дополнить это состояние
новым содержанием.
Трактовка ноосферы как контакта природы с человеком выиграет от
понимания Природы в более широком смысле. Кажется, что в данном случае
более отвечает предмету термин «естественная среда». Это шире «природы»,
он вмещает и мыслительную область, область разума в его
объективированном воплощении и в виртуальных формах. Р.К. Баландин,
рассуждая о наследии В.И. Вернадского, отдает дань технологиями. Он
считает, что посредником между человеком и природой является
«техновеще-ство», включающее и наши пороки (3). Он близок к описанию
механизма взаимодействия биосферы и ноосферы. Но мы бы отдали
предпочтение феномену «информация». Именно накопление информации,
преобразуемой в «знание», создает инфосферу, формирующую ноосферу с ее
прямыми и обратными потоками информационной энергетики.
В этом контексте возможно обогатить схему, предложенную К.П. Флоренским,
отображающую корни творческого развития Вернадского-натуралиста (3: 31).
Дерево целей по накоплению знаний, изображенное на этой схеме,
отображающее взаимодействие планеты Земля с ее при–родной структурой и
биосферы с космосом, завершенное вершиной ноосферы, основано на
извлечении информации, создании информации и ее аккумуляции в состояние
знания о мире. Информация в этом смысле – посредник и носитель связи
Пространства, Времени и Социума. Это система не кровеносная, но система
кровоснабжающая жизнеспособность биосферы, земной цивилизации.
Для понимания значения категории «информация» в данном контексте, т.е.
ее значения для биосферы в ее интегрированном состоянии социума на
каждый данный момент, стоило бы привлечь еще одну категорию. Она в науке
20 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
называется экзосферой, что означает сферу рассеивания. Возможно, для
структурно-функционального понимания значения информации полезно всю ее
совокупность (уже познанную и воспринятую и не познанную, но объективно
доступную) представлять не как линейный или иначе представленный
геометрически организованный «склад» знания, разума, но как рассеянный в
своем содержании фантом, отражающий состояние мира по мере проникновения
в него самого человека.
Это отступление в область, не столь близкую юристу, необходимо для более
точного отображения уже в области правового регулирования того, что мы
называем информацией, и тех отношений, которые возникают в связи с этим
предметом. Из сказанного должно быть ясно, что термин «информационная
сфера» скорее относится к области логики, системно-абстрактного
представления о реалиях и процессах в структуре общества и природы.
Между тем этот термин достаточно активно применяется для обозначения
областей конкретной деятельности и их регулирования социальными
механизмами, в том числе и правовыми.
Не отрицая того, что информационная сфера может быть структурирована по
разным критериям и может иметь иерархическое строение, выскажем
соображение, согласно которому область правового или иного регулирования
в информации более адекватно определять как информационную среду.
Информационная среда всегда имеет более жесткие границы в пространстве,
времени, ориентацию на определенный вид субъекта, его цели и интересы.
Информационная среда может быть определена как ограниченная по ряду
признаков часть инфосферы, в которой осуществляется целенаправленная
работа с информационным ресурсом.
«Информационная деятельность» как целенаправленная система модулъно
объединенных операций (манипуляций) с информационным ресурсом во имя
достижения ожидаемого результата всегда осуществляется в определенной
информационной среде. Отсюда практически важная задача: всякий раз,
определяя цели и намерения работать с информацией и соответствующими
технологиями, требуется установить необходимые параметры получения
источников, форм работы с ними, учесть специфику потребителя результата
в данной среде или в той, для которой информация предназначена. Так,
сфера знания не совпада-
I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 21
ет с областью науки в целом и с ее отдельными направлениями. Каждое из
направлений это уже определенная среда аккумуляции, выработки, создания
и утраты знаний. Классическим примером понимания информационной среды и
действий в соответствии с ее особенностями можно считать великолепную
работу Ю.М. Горского (4).
К вопросам инфосферы обращается Э. Тоффлер в работе «Третья волна».
Прослеживая взаимодействие информации с другими системами социума, он
приходит к выводу, что все сферы взаимодействуют, обеспечивая
устойчивость и единство мира. В индустриальном обществе «техносфера
создавала и распределяла материальные ценности; социосфера вместе с
тысячами связанных с ней организаций распределяла роли отдельных людей в
системе, а инфосфера – информацию, необходимую для работы всей системы.
Все вместе они образовывали основную архитектуру общества» (5: 76.)
Раскладка названных сфер как слоев в пироге автором позже
корректируется, и он отмечает: « ..когда мы трансформируем техносферу,
мы революционизируем информационную сферу» (261). «Третья волна
раскачала структуру изношенной, перегруженной инфосферы второй волны и
создает новую структуру, способную ее заменить» (280). Это как бы задача
информационного общества. Решается она уже в процессе конкретной
деятельности в определенных информационных средах.
В свете сказанного важно определиться, как трактовать процессы,
связанные с формированием и развитием глобальных информационных сетей,
например, Интернета. В этом явлении можно видеть процесс смены
информационной формации и формирование именно той новой структуры,
которая будет адекватна состоянию ноосферы на данном этапе
цивилизационного развития.
Информационная деятельность, таким образом, осуществляется на
операциональном, прагматическом уровне, через взаимодействие множества
различных субъектов, решающих конкретные задачи, продиктованные
состоянием корневых элементов общества: человека, природы, экологии и
базовых систем жизнеобеспечения общества. При этом затрагиваются сферы
экономической, политической, научной, гуманитарной, культурной,
оборонной и иной социально значимой деятельности. Информационной
деятельностью является такая, которая своим предметом имеет информацию в
самом разном состоянии и формах и свя-
22 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
зана с созданием, сбором, обработкой, передачей, распространением и
использованием информации в самых разных направлениях ее применения.
Когда информацию возможно выделить как особый предмет труда или
творчества, тогда может идти речь об информационной деятельности,
работе, услугах или иных формах проявления активности человека и его
ассоциаций в информационной среде.
Заметим, что пока не удается провести четкую грань в применении терминов
«сфера» и «среда», к чему надо стремиться.
В процессе осуществления информационной деятельности (равно связанной с
информационными технологиями и коммуникациями) возникают общественные
отношения, часть которых неизбежно регулируется правом, и они на этом
основании становятся правовыми отношениями. Условно их стали называть
информационными отношениями, хотя это и не совсем адекватное
определение. Более точно было бы употреблять их определение как
«правовые отношения в информационной сфере (среде)».
Право, будучи само по себе идеологической и политической категорией, по
своей природе относится к информации особого рода. Право – это такая
информационная система, которая привносит в обслуживаемую ею среду и
одновременно в среду, ее порождающую, упорядочивающее воздействие. Его
функции – собрать информацию (сведения, данные) о наличии отношений,
нуждающихся в правовом регулировании, создать необходимые нормы
(информацию) о правилах поведения и отношений субъектов, обеспечить
содержание этих норм, которое позволит снять или разрешить возникший
конфликт и обеспечить воздействие на нарушителя установленных правил.
Право в этом смысле управляющая информация, подкрепленная
властно-организационными механизмами политической системы и
обеспечивающая порядок действия, неотвратимость действия и воздействия
этой (правовой) информации. Обнаруживается как бы синергетическая
природа связей разных видов информации, их приоритет, который
реализуется через деятельность человека.
Через политику, а затем и право политические структуры приводят в
действие этот блок информации. Сложная задача права в современном
глобальном кризисном состоянии общества заключается в том, что право
призвано обеспечить баланс между колоссальными темпами технологи-
I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 23
ческого развития, большими возможностями техники и замедленными темпами
перестройки политических, экономических институтов, а главное,
социальной психологии человека* и его общественных институтов.
Политико-правовые институты, сложившиеся в индустриальную эпоху,
пораженные зигзагами устройства постиндустриального, постмодерного
периодов живой истории конца XX -начала XXI века, сами по себе являются
объектом эволюции и неизбежных трансформаций. Право оказалось на
переломе идей создать «государственное объединение усилий всего
человечества» (П.В. Флоренский) или разрушить геополитическую систему до
основания и строить мировое сообщество на иных принципах. Состояние
«расколотого мира», с его углубляющимся неравенством государств и
социальных групп внутри каждого из них, существенно влияет на решение
задачи сохранить единство и целостность мира, сохранить популяцию homo
sapiens и земную цивилизацию в целом. Это глобальный взгляд на проблему.
И в этом процессе взоры неминуемо обращаются к механизмам права, властью
освещенной информации, призванной ответить на вопрос, что и как делать.
Прежде всего стоит задаться вопросом, перестраивается ли система права в
этих условиях.
Поставленный вопрос относится к теории права. В полном объеме его
рассматривать здесь неуместно. Однако напомним, что история права
позволяет проследить путь развития римского права к классическому набору
отраслей права буржуазных революций и состоянию, когда каждая отрасль
породила свое семейство подотраслей. Последние эволюционно превращаются
в отрасли. Напомним, что на основе государственного права формируются
конституционное, парламентское, местного самоуправления. Вокруг
административного права сформированы и развиваются финансовое,
налоговое, таможенное, экологическое, гуманитарное, социальное и другие
отрасли права. Блок гражданского права породил такие отрасли права, как
хозяйственное, экономическое, торговое, банковское, земельное,
авторское, патентное, семейное и т.д.
Вместе с тем структура вновь складывающихся отраслей не укладывается в
рамки своих базовых, классических материнских отраслей, на основе
которых они вырастают. Они становятся более дробными, конкретными по
предметам регулирования, но одновременно комплексными по ме-
24 1 ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
тодам регулирования Используют методы регулирования нескольких отраслей,
реализуя средства публичного и частного права одновременно Этот процесс
можно обозначить как эволюцию системы права- от отрасли к семействам
отраслей и к семейственности отраслей.
Одновременно вся совокупность отраслей интегрируется в две суперсистемы
система частного (национального и международного) и система публичного
(национального, регионального, международного) права Сохраняя центр в
орбите национальных систем, право испытывает активное влияние
международного своего сектора (публичного и частного), этому процессу
сопутствуют импульсы внимания к идее формирования права мирового, как бы
обтекающего проблемы национальных систем права
На этом фоне происходит формирование такой комплексной отрасли права,
как право информационное Это типичный пример для современного состояния
правовой системы, и потому в связи с профилем данной работы важно более
детально ознакомиться с процессом становления и развития этой отрасли, с
содержанием ее предмета и методов как самостоятельной отрасли в системе
российского права, призванной регулировать отношения в современной
практической информатике
На протяжении последних двух лет общественность активно выступала за
включение в номенклатуру специальностей научных работников по разделу
«Юридические науки» специальности «информационное право» Как известно,
решения по проблемам информации, информационных ресурсов, по вопросам
программ и программного 9фес-печения информационных систем, по вопросам
развития информационных технологий, коммуникаций и всего комплекса
информационной деятельности не могут быть реализованы без должного
правового оформления и создания полноценной правовой основы процессов
информатизации Подготовка специалистов в области информатики при
отсутствии адекватного понимания проблем в юридической среде создает
такую ситуацию, когда разработка проектов нормативно-правовых актов
осуществляется без привлечения юристов Нарастающий объем конфликтных
ситуаций и правонарушений в области информационной деятельности
обнаружил и отсутствие должной квалификации в структуре специалистов
правоохранительных органов Между тем до сих пор уделялось внимание
формированию
I ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 25
научных кадров преимущественно по техническим дисциплинам и частично по
организационно-техническим проблемам информационной безопасности Но в
структуру правовых специальностей информационная проблематика упорно не
включалась
Наряду с другими каналами воздействия на решение компетентных органов
журнал «Информационное общество» (1999, № 6) выступил в поддержку мнения
ряда ученых о необходимости включения в структуру юридических научных
специальностей информационного права И это в совокупности с другими
аргументами дало результат Приказом Министерства науки и технологий РФ
от 1 октября 2000 г «О внесении изменений и дополнений в Номенклатуру
специальностей научных работников», утвержденную приказом этого
министерства от 25 января 2000 г № 17/4 по согласованию с Российской
академией наук, Министерством образования РФ и Высшей аттестационной
комиссией Министерства образования Российской Федерации в раздел 12 00
00 «Юридические науки» внесено изменение Название специальности 120014
дополнено специальностью «Информационное право» Ныне эта рубрика
объединяет три специальности – «административное право», «финансовое
право», «информационное право»
Легитимное оформление специальности «информационное право» чрезвычайно
важно как для развития теории этой дисциплины, так и для формирования
учебных курсов этой дисциплины Известно, что рядом специалистов ведется
подготовка к разработке учебников по данной дисциплине Теперь возможна
организация обсуждения программ таких учебников
Учитывая, что наиболее продвинутым участком в сие-. теме информационного
права в настоящее время является его нормативная часть, важно принять во
внимание уже некоторые итоги по структуризации предметной области
нормативного регулирования В качестве примера возможно привести
классификацию, предложенную сектором информационного права Института
государства и права Российской академии наук Данная классификация не
является адекватной учебному курсу этой отрасли права, но создает основу
для формирования перечня проблем, которые уже получили большее или
меньшее отражение в нормативно-правовой основе этой отрасли При
построении учебных курсов полезно учесть этот уже накопленный опыт
26 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Приводим перечень десяти условно выделенных блоков проблем
информационного законодательства и их содержательную характеристику.
1. Решение общих организационных проблем. Они
включают следующий перечень вопросов: государственная политика в области
информации и информатизации, концепции и программы развития
законодательства, номенклатура научных специальностей по информатике;
органы государственного управления в области информации, информатизации,
решение проблем языка; виды нормативно-правовых актов по проблемам
информатики.
2. Информация. Информационные ресурсы. Здесь четыре предметных группы
проблем.
Общие проблемы информации (документированная информация, информационные
ресурсы, недокументированная информация, носители информации).
Правовой режим информационного ресурса (документирование,
документооборот, собственность на информационные ресурсы,
интеллектуальная собственность на информационный продукт, национальное
достояние; категории информации по доступу – открытая информация,
информация, не подлежащая ограничению по доступу, информация
ограниченного доступа).
Виды информационных ресурсов (архивы, архивные фонды; библиотечные
фонды; музейные фонды; реестры, кадастры, классификаторы;
научно-техническая информация; правовая информация, служебная
информация, официальная информация; массовая информация; деловая
информация и т.д.).
Регистрация и учет информационных ресурсов (инвентаризация, индексация,
регистрация, бухгалтерский учет).
3. Право на информацию. Здесь внимание сосредоточено на таких участках,
как производство информации, поиск, доступ к информации, получение
информации, передача (обмен) информации, сбор и хранение информации,
распространение информации, использование информации в том числе в
личных, служебных, коммерческих целях; использование информации через
глобальные сети, включая Интернет; субъекты права на информацию и
специфика реализации их прав и обязанностей.
4. Международный обмен информации. Нормативное установление правил
ввоза и вывоза (в современном пони-
I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 27
мании форм реализации этой функции), правил взаимодействия участников
международного обмена при обеспечении безопасности информационного
ресурса и прав собственника и его контрагентов, правовые формы обмена
информационными ресурсами и услугами при соблюдении интересов личности,
юридических лиц, государства, общества.
5. Информатизация. В этом блоке регулирования сосредоточены отношения
по проектированию, разработке технологий локальных, корпоративных,
региональных, местных, федеральных информационных системах; их
формированию, развитию и использованию, по созданию и эксплуатации
автоматизированных систем; решение проблем коммуникационных технологий и
связи.
6. СМИ. Телерадиовещание. Это один из сложнейших блоков информационной
деятельности, объединяющий все направления информатизации в области
массовой информации. Здесь решение проблем открытости, прозрачности
различных институтов общества и государства, с одной стороны, открытости
и контроля за деятельностью СМИ со стороны общества без функций
предварительной цензуры. Здесь и проблемы обеспечения безопасности
журналиста и безопасности общества и личности от вмешательства в сферу
государственной и личной тайны
7. Информационная безопасность аккумулирует проблемы защиты открытой
информации, охраны государственной тайны, обеспечения защиты информации
ограниченного доступа, кроме государственной тайны, страхование
информации, информационных ресурсов; реализует все направления правового
регулирования в соответствии с доктриной информационной безопасности
личности, госу-% дарства, общества.
8. Управление в области информации и информатизации. Программы и
координация деятельности в области информатизации; стандартизация и
сертификация в области информатизации и связи, лицензирование
деятельности в области информатизации и связи, организация регистрации и
учета информационных ресурсов, информационных систем, программной
продукции, государственный контроль и надзор в области информатизации,
связи; экспертиза в области информатизации; финансирование
информатизации; подготовка, повышение квалификации кадров в области
информатизации; обеспечение условий формиро,-
28 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
вания информационного общества.
9. Информационная деятельность. Информационные отношения. Формирование
и использование информационных ресурсов, информационных систем для
собственных потребностей субъекта, формирование и использование
информационных технологий и средств коммуникаций -информационных сетей
для систем государственного и муниципального управления, формирование и
использование федеральной информационной инфраструктуры, информационные
отношения субъектов в процессе их деятельности. В данном блоке
размещаются такие предметные области деятельности, как специализация
организаций на информационной деятельности; деятельность по
обеспечению информационных потребностей граждан, населения;
информационное обеспечение местного самоуправления; деятельность по
информационному обеспечению юридических лиц” и общественных организаций;
информационные услуги. Здесь же сосредоточены нормы по регулированию
рынка информации и услуг; информационное обеспечение в условиях
чрезвычайных ситуаций; информационное обеспечение выборов, референдумов;
правопреемственность по информационным ресурсам, информационным системам
при реорганизации органов власти и организаций; оформление договоров,
соглашений, контрактов и иных правовых актов и т.д.
10. Ответственность за правонарушения в области информации и
информатизации. Этот блок проблем связан с фиксацией правонарушений,
выявлением преступлений в области информации и информатизации,
преступлений в области нарушения режима государственной тайны,
пресечения и установления ответственности за компьютерные преступления,
административно-правовые нарушения (проступки); дисциплинарные нарушения
при работе с информацией; с реализацией материальной ответственности при
нанесении ущерба в связи с нарушением правил работы в информационной
сфере, нарушением прав участников отношений в области информационной
деятельности.
Многие из обозначенных в этой классификации вопросы затронуты в
предложенной вниманию читателя работе.
I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 29
Литература
1. Колин К.К. Фундаментальные основы информатики. Социальная
информатика. Учебник для вузов. – Екатеринбург: Деловая книга, 2000.
2. Соколова И.В. Социальная информатика. Социологические аспекты. —
М.: Союз, 1999.
3. В.И. Вернадский: PRO et CONTRA. Антология литературы о В.И.
Вернадском за сто лет (1898-1998). – СПб, 2000.
4. Горский Ю.М. Основы гомеостатики. Гармония и дисгармония в живых,
природных, социальных и искусственных системах. – ИГЭА, 1998.
5. Тоффлер Э. Третья волна. – М.: ACT, 1999.
Глава 2 ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ
ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА (ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРЕДМЕТА ОТРАСЛИ)
§ 1. Процесс формирования предметной области информационного права
Как бы ни развивалась юридическая мысль, до тех пор, ‘Пока не появится
область реальных отношений, от которых исходит «зов к праву» (1: 27), и
не будет положено начало формированию позитивной части права –
специального законодательства, говорить о наличии отрасли права
преждевременно. Именно предметная область законодательства символизирует
рождение отрасли и дает ей название. Момент выделения из общей
социальной действительности’ отношений, которые нуждаются в правовом
внимании и включении их в систему правового регулирования знаменует факт
наличия особого предмета права. Однако для того, чтобы такой «предмет»
стал основой для формирования самостоятельной отрасли, необходимы
определенные условия. Это не только его объем, характеристика
многогранности, но и показатели социального интереса различных субъектов
к области отношений, органическое включение их в жизнь общества и
наличие определенной их значимости.
Определение предмета права, предмета отрасли права
30 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
в науке является областью острых дискуссий. Сошлемся на обобщающую
работу Ю.А. Дмитриева и И.В. Мухачева, посвященную конституционному
праву, которая частично затрагивает и вопросы административного права.
Позволим себе в связи с этим высказать суждение об иерархической связи
предметов отраслей права в системе права. Можно говорить и следует
учитывать в научном исследовании и обосновании самостоятельности той или
иной отрасли права три уровня* предмет права вообще – общественные
отношения, которые нуждаются в правовом внимании и регулировании, что
осмысливается и приводится в систему теорией права; предмет (предметная
область) отрасли права, выделенной либо по способу (методу) правового
регулирования, либо по специфике сферы устоявшихся общественных
отношений, которые и сами уже стали классическими; предмет (предметная
область) комплексной отрасли, формируемой в динамическом жизненном
(функциональном) пространстве права. Два первых уровня обозначают
область реализации правовых механизмов феномена права в целом и
определенных их проявлений в отраслях права. Последнее можно разделить
на 1) классические или базовые и 2) предметные, принцип выбора названия
которых можно определить как «титульный»: по ведущему участку предметов
(материальных и нематериальных), по поводу которых возникают
общественные отношения, приобретающие особую актуальность для общества в
определенных условиях.
На фоне непрерывного развития базовых отраслей права такие предметные
отрасли, аккумулирующие нормы разных базовых отраслей права, исторически
возникают и затухают, а в момент их активного существования получают
названия по признаку ключевого участка регулирования – «титул». Это
позволяет уяснить многоотраслевую природу некоторых отраслей права,
получающих свое название по признаку основного предмета регулирования;
он и является основой для титула отрасли. Например: бывшие колхозное
право, хозяйственное право, формирующееся бюджетное, парламентское,
муниципальное право, социальное. К таким предметным, многоотраслевым по
методам регулирования и получающим титульное .название по генеральному
предмету, порождающему общественные отношения, относится и
информационное право.
Сложность определения предмета информационного
I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 31
права состоит в том, что право уже имеет определенную структуру своих
классических (гражданское, уголовное, административное) и вторичных –
предметных отраслей (государственное, финансовое, хозяйственное,
муниципальное, семейное, авторское, промышленное и т.п.). И все эти
отношения безусловно связаны с информацией. Она как материальный и
нематериальный объект входит элементом в любые отношения. Но именно те
процессы, которые связаны с превращением информации в самостоятельный
предмет производственных, управленческих, идеологических, экономических
отношений, выступающей в качестве продукта деятельности человека и
ресурса других социальных отношений, в качестве товара в обмене и
объекта работ и услуг, а также нарастание конфликтных ситуаций и других
правонарушений в этих областях – все это обязывает выделить большой
массив отношений в самостоятельную предметную область правового
регулирования.
К середине XX века информация как самостоятельный феномен общества
«выделилась», став предметом системообразующего значения, и активно
формирует отношения, которые условно обозначаются как информационные
отношения.
Подобно тому, как в недрах индустриального общества на основе
научно-технического прогресса XIX века формировалось промышленное право,
авторское право и институты интеллектуальной собственности, XX век стал
рубежом «взросления и возмужания» нового феномена – информации. Название
отрасли права определяется именно этим специфическим объектом.
Особенность информации как объекта, создающего свою область социальных
отношений, состоит прежде всего в том, что она самым удивительным^
образом аккумулирует и реализует свойства материального и
нематериального созидания и является пограничным предметом между уже
известными праву «вещными» и «интеллектуальными» предметами отношений.
Объединяя очень большой комплекс отношений, связанных с формированием
информационных ресурсов, созданием и использованием технологий их
обработки и применения, с обеспечением их коммуникации в системах и
сетях, эта совокупность отношений на полном основании ожидает выделения
в самостоятельную предметную отрасль права, которая называется
информационным правом. Наиболее общие аргументы «за» позволяют
сформулиро-
32 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
вать предмет информационного права следующим образом.
Предметом информационного права является та часть общественных
отношений, которая связана с созданием, формированием, хранением,
обработкой, распространением, использованием информационных ресурсов и
их конкретных объектов, с управлением в области формирования и
использования информационного ресурса в обществе и его отдельных
структурах, с развитием и использованием новых технологий работы с
информацией и технологий ее передачи в системах и сетях коммуникаций, с
установлением и реализацией мер по обеспечению безопасности в
информационных сферах, а также с юридической ответственностью субъектов
права в названных областях.
Данное определение предметной области позволяет акцентировать внимание
на нескольких комплексах общественных отношений, которые цементируются
единством предмета – информационными ресурсами. Это:
а) все виды деятельности, связанные с информацией, представленной в
качестве ресурса определенных субъектов отношений – информационным
ресурсом;
б) управление в области деятельности с данным социальным ресурсом и
видами деятельности, которые связаны с ним;
в) создание и использование новых технологий работы с информацией –
процессы информатизации различных структур общества и государственной
системы управления, гармонизация информационных систем и систем
коммуникаций в информационных системах и сетях в целях удовлетворения
потребностей в информации;
г) обеспечение безопасности в сфере информации и информатизации;
д) реализация юридической ответственности в области информации,
информатизации, телекоммуникации и иных социально чувствительных
областях инфосферы, а иначе -практической информатики.
Раскрывая данное определение, важно’уяснить понятие «информационные
ресурсы» как объект правовых отношений, понять его отличие от более
широкого термина «информация». Существует множество определений
информации с учетом генетических, качественных, количественных
параметров этого феномена. Мы бы остановились на том, что информация –
это воспринимаемая и понимаемая че-
I ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 33
ловеком характеристика окружающего мира во всем его разнообразии,
которая возникает в процессе познания последнего и позволяет на основе
измерения свойств предметов, явлений, процессов, фактов и отражения их в
различных формах восприятия отличать их признаки, значения и
устанавливать связи и зависимости всего многообразия проявления
материального, духовного, идеологического мира.
В философском понимании информация это особая энергетическая сила,
обеспечивающая связи и взаимозависимости элементов природного,
социального, духовного происхождения. Употребляя словосочетание
«энергетическая сила», учитываем, что во многих работах информация
отделяется от феномена «энергия» и включается в перечень материя,
энергия, информация как самостоятельный элемент жизненных ресурсов.
В Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации»
термин «информация» трактуется как сведения о лицах, предметах, фактах,
событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления. Из
этого следует, что трансформатором и выразителем информации являются
сведения. Последние преобразуются в самые разные организационные формы и
предстают перед человеком и человечеством на самых разных носителях.
Совокупность сведений, информации о чем-либо формирует еще один феномен
– знания. Его специфика в переходе от объективной формы выражения
информационного ресурса к субъективному восприятию. Знания могут быть
выражены объективно, материально (библиотеки, архивы, рукописи, книги,
документы) или субъективно (знания определенного субъекта о чем-либо).
Мы уже отмечали, что совокупное знание о мире в целом фор- * Мирует то,
что обозначается категорией «инфосфера».
Структурирование информации по какому-либо признаку или их совокупности
позволяет выделить информацию определенной среды или определенного
интереса (потребности) субъекта. На этой основе формируется массив
Информации – информационный ресурс. В этом смысле Можно говорить о
ресурсах органа, организации, физического лица, любого вида субъектов.
Из приведенного нами определения ясно, что предмет-йая область
информационного права включает проблемы Управления информационными
ресурсами и вопросы тех-
34 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
нологии их обработки, передачи и использования. Здесь образуется еще
одна самостоятельная сфера взаимодействия информатики и общества как
процесс создания и использования новых технологий в области информации
-информационных технологий. Использование информационных технологий,
компьютерной техники и средств связи формирует процесс информатизации. В
Федеральном законе 1995 г. «Об информации, информатизации и защите
информации» информатизация определена как «организационный
социально-экономический и научно-технический процесс создания
оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и
реализации прав граждан, органов государственной власти, органов
местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе
формирования и использования информационных ресурсов».
В связи с этим обозначена большая зона внимания права (преимущественно
административного) в части управления вышеозначенными процессами как в
области социально-экономической, так и научно-технической. Одновременно
просматривается и стык с гражданским правом, ибо многие элементы
научно-технической деятельности регулируются нормами гражданского права.
Информатизация как процесс уже прошла несколько этапов: локальная
компьютеризация, создание региональных или функциональных систем,
наконец, переход к глобальной информатизации на основе создания сетей,
подобных энергосистемам национальным.
Сегодня проблема жизни информации уже не ограничивается рамками
компьютера или систем компьютеров. Благодаря развитию средств связи, в
частности спутниковых систем, сформировалась еще одна область отношений,
находящихся в теснейшем контакте с информационным ресурсом. Это система
коммуникаций информации, самых разных и прежде всего – как знамение
нашего времени -телекоммуникаций. Информатизация как организуемый
социально-экономический и научно-технический процесс создания условий
для удовлетворения потребностей общества является составной частью
предмета информационного права.
Жизненный цикл информационного ресурса немыслим без системы связи и
передачи информации по системе субъектов – создателей, обработчиков,
держателей, по-
I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 35
средников, пользователей -и т.д. Это говорит в пользу включения
отношений, связанных с коммуникацией информации, в сферу информатики и
информационного права. Тем более что самостоятельной правовой области по
регулированию отношений в области связи и коммуникаций нет. Сфера связи
традиционно рассматривается как производственная отрасль и как одна из
отраслей государственного управления. Но при этом из поля зрения
административного права выпадает немало проблем. Особенно тех, которые
на стыке информатики и коммуникаций образуют промежуточные и оконечные
точки для жизненного цикла информационных ресурсов. Целесообразно
проблемы коммуникаций в части использования всех видов связи для
транспортировки информации по системам и сетям, для оказания услуг
субъектам, осуществляющим информационную деятельность, включать в орбиту
информационного права.
Проблематика обеспечения безопасности в информационной сфере является
как бы родной для права, и включение в состав предмета рассматриваемой
отрасли регулирования правил выявления угроз, конфликтов, порядка
фиксации правонарушений и разрешения конфликтов, а равно и реализации
ответственности за правонарушения в этой области не может вызвать
сомнения.
Таким образом, конгломерат предметных областей работы с информацией и
информационным ресурсом, создание и использование информационных
технологий, формирование – и обеспечение функционирования информационных
сетей и все это в рамках безопасности для человека, государства и
общества в целом – образует ту среду практической информатики, от
состояния которой зависит уро-. вень развития биосферы и ноосферы
планеты.
§ 2. Цели информационного права как отрасли
Определяя императивы цивилизации, теоретик российского права С.С.
Алексеев уделил внимание проблеме целей права и особенно его роли в
гуманизации общества. «Историческая предназначенность позитивного права
состоит, во-первых, в действительной реализации свободы человека и,
во-вторых, в преодолении произвола и насилия… Именно под этим углом
зрения следует рассматривать основные ступени гуманитарной истории
права, когда
J6 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
оно двигается от «права сильного» через «право власти» (его развитую
форму – право государства), достигает ступени гуманистического права –
той ступени, на которой позитивное право уже напрямую, во всех своих
основных характеристиках реализует свою суть как право человека и
одновременно противостоит своему исконному, вечному врагу антагонисту –
произволу и его наиболее «бесовскому проявлению», непосредственно
обращенному против человека, насилию» (1: 23).
Следует заметить, что в условиях глобализации многих процессов все чаще
теоретики права, политологи, социологи обращаются с надеждой к институту
права на усиление его роли в гуманизации общества. Жан-Луи Бержель,
французский теоретик права, признавая зависимость и привязку права к
факту, к показателям юридической социологии, подчеркивает и другую
функцию права. Это свойство извлекать из социальной данности правило,
которое должно быть предъявлено людям (2: 280-284). Здесь обозначено
место для перспективной функции права. Эта его роль в настоящее время, и
особенно применительно к сфере информации, весьма важна. Информация,
которая присутствует везде, сопровождает все правоотношения в разной
степени и в конечном счете оказывается в роли системоорганизующего
начала при выработке решений, становится в позицию авангардного предмета
внимания права.
Именно в области регулирования отношений в информатике и ее движущих
силах – информации и технологиях – право обретает самый мобильный и
самый всепроникающий предмет отношений, что требует мобилизации всех
институтов права, с одной стороны, и под влиянием которого (особенно
информационных технологий) усовершенствует свою собственную систему и
юридическую технику – с другой. Таким образом, информационное право
становится в значительной мере проводником современности в саму
структуру права. Важно определить, как это сообразуется с идеей
гуманизации общества.
Дело в том, что идет выработка идеологии информационного общества –
процесс достаточно сложный. Он сопровождается всплесками то утопического
упования на очищение общества от многих наростов индустриального и
постиндустриального периода, то волнами пессимизма, связанными с
наблюдениями того, как новые информационные
I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 37
технологии и ресурсы используются в насильственных, коррупционных целях,
в целях манипуляции массовым сознанием, распространения далеко не
гуманных теорий и методов. Задача права создать такие механизмы
формирования и использования информационных ресурсов каждой страны, а в
итоге – всей планеты, которые бы позволили реализовать приоритет
прогрессивных, поступательных начал в эволюции общества, снизили
процессы нарастания , неравенства и иных отрицательных следствий
глобальной информатизации. Это общесистемная роль информационного права
в структуре права в целом.
Есть и специфические задачи информационного права в той сфере
регулирования, которая обозначена составом ее собственной предметной
области.
Требует обсуждения и вопрос о структуре отрасли информационного права.
Цели отрасли права достигаются в процессе гармонического развития всех
структурных элементов отрасли. Только в совокупности всех направлений
развития отрасли возможно полноценно корректировать постановку ее целей
и обеспечивать адекватное состояние механизмов регулирования отношений,
развитие институтов отрасли и достаточный уровень эффективности их
функционирования.
Как и другие отрасли российского права, информационное реализует себя
прежде всего в законодательстве в нормативно-правовой системе. Второе
направление -развитие науки информационного права. Третье – учебная
дисциплина с таким же названием.
Информационное законодательство представляет собой совокупность правовых
норм и актов, регулирующих-отношения, связанные со всеми подсистемами
данной отрасли – производством (созданием) информационных ресурсов, их
сбором, хранением, обработкой, распространением и использованием, с
созданием и применением средств информатизации и коммуникаций в процессе
информатизации общества, а также отношения по управлению и обеспечению
обращения информационных и технико-технологических ресурсов в
информационных системах и сетях. В эту же сидтему входят нормы и акты,
содержащие установления о видах и порядке реализации ответственности
правонарушителей в рассматриваемой области. Законодательство в области
информации в этом смысле
58 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
формирует нормативную основу отрасли информационного права.
Нормативное регулирование отношений в информатике реализуется на основе
мобилизации информации, «запроса» практики – реальных потребностей
жизни, накопленных правовой доктриной выводов; государственной политики
в конкретной области государственного управления и анализа действующего
законодательства (включая зарубежный и отечественный опыт).
Выделим этап государственной политики, ибо он — важнейший в формировании
волевого элемента при создании закона и его последующем применении, т.е.
основной импульс для целевой функции нормотворчества. Политика
государства может быть выражена в разных организационных формах. Прежде
всего в специальных документах: посланиях главы государства к
представительным органам, к парламенту, в самом законодательстве, в
нормах закона, формулирующего направления деятельности государства в
определенной сфере, в доктринах и концепциях .по отдельным направлениям
государственной политики, в аналитических и обобщающих отчетных
докладах, например. В белых, зеленых и иных книгах разных государств и
их органов. Политика прорабатывается и на научном уровне. Она может быть
отражена в политических доктринах общественных, организаций, например
доклады Римского Клуба, программы партий.
В России последнего десятилетия, если говорить о формировании целей в
области развития информационного законодательства в хронологическом
порядке, следует отметить следующие вехи. Прежде всего это идеология и
документы по правовой реформе. Здесь важное значение имели документы,
выражающие доктрину «правовой информатизации». И хотя неоднократно,
критически оценивали этот термин, но важно то, что впервые была
поставлена задача о приведении в систему действующего законодательства
на основе информационных технологий. Цель ее -обеспечить систематизацию
законодательства России и доступ пользователей к нормативно-правовой
базе через автоматизированные системы правовой информации. Таким
образом, развитие информатики имело корни не только в уже исторически
сложившихся АСУ отраслевого,4регионального, производственного
(локального) уровня, но и в тематически формируемой системе – Российской
автома-
I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 39
тизированной системе информации о нормативных актах (РАСИНА). В 1991 г.
была утверждена первая Концепция правовой информатизации России, которая
была оформлена Указом Президента РФ от 29 июня 1993 г. № 966. Вслед за
ней последовал каскад нормативных актов по этой проблеме вплоть до 1996
г. К настоящему времени уже достигнуты основные цели правовой
информатизации: сформирован ряд эталонных банков правовой информации на
уровне органов государственной власти, действуют
информационно-справочные системы правовой информации типа Консультант
плюс, Кодекс, Гарант и др.
В 1995 г. Президентом РФ была одобрена Концепция формирования и развития
единого информационного пространства России и соответствующих
государственных информационных ресурсов; в 1998 г. Комитет
Государственной Думы по связи и информационной политике и постоянная
палата по государственной информационной политике Политического
консультативного совета при Президенте РФ одобрили Концепцию
государственной информационной политики. В настоящее время на основе
Концепции национальной безопасности и развивающей ее в части
безопасности информатики Доктрины информационной безопасности,
утвержденной Президентом РФ в 2000 г., подготовлена Концепция
совершенствования правового обеспечения информационной безопасности
Российской Федерации. Существует и проект Концепции развития
законодательства Российской Федерации в сфере информации и
информатизации, подготовленный в рамках Министерства связи и
информатизации.
Примером реализации функций государственной политики в области
организации информационной деятельности. за рубежом могут быть такие
документы, как Доклад Клинтона – Гора, распространяемый с 1993 г. о
Национальной информационной инфраструктуре, идеи которого в последующие
годы были воплощены в ряде программ и законов. К тому же разряду
политических документов относится и Белая книга Европейской комиссии
«Рост конкуренции, занятость, цели и пути в XXI век», на основе которой
создан Доклад, представленный в Брюсселе 26 мая 1994 г. Бангеманом,
озаглавленный «Европа и мировое информационное сообщество. Рекомендация
Совету Европы». Именно этим документом введен в оборот термин
«информационное сообщество». В том же ряду находятся доку-
40 1. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
менты японского Кабинета по развитию стратегии информационных технологий
в условиях информационной революции, принятые в середине 2000 г.
Организационно они обеспечены учреждением Штаба стратегии информационных
технологий.
На основе подобных концептуальных документов разрабатывается политика
государства по отдельным направлениям стратегии информатизации, или
развития информационного общества, а также конкретные программы
действий. Например, основной План реализации японской стратегии
предусматривает такие направления, как активизацию электронной торговли,
компьютеризацию публичного сектора, развитие информационной грамотности,
создание инфраструктуры рабочих сетей, другие направления. Данный
документ сопровождается пояснением ключевых позиций Плана действий, а
также разработкой плана защиты информационных систем от хакеров и других
кибернетических угроз.
Заметим, что еще раньше, учитывая отставание страны от США и Европы в
создании и использовании Интернет-сетей на основе протокола (IP), в
Японии была разработана программа «Инициативы Японии в отношении США,
Китая и России». Эта программа мобилизовала внимание и усилия частных и
муниципальных структур на широкомасштабное создание и использование
глобальной сети. Не лишним будет упомянуть о направлениях этой
программы, ценность которой заключается в ориентации на международное
сообщество и мировой уровень развития информационных технологий.
Экспресс-информация Института Дальнего Востока РАН отмечала следующие
направления политики Японии: создание сетей протокола Интернет (IP) в
качестве части информационной структуры новой эпохи; строительство
коммунальных сетей районов в качестве шага перехода к информационному
обществу; использование достижений в бизнесе и фундаментальных средствах
продвижения информационной революции; внедрение информационных
технологий в открытых сетях; безопасность в строительстве открытых
сетей; решение проблем 2000 г.; определение мер по подготовке
специалистов по сетям; создание необходимой социальной инфраструктуры;
проведение терминалов кабельных сетей во все школы, а терминалы Интернет
– во все классы; реорганизация японской законодательной системы,
отвечающей требованиям
I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 41
информационного века; развитие электронной коммерции с учетом
американской стратегии глобальной информационной инфраструктуры;
развитие подходов к вопросам управления в Интернет; устранение барьера
соревновательности и предоставление пользователям службы мирового класса
по низким ценам; использование принципа конкурентности для обеспечения
доступа к квалифицированной информационной инфраструктуре всех
резидентов Японии; реформирование телекоммуникационных оплат для
создания ценностей суперсферы; развитие глобальных стандартов
взаимодействия в интернационализации телекоммуникаций.
Цели права в области нормативного регулирования по основным направлениям
практической информатики России сформулированы в базовом Федеральном
законе 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации». Его
название содержит три основные ориентации для права, во-первых, а
во-вторых, его ст. 3 определяет десять направлений государственной
политики, которые и служат ориентиром для дальнейшей работы по всем
структурам информационного права, и прежде всего для развития
законодательной деятельности.
Обобщая итоги деятельности рабочих групп по подготовке ряда
законопроектов, в которых принимал участие и автор данного учебного
пособия, В.А. Копылов в 1997 г. предложил пять предметных областей, в
которых развивается правовое регулирование. Это создание (производство)
разных видов информации (оперативной и производной); формирование
стационарных и тиражируемых информационных ресурсов, предоставление их
пользователю; реализация права на поиск, получение, передачу и
потребление информации; создание и применение информационных’ систем, их
сетей, информационных технологий и средств их обеспечения; создание и
применение средств и механизмов информационной безопасности (3: 56, 57).
В 2000 г. нами была предложена более дробная классификация предметных
областей правового регулирования, Которые обозначены в конце первой
главы. Ведение специальной папки «Информационное законодательство» в
Библиотеке практикующего юриста на основе системы ЮСИС Юридического
информационного агентства Intralex показывает, что и эта классификация
предметных областей уже нуждается в уточнении. Законодательство, а
вернее,
42 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
сама сфера информатики – система открытая, в ней непрерывно совершаются
новые шаги и движения. Они должны получать адекватное отражение и в
правовой системе. Сегодня следовало бы выделить в самостоятельные блоки
область развития информационных технологий и экономики в сфере
информатики; тему глобальных сетей, включая Интернет; расширить состав
блока обеспечения информационной безопасности; выделить проблему
подготовки кадров в области информатики и проблему всеобщей
информационной грамотности в блоке права на информацию. Есть и иные
вопросы, требующие внимания правового регулирования.
Вторая слагаемая структуры информационного права -собственно научные
исследования в этой области.
Научные исследования отношений, связанных с информационными ресурсами,
изучением их правовой характеристики, порядка работы в области создания,
систематизации, хранения, распространения, использования информационных
ресурсов различными субъектами права, регулирования этих отношений,
основы организации и регулирования этих отношений правовыми методами,
изучение взаимодействия разных отраслей права в процессе аккумуляции их
методов в данной предметной области, сравнительные исследования права
разных стран, исследования результатов взаимодействия национального
права с правом международным в данной области формируют науку
информационного права.
Эта часть отрасли права развивалась преимущественно на основе публикаций
периодических изданий, частично на монографических исследованиях и
разработках курсов учебной литературы. Накоплена большая библиография, в
которой имена исследователей данной отрасли нашли свое место. Среди
наиболее значимых работ следует назвать труды юристов А.Б. Венгерова,
В.Н. Кудрявцева, Ю.А. Тихомирова, Ю.М. Батурина, С.С. Москвина, Д.А.
Керимова, В.Б. Исакова, С.В. Поленикой, Н.С. Полевого, О.А. Гаврило-ва,
А.А. Фатьянова, В.А. Рассудовского, В.Н. Лопатина, И.М. Рассолова, Т.В.
Закупень, П.У. Кузнецова и др. Активно в продвижении правовых решений в
области информатики участвуют и неюристы. Известны работы В.Д. Элькина,
Ю.А. Копылова, Г.В. Белова, А.А. Стрельцова, И.С. Мелю-хина, М.А. Вуса.
Нашли свое место в этом ряду и молодые специалисты, в их числе Д.В.
Огородов, С.И. Семилетов, А.
1. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 43
•.. Антопольский. Ряд проблем был разработан и автором ‘данного учебного
пособия. В продвижении научных исследований в области информатики
участвуют и специалисты административного права, среди них Л.А.
Сергиенко, Л.К. Терещенко, И.Д. Тиновицкая и др.
Развитие теории информационного права в России и • отдельных его
направлений находится в начальной стадии. Наиболее сложными являются
вопросы межотраслевого масштаба, которые требуют комплексного решения.
Это прежде всего раскрытие правовой природы информации как объекта
правового регулирования через институт правового режима, институты
объектов гражданских прав, институты собственности и авторского права.
Большой блок теоретических проблем возникает в связи с определением
правового статуса субъектов – участников информационной деятельности – и
соответствующих правоотношений. Возрастает значение не только
двусторонних отношений (индивидуальных и коллективных), но и •так
называемых корпоративных отношений, в которых принимают участие
несколько сторон, условно – много-, субъектные правоотношения. В первую
очередь это касается отношений, возникающих и реализуемых в
информационных сетях с применением современных технологий.
Проблемы компетенции, разграничения предметов и полномочий в области
информационного обеспечения различных пользователей и производителей
информации и Субъектов, формирующих и эксплуатирующих информационные
системы, несмотря на их традиционность в праве в целом, требуют особого
внимания. Свежий взгляд на вопрос о компетенции разных категорий
субъектов в правовой сфере предложен профессором Ю.А. Тихомировым (4).
Социологи ставят вопрос о виртуальных организациях* (И.В. Соколова, К.К.
Колин).
В области отдельных видов информационного ресурса, обеспечения
гармонизации и совместимости взаимодействия различных информационных
систем также немало правовых моментов. Статус и порядок использования
научно-технической информации, политической (в частности,
избирательной), массовой, официальной, учетно-статисти-ческой и иных ее
видов, режим таких форм информационного ресурса, как базы и банки
данных, различных информационных систем, режим информационных технологий
-все это области научно мало исследованные, которые пока
44 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
обеспечиваются правовыми средствами в пожарном, оперативном порядке.
Проблемы информационного общества в целом и особенно судьба многих уже
сложившихся институтов права требуют внимательного анализа на предмет их
эволюции. Право на информацию, его гарантии, институт свободы слова и
открытости системы государственной власти, институт обязанностей и
ответственности различных субъектов в информационной сфере, решение
проблем объема и форм правового обеспечения информационной безопасности
также образуют самостоятельные блоки правовых теоретических разработок.
В этом же ряду находятся проблемы правового регулирования средств
массовой информации и правовой природы многих сегментов Интернета. Уже
было сказано о значении гуманизации информационной сферы – возможно, это
самый горячий участок правового внимания, требующий комплексной оценки
всех правовых и государственных институтов на данном переломном этапе
развития общества.
Обобщения исследований, анализ законодательной основы по главным
институтам отрасли и профилирование полученных результатов на специфику
курсов подготовки определенных специалистов (управленцев, юристов,
программистов и др.) формируют курсы учебных дисциплин в обла’сти
информационного права. Это могут быть курсы и соответствующие учебники и
пособия для юридических вузов, неюридических вузов, для второго
образования и т.п. Это могут быть и специализированные курсы лекций по
определенным факультативам. Одним словом, в курсы учебных дисциплин, а
тем более в учебники, включаю отстоявшиеся и проверенные доктринально и
практически сведения по данному предмету, на основе которых формируются
профессиональные знания специалистов.
В совокупности эти направления формируют в системе права самостоятельную
область исследования и правового регулирования общественных отношений во
всех предметных областях практической информатики.
Несмотря на то что только в 2000 г. информационное право было официально
введено в структуру юридических дисциплин, к этому времени уже был
накоплен большой опыт изучения правовых проблем в области информации в
ряде вузов России. Наиболее подробно эта сторона затронута в главе о
становлении информационного права в Рос-
I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 45
сийской Федерации.
Говоря о направлениях развития информационного права, нельзя не сказать
о значении правосознания в данной области и о значении правосознания в
развитии правовой науки в целом. Отношение к этому элементу права в
современной теории права оценивается не однозначно. В одних случаях
правосознание рассматривается как источник права, в других – исключается
из сферы правовых категорий.
Правосознание – главнейшее условие успеха и законотворчества, и
правоприменения. Это источник, который позволяет формулировать наиболее
точно запросы жизни к .праву, делать его адекватным реальности социума,
и одновременно важнейший индикатор состояния всей правовой системы.
Идеология атомизации общества и усиленный акцент на самостоятельность,
независимость личности формируют в сознании граждан ложную трактовку
беспредельной свободы личности. Этому способствует и развенчание (порой
заслуженное) организующей роли государства, принижение его роли в
обеспечении гарантий прав человека, снижение требований общества и
граждан к функциям органов государственной власти, а также
попустительство в ослаблении государственной дисциплины,
коррумпированность аппарата. Все перечисленное привело к правовому
нигилизму, опасной привлекательности категории «надза-конности»,
признанию «неправового закона» и т.п. Такая ситуация усугубляется
процессами глобализации, увлечением перспектив электронного
правительства, переключением внимания к виртуальным организациям. Со
ссылкой на Ежи Кисельницкого И.В. Соколова дает характеристику
виртуальной организации, подчеркивая ее сильные и слабые черты:
«Виртуальная организация представляет собой’ новый тип организации,
которая может быть создана благодаря развитию информационных технологий,
в частности благодаря расширению глобальных информационных сетей и
развитию баз данных». Сильные стороны этой категории организации
состоят, по мнению цитируемого автора, в свободе и быстроте вхождения в
нее, в высокой гибкости ее изменения, в быстром реагировании на
изменения в социально-экономической среде, в ее «надзаконности», а также
в возможности устанавливать контакты с теми группами, которые в иных
условиях недоступны, в отсут-
46 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ствии культурных, расовых и других предрассудков. Слабые стороны,
отмечает И.В. Соколова, заключаются в том, что «большая величина
вложений в информационные технологии, необходимость климата доверия
между членами организации, возможность подключения некомпетентных
участников, отсутствие законодательной основы деятельности (создаются
условия для определенной бесконтрольности и трудноуловимых преступных
сговоров), а также общая и психологическая неготовность (сопротивление)
людей к новому типу деятельности» (б: 78, 79).
На правосознание сильно влияют и информационно-психологические угрозы –
насаждается социальная инертность, нарушаются корпоративные и в целом
социальные связи. Социологи отмечают безразличие к компьютерной
преступности, которая на фоне традиционной не так ощутима для конкретных
лиц. Хакеры, крекеры, фрейки и т.п. киберпанки вызывают скорее
любопытство, нежели отрицательное отношение. Общество еще недостаточно
ощутило и негативные следствия бесконтрольной пропаганды порнографии,
наркомании’ и иных пороков и угроз для здоровья и психики человека.
Весьма симптоматично в этом плане появление специальной
научно-практической работы о правовой самообороне, автор которой (П.П.
Глущенко) как раз и отозвался на остроту одинокости личности и
ослабление социальной, государственной поддержки (7). Уважение к праву,
повышение его эффективности в значительной мере определяется высокими
требованиями к самому закону и одновременно к его создателям. Не
случайно все чаще можно слышать, что культура подготовки проектов
законов и иных нормативно^правовых актов желает лучшего. Обсуждая
причины отставания юридической техники в законотворчестве, юристы России
отмечают, среди прочих, влияние психологических причин в торможении
процесса принятия закона о нормативно-правовых актах, который призван
стать процессуальным кодексом в данной области (8: 823). Так, В.М. Сырых
подчеркивает, что и сейчас «значительная часть законодательных
установлений не получает единодушной поддержки граждан и юридических
лиц. По тем или иным причинам они не проявляют заинтересованности в
активном и творческом обладании предоставленными им правами» (8: 49).
Право должно отражать реальные ценности для его субъектов. Здесь
заключена связь, с
I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 47
одной стороны, правосознания законодателя, проектировщиков закона, а с
другой – правосознания граждан и иных субъектов правовой сферы
отношений. Лоббирование, создание множества однонаправленных проектов по
теме закона, смена концепций по ходу проектирования, дробление
законодательной тематики – все это зеркальное отражение уровня
правосознания в рассматриваемой области. Многое можно было бы сказать о
состоянии правосознания и правоприменительной практики…
Каждая отрасль права призвана учитывать проблему правосознания, но для
информационного права эта проблема – одна из приоритетных. Не только
содержательность нормативного, позитивного права, но и его
информативность в самом широком, в том числе в воспитательном значении
возрастает во много раз. Именно информационное право исследует вопросы
об оформлении правовой информации и о порядке доступа к ней.
Все элементы структуры информационного права самым непосредственным
образом связаны с его методами. Этой теме посвящена отдельная глава
пособия.
Литература
1. Алексеев С.С. Право на пороге нового тысячелетия. -М.: Статут,
2000.
2. Жан-Луи Бержель. Общая теория права. – М.: Nota Вепе, 2000.
3. Копылов В.А. Информационное право. – М.: Юристъ, 1997.
4. Бачило И.Л. Информационное право. Роль и место в системе права
Российской Федерации // Государство и право. – 2001. – № 2.
5. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М.: Юрин-формцентр, 2001.
6. Соколова И.В. Социальная информатика (социальные аспекты). – М.,
1999.
7. Глущенко П.П. Правовая самооборона (проблемы социально-правовой
защиты прав, свобод и интересов граждан). – СПб., 1999
8. Проблемы юридической техники. Сборник статей. -Н. Новгород, 2000.
48 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Глава 3
ПРИНЦИПЫ И МЕТОДЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА.
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ С ДРУГИМИ ОТРАСЛЯМИ
В СИСТЕМЕ ПРАВА
§ 1. Принципы и методы правового регулирования в практической
информатике
При рассмотрении содержательной, функциональной стороны отрасли, или
института, права неизбежно встает вопрос о правовых категориях, которые
определяют его эффективность, рабочий потенциал в организации и
упорядочении определенной сферы отношений. Оправданно было бы считать,
что принципы и методы информационного права выполняют роль проводника в
лабиринте поиска баланса интересов государства, гражданина и общества. В
данном случае в области практической информатики, но этот тезис имеет
значение для права в целом и особенно для законотворческой его части.
Теория права не балует вниманием к проблеме принципов, но это именно та
категория, от которой зависит во многом правильная ориентация реализации
государственной политики в определенной сфере социальной жизни. Общие,
межотраслевые и отраслевые принципы обычно сходятся на нижней площадке –
на уровне отраслевых принципов.
При определении принципов отрасли информационного права следует
обозначить связь правового метода и механизмов регулирования с его
предметной сферой и ее отдельными структурами. В то же время нельзя
подменять принципы права принципами научной, более общей, информатики.
Тема эта новая и мало исследована применительно к информационному праву.
Соображения, высказанные автором по этому поводу, имеют только поисковое
значение, и все это еще потребует внимания.
Прежде всего, необходимо придерживаться рамок действия права. А оно
определяется задачами права: изучить, урегулировать, обеспечить
применение, реагировать на нарушения. В этих границах следует искать
формулу принципов, реализуемых и обеспечиваемых правом. С учетом
сказанного принципами информационного права можно считать:
* обеспечение законности в регулируемой сфере отно-
I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 49
шений;
* обеспечение интересов человека, общества и государства в области
реализации свобод, прав, обязанностей всех субъектов отношений в области
информации, информатизации;
* применение методов и средств правового регулирования, адекватных
специфике информационной сферы отношений – всем направлениям
практической информатики;
* адаптация правовых механизмов к динамике регулируемых отношений с
учетом темпов и качества развития информационных и коммуникационных
технологий;
* приоритетное поддержание гуманитарно-ориентированных процессов в
информационной сфере правовыми методами, пресечение информационной
деятельности, наносящей вред психическому и физическому здоровью людей,
направленной на пропаганду насилия, растление личности, социальных и
моральных основ человеческого общения;
* развитие механизмов выявления угроз и правонарушений в сферах
информатики, укрепление правовой основы обеспечения информационной
безопасности;
* поддержание контактов в рамках международного содружества в области
выработки норм и стандартов, регулирующих отношения государств,
юридических и физических лиц в структурах глобальных информационных
процессов при соблюдении прав человека и гражданина.
В отраслях права комплексного характера, построенных по предметному
признаку, не может быть одного метода регулирования. Автор данной работы
и другие исследователи этой проблематики (М.М. Рассолов) ставят вопрос о
множестве методов в этой отрасли. Отрасль, имеющая сложную предметную
структуру, является комплексной 50 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
в области информатизации и использования информационных ресурсов в
процессе развития, стабилизации и снятия кризисов, столь свойственных
современному обществу, технолого-коммуникационная проблематика в системе
предметов ведения государства делают эту сферу отношений настолько
важной, что она не должна выпадать из поля конституционного права.
Реализация действующей Конституции РФ, работа над новой редакцией
конституции страны, реализация и совершенствование конституционных актов
субъектов Российской Федерации еще должны определить более точно
проблематику информатизации общества в структуре предметов ведения
органов государственной власти, в процессах разделения предметов ведения
и полномочий государственной власти на федеральном и региональном
уровнях.
Тем не менее принадлежность отрасли к семейству административно-правовых
отраслей свидетельствует о том, что генеральным, определяющим методом ее
регулирования остается административно-правовой. Метод государственного
управления сферой отношений в области информации, информатизации,
обеспечения безопасности в этих областях является главным. Здесь
реализуются все свойства властности и первенства государственной воли,
которые присущи административным отношениям и их регулированию со
стороны государственно-властных структур, в процессе применения законов
РФ и самостоятельной деятельности в пределах собственной компетенции
этой ветви власти.
Наряду с этим, как было отмечено, когда давалось определение предмета
отрасли, существует большой комплекс вопросов и отношений, которые
связаны с установлением исключительных прав субъектов, создателей
продукции, функционирующей в информационном пространстве как
информационный ресурс, с реализацией рыночных отношений на самые разные
продукты информационной деятельности, с реализацией договорных и других
обязательственных отношений между субъектами гражданского права. И в
этой связи на уровне отношений юридических лиц и граждан между собой
реализуются методы и механизмы гражданского права.
Учитывая специфику информационного пространства и неизбежность решения
многих вопросов не только в территориальных границах Российской
Федерации, но и те, ко-
I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 51
торые возникают у нашей страны в связи с принятием ее в Европейский
союз, следует реально оценивать и влияние международных актов и норм в
области информации и информатизации. Статья 15 Конституции РФ признает
общепризнанные принципы и нормы международного права, международные
договоры России составной частью ее правовой системы. Если международным
договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то
применяются правила, международного договора. Раздел учебника,
посвященный характеристике нормативной основы информационного права,
показывает, что массив актов по вопросам информатики и информатизации в
Совете Европы и на уровне ООН постоянно наращивается и что методы
международного права как в публичном, так и в частном праве получают
соответствующее место.
Таким образом, можно констатировать, что в системе информационного права
как предметной комплексной отрасли применяется не один какой-либо метод,
но целая система методов правового решения проблем организации,
деятельности, взаимодействия различных субъектов, оценка результатов и
правомерности их отношений и поведения, разрешение конфликтов и
реализация ответственности. Следует согласиться с теоретиками права и
права административного, что вся совокупность методов, которые действуют
в рамках отрасли права, создает «особый юридический режим» или «особый
правовой режим» отрасли.
Информационные отношения и вся сфера информатизации в связи с ее
новизной как самостоятельной отрасли права, несмотря на бурное развитие
нормативной основы, не имеют исчерпывающей легитимной базы. Еще многие
вопросы решаются на основе аналогии, устоявшихся обычаев и привычек.
Особенно это свойственно аппаратной работе, области некоторых деловых и
личных отношений. Вопросы дисциплины оформления документов, отношения к
ним как к источнику обеспечения еще недостаточно осознаны. Этим
объясняются стихийность и негативные стороны современного рынка
программной продукции, использование рекламы и иных материалов на
телевидении и радио без должной дисциплины и правил.
Очень большие затруднения возникают порой в процессе применения уже
имеющихся норм по организации и использованию информационных ресурсов и
их отдельных продуктов в связи с неполнотой системы материальных
52 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
норм и отсутствием процессуальных норм в системах управления и
правоохранительной деятельности. Это говорит о наличии чисто
прагматических методов решения многих вопросов в информационной сфере,
которые могут прокладывать путь к последующему легитимному их
оформлению. Здесь важно накопить положительный опыт и учесть то, что
такие приемы формируют привычки и укореняются как нелегальные и
несовместимые с общими принципами законности и правопорядка. Правовая
лакуна должна сокращаться как можно скорее.
Таким образом, многогранность информационных отношений и включение
нескольких базовых и смежных отраслей права в разрешение их правового
регулирования позволяют определенно сказать, что в системе
информационного права реализуются методы конституционного,
административного, гражданского, уголовного права, процессуальных норм
этих отраслей, в нем применяются методы международного публичного и
частного права, сохраняют известную степень влияния приемы обычного
права и деловых навыков. Вся совокупность методов правового
регулирования отношений создает особый правовой режим отрасли
информационного права.
Включенность различных методов в систему информационного права отнюдь не
означает их произвольного столкновения или наличия конкуренции между
ними. Надо признать, что установка на исключительный приоритет
гражданского права, и особенно авторского права, относительно многих
видов информационного продукта в области научно-технической
деятельности, официальной информации, массовой информации и снижение
значимости методов административного права вызывают обоснованные
дискуссии. Некоторые специалисты считают, что вся сфера информационного
ресурса должна регулироваться методами авторского права, а институты
вещной собственности применительно к ресурсам информации отношения не
имеют (1). Ближе к истине позиция В.А. Дозорцева, который считает, что
нужна самостоятельная правовая система для разрешения проблем отношений,
связанных с продуктом информационного свойства, и в частности с охраной
программ для ЭВМ (2). Ориентация только на средства авторского и
патентного права, т.е. на подотрасли, связанные исключительно с
интеллектуальным авторизованным продуктом, оставляет открытым вопрос о
правовой квалифи-
I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 53
\
кации таких ресурсов, как архивные фонды, документированные и
неавторизованные массивы органов управления и деловой информации в
системе производственных и научно-производственных, культурных структур.
В качестве примера был отмечен спор о собственности наследия Марины
Цветаевой между Фондом культурного наследия Российской Федерации и
музеем поэтессы, который был образован как структурное подразделение
данного Фонда. На этом факте обнажаются вопросы не только правильного
применения института собственности в деятельности государственных
организаций, но и вопросы полномочий таких субъектов в распоряжении и
использовании тех ресурсов, которые ими накапливаются и включаются в
оборот.
Приведенные свидетельства показывают, что в установлении системы методов
в рамках отрасли информационного права есть немало проблем. В связи с
этим напрашивается единственный вывод. Необходимы научные исследования в
установлении правил взаимодействия различных правовых методов в
определенных предметных областях и подсистемах этой правовой отрасли.
Необходимы четкие установки при разработке проектов законов и
подзаконных актов относительно реализации различных методов разрешения
типичных отношений и конкретных ситуаций. Системой методов и механизмами
их взаимодействия (исключительность применения, конкурирующее
применение, взаимодополнение и т.п.) в рамках отрасли надо управлять.
Управление применением различных правовых методов, оформлением правовых
механизмов в процессе решения юридических проблем в отрасли
информационных отношений должно осуществляться законодателем, другими
нормотворческими органами и должно учитываться всеми субъектами
информационного права, и также всеми правоприменительными органами в
процессе реализации их полномочий.
54 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
§ 2. Взаимодействие информационного права с другими отраслями
российского права
Методы информационного права определяют его место в системе права
Российской Федерации в целом.
Отрасли права не являются абсолютно однородными ни по предмету, ни по
методам правового регулирования -достаточно условно группируются в
рамках конкретной отрасли по признакам приоритета генерального,
титульного предмета регулирования (земельные, налоговые, финансовые,
информационные отношения).
Система права по своей внутренней структуре достаточно сложное
образование. Она включает: а) базовые или классические отрасли права,
которые различаются между собой по методу правового регулирования. К
таким классическим отраслям относятся конституционное, гражданское,
уголовное, административное; б) специальные отрасли, ориентированные на
определенную область отношений, -трудовое, земельное, финансовое,
социального обеспечения; в) комплексные отрасли, которые ориентированы
на регулирование отношений в определенных предметных областях
деятельности, - природоохранительное, предпринимательское, торговое,
морское, воздушное (3: 108).
Не все исследователи придерживаются такой структуризации отраслей права,
поскольку достаточно очевидна относительность разделения на группы «б» и
«в». В учебнике В.М. Сырых «Теория государства и права» такого деления
отраслей нет (4).
Однако несомненно, что есть различие между классическими отраслями и
всеми остальными, которые могут быть комплексными по связанным группам
предметов регулирования или более строго ориентированными на
определенный предмет (земельное, финансовое, воздушное, семейное).
Классические отрасли права формируют наиболее полную гамму методов
правового решения проблем во всех остальных отраслях, регулируя и тот
круг отношений, который бесспорно входит в данную базовую отрасль. И как
правило, комплексные или узко специализированные отрасли права
появляются в результате вычленения их предмета из базовых отраслей при
сохранении метода решения юридических проблем коренной отрасли.
Базовые отрасли создают свои семейства специализи-
1. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 55
рованных отраслей. Так, административное право послужило основой для
таких отраслей права, как финансовое, таможенное, хозяйственное, в
значительной мере - муниципальное. К такой дочерней отрасли
административного права относится и информационное право.
Следует иметь в виду, что в пределах предметной отрасли права или
комплексной отрасли не формируется самостоятельный метод правового
регулирования в полном смысле. Такие отрасли реализуют функцию
аккумуляции всех методов правового воздействия в пределах своего
предмета. Иными словами, одна и та же предметная область отношений
регулируется нормами разных базовых отраслей права. И это относится не
только к отраслям, которые взаимодействуют в границах систем публичного
или частного права. Одновременное применение норм конституционного,
административного и гражданского права наблюдаем в таких областях
отношений, как право собственности. Это можно видеть и на примере
регулирования финансовых, налоговых, патентных отношений,
предпринимательства.
Собирание норм разных отраслей права вокруг одного предметного комплекса
отношений особенно заметно в результате выделения отрасли в
самостоятельную, которая получает свой титул в системе права. Она-то и
превращается в комплексную именно на том основании, что более активно
взаимодействует со всеми отраслями права, оставаясь в системе своей
базовой отрасли. По этому признаку можно сказать об информационном
праве, что данная отрасль является отраслью публичного права, входит в
семейство административного права, законодательство этой отрасли
привлекает и активно использует нормы конституционного,
административного, гражданского^, уголовного права.
Административное право - отрасль знаний, институтов и норм, которые
создают в своей совокупности юридические механизмы и средства
организации и деятельности системы исполнительной власти, осуществляющих
государственное управление; регулируют порядок использования
государственных ресурсов экономики, науки, потенциала всех социальных и
культурных сфер общества; координируют и направляют взаимодействие
государственного сектора и других секторов экономики через
управленческую исполнительно-распорядительную деятельность
56 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
органов государственной власти; регулируют отношения государства и
граждан; реализуют правоохранительную деятельность и административную
ответственность в пределах своей компетенции. Государственное управление
самыми разными сферами и областями деятельности осуществляется на основе
закона и административно правовых актов, принимаемых в пределах
компетенции органов исполнительной власти. Весь арсенал правовых средств
административного права реализуется и в системе информационного права.
Но одновременно с этим в предметной области информационного права
используются нормы других отраслей права.
Принятый Государственной Думой в 2001 г. новый Кодекс об
административных правонарушениях Российской Федерации содержит 76
составов административных правонарушений, связанных со сферой
информатики, из них 56 сформулировано впервые. Все они помещены не
только в специальной главе Кодекса - «Административные правонарушения в
области -связи и информации», но частично включены и в другие главы.
Много внимания информации уделено в главе о правонарушениях в области
посягательства на права граждан. Так, в КоАП РФ отражены правонарушения
в таких направлениях информационного права, как нарушение права на
информацию, нарушения в области связи и использования коммуникационного
пространства. Например, в ст. 5.39 предусмотрены следующие нарушения:
отказ в предоставлении гражданину информации, собранной в установленном
порядке и затрагивающей права и свободы гражданина; отказ в
предоставлении иной информации, предусмотренной законом; представление
неполной или заведомо недостоверной информации. Эта же статья
предусматривает и ответственность за отнесение общедоступной информации
к информации с ограниченным доступом. Актуальна статья 7.12 о ввозе,
продаже, сдаче в прокат или ином незаконном использовании экземпляров
произведений и фонограмм в целях извлечения дохода, когда эти предметы
являются контрафактными или сопровождаются ложными сведениями об их
изготовителях, обладателях авторских и смежных прав, о месте
производства, а также за иные незаконные действия в целях извлечения
дохода. Ряд статей Кодекса посвящен сокрытию и искажению информации.
Законодатель, сохранив все составы правонарушений в
I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 57
области систем связи и использования информационных коммуникаций,
включил в Кодекс новые составы о нарушении правил защиты информации,
разглашении информации с ограниченным доступом, злоупотреблении свободой
массовой информацией и воспрепятствовании распространения продукции СМИ,
а также о воспрепятствовании распространения обязательных сообщений.
Одновременно уделено внимание архивной, статистической информации,
нарушениям законодательства о рекламе и многому другому.
Сфера информационных отношений охватывает не только деятельность
государственных органов и те отношения, в которых участвуют
государственные организации. Информационные ресурсы формируются и
используются на основе всех форм собственности и разных форм организации
общественно полезной деятельности, на основе буквально всех социальных
процессов. Информатизация более активно протекает в частном секторе
хозяйства и экономики, активно внедряется в рынок. Это определяет и
степень использования потенциала российского гражданского права в
структуре информационного права. Нормативно это отражено в Гражданском
кодексе РФ, ст. 128 которого в перечень объектов гражданских прав наряду
с вещами, ценными бумагами, имущественными правами, результатами
интеллектуальной деятельности, нематериальными благами включает и такой
объект, как информация. Это нововведение требует более глубокой
проработки правового режима данного объекта в системе гражданского
законодательства и в идеологии цивилистики, однако основа заложена, и
право «гражданства» информационной темы в ГК РФ получено. Кроме того,
проблематика информационного ресурса, рынка информационной продукции, ее
обмена и использования самым существенным образом касается института
интеллектуальной собственности, а следовательно, авторского и патентного
права. Эта связь существенным образом отличает регулирование отношений в
области информационного права от других отраслей права и требует
специального рассмотрения.
За последние годы обозначилась тесная связь уголовного права с
проблематикой информации и информатизации. Об этом речь пойдет в главе
об информационной деятельности. • В силу развития телекоммуникационной
проблематики
58 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
в плане сбора, передачи информации, ее использования в глобальных
системах можно обозначить связь информационного права с правом
космическим, которое также входит в систему административно-правовых
отраслей. Весьма активно развиваются контакты информационного права с
правом международным.
Обозначая место информационного права в системе права российского в
целом, необходимо подчеркнуть два существенных момента. Прежде всего
системообразующую его роль для всех норм, связанных с проблемой
информации и информатизации. Вместе с тем важна и его роль
системоорганизующая. Системоорганизующая роль этой отрасли права и всей
объективно развивающейся проблематики информатики оказывает влияние на
все другие отрасли права. Это как бы обратная связь особой социальной
сферы через ее отрасль права со всеми остальными структурами права.
Это влияние реализуется разными путями. Здесь можно говорить о появлении
новых объектов права (информация в структуре ГК РФ) и новых объектов
института правового режима (административное право), о создании новых
норм об ответственности за правонарушения в области информации, связи,
информатизации, защиты информации и прав субъектов в этой области (УК
РФ, КоАП РФ).
Все это относится скорее к экстенсивной характеристике нарастания норм,
что в конечном счете делает более мощной отрасль информационного права.
Но следует поставить вопрос и о влиянии данной отрасли на систему права
в интенсивном режиме. Многие институты права уже испытывают свою
недостаточность и тесноту в традиционных рамках из-за появления новых
объектов права и включения в систему права информационного (и процесс
этот идет по нарастающей). Достаточно лишь отметить, насколько сложны
стали проблемы в области авторского права (копирайт), защиты авторства в
глобальных сетях, вопросы включения в систему процессуальных правовых
дисциплин более тонких механизмов доказывания и расследования
правонарушений, формирование новых сфер правонарушений - компьютерных и
т.д.
Выделение в структуре информационных ресурсов правовой информации
существенно усилили интерес к проблемам классификации законодательства,
научных исследований. Применение информационных технологий в
I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 59
праве продвинуло вопрос о методике работы с самим нормативным актом и
его текстом, заставило еще раз обратиться к вопросам юридической
техники.
Эта область взаимодействия информационного права с другими его отраслями
еще потребует внимания, а пока отметим лишь ее наличие и значение как
элемента системной связи отдельной отрасли со всеми другими отраслями
права в единой правовой системе.
Следует подчеркнуть, что обозначенное взаимодействие информационного
права с другими отраслями права — явление отнюдь не национального
(российского) масштаба. Это признак трансформации всей системы права
(глобально и везде) под влиянием нового этапа развития цивилизации -
перехода к информационному обществу. Исследование данной проблемы -
самостоятельный вопрос в правовой науке.
Диапазон связей информационного права со всеми базовыми отраслями права,
со многими вторичными отраслями в системе права российского, а также с
международными правовыми нормами (о чем более подробно будет сказано при
рассмотрении нормативной основы информационного права) требует
вдумчивого отношения к проблеме методов, которыми оперирует
информационное право.
И все же следует дать определение информационного права.
Поиск адекватной формулировки этой отрасли права продолжается. В статье,
посвященной данному вопросу (4), был предложен вариант определения
информационного права, но оно и его автору кажется громоздким.
Информационное право - это прежде всего наука о предметах, принципах и
методах правового регулирования деятельности и отношений \ в областях
формирования и использования инфоржаиионнъ1Х ресурсов, технологий и
коммуникаций и их сетей, управления процессами информатизации и
обеспечения информационной безопасности граждан, государства, обшества в
целях удовлетворения их информационных потребностей.
Система информационного права включает доктри-нальную
(научно-исследовательскую), нормативно-правовую, обучающую, а также
правоприменительную подсистемы. Правосознание в области информационного
права реализуется в каждой из названных подсистем с учетом их специфики.
60 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Информационное право как наука обосновывает и применяется на практике в
процессе формирования, примене-~ния и развития его нормативной
подсистемы - информационного законодательства. Информационное
законодательство - сердцевина всей практической информатики.
Информационное право формирует правовую основу государственного и
корпоративного управления в области информатизации и создания условий
развития информационного общества.
Литература
1. Терещенко Л.К. Информация и собственность // Защита прав создателей и
пользователей программ для ЭВМ и баз данных, - М.: Рос. правовая акад.
при Минюсте России, 1996.
2. Дозорцев В.А. Предисловие к Сб. нормативных актов «Права на
результаты интеллектуальной деятельности. Авторское право. Патентное
право. Другие исключительные права. "- М.: Де-юре, 1994.
3. Алексеев С.С. Общая теория права. Т. II. - М.: Юридическая
литература, 1982.
4. Сырых В.М. Теория государства и права. Учебник. -М.: Былина, 1998.
Раздел II
ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ
И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА
Глава 1
ПРАВОВЫЕ ДЕФИНИЦИИ - ПУТЕВОДИТЕЛЬ В ИНФОРМАЦИОННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Прежде чем приступить к рассмотрению заявленной темы, необходимо сказать
несколько слов о подходе к проблеме.
Право в целом и каждая его отрасль проявляют себя как организационный
механизм, как действующая научная или практическая юридическая система,
пользуясь при этом определенным инструментарием. Например, право
использует общенаучные категории, понятия смежных наук (истории,
социологии, психологии, государственного управления и т.п.), и вместе с
тем оно создает свои собственные. Исследователем, уделившим особое
внимание проблемам правового инструментария, является Жан-Луи Бержель.
Его работа, неоднократно цитировавшаяся в предыдущих главах, позволяет
выстроить систему операциональных, логических шагов, которые
используются отраслью права в научной и нормативной ее частях.
Среди инструментов позитивного права он различает «концепты», к которым
относит то, что в российском праве обозначается как термины и их
определения, ставшие за последнее время предметом заслуженного внимания
юристов. В законах России по образцу нормативной практики
англосаксонского типа юридическая техника стала выделять в особую статью
дефиниции основных терминов, используемых в конкретном законе.
Дефинитивные нормы, которые и ранее присутствовали в тексте нормативных
актов, как правило, собирают в одной из первых статей акта, и это
достаточно удобно для пользователей.
Кроме концептов, названный автор выделяет «катего-
62 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
рии». Если дефиницию он относит к конкретным элементам в отдельности, то
категориями он считает группировки по определенным признакам, например,
юридические факты, юридические акты, ответственность субъектов. Мы бы
добавили: «юридическая сила», физические лица, юридические лица.
Определение категорий, говорит Бержель, «состоит в тож, чтобы, выделить,
с одной стороны, черты, общие для всех видов юридических явлений,
объединяемых этими категориями, и, с другой стороны, черты, посредством
которых виды юридических явлений, образующих разные категории,
отличаются от других» (362). Например, имущество - вещное и невещное,
движимое и недвижимое. Признак категорий - их способность образовывать
классификационные группы и иметь бинарную оппозиционную связь. Например,
ответственность и правонарушение. Проблеме категорий в цитируемой работе
отведено большое место. Теория данного автора весьма полезна для
нормотворческой деятельности и научной проработки правовых проблем.
Нас интересует и такой инструментальный феномен, как «институт права».
Для пояснения значения этого инструмента вновь воспользуемся работой
Бержеля. Институт в праве - важнейшая системообразующая единица.
По-русски мы бы сказали «категория», но уже не в том смысле, о котором
речь шла выше, а категория научная - классификационная и содержательная.
Исходная позиция при определении значимости правовых институтов гласит
-«юридические правила это не нормы, оторванные и не зависящие друг от
друга». Правила образуются во взаимодействии норм, относящихся к одной
общей цели (313-314). Итак, комплекс юридических правил, который
охватывает ряд отношений социального плана, служащих одним и тем же
целям, и обеспечивает гармонический характер строящейся правовой
системы, можно определить как правовой институт.
Теоретик права В.М. Сырых обозначает институт права как систему
взаимоувязанных норм, регулирующих относительно самостоятельную
совокупность общественных отношений или какие-либо их компоненты (2:
207). При этом он различает межотраслевые и отраслевые институты, что
говорит о том, что в одном каком-либо акте реализовать определенный
институт невозможно.
Для информационного права - молодой и только фор-
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 63
мируемой отрасли - важно определить основные институты и одновременно
найти пути наиболее эффективного применения других инструментов права,
позволяющих выразить суть регулирования в сфере практической
информатики.
Поскольку ведущим звеном в развитии информационного права, как и любой
отрасли, является его нормативная часть, то первостепенное внимание
должно быть направлено на дефиниции.
После того, как вышла работа «Информатика в терминах и определениях
российского законодательства» под редакцией проф. В.А. Никитова вряд ли
стоит говорить о проблеме дефиниций. В этом издании на базе действующего
законодательства выявлено и систематизировано более семисот терминов и
их определений. Следует признать, что такая работа проделана впервые. До
сих пор почти в каждом законе имеют место термины и их понятия,
определяемые . составителями этих законов. Во многих учебных и
практических пособиях по информационному праву авторы считают своим
долгом дать перечень терминов, выбранных ими в соответствии с
рассматриваемой проблемой. Это лишь подчеркивает значение выработки
единых понятий и для науки, и для нормотворческой практики. Названная
работа по выявлению и систематизации правовой терминологии в информатике
использовала в качестве источника только федеральное законодательство -
действующие законодательные акты РСФСР, законы РФ, акты российского
парламента, указы и распоряжения президентов РСФСР и Российской
Федерации; постановления и распоряжения Совета Министров РСФСР и
Правительства РФ, а также не утратившие юридическую силу правовые акты
СССР.
Перечень актов, отнесенных авторами работы к категории источников,
свидетельствует о том, что, во-первых, законодательство в самом широком
смысле уделяет большое внимание информационной проблематике и,
во-вторых, тема информации и других компонентов информатики
рассредоточена по всем отраслям законодательства, а также по всем
уровням нормативно-правовой системы. Насколько бы обогатился этот
перечень, если бы были привлечены акты подзаконного характера и
законодательство субъектов Российской Федерации. Тем не менее есть
основания для отправных суждений по данной теме.
64 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
Два вопроса требуют ответа по теме правовых дефиниций в информационном
праве.
Первый связан с выявлением сугубо правовых терминов, имеющих отношение к
сфере регулирования информационного права. Он касается отбора тех
правовых определений, которые необходимы и без которых правовое
регулирование не будет эффективным (имеется в виду ситуация, когда в
правовые дефиниции попадают термины неправового характера)." Многие
термины, касающиеся предметной области информатики, попадают в сферу
правового регулирования потому, что теория и социальная информатика не
выстроили прочной основы в терминологическом срезе своих дисциплин. Не
созданы еще и теории информации, информатизации как направлений и сфер
социальной деятельности. Потому многие термины, без которых не может
обойтись регулятивная функция, становятся по определению правовыми. Тем
самым образуется перекрестная система использования дефиниций в разных
направлениях информатики. Социальная информатика использует правовые
дефиниции, а правовая - социальные.
Например, такие определения, как «документ», «документированная
информация», «информатизация», «информационная безопасность», в строгом
смысле не являются правовыми дефинициями. Это предметы и области
деятельности, в которых совершаются правовые отношения. Но отсутствие
устоявшихся понятий этих выражений в системной, информационной,
управленческой практике, в документалистике и т.д. вынуждают
законодателя вводить их в число правовых дефиниций. В результате
возникают ситуации, когда документалист, архивист и юрист разговаривают
на разных языках и когда включенные в закон дефиниции весьма мало
помогают делу. Так, определение термина «архив» в информатике не может и
не должен включать его трактовку как учреждение или подразделение, но
именно это имеет место в одном из определений в Основах законодательства
Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах от
7 июля 1993 г.
В этом смысле и определение самой информации в законах могло бы быть
более емким. Определение информации «как сведений о лицах, предметах,
фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их
представления» для юридической практики дает не много. Введение
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 65
«информации» в состав объектов гражданского права в таком «оголенном»
виде, как это сделано в ГК РФ, порождает много проблем, поскольку не
обозначает ни предметной, ни функциональной характеристики этого
феномена.
Не случайно в некоторых проектах законов, связанных с информацией в
определенных системах, разработчики пытаются увязать информацию,
документ с категорией «юридической силы». В толковом словаре по
информатике (1) термин «документ» определен как «материальный объект,
содержащий в зафиксированном виде информацию, оформленную установленным
порядком и имеющую в соответствии с действующим законодательством
правовое значение» (курсив наш. - И.Б.). Все же следует иметь в виду,
что право может установить требования к определенной категории
документов, но предусмотреть юридическую силу любых документов заранее
невозможно. Такое значение документов устанавливается всякий раз
компетентными органами с учетом юридических фактов (обстоятельств)
ситуаций, событий. Поиск истины в этом направлении, очевидно, должен
завершиться такой формулировкой, которая бы исключила использование
одного и того же термина в смежных законах с различным определением его
дефиниции.
Второй вопрос связан с учетом разнообразия юридических дефиниций.
Правовые дефиниции являются стержнем тезаурусов, навигаторов и словарей
в информационно-поисковых системах. Поэтому к их выбору и определению
следует подходить более требовательно и в конечном счете добиваться их
унификации, своеобразной стандартизации в рамках права. В настоящее
время большее внимание уделяется предметным дефинициям и меньшее
дефинициям функционально-целевого характера, определениям действий,
которые и составляют содержание регулируемых отношений.
Сравнение словарного состава в законе Великобритании «О свободе
информации», принятом в 2000 г., и проекта российского закона о праве на
информацию позволило автору сделать ряд наблюдений относительно
используе-Мой терминологии. Приведем фрагмент работы о приемах
структурного и логического анализа при подготовке проекта
нормативно-правового акта с применением программного комплекса ЮСИС в
части названных источников.
66 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
На основе технологии работы с текстом закона, предложенной системой ЮСИС
Юридического информационного агентства Intralex, для экспертной оценки
текстов названных актов были избраны следующие параметры:
1) предмет отношений;
2) субъекты отношений;
3) содержание (цели) действий субъектов, функционально-целевая сфера
активности субъектов права, порождающая юридические факты;
4) глагольные формы (юридической терминологии), определяющие содержание
юридических предписаний.
По этим терминологическим стволам путем выборки терминов составлены:
- Словарь предметов отношений,
- Словарь субъектов отношений,
- Словарь действий акторов (субъектов) по сфере регулирования закона.
Словари терминов позволили выделить базовые термины и их сочетания с
другими словами, характеризующими юридическое содержание правовой нормы
- регулирующей ее части.
Определение состава названных словарей осуществлялось путем чтения и
перебора терминов по названным направлениям. Заметим, что словарь
поисковых слов программы не предполагает такой структуризации его
содержания, поэтому данный подход можно считать оригинальным.
Составление дополнительных словарей, их классификация по элементам
правовой нормы, сравнительный анализ их разнообразия в различных
системах права позволили решить следующие задачи:
оценить достаточность и корректность всех элементов правовой нормы,
формирующих акт;
расширить состав и упорядочить связь терминов, используемых в проекте
закона и ориентированных на предмет, субъектно-адресные параметры,
функциональную сферу отношений, наконец, на его регулирующий правовой
инструментарий.
Решение этих задач усиливает не только аспект юридической техники, но и
информативную функцию акта.
Привлечение для экспертной оценки инструментария оформления нормы,
применяемого зарубежным законодательством, позволяет сделать хоть и
небольшой, но важ-
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 67
яый шаг в области гармонизации законодательства в международном правовом
пространстве.
Осуществление мер по расширению и применению дополнительных источников,
специально профилированных на тему акта, позволило:
более четко использовать атрибутику экспертной программы ЮСИС, попутно
обогатив ее за счет состава словарей, приближенных в регулируемой
области отношений.
подготовить почву для следующего этапа работы с текстом проекта закона.
Результатом этой стадии работы явилась более углубленная экспертная
оценка состава терминов по выбранным параметрам характеристики норм
правового акта. По каждому из словарей терминов были выделены базовые
системообразующие термины, вокруг которых формируются их смысловые
характеристики.
По словарю предметов отношений базовыми терминами являются:
«информация», «документ», «интерес», «безопасность». Они образуют блоки
терминов, раскрывающих смысловую нагрузку предмета отношений.
Термин «информация» приобретает смысл в связке со словами:
правительственная, официальная, публичная, конфиденциальная,
статистическая, персональная, о частной жизни, источник, форма, мнение.
Термин «документ» проявляется в словосочетании со словами: запрос,
заявление, жалоба, письмо, переписка, уведомление, перечни, реестры,
регистры, каталоги, абонемент, копия, прейскурант (расценки), досье,
личное дело, решения, закон, декрет, приказ.
Термин «тайна» сопровождается словами: личная, семейная,
частная,государственная.
Термин «интерес» связан со словами: публичный, законный, общественный,
оборона, нравственный.
Термин «безопасность (национальная, государственная)» угроза,
общественный порядок.
В общем перечне терминов, формирующих словосочетания, насчитывающего 49
слов (36 по проекту федерального закона, и 16 не пересекающихся с
русским проектом слов по тексту закона Великобритании), есть и одиночные
слова: право (права), компетенция, процедура, контроль, Правомочие,
порядок, правила, условия, средства, расходы и др.
Словарь терминов, означающих субъектов права, на-
68 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
считывает всего 28 терминов, которые условно образуют два уровня -
правовую характеристику субъекта права и функциональную, ролевую
характеристику, которая может быть приложена к каждому из видов
субъектов права.
Базовыми терминами здесь являются: «лицо», «орган», «организация».
Лицо - любое лицо, виновное, в том числе лицо физическое: гражданин,
иностранный гражданин, лицо без гражданства, индивид; лицо юридическое:
частное, публичного права.
Орган - орган государственной власти, орган местного самоуправления,
государственный орган, правительственный орган, исполнительный орган,
учреждение.
Второй ряд терминов в этом словаре связан с обозначением роли, которую
субъект выполняет в процессе отношений. Он включает термины собственник,
владелец, пользователь, посредник, абонент, уполномоченный, заявитель,
министр, должностное лицо, сотрудник, палата парламента, суд, Ее
Величество, Государственный секретарь, государственный министр.
Словарь терминов, означающих действия (общее число их — 54, из них 9 -
совпадающих по обоим источникам анализа; 22 - оригинальных в тексте
проекта российского закона и 23 - оригинальных в законе Великобритании).
Общими являются такие, как: искать, предоставлять, сбор, создание,
соблюдение, представление, предотвращение, ответ, услуги, нарушение,
накопление (сбор).
Оригинальными для российского документа являются следующие: реализация,
передача, получение, производство, распространение, хранение,
оформление, изменение, согласие, обращение, спасение, соблюдение,
обеспечение, обслуживание, отказ, отчетность, уведомление.
Оригинальными в английском законе оказались такие термины, как:
нанесение ущерба, оборона, обработка, объяснение, просмотр, пересмотр,
рассмотрение, издание, разглашение, злоупотребление властью,
расследование, рекомендации, решение, уничтожение, изъятие из доступа,
принятие мар, сборы, финансирование и т.д.
Анализ только на этом уровне позволяет сделать заключение, что проект
российского закона употребляет преимущественно термины, относящиеся к
позитивным действиям субъектов, реализующих свое право. Он мало уделяет
внимания негативным действиям, создающим угрозу
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 69
или формирующим правонарушение, не предусматривает в полном объеме
действий органов и иных субъектов, обязанных в силу закона создавать
определенные условия для реализации его целей и, следовательно,
ослабляет регулятивное значение акта. Сравнение позволило сделать
предложения об обогащении палитры действий участников отношений в
проекте -федерального закона «О праве на информацию».
В проекте Правил подготовки документов, связанных с разработкой
законопроектов федеральными органами исполнительной власти, который
обсуждался в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации, проблеме правовых дефиниций
уделено большое внимание. В этом документе дано определение слова
«термин». Под термином понимается в данном случае «слово (или
словосочетание) однозначно означающее содержание понятия предмета,
явления, процесса». Предложено различать термины общеправовые,
межотраслевые, отраслевые. Сформулированы правила работы с терминами.
Норма-дефиниция должна содержать определения новообразуемого правового
понятия, используемого в тексте закона. Правовая дефиниция понимается
как определение правового понятия, отражающего существенные, главные
признаки того или иного правового предмета, явления. Вместе с тем
следовало бы отметить недостаточное внимание к терминам, означающим
действия субъектов, к которым обращен нормативный акт, и действия самого
законодателя, его приемы выражения степени и формы предписаний.
Важно, что дан перечень видов правовых норм. Он включает
нормы-дефиниции; нормы-принципы; разрешающие, обязывающие, запрещающие
нормы; нормы-стимулы; бланкетные нормы, отсылочные, нормы-санкции.
Представляется, что описанное направление работы с нормативными актами
может существенно дополнить научные разработки по подготовке проектов
нормативно-правовых актов, известные по публикациям Ю.А. Тихомирова,
С.В. Поленикой, А.С. Пиголкина и др.
Из рассмотренного примера сравнительного анализа однонаправленных
законов России и Великобритании видно, что нормы-дефиниции и опорные
поисковые слова и их сочетания не одно и то же. Они могут в известной
мере совпадать, но поисковый инструментарий значительно ши-
70 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
ре и складывается не только из норм-дефиниций. В практике это надо иметь
в виду при проектировании нормативно-правовых актов и в процессе поиска
и применения таких актов.
В ходе проектирования разработчик с учетом концепции акта выбирает из
уже существующих словарей термины, необходимые для его цели, вычленяет
из них базовые понятия для своего акта и дополнительно формулирует те
дефиниции, которые в действующие словари не вошли. Следует согласиться с
мнением о том, что лучше всего давать новые дефиниции в базовых законах,
вокруг которых будут формироваться развивающие нормативно-правовые акты.
Предпочтительнее, когда по каждому институту отрасли права имеется
базовый закон, где сосредоточены основные дефиниции данного института.
Учитывая, что дефинитивная часть информационного права только
формируется, важно провести инвентаризацию терминов в уже действующих
законах и наметить перспективное распределение терминов недостающих с
учетом планов подготовки проектов законов в данной области. Иными
словами, этим процессом также надо управлять.
В настоящее время ощущается дефицит нормативного определения таких
терминов, как «электронно-цифровая подпись», «электронный документ»,
«электронный документооборот», «электронная библиотека», «информационная
система» (есть разночтения), «общественный интерес», «информационный
продукт», «информационный объект». Это все термины предметного свойства.
Вместе с тем еще много терминов, нуждающихся в правовом определении. К
таковым относятся те, которые касаются видов субъектов, видов их
деятельности. Например, все компоненты права на информацию - сбор,
обработка, распространение и т.д. - ждут своего легитимного определения.
, Таким образом, правовые дефиниции и образуемые на их основе поисковые
слова и словосочетания - важнейшая часть инструментария составителей
нормативно-правовых актов, органов, принимающих и издающих такие акты, а
также организаторов и персонала информационно-поисковых, аналитических и
экспертных систем, обслуживающих интересы и потребности различных
категорий пользователей, и, наконец, самих пользователей, которые при
наличии техники имеют широкие воз-
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 71
можности самостоятельно общаться с информационными системами.
Литература
1. Информатика в терминах и определениях российского законодательства
//Под ред. В.А. Никитова. — М.: Славянский диалог, 2000.
Глава 2
ПРАВОВЫЕ ИНСТИТУТЫ В ИНФОРМАЦИОННОМ ПРАВЕ
§ 1. Право на информацию - основной институт информационного права
Информационное право применяет многие общие правовые институты: «право
субъекта», «обязанности», «ответственность», «норма», «акт», «запрет»,
«разрешение», «правоотношение», «правовой статус», «компетенция»,
«правонарушение», «наказание» и т.д. Эта отрасль права использует и
институты межотраслевого значения, или смешанные институты, например
«собственность», «интеллектуальная собственность», «исключительные
права», «правовой режим». Но при этом оно создает и свои институты либо
существенно адаптирует вышеназванные к своей сфере регулирования.
В данной работе основное внимание будет уделено таким институтам, как
право на информацию; правовой режим информационных ресурсов;
правоотношения в информационной сфере; применение институтов
собственности и исключительных прав в сфере практической информатики.
Специалисты теории права выделяют следующие признаки правового
института:
1) юридическое единство правовых норм, определяемое предметной средой
отношений;
2) возможность обеспечить полноту регулирования совокупности
однородных отношений;
3) возможность обособить нормы, образующие институт в одном акте или
существенно связанных между собой нескольких нормативно-правовых актов.
72 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
Эти признаки в сходном определении обозначены у В.М. Сырых.
Ж.-Л. Бержель со ссылками на других авторов так высказывается о феномене
«юридический институт»: оно расплывчато, остается недостаточно ясным,
хотя его критерии и характерные черты сегодня хорошо известны (10: 311).
«Понятие юридических институтов как раз и соответствует таким
органическим и системным комплексам юридических правил, которые,
преследуя одну общую цель, управляют перманентным и абстрактным
выражением общественной жизни» (10: 314. Курсив наш. И.Б.). Этот признак
- направленность института на управление отношениями в определенной
сфере - весьма существенен и заслуживает особого внимания при
определении отрасли права.
Тема права на информацию соответствует требованиям создать
самостоятельный институт информационного права, Необходима такая
совокупность норм, которая, будучи сосредоточенной в одном акте (что
вполне возможно), создавала бы основу для управления отношениями и
регулирования этих отношений в весьма ответственной сфере практической
информатики.
Для освещения этого вопроса воспользуемся уже имеющими место нашими
публикациями, а также дополнительными аргументами для формирования этого
института и создания базового федерального закона «О праве на
информацию».
Установление легитимности права на информацию граждан в Российской
Федерации имеет свою историю. В Конституции СССР 1977 г. и в Конституции
РСФСР 1978 г. тема права на информацию самостоятельно не выделялась. Она
была включена в систему политических прав и свобод. Конституция РСФСР
закрепляла свободы слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и
демонстраций. Косвенно право на информацию конституционно фиксировалось
в связи с гарантиями прав на образование, пользование достижениями
культуры; права на участие в государственном управлении, на внесение
предложений в государственные и общественные органы об улучшении их
деятельности. Кроме того, конституционно охранялись права на тайну
переписки, телефонные переговоры и телеграфные сообщения. Легитимное
признание упомянутых гарантий права на информацию игнорировать нельзя.
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 73
Однако в полном объеме право на информацию было зафиксировано
конституционно после принятия Верховным Советом РСФСР в 1991 г.
Декларации прав и свобод человека и гражданина и включения этого текста
в Конституцию 1992 г. Ныне действующая Конституция 1993 г. содержит
специальную норму о праве на информацию (п. 4 ст. 29). Она закрепляет,
что «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать,
производить и распространять информацию любым законным способом». Здесь
же зафиксировано ограничение свободы относительно сведений, отнесенных к
государственной тайне: «Перечень сведений, составляющих государственную
тайну, определяется федеральным законом». В данной статье содержится еще
одна норма. Пункт 5 ее гарантирует свободу массовой информации и
запрещает цензуру.
Произошло усиление демократической формы при конституционном оформлении
права на информацию. Это прослеживается при сопоставлении формулировок
трех исходных документов: Всеобщей декларации прав человека 1948 г.,
Декларации РСФСР 1991 г. и Конституции РФ 1993 г.
Всеобщая декларация прав человека 1948 г. в ст. 19 говорит о свободе
«искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и
независимо от государственных границ». В Декларации прав человека и
гражданина РСФСР 1991 г. было сказано: «Каждый имеет Право искать,
получать и свободно распространять информацию. Ограничения этого права
могут устанавливаться законом только в целях охраны личной, коммерческой
и Государственной тайны, а также нравственности. Перечень сведений,
составляющих государственную тайну, устанавливается законом».
Обратим внимание на перемещение слова свободно в тексте Конституции РФ
1993 г. и на расширение состава Права на информацию. В пункте 4 ст. 29
сказано: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать,
производить и распространять информацию любым законным способом...»
(Курсив мой. - И.Б.). Речь идет не только о свободном распространении
информации, что было зафиксировано в Декларации, но и о свободе всех
компонентов права на информацию, которое раскрывается уже не Через три
элемента «искать, получать и распространять», содержит такие его формы,
как «передавать, произво-
74 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
дитъ» (Курсив наш. - И.Б.).
Иные изменения в тексте Конституции РФ касались снятия упоминания о
коммерческой и личных тайнах. Была утрачена и ссылка на цель ограничения
доступа к информации по признаку нравственности. Однако эти упрощения
текста потребовали в дальнейшем восполнять эти позиции через другие
законы, которых кроме закона «О государственной тайне», до сих пор нет.
В силу ряда обстоятельств отсутствует пока и федеральный закон «О праве
на информацию». Последний вариант проекта в первом чтении принят
Государственной Думой в 2001 г. До этого проект закона, определяющий
судьбу института права на информацию в Российской Федерации, прошел
несколько этапов научного осмысления проблемы и ее
организационно-правового оформления.
Первоначально прорабатывали вариант, при котором проблемы права на
информацию были бы включены в структуру базового закона «Об информации,
информатизации и защите информации», затем был принят вариант подготовки
отдельного закона. В двух вариантах проекта этого закона предмет
регулирования был ограничен доступом к информации.
Нет сомнения в том, что право на информацию реализуется буквально всеми
видами субъектов: общественными, государственными структурами,
юридическими и физическими лицами. Все они - участники правовых
отношений. Речь идет о корректности и возможности создать один закон, в
котором были бы предусмотрены общие и специфические условия реализации
права на информацию всего разнообразия субъектов и многообразия их ролей
в информационных процессах. Альтернативой являются законы многих
государств, посвященные доступу к правительственной информации,
обеспечивающие так называемую прозрачность власти при установлении
многих ограничений в этой области. Это оправдывает акцент внимания на
сужение сферы регулирования, сужение «пространства» до информации
официальной.
Следует подчеркнуть, что субъективная сторона права на информацию
является весьма важной, сложной и всепроникающей категорией и может быть
обеспечена всеми законодательными актами. Этот вопрос касается
механизмов перехода позитивного права в субъективные права граждан и
иных субъектов. О субъективном праве на ин-
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
75
формацию и правовом регулировании отношений по поводу персональных
данных известны работы Л.А. Сергиенко (7). Однако в целом вопрос о
субъективных правах граждан и иных субъектов привлекает недостаточное
внимание (8). В данном же случае необходимо рассмотреть вопрос об
объекте отношений в связи с правом на информацию и о комплексном подходе
к решению данного вопроса на уровне закона.
§ 2. Определение предмета законодательного регулирования
Предмет отношений в связи с реализацией права на информацию собирательно
обозначен как «информация». Определений информации существует великое
множество, ибо этот феномен исследуется в самых разных аспектах.
Философское определение информации как категории «знания» не может быть
воспринято правом адекватно. Ближе к юридической практике определение
информации по признакам организационной формы (документ, произведение,
изображение и т.п.); носителя (бумага, дискета, перфокарта и т п);
времени, пространства. Но как объект отношений людей и их ассоциаций
информация должна получить однозначное определение, приближенное к
стандарту Понимая многообразие информации прошлой, имеющейся в
распоряжении человечества сегодня, и открываемой в будущем, активное
изменение форм хранения и распространения ее, законодатель должен
скрупулезно подойти к установлению правового определения предмета
отношений
Главный вопрос заключается в установлении более тесной связи между
юридическими параметрами предмета отношений и правового статуса
субъектов отношений по Поводу информационного ресурса. Эта сторона
проблемы -предмет закона о праве на информацию.
При выборе подхода к решению вопроса о создании такого закона, который
бы существенно отличался от всех Зарубежных законов, объединяемых идеей
«свободы на информацию», необходимо прежде всего уяснить тенденции
решения этого вопроса в актах международного права. Поэтому логично
рассмотреть в этом плане международные акты и зарубежный опыт.
Важный шаг по включению права на информацию в
76 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
национальную и международную системы права связан с признанием его за
человеком и гражданином в соответствующих актах. Легитимное признание
этого права было осуществлено путем принятия 10 декабря 1948 г.
Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей декларации прав человека и
Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого и
открытого для подписания, ратификации и присоединения 16 декабря 1966 г.
Данный пакт также был принят резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН и
вступил в силу в 1976 г. В этом промежутке времени, в ноябре 1950 г.,
была принята Европейская конвенция о защите прав человека и основных
свобод, которая вступила в силу в сентябре 1953 г. В названных актах
тема права на информацию находилась в системе других прав человека.
Постепенно она приобретала самостоятельное значение.
Этот процесс связан с осознанием значения средств массовой информации и
реализацией права на информацию. В 1970 г. была выработана Европейская
декларация о средствах массовой информации и правах человека, принятая
Консультативной ассамблеей Совета Европы. В 1967 г. на Стокгольмской
конференции принята Конвенция об учреждении Всемирной организации
интеллектуальной собственности (ВОИС), вступившая в силу в 1979 г.
Советом Европы и его Комитетом министров был принят ряд актов по
обеспечению прозрачности деятельности публичной администрации и по
обеспечению свободы мнений в СМИ. Семидесятые-восьмидесятые годы -
период формирования национального законодательства в области
регулирования массовой и официальной информации, обеспечения доступа к
информационным системам открытого режима, а также оформления режима
ограничений в доступе к государственной тайне и другим видам информации
ограниченного доступа. Широко известны законы США «О свободе информации»
1966 г., «Об открытости правительства» 1976 г. В них речь шла об
упорядочении документированной информации в системе Публичной
администрации и обязанностях правительства реализовать право граждан на
доступ к ней.
Законы Франции по этой проблеме идут примерно в том же ключе. Это законы
об опубликовании и распространении некоторых видов опроса общественного
мнения, о мерах, направленных на улучшение отношений между
II ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 77
органами управления и общественностью, об административных, социальных и
финансовых положениях, закон о финансовой гласности политической жизни.
Аналогичные законы приняты многими европейскими государствами
Значительная часть их опубликована в работе, подготовленной Комиссией по
свободе доступа к информации на русском языке (1)
Огромный массив законодательства по вопросам масс-медиа (СМИ)
свидетельствует об остроте отношений СМИ к потребителям информации
Развитие законодательства, затрагивающего проблему права на информацию,
шло поэтапно. Если в 60-70-е годы регулирование было связано с
разработкой и принятием актов, декларирующих и легитимирующих это право
в целом, то переход к компьютеризации общества в стадию организации
крупных и глобальных систем и сетей, создал материально-технические
основы для формирования информационного общества, что знаменует собой
начало нового этапа. Все большее внимание уделяется вопросам гарантий и
механизмов защиты интересов субъектов разного уровня; темы безопасности
начинают превалировать над общей фиксацией права доступа.
Одновременно с развитием законодательства о средствах массовой
информации, законодательства по авторскому и патентному праву к таким
объектам творчества, как программы для ЭВМ, базы данных, микросхемы,
используемые в процессе информатизации, совершенствуется национальное
нормотворчество о механизмах предоставления информации гражданам по
каналам библиотек и архивов Речь преимущественно идет об информации,
отнесенной к общественно-значимой, правительственной или официальной
информации. Параллельно с этим развивается и совершенствуется
нормотворчество по линии защиты разных категорий информации персональных
данных, государственных секретов, других видов конфиденциальной
информации Наполняются полюса «открытости», «прозрачности»
государственных структур и защиты тех категорий, которые не подлежат
открытому доступу
Примером является акт «Принципы информирования общества», принятый
Национальной комиссией США по библиотекам и информатике в середине 1990
г. Отличительная его особенность состоит в том, что из всей информации
правительственных структур акт выделил катего-
78 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
рию общественно-значимой информации, относимой к национальному
достоянию, и ориентировал ведомства иметь Правительственный указатель
такой информации, а библиотеки представлять такую информацию
пользователям в обязательном порядке.
В этом ряду актов следует отметить Декларацию о праве доступа к
информации, принятую в пакете Мааст-рихских документов по Европейскому
союзу в феврале 1992 г. Важнейшие европейские нормативы в области
регулирования права на информацию включают такие акты, как Конвенция
Совета Европы от 28 января 1981 г. «О защите личности в отношении
автоматической обработки персональных данных», Директива 95/46/СЕ «О
защите физических лиц в условиях автоматической обработки данных и о
свободном обращении этих данных». Они предусматривали, что к 1998 г. на
основе существующей договоренности стран Европейского союза должны быть
приняты «необходимые для выполнения данной директивы юридические,
регламентные и административные меры».
На этом фоне особенно заметен конфликт между правительственными
структурами и средствами массовой информации, которые требуют все
больших гарантий по части открытости государственной политики и практики
перед обществом. Решению этой проблемы посвящены принимаемые группами
экспертов документы, которые хотя и не имеют нормативного значения, но
отражают суть дела. В работе по российской журналистике (11) приводятся
два подобных документа. Это Тулуарская декларация, принятая
руководителями независимых информационных структур ряда стран в рамках
Международной конференции «Голос свободы», состоявшейся в мае 1981 г., и
Иоганнес-бургские принципы «Национальная безопасность, свобода
самовыражения и доступ к информации», принятые 1 октября 1995 г.
Помимо этого следует упомянуть еще о некоторых документах, имеющих
важное значение для понимания тенденций в информатизации на современном
этапе.
Не меньшее значение, чем первые законы США и других стран о свободе
информации сегодня имеют такие акции, как доклад Клинтона-Гора «О
национальной информационной инфраструктуре», распространяемый с 1993 г.;
Белая книга Европейской комиссии «Рост конкуренции, занятость, цели и
пути в XXI век», на основе которой соз-
II ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 79
дан доклад, представленный в Брюсселе 26 мая 1994 г Бангеманом «Европа и
мировое информационное сообщество Рекомендация Совету Европы» - именно
этим документов в оборот введен термин «информационное сообщество»
Наконец, заметим, что в конце 80 - начале 90-х годов пошла вторая волна
законодательства в области информатики Вносятся изменения в уже принятые
акты и принимаются новые, например закон Великобритании «О свободе
информации», который был упомянут в связи с анализом правового
инструментария законодателя и правовых дефиниций Нельзя недооценить
значения Окинавской хартии глобального информационного общества (2)
Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, выделяя
четыре основных составляющих национальных интересов нашей страны в
информационной сфере, определяя стратегические и текущие задачи
внутренней и внешней политики государства в этой области, на первое
место ставит проблему соблюдения конституционных прав и свобод человека
и гражданина в области получения информации и пользования ею Это основа
обеспечения духовного обновления России, сохранения и укрепления
нравственных ценностей общества, традиций патриотизма и гуманизма,
культурного и научного потенциала страны Все это определяет направления
работы по созданию соответствующей правовой основы для решения
обозначенных задач
§ 3. Содержание института права на информацию
и особенности проекта федерального закона
«О праве на информацию»
Центральными вопросами закона о праве на информацию являются вопросы о
видах субъектов этого права, об их правомочиях и формах деятельности А
это означает и то, какой круг правовых проблем охватывает институт права
на информацию в структуре информационного права
Первый вопрос касается видов информации и их правового режима В связи с
тем, что эти вопросы рассматриваются в специальной главе работы, здесь
используем общий термин «информация», имея в виду все ее виды и
категории, урегулированные законом
Для института права на информацию важнейшее
80 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
значение имеет вопрос о субъектах, их позитивном праве и субъективных
правах на информацию
Наиболее крупная классификация субъектов в системе реализации права на
информацию позволяет выделить такие виды субъектов, как гражданин,
человек, физическое лицо (включая граждан, лиц без гражданства и
иностранных граждан), население, юридическое лицо, орган государственной
власти, общественные образования, государство, межгосударственные
образования.
Права каждого из видов обозначенных субъектов на информацию реализуется
с учетом общего правового статуса этих субъектов и их роли в
определенном правовом пространстве, а в конкретной ситуации - с учетом
конкретного субъективного права на информацию и организационной формы
его реализации в пределах правоспособности и дееспособности субъекта.
Рассмотрим аспекты права на информацию отдельных видов и категорий
субъектов.
О праве на информацию гражданина. Во всем многообразии субъектов,
реализующих отношения по поводу производства, получения и использования
информационных ресурсов, человек-гражданин является первичной фигурой.
Для определения статуса этого субъекта в области права на информацию
необходимо установить его наиболее точную юридическую характеристику.
Такая характеристика имеет по крайней мере три грани:
1) формально-правовую, связанную с признанием определенного права и его
реализацией в пределах (границах) действия позитивного права конкретного
государства;
2) сущностную, связанную с нормативно закрепленным содержанием данного
права, реализуемого через определенные полномочия и корреспондирующие
ему правовые обязанности;
3) процессуальную, регулирующую порядок реализации права.
Рассмотрим первые два направления. Третье по возможности затронем в
следующем разделе работы, посвященном информационной деятельности
специально.
Рассматривая первую грань, отметим, что государственно-правовой подход
при легитимном оформлении прав индивида использует термин «гражданин».
Этот термин привязан к законодательству, действующему в определенных
территориальных границах государства, который че-
II ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
81
рез институт «гражданство» обязывает государство гарантировать
реализацию прав граждан на своей территории
Юридическая наука различает систему публичных и гражданских прав и
рассматривает гражданина в качестве субъекта национального публичного и
гражданского права Из действующего законодательства видно, что право на
информацию находит место и в системе публичного, и в системе частного
права Российской Федерации Вместе с тем строго территориальные рамки
прав граждан расширяются двумя способами
Во-первых, Конституция РФ предусматривает распространение прав и
обязанностей граждан своего государства на иностранных граждан и лиц без
гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, кроме
случаев, установленных федеральным законом или международным договором
Российской Федерации (ст 62)
Во-вторых, Конституция РФ в процессе легитимации прав граждан использует
не только термин «гражданин», но и термин «человек», объединяя их в
понятии «каждый» Этим приемом Конституция включает граждан своей страны
в систему международного права, регулирующего права человека независимо
от его государственно-правового статуса. Глава II Конституции РФ носит
название «Права и свободы человека и гражданина», ст. 62 которой
предусматривает возможность гражданину нашей страны иметь гражданство
иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с
федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Нормы Конституции, распространяемые на право на Информацию, выводят его
из «границ территории» государства в рамки «пространства», имеющего
глобальный, Межтерриториальный характер Эта особенность правового
статуса гражданина Российской Федерации создает легитимную основу
гибкого, мягкого включения граждан России В мировое информационное
пространство
Закон «О праве граждан на информацию» призван обеспечить получение
информации гражданином, необходимой ему прежде всего для реализации всех
его прав и свобод, удовлетворения всех его жизненно важных интересов.
Это касается его личной жизни, жизни семьи, но не только Гражданин имеет
право на получение, производство и распространение информационного
продукта, который он сам создает или приобретает за свои средства. Он
82 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
может заниматься предпринимательством в области информации и
информатизации без образования юридического лица, если это не запрещено
законом.
Статья 29 Конституции РФ создает основу и предопределяет необходимость
законодательно обеспечить гарантии и механизмы реализации всех
составляющих права на информацию: искать, получать, передавать,
производить и распространять информацию любым законным способом. Этот
блок проблем включает и решение задач обеспечить конституционное право и
свободы на личную и семейную тайну, тайну переписки, телефонных
переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на защиту своей
чести и доброго имени; обеспечить запрет на сбор, хранение,
использование и распространение информации о частной жизни лица без его
согласия и другой информации, доступ к которой ограничен федеральным
законодательством; создать условия для соблюдения установленных
федеральным законодательством ограничений на доступ к конфиденциальной
информации и государственной тайне. Необходимы и запрет цензуры и
свобода массовой информации.
Каждая из названных позиций содержательной характеристики права на
информацию должна получить соответствующие определения (дефиниции) в
законе.
Нормативного обеспечения требует вопрос о праве на информацию
юридических лиц — различных хозяйственных и нехозяйственных
(коммерческих и некоммерческих) организаций. Сфера деятельности и
правовой статус организаций, выступающих в качестве юридических лиц в
процессе производства, участия в рыночном обороте, в коммерческой и
финансовой области, определяет их права и обязанности в области
производства, получения и использования информационных ресурсов.
Любая организация (юридическое лицо) имеет право на получение информации
по кругу своей деятельности от государственных органов. Эта информация
может быть связана с правилами образования организации (регистрационный,
разрешительный, лицензионный порядок); с налаживанием своей собственной
информационной (производственной) базы - технология; с ведением деловой,
служебной информации (учет, отчетность, отношения договорные,
контрактные и т.п.); с обеспечением контрольной деятельности со стороны
государства и предоставлением своей
II ДЕФИНИЦИИ ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 83
информации государственным органам по установленным правилам, с
обеспечением безопасности своей деятельности - производственной и личной
Предметом интереса в данном случае являются - ознакомление с действующим
законодательством, знание нормативных актов органов государства
относительно конкретной сферы деятельности, знания экономические,
технические, маркетинговые и тд Это проблема доступа и соблюдения правил
открытости, правил платности или бесплатности информации для реализации
определенной деятельности Это и проблема соблюдения специфики правового
статуса юридического лица Юридическое лицо действует в пределах своей
компетенции и всегда через уполномоченного представителя - руководителя,
должностных лиц и т п
Особое место в системе юридических лиц занимают те, деятельность
-которых ориентирована на непосредственное участие в процессах
информатизации - в разработке программного продукта, реализации его, в
обеспечении услуг через системы связи и информационные системы У таких
организаций особый правовой статус и правила производства, генерации
информации и информационных ресурсов В их деятельности возникают и
реализуются процессы, требующие специального правового регулирования Но
эта сторона дела затрагивает, в свою очередь, права создателя и
пользователя информацией
В секторе разработки и распространения программного Продукта на
сегодняшний день заняты сотни тысяч программистов и тысячи
организаций-посредников Этот участок в настоящее время требует особого
внимания, ибо Связан с формированием технической основы информационного
общества в России и ее включения в мировое информационное пространство
Здесь не только правовые Нормы, определяющие порядок деятельности,
статус этих организаций, их права и ответственность Здесь и масса
Стандартов, технических условий, связанных со стандартизацией продукции,
установлением правил выхода на рынок и т п Стандарт - это форма
установления общеобязательных правил технического и организационного
значения Определение обязательности и необходимости стандартов в области
информатики - задача закона
Проблемой является и регистрация информационного продукта Не все
производители и авторы понимают зна-
84 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
чение регистрации для защиты их прав при передаче, использовании
продукта, при оценке объекта интеллектуальной собственности, выдаче
сертификата, при осуществлении функций хранения информации. Судьба баз
данных, интеллектуальной собственности, каталогов, картотек справочного
характера, служебной и деловой информации при этом, а также права
собственника, владельца, пользователя такой информации остаются не
урегулированными.
О праве на информацию органов государственной власти и местного
самоуправления. Много правовых проблем связано и с обеспечением прав и
обязанностей органов государственной власти в области информационных
процессов. Признание документированной упорядоченной информации
информационным ресурсом ставит два блока вопросов. Во-первых, о функциях
различных органов государственной власти по созданию современных
информационных ресурсов, систем и сетей связи по их получению,
предоставлению потребителям и обеспечению своей собственной
деятельности. А во-вторых, об определении прав и обязанностей, о
создании соответствующей материальной базы для органов, которые
специально ориентированы на сбор, обработку и использование информации
не только в своей собственной работе, но и создают информационную основу
для выработки государственных решений, определения политики и реализации
общегосударственных функций и функций по управлению развитием регионов
субъектов Российской Федерации, по обеспечению межрегиональных и
межгосударственных отношений как в пределах России, так и в
международном масштабе. Главное, что органы государственной власти и
местного самоуправления обязаны создать условия для обеспечения и
гарантий права граждан и юридических лиц на информацию.
Постановка вопроса о принятии специального закона об информационном
обеспечении деятельности органов государственной власти не исчерпывает
проблемы. Многие субъекты Российской Федерации уже приняли такие законы.
На федеральном уровне несколько лет назад были подготовлены проект
закона об информационном обеспечении экономического развития и
предпринимательской деятельности в Российской Федерации и проект закона
об информатизации регионального развития. Их продвижение затормозилось.
А в настоящее время может быть покрыто
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 85
законодательством по реализации идеи «Э-правительства». Но это акты,
ориентированные на удовлетворение потребностей в управляемых сферах, и
они не в полной мере регулируют вопросы права на информацию самих
органов государственной власти и их информационных связей с гражданами,
населением, другими субъектами.
В связи с остротой проблемы информационного обеспечения органов
государственной власти важно обратить внимание на меры, принимаемые по
подготовке проектов программ, связанных с упорядочением правовой
информации (с правовой информатизацией) в системе органов исполнительной
власти, с информатизацией органов государственной власти субъектов
России. В этом направлении в последнее время работа оживилась. Темы
права на правовую информацию и другие наиболее важные массивы
информационного ресурса, необходимые для поднятия правовой и социальной
культуры населения, гарантий получения знаний и воспитания человека
должны быть отражены в законе «О праве на информацию», который
непременно должен войти в программу «Электронная Россия», если не будет
принят ранее.
Еще один уровень решения вопроса о праве на информацию связан с правом
государства как субъекта внутригосударственных и, главное,
межгосударственных отношений.
Решение проблемы права на информационные ресурсы и информационное
обеспечение применительно к такому субъекту, как государство, в целом
основывается на институтах суверенитета и права собственности,
реализуется через формы международных контактов и участия государства в
решении планетарных и глобальных региональных проблем. На фоне развития
процессов информатизации и формирования информационного общества
проявляется недостаточность уже имеющихся ресурсов регулирования
отношений на этом уровне.
В Конституции РФ ст. 71 содержит формулировку об информации, находящейся
в ведении федерации. Это дало основание в Федеральном законе «Об
информации, информатизации и защите информации» поставить и нормативно
оформить положение о государственной собственности на информационные
ресурсы и систематизировать их на федеральные, ресурсы субъекта
федерации, ресурсы, находящиеся в совместной собственности, вернее в
совместном
86 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
ведении Российской Федерации и ее субъектов, а также ресурсы субъектов
Российской Федерации (ст. 7).
Требует урегулирования на уровне права на информацию и проблема Интернет
в плане использования этой глобальной сети для представления в ней
официальной и иной информации органов государственной власти и местного
самоуправления, а также для использования информации из этого источника
для государственных нужд.
§ 4. Содержание права на информацию
В силу важности вопроса о содержании права на информацию, составляющего
вторую грань, он выделен в отдельный параграф.
Содержание права на информацию, в качестве предмета регулирования ее
федеральным законом, как уже сказано, юристами воспринимается не
однозначно. Некоторые сводят всю проблему к праву доступа к информации.
Но вопрос гораздо сложнее.
По сравнению с нормами Декларации ООН о правах человека и Международного
пакта о гражданских и политических правах 1976 г. конституционная основа
этого права человека и гражданина в Российской Федерации предусматривает
наряду с такими формами реализации его, как свобода мысли, слова, еще и
свободу поиска, получения, распространения, а также свободу
«производить» и «передавать» информацию любым законным способом. Это
расширяет фронт позитивных субъективных прав человека и гражданина,
действующих в рамках законодательства Российской Федерации.
Отмеченное обстоятельство обязывает законодателя учитывать все позиции,
а их следует рассматривать как конституционно определенные формы
реализации права на информацию, урегулировать содержательную и
процедурную стороны отношений, связанных с рассматриваемым предметом.
Это касается политической, гражданско-правовой и социальной сфер
деятельности человека и гражданина, в которых реализуется его конкретное
право на информацию.
С этой точки зрения и'Следует рассматривать назначение, содержание
законов, которые регулируют отношения, связанные с реализацией права на
информацию. Но сегодня именно понимание содержательной стороны проектов
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 87
закона о праве граждан на информацию является в определенной мере
конфликтным. Одна группа разработчиков, которая представила первый
проект такого закона в Государственную Думу, считала возможным
ориентироваться только на позицию доступа к информации, т.е. реализацию
конституционного права искать и получать информацию Все остальные формы
реализации этого права по данному проекту оставались за пределами
закона, который именно поэтому был назван «О праве доступа к
информации». Тем самым закон, а следом и институт права на информацию
лишался бы качества комплексного закона в части содержания права граждан
на информацию.
Вместе с тем этот же закон рассчитан не только на граждан, т.е. на
индивидуально представленного субъекта отношений, но в более поздней
редакции и на юридических лиц. Содержание же норм проекта не учитывало
специфики субъектов коллективного свойства, их статуса и форм
деятельности в информационной сфере, и только формально обозначило эту
категорию субъектов.
Отметим, что предлагаемый комплексный подход к решению вопроса о
содержании закона «О праве на информацию» был представлен в виде доклада
экспертам комиссии по законодательству Европейского совета на
конференции по вопросам развития законодательства в области информации и
информатизации в России, состоявшейся в Москве в октябре 1996 г., и был
поддержан.
Содержание права на информацию для всех видов субъектов должно быть
раскрыто законом относительно всего набора правовых форм (правомочий),
обозначенных в гл. 2 Конституции РФ и статутных актах для юридических
лиц и органов государственной власти.
Заметим, что категория «правомочия» включает, помимо прочего, права и
обязанности, установленные нормативно-правовыми актами. Определяя
компетенцию как «понятие публичного права, выражающее властные действия
субъектов по отношению друг к другу», Ю.А. Тихомиров напоминает о
«правообязанностях», т.е. о единстве и связанности прав (полномочий) и
обязанностей субъектов публичного права (9' 63)
Наиболее сложно выработать необходимые дефиниции по каждому элементу
содержания права на информацию, а также выявить и определить основные
категории, которыми оперирует институт права на информацию
88 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
На первом месте в раскрытии права на информацию стоит правомочие
субъекта на поиск и получение информации, что объединяется в одном
понятии - доступ к информации.
Поиск информации - понятие, которое можно рассматривать как обращение
лица (физического, юридического, уполномоченных субъектов органа
государственной власти и местного самоуправления, субъектов,
представляющих другие формы организаций) к органу, организации или
другим субъектам за получением необходимой информации.
Получение информации - получение в установленной форме искомой
информации от субъекта (информационной системы), владеющего таковой на
законном основании. При этом нельзя упускать из виду, что праву искать и
получать корреспондируют обязанности «предоставлять» и «представлять»
информацию.
Производство информации - создание, генерация информационных продуктов и
ресурсов в процессе творческой, производственной и иной общественно
полезной деятельности человека и гражданина, юридических лиц, органов и
иных субъектов права на информацию.
Распространение информации - передача информации в установленной законом
форме другим субъектам права на информацию, включая информационное
обслуживание, услуги, служебный и деловой обмен, рыночные формы обмена.
В этой связи необходимо напомнить общую оценку европейского
законодательства о праве на информацию, которое представлено как
нормативная основа «свободы» на информацию. В принципе так оно и есть,
но при значительных ограничениях на доступ, например, к информации
правительственной - органов государственной власти. В следующих главах
об этом будет сказано подробнее, а пока заметим, что важно учитывать
большие ограничения неограниченного, свободного доступа при обеспечении
безопасности государственных интересов, служебной информации, охране
общественного интереса, личной и частной жизни человека. Исследования о
безопасности информационных ресурсов, об ответственности за нарушения
установленных законом правил пользования информацией, информационными
технологиями и в целом права на информацию проводятся В.Н. Лопатиным
(4).
II ДЕФИНИЦИИ ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 89
Личная тайна - это понятие может быть раскрыто как часть информационного
ресурса гражданина (физического лица), доступ к которому других
субъектов он определяет самостоятельно в рамках действующего
законодательства Условия государственной защиты личной тайны и
необходимые исключения устанавливаются законом (например, режим тайны
банковского вклада, медицинской тайны, тайна переписки и др)
Семейная тайна - достаточно сложная категория Ее режим устанавливается
законом (частично Семейным кодексом РФ) и предусматривает порядок
доступа и защиты информации о персональных и корпоративных интересах
семьи с согласия ее членов, если это не противоречит интересам общества
и государства
Тайна переписки - термин, объединяющий конституционно установленный
запрет на свободный доступ третьих лиц к информации, передаваемой по
средствам связи '(переписка, телефонные переговоры, телеграфные
отправления, электронная почта и т п)
Персональные данные - сведения и документы, удостоверяющие личность
гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина или лица без
гражданства, пребывающих на законном основании на территории России, его
место рождения, место жительства, свидетельства о его профессиональной
ориентации и аттестации, о семейном положении и иных характеристиках,
установленных законом и необходимых для активного включения лица в
процессы реализации его прав в соответствии с российским и международным
законодательством о свободах и правах человека и гражданина Режим
персональных данных регулируется Федеральным законом «Об информации,
информатизации и защите информации» (ст 11) Специальный закон «О
персональных данных» пока не принят
Использование информации - термин, который может быть объяснен как
применение субъектом права созданной им самостоятельно и полученной из
других информационных ресурсов информации в целях своего
жизнеобеспечения и реализации свобод, прав и обязанностей, установленных
законодательством, и отвечающее правовому статусу субъекта
Самостоятельным сюжетом института права на информацию и его дефиниций
стали вопросы о получении, распространении и использовании информации в
глобальных
90 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
сетях (в первую очередь это касается Интернета и национальных глобальных
сетей). В связи с этим остро встали вопросы защиты интеллектуальной
собственности, личных имущественных и неимущественных прав создателя и
собственника информационного продукта (это особая проблема, которой
будет уделено внимание в главе об информационной деятельности). Большой
комплекс вопросов, связанных с реализацией права на информацию, поднят в
материалах международной конференции, проведенной Государственной Думой
РФ (5).
Предложено несколько авторских вариантов дефиниций в рамках института
права на информацию, но стоит заметить, что в нормативной практике эти
вопросы остаются пока на стадии поиска. Дефиниции, данные в проекте
федерального закона, выставленного на сайте Интернета как последнего на
середину 2001 г., вызывают немало возражений.
Характеристика основных правовых действий (в других работах автора они
были названы правомочиями или полномочиями права на информацию) дана в
рамках института права на информацию совокупно - для граждан и других
субъектов. Естественно, каждое из названных законом правомочий
реализуется в рамках правового статуса каждого конкретного субъекта.
Учитываются два уровня правового регулирования. На первом уровне -
нормативно-правовые акты, регулирующие статус субъектов по их
организационной форме и там, где это необходимо, по форме собственности
(применительно к юридическим лицам), всех граждан или их социальных
групп. На втором уровне - акты правоприменения, реализующие субъективные
индивидуализированные права и обязанности субъекта права на информацию.
Например, доступ к спискам избирателей, не будет реализован для
гражданина, который по возрасту или иным причинам не обладает
избирательным правом. КоАП предусматривает административную
ответственность за непредставление списка избирателей субъектам,
наделенным таким правом, хотя в законе об этом прямо и не сказано.
Еще одна категория института права на информацию требует особого
внимания. Она применяется во многих зарубежных законах, и обойти ее в
российском законодательстве нельзя. Это понятие «общественного
интереса», или «публичного интереса». Применяется эта категория
II ДЕФИНИЦИИ ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
91
законодателем, как правило, для ограничения свободы в области
информатики Например, в Практическом кодексе доступа к правительственной
информации Великобритании, который считается органической частью закона
«О свободе информации», в ст «Основания для конфиденциальности» сказано,
что «информация может быть разглашена, если только ущерб от ее
разглашения не перевешивает общественный интерес в том, чтобы информация
была обнародована» (1) Здесь данная категория выступает уравновешивающей
установку на ограничение доступа и интерес обществ в ее разглашении
Любопытна конструкция решения этого вопроса в швейцарском
законодательстве Закон «Об информировании общественности» развивается в
постановлении исполнительного совета кантона Берна «Об информировании
общественности», где содержится ст 17, комментирующая ст 16 закона
Общественный интерес «считается затронутым, если информация гарантий
демократических прав или защиты процесса формирования общественного
мнения по актуальным вопросам кантональной жизни» Нельзя сказать, что
норма, сформулированная таким образом, способствует достижению
юридической определенности в достаточной степени, тем не менее само ее
наличие кое-что проясняет В других конструкциях категория «общественный
интерес» применяется в обратном направлении для дополнительного
ограничения доступа к информации (1 197-205)
В этом контексте полезно обратить внимание на замечание Ю А Тихомирова о
том, что «публичный интерес нельзя понимать только как интерес
государства, отделенный от интереса граждан, корпораций и общества»
Указанный автор считает, что это общесоциальный интерес, отражающий в
концентрированной форме весь спектр интересов в обществе (9 268)
Дальнейшее исследование этой категории как категории социологии поможет
определить ее значение в установлении баланса интересов общества,
государства и личности и в правовой сфере
Третий аспект правового оформления права на информацию - процессуальный
Частично он реализуется на уровне федерального закона Это не только
процедуры запроса и порядка его исполнения Есть немало ситуаций, которые
требуют более детального урегулирования поряд-ка взаимодействия разных
субъектов во всем процессе
92 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
реализации права на информацию и его отдельных производств. Например,
порядок передачи информации от собственника к другим пользователям,
правила распространения своей собственной информации или пользования
информационным ресурсом, принадлежащим другим лицам.
Понимание значения корневого, или базового, закона «О праве на
информацию» в структуре института права на информацию не дает оснований
думать, что один закон исчерпает всю проблематику этого института.
Самостоятельной является тема персональных данных, личной, семейной
тайны, частной жизни гражданина. Важное место занимают процедуры защиты
права на информацию и самого информационного ресурса от различных угроз.
В настоящее время все большее внимание уделяется не только компьютерным
преступлениям, но и правонарушениям в области работы с информацией, ее
использования, распространения. В УК РФ содержится около двух десятков
статей, предусматривающих составы уголовных преступлений, связанных с
проблемой нарушения безопасности в области информации и права на
информацию. О состоянии данной проблемы в КоАП уже было сказано. Все это
лишний раз подчеркивает значение постановки вопроса о более глубокой
проработке процессуальной стороны позитивных отношений по поводу
применения права на информацию и одновременно отношений, связанных с
реализацией правоохранительных функций государства.
Вопросы определения права собственности, исключительных прав авторов,
соблюдения режима ресурса по категориям доступа и защиты, правильности
документирования и т.д. - все это требует специальных методик,
инструкций для держателей информационных ресурсов, соблюдения правил
пользователями и, конечно, полной и ясной информации о таких правилах. А
необходимо это в целях обеспечения прав субъектов, реализующих свои
права и обязанности в рамках института права на информацию. И здесь
непочатый край работы. Требуется обновить правила пользования архивами,
библиотеками, поисково-справочными системами различных организаций и
учреждений, реализующих функции социально-экономического, культурного,
идеологического характера. Но для решения этих проблем нужен базовый
закон «О праве на информацию».
Структура новой концепции федерального закона «О
11. ДЕФИНИЦИИ. ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 93
праве на информацию» решает ряд обозначенных вопросов темы, но не
охватывает проблем института права на информацию в полном объеме. Наряду
с этим законом обязательно должен быть закон о персональных данных. В
ряде стран давно приняты такие законы, например, в США закон «О личной
тайне» действует с 31 декабря 1974 г. Существует много рекомендаций
Комитета министров Совета Европы по отдельным вопросам сбора,
использования и передачи персональных данных. Это особая проблема. В
Российской Федерации подготовлен проект федерального закона «О
персональных данных», но он застрял в коридорах комиссий Государственной
Думы. Встают и другие проблемы.
Итак, научные дефиниции права на информацию и соответствующего института
информационного права могут быть сформулированы как нормативно
определенный порядок реализации полномочий различных субъектов
(физических, юридических лиц, органов государственной власти, местного
самоуправления, государства, общественных организаций, корпоративных
структур) в области производства (создания), поиска и получения
(доступа), передачи, использования, распространения информации в целях,
не противоречащих свободам, правам и интересам личности, интересам
государства, общества, предусмотренных и гарантированных
законодательством Российской Федерации.
Литература
1. Российский и зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан
к правительственной информации. - М., 1999.
2. Государственная политика информационной безопасности //Российский
юридический журнал. - Екатеринбург, 2001.
3. Бачило И.Л. О праве на информацию в Российской Федерации. - М.
//Миннауки России и МИФИ, 1997.
4. Лопатин В.Н. Законодательные ограничения права на Доступ к
информации //Российский и зарубежный опыт правового регулирования
доступа граждан к правительственной информации. - М., 1999.
5. Проблема обеспечения прав граждан на доступ к Правовой информации. -
М., Гос. Дума, 1999.
94 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
6. Бачило И.Л. Интернет как явление для системы права //Проблемы
информатизации. - 2000. Вып. 3.
7. Сергиенко Л.А. Правовая защита персональных данных. Цели и принципы
правового регулирования //Проблемы информатизации. - 1995. Вып. 1-2.
О статусе субъектов права в условиях формирования информационного
общества //Институты административного права России. - М., 1999.
8. Сергиенко Л.А., Тиновицкая И.Д. Субъективные права в информационной
сфере. - Там же.
9. Тихомиров Ю.Д. Теория компетенции. - М.: 2001.
10. Ж.-Л. Бержель. Указ соч.
11. Российская журналистика: свобода доступа к информации. - М., 1996.
Глава 3
ИНСТИТУТ ПРАВОВОГО РЕЖИМА В ИНФОРМАЦИОННОМ ПРАВЕ
§ 1. Категория «информационные ресурсы» в праве
Для права в его нормативно-функциональном значении важно уяснить место и
роль информации и тех ее массивов, которые для конкретных субъектов-
служат его ин^ формационным ресурсом, а также тех трудно поддающих-1 ся
объемов информации, которые являются информационным ресурсом для страны.
Чтобы создать правовую характеристику этого предмета отношений в
качестве объекта правового регулирования в наиболее полном составе
необходимы критерии структуризации этрго феномена и специальные правовые
понятия.
Информационный ресурс в структурном, предметном, восприятии представляет
собой массив или отдельный документ, иной визуально воспринимаемый
объект, который аккумулирует сведения (информацию), сформированные по
определенному признаку или критерию. В Федеральном законе «Об
информации, информатизации и защите информации», посвященном
документированной информации, информационные ресурсы определены как
«отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы
документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах,
банках данных, других
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 95
информационных системах) (1).
Первично собираемая информация отражает специфику ее источника, области
или сферы создания, возникновения. Информация, образующаяся
самостоятельно в природных условиях (например, количество колец на спиле
дерева, свидетельствующих о его возрасте), или информация о
количественных и качественных характеристиках разных социальных
процессов образуют класс «снимаемой информации». Сконцентрированный по
этому признаку информационный ресурс можно характеризовать как
естественный, производственный, социально-экономический. Например,
информация о численности населения.
Другой класс информационного ресурса составляют сведения, данные,
получаемые искусственно в процессе научно-исследовательской
деятельности, любой творческой работы, которая базируется на обработке
уже имеющейся информации по специальным параметрам и моделям.
Математическая обработка, логическая и т.д. Сюда же относятся и объекты,
создаваемые в области авторского творчества в области литературы,
искусства. Это информация, создаваемая в результате интеллектуальной
деятельности человека. При этом создается не только вторичная
информация, возникающая на основе переработки уже имеющейся информации,
но и новая, открывающая то, чего до сих пор человечество не знало. Речь
идет, например, об Открытиях, о прогнозах в различных социальных и
природных процессах.
Самостоятельное значение имеет классификация информационных ресурсов по
сферам их использования. В ее основе лежат признаки классификации
информации по интересам потребителей. Потребитель или пользователь
информационного ресурса видит в информации источник Своих знаний,
источник формирования субъективного информационного ресурса. Прежде
всего это связано с полу-Цением образования, профессиональной подготовки
лица физического, с осуществлением производственной, научной % иной
общественно полезной деятельности различных социальных структур, в
которых участвуют граждане. ,- Как правило, происходит формирование
информационных ресурсов с учетом потребностей субъектов, исполь-Зующих
уже накопленные ресурсы. Формируются общие, Специализированные
библиотеки, архивы, различные фон-Йы информации, в условиях
информатизации эти источни-
96 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
ки, депозитарии информационных ресурсов переводятся в электронную форму,
создаются электронные информационные системы в качестве накопителей
специализированной информации. Это все различные организационные формы
представления информационных ресурсов.
Независимо от формы организационного выражения в структуре
правоотношений информационные ресурсы являются предметом отношений
субъектов. Именно по поводу этого предмета у отдельных субъектов
формируется или возникает интерес, который реализуется в отношениях с
другими субъектами права. Причем здесь становится важной характеристика
информационного ресурса (информации) по видам его источника и области
использования. По этому признаку можно классифицировать информационные
ресурсы на информацию научно-техническую, социально-экономическую,
правовую, социально-культурную, образовательную, развлекательную,
просветительную и т.д. Каждое из этих направлений имеет внутреннюю,
более предметную классификацию. Проследить это можно на примере
каталогов библиотек, архивов.
Область производственной деятельности имеет свои классификации.
Классификаторы, созданные ООН, ЕС, отражают состав отраслей
экономической деятельности. В России это ОКОНХ (Общероссийский
классификатор отраслей народного хозяйства). Можно искать и
систематизировать информационный ресурс по видам производимой продукции.
В этой области используются классификаторы ОКП (классификатор продукции)
или комплексные: продукции и деятельности (ОКПД). В настоящее время,
когда решается вопрос о вступлении России во Всемирное торговое общество
(ВТО), неминуемо встанет вопрос об адаптации классификаторов продукции с
классификацией продукции по стандартам ВТО. Это огромный массив
информации и предстоящей работы.
Всемирная организация интеллектуальной собственности (ВОИС) установила
классификацию объектов интеллектуального творчества в пределах
авторского права и смежных прав, а также объектов промышленной
(патентной) собственности. По этим же предметным признакам может
классифицироваться информационный продукт. Важно уяснить, что по сфере
создания информации и по сферам потребления информации могут
формироваться ресурсы, которые составляют в своей единичности (при
П. ДЕФИНИЦИИ. ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 97
важности документа) и в совокупности предмет отношений различных
субъектов.
Информация может быть ресурсом самых разных субъектов: отдельного лица
(гражданина); юридического лица; органа государственной власти или его
подразделений, их служащих в процессе работы; органов местного
самоуправления; общественных организаций; государства в целом. Эти
субъекты производят, создают определенный информационный продукт и
потребляют его в разных видах, обращая в информационный ресурс своей
деятельности. В настоящее время особое значение приобретают вопросы
корпоративного, межгосударственного и глобального интереса к
информационным ресурсам. Все это требует тщательного исследования с
точки зрения правовой культуры, выработки адекватных правовых механизмов
регулирования отношений в данной сфере. Основным правовым институтом для
этого является институт правового режима.
§ 2. Правовой режим информационных ресурсов
Из предыдущих разделов должно быть ясно, что информация как предмет
отношений различных субъектов является объектом внимания и отраслей
публичного, и отраслей частного права. Многие вопросы информации,
информационных ресурсов являются объектом норм международного права (2).
Что касается информационных ресурсов или их отдельных элементов как
предмета правовых отношений, то здесь на первом месте находится такой
институт права, как правовой режим.
Институт правового режима в праве является межотраслевым и применяется к
самым разным сферам правового регулирования и объектам правовых
отношений. Например, Конституция РФ относит к ведению федерации такие
отрасли законодательства, как гражданское, уголовное и др., а
административное законодательство - к предметам совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов. Это элемент режима отрасли права и
режима законотворческой деятельности.
Наибольшее распространение институт правового ре-Жима применяется в
административном праве. Большое внимание этому институту уделил в своих
работах Д.Н.
98 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
Бахрах. Уже в учебнике по административному праву 1993 г. он определил
административно-правовой режим как «определенное сочетание
административно-правовых средств регулирования, опосредованное
централизованным порядком, императивным методом юридического
воздействия, которое отражается в том, что субъекты правоотношений по
своему статусу занимают юридически неравные позиции...». По сути речь
здесь идет о режиме административно-правового метода регулирования
применительно к отрасли права, идеологами которой считается, что
административно-правовые отношения строятся на неравенстве прав
государственных органов власти и других субъектов, которые обязаны
исполнить предписание исполнительных органов власти, действующих от
имени государства. Это правовой режим в самой системе права (3).
Но когда этот институт применен к конкретным областям отношений, то
главным становится императивное установление определенного поведения
всех субъектов к этой предметной области. В последнем издании учебника
Д.Н. Бахрах определяет правовой режим как систему норм права, которая
регулирует деятельность, отношения между людьми по поводу определенного
объекта. Применительно к сфере действия административного права он
рассматривает ряд специальных административно-правовых режимов (режим
границы, режим чрезвычайного положения и др.). Для различного рода
ресурсов (земля, недра, леса и другие природные ресурсы) могут
устанавливаться определенные правовые режимы. Теоретики права говорят о
режиме функционирования. Ж.-Л. Бержель считает, что «квалификационный
анализ лиц, прав, видов имущества, актов, фактов, институтов,
правонарушений, санкций... путем их соотнесения с юридическими
категориями прежде всего позволяет определить режим их функционирования»
(4: 359). Здесь важна связь классификации объектов и отношений для
определения правового режима в общей системе регулирования.
В Словаре административного права, изданном в 1999 г., правовой режим
определен как «нормативно установленные правила относительно
определенного предмета отношений или ситуаций, которые обязательно
должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета
(ситуации)» (5: 257). В отличие от правового статуса, который определяет
правовое положение субъекта
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 99
отношений, институт правового режима дает характеристику прежде всего
предметам отношений. Этот институт применим и к информационным ресурсам.
В Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации»
содержится специальная гл. 2 «Информационные ресурсы», а в ст. 4 «Основы
правового режима информационных ресурсов» установлены две важные
правовые нормы, раскрывающие содержание правового режима информационных
ресурсов. Одна из них устанавливает включение информационных ресурсов в
структуру других ресурсов Российской Федерации. Вторая определяет состав
правового режима этого ресурса.
Правовые нормы в данном случае устанавливают четыре обязательных
требования, без которых информационный ресурс не может быть включен в
систему правовых отношений и получить полноценные гарантии в процессе
взаимодействия субъектов по поводу конкретных объектов данного ресурса.
Содержание правового режима в данном случае определяют нормы, которые
устанавливают:
* порядок документирования информации;
* право собственности на отдельные документы и отдельные массивы
документов, документы и массивы их в информационных системах;
* категорию информации по доступу к ней;
* порядок правовой защиты информации.
Закон содержит ряд статей, которые в общей форме раскрывают содержание
каждого требования правового режима, что не исключает наличия
специальных законов или иных нормативных актов, формулирующих требования
в соответствии со ст. 4 базового Закона. Каждый элемент правового режима
в том составе, который представлен в названной его статье, аккумулируя
большой комплекс правовых и организационных проблем, может быть
самостоятельным предметом правовых исследований.
Документирование информации
Статья 5 Федерального закона «Об информации...» определяет
документирование обязательным условием включения информации в
информационные ресурсы на том основании, что этот Закон посвящен
исключительно документированной информации. Если говорить об информации
в более широком смысле, то следует учесть: она может быть выражена и в
другой воспринимаемой человеком объективированной форме. Это могут быть
предметы, кол-
100 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
лекции недокументов, содержащие визуально воспринимаемую информацию,
отпечатки на камне, спил дерева, несущий набор сведений, любая
визуальная информация (тучи на небе), запахи, шумы и т.д. Сказано об
этом потому, что кроме письменно выраженной информации существует
множество ее источников и носителей. И в этом ряду документированная
информация является особой организационной формой выражения информации,
особым видом информации.
Предполагается, что порядок документирования (или иное организационное
оформление) информации устанавливается органами государственной власти,
ответственным за организацию делопроизводства, стандартизацию документов
и их массивов, безопасность Российской Федерации.
Существует самостоятельная наука документалистика, которая специально
занимается вопросами создания, оформления документов, используемых в
самых различных областях деятельности людей и их ассоциаций, исследует
процессы делопроизводства, документооборота, архивирования. Вместе с тем
существует самостоятельная наука и вид деятельности - архивоведение.
Однако современное российское право не проявляло большого интереса к
этой отрасли знаний и практики, за исключением установления правил для
оформления правовых документов, документов, обращающихся в сфере
деятельности государственного аппарата. Наиболее проработанными являются
вопросы юридической техники прохождения проектов нормативно-правовых
актов, особенно законов, по всем уровням от проекта до принятия.
Полезно обратиться к дореволюционному опыту России.
По свидетельству профессора М.В. Владимирского-Буданова при обзоре
состояния законодательства в XVII-XVIII вв. к документу в форме закона и
других актов на уровне законодательства предъявляли следующие
требования:
правильно объявить волю государя (т.е. обеспечить его содержание);
обеспечить оформление словесных указов. Хотя Петр I устанавливал
правило, согласно которому «словесные указы никогда отправляемы быть не
подлежат», практика их принятия имела место и при самом Петре, и при
Екатерине I, и позже;
И. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 101
подтверждение подписью Сената;
печатание законов. Как постоянное условие публикация была утверждена
указом от 16 марта 1714 г. Он содержал норму: «указы... для всенародного
объявления велеть печатать и продавать всем». Автор обзора пишет: «Меры
публикации усиливаются по степени удаленности от народного сознания о
праве; обычно указы прочитывались в церквах монастырских и приходских и
по ярмаркам в торговые дни, а также их списки прибивались в видных
местах; закон вменял в обязанность всем посещать церковь не только ради
богослужения, но и для ознакомления с указами; не ходящих в церковь
велено ловить как воров и разбойников, почитая их «недобрыми людьми»
(указ от 30 октября 1718 г.). Правило, что незнанием закона никто не
должен отговариваться, было утверждено указом от 22 января 1722 г.;
форма закона - установление правил оформления и рангов по иерархии
правовых актов. Отмечен факт неустойчивости, противоречивости законов,
смешение распоряжений, иногда незначительных, с законами. Примечательно,
что некоторые акты публиковались на двух языках - русском и немецком.
Например, кодекс о воинской ответственнрсти или вексельный устав Петра
I. Объяснялось это, очевидно, тем, что многие акты содержали фрагменты
зарубежного законодательства (шведского, немецкого). Но и российское
законодательство становилось быстро известным в Европе. Там был широкий
отклик на Наказ Екатерины II, частично написанный ею самой;
кодификация законодательного материала. С этой позицией связан вопрос о
дефиците нужных специалистов. Неоднократно объявлялись по губерниям
отборы по 5, по 2 человека из дворян для работы по кодификации, но ни
разу нужное количество не набиралось, и работа затухала. Так было вплоть
до времен М.М. Сперанского.
В федеральных законах «О библиотечном деле» и «Об обязательном
экземпляре документов», принятых в 1994 г., документ определен как
материальный объект с зафиксированной на нем информацией в виде текста,
звукозаписи или изображения, предназначенный для передачи во времени и
пространстве в целях хранения и общественного использования.
В проекте федерального закона «О внесении изменений и дополнений в
Основы законодательства Российской Фе-
102 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
дерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» под
«документом» предлагается понимать «материальный объект с
зафиксированной на нем информацией о предметах действительности и о
мыслительной деятельности человека посредством письма, графики,
фотографии, звукозаписи или другим способом на любом носителе». Эта
формулировка, как и другие, выделяет следующие компоненты информации: ее
содержание, формы знаковой формализации - способ знакового выражения
информации, - носитель.
И тем не менее выделяемое словосочетание «материальный объект» - прием
определения документирования информации, недостаточно внятный, хотя и
может работать на привлечение института имущественной характеристики
этого объекта. Но он пока не отражает какой-либо связи с оформлением
содержания информации.
Документирование прежде всего формализует информацию по источнику и цели
ее применения. Следовательно, в процессе документирования выделенным по
содержанию сведениям придается определенная структурная форма ее
представления (есть наука о юридической технике, есть требования к
технической документации, документам, удостоверяющим личность, правила
оформления архивного объекта и т.д.). Вместе с тем есть произвольно
зафиксированная информация без соблюдения установленных требований,
правил, но используемая в науке, в судебной практике (письма, заметки).
И ясно, что во всех этих случаях речь идет об организационной форме
представления информации независимо от носителя.
Признак объекта, сформулированный в самой общей форме в приведенном
определении документа - «информация», может получить более четкое
определение, нежели «о предметах действительности или мыслительной
деятельности». Если характеризовать содержание или попытку отразить суть
информации в документе, то возможно опереться на критерий смыслового,
содержательного выделения информации. В этом случае возможно сказать,
что «документ - это выделенная информация по определенной цели
(назначению), зафиксированная в любой знаковой форме с установленными
реквизитами, позволяющими ее идентифицировать, и представляемая на любом
носителе».
Системная характеристика документа, таким образом,
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 103
включает три элемента.
Содержательная (функциональная) характеристика, которая предполагает
оценку энергетического потенциала полезности, интеллектуального,
целевого назначения документа или их комплекса. Это ставит проблему
формулирования содержания и цели его использования, назначения
(полезности) во времени и пространстве на первый план при создании
документа.
Структурная характеристика документа предполагает определенность
знаковой формы выражения информации, содержащейся в нем (письменная,
алфавитная, цифровая, нотная, фото, фоно и т.п.), а также
оргтехниче-ское оформление содержания и реквизитов согласно стандарту,
традиции или иным правилам.
Коммуникативная характеристика документа означает вид и форму ее
носителя, выполняющего роль аккумулятора и коммуникатора информации.
Здесь можно различать естественные носители - природа, человек (его
мозг, сознание, интуиция) и искусственные носители - от бересты до
бумаги и электро-магнитных форм представления информации (СДР, БзД,
программа для ЭВМ), телекоммуникационных сетей, переносящих данные в
пространстве.
Более ясна проблема для традиционных документов, но требует решений
применительно к документу электронному, также знаково идентифицируемому
в системах ЭВМ. Выработанные веками реквизиты для большинства письменных
документов или способы их идентификации по ряду реквизитов, должны быть
адаптированы к электронным документам, их собраниям, массивам и
обеспечивать защиту их в гражданском и публичном обороте.
Однозначного определения электронного документа пока не принято.
Стандарты и определения так называемого машинного документа вряд ли
адекватно отражают суть традиционного документа, переводимого в
электронную форму, а тем более продукта, создаваемого непосредственно в
ЭВМ. Представляется, что обозначенные системные характеристики документа
могут быть применены и при выработке определения электронного документа.
Важно выбрать базовую организационную форму такого документа, например
файл. В соответствии с использованием выбранной формы в электронном
делопроизводстве и документообороте оснащать его соответствующими
требования-
104 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
ми с учетом его смысловой, содержательной нагрузки. Так будут
создаваться типы и виды электронных документов.
От содержания и образа, формы документа (массивов документов,
формируемых по разным признакам) зависит порядок реализации всех других
компонентов правового режима и превращение информации в тот ресурс,
который должен вписаться в систему материальных, энергетических,
духовных резервов развития общества;
Для правовой дефиниции важно выявить все компоненты предмета, по поводу
которого возникают правовые отношения. В этих целях полезно учесть: в
Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации»
при определении документа - документированной информации - сказано, что
это «информация, зафиксированная на материальном носителе с реквизитами,
позволяющими ее идентифицировать». Идентификация - установление
тождества по определенным признакам. Состав и форма выражения признаков
различных документов устанавливается стандартами на определенные
категории или виды документов.
Подчеркнем еще раз: для правовой практики важно различать в феномене
«документ» такие его элементы, как 1) содержание информации; 2) форму
представления содержания - текст, записанный звук, изображение и т.п., а
также форму представления документа, если она определена стандартом или
иными требованиями (закон, приказ, отчетг письмо и т.п.); 3) носитель
информации - бумага, береста, папирус, пленка, дискета и др., здесь
реализуется коммуникативный признак.
Содержание записи может быть разделено на собственно целевую запись, ее
суть и реквизиты, сообщающие об источнике этой информации: авторе, его
местонахождении, времени составления документа, удостоверяющие его
подлинность печать, штамп и пр. Эти компоненты как раз и определяют
форму документа и необходимые для этого реквизиты.
Среди юристов, занимающихся вопросами документации и документа, нет
единства в учете названных его элементов. Некоторые считают достаточным
для документа наличие записи и носителя. Представляется, что правы те,
кто различает форму, содержание и носитель.
В рассматриваемой ст. 5 Закона содержатся нормы, согласно которым
документ, полученный из автоматизиро-
II. ДЕФИНИЦИИ. ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
105
ванной информационной системы, должен быть удостоверен соответствующим
образом, для того чтобы обладать юридической силой в системе правовых
отношений. Такое удостоверение возможно путем подписания его обычным
способом - собственноручно соответствующим субъектом -или путем
электронной цифровой подписи. Эта норма указанной статьи соответствует
норме, содержащейся в ст. 160 ГК РФ, принятого на полгода раньше
Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации».
Упомянутая статья ГК РФ письменную форму сделки признает при
использовании в процессе совершения сделок факсимильного воспроизведения
подписи с помощью средств механического или иного копирования,
электронно-цифровой подписи в случаях и в порядке, предусмотренных
законом, иными правовыми актами или договором. Известно, как широко в
настоящее время используется электронная цифровая подпись для
удостоверения подлинности документа в практике электронной торговли и
иных деловых контактов через Интернет. Исключение составляют сделки,
требующие нотариального удостоверения.
В России пока нет специального закона об электронной подписи, но и тех
норм, о которых было упомянуто, вполне достаточно для признания
юридической силы электронного документа и его подписи в электронной
цифровой форме.
В статье 5 Федерального закона «Об информации...» содержится и норма,
которая направлена на обеспечение безопасности использования ЭЦП. Она
предусматривает обязательность лицензирования деятельности по
удостоверению идентичности электронно-цифровой подписи. Порядок выдачи
таких лицензий должен быть установлен законом.
Состояние информационного пространства, постоянно расширяющегося за счет
глобализации многих сфер отношений как в пределах границ одного
государства, так и в пределах межгосударственных отношений и в
отношениях, выходящих за рамки национальных границ, за рамки одной
национальной системы права, ставит вопрос об унификации документов в
более широком масштабе, чем это было до сих пор. Проблема
документирования имеет ключевое значение для юридически грамотного
оформления отношений. Гармонизация, унификация стандартов на документы,
особенно на электронные, - гарантия юридически значимых действий и их
признания в деловой и судебной
106 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
практике.
Вопрос документирования информации в условиях информатизации перерастает
в проблему электронизации делопроизводства в рамках одной и связанных
структур социальной жизни и документооборота в принципе.
Организационно-технической стороной документалистики в условиях
информатизации общества занимаются специальные учреждения. В частности,
основная работа в этом направлении проводится Всероссийским
научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела
(ВНИИДАД), соответствующими структурами Госстандарта в системе
Федеральной архивной службы России. Правовое же решение этих проблем
остается за Государственной Думой, которая должна принять
соответствующие законы. Главные из них в настоящее время связаны с
установлением порядка оформления и использования электронных документов,
включая электронную подпись, и порядка документооборота (7).
В Российской Федерации нормативное решение вопроса об электронном
документе и электронной подписи находится в проектной стадии подготовки.
Можно привести пример принятия закона «Об электронном документе» в
Республике Беларусь. Императивная позиция этого закона состоит в том,
что массивы информации в электронной форме, не имеющие электронной
подписи, не рассматриваются как документы, имеющие юридическую силу.
Однако это не служит препятствием к тому, что такие документы и массивы
их представляют историческую ценность и являются объектами архивного
хранения. В первой половине 2000 г. в Беларуси вступили в действие два
государственных стандарта: СТБ 1176.1-99 «Информационная технология.
Защита информации. Процедуры выработки и проверки электронной цифровой
подписи» и СТБ 1176.2-99 «Информационная технология. Защита информации.
Функция хеширования». В последнем стандарте содержатся технические
требования к применению электронной подписи и алгоритм определения
контрольной характеристики файла (хэш-функции), позволяющей установить
факт внесения в документ несанкционированного изменения. Этот комплект
стандартов должен быть дополнен стандартом «Электронный документ.
Правила выполнения, обращения и хранения». Как отмечает В.Л. Носевич,
директор Белорусского научно-исследовательского центра электронной
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
107
документации, нерешенной остается проблема долгосрочного хранения и
доступности электронных документов в процессе государственного хранения.
Предлагается раздельное хранение электронных бумажных документов. Встают
вопросы и поддержки адекватности электронных документов и их массивов в
связи с быстро меняющимися информационными технологиями (8).
Заслуживают поддержки предложения о проведении информационно-правовой
реформы и построении организованного информационного пространства на
основе наращивания его ресурсов, которые должны происходить при
соблюдении конституционных прав граждан на пользование информацией,
соблюдении права доступа к информационным ресурсам, соблюдении прав
собственности и прав авторства на эти ресурсы (9: 150-154).
Правовые проблемы электронных документов в системе электронного
документооборота исследуются С.И. Семи-летовым. Необходима разработка
нового классификатора документированной информации с учетом перспектив и
тенденций электронного документирования и документооборота.
Научно-практической правовой проблемой в области документирования
информации, или, по выражению специалистов, документальной информации,
является вопрос о выработке концепции федерального закона, регулирующего
правила оформления и использования документированной информации. При
этом должны быть решены вопросы о том, в каком объеме законом должна
быть охвачена документированная информация: только обращающаяся в
системах органов государственной власти и местного самоуправления (в
публичной управленческой сфере) или же всякая документированная
информация, включая и частный сектор экономики, предпринимательства и
иных видов деятельности.
Вторая группа вопросов касается стадий делопроизводства. Надо на
концептуальном уровне решить вопросы, должна ли идти речь в законе
только о стадии документального оформления сведений в той сфере, которую
охватывает закон, или и об организации самого делопроизводства в
определенной системе. Помимо этого следует решить вопросы об организации
и порядке осуществления обмена информацией и условиях такого обмена; о
порядке подготовки документов и их массивов к сдаче на архивное
108
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
хранение. Известно, что организация архивного дела и работа архивов
Российской Федерации регулируется специальным Федеральным законом.
Окончательного решения этих вопросов пока нет, разрабатываются различные
концепции. В связи с осуществлением Федеральной программы «Электронная
Россия», возможно, эта проблема получит окончательное решение.
Вторым элементом правового режима информации является требование по
установлению права собственности и исключительных прав на объекты
информационных ресурсов.
Наличие у того или иного субъекта документированной и иной информации
является предпосылкой для установления пределов его права на
распоряжение этим ресурсом и установления ответственности данного
субъекта и всех тех, кто заинтересован в этом ресурсе за нарушение
правил его использования. В этой связи важно правильно применить
институты собственности и институты интеллектуальной собственности
относительно объектов данного ресурса.
В Федеральном законе «Об информации...» достаточно подробно проработан
вопрос об отнесении информационных ресурсов к составу имущества
различных субъектов в качестве объекта вещного права. Пункт 2 ст. 6
Закона гласит: «Физические и юридические лица являются собственниками
тех документов, массивов документов, которые созданы за счет средств,
приобретены ими на законных основаниях, получены в порядке дарения или
наследования». Информационные ресурсы могут быть государственными и
негосударственными и в качестве элемента имущества могут находиться в
собственности государства, субъектов местного самоуправления, граждан,
организаций и общественных объединений. Российская Федерация и ее
субъекты являются собственниками информационных ресурсов, создаваемых,
приобретаемых, накапливаемых за счет средств соответствующих бюджетов и
полученных путем иных установленных законом способов.
Отношения по поводу права собственности на информационные ресурсы
регулируются Конституцией РФ и гражданским законодательством.
Информационные ресурсы, являющиеся собственностью государства, находятся
в ведении Российской Федерации и ее субъектов, а также соответствующих
органов государственной власти. Пункт
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
109
«и» ст. 71 Конституции РФ устанавливает, что в ведении Российской
Федерации находятся федеральная информация и средства связи. Статья 72
Конституции РФ, предусматривая разграничение государственной
собственности между федерацией и субъектами федерации, распространяется
и на объекты информационных ресурсов, находящиеся в их совместном
ведении,
Федеральный закон «Об информации...» в ст. 6-8 содержит нормы, которые
создают основу для регулирования отношений собственности на
информационные ресурсы при соблюдении конституционного и гражданского
законодательства РФ. Этот закон подтверждает и то, что информационные
ресурсы, являясь элементом имущества различных субъектов, могут быть
товаром и, следовательно, объектом рыночных отношений. Закон
предусматривает ряд норм административно-правового характера. Они
касаются соблюдения правил представления обязательного экземпляра
документа; обязанностей органов государственной власти за сбор
информации по целевому признаку; обязанностей организаций, которые
ответственны за сбор информации, представляемой в обязательном порядке,
и организаций, осуществляющих специализированное хранение и обработку
информации на основе договора, в частности обязательность лицензирования
этой деятельности.
Можно ли говорить о том, что институт собственности в таком объеме,
решает все проблемы информационных ресурсов и прав их владельцев
(собственников)? Ответ будет отрицательный. Это объясняется
специфической природой информации и материализованных объектов, в
которых она аккумулируется. Гражданский кодекс, включая в состав
объектов гражданских прав информацию как самостоятельный объект и
определяя его место между объектами вещного права и объектами
интеллектуальной собственности, не ответил на вопрос, в каком объеме
институт вещной собственности может быть применен к информации как к
самостоятельному объекту прав. Дело в том, что право пока не располагает
иными институтами кроме института вещной собственности и института
собственности интеллектуальной, реализуемой через систему авторского
права и смежных прав и систему патентного законодательства. Информация и
информационные ресурсы - это такие объекты, которые обладают признаками
объектов вещного и интеллектуального свойства, иными словами -это
гибридные объекты. Сложность состоит в том, что
110
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
весьма не просто разделить сферы влияния этих институтов при определении
прав субъектов на такие объекты. С одной стороны, они объекты
информационного характера, с другой - могут представлять и имущественный
интерес субъектов (2: 10).
Информационный ресурс, выраженный документом, представляет собой
материальный объект, и одновременно он является результатом
интеллектуальной деятельности. И если форма этого документа (рукописи)
будет соответствовать требованиям произведения, то это уже объект
авторского права. Это же случается и с массивом, пакетом документов,
обеспечивающих право автора на патент при создании, например,
изобретения. Результат охраняется как основание для получения патента в
комплекте документов. А последние представляют массив информации. Такая
двойственная природа информационного продукта создает некоторую
сложность в определении прав обладателя (собственника, владельца,
пользователя) информационного продукта, оценки этого продукта, форм его
включения в рынок и другие виды обмена.
Представляется, что в подобной ситуации есть преимущества для автора или
собственника этого информационного продукта (ресурса). При
соответствующих обстоятельствах этот субъект может защитить свои права и
механизмами вещного права, и механизмами права исключительных прав.
Потеря рукописи, например машинисткой или редакцией, вызовет механизмы
вещного права. А издание или иная форма обнародования рукописи без
согласия автора или под чужим именем могут быть квалифицированы как
нарушение авторского права. Расширение сферы правовой защиты и
регулирования отношений создателя информации и работодателя,
финансирующего работу в информационной сфере, может быть использована в
пользу создателей информации.
Одновременно возникают вопросы об усилении ответственности работодателя
перед исполнителями и создателями интеллектуального информационного
продукта и об его обязательствах перед государством по линии размещения,
хранения, использования этого продукта как в интересах государства, так
и в интересах его создателя.
В качестве примера, обнаруживающего тесную связь информационных ресурсов
с институтом интеллектуальной собственности, приведем таблицу из
методических рекомендаций «Имущественные и авторские права на
научно-техническую продукцию», изданных Министерством при-
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 111
родных ресурсов РФ.
Общая классификация научно-технической продукции НИИ и КБ,
предназначенной для изучения недр
Вид деятельности Результат творческой деятельности Виды
научно-технической продукции
Информационная продукция Объемно-пространственная продукция
Содержание Форма представления Материальный носитель Форма
представления Материальный носитель
Научная Новые знания Основы, принципы, гипотезы, открытия, теории,
концепции, закономерности, критерии, типизации, процессы и • явления,
прогнозы, классификации и др. Монографии, сборники, записки,
свидетельства, программы, научные отчеты и обобщения, геофизические
и другие карты и разрезы и Др. Бумага, магнитные ленты и диски,
фотопленки и Стогра-и, оптические диски и голограммы и др. Макеты,
экспериментальные и технические установки, эталонные образцы,
коллекции руд и минералов и т.д. Промышленные и природные материалы
Научно-техническая Решение прикладных, геологических, инженерных,
технологических, геологоразведочных и других задач Изобретения,
методики, рекомендации, технологии, конструкторские решения, описания
рецептур, описания моделей, регламенты, стандартные требования,
рекламные материалы и др. Авторские свидетельства, патенты, инструкции
и положе-
НИЯ2
ГОСТы и ОСТы, конструкторская и технологическая документация,
справочники, обзоры, научные отчеты, учебники, руководства, товарные
знаки, фирменные наименования и т.д. Тоже Полезные модели, опытные и
опытно-промышленные образцы техники, параметрические и эталонные
скважины, модели месторождений, калибровочные установки для
измерительной техники, эталонные смеси газов и растворов, испытательные
стенды и т.д. Тоже
112
Н. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
На уровне отдельной организации при определении режима информационного
ресурса в рамках научно-технической продукции будут действовать нормы
авторского права для урегулирования отношений исполнителей и
администрации, нормы административного права и гражданского при
оформлении всего комплекса информации как результата научно-технической
и иной деятельности организации по осуществлению своей уставной
деятельности за определенный период. Здесь оформление и сдача
документации за год в архивы, в Геофонд России. Информация этого фонда
является федеральной собственностью, открытой для всех пользователей,
кроме информации, отнесенной к категории ограниченного доступа.
Проблема взаимопроникновения и тесного переплетения института
собственности и исключительных прав субъектов интеллектуальной
деятельности в связи с развитием информатизации и созданием Интернета
приобрела глобальный характер. В настоящее время почти все национальные
системы законодательства озабочены тем, чтобы привести нормативную
основу регулирования использования информационных ресурсов в глобальном
информационном пространстве в соответствие с новыми обстоятельствами и
найти оптимальный вариант регулирования режима информационного ресурса
при сохранении тех институтов права, которые до сих пор сложились. Речь
идет о сочетании механизмов этих правовых институтов для такого нового и
сложного объекта, которым является информация. Некоторые исследователи
(В.М. Дозорцев) считают, что для информационных ресурсов требуется
самостоятельная система регулирования прав и отношений.
Формально юридически кажется понятным такое разделение форм
собственности и в пределах каждой формы на возможные виды. На практике
же возникает немало проблем в процессе проведения границ между
федеральной собственностью на информационные ресурсы и собственностью
субъектов федерации, а также между собственностью субъектов федерации и
органами местного самоуправления, представляющими интерес и компетенцию
субъектов местного самоуправления. Это происходит потому, что нет
четкого и однозначного критерия разграничения собственности в тех
случаях, когда предметы ведения того и другого уровня достаточно
подвижны и определяются в договорном порядке путем заключения соглашений
об
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 113
обмене и совместном использовании определенных массивов информационных
ресурсов. Наилучшим выходом из этого может быть регулирование более
стабильного порядка на основе закона об информационном обеспечении
деятельности органов государственной власти и местного самоуправления
или о правовом режиме служебной и деловой информации. Одновременно можно
ставить и более широкий вопрос - о правовом режиме собственности
публичного информационного ресурса (не частного!). При этом учитывать
вещное право на документированные и иным способом объективированные
результаты информационной деятельности и исключительные права авторов
или иных правообладателей. Более подробно этот вопрос рассмотрим в
других частях работы, связанных с решением проблемы интеллектуальной
собственности в информатике и с содержанием отдельных видов
информационной деятельности.
Накоплен почти десятилетний опыт организации систем электронного
документооборота для органов государственной власти администрации
Санкт-Петербурга и правительства Ленинградской области. В этой системе
насчитывается до 500 тыс. документов, которые организованы в
автоматизированные системы Консорциума «Кодекс». В этой связи возникают
вопросы о корпоративных системах обработки и распространения информации.
Признак корпоративности возникает и в процессе обязательного
представления документированной информации в депозитарии ее сбора и
хранения как государственного информационного ресурса. В базовом Законе
«Об информации...» в ст. 8 содержатся нормы, согласно которым «граждане,
органы государственной власти, органы местного самоуправления,
организации и общественные объединения обязаны представлять
документированную информацию органам и организациям, ответственным за
формирование и использование информационных ресурсов. Перечни таких
органов и организаций утверждает Правительство Российской Федерации».
В связи с этим следует уточнить область применения термина
«корпоративный». Если имеем в виду смешанную, сложную систему интересов,
то возможно употребить этот термин. Но более правильно, очевидно, в
таких случаях ограничиться пониманием смешанной системы. Таким примером
совместного владения подлинником и копией доку-
114 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
мента и оснований для его создания может быть паспортная или
регистрационная система граждан, установленная государством. Документ,
удостоверяющий личность и место прописки (проживания) выдается
гражданину и является его собственностью. Одновременно его основания и
копия хранятся в соответствующем органе МВД России, и используются как
государственная информация, а массивы такой информации являются
собственностью государства. (В некоторых публикациях автор назвал этот
вариант совмещения интереса корпоративной формой. Но по размышлении
считает, что более точно термин «корпоративный» отнести к сфере
интереса, возникающего в кооперации в частном секторе отношений).
К проблеме режима прямое отношение имеет вопрос о категории
общенационального достояния в структуре собственности на информационные
ресурсы.
Этот вопрос связан с нормами, сформулированными в ст. 9 Федерального
закона «Об информации, информатизации и защите информации». Эти нормы
устанавливают, что «отдельные объекты федеральных информационных
ресурсов могут быть объявлены общероссийским национальным достоянием» и
что осуществление такого «объявления», а также «определение их правового
режима устанавливается федеральным законом».
Само по себе вычленение по определенным признакам наиболее ценных
массивов информационных ресурсов в особую группу и установление режима
ее использования как национального достояния сомнений не вызывает.
Сложности возникают из-за неоднозначности терминологии, которая
применяется в области отнесения наиболее ценных объектов исторического,
культурного характера, к которым относятся и массивы документов, и
отдельные документы, хранимые в библиотеках, музеях, архивах. В
зависимости от места и порядка хранения и отнесения к исключительным
категориям эти объекты могут определять как «культурные ценности»,
«национальное достояние», «исторические ценности» и т.п. Предстоит
работа по гармонизации законодательства в области библиотечногб,
архивного, музейного дела, культуры в целом. Необходимо гармонизировать
нормы дефинитивного характера в федеральных законах от 26 мая 1996 г. №
54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в российской
Федерации»; от 15 апреля 1998 г. № 64-ФЗ «О культурных
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 115
ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и
находящихся на территории Российской Федерации»; Основы законодательства
Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. № 3612-1; от 29
декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле»; от 4 июля 1996 г. «Об
участии в международном информационном обмене» и др.
Наиболее сложные вопросы при отборе объектов информационных ресурсов,
которые возможно отнести к общероссийскому национальному достоянию,
связаны с установлением критериев отбора этих объектов, организацией
экспертных структур при отборе и квалификации ресурса как национального
достояния, с установлением режима сохранности, с одной стороны, и режима
открытого доступа к ним - с другой.
Третья составляющая правового режима информационных ресурсов относится к
обязательному установлению применительно к каждому объекту ресурсов ее
категории по доступу пользователей, т.е. степени открытости.
В соответствии с Федеральным законом «Об информации, информатизации и
защите информации» вся документированная информация делится на открытую,
доступную для всех субъектов права, и информацию ограниченного доступа.
Последняя также неоднородна по своему режиму доступа и делится на
информацию (сведения), отнесенную к государственной тайне, и
конфиденциальную информацию. По упомянутому базовому Закону отнесение
информации к конфиденциальной осуществляется в порядке, установленном
законодательством РФ. Отнесение информации к государственной тайне
осуществляется в соответствии с Конституцией РФ на основе Федерального
закона «О государственной тайне», принятого 21 июля 1993 г. и
действующего в редакции от 6 октября 1997 г.
К государственной тайне относятся защищаемые государством сведения в
области его военной, внешне экономической, разведывательной,
контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности,
распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской
Федерации. Названный Федеральный закон (ст. 26) содержит перечень
областей, или направлений, информации (сведений), отнесенных к этой
категории:
* в области военной;
116 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
* в области экономики, науки и техники;
* в области внешней политики и экономики;
* в области разведывательной, контрразведывательной и
оперативно-розыскной деятельности, включая сведения об организации, о
силах, средствах и методах обеспечения безопасности объектов
государственной охраны, а также данные о финансировании этой
деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;
* сведения о системе президентской, правительственной, шифрованной, в
том числе кодированной и засекреченной, связи, сведения о шифрах, о
разработке, об изготовлении шифров и обеспечении ими, о методах и
средствах анализа шифровальных средств и средств специальной защиты, об
информационно-аналитических системах специального назначения;
* о методах и средствах защиты секретной информации; об организации и о
фактическом состоянии защиты государственной та,йны:
* о защите государственной границы Российской Федерации, исключительной
экономической зоны и континентального шельфа России;
* о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением обороны,
безопасности государства и правоохранительной деятельности в Российской
Федерации;
* о подготовке кадров, раскрывающие мероприятия, проводимые в целях
безопасности государства, и др.
Перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в
Указе Президента РФ от 24 января 1998 г. № 61.
Закон «О государственной тайне» регулирует правила проставления грифа
секретности на документах (ст. 2) и других реквизитов для носителей
сведений, составляющих эту тайну (ст. 12); правила допуска и доступа к
государственной тайне и ряд других проблем, которые рассматриваются в
главе об информационной безопасности.
Полезной работой по данной проблеме является учебно-методическое пособие
группы авторов «Государственная тайна в Российской Федерации», изданное
Санкт-Петербургским университетом в 1999 г. Оно содержит объемные
приложения по перечню сведений, отнесенных к государственной тайне, по
вопросам подготовки кадров в этой области и ряд документов по оформлению
допуска к государственной тайне (11: 330).
II. ДЕФИНИЦИИ. ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 117
Конфиденциальной информацией признается такая, доступ к которой
регулируется на основе специального законодательства. ГК РФ определяет,
что является коммерческой тайной, банковской тайной. Тем же Кодексом в
ст. 139 сделана не очень удачная попытка определить служебную тайну.
Неудачным это видится потому, что служебная информация относится к
объектам регулирования публичного права, поэтому к ней применимы не все
признаки, которые свойственны коммерческой тайне. Отдельными нормами в
законах о банках, о недрах, в Налоговом кодексе и других законах
регулируются вопросы конфиденциальности тех или иных сведений,
попадающих в зону деятельности этих органов.
К информационным ресурсам ограниченного доступа относится и информация,
которая квалифицирована как «информация о гражданах, или персональные
данные».
Вопрос о видах конфиденциальной информации исследован в работах В.Н.
Лопатина, выявивший более тридцати названий такой информации и
предложивший методику их структуризации. Основные системы ограничений на
доступ к информации в российском праве исследовались в монографии А.А.
Фатьянова (12) и в работах В.Н. Лопатина (13).
Наиболее обобщенный перечень видов конфиденциальной информации
содержится в Указе Президента РФ от 1999 г. № 188. Это служебная тайна,
коммерческая тайна, профессиональная тайна, личная, семейная.
Федеральный закон «Об информации...» предусматривает обязательное
регулирование конфиденциальной информации на уровне федерального
законодательства. Пункт 5 ст. 10 Закона предусматривает: «Отнесение
информации к конфиденциальной осуществляется в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации, за исключением случаев,
предусмотренных статьей 11 настоящего Федерального закона». Речь идет о
том, что информация о гражданах, о персональных данных должна
регулироваться исключительно Федеральным законом.
Отметим еще раз, что законодательство РФ об отдельных видах
конфиденциальной информации пока не сформировано. Как продвигается это
дело, можно видеть на примере Федерального закона «О коммерческой
тайне». Данный Закон принят в 1999 г., но долго согласовывался с
Администрацией Президента, и не был подписан. В настоящее время в
обновленной редакции он должен быть
118 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
внесен повторно.
Предстоит решить и вопрос о выборе формы регулирования служебной
информации, а в ее составе и вопрос о служебной тайне. Требует решения
вопрос о правовом режиме информации, относимой к профессиональной тайне
-тайна адвоката, врача, психолога, нотариуса и т.п.
В составе проблем правового регулирования режима информации по доступу
важнейшее место занимает вопрос о свободе доступа к информации и
легитимном определении открытой информации.
Эта проблема решается двумя путями. Первый связан с включением в
законодательство норм о свободе информации и ее ограничением
исключительно на основе закона (13, 14). Второй путь реализуется через
включение норм о запрете относить определенные виды информации к
категориям ограниченного доступа. Так, в Федеральном законе «Об
информации, информатизации и защите информации» ст. 10 содержит норму о
запрете относить к информации ограниченного доступа правовую информацию:
* о правах, свободах и обязанностях граждан и порядке их реализации;
* документы, содержащие информацию экологического, демографического,
санитарно-эпидемиологического характера, необходимой для «безопасного
функционирования населенных пунктов, производственных объектов,
безопасности граждан и населения в целом»;
* документы, содержащие информацию о деятельности органов
государственной власти и органов местного самоуправления, об
использовании бюджетных средств и других государственных и местных
ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением
сведений, отнесенных к государственной тайне;
* документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов,
информационных системах органов государственной власти и местного
самоуправления, общественных объединений, организаций, «представляющие
общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и
обязанностей граждан».
Перечень ограничений по отнесению сведений к категории государственной
тайны содержится и в законе «О государственной тайне».
Четвертым компонентом правового режима информационных ресурсов является
форма обеспечения инфор-
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
119
мационной безопасности и особенно та часть этой проблемы, которая
связана с защитой информационных ресурсов.
В этой части обеспечения информационных ресурсов особым правовым режимом
реализуются прежде всего правила определения и соблюдения режима
категорий информации по доступу. Кроме того, защита информации зависит
от соблюдения правил работы с информационными технологиями и средствами
коммуникации информации. В связи с таким комплексным состоянием данной
проблемы целесообразно ознакомиться с вопросом о применении института
правового режима к таким объектам, как информационные технологии,
информационные системы и системы коммуникаций.
§ 3. Развитие нормативной основы формирования и использования
информационных ресурсов
Рассмотренные основные положения базового Закона «Об информации...» не
исчерпывают проблемы регулирования отношений в области формирования,
сбора, хранения, использования информационных ресурсов различных
субъектов, обладающих правом на информацию. Предстоит большая работа по
регулированию отношений, связанных с отдельными видами информационного
ресурса страны. Уже были отмечены сложности разграничения права
собственности на ресурсы федерального ведения и ведения субъектов
Российской Федерации. Субъекты федерации активно формируют свои
региональные системы информационных ресурсов и, естественно, хотят ими
продуктивно распоряжаться. На этой основе развивается их
законодательство в области регулирования информационных ресурсов.
Напомним о законе Ханты-Мансийского автономного округа, который так и
называется «Об информационных ресурсах Ханты-Мансийского автономного
округа Российской Федерации». Он принят в 1996 г. и успешно действует.
Подобный закон принят, например, в Воронежской области; проекты таких
законов обсуждаются законодательными органами Москвы, Московской
области, других субъектов Российской Федерации.
Закон не единственная форма обеспечения нормативного регулирования
отношений в области формирования и использования информационных
ресурсов. На основе зако-
120 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
на разрабатываются пакеты или блоки нормативных актов, которые
регламентируют порядок осуществления той или иной процедуры либо
операции с информационными ресурсами. Так, на основе и во исполнение
закона Ханты-Мансийского автономного округа разработан и проходит
апробацию ряд документов. В их числе Положение о правилах ведения
Государственного регистра населения, Положение о реестре юридических
лиц, Положение о Единой системе информационных ресурсов округа и др.
Примером регулирования порядка формирования информационных ресурсов на
основе постановлений Правительства РФ может быть постановление от 2
февраля 2001 г. № 85. «Об утверждении Положения о Государственном
комитете Российской Федерации по статистике». Этот акт определяет задачи
названного комитета в области обеспечения официальной статистической
информацией федеральные органы государственной власти, органы
государственной власти субъектов федерации, органы местного
самоуправления, граждан и организации, квалифицирует статистическую
информацию как часть государственных информационных ресурсов о
социально-экономическом и демографическом положении страны. В числе
задач и функций Госкомстата России находятся такие, как:
развитие информационной системы государственной статистики, обеспечение
ее совместимости и взаимодействия с другими государственными
информационными системами в едином информационном пространстве;
обеспечение хранения и защиты официальной статистической информации;
организация сбора и обработки бухгалтерской отчетности организаций и
обеспечение в установленном порядке пользователей данными этой
отчетности;
обеспечение в установленном порядке присвоение кодов по общероссийским
классификаторам технико-экономической и социальной информации
юридическим лицам, их представительствам и филиалам, гражданам,
занимающимся предпринимательской деятельностью без образования
юридического лица, при их учете в Едином государственном регистре
предприятий и организаций.
Этим же постановлением предусмотрено, что Госкомстат России
разрабатывает и утверждает по согласованию с Министерством финансов РФ и
Министерством экономического развития и торговли РФ унифицированные
формы
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
121
первичной документации и их электронные версии; согласовывает
специализированные формы первичной учетной документации, разрабатываемые
федеральными органами исполнительной власти на основе унифицированных
форм; осуществляет единую техническую политику в области сбора,
обработки и передачи статистической информации с учетом современного
уровня развития информационных технологий; взаимодействует с
федеральными и региональными информационными системами, разрабатывает
перечень сведений конфиденциального характера, получаемых при проведении
государственных статистических наблюдений, и порядок их предоставления
пользователям, а также другие функции в области информатики.
Литература
1. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите
информации». Комментарий. - М., 1996.
2. Бачило И.Л. Информационные ресурсы как объект права и объект
отношений, регулируемых Гражданским кодексом РФ //Информационные ресурсы
России. - М., 1999. - № 1.
3. Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., 2000.
4. Бержель Ж.-Л. Указ соч.
5. Словарь административного права. - М., 1999.
6. Документация в информационном обществе: электронное делопроизводство
и электронный архив. - М., 2000.
7. Семилетов С.И. Использование электронных документов и подписей в
электронной коммерции. Опыт зарубежного законодательства //Проблемы
информатизации. -2001. - Вып. 2.
8. Носевич В.Л. Принципы и подходы к сохранению электронной
документации в Республике Беларусь. Документация в информационном
обществе: электронное делопроизводство и электронный архив. - М., 2000.
9. Семилетов С.И. Правовые проблемы электронных документов в
системе электронного документирования //Документация в
информационном обществе: электронное делопроизводство и электронный
архив. - М., 2000.
10. Бачило И.Л. О праве собственности на информационные ресурсы
//Информационные ресурсы России. - М., 1997. - № 4.
122 11. ДЕФИНИЦИИ. ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
11. Государственная тайна в Российской Федерации. Учебно-методическое
пособие //Под общей ред. чл.-кор. МАИ М.А. Вуса. - СПбГУ, 1999.
12. Фатьянов А.А. Тайна и право: основные системы ограничений на доступ
к информации в российском праве. -М, 1999.
13. Лопатин В.Н. Правовые основы информационной безопасности. Курс
лекций. - М., 2000.
14. Лопатин В.Н. Безопасность экономики информаци-•онных технологий в
условиях глобализации //Проблемы
информатизации. - 2001. - Вып. 2.
Глава 4
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ, ИНФОРМАЦИОННЫХ СИСТЕМ И СЕТЕЙ
§ 1. Правовой режим информационных технологий
Триединство информации, технологий и систем связи в практической
информатике определяет значение института правового режима не только для
информационного ресурса. Этот институт действует и в отношениях,
связанных с информационными технологиями, образуемых на их основе
информационными системами и обеспечивающими взаимодействие систем
средств связи.
Есть ли специфика в применении института правового режима к
информационным технологиям? Безусловно. Для подробного ответа на этот
вопрос надо рассмотреть сначала такие категории и их понятия, как
«средства обеспечения автоматизированных информационных систем»,
«средства международного информационного обмена», «средства связи»,
применяемые в законах, действующих в сфере практической информатики.
Видно, что общим термином во всех этих определениях является слово
«средства». Суть «средств» означает не что иное, как наличие
определенной инфраструктуры, которая позволяет говорить об определенном
уровне информатизации. В дефиниции информатизации эта сторона дела
выражена достаточно скромно словосочетанием «создание оптимальных
условий» - без раскрытия значения всех компонентов инфраструктуры.
Инфраструктура информатизации как процесса удовлетворения информационных
потребностей в информации
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
123
различных пользователей этого ресурса, безусловно, включает
информационные технологии, информационные системы и информационные
коммуникации - сети. Это не исчерпывающий состав инфраструктуры, ибо
сюда включаются и кадры специалистов, и системы управления, и системы
производства, и многое другое. Но в данном случае говорим о триединстве
технологий, систем и коммуникаций в сфере практической информатики.
Являются ли определения названных понятий правовыми? Только в той мере,
поскольку обозначают предмет правовых отношений, но не-самой
деятельности правового регулирования. В этом смысле названные предметы
отношений, как и информационные ресурсы, включаются в структуру
института правового режима. Рассмотрим специфику режима каждой из
названных составляющих информатизации.
Дефиниция категории «информационные технологии» в нормативно-правовых
актах пока самостоятельно не определена.
Согласно Федеральному закону «Об информации, информатизации и защите
информации» технологии отнесены к категории «средства обеспечения
автоматизированных информационных систем», а программы для ЭВМ являются
средством обеспечения технологий. Такое заключение можно сделать из
смысла ст. 2 Закона. Федеральный закон «Об участии в международном
информационном обмене» от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ обходится без
упоминания об информационных технологиях. Он говорит о средствах
международного информационного обмена в смысле систем коммуникаций, а
обмен совершается через информационные системы. Предметом внимания
данного Закона является только информация, информационный продукт
-документированная информация, подготовленная в соответствии с
потребностями пользователей и предназначенная или применяемая для
удовлетворения потребностей пользователя. Экспортировать и импортировать
программы для ЭВМ и программное обеспечение, средства вычислительной
техники и связи можно и не ссылаясь на данный Закон. Справедливости ради
надо сказать, что в ст. 9 Закона упоминается об «ошибочных командах», но
откуда они исходят и связано ли это в дефектом программного обеспечения,
остается не ясным.
Более четкая постановка вопроса об информационных технологиях содержится
в Законе РФ от 23 сентября 1992
124 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
г. «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и
баз данных». Здесь программа для ЭВМ определена как объективная форма
представления совокупности данных и команд, предназначенных для
функционирования ЭВМ и других компьютерных устройств с целью получить
определенный результат. Под программой для ЭВМ подразумеваются также
подготовительные материалы, полученные в ходе ее разработки, и
порождаемые ею аудиовизуальные отображения (ст. 1). Это означает, что,
во-первых, кроме конечного продукта -программы в поле регулирования
этого закона попадают и документы, отражающие ход работы над ней и
сопровождающие программу. А во-вторых, аудиовизуальные отображения.
Здесь возникает вопрос. Аудиовизуальное изображение может показывать
содержание программы, и тогда это справедливо. Но аудиовизуальное4
отображение состава базы данных (хранимой обрабатываемой информации)
может вызвать суждение не однозначное. Это в основном файлы текстовые,
графические и т.п., которые возможно отнести к информационному ресурсу
определенной информационной системы.
Другой закон РФ, принятый одновременно с Законом «О правовой охране
программ для электронных вычислительных машин и баз данных», и
посвященный правовой охране топологий интегральных микросхем, определяет
свой предмет как зафиксированное на материальном носителе
пространственно-геометрическое расположение совокупности интегральной
микросхемы и связей между ними. «Интегральные микросхемы -
микроэлектронное изделие окончательной или промежуточной формы,
предназначенное для выполнения функций электронной схемы, элементы и
связи которого нераздельно сформированы в объеме и (или) на поверхности
материала, на основе которого изготовлено изделие». Как видим, здесь
дано описание физического представления микросхем, которые используются
и в процессе создания информационных технологий, и одновременно
функциональное назначение микросхемы - «выполнение функций электронной
схемы». Закон определяет порядок установления авторства и имущественных
прав создателя микросхем.
Проектируемая Белая книга по информационным технологиям в России 2001 г.
определяет информационные технологии как «комплекс объектов, действий и
правил,
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
125
связанных с подготовкой, переработкой и доставкой информации при
персональной, массовой и производственной коммуникации, а также все
технологии и отрасли, интегрально обеспечивающие перечисленные
процессы».
Учитывая три достаточно четко обозначенные слагаемые информационных
технологий: 1) объекты, действия, правила - предметы и форма
представления; 2) подготовка, переработка, доставка информации, т.е.
область применения - функционально-целевая характеристика; 3) все
технологии и отрасли, задействованные в этих процессах, т.е. структурное
обеспечение области производства и деятельности изготовителей
технологий, правовое регулирование всего комплекса информационных
технологий должно охватить эту совокупность отношений. Коротко это:
автор продукции; функциональная сфера применения продукта, его
назначение; опытное, серийное или массовое изготовление; включение в
сферу обмена и использования. Такой жизненный цикл информационных
технологий предопределяет разграничение правового внимания на две
области регулирования.
Первая связана с созданием этого продукта, а вторая -с его
использованием для определенных потребительских целей.
И все же, это определение также не называет основного предмета, который
формирует данную технологию, не раскрывает суть «объектов», которые
предопределяют и «действия», и «правила». С учетом ограниченных
возможностей для юриста'все же предложим называть информационными
технологиями программы и программное обеспечение систем вычислительной
техники - ЭВМ, которые включают в свою структуру (состав) и определенные
действия, и соблюдение определенных правил для их использования.
Программы, согласно Закону о топологиях интегральных микросхем,
представляет собой изделие промежуточной или окончательной формы,
предназначенное для Выполнения функций электронной системы, элементы и
связи которого сформированы в объеме и (или) на поверхности материала,
на основе которого изготовлено изделие. Таким образом, программа,
согласно двум законам 1992 г., имеет организационную форму выражения в
виде: 1) изделия на материальном носителе; 2) «подготовительных
материалов», которые могут быть представлены
126 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
письменными документами, фрагментами микросхемы, демонстрационными
стендами; 3) как сказал законодатель -в виде аудиовизуального
отображения.
Таким образом, описание программы как объекта внимания права говорит о
его сложности (6, 7), о том, что он имеет три разных формы его
представления. А это, в свою очередь, заставляет насторожиться, когда
весь предмет отношений в информатике, во всей его совокупности, отнесен
к объектам авторского права. Вместе с тем обостряется вопрос и о
сложности правового режима на этот объект информатики.
Рассмотрим отдельные позиции правового режима применительно к программам
для ЭВМ по аналогии с правовым режимом информационного ресурса.
1. Фиксация информации в документированной форме в данном случае
дополняется воплощением в виде материализованного и выраженного в
объективированной форме - «изделие» и в виде экранного «отображения».
Эти усложнения не снимают вопроса о включении в правовой режим вопроса
объективизации (воплощения) содержания программы во все возможные для
нее формы и обязывают предусмотреть соответствующие требования к
оформлению содержания (пригодность для выполнения функций электронной
схемы - функционирования ЭВМ), а также обеспечить сопровождение этого
содержания необходимыми реквизитами для установления источника его
происхождения, его предназначения и правил использования.
2. Вторая позиция правового режима оказывается самой сложной для данного
объекта. Формально в позициях правового режима применительно к
информационным ресурсам предусмотрено установление собственности на этот
ресурс. Но относительно информационных технологий, сердцевиной которых
являются программы и их сочетания в программном обеспечении определенных
ЭВМ, в соответствии с Законом «Об авторском праве...», к сфере ведения
которого причислены программы для ЭВМ, речь может идти о сфере
интеллектуальной собственности в части исключительных прав создателя или
правообладателя программы. Но это уже не сфера права собственности
вещной по российскому праву.
Понимая запутанность проблемы в теоретическом аспекте, разработчики
применили в Федеральном законе «Об
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
127
информации...» термин не «вещь», а «имущество», когда определяли вторую
позицию правового режима в ст. 6. Имущество согласно законодательству
может быть материальным и нематериальным. Именно на позиции «имущество»
может произойти воссоединение всех форм выражения программного продукта.
Он включается в отношения и как результат интеллектуального творчества,
и как объект, характеристика которого заслуживает термина «продукт»,
«изделие» - материализованная форма результата интеллектуальной работы.
Как было отмечено ранее, возникает феномен двойной защиты, гибридная
форма правового оформления и защиты интересов создателя продукта. На
практике этот механизм проработан недостаточно. Основной камень
преткновения - учет такой продукции и ее оценка, выявление ее
номинальной стоимости и рыночной цены.
3. Третья позиция правового режима применительно к информационным
технологиям кажется достаточно ясной. Здесь, как и в других случаях,
речь идет об определении категорий по доступу к данному объекту.
Программы и программный продукт может быть секретным и относиться к
режиму государственной тайны. При этом нельзя найти аналогию с
произведениями литературными, но зато есть связь с секретными
изобретениями или объектами научно-исследовательских работ.
Более мягкая форма ограничений доступа к программам для ЭВМ и
программному продукту - коммерческая или служебная тайны. Но возникает
конфликтная зона в связи с ограничениями для выхода на рынок
программного продукта, который может иметь режим ноу-хау. Необходимы
более жесткие условия защиты интереса создателя и интереса государства
или иного субъекта, который заинтересован в ограничении распространения
этого продукта с учетом среды его применения.
Если в зоне информационного продукта (информации, информационных
ресурсов) можно выделить виды, которые не могут быть ограничены по
признаку открытости, Доступа, то как быть с этим применительно к
информационным технологиям. Здесь, очевидно, надо уповать на
стандартизацию, которая обеспечивает средства информатизации массового
потребления, и на рыночные механизмы, призванные отбирать лучший продукт
и создавать для него широкое поле спроса и использования. При этом важ-
128
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
на классификация программ по категориям: высоких технологий, двойного
применения, гражданского сектора и массового потребления.
4. Последняя позиция правового режима - выбор формы охраны и защиты
объекта, режима, обеспечивающего безопасность для самого продукта,
интереса соответствующих субъектов, а также для пользователей -
создателей и эксплуатационных структур информационных систем. Правовые
механизмы здесь сосредоточены на производствах учета, квалификации и
регистрации результатов работы в области создания информационных
технологий. Здесь же реализуются институт сертификации как механизм
квалификации их качества и сферы применения, а также институт
лицензирования деятельности по производству и применению технологий.
Определяя возможность применения института правового режима к таким
объектам, которые называются «информационные технологии», в общей форме
имеем в виду, что более детально эти вопросы должны быть привязаны к
проблеме информационной деятельности и обеспечению управления процессами
информатизации.
Для определения степени гибридности, сочетания механизмов публичного и
частного права в процессе правового регулирования отношений, связанных с
созданием и использованием программного продукта как центра
информационных технологий, проведем сравнение организационных и правовых
квалификаций действий, образующих технологическую цепочку от момента
создания информационной технологии (ее фрагмента) до ее применения в
практике информатизации. Для этого выделим следующие позиции:
- основания для создания программного продукта;
- форма представления программного продукта;
- форма обмена или распространения.
При этом основным объектом информационной технологии будем считать
программы для ЭВМ.
Основания для создания программы для ЭВМ или их комплекса — программного
обеспечения могут быть разные. Личная инициатива создателя, обеспеченная
свободой творчества научного, технического, литературного; обязательство
по договору подряда или заказа на производство определенного
научно-технического продукта, включая государственный заказ,
предусмотренные гражданским за-
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
129
конодательством РФ и правилами к оформлению и осуществлению
государственного заказа; служебная или производственная обязанность,
определенная правовым статусом исполнителя.
Форма представления программы для ЭВМ или программного обеспечения также
неоднозначна. Это может быть научное описание программы, ее
математическое представление, представление в виде микросхемы (изделия)
- запись на диске или в иной форме; в форме комплекта программ для
определенной информационной системы; программное обеспечение конкретного
вида ЭВМ. В зависимости от режима информационного ресурса будет
определяться и режим информационной технологии в определенной
информационной системе как средства ее технологического обеспечения.
Регламенты работы информационной системы и информационной технологии ее
должны быть максимально синхронизированы.
Решение этой задачи осложнено тем, что многие информационные системы, а
пожалуй и большинство, работают на основе импортных технологий,
приобретаемого зарубежного программного продукта. Сближение программного
обеспечения с задачами и назначением информационных систем вызывает
дополнительные затраты, во-первых, и ослабление информационной
безопасности, во-вторых.
В этой связи приобретает весьма существенное значение определение
информационных технологий, данное в проспекте Белой книги по
информационным технологиям 2001 г., в части «все технологии и отрасли,
интегрально обеспечивающие перечисленные процессы». Это ориентирует на
развитие и координацию деятельности в России в области создания своего
собственного производства информационных технологий.
Форма обмена или распространения программ для ЭВМ - формы использования
этого средства обеспечения информатизации.
Здесь речь идет о правовом режиме включения программного продукта в
рынок информационных технологий вычислительной техники.
Федеральный закон «О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных»
предусматривает большой диапазон распространения, использования
программ. Это:
выпуск в свет - опубликование. То есть предоставление экземпляров
программы с согласия автора неопреде-
130 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
ленному кругу лиц (в том числе путем записи в память ЭВМ и выпуска
печатного текста) при условии, что количество таких экземпляров должно
удовлетворять потребности этого круга лиц, принимая во внимание характер
указанных произведений; .
воспроизведение - изготовление одного или более экземпляров программы в
любой материальной форме, а также запись в память ЭВМ;
распространение - предоставление доступа к воспроизведенной в любой
материальной форме программе. В том числе сетевыми или иными способами,
а также путем:
продажи,
проката,
сдачи в наем,
предоставления в займы,
включая импорт для любой из этих целей.
Мы приводим эти нормы, содержащиеся в указанном Законе, чтобы
продемонстрировать симбиоз средств и механизмов авторского права, с
одной стороны, и права вещной собственности - с другой, относительно
такого объекта как программа для ЭВМ. Регулируя защиту прав автора
программы, выраженной в форме записанного произведения, гарантируя ему
исключительные права на опубликование, распространение произведения,
российские законы одновременно предусматривают и такие формы
использования этого результата интеллектуальной деятельности, как
продажа, прокат, сдача в наем, заем, любые формы импорта. А это формы
обращения объектов, имеющих признаки вещного характера. Кроме того,
программа обладает и признаками «метода», «способа» решения определенных
задач. Содержит совокупность данных и команд для получения результата,
что выводит объект за пределы авторского права.
В итоге можно сформулировать вывод, касающийся содержания и назначения
института правового режима применительно к программам для ЭВМ, для
информационных технологий в целом. Правовой режим информационных
технологий, являясь комплексным правовым институтом, устанавливает
обязательность определения формы представления технологического продукта
(в письменной или иной форме), определения формы собственности и
исключительных прав его создателя или правообладателя, категории по
доступу и способам защиты и предусмат-
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
131
ривает применение методов и средств гражданского права, включая средства
интеллектуальной собственности, а также применение средств и методов
регулирования публичного права (конституционного, административного,
уголовного и др.).
В заключение обратим внимание на те позиции правового режима
информационных технологий, которые получили отражение в Доктрине
информационной безопасности.
Доктрина информационной безопасности относит информационные технологии к
третьей составляющей национальных интересов России в информационной
сфере после соблюдения и обеспечения прав и свобод человека в области
информации и информационного обеспечения государственной политики
Российской Федерации. Эта третья составляющая включает «...развитие
современных информационных технологий, отечественной индустрии
информации, в том числе индустрии средств информатизации,
телекоммуникации и связи, обеспечение внутреннего рынка ее продукцией и
выход этой продукции на мировой рынок, а также обеспечение накопления,
сохранности и эффективности использования отечественных информационных
ресурсов». В современных условиях, отмечает Доктрина, только на этой
основе можно решать проблемы создания наукоемких технологий,
технологического перевооружения промышленности, приумножения достижений
отечественной науки и техники. Естественно, что в процессе правового
обеспечения решения этих задач важное место принадлежит институту
правового режима всех составляющих средства информатизации, и в первую
очередь - информационных технологий.
Доктрина информационной безопасности уделила большое внимание индустрии
информатизации, сердцевиной которой и являются информационные
технологии. В связи с классификацией угроз безопасности информационных и
телекоммуникационных средств и систем отмечены такие позиции, как
внедрение в аппаратные и программные изделия компонентов, реализующих
функции, не предусмотренные документацией на эти изделия; разработка и
распространение программ, нарушающих нормальное функционирование
информационных и информационно-телекоммуникационных систем, в том числе
системы защиты информации; воздействие на парольно-ключевые системы
защиты автоматизированных систем обработки и
132
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
передачи информации; компрометация ключей и средств криптографической
защиты информации; внедрение электронных устройств для перехвата
информации в технические средства обработки, хранения и передачи
информации. В соответствии с угрозами рассмотрен и ряд направлений
совершенствования состояния разработки и использования информационных
технологий. На первом месте -преодоление отставания в информационных
технологиях, выявление технических устройств и программ, представляющих
опасность для нормального функционирования
информационно-телекоммуникационных систем, предотвращение перехвата
информации по техническим каналам, применение криптографических средств
защиты информации при ее хранении, обработке и передаче по каналам
связи, контроль за выполнением специальных требований по защите
информации.
В процессе реализации Доктрины информационной безопасности и развивающей
ее Концепции совершенствования правового обеспечения информационной
безопасности Российской Федерации полезно не терять из виду зарубежный
опыт законодательного регулирования в данной области. Содержательный
анализ законодательства США, Канады, Франции дает И.С. Мелюхин (1).
Здесь отметим те акты, которые имеют самое непосредственное отношение к
данной теме. В 1995 г. в США был принят закон о реформе управления
информационной технологией США (Information Technology Management Reform
Act of 1995), вошедший как глава и в закон 1996 г. о национальной
обороне (National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1996).
С темой правового режима в этих актах связаны такие позиции, как
ответственность руководителей исполнительных агентств (органов
исполнительной власти) за приобретение информационных технологий и
качество их использования. Предусмотрены три вида инвестирования в
систему информационных технологий (с высоким риском -большими шансами на
неудачу, с высокой отдачей, межведомственные проекты, требующие
устранения препятствий и разработки стандартов); обязанность ежегодного
доклада для всех агентств и директора Офиса управления и бюджета США,
который в числе прочих обязанностей обеспечивает и ответственность за
улучшение приобретения, использования и утилизации информационных
технологий в
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
133
агентствах федерального правительства (1: 121). В США реализуется
программа Национальной информационной инфраструктуры (НИИ), в рамках
которой осуществляется работа по обновлению закона об авторском праве с
учетом осложнений, вызванных развитием Интернета.
При классификации информационных технологий на вспомогательные и высокие
интеллектуальные информационные технологии стоит обратить внимание на
последние. К интеллектуальным информационным технологиям относятся
такие, на основе которых осуществляется генерация технических решений;
реализуются текстологические системы (поиск, реферат, анализ
содержания); осуществляется ситуационное моделирование, позволяющее
выявить связь элементов, их динамику, обозначить объективные
закономерности среды, выделенной в ситуационный анализ. Специалисты
отмечают, что в России эти технологии имеют большое будущее, но они
только начинают обретать должное внимание. Именно их развитие может
обеспечить место на рынке технологий.
К первоочередным задачам относится и преодоление отставания
нормативно-правовой основы в рассматриваемой сфере. Вопросы легализации
правового режима информационных технологий входят в число этих задач.
Важное значение имеет и практика использования информационных
технологий. Основных сторон этой проблемы коснемся в главе об
информационной деятельности.
§ 2. Применение института правового режима
к информационно-коммуникационным
технологиям и сетям
В сфере практической информатики реализуются не только программные
продукты обработки информации, но и технологии передачи информации на
расстоянии. Федеральный закон «Об информации...» в составе средств
обеспечения автоматизированных информационных систем называет и средства
связи (ст. 2). Федеральный закон «Об участии в международном
информационном обмене» определяет «средства международного
информационного обмена» как «информационные системы, сети и сети связи»
(ст. 2).
Доктрина информационной безопасности говорит о сетях передачи данных и о
линиях связи, о предотвращении
134 II. ДЕФИНИЦИИ. ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
перехвата информации, передаваемой по каналам связи с помощью
технических средств. Раскрывая методы обеспечения информационной
безопасности, Доктрина указывает на такие направления, как: 1)
законодательное закрепление приоритета развития национальных сетей связи
и отечественного производства космических спутников связи', 2)
определение статуса организаций, представляющих услуги глобальных
информационно-коммуникационных сетей на территории Российской Федерации;
3) правовое регулирование деятельности этих организаций. В числе
объектов общегосударственных информационных и телекоммуникационных
систем Доктрина называет системы связи и передачи данных, осуществляющие
прием, обработку, хранение и передачу информации ограниченного доступа,
их информативные физические поля (2).
Системы связи и образуемые при их обслуживании информационных систем
сети имеют важное значение для обозначения пределов информационного
пространства в его физическом восприятии. Категория «информационное
пространство» не имеет жесткого определения и может рассматриваться не
только в границах жизни информационной инфраструктуры, выраженной сетями
связи, но и масштабах распространения информационных ресурсов России в
мировой культурной, экономической инфосфере в результате включения
российских информационно-коммуникационных сетей в глобальные системы
мирового масштаба - Интернет, всемирную паутину.
В этой области различают электронное, эфирное, кабельное, цифровое
вещание, в основе которых лежат определенные технологии передачи
информации, связи между информационными системами и ЭВМ.
Чтобы система работала и не оставалась локальной только для одного
пользователя, необходимы ее контакты с другими системами и с
пользователями. Здесь возникает проблема определения средств связи в
предметном, функциональном, социальном, психологическом аспектах, и
каждый из них имеет свою проекцию в правовой системе.
Средства связи в Федеральном законе от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ «О
связи» в ст. 2 определены как «средства, используемые для формирования,
обработки, передачи или приема сообщений электросвязи либо почтовых
отправлений». Соответственно сети электросвязи определяются как
технологические системы, обеспечивающие
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
135
один или несколько видов передач: телефонную, телеграфную, факсимильную
передачу документальных сообщений, включая обмен информацией между ЭВМ,
телевизионное, звуковое и иные виды радиопроводного вещания. Технические
средства и сооружения электросвязи, используемые для предоставления
услуг электросвязи, образуют «сетевые ресурсы».
Управление технологиями электросвязи находится в ведении Министерства
связи и информатизации Российской Федерации. Проблемы оказания услуг
связи сосредоточены в области гражданско-правового законодательства.
Вопросы защиты систем электросвязи от'внешних воздействий и нарушения
порядка строительства, оформления и эксплуатации этих объектов находятся
в ведении государства, и функции, связанные с использованием сетей,
осуществляются органами Министерства связи и информатизации, а также
Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых
коммуникаций Российской Федерации.
Для понимания предмета информационных систем связи полезно иметь в виду
определения технических средств связи, радиоэлектронных средств и
высокочастотных устройств, которые содержатся в примечаниях к ст. 137 и
1393 КоАП. В связи с допускаемыми уровнями радиопомех под техническими
средствами, которые должны соответствовать государственным стандартам
понимаются «изделия, оборудование, аппаратура и (или) их составные
части, функционирующие на основании законов электротехники, радиотехники
и (или) электроники и содержащие электронные компоненты и (или) схемы».
Радиоэлектронные средства означают «технические средства, состоящие из
одного или нескольких радиопередающих или радиоприемных устройств или их
комбинаций и вспомогательного оборудования, предназначенные для передачи
и приема радиоволн».
Высокочастотные устройства означают «оборудование или приборы,
предназначенные для генерирования и местного использования
радиочастотной энергии и промышленных, научных, медицинских, бытовых или
подобных целей, за исключением применения в области электроники» (3).
Для обеспечения связи пользователей ЭВМ и различных информационных
систем используются сети связи общего пользования. Они открыты для всех
физических и
136 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
юридических лиц, органов государственной власти и местного
самоуправления. Органы государственной власти могут пользоваться
специальной системой связи, которая находится в ведении ФАПСИ -
Федерального агентства правительственной связи и информации при
Президенте Российской Федерации. Правовое положение этого органа
определено Законом РФ от 24 декабря 1993 г. № 2288, действующим в
настоящее время в редакции Федерального закона от 7 ноября 2000 г. №
135-ФЗ. Федеральные органы правительственной связи и информации являются
составной частью сил обеспечения безопасности Российской Федерации и
входят в систему органов исполнительной власти.
ФАПСИ обеспечивает высшие органы государственной власти Российской
Федерации, органы государственной власти ее субъектов, центральные
органы федеральной исполнительной власти, Совет безопасности,
организации, предприятия, учреждения специальными видами связи и
информации. Организует деятельность центральных органов федеральной
исполнительной власти, организаций, предприятий и учреждений по
обеспечению криптографической и инженерно-технической безопасности
шифрованной связи в Российской Федерации и ее учреждениях за рубежом.
Осуществляет государственный контроль в этой сфере деятельности.
В системах общего пользования широко применяются коммуникационные
системы проводного, волоконно-оптического, беспроводного характера.
Например, в Москве исполнителем программы создания волоконно-оптической
сети выступает ОАО «Комкор».
Телерадиовещание использует электрические, кабельные каналы связи и
спутниковые системы связи. Организационные и управленческие проблемы
здесь те же, что и с технологиями информационными. Особенность состоит в
установлении порядка выделения частот для вещания определенных программ.
Это связано с регулированием правил выделения частот для пользователей.
В правовом плане это оформляется как выдача лицензии на право радио- и
телевещания. Эти вопросы в большей мере относятся к проблемам
организации и деятельности средств массовой информации и
телерадиовещания.
Из краткого обзора можно сделать заключение о том, что и применительно к
средствам коммуникации, средст-
II. ДЕФИНИЦИИ. ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
137
вам связи и их систем институт правового режима имеет прямое отношение.
Здесь есть своя специфика. Но принципиально все позиции правового режима
проявляют себя и в этой части инфраструктуры информатизации.
Первая позиция правового режима - требование документирования информации
в этом случае трансформируется в соответствии с характером объекта.
При оформлении права на средство связи, используемое в информационной
сфере в обязательном порядке требуется зарегистрировать вид средства
связи, которое будет использоваться конкретным субъектом. При
необходимости для этого следует оформить лицензию на пользование
определенным каналом, частотой и т.п. Средство связи должно отвечать
установленным требованиям и быть сертифицировано. Все это создает
определенный режим данного предмета отношений собственника средств
связи, как правило государства и пользователя.
Вторая позиция правового режима - установление права собственности на
объект связи, используемый в информационно-коммуникационной системе,
также требует правового оформления. В августе 2001 г. Президентом РФ был
подписан Указ о создании Федерального государственного унитарного
предприятия «Российская телевизионная и радиовещательная сеть» (ФГУП
РТРС), в которую войдут все российские телерадиовещательные станции. Эта
система будет находиться в ведении Министерства по делам печати,
телерадиовещания и средств массовых коммуникаций РФ. Состоялся выбор
между акционированной формой собственности в этой области и
государственной. Теперь имущество структур, включая и имущество ВГТРК,
находящегося до издания Указа в аренде у различных коммерческих
структур, будет сосредоточено в ГТРС.
Этим актом решена очень существенная проблема для сферы массового
распространения информации. До сих пор пользователь средства связи
(канала или частоты) получал лицензию, которая называлась «на право
вещания», Но по существу касалась лишь права использования средства
связи. Право на вещание, т.е. передачу определенных программ, на
определенного потребителя и т.д., при этом не оформлялось. Иными
словами, как подтвердил министр (Печати М.. Лесин, комментируя названный
Указ, «функции вещания и распространителя сигнала» не разделялись (4).
138
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
Условия аренды каналов были различны для разных пользователей. Теперь же
условия для всех телеканалов будут равными. Кроме того, Минпечати России
будет контролировать финансирование через государственный бюджет
распространение сигнала в городах с населением меньше 200 тыс. жителей.
До сих пор частные каналы сами определяли зоны своих интересов, и
проблема неравенства доступа к информации для малых городов оставалась
для федерации трудно разрешимой (5).
Этот пример показывает, как путем изменения правового режима
собственности на радиотелепередающие центры, т.е. на средства
коммуникации, изменяется работа системы по существу.
Третья позиция правового режима, связанная с установлением категории
используемой информации для обеспечения качества работы систем связи,
информационной безопасности имеет самое прямое отношение. Режим
информации, режим информационных технологий и
информационно-коммуникационных каналов требует синхронизации с учетом
интересов государства, личности и общества в целом. Установление
определенного режима доступа к информации должно быть поддержано всеми
остальными средствами информатизации.
И последняя, четвертая, позиция правового режима самым тесным образом
связана со всеми предыдущими и работает в комплексе. Правовые,
технические, организационные и иные формы защиты информации и технологий
должны быть сбалансированы.
В область обеспечения безопасности средств информатизации, ее
инфраструктуры входят и отношения, реализующие ответственность за
правонарушения в области связи. В позитивном плане деятельность в
области связи регулируется Федеральным законом «О связи», Положением о
Министерстве связи и информатизации, Федеральным законом «Об участии в
международном информационном обмене». Ответственность за правонарушения
в области связи и сетей информационных коммуникаций предусмотрен КоАП. В
главе 10 Кодекса сформулированы такие составы административных
правонарушений, как:
самовольная установка или эксплуатация радиотрансляционного узла,
самовольное подключение оконечного оборудования к сетям электросвязи;
изготовление, ввоз в Российскую Федерацию, приобре-
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
139
тение, проектирование, строительство, установка, эксплуа-| тация, а
также продажа либо передача в постоянное или временное пользование
радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств, использование
радиочастот без получения специального разрешения; нарушение правил
регистрации, проектирования, строительства, установки, эксплуатации
радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств;
нарушение правил охраны линий и сооружений связи;
использование несертифицированных средств связи и , предоставление
несертифицированных услуг связи;
несоблюдение нормативных документов, регулирующих порядок эксплуатации
технических средств, несоответствующих государственным стандартам или
нормам на допускаемые уровни радиопомех;
нарушение правил проектирования или строительства сооружений связи;
самовольное строительство или эксплуатация сооружений связи.
В новой редакции Кодекса об административных правонарушениях, принятого
Государственной Думой в 2001 г. (ожидающего подписания) все составы по
части связи сохранены. Внимание к данной области правонарушений
проявилось в том, что эти составы из гл. 10 «Администра-|1 тивные
правонарушения на транспорте и в области дорожного хозяйства и связи»
перенесены в специальную гл. 13, названную «Административные
правонарушения в области связи и информации». Это в большей степени
соответствует современной природе средств связи. Из перечисленных
составов правонарушений видно, что все они касаются соблюдения правового
режима средств связи и коммуникаций, норм, устанавливаемых от имени
государства, касающихся всех субъектов, осуществляющих деятельность в
рассматриваемой области.
В Уголовном кодексе РФ нет специальных составов преступлений в области
связи. Но в гл. 28 «Преступления в сфере компьютерной информации», где
помещены три статьи: 272. «Неправомерный доступ к информации», 273.
«Создание, использование и распространение вредоносных программ для
ЭВМ», 274. «Нарушение правил эксплуатации ЭВМ, системы ЭВМ или их сети»,
- во всех случаях имеется в виду в части последствий преступного деяния
«нарушение работы ЭВМ, системы ЭВМ или их сети» (вы-
140
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
делено нами - И.Б.). Это дает основание считать, что законодатель наряду
с защитой информации и компьютерных систем предусматривает и нанесение
вреда коммуникационным системам и их сетям. Вместе с тем не помешало бы
преступления в сетях информационных коммуникаций выделить в
самостоятельные составы.
§ 3. Правовое регулирование информационных систем
В философском понимании «система» трактуется как совокупность элементов,
находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную
целостность, единство. Греческое понимание системы - составленное из
частей, соединенное (8: 18).
Только соединение информационного ресурса конкретного субъекта права с
программным продуктом в целях формирования определенной базы данных,
включенной в конкретный персональный компьютер или систему (сеть)
компьютеров, образует электронную информационную систему.
В Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации»
информационная система определена как «организационно упорядоченная
совокупность документов (массивов документов) и информационных
технологий, в том числе с использованием средств вычислительной техники
и связи, реализующих информационные процессы». Здесь обозначены три
составляющих информационной системы: информация, программное обеспечение
и технологии связи. Реально эта связь выражается через взаимодействие
всех элементов в таких объектах отношений, как базы данных, банки
данных, информационные системы.
Напомним, что объект, именуемый «база данных», не имеет однозначной
правовой дефиниции. В Законе «О правовой охране программ для электронных
вычислительных машин и баз данных» это понятие определено как
«объективная форма представления и организации совокупности данных
(например, статей, расчетов), систематизированных таким образом, чтобы
эти данные могли быть найдены и обработаны с помощью ЭВМ». В Законе «Об
авторском праве и смежных правах» в ст. 4 воспринято это определение. Но
во Временном положении о государственном учете
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
141
и регистрации баз данных и банков данных, утвержденном постановлением
Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. № 226, база данных определена как
«совокупность организованных взаимосвязанных данных на машиночитаемых
носителях». Согласно этому же постановлению банк данных определен как
«совокупность баз данных, а также программные, языковые и другие
средства, предназначенные для централизованного накопления данных и их
использования с помощью электронных вычислительных машин». Таким
образом, можно сделать заключение, что база данных скорее характеризует
информационный ресурс, а банк данных относится к области информационных
технологий. Хотя эта позиция не выдерживается. Например, в постановлении
Правительства РФ от 10 февраля 1998 г. № 169 «О федеральном банке данных
о нарушениях налогового законодательства Российской Федерации» банк
данных определен как федеральный информационный ресурс, формируемый на
основании актов проверок соблюдения налогового законодательства РФ и
решений, принятых по результатам проверок. Здесь акцент сделан на
информационный состав банка.
Понятие «информационная система» не новое. Оно использовалось и до
создания компьютеров. Например, в библиотечных каталогах, в архивных
фондах, в любом собрании информации. Электронные информационные системы
объединяют одновременно и программу, т.е. методологию работы с
информацией, и саму информацию. Федеральный закон «Об информации,
информатизации и защите информации» определил информационную систему как
«организационно упорядоченную совокупность документов (массивов
документов) и информационных технологий, в том числе с использованием
средств вычислительной техники и связи, реализующих информационные
процессы».
Следует различать информационную систему технологического характера и
информационную систему в ее организационном понимании -
информационно-организационную систему. Электронная или
автоматизированная информационная система в любом случае требует участия
в ее функционировании определенного персонала - операторов,
программистов и т.д. Она в соответствии с ее целями и назначением
«допускает» включение в ее структуру определенных субъектов. Система
является и объектом собственности конкретных субъектов. Таким образом,
при оп-
142
И. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
ределении информационной системы в организационном ее понимании состав
ее компонентов расширяется за счет персонала ее обслуживания и
пользователей.
Если проблемы формирования технологической информационной системы и ее
устройства, обеспечения работы решается на основе стандартов,
сертификации ее элементов, то организационная информационная система
требует внимания права. Ибо только правовые методы могут обеспечить
прочность и порядок связей всех субъектов, задействованных в создании,
формировании, использовании информационной системы с учетом ее
технических, технологических и собственно информационных характеристик.
В.Д. Могилевский в работе, посвященной теории систем, делает вывод:
«Объект познания следует рассматривать как систему, функционирующую в
среде и взаимодействующую с другими системами» (8: 5). В практике
правовых дефиниций применительно к информационным системам это
признается косвенно и связано с раскрытием такого компонента
информатики, как «средства обеспечения автоматизированных информационных
систем и их технологий». Определение этого словосочетания в Федеральном
законе «Об информации...» включает «программные, технические,
лингвистические, правовые, организационные средства», в числе которых
«инструкции и методики... положения, уставы, должностные инструкции...
другая эксплуатационная и сопроводительная документация», используемая и
при эксплуатации системы и относящаяся к субъектной составляющей
системы. Это говорит о том, что информационная система в ее
организационно-структурном понимании является системой смешанного типа и
предполагает сочетание технической, технологической ее части с
деятельностью специалистов и пользователей. Речь не только о
взаимодействии по модели «система-система», что осуществляется в сети,
но и о взаимодействии «система-человек», что осуществляется в социальной
среде в самых разных направлениях ее жизнедеятельности.
В упомянутой работе В.Д. Могилевского автор в классификации систем
выделяет природные, технологические и духовные системы. Информационные
он относит к технологическим системам и подчеркивает их связь с
организационными системами (8: 9). В литературе по теории систем
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
143
уделено внимание иерархическим связям в системах. Но информатика
привлекла внимание и к связям горизонтальным. Это обнаруживается в
контактах информационных систем как с природными, так и с духовными,
во-первых, и со всеми иными техническими и социальными системами,
во-вторых. Еще одно свойство систем присуще информационным системам - их
открытость в смысле способности к развитию.
Именно этим определяется разнообразие видов информационных систем. Они
по своему назначению разнообразны так же, как виды деятельности людей и
их ассоциаций. Информационные системы как организованная система
информации и ее обработки формируются на основе двух определяющих
условий. Кибернетики считали, что работа с информацией не зависит от ее
содержания и назначения, что технологическая часть системы одинакова для
всех случаев. Развитие информационных технологий продвинуло эту
проблему, и сегодня действует производство программ и программного
обеспечения, а также рынок информационных технологий, которые учитывают
разные направления и формы использования информационного ресурса и
потребности пользователя.
Критериев классификации информационных систем неограниченное множество.
Наиболее крупно информационные системы могут быть разделены на два
класса по признакам формирующей ее информации. Первый класс
информационных систем - системы, созданные и выстроенные по признакам и
характеристикам вводимой в систему информации, которую создает или
собирает (приобретает) ее владелец и использует по своему усмотрению,
т.е. по принципу источника информации.
Второй класс информационных систем, их баз и банков данных формируется
по критериям учета интереса и потребности пользователя в определенном
виде информации, по принципу выводимой (исходящей) из системы
информации. Это, например, система информационно-поисковая, которая
определенным образом формирует свой предмет и свое программное
обеспечение, соответствующее цели данной системы. Если система первого
класса подключена к сети и доступна определенному виду пользователей, то
и она становится информационно-поисковой системой при определенных
условиях ее интерфейса.
Первая группа информационных систем может быть
144
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
представлена различными фондами информации, которые создаются на основе
деятельности различных органов государственной власти или ведомств,
ориентированных на определенные функции государственного управления.
Например, информационные системы в области статистики, финансов,
банковские информационные системы, системы налоговых служб. Особое
значение имеют системы сбора и обработки первичной информации, ведения
реестров учета и регистрации. По признаку доступа к таким системам они
могут быть открытыми, с ограниченным доступом, т.е. специализированными.
На базе информации, формируемой этими органами и стекающейся к ним на
основе функционального взаимодействия с другими субъектами, создаются
тематические информационные системы. Например, Государственная
автоматизированная система «Выборы» (ГАС «Выборы»).
Примером специализированной информационной системы может быть система
ведения реестра владельцев ценных бумаг. В соответствии с Федеральным
законом от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», эта система
представляет собой совокупность данных, зафиксированных на бумажном
носителе и (или) с использованием электронной базы данных,
обеспечивающей идентификацию зарегистрированных в системе ведения
реестра владельцев ценных бумаг номинальных держателей и владельцев
ценных бумаг и учет их прав в отношении ценных бумаг, зарегистрированных
на их имя, позволяющей получать и направлять информацию указанным лицам
и составлять реестр владельцев ценных бумаг (ст. 8).
В этом определении различаем: а) характеристику данных, вид информации и
ее форму; б) возможность их сбора и обработки традиционным и ручным
способами; в) целевые требования к базе данных и, следовательно, к
программам системы (регистрационные операции - учет прав, ведение
реестра субъектов, и экспертные функции, так как она должна осуществлять
идентификацию). По своей целевой характеристике и функциональному
назначению это сложная система. Конечная цель ее - формирование реестра
- сопровождается и обеспечивается реализацией ряда операций по обработке
информации, расширяющих ее задачи.
Информационные системы по их назначению (цели) могут быть просто
поисковыми, экспертными, аналитиче-
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
145
сними, управляющими (АСУ) и т.д.
В организационном аспекте они могут быть централизованными или
территориально распределенными. Такие системы обязательно связаны между
собой и образуют единую сеть ведомственного или регионального характера,
в своей структуре они имеют информационные системы, взаимодействующие по
вертикали и горизонтали источников и потребителей информации.
Системы, образуемые на базе информации одного источника или замкнутого
круга источников и принадлежащие одному собственнику или владельцу,
являются локальными информационными системами. Такими системами в
60-70-е годы были АСУ предприятий, АСУ отраслей управления. Это
объяснялось неразвитостью коммуникаций того времени.
Наиболее распространенными территориально-распределенными
информационными системами являются в настоящее время региональные
информационные системы субъектов Российской Федерации и информационные
системы местного самоуправления.
Например, в проекте закона Москвы «Об информационных ресурсах и
информатизации в городе Москве», опубликованном в 2000 г., основные
принципы организации информационных систем Москвы как субъекта
Российской Федерации определены следующим образом.
Информационные системы создаются в целях формирования и использования
включаемых в них информационных ресурсов на основании подрядных,
лицензионных, арендных и иных договоров с лицами, предоставляющими
информационные технологии и программно-аппаратные либо иные средства их
обеспечения.
Заказчиком информационных систем являются органы власти города, районные
управы, иные организации, которым делегированы правомочия собственника
информационных ресурсов. Условия заказа на создание информационной
системы, если иное не определено собственником информационного ресурса,
устанавливаются в договоре о формировании и (или) использовании
информационного ресурса.
Эксплуатация информационной системы осуществляется ее оператором в
порядке, установленном собственником информационного ресурса. Принятие
системы в эксплуатацию подтверждается оформлением паспорта информаци-
146 И. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
онной системы, выдаваемого в порядке, установленном полномочным органом
управления информатизацией Москвы.
Уполномоченный орган управления информатизацией города вправе установить
особенности создания и эксплуатации отдельных видов информационных
систем, имеющих особо важное значение для города (системы
нормативно-правовой информации, статистики, общегородских кадастров,
реестров, классификаторов и т.д.). Операторы обязаны обеспечивать
совместимость информационных систем между собой путем соблюдения
требований по стандартизации в области информатизации.
Информационные системы, как и информационные ресурсы (базы данных),
подлежат регистрации в Едином реестре информационных ресурсов г. Москвы.
Информационные системы, включенные в Реестр, составляют Московскую
общегородскую информационную систему (МОИС) (9).
Комплектация информационных систем по различным направлениям
деятельности в регионах и территориальных единицах страны позволяет
формировать региональные информационные системы (РИС) и территориальные
информационные системы (ТИС) субъектов Российской Федерации. Например,
структура информатизации Ханты-Мансийского автономного округа Российской
Федерации предусматривает такие основные направления, как:
поддержка деятельности хозяйствующих субъектов (жилищно-коммунальный
комплекс, транспортный комплекс, нефтегазодобывающий,
топливно-энергетический, химический и нефтехимический, комплексы,
градостроительный комплекс);
информатизация процессов управления социальной сферой (социальное
обеспечение и социальная защита населения, мониторинг состояния
межнациональных отношений, работа центров занятости и миграции
населения, образование и профессионально техническое обучение,
управление потребительским рынком, оказание информационных услуг);
информационная поддержка деятельности исполнительной и законодательной
власти округа;
информационное обеспечение процессов эффективного природопользования и
охраны окружающей среды.
В соответствии с этими направлениями информатиза-
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
147
ции строится и региональный комплекс информационных систем, формирование
и использование информационных ресурсов. Информационные системы органов
местного самоуправления нацелены на решение таких комплексов задач, как:
информатизация финансово-кредитной деятельности;
поддержка управления имуществом, поддержка управ-(ления потребительским
рынком;
поддержка информатизации процессов социального развития территории,
градостроительства, деятельности органов местного самоуправления.
Этим целям подчинена работа по созданию городской инфраструктуры
информатизации, и в первую очередь формирование информационных систем и
их взаимодействия.
В настоящее время одна из сложных организационно-правовых проблем
заключается в обеспечении взаимодействия многих функциональных
региональных и федеральных систем по вертикали структуры органов
государственной власти, а также взаимодействия различных функциональных
систем между собой по горизонтали региональных структур разных субъектов
Российской Федерации. В рамках открытых сетей и систем она может
решаться на основе Интернета.
Особый вид представляют информационные системы, ориентированные на
решение общегосударственных задач: реализацию и обеспечение сущности и
принципов государства (правовое государство); реализацию прав и свобод
гражданина и человека; обеспечение баланса интересов общества, личности
и государства; реализацию буквально всех функций государства и других
социальных институтов. Примером таких информационных систем являются
системы правовой информации.
Создание систем правовой информации в России имеет свою историю.
Сошлемся на большой рубеж в этой работе, напомнив значение трудов II
Отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии,
возглавляемого М.М. Сперанским, под руководством которого было создано
Полное собрание законов Российской империи в 45 томах и «Свод законов» в
15 томах. Это была система правовой информации, ею пользовались
чиновники государственного аппарата, издание рассылалось по всей России.
Это все же не была система массового доступа к данной информации,
148 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
хотя, по приведенным свидетельствам М.Ф. Владимирско-го-Буданова,
сообщения о законах делали и в церкви.
Выпуск Свода законов СССР - официального издания Президиума Верховного
Совета СССР и Совета Министров СССР - начался в 1981 г. Все издание
предположительно должно было состоять из 12 томов. В настоящее время
ведется работа по подготовке Свода законов Российской Федерации.
На основе большого комплекса нормативных актов за период с 1991 по 1996
г. в России проходило формирование Российской автоматизированной системы
нормативных актов (РАСИНА). Эта работа получила название «правовая
информатизация». В 1991 г. председателем Комитета Верховного Совета РФ
по законодательству была утверждена Концепция правовой информатизации, а
в 1993 г. Указом Президента РФ - Концепция правовой информатизации. Она
предусматривала задачу создания Общенациональной системы с аналогичным
названием. За последующее пятилетие на основе ряда указов Президента РФ
была проведена большая работа по формированию автоматизированных систем
поискового и справочного характера по правовой информации. Организующим
началом в построении системы правовой информации является Общероссийский
классификатор нормативно-правовых актов, утвержденный в 1997 г. Он
несколько раз пересматривался, и его последняя редакция утверждена
Указом Президента РФ в январе 2000 г.
Существуют информационные системы правовых актов, создаваемые
Государственной Думой, информационная система Совета Федерации.
Информационная справочная система по более широкому кругу
нормативно-правовых актов существует при Министерстве юстиции РФ -
Научно-технический центр (НТЦ) «Система». Этой системой готовятся
еженедельные электронные бюллетени «Собрание законодательства Российской
Федерации», информационно-поисковая система «Свод законов Российской
империи» в машиночитаемом виде.
В результате осуществления программы по правовой информатизации в стране
сформировано несколько негосударственных информационно-поисковых систем
по правовой информации. Среди них такие компании, как «Консультант
Плюс», научно-производственное предприятие «Гарант-Сервис», «Кодекс»,
«Inventa», «Intralex». Общее
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
149
число компьютерных правовых систем, включая и локальные сети, основанные
на распределенных справочных вышеуказанных системах к 2001 г. составляло
более 200 тыс. Если вспомнить, что в 1990 г. таких систем было только 5
тыс., а в 1994-м - 140 тыс., то цифры 1998 г., свидетельствующие о
наличии 230 тыс. систем правовой информации, говорят о многом. Благодаря
специализированным компьютерным системам в России за эти годы достигнут
новый уровень обеспечения общества современными и жизненно важными
информационными средствами. Они позволяют хранить и распространять
неограниченный объем информации И эффективно решать проблему открытости
и доступности правовой информации (10: 15).
Все СПС ведут большую консультационную работу, выбирая определенный
профиль. Например, система фирмы «Inventa» ведет курс обучения по
принятию решений с использованием ресурсов Интернета. Эта же фирма
осуществляет услуги по слежению за внешним миром правовой информации,
которая включает следящую корпоративную информационную систему, следящую
персональную информационную систему, следящий Интернет-каталог.
Другая задача решается юридическим информационным агентством «Intralex»
на основе системы ЮСИС. С ее помощью можно решать
экспертно-аналитические проблемы по интересам пользователя. Программа
позволяет пользователю самому сформулировать задачу аналитического или
оценочного характера и решать ее на базе программы агентства и приемов
сравнительной оценки действующего нормативно-правового материала. Эта
система нацелена не на поисковые операции в базе данных, а на анализ
норм при подготовке новых правовых текстов. В учебнике для вузов О.А.
Гаврилова «Курс правовой информатики» достаточно подробно представлены
информационные системы всей правовой системы России, начиная от систем
законодательных органов, Министерства юстиции, прокуратуры, судов и иных
правоохранительных органов (11). Информационно-поисковые, экспертные и
аналитические системы правовой информации - важная, но не единственная
область формирования и использования информационных ресурсов. Существуют
информационно-поисковые системы в области научно-технической информации.
Назовем такие из них, как - Государственная система научно-технической
информации (ГСНТИ) и система
150 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
информации Российского фонда фундаментальных наук (РФФИ), действующие
при Министерстве промышленности, науки и технологий РФ, а также
комплексная система «Геофонд», включающая информацию о природных
ресурсах России и существующая при Министерстве природных ресурсов РФ.
Важное место занимают информационные системы' массовой информации -
национальные, государственные, региональные и местные библиотеки.
Сегодня в этой области решаются задачи перехода к новым информационным
технологиям, которые используются для формирования электронных фондов
библиотек, для создания специализированных электронных библиотек. Стоит
вопрос и об использовании фондов библиотек в Интернет.
Более подробно на характеристике правовых проблем, связанных с
современными библиотечными системами хранения, обработки и
распространения информации остановимся в главе, посвященной деятельности
информационных систем публичного характера. А пока отметим лишь, что
проблемы библиотечных систем в наибольшем объеме решаются в ходе
осуществления программ «Электронные библиотеки».
Примером массовой информационной системы являются и системы архивных
фондов. Правовое регулирование архивных фондов нацелено на обеспечение
открытости и динамичности этих систем. Первый государственный архив
России насчитывал, например, 240 ящиков документов и был сформирован в
XVII в. в Польше, где и остался. Прослеживается динамика развития
архивов и права собственности на их фонды: от создания архивов
княжеских, частных, церковных, монастырских, приказных; министерских
(ведомственных) до формирования Единого государственного архивного фонда
в соответствии с декретом 1918 г. «О реорганизации и централизации
архивного дела в РСФСР» и Архивного фонда Российской Федерации на основе
объединения ресурсов разных форм собственности в условиях новой России.
География архивов и их фондов сильно изменилась в связи с распадом Союза
ССР.
Открытость архивных информационных систем гарантирована правовым
положением их как доступных для любых категорий пользователей. Однако и
здесь немало вопросов. Один из них связан, во-первых, с дифференциацией
архивных материалов по категориям доступа, а во-
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
151
вторых с переводом документов из одной категории по доступу в другую.
Известно, что со временем отпадает необходимость сохранения режима
документов, отнесенных к государственной тайне или иным категориям
ограничений. Эти правила требуют легитимного решения. В какие сроки, при
каких обстоятельствах, кто имеет право менять установленный изначально
режим, как извлечь открытую часть из закрытого документа, и наоборот. И
в архивных фондах, так же, как и в библиотеках, решаются проблемы
перевода документов на электронную форму хранения и , предоставления
пользователям, встают вопросы определения фонда как движимого имущества,
находящегося в собственности государства - в федеральной или субъектов
федерации. В настоящее время решается вопрос о внесении изменений и
дополнений в Основы законодательства Российской Федерации об Архивном
фонде Российской Федерации и архивах, в которых должны найти
соответствующее отражение упомянутые проблемы (12). Некоторые вопросы
архивных фондов касаются темы документа, документированной информации,
электронного документа, что было рассмотрено уже в главе об
информационных ре-сурсад.
Более емко могут быть решены и вопросы об ответственности в связи с
использованием архивных и библиотечных фондов. До сих пор существует
пробел в области административной ответственности за нарушение правил
работы с архивными документами. Более гибкой может быть и
ответственность по УК РФ. Не воспринята практика •многих стран, когда
библиотечные и архивные фонды квалифицированы как движимое имущество
соответствующего собственника. Порча имущества, уничтожение и хищение
документа, порча, нарушение сохранности данных, (незаконное хранение
поддельных документов, фальсификация данных экспертизы, незаконное
копирование и рас-;, пространение информации, сохраняемой в фондах
библио--тек и архивов, - случаи, которые могут быть более реши-„тельно
отражены в нормах об ответственности за сохран-•ность информационных
систем библиотечного и архивного 'характера.
; К информационным системам массового характера от-
V носятся и средства массовой информации - периодические
•печатные, аудиопродукты, электронные формы распро-
1-странения информации, но тема специфики СМИ заслужи-
152 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
вает особого рассмотрения.
В итоге вопрос о применении института правового режима к такому объекту,
как информационные системы, можно сформулировать следующим образом.
1. Поскольку информационная система включает в свою структуру три
исходных и комплектующих ее элемента: информационный ресурс,
информационные технологии - программное обеспечение (...),
коммуникативные средства, то ясно, что на всю систему переносятся
свойства и механизмы, работающие для ее элементов. Не случайно в
литературе и в законодательстве очень часто информационная система
обозначается как информационная технология. Так, в упомянутых ранее
законах США, например в законе о реформе управления информационными
технологиями, поставлены вопросы информатизации правительства и агентств
и не говорится о создании каких-либо систем, но часто применяется
выражение «приобретение, использование технологий». В работах В.Н.
Лопатина уравниваются понятия «система» и «технология». Но это не
означает, что информационная система как комплексное и целенаправленное
объединение всех ее исходных компонентов не становится самостоятельным
объектом регулирования в праве.
2. Более того, вопросы правового регулирования информационной системы
при различии технологической системы и -системы в ее организационном
смысле решаются разными правовыми средствами.
Формирование технологической части информационной системы в основном
регулируется стандартами и техническими правилами. Правовые средства
здесь присутствуют в части обеспечения безопасности технологии и
коммуникаций, а также баз и банков данных. Необходимыми элементами
правового режима для информационной системы в таком случае будут
требования и порядок регистрации системы, ее сертификации, если это
предусмотрено составом ее информационного ресурса, наличие технического
паспорта и других документов, удостоверяющих способность работать в
заданном режиме.
Информационная система, представленная как
организационно-технологическая с учетом сферы ее применения и роли в
общей структуре информатизации региона, отрасли, органов государственной
власти и т.п. требует дополнительных правовых механизмов. Здесь кроме
институ-
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
153
та правового режима, объединяющего средства регулирования всех
составляющих систему элементов и всей системы в целом, начинают работать
другие правовые институты. Прежде всего институт правового статуса
организации, если информационная система таковой является. Например, ГАС
«Выборы», Единые информационные системы регионов субъектов Российской
Федерации; правовой статус различных центров, в структуре которых
работает система и персоналом которых обслуживается. Здесь применяются
федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ,
которыми определяются права и обязанности органов, организаций их
руководителей и должностных лиц, ответственных за ведение системы.
Например, правила ведения кадастрового и технического учета
(инвентаризации) объектов недвижимости, предусмотрены Федеральным
законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним». Общие установки ведения
картографо-геодезического фонда содержатся в Федеральном законе от 26
декабря 1995 г. № 209-ФЗ «О геодезии и картографии». Положение о ведении
Государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов
градостроительной деятельности в Российской Федерации утверждено
постановлением Правительства РФ от 11 марта 1999 г. № 271. Положение о
ведении Государственного земельного кадастра утверждено постановлением
Правительства РФ 25 августа 1992 г. № 622.
Работа информационной системы в организационном аспекте требует
применения и институтов гражданского Права - договора, механизмов
оказания услуг и производства работ, контрактов, а также публичного, в
частности административного, права - отчетности и учета и т.д.
Информационная система, действующая в определенной организационной форме
- государственной, частной или акционированной организации, являясь
юридическим лицом, несет соответствующие обязанности, обязательства и
ответственность за их нарушения. В том числе и за состояние
информационной системы как технологической информационной системы, за
соблюдение условий лицензии, если таковая необходима в соответствии с
законом для определенной информационной системы.
154 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
Литература
1. Мелюхин И.С. Информационные технологии и бизнес.
- М.: Гарант-Парк, 1997.
2. Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях. -
М.: Проспект, 2000.
3. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации и другие
документы //Российский юридический журнал. Библиотека альманаха.
Государственная политика информационной безопасности (основные
документы). - Екатеринбург, 2001. Вып. 1.
4. Латкин А., Пунаков Г. Помни про пожар //Известия.
- 2001. - 14 августа.
5. Бородина А. Говорит и показывает Михаил Лесин //КоммерсантЪ. - 2001.
- 14 августа.
6. Бачило И.Л. Информационные технологии в структуре экономики
Российской Федерации //Проблемы информатизации. - 2001. - № 3.
7. Лопатин В:Н. Безопасность экономики информационных технологий в
условиях глобализации.
8. Могилевский В.Д. Методология систем. - М.: Экономика, 1999.
9. О подготовке закона города Москвы «Об информационных ресурсах и
информатизации в городе Москве» //Материалы депутатских слушаний.
Московская городская Дума, 2 декабря 1999 г. - М.: Ин-т развития
информационного общества, 2000.
10. Введение в правовую информатику. Справочно-правовые системы
Консультант Плюс. - М.: Консультант Плюс, 1999.
11. Гаврилов О.А. Курс правовой информатики. Учебник для вузов. - М.:
Норма, 2000.
12. Безопасность архивов и архивных фондов. Доклады и сообщения на
Всероссийской научно-практической конференции 30 ноября - 1 декабря 1999
г. - М., 2000.
Ф
Раздел Ш
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Глава 1
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ДЕЙСТВИЯ СУБЪЕКТОВ В СФЕРЕ ПРАКТИЧЕСКОЙ ИНФОРМАТИКИ
§ 1. Понятие и структура информационной деятельности
Практическая информатика подразделяется на относительно самостоятельные
подсистемы информатизации:
создание информационных продуктов и всей инфраструктуры информатизации;
включение средств информатизации в системы информационных ресурсов самых
разных потребителей информации и информационной инфраструктуры;
обеспечение безопасности в сфере практической информатики,
информационных процессов и информационной деятельности.
Системное объединение этих подсистем в доступной для человека форме
образует еще одну область практической информатики, которую по своей
природе включает государственное управление. В наибольшей мере проблема
управления и его правового регулирования является сферой ведения
административного права. Так пересекаются и взаимодействуют базовая
отрасль права и ее дочернее ответвление - информационное право.
Идеология максимального использования возможностей информационных
технологий, создания информационного общества, политика государства в
сфере практической информатики реализуются через организационные и
функциональные структуры людей и их ассоциаций. Основой их
жизнеспособности является деятельность соответствующих субъектов в
каждом конкретном случае. Если определять содержательную характеристику
деятельности по пред-
156 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
меткой сфере, то можно говорить об информационной деятельности как о
виде социально-экономической деятельности. Отметим, что классификаторы
видов такой деятельности пока не конституируют область информатики в
одном отраслевом или межотраслевом блоке. Разные направления ее
рассредоточены по уже устоявшимся отраслям социально-экономической
структуры общества. Вполне очевидно, что проблемы современной
классификации в области производства, услуг, управления в условиях
информатизации будут привлекать большее внимание. Международные и
национальные классификаторы отраслей экономической деятельности (МСОК -
классификатор ООН, аналогичный ему классификатор США, классификаторы ЕС,
ВТО; ОКОНХ и другие классификаторы отраслей производства и продукции в
России) могут быть упорядочены в части отражения производственной,
научной и иной деятельности в области информатики.
В функциональном, содержательно-целевом аспекте деятельность
структурируется по целям и операциям, через систему которых достигается
определенная цель. В этом смысле все наиболее значимые блоки
деятельности по целям представлены в п. 4 ст. 29 Конституции РФ о праве
на информацию: искать, получать, передавать, производить и
распространять информацию любым законным способом. В Федеральном законе
«Об информации...» его предметная сфера определена как регулирование
отношений, возникающих при формировании и использовании информационных
ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения,
поиска, распространения и предоставления потребителю документированной
информации (ст. 1). Если эти два ряда близки, но не однозначны, то
следует разобраться, в чем разница. Выстроим таблицу, добавив в нее
некоторые термины, содержащиеся в других статьях указанного Закона.
III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 157
Названия действий и деятельности в информационной сфере
Ст. 29 Конституции РФ ФЗ «Об информации...»
Производить Создание
Искать Поиск
Получать Сбор, формирование
Обработка
Распространять Распространение
Накопление
Хранение
Передавать Предоставление
Представление
Защита
Такая форма сравнения позволяет заключить, что в статье Конституции
конструкция ориентирована на действия, дозволенные и закрепленные как
право их осуществлять. Формула же Закона скорее приближена к определению
длящихся действий и переходящих в деятельность профессионального
характера. Это верно постольку, поскольку конституционная статья
обращена к гражданину и не связана с его профессиональной или
производственной характеристикой. Но помещение этого разрешения
действовать определенным образом, осуществлять действия в информационной
сфере в главу о правах граждан придает этим формулировкам и значение
правомочий - возможность не только самому осуществлять названные
действия, Но и законно требовать от других субъектов соответствующих
действий.
Сказанное не означает, что действия по реализации прав гражданина не
могут переходить в деятельность стабильную, профессиональную, но для
этого потребуются и Другие механизмы ~ оформление этой деятельности в
установленном порядке (контракт, договор, лицензия и т.п.).
Федеральный закон «Об информации...» не содержит в какой либо одной
статье обозначения субъектов, на которых он распространяется. Но во всем
его тексте речь идет О физических и юридических лицах, об органах
государственной власти и местного самоуправления, организациях и
общественных объединениях. Нельзя сказать, что в данном случае Закон
отличается чистотой терминологии, но важно, что он в связи с реализацией
информатизации в поле своего влияния включает весь набор субъектов
права.
Рассмотрев категории действий и деятельности, свя-
158 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
занные с информационным ресурсом, следует подчеркнуть, что аналогично
выстраиваются действия отдельных субъектов, преимущественно физических
лиц, и в области создания и использования средств информатизации. Можно
свободно создать программу для ЭВМ, передать ее по усмотрению создателя,
если он создал этот предмет на свои средства. Средства связи можно
приобретать в установленном порядке и распоряжаться ими в рамках,
установленных законом.
Все виды деятельности в области информатизации, где осуществляются
процессы соединения технологий, ресурсов и действий по использованию
результатов объединения энергетики информации и технических средств при
реализации личных, корпоративных и общественных интересов, образуют
сферу информационной деятельности. С учетом специфики субъектов и
технологического цикла работы с информацией эта деятельность может быть
определена следующим образом.
Информационная деятельность - это профессиональная деятельность в
области создания^ сбора, поиска, накопления, обработки, хранения,
предоставления, представления, распространения, охраны и защиты
информационных ресурсов, информационных технологий и использования
средств связи, осуществляемая в рамках правового статуса организации
(юридического лица, органа государственной власти и местного
самоуправления), персонала этих субъектов в соответствии с их правами и
обязанностями, а также действия физических лиц по удовлетворению
потребностей в информации и средствах информатизации при соблюдении
законодательства.
§ 2. Виды информационной деятельности. Подходы к классификации
Информационная деятельность реализуется через конкретные операции и
действия. Однородные операции и действия по цели или форме их реализации
формируют функции исполнителей. Количество и состав функций каждого
исполнителя (служащего, подразделения, органа) определяются объемом и
сложностью состава его действий и операций. При этом необходимо
учитывать, что информационная деятельность подразделяется на
информационную деятельность общего характера, специальную и спе-
III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 159
циализированную.
Информационная деятельность общего характера связана с информационным
обеспечением всех участков работы органа, организации, служащего,
работника любой профессии и частного лица.
Специальная информационная деятельность осуществляется такими органами,
организациями и профессионально ориентированными работниками, которые
решают задачи в области массовой информации и информатизации,
обеспечивают консультативную, экспертную и аналитическую работу для
неограниченного числа пользователей.
Специализированная информационная деятельность -деятельность, в
результате которой решаются задачи по формированию и использованию
государственных информационных ресурсов, технологий и коммуникаций,
необходимых для выполнения государственных и международных программ в
области развития информационной индустрии и -инфраструктуры,
осуществления инноваций на основе информационных технологий; обеспечения
информационной безопасности общества, государства, личности.
В связи с расширением диапазона информационной деятельности появились
новые профессии и усложнились требования к специалистам, работающим в
данной области. Программисты, системщики разных профилей, провайдеры
(посредники) с различной специализацией в системах и сетях; операторы,
эксперты, аналитики. Одновременно формируются экспертные и аналитические
информационные службы, ориентированные на подготовку проектов решений,
стратегий и прогнозов.
Появились специализированные информационные фирмы, компании, центры,
советы и иные образования в государственном и частном секторах деловых и
экономических, политических, культурно-просветительских структур.
Информационная грамотность стала всеобщим требованием и условием для
выполнения производственных, управленческих, обслуживающих функций во
всех структурах социальной занятости. Квалификационные требования ко
всем профессиям и должностям должны предусматривать необходимый уровень
требований и обеспечивать условия для приобретения знаний и навыков в
новых условиях работы. Обязанность администраций - обеспечить
рациональное использование информационной инфра-
160 HI. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
структуры, с одной стороны, а с другой - качественно выполнять все
функции и операции, связанные с информационной деятельностью на любом
уровне при обеспечении информационной безопасности.
Примером подхода к повышению потенциала информационных технологий в
управлении ресурсами (все равно в какой области) являются разработки по
созданию систем учета, планирования и контроля использования информации.
К их числу относится работа В.Л. Бекренева (1), содержащая результаты
исследований методологических основ построения
информационно-аналитических систем субъекта и построения системы учета,
планирования7 и контроля данных и знаний. Автор указанной работы
считает, что для системы учета, планирования и контроля информации (он
говорит об информационных данных и знаниях) необходимы:
систематизированное накопление знаний сотрудников об объектах управления
в процессе выполнения своих функций (обязанностей);
ввод знаний в уже подготовленную среду (модель), которая систематизирует
и обрабатывает знания по видам, источникам, отношению к сферам
деятельности, окружающим условиям, месту и времени рождения, по
отношению к циклам управления и. информационно-аналитической работы;
определение логики обмена знаниями между сотрудниками в структуре
внутренних и внешних связей субъекта;
иерархическая агрегация знаний нижнего уровня в знания более высокого
уровня и декомпозиция знаний более высокого уровня на нижний уровень;
кооперативное использование знаний.
С этими установками вряд ли можно поспорить. Здесь выражен
кибернетический подход к решению задач информационного обеспечения.
Социальная сторона, спецификация среды, в которой осуществляются эти
процессы, остается в тени. В то время как именно особенности среды
производства и, главное, потребления информационного продукта, а также
соответствующих технологий определяют результат. Напомним, что за
последние годы индийская информационная промышленность сделала рывок
именно на адаптации уже созданных информационных технологий к конкретным
сферам ее приложения.
Несмотря на то что в большинстве региональных и от-
III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 161
раслевых структур России и в отдельных организациях существуют
информационные системы, позволяющие технически решить многие задачи,
уязвимым местом в информационном обеспечении стратегических,
оперативных, тактических задач и соответствующих моделей все еще
остается отсутствие двух, по крайней мере, условий.
Классификатор функций органа или организации в целом и распределение
системы исполнения этих функций по подразделениям и отдельным
исполнителям, во-первых. И во-вторых, правовой основы регулирования
правил и процедур формирования информационной модели по каждой функции и
операции, по каждому каналу получения и передачи информационного
продукта от исполнителя к исполнителю, обеспечения той «логики обмена»,
о которой говорит В.Л. Бекренев, вплоть до момента принятия решения по
функции или ее части от имени органа, организации, лица. Накопление
информации по функциям «отдельных сотрудников» и ее агрегирование по
установленной модели может оказаться недостаточно или неточно. Нужны
объективно установленные и закрепленные показатели предметов и иных
точек сбора информации, регулярные правила ее поступления наряду с
дополнительным поиском, установленный порядок ее обработки по модели
деятельности конкретной организации (а не одинаковой для всех),
индикаторы оценки достаточности, достоверности, своевременности
поступления информации. Действительно, ресурсом надо управлять. А для
этого необходима определенная система правового регулирования.
Для права должен быть ясен объект правового регулирования в масштабе
нормативном, т.е. для многих или всех затронутых актом субъектов, или
для конкретного субъекта в определенной ситуации юридического факта - в
индивидуальном масштабе определения его субъективного права.
В 60-е годы на основе кибернетических и системных приемов были
разработаны методики классификации функций для органов управления и
администраций предприятий, объединений. Применялся матричный метод
увязки деятельности в управлении (функций, подфункций, задач и операций)
с исполнителями и их полномочиями и выходом на результирующий документ
по функции в целом или ее элементам (2, 3, 4).
К настоящему времени, когда возможности манипуля-
162 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ции информацией (данными) расширены, число параметров характеристики
информации, обрабатываемой для разных потребностей, может быть
увеличено. Специалисты считают, что есть возможность от плоскостного,
матричного способа анализа перейти к модульному способу агрегирования
данных и на этой основе усовершенствовать информационное обеспечение.
Здесь есть две стороны проблемы.
Информационное обеспечение потребностей каждого конкретного субъекта в
рамках его организационной структуры вполне может быть выстроено и
эффективно использоваться на матричной основе организации
информационного ресурса и ресурса управления. Но создание сетей,
объединяющих множество взаимодействующих систем и подсистем производства
и управления, других группировок субъектов информационной и
управленческой деятельности, жестко ставит вопрос о стандартизации в
области информационного и технологического продукта. Именно эти
обстоятельства, связанные с индустриализацией информационных процессов,
определяют потребность в создании модульной технологии формирования
информационного ресурса, программного продукта с учетом объективных
характеристик потребителя. Рассмотрим, какова здесь роль права.
Модульный принцип структурирования и использования информационных
ресурсов в системе новейших технологий основан на точном понимании и
правовом закреплении целей, отраженных в функциях и правомочиях субъекта
или множества субъектов (5), на создании функционально ориентированных
по этим целям блоков программ и информации, а также правовых механизмов
их включения в систему отношений связанных субъектов. Это сферы
производственной и управленческой работы, обеспечения адекватного потока
входящей и исходящей информации. Функциональная характеристика органов,
организаций, подразделений, связанных единством цели или технологий
работы, формирует модули информационного ресурса, способов его обработки
и трансляции заинтересованным субъектам.
Автор, не будучи профессионалом в области математики и математической
логики, но знакомый с проблемами управления, считает, что можно
сконструировать следующее представление о механизмах построения
соответствующих модулей в практической информатике.
III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 163
В основе решения этой проблемы лежит модальная логика, основу которой
составляют такие определители (операторы), как «необходимо», «возможно»,
и система показателей состояния связей различных элементов в
определенной структуре (6). Используя приемы модальной логики, которая,
следует думать, ближе всего к области правового мышления и построения
правовых норм, могут быть созданы соответствующие модели. (Модель -
искусственно созданный объект в виде схемы, графика, матрицы и т.д.)
Заложенная в программу ЭВМ такая модель, в данном случае это может быть
матрица классификатора функций, работает как модуль. По каждому из
операторов, заложенных в матрицу, возможны манипуляции с содержанием
классификатора или иного исходного адекватного модели объекта.
Для построения модуля определяющими правовыми, компонентами являются:
нормативно определенные функции для всех субъектов системы;
нормативно закрепленные полномочия по выполнению функций и их элементов;
юридически оформленная структура системы, в которой реализуются
информационные функции и контакты;
форма документов, фиксирующих результат функции;
параметры времени, пространства, способов передачи информации
заинтересованной стороне.
Нельзя поручиться, что на сегодняшний день все органы исполнительной
власти федерального уровня и органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, равно как и разнообразнейшие организационные формы
производственных и иных структур, имеют достаточный уровень правового
обеспечения и особенно проработанные классификаторы их функциональной
деятельности. Регистрация юридических лиц производится на основании
типовых уставов и положений, и ни один орган не обеспокоен тем, как та
или иная организация будет выполнять свои обязанности и достигать свои
цели. Нет правовых механизмов закрепления системных связей на уровне
управления и делового взаимодействия. Фискальные и рыночные интересы
перекрывают очень часто все иные аспекты социальной значимости
организаций и органов государственной и местной власти. Маркетинговая
работа основана в большинстве случаев не на стабильных связях. Рынок не
164 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
является устойчивой средой, и это естественно. Но структурирование
отраслевых кооперационных связей, систем обмена и в рыночной форме
позволяют вносить элементы организации, прогноза и т.п.
В силу слабого юридического компонента в производственных и обменных
структурах общества, контроля обеспечения интересов социального
масштаба, часто даже хорошо отработанные системы информационного
обеспечения бывают неэффективно используемы. Информационный ресурс, не
будучи привязан к конкретным ответственным лицам, органам, к деловым
операциям, сделкам превращается в неоцененный объект и становится
бесхозным. И. Иванов свидетельствует о состоянии работы такой
организации, как Инкомбанк со своими клиентами: «Случалось, например, и
так, что оригиналы кредитных договоров про-.сто бесследно исчезали из
банка. Иногда «по оплошности» сотрудников они попадали в коробки с
документами, направляемыми на уничтожение, иногда бесследно терялись в
офисах банка. Бывали случаи, когда сотрудник, увольняясь из банка,
просто забирал с собой оригинал кредитного договора и шел устраиваться
на работу в компанию - заемщика» (7). Известно, что без оригинала
договора ни одна сторона не может реализовать свои права через суд. В
итоге колоссальные потери в финансовых средствах, бесследно исчезающие
миллионы валюты...
Можно найти достаточно примеров, ко"гда создаются новые или
реорганизуются действующие органы исполнительной власти без
соответствующих статутных документов и четкого представления их
функциональных обязанностях.
Образное определение информационной системы как кровеносной в
определенных структурах может себя оправдать, когда весь организм
представляет собой отлаженную систему и знает, зачем, когда и какая
информация ему нужна. Стоит критически оценить только
бухгалтерско-налоговый учет и ориентацию в информационном обеспечении
только на эти узлы оценки деятельности системы. Технологии производства,
инновации, качество конечного продукта системы, удовлетворение
потребностей в этом продукте, выращивание и воспитание специалистов,
создание климата творчества и заинтересованности в оценке труда
потребителем, а не унылая мелодия прибыли, которая часто не достигает
производителя, могут стать двига-
III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 165
телями выхода из кризиса производства и рынка страны. Это как бы
внутренние пружины организации, но именно они определяют содержание
информации, информированности, просвещения и включенности исполнителей в
процесс работы системы.
Процедурная сторона отношений внутри органа или организации важна с
точки зрения обеспечения объективности поступающей и обрабатываемой по
определенным программам информации. Момент субъективного отбора и
процеживания, интерпретации при машинной обработке должен быть снижен.
Не меньшее значение имеют и внешние межотраслевые, межрегиональные связи
и информационные взаимодействия. Представляется, что на этаже
федеральных округов полезно сформировать мощнейшие информационные
системы, работающие не только в оперативном, но, главное, в
стратегическом масштабе времени и ресурсов. В этом смысле проблема
документооборота, обращения информации по определенным целям и моделям
должна занять первое место в процессах информатизации. Здесь не столько
технология сетей и их режима (что важно само по себе), сколько
смысловая, целевая нагрузка на потоки информации, а это моделирование
«делопроизводства» в масштабе крупных систем - региональных, отраслевых,
межотраслевых.
§ 3. Моделирование правовой работы в области информационной деятельности
Моделирование правовой работы возможно по всем означенным направлениям
информационной деятельности.
Информационная деятельность общего характера распространяется на разные
структуры производственного, научно-исследовательского и управленческого
назначения, и естественно, что в этих структурах в зависимости от их
статуса реализуются информационные функции в соответствующих режимах.
Перевод термина «E-Governement», позволяет сказать, что речь должна идти
об электронном управлении, даже скорее об информатизации сферы
государственного управления, а не о «правительстве», как это часто
переводят и применяют в литературе и документах об информатизации систем
управления. Но именно все направления по информатизации управленческих
процессов
166 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
и имеются в виду, когда используют термин «электронное правительство».
Кроме более точного понимания этого термина необходимо учитывать и его
относительность, ибо в полном смысле сделать социальное и политическое
управление электронным невозможно.
С учетом этих замечаний можно хотя бы крупно обозначить точки приложения
права к области информационной деятельности общего характера. Для любого
органа государственной власти в этой связи необходимо:
* иметь полный комплект документов, определяющих правовой статус
органа, его подразделений, служащих;
* сформировать классификатор функций с учетом связей деятельности органа
по вертикали - с вышестоящими органами и организациями, с
подведомственными ему организациями, с органами и организациями по
горизонтали его взаимодействия с другими структурами;
* обеспечить учет информационных ресурсов циркулирующих в его системе,
с привязкой к функциям исполнителей по временному режиму поступления и
выхода;
* обеспечить определение правового режима для входящих, циркулирующих в
структуре и исходящих документов и его соблюдение в деятельности
аппарата и информационных систем данного органа, включая определение
режима служебной информации открытой, ограниченного доступа и отнесенной
к государственной тайне;
* определить правовую основу организации документирования,
делопроизводства и обращения документации в своей системе с учетом
включения электронного документа и электронной подписи в систему
документирования информации;
* определить в соответствии с действующим законодательством порядок
классификации, хранения, архивирования документации системы;
* обеспечить работу всех подразделений автоматизированной
информационной системы, ее баз данных и СУБД, определить режимы
ввода, доступа и вывода данных из информационной системы во вне органа и
в Интернет;
* обеспечить создание и порядок функционирования специализированных
подразделений по экспертизе и анализу информации, используемой для
принятия решений и обеспечения руководства системой;
* определить необходимость создания специализиро-
III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 167
ванной организации по распространению своей информации и иных
информационных продуктов и установить ее правовой статус;
* обеспечить АРМы служащих и, главное, их увязку в сеть системы, создать
контрольные узлы по взаимодействию;
* обеспечить порядок доведения до сведения всех нормативно-правовых
актов;
* обеспечить полноценную систему информирования общественности,
граждан, вышестоящих органов о своей деятельности, а также контактов со
средствами массовой информации;
* обеспечить подготовку и переподготовку специалистов системы в
области информационной, компьютерной и правовой грамотности.
Это далеко не полный перечень направлений информационной деятельности,
которая потребует и соответствующего правового обеспечения, на основе
которого реализуются такие информационные функции, как:
информационное обеспечение работы органа или иной структуры;
взаимодействие с внешними источниками и потребителями информации данной
структуры;
представление в установленной форме открытой и массовой, официальной
информации общественности;
обеспечение безопасности информационных ресурсов и технологий,
используемых в своей системе.
Специальная информационная деятельность свойственна организациям,
предназначенным для сбора и аккумуляции больших массивов информации,
осуществления обслуживания и оказания информационных услуг
пользователям. Как правило, это публичные библиотеки, архивы, справочные
службы, поисковые информационные системы.
Здесь проблемы организационно-правового характера те же, что и для
информационной деятельности общего значения, но существенно дополненные
механизмами, отражающими специфику использования информационного
ресурса, обеспечения прав собственников этого ресурса и исключительных
прав субъектов на продукты интеллектуальной собственности.
Эти особенности находят отражение в правовых актах о правовом статусе
таких организаций, а это библиотеки, различные информационные
специализированные фонды,
168 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
центры и т.д.; в тарифах и прейскурантах на услуги; в обеспечении
открытого доступа к перечням информационных ресурсов, предоставляемых
бесплатно, инструкции и правила, определяющие порядок работы этих
организаций.
На примере правовых проблем деятельности публичных библиотек, о чем
будет сказано в следующей главе, можно видеть сложности правового
регулирования специальной информационной деятельности.
К разряду специальной информационной деятельности может быть отнесена и
деятельность тех субъектов, которые используют возможности Интернета для
удовлетворения своих информационных потребностей и представления своей
собственной информации в Интернете, для совершения сделок и
осуществления деловых контактов через глобальные сети. Этому вопросу
также посвящена специальная глава в данном разделе.
Если специальная информационная деятельность в наибольшей степени
связана с информационными услугами, то специализированная деятельность -
это область прежде всего производства ресурсов, средств информатизации и
их адаптации к потребителям.
Правовое обеспечение в этой области сочетает решение задач первого и
второго направлений. Здесь велико значение таких форм правовой работы,
как сертификация, лицензирование, регистрация продукции, установление
тарифов и цен, применения стандартов в комплексировании информационных и
сетевых компонентов систем. Эта сфера применения законодательства о НИР
и ОКР, госзаказа и других гражданских сделок при соблюдении
соответствующих норм публичного права.
§ 4. О связи деятельности, действий и деяний в информационной сфере
Если удается в какой-то мере определить понятие и содержание
информационной деятельности, то структурный анализ после этого позволяет
уделить внимание таким категориям, как «действия» и «деяния» в
рассматриваемой сфере.
Естественно, что на первом плане в данной работе должны быть действия,
имеющие правовое значение, такие, на основе которых могут
конструироваться правовые отношения. Это действия, связанные с
реализацией функ-
III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 169
ций органа, администрации, производственной или научно-исследовательской
природы в соответствующих структурах организаций. В этой связи возникают
перечни функций и их элементов с привязкой к определенной
организационной структуре или области деятельности.
Подходы к классификации функций по предметному признаку дает ответ на
вопрос: что делает субъект (планирует нечто, составляет отчет,
обеспечивает подготовку проекта решения, управляет ресурсами,
маркетингом и т.п.) может быть несколько. В принципе это проблема
организации управления и частично административного права, некоторое
развитие она получила в исследованиях (4, 5). В данном случае важно, что
необходим перечень выполняемых работ, который может иметь удобный для
обозрения выбор уровней. Обычно это не более трех-четырех уровней, но
классификаторы продукции, а не функций имеют и большее число уровней.
Нижними уровнями функциональных целей являются операции и действия.
Здесь терминология организационного значения: составление, пересылка,
представление, учет, обработка и т.п.
Вторым элементом классификации является перечень субъектов, исполняющих
названные предметные функции. Третьим - правовая характеристика действий
по исполнению функциональных обязанностей или прав субъекта. Здесь также
пока нет стандартов. В работах 1976 г. и 1984 г. автором была предложена
схема организационной структуры предметов правового регулирования в'
системе управления (3). Воспроизводим эту схему.
170 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Предметы правового регулирования в системе управления
Обозначения:
(СУ) - система управле- (Г) - технические ресур- (г) - отношения
ответст-
ния сы, венности,
(ОУ) - объекты управ- (Д) - материальные ре- (д) - оценка эффектив-
ления, сурсы, ности управления,
(A) - организационные (а) - отношения в (От.) - ответственность,
ресурсы, управлении, (Аб.) - абоненты внеш-(Б) - информационные
(б) - методы управления, ние.
ресурсы, (в) - этапы цикла управ-
(B) - экономические ления, ресурсы,
Для раскрытия процесса реализации функций и их информационного'
обеспечения с учетом характеристик организационно-правовых действий
предлагалось 14 терминов, позже их состав расширился до 25 (4: 92, 139).
После этого в ряде работ других авторов этот вариант повторялся или
варьировался в зависимости от вкусов авторов, но принцип его не менялся.
В нашей работе 1998 г. (4) представлен такой перечень из 22 терминов,
сгруппированных в четыре целевых блока по степени правовой значимости.
Это такие блоки действий, как распорядительные,
III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 171
регулирующие, организационно-контрольные, исполнительские, характерные
для органов исполнительной власти. Приводим соответствующую таблицу. .
Частота использования терминов,
обозначающих основные полномочия
органов исполнительной власти
Термины, отражающие характер полномочия СМ СССР Правительство РФ
Министерства СССР Министерство экономики РФ Министерство труда РФ
1 2 3 4 5
1. Распорядительные 17 15 29 4 15
1.1. Решает (реализует) 4 5 4 2 3
1.2. Определяет (создает, отменяет) 8 3 - - 2
1.3. Устанавливает 1 4 10 - 4
1.4. Утверждает 3 2 14 2 6
1.5. Назначает 1 1 1 - -
2. Регулирующие 22 8 17 7 8
2.1. Руководит (регулирует) 9 4 6 2 1
2.2. Рассматривает 3 2 4 - 1
2.3. Предлагает 4 1 7 5 6
2.4. Направляет 6 1 - - -
3. Организационно-контрольные 44 37 54 22 18
3.1. Организует 8 4 11 /' 5 -
3.2. Обеспечивает 13 19 27 1 5 -
3.3. Координирует 5 2 1 5 7
3.4. Согласовывает 3 1 2 2 3
3.5. Контролирует 3 4 9 5 8
3.6. Принимает меры 12 7 4 - -
4. Исполнительские 29 32 48 33 72
4.1. Разрабатывает (подготавливает) 10 9 19 14 37
4.2. Представляет 3 3 - - 1
4.3. Учитывает • 1 - 2 - 3
4.4. Отчитывается (доклад) 3 1 1 - 4
4.5. Осуществляет (меры) 12 17 19 6 17
4.6. Анализирует (обобщает) - - 4 2 2
4.7. Участвует (содействует) - 2 3 11 10
112 92 194 66 113
172 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Деятельность по функциональной сфере ведения субъекта в информационной
среде осуществляется через действия, реализуемые в технологической
цепочке работы с информацией: создание - хранение - передача - обработка
и т.д. В каждой функциональной зоне работы субъекта будут реализоваться
функции по работе с информацией в том объеме и в тех формах, которые
свойственны функциональной операции или действию субъекта-исполнителя.
Происходит совмещение технологического цикла работы с информацией и
основной функциональной работы субъекта. Здесь формируются параметры
информационного модуля и его содержательной и коммуникационной
характеристик.
Каждый исполнитель может составить для себя тезаурус, перечень рабочих
терминов, раскрывающих суть его операции применительно к работе с
документами по основным функциям его должности или обязанностей работы
подразделения либо органа в целом. Это путеводитель по информационной
деятельности в зоне функциональной сферы исполнителя.
Еще один важный аспект информационной деятельности проявляется в
обстоятельствах перехода категории «действие» в информационной среде в
категорию «деяние». Действие позитивного свойства и смысла .реализует
право и обязанность субъекта. Но действие негативное, запрещенное
законом, является деянием противоправного, противозаконного характера.
Деянием может быть и действие и бездействие. Теория уголовного права
предусматривает преступное деяние, но возможно говорить и об умышленных
и .о неосторожных действиях, влекущих негативные последствия и
вызывающих применение мер административного характера, мер
дисциплинарной ответственности.
Важно обратить внимание на состав таких деяний в информационной сфере.
Возникновение специальных статей в УК РФ, связанных с компьютерными
преступлениями, а также специальной главы в КоАП о правонарушениях в
области связи и информации говорит о важности этой проблемы. Это
специальный вопрос об ответственности в сфере практической информатики.
В данном случае говорим только о терминологическом определении деяний и
обращаем внимание на установление связи юридического закрепления
позитивных обязанностей для определенных типов субъектов и адекватности
терминологии и понятий,
III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 17}
означающих действия, влекущие за собой ответственность по действующему
законодательству.
Можно поразмышлять над определением деяний, предусмотренных проектом
КоАП и УК РФ (10), по составам, связанным с информационной
деятельностью, и аналогичными составами деяний по Уголовному кодексу
Испании (11).
Составы правонарушений в области
информационной деятельности по УК РФ, проекту КоАП и УК Испании
Источник Деяние Источник Деяние
УК РФ УК Испании
Ст. 129, 298 Клевета-распространение...
Ст. 137 Нарушение неприкосновенности частной жизни — собирание и
распространение... Ст. 171 Угроза раскрытия или распространения
сведений о частной жизни или семейных отношениях
Ст. 138 Нарушение тайны переписки... Ст. 197, 198, 535 Раскрытие и
распространение^ тайных сведений путем завладения бумагами, письмами,
картотеками, реестрами... сообщениями; ...использования или
преобразования сведений личного и семейного характера в
информационных, электронных или теле-, частных или общественных
архивах...
Ст. 140 Неправомерный отказ в предоставлении гр-ну инфор- Ст. 202
Неприкосновенность собственного образа
174 III. ПРАВОВО.Е РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
мации
Ст. 142, 303 Фальсификация избирательных документов /других
документов Ст. 239 Кража, включая магнитные карточки и перфокарты
Ст. 146, 147 Нарушение авторских и смежных прав; нарушение
изобретательских и патентных прав Ст. 248, 250 Мошенничество, включая
манипуляцию информацией; использование подписи другого лица
Ст. 155 Разглашение тайны усыновления Ст. 264 Ущерб чужим
электронным данным, программам или документам в сети, информационных
устройствах или системах
Ст. 164 Хищение предметов или документов... Ст. 270, 273
Преступления против интеллектуальной собственности, промышленной
собственности
Ст. 182 Заведомо ложная реклама Ст. 323 Ущерб архиву, реестру, музею,
библиотеке, учебному заведению, научному кабинету
Ст. 183 Незаконное получение и разглашение коммерческой и банковской
тайны Ст. 413-418 О вероломстве в хранении документов и нарушении
секретов
Ст. 186 и 187, 233 Изготовление и сбыт поддельных денег, кредитных
карт и иных платежных документов /других документов Ряд статей о
преступлениях, связанных с осуществлением основных прав и публичных
свобод Ст. 390-400 О подделке документов: общественных, официальных,
коммерческих, передаваемых по ТВ; Подделка частных документов; Подделка
сертификатов
Ст. 189 Незаконный экспорт техно- Ст. 270-277, 278-297 Преступления
против интел-
III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 175
логий, НТИ и услуг лект. и промышленной собственности; в
области рынка, интересов потребителей, объединений
Ст. 237 Сокрытие информации... Ст. 326 Сокрытие или фальсификация
инсрорм. об окружающих условиях
Ст. 243 Уничтожение или повреждение... документов Ст. 264 Нанесение
ущерба чужим электронным данным, программам или документам в сети,
эл. устройствах или системах
Ст. 272 Неправомерный доступ к компьютерной информации, системе ЭВМ
или их сети... Ст. 413-418 Вероломство в хранении документов и
нарушении секретов: должностные лица, служащие при нарушении доступа,
хранения, использования и т.д.
. Ст. 273 Создание программ для ЭВМ, внесение изменений...
Ст. 274 Нарушение правил эксплуатации ЭВМ, системы ЭВМ или их
сети
Ст. 276, 283, 284 Шпионаж, разглашение, утрата государственной тайны
Ст. 593-603 Доставание, выдача, искажение, уничтожение закрытой или
секретной информации; воспроизведение планов или документации без
полномочий;
176 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
дача повода для ознакомления... и др.
Ст. 292 Служебный подлог Ст. 250 Использование подписи другого лица,
хищение, порча, документации, протоколов...
Ст. 310, 311, 320 Разглашение правоохранительной информации
Ст. 512 Отказ в предоставлении информации, если есть право...
КоАП РФ (проект) УК Испании
Ст. 439-442 О запрещенном заключении сделок и деятельности
госслужащих и о превышении власти в исполнении их функций
Ст. 13.10 Подделка знаков почтовой оплаты Раздел XX. Преступления
против судебной власти. Ст. 456, 458, 465, 466 Ложный донос,
свидетельство; уничтожение, порча, сокрытие документов адвокатом,
прокурором; выдача тайны процессуальных действий...
Ст. 13.11 Незаконный оборот информации
Ст. 12 Нарушение правил защиты информации
Ст. 13.13 Незаконная деятельность в области защиты информации
Ст. 13.15 Разглашение государственной тайны
Ст. 13.16 Злоупотребление ' свободой массовой ин-
III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 177
формации
Ст. 13.17 Воспрепятствование распространению продукции СМИ
Ст. 13.20 Искажение статистической информации
Ст. 13.21 Нарушение правил хранения... архивной информации
Ст. 13.22 Нарушение порядка изготовления и распространения СМИ
Ст. 13.18 Воспрепятствование распространению обязательных сообщений
Ст. 13.14 Незаконное разглашение информации с ограниченным доступом
Ст. 13.1-13,9 Нарушения в области связи Ст. 473 Повреждение
телеграфных, телефонных, волновых или других коммуникаций
Ст. 13.23 Нарушение порядка выходных данных
Ст. 13.24 Нарушение правил представления обязательного экземпляра
документов
Эта таблица приведена прежде всего с целью показать, как велик перечень
правонарушений в области практической информатики, и для того, чтобы
дать возможность проследить различия в стилистике российской и
зарубежной законодательной практики.
- F H † ? ¦ ? 3/4 A A ae ae T
V
h
j
i
i
- H ? ? A ae V
j
i
O->BV,#occccccccccccccccccccccccc
gdNk‚
O?PIP?TR^bEbUeb?eg:h,i@jokuen‚ooooooooooooooooooooooooooooo
h,
Fi¦L§`§?§??v¬d®R°„µoooooooooooooooooooooooooooo
/oooooooooooooooooooooooooooo
h,
t-&!E”¬&
?
h,
h,
h,
h,
oooooooooooooooooooooooooooo
h,
h,
h,
h,
h,
oooooooooooooooooooooooooooo
h,
h,
h,
h,
oooooooooooooooooooooooooooo
h,
h,
h,
( u( ?* ae0 h6 Ue8 a: oooooooooooooooooooooooooooo
Z \ 4
8
h,
h,
?????????????
’ Ae” A• ?– e— ?? oooooooooooooooooooooooooooo
h,
h,
h,
h,
C °C ‚? 1/4N oooooooooooooooooooooooooooo
h,
h,
h,
h,
i Ui 0i 3/4i fn Po AEo Oeo 3/4o lo :oe ~oe oooooooooooooooooooooooooooo
h,
h,
oooooooooooooooooooooooooooo
h,
h,
h,
h,
oooooooooooooooooooooooooooo
h,
h,
oooooooooooooooooooooooooooo
oooooooooooooooooooooooooooo
h,
x z 1/4 R
T
n
¶
J &
(
z T
(
) oooooooooooooooooooooooooooo
y Uy Fz oooooooooooooooooooooooooooo
F ?¦ oooooooooooooooooooooooooooo
h,
h,
? x? ae? \n ’n oooooooooooooooooooooooooooo
h,
?
¬
h,
h,
¬
oooooooooooooooooooooooooooo
h,
h,
h,
h,
gdNk‚
h,
gdNk?~??
uuuuuuuuuuuu
h,
oooooooooooooooooooooooooooo
h,
oooooooooooooooooooooooooooo
h,
h,
h,
h,
oooooooooooooooooooooooooooo
h,
h,
,
3/4
V
X
Z
`
b
f
l
p
O
Oe
@
B
D
F
^
`
?
”
Ae
AE
oe
o
th
h,
h,
X
Oe
B
F
`
o
?
o
†
c
a
gdNk‚
th
F
L
x
z
|
?
?
¶
1/4
E
I
?
o
o
u
h,
h,
h,
x
z
„
†
c
a
a
o
u
r
t
n%
p%
(
(
–
–
†1
?1
?1
1
”1
o1
u1
2
2
¶2
?2
\4
^4
?4
4
-5
5
87
:7
P7
R7
h,
h,
h,
5?
?
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
?
„ m
???????
?
?
?
?
?
?
???????
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
?
???????
?
?
?
?
?
?
???????
?
?
?
?
?
?
???????
?
?
?
?
?
?
???????
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
„ m
???????
?
?
?
?
?
?
„ m
???????
?
?
?
?
?
?
„ m
?
?
?
?
?
?
?
„ m
???????
?
?
?
?
?
?
„ m
???????
?
?
?
?
?
?
–
–
–
–
„ m
–
2-
(>
i>
i>
?
?
$?
&?
R?
T?
j?
l?
aA
aeA
‚B
†B
¬B
®B
?C
?C
®C
°C
*D
,D
PD
RD
?D
¶D
zE
|E
zF
|F
‚F
†F
eF
iF
oeF
ueF
h,
h,
E?
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
?ueF
(G
0G
:G
@G
?G
?G
aG
aeG
oG
oG
H
H
$H
(H
6H
:H
?H
?H
AEH
EH
I
I
.I
2I
†I
?I
?I
?I
1/4I
3/4I
oI
oeI
J
J
“J
&J
?J
?J
AJ
AEJ
UeJ
aJ
K
K
(K
,K
zK
|K
?K
OK
thK
L
L
L
@L
DL
‚L
L
?L
cL
AL
AeL
&M
4M
VM
ZM
’M
”M
AM
AeM
UM
THM
N
N
N
N
4N
6N
JN
LN
UN
UeN
oN
uN
ueN
O
h,
X?
?
?
?
?
?
?
?????????
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
?O
O
O
O
tO
vO
?O
?O
HP
JP
xP
zP
&Q
(Q
S
S
jS
lS
?S
cS
„T
†T
FW
HW
^W
`W
fW
jW
IW
?W
UW
UeW
°Y
?Y
EY
IY
n[
p[
th[
\
p\
r\
O\
U\
,]
.]
R]
h,
h,
h,
.?
?
?
?
?
?
?
?????????
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
?
?????????
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
?
?
??
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
h,
178 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ в любой организационной системе, то достаточно специальными будут термины, обозначающие деяния, т.е. действия, характеризующие правонарушение в процессе реализации функций субъекта, его компетенции, правомочий - всего объема его деятельности. Одна из задач права состоит в том, чтобы максимально сблизить нормативное определение функций и их элементов в практически полезной области деятельности субъектов права в соответствии с их правовым статусом и тех правовых определений деяний, которые возникают в случаях нарушения правовых установлений позитивного значения. Иными словами, речь идет о гармонизации, об установлении баланса правоустанавливающих норм и норм, регулирующих отношения в области ответственности субъектов информационной деятельности, а также деятельности органов правоохранительной сферы. § 5. Правоотношения в сфере информатики После уяснения понятия и содержания деятельности в информационной сфере возникает вопрос о правовом оформлении отношений двух или нескольких субъектов по поводу предметов отношений, коими в данном случае являются информационные ресурсы, информационные технологии и средства связи. Именно действия и деятельность двух или более субъектов относительно конкретного объекта или их комплекса образуют категорию «отношений». Если эти отношения регулируются правовыми средствами, они становятся правоотношениями. Правоотношение — вид общественных отношений, в которых реализуются урегулированные правом взаимодействия двух и более субъектов. Тема правоотношений в сфере информационной деятельности обостряет вопрос об обязательных элементах правоотношения в составе: предмет, объект, субъекты. Состав и характер элементов во многом предопределяют специфику правоотношений в отрасли права. Традиционно элементы правоотношений представлены объектами и субъектами (12) - они-то и формируют содержание правоотношений, их юридическую форму. Однако стоит обратить внимание на неоднозначность общетеоретического определения правоотношений. В целях выявления основных составляющих правоотношения и создания III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАиИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 179 соответствующей проекции на отношения в области практической информатики сравним несколько его определений в теории права. Большинство ученых выводит правоотношения из норм права. С.С. Алексеев определял правоотношение как возникающую на основе норм права индивидуализированную общественную связь между лицами, характеризуемую наличием субъективных юридических прав и обязанностей и поддерживаемую (гарантируемую) принудительной силой государства (12). Ключевые моменты данного определения выделяем курсивом. Другие исследователи считают, что норма права -лишь одна из предпосылок возникновения и трансформации правоотношения, формально-юридическое основание его (13). Но при анализе правоотношения в первую очередь применяется его нормативная трактовка - адекватность его совокупности действующих норм права. Правоотношение - это та форма, в которой, как справедливо указывала P.O. Халфина, системно исследовавшая этот институт, абстрактная норма права приобретает свое реальное бытие (14). Следовательно, правоотношение — это такое отношение, в котором общественное, социальное отношение обретает конкретную юридическую форму в силу наличия правовых норм, соответствующих конкретным юридическим фактам как объектам регулирования. Первичны и само реальное отношение, и норма (совокупность их) права. Это равновеликие слагаемые для определения наличия юридического факта и возникновения правоотношения. Вопрос о субъектах права в области практической информации был рассмотрен в главе о праве на информацию. Важно уяснить, как субъекты права на информационную деятельность становятся субъектами конкретных правоотношений. Как их позитивные права, определенные законом в общей форме, становятся субъективными и вызывают определенные последствия для сторон - участников этих конкретных правоотношений. Субъектами правоотношений в информационном праве могут быть физические лица, юридические лица любой организационной формы и формы собственности, органы государственной власти, должностные лица, общественные организации и другие ассоциации, признаваемые законом субъектом права. Последнее важно, ибо при отсутствии 180 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ признаков правоспособности и дееспособности субъекта реализация каких-либо функций и в системе информационного права не будет находиться в правовом поле. Согласно Конституции РФ ее нормам, имеющим непосредственное отношение к информатике, информации как предмету отношений, субъектами являются физические лица в статусе человека и гражданина (гл. II Конституции, ст. 23, 24, 29 и др.). Применительно к праву гражданина и человека на информацию Конституция РФ использует термин «каждый». Некоторые специалисты в области информации распространяют его и на других субъектов, что, надо полагать, не совсем верно. Каждый вид субъектов и каждая их категория в пределах вида должны иметь более точное определение своего правового статуса в области информационной и коммуникативно-информационной деятельности и отношений с другими субъектами. Субъектом отношений относительно информации является государство в целом согласно п. «и» ст. 71 Конституции РФ. Это, же подтверждается и международными актами. Например, можно сослаться на такой акт, как постановление Правительства РФ «О назначении российского органа по защите информации, которой обмениваются Российская Федерация и Организация Североатлантического договора и создании Центральной службы регистрации и контроля документов, которыми обмениваются Российская Федерация и Организация Североатлантического договора». Примером может быть и Конвенция об обмене официальными изданиями и правительственными документами между государствами, заключенная 3 декабря 1958 г. и ратифицированная Российской Федерацией. Естественно, что обязательства России - государства, субъекта международных отношений - реализуются определенными органами государственной власти в соответствии с их компетенцией и полномочиями. Внутригосударственная деятельность в по кругу предметов ведения, обозначенных в ст. 71-73 Конституции РФ, осуществляется различными органами государственной власти. Это ставит вопрос о должном оформлении их компетенции и особенно прав и обязанностей (полномочий), в том числе и в области работы с информацией. Понятно, что субъектами информационного права являются все виды юридических лиц, ибо представить любую деятельность социально-экономического характера без III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 181 их участия в информационных процессах и информационном обеспечении немыслимо. Это же относится и к любым общественным объединениям. Для участия субъекта в информационном правоотношении, которое, как уже отмечалось, является актом преобразования общенормативного установления государства в субъективное по отношению к субъектам, включенным в решение конкретного дела, сделки или иного акта, реализующего их нормативно закрепленные права, необходимо обязательно учесть правовую характеристику этих субъектов - их правовой статус. Общий правовой статус может быть выражен наличием или отсутствием правоспособности и дееспособности субъекта в этой области. Институт правового статуса позволяет создать строгую систему правил, которые реализуются в конкретном правоотношении. Так, общий правовой статус в области права на информацию, зафиксированный в п. 4 ст. 29 Конституции РФ, применительно к конкретному гражданину реализуется с учетом его общих правовых характеристик (дееспособен), и специальных. Например, речь может идти о доступе к информации ребенка-школьника на предмет его записи в библиотеку. Это ставит вопрос о специальном правовом статусе школьника и его родителей, которые должны за него нести ответственность. При оформлении трудового контракта (договора) будет реализован специальный правовой статус в области информации субъектами с двух сторон: обязанность и право гражданина предоставить свои документы в составе, определенном государством для конкретного места работы, а нанимателю обеспечить полноту и достоверность получаемой информации для заключения контракта. Заметим, что в данном случае, как и в других, осуществляется тесная связь трудового правоотношения (которое выражено в обязательствах сторон: предоставить рабочее место и условия - для нанимателя и выполнение функций по должности или квалификации - для нанимающегося на работу) и информационного. Последнее и предшествует трудовому, и сопутствует ему, ибо постоянно обе стороны имеют друг перед другом обязательства и обязанности информационного характера. Исключительный правовой статус реализуется в случаях применения исключительного права субъекта. Например, публикация своего произведения автором на опре- 182 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ деленных условиях его распространения. Автор, и только он, принимает решение по данному вопросу и реализует его через договор с издателем. Таким образом, правовой статус в области реализации права на информацию и в других информационных отношениях проходит путь от общего к специальному, и если есть условия и необходимость - к исключительному. Это объясняет тот факт, что не все нормы таких актов, как Конституция или иные конституционные законы, имеют непосредственное применение. И в области информационных отношений следует иметь в виду достаточно длинный нормативный путь от общих установлений к конкретным условиям реализации прав и обязанностей определенного субъекта. Задача правовой науки и законодательства обеспечить достаточность правового регулирования во всех направлениях информационной действительности с учетом специфики субъектов, которые участвуют в тех или иных отношениях по поводу конкретных объектов информации, информационных продуктов и условий их коммуникации и использования. Интересным в поисковом плане является вопрос о возрастном рубеже для правоспособности гражданина относительно его информационной безопасности. Если активные правообразующие действия в области права на информацию лицо может реализовать с наступлением законом установленного рубежа его возраста - двенадцати, четырнадцати, шестнадцати лет (чего пока не сделано), то информационное воздействие со стороны других субъектов на лицо возможно и на уровне эмбриона. Это тоже проблема, связанная с правовым статусом личности в области информации. Решение вопроса о пользовании информацией для ребенка активно встает сразу после рождения (обязанности родителей), с ясельного и детсадовского возраста в отношениях в воспитателями и учителями - в школьный период. Проблема информационного воздействия на формирование и развитие личности, охраны физического и нравственного здоровья самым тесным образом связана с информацией и ее целенаправленным использованием. Вспомним об установлении блокираторов для телетехники в целях защиты нравственности детей в некоторых странах. Известны случаи хакерства в информационных систе- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 183 мах, осуществляемые малолетними или несовершеннолетними детьми. Закон и здесь может установить определенные нормы, создающие правила и определяющие порядок несения ответственности как самого нарушителя, так и лиц, ответственных за него. Итак, объектом правового регулирования в правоотношении являются действия сторон в рамках установленных 'правовым актом правомочий каждой из сторон - участниц этого отношения, т.е. совокупность прав и обязанностей (обязательств) действовать определенным образом каждого из субъектов, вовлеченных в это конкретное правоотношение. Объект это всегда предикатная часть в структуре правоотношения, фиксирующая в определенной юридической форме определенную функцию субъекта относительно другого (других) участника отношения. Это предписание, разрешение или обязательство совершить определенное действие, реализовать определенную деятельность, воздержаться от действий, вести себя определенным образом и т.п. Деятельность или отдельные действия являются объектом регулирования правоотношений субъектов, которые включаются в нее в связи с определенным интересом или обязанностями по поводу предметов информационной деятельности или действий. Несмотря на кажущуюся простоту различения предмета и объекта в элементах правоотношения, в учебной и юридической литературе эти феномены часто меняют свое название. Это приводит к осложнениям, а иногда и к путанице и неясности не только в теории, но и в правоприменительной практике. Определение предмета отношений в области информации - задача не из легких. Здесь часто возникает вопрос субъективного понимания предмета - документа в его полном составе: содержание, назначение, реквизиты или носитель документа. Разделение предмета отношений и объекта правового регулирования, в информационном праве например, в области отношений по поводу авторского произведения, приводит к признанию того, что предметом отношений является документ - произведение, который требует, определенного правового режима и его защиты. В то время как по действующему законодательству об авторском праве и предметом, и объектом являются права автора. Напомним, что речь идет о правах создателя про- 184 Ш. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ изведения, которые включают такие составляющие, как презумпция авторства, соавторство, личные неимущественные права, имущественные права, передача имущественных прав. Именно эти содержательные моменты отношений являются областью, объектом регулирования в системе авторского права. А произведение (как предмет отношений) и интерес, им порожденный для различных субъектов, является предметом, по поводу которого возникает содержание регулирования прав автора и всех тех, с кем он вступает в отношения. Закон РФ от 9 июля 1993 г. «Об авторском праве и смежных правах» с изменениями и дополнениями от 19 июля 1995 г. не применяет термина «предмет». Этот предмет в облике произведения как бы вынесен за пределы правоотношения. Многие предметы отношений в гражданском праве объединены институтом «имущество», однако проблема правового режима разных категорий имущества должного внимания пока не привлекает. Особенно заметна нерешенность вопроса различения предмета и объекта правоотношений в области интеллектуальной собственности, где один и тот же предмет (например, рукопись произведения, комплект (пакет) документов для оформления патента, другие объекты материального и нематериального свойства) может быть одновременно предметом отношений авторского, информационного права, права собственности. Большое значение института правового режима относительно предметов отношений в информационном праве позволяет отметить специфику правоотношений в этой области еще в одном аспекте. Правовой режим - общая правовая установка от имени государства - создает, образно говоря, нулевой цикл в системе правоотношений относительно деятельности, связанной с определенным видом информации, технологий или сетей. Заданное стандартное установление для всех и всегда относительно этого предмета, является обязательным. И в этой ситуации можно говорить о первом уровне правоотношений, которые возникают между субъектом информационного права и государством. Если речь идет о государственной тайне, то конкретные документы как носители ее для всех субъектов будут (должны) содержаться в режиме государственной тайны, хотя объекты правового регулирования для разных субъектов (их права и обязанности) относительно этого предмета будут различаться. III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 185 Правоотношения по поводу предоставления информации в режиме государственной тайны, служебной информации будут выстраиваться в зависимости от прав и интересов субъектов, имеющих непосредственное отношение к данной информации (другим предметам в сфере информатики), в зависимости от правовой основы, на которой эти отношения строятся. Здесь формируется блок правоотношений, базирующихся на реализации субъективных прав их участников. И в этих случаях государство выступает гарантом прав и интересов каждой стороны отношений, но не является непосредственным участником их. Таким образом образуется два слоя правоотношений относительно одного и того же предмета, но разного уровня и содержания. Для возникновения правоотношений второго уровня -при условии учета правового режима предметов отношений - причиной, основанием возникновения правоотношений являются юридические факты. Чрезвычайно важно уяснить механизм перехода от обычного факта к факту юридическому, ибо только юридический факт является основанием для возникновения правоотношения. Юридическими фактами являются такие, которые вызывают возникновение, прекращение или изменение лрав и обязанностей участников этих фактов (событий). Чтобы факт (совершившееся действие, событие) превратился в факт юридический должны быть определенные условия, и важнейшее из них связано с состоянием нормативно-правовой системы национальной, корпоративной или международной. Факты, которые не попадают в правовое поле действующего законодательства, остаются таковыми, существуют, но не превращаются в юридические факты. Например, если нет закона, устанавливающего правовой режим программ для электронно-вычислительных машин, то факт создания таких программ, их использования будет не юридическим до тех пор, пока законом не будет легитимировано существование такого предмета отношений. В Российской Федерации Закон о правовой охране программ для ЭВМ и баз данных был принят 23 сентября 1992 г., но это не означает, что такие предметы ранее не производились и не потреблялись. Однако строить правоотношения в данной области было сложнее, чем при наличии специального нормативно-правового акта по этому поводу. 186 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Следовательно, для возникновения и реализации правоотношений в том числе в области информационной сферы необходимо в качестве объективных условий, во первых, наличие реальных фактов, связанных с интересами различных субъектов общества, и, во-вторых, наличие нормативно-правовой основы, соответствующих правовых норм, позволяющих ввести отношения по конкретному факту в систему юридических фактов и правовых отношений. Например, ряд ситуаций, возникающих в сетях и системах Интернета, нуждается в правовом регулировании. Отсутствие каких-либо общих международных норм в этой области осложняет дело. С точки зрения права действия могут быть правомерными и неправомерными. Эти общие правила теории распространяются и на область информационного права и отношений, которые регулируются нормами этой отрасли. Следует иметь в виду, что один юридический факт может породить несколько правоотношений. И наоборот, для возникновения некоторых правоотношений необходимо наличие нескольких юридических фактов. Примером первой модели может быть факт проникновения хакера в информационную систему. Это неправомерное действие порождает правоотношения по поводу ответственности хакера; по поводу ответственности людей, обеспечивающих безопасность системы; отношения, связанные с выбором применения законодательства страны, где проживает хакер и с территории которой он действовал, и страны, которой принадлежит подвергшаяся незаконному проникновению информационная система (напомним о деле российского студента Левина, проникшего в ряд информационных систем США). Примером второй модели может быть событие рождения ребенка. Регистрация рождения связана с предоставлением информации о таких юридических фактах, как брак родителей, удостоверение места и времени рождения, выбор фамилии, имени и т.п. Отметить эту особенность для отношений информационной природы важно еще и потому, что базовые, общие отношения могут регулироваться нормами одной отрасли права, а связанные с ними отношения информационные могут привлечь нормы других отраслей права. Это возможно и потому, что к настоящему времени достаточно обособленного законодательства информационного права III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 187 еще не сформировалось. Объясняется это и самой природой информационных отношений, которые возникают не только в чистом виде, но чаще всего органически связаны с другими видами правоотношений — государственно-правовыми, административными, управленческими, трудовыми, семейными и т.д. Особенно сложно обстоит дело в вычленении информационных правовых отношений в гражданско-правовой сфере, где имущество как предмет отношений бывает смешанным по своей природе и включает как объекты вещного, так и интеллектуального свойства. Можно ли ставить вопрос об унификации, типизации правового обеспечения в области информационной деятельности и отношений? В некоторой мере возможен положительный ответ на этот вопрос. Например, по каждому виду информационной деятельности в рамках технологического цикла работы с информацией (информационным ресурсом) в практике государственного управления, да и в любой организационной структуре, возникают как бы типовые производства работы с этими объектами. По этому признаку можно вычленить производства: документирования информации делопроизводства, сбора информации, хранения и защиты информации, передачи информации (обмена), включения в рынок, предоставления пользователям, работа с массовой информацией, иные виды производства. Это функциональная деятельность по технологическому циклу жизни информационного ресурса. Но правовые конструкции, т.е. формирование правовых отношений, по каждому из этих производств будут зависеть от ряда условий и не будут однозначными. В основе правовой конструкции (модуля правового обеспечения) каждого информационного производства можно различить: - общие правовые требования, идущие от правового режима информационного ресурса; - специфические условия, связанные, с правовым статусом субъекта и его рабочей среды или личного интереса. Это наиболее стабильные параметры создания правовой конструкции для работы с информацией по каждому отдельному этапу технологии работы с информацией в управленческой или производственной сфере. Но это не 188 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ все условия. Модель правового обеспечения будет варьироваться еще и в зависимости от юридического факта, определяющего содержание правового реагирования. Если это штатная ситуация в рабочем режиме, то можно рассчитывать на стандартное решение, предусмотренное заранее: взаимодействие с известными контрагентами, пользователями, стабильно организованное делопроизводство и т.п. Но часто возникают и нештатные ситуации: нарушение правил и порядка работы с информацией, новое задание, обстановка на рынке и т.д. Всякий раз юридический факт будет определять мобильность правовой модели решения информационной задачи. Здесь для помощи существуют информационные, консультативные, экспертные, аналитические системы правовой информации. Уже издано множество пособий по моделированию правовой информации (15), но эта работа требует внимания в каждой организационной структуре с учетом ее особенностей. АС управления правовой информацией по функциям и операциям аппарата организации является технологической базой для решения рассматриваемых задач. Главы данной работы, посвященные специфике правовых проблем современных библиотек в условиях информатизации, подходам к информационной стороне дела в области реализации права собственности и прав интеллектуальной собственности, помогут уяснить подвижность проблем, требующих правовых решений в условиях формирования признаков информационного общества. Остается последний и самый сложный вопрос. Можно ли квалифицировать отношения, которые складываются и реализуются в сфере информационной деятельности как информационные отношения? Этот вопрос частично был рассмотрен в связи с определением предмета и методов информационного права. А.Б. Венгеров был инициатором выделения в системе правоотношений таких, которые называются информационными. Данная точка зрения воспринята многими юристами. А главное, не юристами, но специалистами в области информатики. Этот термин широко применяется. Строго говоря, отношения в области практической информатики можно назвать информационными отношениями достаточно условно, имея в виду ориентацию на предметную сферу этих отношений. Методы их регулирования все же остаются комплексными, реализующими приемы и III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 189 методы разных отраслей права. Мы придерживаемся такого решения: необходимо исследовать и применять правоотношения в области правовой информатики и ее наиболее регулируемой правом части - информационной деятельности во всем ее многообразии. Литература 1. Бекренев В.Л. Философия и кибернетика, информация и аналитика, знания и опыт. - М., 2000. 2. Бачило И.Л. Функции органов управления. - М.: Юридическая литература, 1976. 3. Определение состава и содержания функций аппарата управления. Разработка положений о структурных подразделениях. //Построение аппарата управления на предприятиях и в производственных объединениях. Межотраслевые методические рекомендации. - М., 1974. 4. Общеотраслевые методические рекомендации по правовому обеспечению системы управления отраслью. -М.: Гос. Комитет СССР по науке и технике, 1979. 5. Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. - М.: Наука, 1984. 6. Кондаков Н.И. Логический словарь-справочник. - М.: Наука, 1976. 7. Иванов И. Деньги на ветер //Известия, 14 августа 2001. 8. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. - М.: Юристъ, 1998. 9. Уголовный кодекс Российской Федерации. - М., 1996. 10. Уголовный кодекс Испании. - М.: Зерцало, 1998. 11. Проект Кодекса об административных правонарушениях. 12. Алексеев С.С. Общая теория права, т. П. - М.: Юри-дичвская литература, 1982. 13. Комаров С.А. Общая теория государства и права. -М., 1995. 14. Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. -М.: Юридическая литература, 1974. 15. Гаврилов О.А. Информатизация правовой системы России. Учебное пособие. - М.: Юридическая книга. «Че-Ро», 1998. 190 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Глава 2 ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ИНФОРМАТИЗАЦИИ* (* Из материалов к проекту «Информатизация в России 2001 г. Белая книга информационных технологий») § 1. Мотивы постановки вопроса Задача создать Белую книгу по проблемам информационных технологий для России в условиях переходного периода от кризисного состояния к более устойчивому режиму развития заслуживает поддержки и требует мобилизации разных направлений науки, законодательной и практической деятельности по созданию и использованию информационных технологий. Институт государства и права РАН через сектор информационного права осуществляет работу теоретического характера и участвует в законопроектной работе по вопросам информации, информатизации и информационной безопасности. Накопленный опыт в данном случае позволяет остановиться на ряде вопросов, которые в представленных материалах проспекта «Белой книги» не получили отражения. Своего разрешения требуют прежде всего следующие вопросы: 1. Точно определить предметную область информатизации. Это вся область информатики или та ее часть, которая обеспечивает создание информационного продукта и его включение в области деятельности, практически потребляющие информационные ресурсы - технологии. Выстраивание отношений в области информатики и всех ее частей, направлений требует четкого определения объектов (в данном случае предметов), действий и правил. Информатизация требует точного учета не только информационных ресурсов, но и перечня объектов, включаемых в понятие «информационные технологии». 2. Важно правильно выработать установку на понимание категории «пространство информационных технологий». Можно ли его ограничивать предметными и функциональными сферами Интернета, параметрами идеально представляемого информационного общества. Как показывает практика, процессы информатизации идут неоднозначно успешно в разных областях социальной жизни, вызывают новые формы неравенства, монополий, конфлик- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 191 тов, взлеты и угасания отдельных сегментов Интернета и других форм информационных процессов. 3. Нуждаются в уточнении тезисы о культурной унификации общества, об отсутствии полярности глобального информационного общества, о равноправности участия в информационном пространстве, о безапелляционном признании гуманитарного характера процесса глобализации общества. Они часто идеалистически характеризуют процессы, имеющие дихотомическую природу, и не учитывают исследований опыта постиндустриального периода, циви-лизационного взгляда на развитие общества и многих реалий геополитической и экономической практики. Излишнее абстрагирование от проблем рыночного фундаментализма и его несостоятельности в обеспечении саморегуляции экономики в целом (о чем свидетельствует ряд серьезнейших зарубежных исследований) не позволяет объективно подойти к проблемам глобализации в целом и учесть проблемы информатизации в гуманитарном аспекте развития общества. 4. Требует прояснения тезис об информационных ресурсах Интернета. Интернет все же система связи, сеть передачу взаимодействия разных держателей информации. Эта сеть не может быть представлена как Субъект, которому принадлежат определенные информационные ресурсы. Лучше говорить о наращивании, развитии операциональной системы Интернета и об упорядочивании правил использования информационных ресурсов. Учитывая это, автор помещает в данную работу специальную главу об Интернете как явлении для права. 5. Еще раз полезно вернуться к категории «электронное правительство». Разночтения по поводу его понимания могут рождать и обоснованный скепсис, с одной стороны, и излишнюю идеализацию возможного - с другой. Речь может идти об информатизации деятельности аппарата исполнительной власти, электронизации многих функций этих структур. Информатизация не должна приводить к такой трактовке государства, как: «государство -это слуга или хозяин населения». Не слуга и не хозяин. Это политический представитель интересов населения и форма организации власти, ответственной за решение дел общества в рамках права национального и международного. 5. Прогнозная интерпретация правовых проблем в области регулирования сферы производства и применения 192 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ информационных технологий не может быть ориентирована исключительно на негативную трактовку роли законодательства. Методы трансформации правового регулирования путем изъятия из ведения государства как можно больше предметов ведения, и затем сделать его ответственным за развитие инфраструктуры информатизации и прочие «мелочи» по крайней мере настораживают. Эти и иные вопросы встают в связи с ознакомлением первого проспекта «Белой книги» по информационным технологиям, который был представлен в Интернете еще в первой половине 2001 г. Они показывают актуальность правовых решений, значимость теоретических и политических установок в области информатизации. § 2. Информатизация как фактор глобализации экономических, культурных и иных социальных процессов Рассмотрение этого вопроса возможно в двух аспектах: первый определяется кризисом национальной экономики и задачами реформ в Российской Федерации - как внутринациональная проблема. Второй аспект - глобальными изменениями в цивилизационном плане: переходом общества к постиндустриальному этапу развития в условиях широкомасштабной информатизации социальных процессов и отношений. Определяя позицию государства относительно путей организующего воздействия на сферы отношений в области экономики, политики, культуры и т.д., необходимо учитывать оба аспекта проблемы. Оснащение средствами и механизмами информатизации сфер экономической, политической, в том числе государственной, деятельности создает условия для интенсификации отношений в этих областях, и одновременно порождает колоссальный потенциал ослабления, а порой и взрыва сложившихся стереотипов социальных институтов периода индустриального развития. Это касается и государства. Институт «гражданского общества», до сих пор не имеющий однозначного определения, чаще всего идентифицируется с экономической сферой отношений и, как правило, противопоставляется ГОСУДАРСТВУ, что снижает организационный и правоохранительный потенциал правовых регуляторов. Формируются идеологии мифиче- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 19} ской либерализации общества, связанной с ослаблением или снятием роли государства в области регулирования сферы экономики через включение в ресурсы и механизмы ; современного общества информации и информационно-коммуникативных технологий. Таким взрывным механизмом представляется глобальная сеть Интернет. Но было бы великой ошибкой сводить все преимущества и возможные угрозы переходного периода постиндустриального развития цивилизации к Интернету и его модификациям. Это не единственная форма использования процесса широкомасштабной информатизации общества. А восприятие категории «информационное общество» как панацеи для разрешения всех политических, экономических, культурологических, национальных, этнических, культовых проблем нельзя превращать в миф футурологического плана. Общество только намечает возможность преобразования и перехода к новым рубежам своего поступательного движения. На данном этапе очевидны обострения многих социальных процессов, поиск новых форм организации и взаимодействия как экономических, так и политических структур, слабая управляемость процессами гуманитарного развития личности и социума в целом в условиях расширения и глобализации информационного пространства и сжатия времени распространения информации до нуля. Но именно в этих условиях нельзя ослаблять внимание к проблематике развития и использования информационных технологий и возможного организационного воздействия на ключевые позиции, определяющие парадигмы развития информационных процессов. " Учитывая важность проблемы взаимовлияния информационных процессов и всех сфер жизнедеятельности социума (в рамках национальных геополитических структур и в глобальном планетарном масштабах), опыт реализации концепций и политики других стран в области информационных технологий, заделы России в области информационной безопасности, развития материальной и организационно-правовой основы информатизации, создание Белой книги информационных технологий является весьма актуальной задачей. Такая форма мониторинга и анализа имеющихся заделов в этой области и выработки основ стратегии развития информационных технологий крайне необходима российской практике производства, управле- 7 — 4600 194 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ния и применения информационных технологий для решения внутренних проблем, для включения российской научной и практической информатики в мировой рынок и иные формы использования информационных продуктов в геокультурном пространстве планеты. Обозначим некоторые штрихи к определению методологии связи государства, экономики и информатики в современных условиях. Формулируя изменение целей в связи с переходом к современному обществу, которое называют «открытым обществом», Дж. Сорос (1) отмечает следующее. Цели общества в период индустриального развития включали такие принципы, как свобода, демократия, главенство закона. В настоящее время ориентация на мир, свободу, процветание, стабильность. В экономике сдвиги от свободной конкуренции к рыночному фундаментализму, который, по словам того же автора, «страшнее коммунизма», разрушают идею открытого общества. Сохранить капитализм и не «отменять государство», развить институты международного права, определить новую роль государства. Последний вопрос, по его словам, мы даже не начали рассматривать (1: XXVI). «Рыночные силы, если им предоставить полную власть, даже в чисто экономических и финансовых вопросах, вызывают хаос и в конечном итоге могут привести к падению мировой системы капитализма. Это мой самый главный вывод в данной книге» (1: ХХШ). Стремясь сохранить капитализм, Сорос заботится и об адекватной роли государства и его связи с экономикой. Панацея - двусторонние обратные связи. А их основой, как известно, являются информационные технологии. Важна лишь цель, ради которой они используются. Еще один взгляд на проблему связи государства и экономики в глобальном масштабе высказан западным социологом Э. Тоффлером (2, 3). Продолжая многие мотивы третьей волны - формирования новой цивилизации, где описаны конфликты тупика принятия решений, неспособности работы старых институтов «второй волны» (2: 616, 623-696), исследователь в работе «Адаптивная корпорация» уделяет специальное внимание информационной проблематике. Он считает, что «никто не в состоянии детально описать нарождающееся супериндустриальное общество» (3: 458). Для руководителей компаний и для государствен- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 195 ных органов он предлагает учитывать следующие положения: • после удовлетворения потребностей людей мотивация к труду не будет сводиться только к материальному вознаграждению; • информация играет столь же важную роль, если не большую, как земля, рабочая сила, капитал, сырье', • развитие технологии не обязательно равнозначно «прогрессу» и, если не будет постоянно контролироваться, может уничтожить уже достигнутые результаты; для большинства людей работа должна быть разнообразной и ответственной, требующей способности принимать решения, выносить собственные суждения и оценки; • мы движемся от массовой фабричной системы к кустарному производству, штучному интеллектуальному труду, в основе которых лежат информация и супертехнологии, конечным итогом которых являются индивидуальные товары и услуги; • при этом, отмечает он, «существуют пределы экономии, получаемой за счет масштабов деятельности - как корпорации, так и государственного учреждения». Организационная форма более эффективна не при вертикальных моделях соподчинения, а при сочетании модуля с горизонтальными структурами. Решения должны быть индивидуальными (3: 458); • иерархическая форма управления зависит от мощности потока достоверной информации с нижнего уровня наверх и относительно однородного характера требуемых решений. Ослабляется она и неадекватностью .обратной связи с нижнего уровня (3: 459). Наиболее ясно связь экономических и информационных процессов обозначена Мануэлем Кастельсом в работе «Становление общества сетевых структур» (4). Экономические и политические структуры им представлены как «узлы» в сети финансовых глобальных потоков или деятельности «советов министров» различных европейских стран в политической сетевой структуре управления Европейским Союзом. «Новые экономические формы строятся вокруг глобальных сетевых структур, капитала и информации» (здесь и далее шрифтовое выделение наше. - И.Б.). Основа производительности и конкурентоспособности в доступе к знаниям и информации. Капиталистический способ производства определяет 196 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ социальные отношения во всем мире и сам обретает новые формы. Он носит всемирный характер и строится вокруг сети финансовых потоков. Капитал работает в глобальном масштабе. Результатом этих процессов является то, что капитал обезличивается за счет сетевых принципов его притока и распределения. Создается всемирное «казино», которым управляют компьютеры. «Сеть (финансовая) -единственная хозяйка всех накоплений». По принципу сетей организуют работу фирм как внутри, так и во вне своей структуры. «Над многообразием буржуа, во плоти объединенных в группы, восседает безликий обобщенный капиталист, сотканный из финансовых потоков, управляемых электронными сетями». Все для денег и ради денег. Но это одна сторона дела. А что происходит с трудом? Безработица не угрожает. Но социальные взаимоотношения между трудом и капиталом коренным образом меняются. Труд расчленяется, атомизируется, он теряет свою коллективную природу и лицо (502, 503). Капитал и труд разнесены по пространству и времени и труд с капиталом не связан. Он распылен и индивидуализирован. Политические структуры должны действовать в этом виртуальном мире и включаться в игру, которая навязана капиталом. Многие институты теряют свое значение. Подводя итог, автор делает вывод, что начинается новая полоса истории с отказом от институтов «общественного мира». Ко всему сказанному он относится критически и считает, что нет повода для радости. Новая историческая реальность «вряд ли нам понравится» (505). Проблема трансформации институтов и устоявшихся понятий привлекает все больше внимания. Например, профессор школы государственного управления им. Дж. Кеннеди при Гарвардском университете Роберт Райх в работе 1991 г. «Труд наций. Готовясь к капитализму XXI века» фиксирует утрату значения понятий «национальное хозяйство», «национальная продукция», исчезновение «белых воротничков». Для данной темы важно его свидетельство о том, что напрасны усилия государств препятствовать потоку знаний и денег через свои национальные границы (5: 510). Сегодня квалификация продукции как национальной, внутренней требует «миллионов часов работы юристов и усилий тех, кто занимается разработкой таких уложений». III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 197 Каковы критерии, для того чтобы продукция считалась произведенной в конкретной стране, включаются ли сюда расходы на рекламу и маркетинг продукции - вопросы, которые ждут своего ответа (5: 514). Международная кооперация уже неотвратима. Расходы на специалистов по символам и анализу ничем не ограничены и часто превышают стоимость самой материальной продукции. На этом фоне заметно снижение зарплаты многих специалистов иных профессий (5: 527, 571). В основе этих явлений и процессов лежит включение информационных технологий в сферу экономической деятельности. Вместе с тем А. Гор , - бывший вице-президент США считает, что мы захлебываемся излишней информацией, обрабатываем ее только по выбранным параметрам, многое упускаем и пока не осознаем значения тех возможностей, которые предоставлены новыми технологиями. Особенно не учитывается и не просчитывается то, что находится в нашем окружении со знаком «минус». К сказанному надо добавить достаточно определенные выводы многих социологов, экономистов, политологов, которые касаются признания преувеличения возможностей саморегуляции и особенно системной организации общества так называемым свободным рынком. А это означает необходимость поиска и реализации регулирующих механизмов и в сфере информатики. Нельзя уповать на саморегуляцию рынка информационных продуктов, включая все, что относится к информационным технологиям. Равным образом нельзя уповать и на информационную саморегуляцию всех социальных процессов. Мир нуждается в управлении, в организующем упорядочении его многообразных и разнонаправленных отношений и целей. Не случайно все чаще возникают разговоры о мировом правительстве и повышении значения международного нормотворчества, о мировом праве. 198 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ § 3. Подход к государственно-правовому регулированию в области информатизации Доклад как часть Белой книги требует отражения внимания государства к ряду направлений деятельности в области информатизации. Отметим по крайней мере наиболее очевидные. 1. Формирование информационных ресурсов и развитие информационной деятельности - деятельности, непосредственно связанной со сбором, хранением, обработкой, передачей информации в самых разных организационных формах (документированная, звуковая, световая, цифровая и т.п.); деятельности по созданию средств обработки информации в электронном виде - созданию программ, программного обеспечения и иных средств работы с информацией и ее транспортировкой (коммуникацией) по каналам связи, сетям в соответствии с типами организации информационных систем и сетей на основе современных технических и технологических достижений; управление качеством информационных технологий (достоверность, полнота, неуязвимость передаваемой информации и" создание средств ее защиты в системах информационной безопасности); организация рынка информационных технологий. Все эти направления могут быть объединены в блок формирования специальной отрасли информатики, объединяющей проблемы создания, производства и использования средств информатизации, информационных технологий в широком понимании. 2. Вторьщ крупным блоком в системе государственного управления является деятельность по организации применения средств информатизации и информационных ресурсов в самых разных сферах социального развития. Здесь сосредоточены проблемы информатизации экономики, экологии, здравоохранения, любых отраслей производства, науки, образования, культурно-просветительской деятельности, формирования и использования соответствующих видов и форм информационных ресурсов. Здесь проблемы региональной и отраслевой информатизации и формирование специальных отраслей государственного управления в данной сфере. Пока на уровне системы федеральных органов исполнительной власти функционируют два федеральных органа, непосредственно выполняющие функции государствен- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 199 ного управления. Это Министерство связи и информатизации РФ, Министерство печати, телерадиовещания и средств массовой информации РФ. Кроме того, действуют специализированные государственные органы, ориентированные на организацию и использование отдельных массивов информационного ресурса. Это Архивная служба РФ, органы федеральной статистики, Государственная техническая комиссия. Большое внимание информационным проблемам уделяет Совет Безопасности РФ. 3. Это направление охватывает процессы информатизации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и их взаимодействия. Деятельность органов государственной власти - законодательных, исполнительных, правоохранительных - только и может быть продуктивной и эффективной при условии применения информационных технологий в работе аппарата каждого органа и в системе взаимодействия различных органов между собой. 4. Четвертый блок в сфере государственного управления в области информационных технологий составляет деятельность каждого из ведомств и государственных организаций, которые самостоятельно и с учетом своих потребностей обеспечивают процессы информационного обеспечения своей деятельности. При отсутствии должной координации на уровне федерации это направление деятельности подвержено атомизации, местничеству и заканчивается неоправданной тратой средств, несовместимостью средств информатизации, в том числе и информационных технологий в едином пространстве страны. 5. Поддержка процессов информатизации во всех секторах хозяйства и культуры страны, во всех сферах социального развития и жизнеобеспечения; привлечение населения к новым методам работы с информацией на основе воспитания информационной культуры, переподготовки кадров и массового обучения молодого поколения работе в новых условиях. Здесь сосредоточены организационно-правовые проблемы обеспечения реализации права на информацию различных субъектов, разрешение конфликтов в области формирования и использования информационных технологий. Все обозначенные направления государственного управления в области информационных технологий реализуются на основе создания и применения соответствующих 200 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ законов и иных правовых актов, введения обязательных государственных стандартов, методик и правил. § 4. Правовые проблемы информатизации экономики Здесь основное внимание на организацию использования результатов труда в рыночных формах, Даже решение этой задачи представляет немалую сложность. Оценка продукта программиста - программа, программное обеспечение информационной системы, причастность автора программы, с одной стороны, к получению вознаграждения за труд, а с другой - за прибыль в результате использования его продукта, пока не поддаются однозначному решению правовыми средствами. Наличие законов «О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных», «О правовой охране топологий интегральных микросхем», принятых в 1992 г., не снимает всех проблем правового режима программной продукции, вопросов, связанных с гарантией прав авторов этого вида научно-технической продукции, защитой этих прав и реализации ответственности как автора, так и пользователей этим видом информационных технологий. Отнесение программ для ЭВМ к объектам авторского права при все увеличивающейся корпоративности производства и использования этого продукта приносит скорее моральное удовлетворение автору, который имеет право зарегистрировать свой продукт и таким образом закрепить свое авторство. Эти законы в связке с законом «Об авторском праве и смежных правах» устанавливают такие формы использования программ (и программного обеспечения - их совокупности), как адаптация; модификация; компилирование; воспроизведение; распространение (доступ любым, в том числе и сетевым, способом, путем продажи, проката, сдачи в наем, предоставления в займы, включая импорт для любой из этих целей); выпуск в свет, включение в хозяйственный оборот. Уже из этого перечисления способов использования программ видно, как переплетаются институты авторского и вещного права, насколько специфика этой части информационных технологий не укладывается в привычные рамки гражданско-правовых и авторских отношений (7). Проблемы информационных технологий отражаются во всех конфликтных ситуациях современного решения прав III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 201 субъектов на результаты интеллектуальной собственности и затрагивают вопрос о роли государства в обеспечении прав многих субъектов отношений в данной сфере. Это касается как непосредственных создателей данного продукта, так и прав собственников, на средства которых создается продукт, прав государства в этой области в том числе, пользователей продуктом. Доктрины и концепции, реальная деятельность государств США, Германии, Франции, Японии и других развитых стран в области обеспечения развития информационных технологий (концепции Клинтона-Гора, Баннгемана в Европе, Окинавская хартия глобального информационного общества и т.д.), Доктрина информационной безопасности Российской Федерации затрагивают большой спектр проблем, касающихся активного вмешательства государства в рассматриваемую сферу отношений. Представляется возможным более широко подойти к проблеме информационных технологий в условиях широкомасштабной информатизации. Вопросы начинаются и заканчиваются не только на стадии создания программы и ее включения в конкретную информационную систему. Требования экономичности, целесообразности, эффективности использования информационных технологий ставят вопрос о системном подходе к этой теме. В этой связи полезно проследить связь таких их классов, как: - формирование знаний на уровне гомеостазиса - информации об объекте информатизации, об объекте любого характера, который описывается или отражается любым способом в электронно-вычислительных системах; - формирование алгоритмов вычислительных манипуляций (обработки) введенной информации в ЭВМ - собственно программирование для работы информационной системы по цели, заданной заказчиком, пользователем; - алгоритмы использования информационного ресурса в различных операциональных системах для целей социальной среды - производственных, научных, коммерческих, гуманитарных. На всех стадиях информационной технологии могут использоваться ЭВМ. Определяющим моментом в каждой из классов ИТ является цель. Выделим три уровня. В первом - сбор, получение информации для определенного участка знания о реальности. Во втором - переложение на программу избранного 202 HI. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ контура отражения реальности и определения возможностей машины обработать эту информацию по заданному алгоритму. Создание виртуального образа и границ манипуляции с полученным информационным ресурсом. При включении субъективного момента на первом этапе здесь работает как бы объективно заданный механизм, в наименьшей степени подверженный внешним влияниям. Третий уровень (этап) связан с субъективным фактором использования полученного через виртуальную систему информации продукта, со степенью доверия к его достоверности, ценности, с определением возможной стоимости и включением его в социальные структуры, отношения и связи субъектов. На этом этапе вопросы приобретают наиболее яркую субъективную окраску: выбор способа использования информационного продукта, введение его в оборот путем рынка, служебного, личного применения, переработки и т.п. И эти шаги связаны с применением ЭВМ, но это уже третья ступень прохождения ресурса через системы второго уровня. Смысл такой градации информационных технологий видится в том, что если сбор информации по интересу пользователя наиболее простая задача, решаемая как с помощью технических средств, так и непосредственно -чтение, наблюдение, и т.п., то второй этап применения информационной технологии в значительной мере определяется целями, сформированными на первом уровне. Характеризуя основные типы взаимодействия между системами в процессе гомеостазиса, Ю.М. Горский дает их классификацию по социально значимым связям. Он выделяет четыре типа отношений: союзничество, партнерство, конкуренция, нейтральность. К этому добавляются патологические или конфликтные ситуации (8). Возможно, это не все варианты связей. Но и такая классификация позволяет более определенно подойти к программированию систем обработки информации на машинной стадии реализации информационной технологии, к выбору программ, обеспечивающих взаимодействие пользователя и посредника в таких типах связи, как союзничество и партнерство (электронная торговля); конкуренция (реклама), союзничество (обмен деловой, служебной информацией). Патологические ситуации или их профилактика формируют информационные технологии экспертного, диагностического, аналитического характера. Короче, представля- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 203 ется, что алгоритмы первого класса данных технологий существенно влияют на формирование технологий второго класса - на программирование и формирование баз данных второго класса, на характер и качество выдаваемого системой продукта для социального потребления. Все это существенно влияет на типологию программного продукта, а главное - на выбор средств и методов правового регулирования стимулирования, поощрения, инвестиций в развитие информационных технологий, в которых в наибольшей мере нуждается общество. Проблемы использования информационного ресурса в процессе их потребления разными социальными структурами тоже относится к сфере государственно-правового регулирования. Это можно наблюдать на примере регулирования области массовой информации, распространения учебной, развлекательной информации; формирования сфер информационных услуг. Это наиболее шумная сфера технологий, ибо она представляет собой смешанную среду для информации машинной и обычной - бумажной, устной и т.п. Здесь формируется особая зона информационных угроз, усиливается острота проблем информационной безопасности. В связи с целенаправленным использованием информационных технологий выявляется значение проблем коммуникаций в.разных типах сетей, а также значение проблемы посредников, рассредоточенных по узлам сетей. Это особо острая проблема для права, ибо она, как правило, затрагивает разные системы права, свойственные конкретным государствам. И означенный аспект касается информационных технологий в той части, которая создает обеспечительные или защитные системы для конкретных моделей задач. Например, электронная торговля. Эти программы уже заранее могут содержать банки информации по законодательству разных стран, через которые проходит линия взаимодействия субъектов по той или иной сделке. Независимо от разных классов и типов задач, при решении общей проблемы развития информационных технологий перед государством стоят вопросы стимулирования интеллектуальной деятельности в этой области. Здесь еще много белых пятен. России предстоит освоить многое из опыта поддержки развития информационных технологий, из опыта их наиболее рационального использования. Зару- 204 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ бежный опыт реализации прав государства на результаты интеллектуальной деятельности, на стимулирование создателей интеллектуального продукта, в том числе и информационной технологии, представлены в работах А.Н. Козырева (9, 10), В.А. Рубанова (11), других исследователей. Проблемы регулирования отношений по созданию и использованию продукта интеллектуальной деятельности являются наиболее острыми в этом ряду. В рамках Академии наук проводятся исследования по данной проблематике (1, 12). В связи с этим исследуются вопросы правового регулирования интеллектуальной собственности в информационной сфере. Наряду с государственным управлением в области практической производственной, научно-технической деятельности государство озабочено развитием образования в области информатизации, развитием информационного права как научной и учебной дисциплины (13, 14). Развитие доктрины информационного права имеет свою историю. Официально мысль о необходимости выделения такой отрасли права высказана А. Венгеровым еще в. 1975 г. (15). Она не всеми была поддержана, и научная дисциплина развивалась в рамках компьютерного права, отдельных проблем информационного законодательства, проблем правовой информатизации, правовой кибернетики. В настоящее время идея информационного права реализуется достаточно активно (15, 16, 17). Во многих странах существуют не только кафедры, но и институты инсрормационного права, имеются публикации по данной проблеме за рубежом (18, 19) и в России. Однако пока нельзя сказать, что наука держит руку на пульсе всех ключевых проблем отрасли и дает достаточную научную интерпретацию. Примером может быть проблема права на информацию. Даже в специальных работах по правам человека этот вопрос далее общего комментария конституционной нормы в п. 4 ст. 29 не продвинут. Нередко в специальных исследованиях места для рассмотрения проблемы права на информацию просто не находится. Достаточно сложно решается проблема разработки проекта федерального закона о праве на информацию. В настоящее время активно идут процессы трансформации многих государственно-правовых институтов в связи с повышением социальной роли информации, развитием информационных технологий и глобальных сетей. Встают новые проблемы, связанные с ис- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 205 пользованием глобальных информационно-коммуникативных систем в инфраструктуре экономики, политики, других социальных сфер. Потребность в специалистах по проблемам информатики стремительно .нарастает. Заметим, что и в США отмечается нехватка специалистов в области информатики. Россия находится далеко не в первых рядах по инвестициям, занятости кадров в этом приоритетном направлении развития общества. Особенно остро стоит вопрос с подготовкой юристов, имеющих необходимую квалификацию по вопросам информации и информатизации, информационной безопасности. За последние пять-семь лет сформирован большой массив российского законодательства и принято множество (несколько сотен) подзаконных актов, регулирующих разные направления деятельности в информационной сфере. В настоящее время многие проблемы решаются с учетом процессов формирования информационного общества. Но значительно больший объем социально-экономической сферы общественной и государственной жизни лишь стихийно воспринимает информационные инновации. Наиболее консервативной оказывается сфера деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Правовая подготовка и правовая культура даже такой традиционной информационной сферы, как СМИ, оказывается достаточно низкой. Многие проекты законов и иных нормативных актов разрабатываются без участия юристов и имеют низкое качество. Острейшим для сферы информационных технологий, информационных ресурсов, информатизации является вопрос о применении институтов собственности и интеллектуальной собственности к объектам ИР и ИТ. Не менее остро стоят и вопросы развития международных норм в области информационных технологий и их использования. Концепция государственной информационной политики, одобренная Государственной Думой и Постоянной палатой по государственной информационной политике Политического консультативного совета при Президенте РФ еще в 1998 г., предусматривала формирование «информационного права». Достаточно определенно эти вопросы поставлены и в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации 2000 г. Очевидно, что Россия должна активно участвовать в формировании международных норм в названной области, и это предъявляет 206 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ большие требования к специализации юристов. Однако необходимость включения в систему правовых дисциплин специальной отрасли информационного права была воспринята неоднозначно. Только после настоятельного выражения общественного мнения (20) Министерство науки и технологий РФ приказом от 1 октября 2000 г. № 16 включило в перечень научных юридических специальностей «Информационное право». В настоящее время специальность 12.00.14 сформулирована как «Административное право. Финансовое право. Информационное право». Кроме того, в структуре научных специальностей имеется группа под названием: «Информатика, вычислительная техника и управление» (шифр 05.13.00), в которой предусмотрена возможность присуждения ученой степени юристов по отрасли науки «Методы и системы защиты информации, информационная безопасность» (шифр 05.13.19). Это значительно сужает специализацию юристов до проблем безопасности и не исчерпывает всего объема правовых исследований в области информатики. Под шифром 05.25.05 обозначена еще одна позиция: «Информационные системы и процессы, правовые основы информатики». Формально правовые вопросы нашли место. Номенклатура научных специальностей включает и большой перечень по проблемам технологий и техники, социальных проблем информатизации. К настоящему времени формальные границы в этой области очерчены достаточно корректно, и теперь речь идет о координации программ научных исследований и учебных курсов для вузов. Литература 1. Сорос Дж. Кризис мирового капитализма. Открытое общество в опасности //Пер. с англ. - М.: ИНФРА-М, 1999. 2. Тоффлер Э. Третья волна. - М.: ACT, 1999. 3. Toffler A. The Adaptive Corporation / Aldershot, Gower, 1985 / Copyright - A/ Toffler 1985. Перевод: Тоффлер О. Адаптивная корпорация. Цитируется по: Новая постиндустриальная волна на Западе. Антология / Под ред. В.Л. Иноземцева. - М.: Академия, 1999. 4. Следует учитывать разночтения в переводах инициала имени автора. В разных переводах указывается «Э» или «О» при английском «А». 5. Castells M/ The Rise of the Network Society/ Maiden III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 207 (Ma)-Oxford/ Blackwell Pablshers, 1996. Copyright - M. Castells. 1996. Цит. по указанному изданию Антологии под ред. В.Л. Иноземцева. 6. Цитируется и пересказывается по: Новая постиндустриальная волна на Западе. Антология / Под ред. В.Л. Иноземцева. - М.: Академия, 1999. 7. Бачило И.Л. Интеллектуальная собственность - объект современного права //Вестник Российской академии наук. - 1999. - № 12. 8. Горский Ю.М. Основы гомеостатики (гармония и дисгарсмония в живых, природных, социальных и искусственных системах). - Иркутск: ИГЭА, 1998. 9. Козырев А.Н. Оценка интеллектуальной собственности. - М., 1997. 10. Дозорцев В.А. Исключительные права и их развитие // Сборник нормативных актов Права на результаты интеллектуальной собственности. - М., 1994. 11. Рубанов В.А. О роли государства в хозяйственном обороте интеллектуальной собственности //Проблемы информатизации. - М., 2000. - № 3. 12. Интеллектуальная собственность: современные проблемы. Проблемно-тематический сборник. - М.: РАН, ИГП, ИНИОН, 1998. 13. Бачило И.Л., Копылов В.А. Есть ли основания для создания отрасли «Информационное право» // Информационное общество. - 1999. - № 6. 14. Бачило И.Л. О предмете и методе информационного права //Государство и право. - 2001. - № 2. 15. Венгеров А.Б. Информационные отношения в управлении народным хозяйством как объект правового регулирования //Уч. зап. ВНИИСЗ. - 1973. - Вып. 29. 16. Его же. Право и информация в условиях автоматизации управления. - М.: Юридическая литература, 1978. 17. Батурин Ю.М. Компьютерное право. - М., 1985. 18. Бачило И.Л. Компьютерное право. Методология и практика //Безопасность информационных технологий. — 1997. - Вып. 2. 19. Тиновицкая И.Д. Информационное право и информационные отношения //Проблемы информатизации. - М., 1999. - № 3. 20. Гаврилов О.А. Курс правовой информатики. Учебник для вузов. - М.: Норма, 2000. 208 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Глава 3 ИНТЕРНЕТ КАК ЯВЛЕНИЕ ДЛЯ СИСТЕМЫ ПРАВА § 1. Интернет: факт, явление или процесс? Информация в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» определена как сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления. Зададимся вопросом, случайно ли в этом определении обозначен ряд: факты, события, явления, процессы. Философия, логика, юридические науки рассматривают эти понятия раздельно, не определяя связи и зависимости между ними, и достаточно часто прибегают к их взаимозаменяемости. Между тем возможно проследить и количественные, и качественные зависимости перехода от одного понятия к другому в этом ряду в процессе установления их юридической значимости. Факт по определению логического словаря-справочника - это реально существующее, невымышленное событие, явление. Здесь сделан акцент на утверждение реального существования чего-либо - предмета, обстоятельства, ситуации. Предпочтительнее было бы не трактовать факт через однопорядковые родовые термины - «событие», «явление», а рассматривать его как единичную, наличную и зафиксированную определенную ситуацию относительно конкретного предмета или лица. Факт, зафиксированный в установленном порядке, становится не только фактом реальным, но фактом юридическим, на основе которого могут возникать, прекращаться или изменяться правоотношения разных субъектов. Юридические факты делятся на действия и события. Последние отличаются от действий тем, что возникают независимо от воли субъекта. Например, природные изменения, катастрофы, смерть и т.п. Событие - категория, которая по сложности может отличаться от факта. Такая сложность выражается масштабностью происходящего, массовостью участников, длительностью во времени. Как самостоятельная категория событие может быть представлено суммой фактов. Не претендуя на завершенность, выскажем мнение, что совокупность взаимосвязанных фактов и событий в природе и об- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 209 ществе образуют явления. Это образование более устойчивого характера, нежели событие или отдельный факт. Сие--темно организованное (самоорганизованное) образование, имеющее причины и следствия с точки зрения включения в природную и социальную среду, как и факт, и событие, но более устойчивое по времени и связям в определенной системе отношений. Явления в совокупности своих признаков, форм и связей образуют ту сложную категорию, которая раскрывается через такие познавательные категории, как «сущность», «содержание», «значение». Явление, обретающее -длительность во времени и пространстве, циклическую повторяемость, способность к развитию, обретает свойства процесса. С учетом сказанного важно определить, к какой из перечисленных категорий можно отнести информатизацию общества, а в этой связи - глобальную сеть информационных технологий и информационных систем. Это важно для установления той меры правовых средств и механизмов, с помощью которых данное образование наиболее безболезненно может быть включено в систему общественных отношений. С точки зрения научно-технического развития Интернет - это событие огромной важности. Для состояния инфосферы - это непреложный факт. Но по структуре и содержанию - это система отношений в их сложном переплетении и связях, образующая самостоятельное явление. Именно с позиций нового явления для социальной реальности Интернет предстает в системе права как новое, как самостоятельный объект юридической квалификации и правового регулирования. Интернет как явление обладает множеством социально значимых граней. Каждая из них может выступать как определенный, но связанный со всеми иными гранями данного явления объект правового внимания. Выявить основные точки приложения права к этому явлению и его важнейшим составляющим возможно только при наличии наиболее полной его дефиниции. Трудность состоит в том, что такой однозначно признанной дефиниции пока не существует. В 1992 г. термин Internetting обозначал только технологическую сторону явления - межсетевое взаимодействие, а термин Internetworking - связь и взаимодействие между узлами различных вычислительных сетей (1). Попытки дать формулировку или обозначить связь от- 210 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ дельных признаков Интернета в качестве объекта для права большого успеха не принесли. Сегодня возможно определить Интернет как универсальную систему объединенных сетей, позволяющих обеспечить включение любых массивов информации для предоставления ее пользователям, оказания справочных и других информационных услуг, а также совершения различных гражданско-правовых сделок на основе комбинаций информационно -коммуникационных технологий. Опираясь на теорию Ю.А. Урманцева о системной философии и его же общую теорию систем (2), повторим суть системного принципа. Любой объект (вещь, свойство, отношение, процесс, явление, закон мира материального или нематериального и, наконец, сам микро-, мезо-, макро-, мега- Мир) есть объект-система, а любой объект-система принадлежит хотя бы одной Р-системе - закономерному множеству объектов-систем одного и того же рода. Используя данный категориальный и понятийный аппарат, следует признать, что Интернет является бытийной системой, реально существующей; эта система подвержена изменениям, сохранению и развитию, т.е. способна эволюционировать и ей свойственны как диалектические, так и синерге-тические зависимости. Интернет - совершившийся факт - возможно охарактеризовать как своеобразный информационно-ресурсный .заборник, аккумулятор огромного ресурса инфосферы планеты, существенное свойство информационного пространства. Образно говоря, это «шестой океан» планеты после океана воздушного пространства Земли. Будучи рукотворной арт-системой, Интернет все же представляет собой такое явление, которое предстоит постигать по мере его развития. § 2. Предметные сферы отношений и методы нормативно-правового воздействия на их упорядочение в структуре Интернета Если общая научная цель постижения явления состоит в получении адекватного реальности идеального образа -знания, то в сфере права получение наиболее точного знания об объекте регулирования - непреложное условие успеха правового вмешательства в любую социальную ткань. Предметами внимания права, исследователя-юриста явля- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 211 ются в первую очередь такие категории, как элементы-предметы (материальные и нематериальные), элементы-субъекты (дееспособные и правоспособные по своему состоянию), элементы-действия (поведения, взаимодействия) субъектов, цели действий и причинно-следственные связи, формирующие все эти элементы в определенное отношение - факт. Последний становится юридическим фактом при условии, что в обществе наличествуют нормы, позволяющие этот юридический факт ввести в систему правоотношений и урегулировать взаимодействие участников с учетом установленных волей законодателя правил при обеспечении достижения целей в данном случае. Это весьма общая схема связей и следствий во взаимодействии субъектов конкретного правоотношения и тех институтов общества, которые призваны обеспечить применение права. Для права цель постижения, получения «знания» о факте в значительной мере состоит в получении адекватного представления о реальных предметных областях отношений субъектов. И в данном случае это важно в связи с рассматриваемым явлением. Какие предметные области выявляются в пространстве Интернета; какие действия (деятельность) совершаются в нем; какие зависимости определяют отношения субъектное в этом информационном пространстве и в чем новизна всех этих компонентов; в каких пределах возможно приближение к нормативному определению этих новых предметов и закреплению требований и условий к методам правового регулирования? Если перечисленное рассматривать как цель постижения (выявления) его значения для права, то это и составит примерный перечень вопросов, на которые надо дать ясный ответ, чтобы сказать: Интернет и факты (события), совершаемые в его пространстве (системе), являются объектами права. Остановимся на предметной области отношений в Интернете. Истина познается в сравнении, потому в данном случае сравним предметные области процесса информатизации до 1995 г. - своеобразного рубежа в формировании российского законодательства и информационной политики - и последующего пятилетия до конца XX в. На основе действующих законов в области информатизации на первом этапе были легитимированы следующие предметные сферы отношений: информационные ресурсы (порядок созда- 212 HI. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ния информации, формирования информационных ресурсов и продукции); порядок пользования информационными ресурсами (поиск, предоставление информации пользователю, оказание информационных услуг; распространение и обмен - внутренний и международный); информатизация, создание и использование информационных электронных технологий, информационных систем и средств их обеспечения; защита информации и прав субъектов в области информатизации, формирование основ информационной безопасности. До 1995 г. в области права проблема Интернета в России не была столь актуальной. Рассматривая Интернет как весьма значимый, но частный случай в структуре процесса информатизации общества, возьмем за основу эту же классификацию предметных областей и для эпохи глобальных сетей, в том числе для Интернета. За последнее пятилетие произошли большие сдвиги в составе и сути каждой предметной области отношений в связи с развитием всемирной паутины. В области информационных ресурсов существенно расширилось понятие «информация», изменился порядок создания информации и формирования информационного ресурса. Наряду с материально выраженной информацией в привычной документированной форме на бумажном носителе (воспринимаемой правом как вещный объект или как объект интеллектуальной собственности) произошло накопление и взрыв в процессе создания так называемой виртуальной (произведенной ЭВМ, хранимой в ЭВМ и передаваемой в электронной форме) информации. Происходит реальный процесс вытеснения бумажного документа и замены его формой электронного документа: первичным машинным документом, машинной (цифровой) копией бумажного документа, машинным дубликатом таких источников, представленных фото-, фоно-, кино- документами. Возникла проблема легитимации электронного документа и особенно электронно-цифровой подписи. Стандарты машинного документа 70-х годов уже тесны. Возник рынок информационной продукции не только через СМИ, но и через обычный товарный рынок программ, различных записей (копий) авторского и неавторского происхождения. Опыт Интернета сформировал новые предметы отношений: сайт, файл, страница, сервер, центр, провайдер (оператор), домен нескольких уровней, электронная почта и т.д. III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 213 Вместе с тем возникли и обострились противоречия между складывающимся порядком установления правового режима информационного ресурса определенного субъекта и возможностями нарушать такой режим в глобальной сети в силу ее бесконтрольности как со стороны самого субъекта - участника информационного процесса через Интернет, так и со стороны каких-либо специальных контрольных механизмов. К этой стороне дела еще вернемся после рассмотрения динамики других предметных областей рассматриваемой сферы. Большие изменения произошли и происходят в области пользования информационными ресурсами. Привычные физические формы утечки (перемещения) мозгов и научно-технической продукции дополнены системой электронного копирайта любой информации, который, утратив национальные границы маршрутов, превращается в продукт с ослабленными признаками объекта права собственности определенного субъекта и в силу этого теряет механизм проверки и гарантий качества, полноты, достоверности, актуальности, приобретая скорость распространения, не позволяющую вести контроль и отслеживание жизни информации. Свободный доступ к информации в Интернет (ограниченный только материальными и техническими средствами пользователя) обостряет проблему защиты прав субъектов авторского и патентного права, значение вопроса интеллектуальной собственности на информационный продукт и его дальнейшую динамику в формах произведений или объектов промышленной собственности. Проходит проверку опыт отнесения к классу авторских произведений программ для ЭВМ, баз данных, и выводы говорят не в пользу принятого решения. Самостоятельным предметом права становятся информационные услуги, требующие установления порядка тарификации услуг, порядка коммерческого использования ресурса, компенсационной оплаты или бесплатного обслуживания пользователя. Намечавшиеся успехи в области регистрации информационных систем, баз и банков данных получают негативный импульс от «свободы» (бесконтрольности) доступа и копирования источников. Развитие бизнеса, осуществляемого через Интернет, уже не означает только информационной услуги. По оценкам 1997 г. сумма покупок и продаж валюты в рамках игры на разнице курсов и процентных ставок достигла 400 214 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ трлн долларов (3). Проблема доступа на первых этапах жизни глобальных систем устанавливает новые пороги неравенства пользователя в силу неравномерности развития технологий и технических средств информатизации в разных странах. Условия доступа приобретают свойство утверждения элитарности, разделения человечества на «развитое» и «отсталое» в социокультурном отношении. Эта же причина усиливает расслоение общества и в пределах каждой отдельно взятой страны. Информационная политика не может пройти мимо этого блока противоречий. Информатизация, создание и использование информационных систем и средств их обеспечения - проблема применительно к Интернет особенно показательная с точки зрения непропорционального внимания к элементам этой системы. При определении информатизации в законодательстве России как организационного (организуемого и организующего) социально-экономического и научно-технического процесса создания условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав различных субъектов на основе формирования и использования информационных ресурсов проблема коммуникации информации была обозначена весьма косвенно - как «условие», а по существу она оставлена в стороне - как самостоятельная. Система связи рассматривалась отдельно в качестве индустриальной сферы. Однако именно средства обеспечения информационных систем, именно технология коммуникации информации за последние годы сделали такой рывок, который выдвинул их на первое место в формировании глобальных сетей. Аббревиатуры NET, WWW определили суть Интернета. Научно-производственные отрасли деятельности стали ведущими отраслями экономики развитых стран и создали мощнейшие производственные и инфраструктурные подсистемы производства и рынка информации, которые живут пока по правилам постиндустриального империализма. Мы являемся свидетелями острейших схваток монополистов в этих отраслях, свидетелями жесткой конкуренции на рынке в борьбе за мировое господство. В этом процессе информационный ресурс и ресурс связи (коммуникаций) образовали новый сплав, требующий комплексного внимания права, особенно при рассмотрении проблем безопасности. III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 215 Для ответа на вопрос, как в среде Интернет выполняются функции удовлетворения информационных потребностей пользователей, т.е. реализуется социально-производственная функция ее, необходимо более тщательно исследовать ее «профессионально-производственную» структуру. Это специальный вопрос. Для настоящей темы отметим, что в пространстве этой глобальной сети осуществляется деятельность: информационно-справочного характера; предоставление полнотекстовых источников информации по самым разным вопросам; реализуются различные информационные услуги - реклама в первую очередь, консалтинг; распространение аудиовизуальной продукции массового потребления; издание и распространение электронных СМИ; размещение и распространение литературных, научных произведений; размещение официальной информации; совершение бесконтактных (виртуальных) сделок финансового, товарного обмена — осуществляется бизнес в разных формах. Еще несколько жизненно важных функций сети. Это электронная почта, телефаксная связь, обеспечение телеконференций. Объем и многообразие «производств» в системе Интернет, не считая внутрисистемных проблем по обеспечению технологических цепочек для каждого из видов деятельности в данной системе - оформление сайтов, страниц, доменов; организация сети провайдеров; совершенствование программ и т.д., ставит проблему структуризации и ранжирования информации, циркулирующей в глобальной сети. Информация обладает особой энергетикой, которая не сравнима, например, с электрическим током - он течет по проводам и безразлично, для каких целей используется. Информация как интеллектуальный ресурс затрагивает весьма тонкие струны социального организма в целом -всю ноосферу, а следовательно, и те механизмы, с помощью которых возможно оказывать регулирующее воздействие на аккумуляцию и использование информационного ресурса, на состояние многих институтов социальной, политической и правовой жизни планеты. Прежде чем сформулировать некоторые наблюдения, отметим значение последней выделенной нами предметной области - защиты информации и формирования зоны обеспечения информационной безопасности. Эта область отношений возникла одновременно с первыми шагами успехов в области информатизации. Но есть основания ека- 216 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ зать, что и в настоящее время границы ее четко не определены. Широкая трактовка обеспечения информационной безопасности приводит к решению проблем общего правового регулирования всей информационной сферы отношений. Узкое понимание проблемы выводит только на защиту информации ограниченного доступа и преимущественно государственной тайны. На основе реализации технических, организационных, правовых средств защиты в рамках национальной системы. В условиях глобальных сетей проблема безопасности касается как самих ресурсов информации (информации-сведений-данных), системы коммуникаций и их взаимодействия, так и безопасности прав субъектов, пользующихся и использующих глобальные сети в своих интересах. Предметно ставится вопрос о защите всех или части информационных ресурсов, защиты и создания гарантий прав субъектов на информацию; прав субъектов в отношениях, которые реализуются в структуре Интернет, прав, нарушаемых в результате компьютерных преступлений, а также в процессе сбоев организационно-правового характера в силу нестыковки нормативно-правовых систем разных участников отношений. В этой связи интересна постановка вопроса Сергиенко Л.А. и Тинрвицкой И.Д. о субъективных правах прежде всего гражданина в отношениях, осуществляемых через Интернет (4). Особым вопросом при этом становится и защита интересов государства, общества, юридических лиц, Граждан от информации ложной, недобросовестной, вредной, искаженной, защита общества от использования информации в целях развязывания конфликтов, обострения противоречий вплоть до ведения информационных войн. По большому счету в рамках поля обеспечения информационной безопасности решается вопрос об управляемости процессов использования информационных ресурсов в целях обеспечения совместимости национальных правовых систем в планетарном масштабе. III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 217 § 3. Возможно ли движение к правовому Интернету Нельзя сказать, что общество завершило свои усилия по воплощению идеи правового, государства. Глобализация многих социальных процессов ставят проблему правового общества. Не только государство, но все структуры социума должны пребывать в рамках установленных самим же обществом от имени государства общеобязательных для исполнения правил - в рамках закона. Противостояние так называемого гражданского общества и государства как гаранта законности и правопорядка не дают положительного результата. Возможно ли на примере Интернет создать проекцию такого глобального подхода к правовому упорядочению человеческой деятельности, поведения и отношений, нормативному регулированию отношений, которое бы не тормозилось национальными системами права, а создавало наиболее гармоничный механизм? В конечном счете, вся инфосфера социальной жизни, и в частности ресурс Интернет, - это слепок (модель) отношений людей, уже сложившихся в обществе и в той или иной мере урегулированных в национальных и международных нормативно-правовых актах. В этой связи высказываются мнения, что право может спокойно выполнять свои функции в уже действующей системе регулирования отношений и что все, связанное с глобальными образованиями, в том числе и в сфере информатики, возможно урегулировать имеющимися средствами. С другой стороны, нарастает волна аргументации в пользу выделения в структуре права дополнительных механизмов, которые бы позволили более адекватно откликнуться на проблемы информатизации, включая Интернет. Каковы же аргументы в пользу второго варианта? В качестве воздействующих на более активную роль правовой системы в связи с возникновением таких глобальных образований, как Интернет, можно рассмотреть несколько групп факторов. Первая группа объединяет проблемы появления новых, ранее не известных праву объектов, по поводу которых возникают отношения. Сама информация представлена сегодня как самостоятельный объект гражданских и публичных прав. Это и различные формы представления информации в глобальных системах - сайт, файл, база данных, банк данных, 218 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ данные, текст, гипертекст, электронный документ. Это разные формы виртуальных (машинных, электронных) актов создания, обмена, использования электронной формы информации. Это множество форм отношений в сфере Интернет. Для права в связи с этим задача состоит прежде всего в выработке дефинитивных определений. Сравнение их по содержанию с уже имеющимися позволит выявить пробелы в законодательстве и укрепить основу регулирования реальных правоотношений. Это колоссальная работа, которая потребует коррекции уже действующих нормативных актов в национальном и международном масштабе и принятия новых. Вторая группа факторов связана с уяснением природы и содержания противоречий, врывающихся в структуру правоотношений и вносящих в них элементы неустойчивости. Прежде всего это касается проблем собственности и имущественных отношений, которые являются краеугольным камнем современного общества. Например, раздельное регулирование имущественных отношений вещного характера и исключительных прав в области интеллектуальной собственности нарушено в связи с легитимацией такой категории, как информационный продукт, который одновременно может выступать и как вещная категория, и как объект права интеллектуальной собственности. Критерии разграничения становятся достаточно размытыми, что ведет к конфликтным ситуациям, ослабляет гарантии и прав собственника, и прав автора информационного продукта в форме произведения или объекта промышленной собственности. Свобода использования интеллектуального продукта в глобальной системе девальвирует значение веками формируемого института промышленной собственности и исключительных прав авторов (5). В этом же круге возникают варианты защиты нарушенных прав через разные институты - создается выбор для стороны, чьи права нарушены, и неустойчивое положение стороны, отвечающей за нарушение чьего-либо права. Интернет, являясь системой большой концентрации источников информации, стимулирует образования таких массивов ресурса, которые по своей природе становятся корпоративными и часто остаются без адресата права собственности или авторских прав и как бы не имеют легитимной основы для их защиты и ответственности за их со- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 219 стояние. Здесь нужен дифференцированный подход к решению правового режима разных массивов информации, образующихся и циркулирующих в системе в соответствии с многообразием функциональных направлений деятельности в Интернет поставщиков информации, потребителей и иных пользователей услугами этой информационной системы. Для Интернет характерна ситуация информационно-дезинформационного взрыва. Сочетание двух направлений: с одной стороны, свертывания очень большого числа сложных знаний в компактную форму их представления, создания новых видов хранения и быстрого поиска, а с другой -неразработанность методов борьбы с массовой и индивидуально направленной дезинформацией (6: 66). Создание платформы для распространения и доступности знания сопровождается отсутствием гарантий достоверности информации, что подрывает саму основу «знания». Создаются препятствия для применения институтов правового режима и правового статуса к элементам отношений в пределах Интернет в силу несовместимости различных национальных систем законодательства и отсутствия механизмов контроля за исполнением норм законодательства на протяжении всей цепочки технологического цикла в частях, составляющих глобальную информационную систему планеты. И это также не создает барьера для нарушения таких критериев информирования, как полнота и достоверность информации, а наоборот, позволяет эксплуатировать ее разрушительную силу в политических, экономических, идеологических, локальных целях. Провозглашаемые принципы свободы и равенства в доступе к информации, имеющие определенные ограничения на основе национального законодательства, в силу неравномерности технического и технологического развития разных стран, а в первую очередь в силу разрыва в экономическом состоянии их, дополняются цензом имущественного неравенства в реализации принципов свободы и равенства в сфере информации. Этот фактор усиливает расслоение общества и состояние его конфликтности по всем формам информационного фронта. Планетарное достояние - информация - в разнообразных формах культуры, сохраняя свидетельства земной цивилизации, подвергается реальной угрозе превращения его в тривиальные объекты рынка, средство развязывания конфликтов и новых форм 220 111. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ подавления жизнеспособности и воспроизводства населения планеты. Международные организации накопили опыт решения (хотя и недостаточно эффективный) по борьбе с голодом на планете, со стихийными бедствиями. Возможно, проблема выравнивания информационного обеспечения потребностей общества, и в первую очередь в области образования, гуманитарных потребностей слабо развитых стран, могла бы стать предметом внимания ЮНЕСКО в большей мере, нежели это имеет место в настоящее время, создав зону обеспечения информационного дефицита и экологии. Некоторые из этого класса проблем могли бы стать предметом международных правовых актов. Перестройка отбора, сохранения и использования богатства инфосферы планеты требует международных согласованных усилий, выработки стратегии с учетом перспектив развития человеческой культуры в масштабах земли и космоса. Третья группа факторов касается регулирования связей внутри информационно-коммуникативных систем, в том числе и в Интернет, а также проблем развития Интернет. Если эта система состоит из: а) цепи коммуникаций, создающих сеть международного масштаба, создающих как бы кровеносную систему в информационной инфраструктуре; б) информационных ресурсов, циркулирующих по этой сети; в) технологических средств, увязывающих взаимодействие субъектов по линии «представление-получение информации» или по линии «информация-сделка, услуга-информация» и т.п., то естественно, что вся эта совокупность связей должна быть урегулирована нормативно. Постановка вопроса о тесном контакте права и стандартов, которые определяются природой и потребностями самой информационно-куммуникативной системы заслуживает всяческой поддержки. Нужны международные стандарты, фиксирующие согласие соблюдать общие, в масштабах глобальных систем, условия и требования. Следует подчеркнуть значение нормативного закрепления в праве обязательности наличия и применения необходимых стандартов всеми участниками инфраструктурной, операциональной системы глобальных сетей и обеспечить ответственность за правонарушения в области применения стандартов. Речь идет и о гармонизации международных стандартов и национальных систем права. III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 221 С этой группой факторов связаны проблемы развития дочерних систем Интернет или самостоятельных параллельных глобальных систем. Известно, что в каждой стране формируются как бы местные, региональные структуры на принципах Интернет. Существует российский Интернет - Internet, ru, и очень важно представлять, каков правовой режим, функции и цели данного образования, как оно встраивается в структуру российских информационных сетей и систем, в международную структуру инфосферы. В чем-отличия от иных сегментов Интернет? Только ли в языке?.. Эти вопросы ждут ответов. Однако эта группа факторов не сосредоточена лишь на пространстве Интернет. Многое в развитии последнего и в создании условий для полноты информационного ресурса в сети зависит от темпов и масштабов перехода всей деловой и государственно-управленческой сферы на систему электронных документов. При этом возможно и сохранение первичных бумажных документов,' но важно иметь критерии разграничения документирования определенных действий, фактов, событий в электронной, бумажной или иной форме. Комплексное решение вопросов электронного документа, включая его подпись (идентификацию и аутентификацию) - важный шаг в этом направлении. Не ставим цель дать исчерпывающий перечень факторов, которые следует учитывать при выборе средств нормативного урегулирования порядка в таких глобальных системах, как Интернет. Важно лишь подчеркнуть наличие проблем, которые этого требуют. Перечисленные группы факторов достаточно мягко фиксируют необходимость специального внимания права к проблеме глобальных сетей (систем), к новым явлениям и трансформации действующих под влиянием современных и бурно развивающихся информационных технологий. Приведем более жесткое суждение с позиций перспектив развития информационных процессов как всеобщей парадигмы развития социума. В весьма любопытной работе, посвященной теории эволюции разума (7: 96-97), автор фиксирует нежелание людей понимать возможность расширения неорганической «мыслящей материи», имея в виду биосканирование разума человека и связанные с этим факты «полного уничтожения таких неотъемлемых, с нашей точки зрения, прав нашей личности, как .гражданство, дееспособность, избирать и быть избранным, собственность, воспитание собственных 222 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ детей, неприкосновенность, святость существования интеллекта». Не берем на себя смелость разделить идею автора об именно таком следствии развития информационной цивилизации - разделение биологической формы разума и его сохранения в состоянии «неорганической мыслящей материи» (после смерти индивида), но стоит обратить внимание на утверждение о трансформации многих, сегодня привычных, институтов под влиянием развития информатики. Например, следует ожидать в ближайшем будущем изменения технологии всеобщего, равного и т.п. права граждан формировать свои представительные органы. Весь этот процесс может быть автоматизирован (электронизи-рован) и осуществляться посредством электронных бюллетеней для голосования без применения техники сканирования, которая сегодня кажется прогрессивной и еще далеко не освоена. В связи с этим лишний раз стоит обратить внимание на значение такой категории, как цель функционирования и развития различных социальных институтов и развития общества в целом, в том числе не терять из виду проблему целей создания, развития и использования глобальных телекоммуникационных, информационных сетей. Если реальную историю в философском плане рассматривать как особый «модус бытия», то глобализм справедливо оценивается как «идеология подмены (предметного беспредметным), не позволяющая рассмотреть, что есть два новых времени -действительное и мнимое» (8). При оценке процессов и механизмов регулирования реальных отношений важно не устремить внимание только к виртуальным объектам, не забывать о взаимодействии реального и возможного. Для сферы права это одно из важнейших требований. § 4. Реагирует ли право на Интернет как на новое явление и процесс Не следует ожидать быстрых и тектонических сдвигов в системе и содержании современного права под влиянием такого социального явления, как Интернет и иных форм глобальных информационно-коммуникационных систем, формирующих новый облик инфосферы. Согласимся с суждениями о том, что глобализм как явление не связан только с изменениями (даже и революционными) в инфор- 111. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 223 мационных технологиях. Процессы глобализации захватывают экономику, политику и верно служат идее «нового мирового порядка», на данный момент исключающего полицентризм или возможности консенсуса в определении способов движения к действительно необходимому порядку. По словам Дж. Сороса, одного из идеологов открытого общества, которое «страдает от того, что можно назвать отсутствием цели», каждый человек «обязан» искать и находить цель в «себе и для себя» (вспомним формулу филистера an und fur sich, критикуемую еще в начале XIX в.). Это как раз и свидетельствует о нарастающих противоречиях, формируемых, с одной стороны, процессами глобализации, а с другой - разрывом связей и атомизации личности и ее ассоциаций. На этом фоне идеи создания глобального управления через глобальное мировое правительство как нельзя более близко затрагивают проблему роли права. Отрезвляюще звучат слова: «Глобальное управление» - шанс к установлению как раз в таком (и только в таком) мире, в котором из-за разрушения связей, общественных правил традиционных санкций, учреждений национально-государственного контроля и т.п. будет достигнут критический уровень атомизации общества (каждый индивид в себе и для себя), что и позволит в конечном счете надстроить над этой «человеческой пылью» глобальный управляющий механизм тоталитарного образца» (8). Это крупные проблемы, не учесть которые при определении роли права в условиях информатизации, стимулирующей эти оба процесса - глобализацию (на уровне элитарного слоя социума) и атомизацию личности - невозможно. Но право пока находится на достаточно отдаленном расстоянии от этих проблем. Даже Дж. Сорос сетует на то, что международное право по-прежнему ориентировано на суверенитет, а это мешает глобализации и движению к открытому обществу. Затронутая тема является самостоятельной и требует специального обсуждения. Но без ее понимания решение проблем Интернет также невозможно. Подход к решению более конкретных и не терпящих отлагательства проблем все же нуждается в некоторых методологических основах, которые должны вызреть в области правовой науки и получить решение в нормативной основе права - в законодательстве. К сожалению, правовая наука достаточно пассивна к решению глобальных про- 224 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ блем, и законодательство вынуждено быть в авангарде, принимая на себя часто и заслуженные удары. В этой связи следует высказать несколько соображений о формировании новых или передислокации действующих структур в системе права, о конкретных задачах законодательства. 1. Право как научная дисциплина довольно активно откликается на зов практики, и в России действует немало кафедр правовой информации, правовой информатики (информатизации), информационной безопасности. Все они заинтересованы в получении ответов на многие правовые вопросы в своей области. Издаются учебники и пособия. Однако в целом в правовой системе длительное время не было необходимого поворота к новому явлению не только в форме Интернет, но и ко всему процессу информатизации общества. Консервативность чиновничества от науки не позволяла, например, отразить проблему права, и информатики в системе научных специальностей и правовых дисциплин. Под давлением общественности и нарастания объема законодательства в октябре 2000 г. информационное право как отрасль науки включено в специальность «12.00.14: Административное право. Финансовое право. Информационное право». Задача в связи с этим состоит в том, чтобы в структуре правовых научных и учебных дисциплин определить самостоятельное место исследований процессов информатизации, и в частности проблем Интернет и подобных глобальных информационно-коммуникативных образований. Активно решаются вопросы законодательного регулирования в области информатизации, в том числе и по вопросам использования Интернет, на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Все это и создало убедительную аргументацию в пользу формирования правовых проблем информатики в самостоятельную отрасль права и законодательства, которая официально признана и включена в структуру научных специальностей. Вместе с тем вопросы состыковки разных отраслей права на одном предмете также образуют структуру права и законодательства, которая нуждается в обособлении и должна развиваться адекватно реальным процессам (9). Специфика данной отрасли права, которая может с успехом называться «информационное право», состоит и в том, что это право не то\лько национальное, но в значи- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 225 тельной мере и международное, интернациональное. Интернет как раз является той причиной, с учетом которой уже сегодня возможно найти критерии вынесения юридического решения проблем информатики на уровень корпоративного и межнационального решения. 2. Зависимость развития законодательства от состояния правовой науки очевидна. Однако жизнь требует нормативных установок и механизмов разрешения конфликтов и тогда, когда наука еще позволяет себе размышлять и дискутировать. Потребность в системном нормативном урегулировании отношений, связанных с Интернет, нарастает. В первую очередь это касается вопросов свободы информации и ее реализации. СМИ, национальные сегменты Интернет; вопросы гарантий и защиты прав интеллектуальной .собственности и собственности вещной; вопросы унификации формы электронных документов и способов аутентификации и идентификации их; защиты информации ограниченного доступа, реализации таких видов деятельности через Интернет, как распространение порнографии, информации с воздействием на подсознание людей, порядок ведения бизнеса и различных сделок, а также осуществления актов публичного характера, - все это предметы внимания законодателя. Проблематика Интернет обостряет внутринациональные проблемы информационного обеспечения деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Нарастает необходимость урегулирования в национальных системах законодательства и особенно в системах международного сотрудничества порядка обеспечения глобальных информационных и телекоммуникационных систем и борьбы с информационным терроризмом и криминалом. Российская Федерация внесла на 54-ю сессию Генеральной Ассамблеи ООН соответствующие предложения, которые были единогласно одобрены ее Первым комитетом по вопросам разоружения и международной безопасности (10). Возможны также такие акты международного значения, которые бы позволили упорядочить процессы выработки важных международных решений без применения двойного стандарта в подборе и использовании информации. Несомненно, что многие проблемы, обогащаемые новыми обстоятельствами, можно решать в рамках действующих правовых институтов. Но для этого следует найти пу- 226 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ти включения новых предметов, новых или иначе осуществляемых операций управленческого, производственного, обменного характера в структуру уже регулируемых отношений и внести соответствующие коррективы в нормативный правовой массив. Простым примером служит включение в состав УК РФ статей по вопросам компьютерной преступности. Но это не единственный вариант решения. Возможно включение информации как предмета отношений и информационных обязательств и обязанностей (и отступлений от них) в определенные составы правонарушений, уже известных законодательству. Такой комбинированный подход можно наблюдать, например, в Уголовном кодексе Франции. И все же, несмотря на популярность проблем Интернет, законодательство ряда стран откликается на этот сюжет по-разному. Например, в проекте закона о свободе информации Великобритании 1999 г. сформулирована очень спокойная норма получения информации через Интернет. В разделе VI «Обязанность помогать заявителям и другое» содержится ст. 3, согласно которой материалы: по руководящим правилам о получении информации по запросу; о пользовании реестром по предоставляемой информации по запросам; о правилах, применяемых органом к его отношениям с общественностью или с юридическими лицами; также по основаниям для решения, принятого органом относительно любого лица, должны быть доступны «по Интернет, при условии, что материалы накапливаются органом в электронной форме и что такой способ доступа практически возможен» (11: 223). Заметим, что в комплексе законов США и ряда европейских стран (Швеции, Франции, Германии, Бельгии, Швейцарии), принятых в 80-90-х гг. уже прошлого столетия о свободе информации, доступе к правительственной информации, сюжеты Интернета никак не прозвучали. Вместе с тем большое напряжение вызвали проблемы перевода компьютеров на исчисление дат 2000 г., которые на практике оказались не столь сложными, как того ожидали. Но сознательно организуемое наступление на информационные системы через Интернет вызвали распространение вируса через приветственные письма. И это лишний раз доказало уязвимость технологий сети. Проблемой номер один остается разрыв между принципом неприкосновенности частной жизни и защитой ин- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 227 тересов общества. Учитывая объемы использования Интернет преступными элементами, многие страны обратились к разработке проектов законов о возможности профилактики преступлений путем прослушивания телефонных и иных способов переговоров. В США появился проект закона, предложенный Министерством юстиции, который позволяет полиции тайно проникать в дома для нейтрализации установленных на персональных компьютерах средств обеспечения безопасности. Это, в свою очередь, активизировало деятельность фирм, обеспечивающих полную защиту тайны частной жизни при работе с сетью. По данным Американской ассоциации менеджмента, 45% ведущих компаний США занимаются электронным мониторингом работы своих служащих, так как «считают своей собственностью и свои компьютеры, и любую информацию, которая с них отправляется или поступает». В Австралии принят закон, позволяющий национальной спецслужбе проникать в частные компьютерные системы в целях получения информации (12). В этой же связи возникли проблемы двойных ключей и возможности иметь «черный ход» в защите информации. Вопросами для правового решения по-прежнему остаются такие, как усилившаяся утечка служебной информации через глобальную сеть, несмотря на действующие криптографические системы защиты информации и принятие законов о цифровой подписи. Напомним, что Евроко-миссия приняла законопроект о поддержке и применении цифровой подписи во всех странах Европейского союза. Министры по телекоммуникациям этих стран утвердили закон, который придает цифровым подписям на контрактах, согласованных по Интернету, юридическую силу, равную обычной ручной подписи. Это же распространено и на финансовые операции. В течение ближайших полутора лет все станы Евросоюза должны внести соответствующие поправки в национальные законы. В США такой закон принят Конгрессом в июне 2000 г. Но первый опыт такой подписи на официальном документе уже был продемонстрирован Президентом США раньше. В России первая легитимация цифровой подписи, зафиксированная в ст. 160 ГК РФ, произошла в 1994 г., а в стандарте на электронный документ еще раньше. Но до настоящего времени не оформлена специальным законом. Проект такого закона предусматривает шифровальные алгоритмы, ориентированные 228 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ только на Россию, и включение этой подписи в международные отношения потребует специальных соглашений и согласований с партнерами. В Республике Беларусь закон об электронном документе, включающий многие позиции правового оформления и легитимации электронно-цифровой подписи, принят в конце 1999 г. Исследователи отмечают, что складываются различные системы правового регулирования проблем Интернет в США и Канаде и в странах Европейского союза. Как отмечает Ю.Ю. Кашинская, для американской и канадской практики характерно активное взаимодействие закона и Интернет. Об этом можно судить по докладу Канады «Ки-берпространство - не антитерритория для закона». Но по докладу Федеральной комиссии США «Цифровое торнадо: Интернет и телекоммуникационная политика» заметна ориентация на то, что бы не обременять Интернет государственным регулированием и воздействием (13: 106-108). В Европейском союзе развитие нормативной основы идет как бы более активно. В.Германии принят закон об информационных и коммуникационных услугах, во Франции -принципы добровольных обязательств пользователей: Хартия Интернет; в Великобритании - Кодекс поведения и организован Фонд «Безопасная сеть». На Украине 10 апреля 2000 г. издан указ президента «О мерах по защите информационных ресурсов государства», по которому создается в составе службы безопасности страны Департамент специальных телекоммуникационных систем и защиты информации, ориентированный на защиту информации, являющейся собственностью государства (государственной информацией). Вполне вероятно, что такое деление на американскую и европейскую системы правового регулирования по вопросам Интернет несколько условно. Ю.Ю. Кашинская приводит ссылки на факты рассмотрения в Конгрессе США ряда законов, в числе которых: «О защите баз данных», «О защите персональных данных в Интернет», «О безопасности и свободе через шифрование». Дополним этот перечень уже принятым законом «О защите нравственности» и многочисленными актами, создающими гибкую модель манипуляции ввода и ограничений правительственной и иной ведомственной информации в Интернет. Весьма интересен закон США 1998 г. «Об авторских правах в цифровом ты- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 229 сячелетии». Наблюдения позволяют сделать вывод: сегодня уже более двадцати стран имеют зачатки законодательства о глобальных сетях и в то же время отсутствуют международные соглашения по этой теме; весьма противоречивы обычаи использования Интернет. По мнению Ю.Ю. Кашинской, законодательство в этой области должно быть сосредоточено на таких проблемах, как нарушение прав интеллектуальной собственности; проникновение в системы управления; распространение информации, оказывающей негативное влияние на социальное здоровье общества; распространение недобросовестной рекламы; проведение мошеннических коммерческих операций; несанкционированный доступ к информации ограниченного доступа; нарушение прав и законных интересов личности в процессе информационного обмена. И это далеко не исчерпывающий перечень (13). Наконец, отметим важность вопроса: нужен ли специальный, один национальный для отдельной страны закон об Интернете? Дискуссия вокруг проекта такого закона, состоявшаяся в Государственной Думе, обозначила неоднозначность ответа. Литература 1. Англо-русский словарь по программированию и информатике. - М.: Московская международная школа переводчиков, 1992. 2. Урманцев Ю.А. Формы постижения бытия - их тождество и различие // Тезисы докладов 1-й международной конференции «Алтай. Космос. Микрокосм». Барнаул-Горный Алтай," 7-12, 1993; Его же. Тезисы о системной философии. Тезисы 3-й международной конференции «Алтай. Космос, Микрокосм». Алтай - региональная модель перехода к устойчивой духовно-экологической (ноосферной) цивилизации XXI века. 3. Богомолов О.Т. Вызов мировому порядку // Независимая газета. - 2000, 27 января. 4. Сергиенко Л.А., Тиновицкая И.Д. Субъективные права в информационной сфере //Проблемы информатизации. - 2000. - № 3. 5. Бачило И.Л. Интеллектуальная собственность - объект современного права. - Вестник Российской академии 230 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ наук. - Т. 69. - 1999. - № 12. 6. Урманцев Ю.А. Тезисы 3-й международной конференции «Алтай. Космос. Микрокосм». 7. Moudrykh Vladislav. Теория эволюции разума как конверсии интеллекта органического носителя в неорганическую мыслящую материю. - М.: Аграф, 1999. 8. Максименко В. // Pro et Contra. - Т. 4. - 1999. 9. Бачило И.Л. Информационные ресурсы как объект права и объект отношений, регулируемых ГК РФ // Информационные ресурсы России. - 1999. - № 1. 10. В ООН поддержали, российский проект // Независимая газета. - 1999. - 4 ноября. 11. Российский и зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан к правительственной информации. Комиссия по свободе доступа к информации. - М., 1999. 12. Новости Интернет // Российско-белорусский научно-практический- журнал «Управление защитой информации». - Москва-Минск. - 1999. - № 4. 13. Кашинская Ю.Ю. Об основных направлениях регулирования деятельности в области правового регулирования Интернет в США, Канаде и странах Европейского союза // IV международная конференция «Комплексная защита информации». - 2000. - 29 февраля - 3 марта. Тезисы докладов. - Минск. - 2000. Глава 4 ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ БИБЛИОТЕК КАК ИНФОРМАЦИОННЫХ СИСТЕМ § 1. Специфика публичных библиотек Процессы широкомасштабной информатизации общества касаются не только области развития и применения новых технологий, распространения средств связи и формирования сетевых систем взаимодействия источников информации, но и формирования самих информационных ресурсов. Состояние информационного ресурса, его готовность для включения в новые формы использования - исходная составляющая процесса информатизации. Однако социальный эффект может быть достигнут только в результате соединения источника информации и пользовате- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 231 ля. Важнейшим индикатором полезности глобальной информатизации является все же уровень жизни человека, страны в целом. И до тех пор, пока измерение уровня жизни будет ориентироваться только на показатели средств информатизации: сколько телефонов, компьютеров, пользователей Интернет, - мы не сможем дать полную оценку значимости нового времени, признаков информационного общества. «Уровень жизни» включает и интеллектуальные параметры оценки состояния общества, его структур, личности индивида. Специалисты обозначают движение к более высокой стадии развития личности формулой «от Homo sapiens к Homo logos», т.е. «от человека разумного к «человеку думающему». Эта формула не только для элиты, о которой говорят все чаще. Пока не наступит перелом в оценке информационного общества и не будет решена задача обеспечения доступа каждого к культурным ценностям общества, приобщения массы к знаниям для осмысленного участия в социальных процессах, нельзя сказать, что совершается переход к новой ступени цивилизационного развития. И следует напомнить, что на фоне активного использования информационных технологий, которые в основном позволяют решать задачи постиндустриального периода (жесткая конкуренция и монополизация экономической, финансовой сфер, решение проблем вооружения и использования оружия не в лучших целях) на первый план в оценке информатизации выходит проблема неравенства. Несколько затянувшееся вступление позволяет более выпукло представить значение решения гуманитарных проблем, в первую очередь образования, распространения и использования знаний. Это фронт, который в значительной мере обеспечивается таким публичным институтом культуры, как библиотеки. Из общего числа библиотек России, а их 130 тыс., 120 тыс. являются публичными и школьными. В настоящее время они финансируются из региональных и муниципальных бюджетов. Федеральное министерство культуры, по словам начальника отдела библиотек этого органа Е. Кузьмина, финансирует только 9 крупнейших библиотек (1). Очевидны сложности в комплектовании библиотек. По норме ЮНЕСКО на 1 тыс. человек надо приобретать в год 250 книг. В России наблюдается большой перепад: от 500 (Камчатка) до 28 (Пенза) книг. За последние годы число 232 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ читателей уменьшилось значительно, 60% населения библиотеки не посещает вовсе. Естественно, что государственная библиотечная политика должна учитывать особенности российского пространства, распределения населения по территориям, сложности с формированием местных бюджетов и выделением в их структуре финансирования на библиотечное дело. Принимая во внимание финансовые сложности и возникающие возможности создания сетевых систем связи крупных и местных библиотек, осуществляется политика не выравнивания, а селективной поддержки и определения «точек роста». Нельзя сказать, что сегодня вопросам библиотек, их модернизации уделяется мало внимания. Существует много федеральных программ, непосредственно и косвенно затрагивающих проблематику библиотек. Среди них: Государственная научно-техническая программа «Федеральный информационный, фонд», межведомственная программа «Создание национальной сети компьютерных телекоммуникаций для науки и высшей школы», межведомственная программа «Российские электронные библиотеки»," межведомственный проект «Сетевая интеграция информационных ресурсов ведущих библиотек и информационных фондов России». Множество программ разрабатывается и принимается на уровне субъектов Российской Федерации. Надо полагать, что и Федеральная целевая программа «Электронная Россия», проект которой в настоящее время обсуждается, уделит специальное внимание вопросам публичных библиотек. В процессе разработки, а главное, воплощения программ наибольшее внимание привлекает вопрос о финансировании государственных и муниципальных библиотек. В публикации «Правовые проблемы формирования электронных библиотек» коллектив авторов обозначил достаточно большой комплекс вопросов (2). Среди них вопросы о понимании сути электронных библиотек и порядка их взаимодействия с традиционными формами библиотечного дела; о порядке формирования и использования фондов электронных библиотек; о регулировании отношений участников деятельности этой новеллы в библиотечном деле. Наиболее острые вопросы связаны с установлением режима «обслуживания» и «услуги»; о порядке доступа (и его ограничениях) к ресурсам электронных библиотек; о взаи- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 233 модействии библиотек с авторами произведений, которые включаются в фонды электронного формата, и др. Главный же вопрос касается проблемы правового статуса современной библиотеки с ее сложным составом фонда, совмещающего книжные и иные печатные объекты хранения и новые электронные источники информации, а также форм взаимодействия библиотеки с субъектами, которые разными гранями своей деятельности касаются отношений с библиотеками. Остановим внимание на двух связанных проблемах: о порядке финансирования библиотек и о назревшем вопросе уточнения правового статуса библиотек. § 2. Порядок финансирования библиотек Проблема неравенства начинается, а возможно, и заканчивается вопросом финансирования сферы библиотечного дела. Как хранитель интеллекта страны библиотека является источником общего пользования этим ресурсом. На пути реализации этой публичной функции государственных и .муниципальных библиотек встает немало проблем. Первая формулируется просто - нет денег. В 1996 г. на одного жителя США в области информатизации затраты составляли 1 тыс. долл. В Западной Европе - 600-500 долл. В России - 14 долл. Та же картина при раскладке потенциала информатизации по основным направлениям социально значимой деятельности. Уровень информатизации в банках России равен 40%, в правительственных учреждениях - 35%, в промышленности - 10%, по услугам^ телекоммуникаций - 5%. Остальные 10% относятся к сфере образования, науки, торговли, сфере культуры, куда входят и библиотеки. При том, что Россия -всеми признаваемый кладезь культуры и поставщик «мозгов» для развитого мира, во многих проблемах организации своей собственной культуры она остается импортером. На примере Российской государственной библиотеки можно видеть результат дефицита финансирования. Ежедневное посещение до 5 тыс. учащихся создает трудности в обслуживании. Выручает электронный читальный зал. Но одновременно ощущается нехватка площадей, затягивание ремонта, сокращение поступлений, темпы оцифрования и недостаточная ясность в использовании фондов в условиях 234 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ интернационализации интеллектуальной собственности по каналам Интернета вызывают дисбаланс импорта и экспорта, иными словами обмена библиотечными ресурсами в самом широком информационном пространстве. Недостаточная развитость внутренних сетей и торможение в решении ряда правовых проблем создают ситуацию, когда отечественная база библиотечного фронта остается пассивной, а ресурсы утекают за пределы страны. Решение проблем библиотек не замыкается на законодательной основе организации и деятельности библиотек. Вопрос с финансовым обеспечением, этого фронта жизни тесно связан с решением общесистемных проблем организации государственного управления. Это касается вопросов разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным уровнем исполнительной власти и субъектов Российской Федерации, решения этих же вопросов на уровне отношений региона и местного самоуправления. Это касается и вопросов формирования, использования соответствующих бюджетов. Несмотря на упорядочение законодательства субъектов федерации и приведение их законодательства в соответствие с Конституцией РФ, еще остаются вопросы, требующие решения. В законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, а также решают иные вопросы местного значения. Однако реальное решение многих вопросов упирается в коллизию, которая создается другим положением Конституции. Пункт «о» ст. 71 содержит норму, согласно которой гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. На этом основании многие акты субъектов федерации в области организации и использования информационных ресурсов органами прокуратуры РФ подверглись сомнению, а кое-где необоснованным изменениям. На порядок финансирования влияет и подход к формированию программ различного уровня, которые разрабатываются без учета связи и взаимодействия с программами по смежным вопросам. Для примера назовем проект Концепции государственной молодежной политики Российской Федерации где заложены основы соответствующей госу- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 235 дарственной программы. В этих документах есть все, кроме проблем культурного и образовательного развития молодежи (3). Сказанное не означает, что в одну программу следует поместить весь комплекс вопросов. Но обозначить связь этой программы с программами по библиотекам, обеспечить ориентацию работы библиотек на интересы молодежи и, возможно, аккумулировать средства на эти цели было бы не лишним. Программы не могут быть строго ведомственными по целям. Их можно финансировать с учетом возможностей ведомств, но живая работа должна быть системной и выходить на потребности человека не по «частям». В вопросе финансирования деятельности библиотек стоило бы обратить большее внимание на внебюджетные источники: спонсорская помощь, средства, зарабатываемые самими библиотеками. Однако жесткое удержание библиотек на положении культпросветовских учреждений, что сложилось очень давно, было обусловлено временем и иными обстоятельствами, продолжает превалировать в определении правового статуса библиотек. Приведем еще один пример. Одинцовский район -передовой район Московской области - имеет целевую комплексную программу развития района на 1998-2005 гг. (4). При наличии в районе 47 библиотек в программе ни в бюджетной ее части, ни в какой-либо иной тема работы библиотек не присутствует. Она скрыта за строкой «культура и спорт». По расходной части бюджета на 1998 г. по этой статье был отмечен значительный рост, а удельный вес составлял 5,1%. Это вдохновляющий факт. Однако в той части программы, которая связана со стратегией «Одинцовской информационной системы», отмечалось следующее: «В настоящий момент вопросами электросвязи, информатизации и движения информационных потоков в районе занимаются отдельные предприятия и организации. Единой системы движения информационных потоков не существует, необходимая массовая и специализированная информация аккумулируется и распространяется стихийно, без присутствия единой информационной политики». Опыт реализации целевой комплексной программы Одинцовского района показал рациональность рассмотрения проблем местного сообщества комплексно (5). В ходе реализации программы в структуре стратегических мер на первое место выведена программа социально-культурной 236 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ сферы. Но и это не сняло недостаточного внимания к включению библиотек в структуру информационных центров и наиболее непосредственной формы общения с населением. Опыт других регионов свидетельствует, что рост численности библиотек идет в основном за счет библиотек образовательных учреждений. И можно понять упрек в адрес органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, когда приходится открывать интернет-классы за счет воспомоществований зарубежных спонсоров. Например, в Новгороде при отделе мировой художественной культуры и иностранных языков открыт Интернет-класс, который финансируется Информационным агентством США' и Американским советом преподавателей русского языка и литературы при участии Новгородского университета. Комментарии излишни. На фоне других государств, где приняты специальные акты об активизации библиотек в процессах информирования населения, в реализации задач распространения современной информационной культуры, достаточно архаичное отношение к судьбе и роли российских библиотек может вызвать только сожаление. Напомним, что политика Министерства культуры РФ в части библиотечного строительства ориентируется ^на поддержку «точек роста». Но поддержка крупных государственных библиотек сегодня тоже не может быть локальной. Проблемы межбиблиотечного обмена переросли в проблему формирования всемирной сети библиотек, и на этот факт необходим соответствующий отзыв тех органов, в ведение которых эти вопросы входят. Нужен приоритетный перечень задач формирования внутригосударственной библиотечной сети, использование библиотек для активного просвещения населения и превращения этих учреждений в центры культурного и интеллектуального роста населения, взаимодействия с различными институтами общества, а также уделить внимание установлению порядка экспорта библиотечных фондов страны в информационное мировое пространство. Проблемы современных библиотек не сосредоточены только на площади России. Этот институт нуждается в инновациях согласно продвижению информационно-культурной жизни планеты в целом на основе информационных технологий. Например, разработка сайта «Информация для вас» в публичной библиотеке Лос-Анджелеса, пре- 111. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 237 следующего цель расширить спектр услуг, позволила сделать следующие наблюдения. Во-первых, обнаружена заинтересованность правительственных структур в использовании библиотечного сайта, одного из средств, которое идет в унисон с программой графства «движение к электронному правительству». Планируется распространение решений правительства графства через систему библиотеки. Во-вторых, сайт позволяет самим пользователям библиотеки быстро находить нужную информацию. Только сложные запросы привлекают высококвалифицированных специалистов для посредничества. По прогнозам предполагается, что 80% пользователей смогут сами себя обслуживать и только 20% потребует помощи. В-третьих, ресурсы сайта доступны другим библиотекам и правительственным структурам. В-четвертых, осуществляется сбор необходимых данных по всей стране (например, справки о патентах). В-пятых, библиотекам выгодно присутствие в сети. При этом используется уже имеющееся программное обес^ печение по другим справочным системам по оказанию бесплатных услуг. В-шестых, библиотека расширяет перечень платных услуг. Есть проект создания электронного справочного центра. Читатели смогут обращаться за справками в специальном натовском окне или по телефону. И, наконец, в седьмых, есть план снизить цену запроса с 25 долл., которая действует в 2001 г., до 1~2 долл. (5). § 3. Вопросы правового статуса библиотек Оценка состояния библиотек и процесса их инноваций на основе новых информационных технологий, расширения сетевого взаимодействия библиотек со'своей системой и с другими центрами информации позволяют сделать несколько выводов относительно соответствия правового статуса библиотек состоянию общественных потребностей, с одной стороны, и технических возможностей этих структур, с другой. Три группы вопросов касаются оценки удовлетворительности правового статуса публичных библиотек как учреждений в системе культуры. Первая группа включает такие проблемы, как структуризация функционально-целевых направлений работы библиотек. Сюда относим организацию и осуществление деятельности по следующим направлениям: 1) научно- 238 111. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ методическая работа с учетом возможностей информатизации внутренних и внешних сфер деятельности библиотеки; 2) производственно-техническая деятельность, включающая комплектование, обеспечение сохранности фондов, каталогизацию, обработку литературы; оцифрование и смену форм хранения источников; 3) услуги, оказываемые пользователям непосредственно в помещении библиотеки -бесплатные в форме обслуживания посетителей, платные с учетом тарифов и расценок, установленных централизованно, на договорной основе; 4) деятельность по оказанию внешних услуг для других библиотек и иных структур, включая обучение кадров библиотек, ведение дистанционного обучения по сетевым каналам; 5) межбиблиотечные обмены, включая и международный обмен; 6) ведение своего сайта в Интернете. Как видно, диапазон работы библиотек постоянно обогащается за счет использования информационных технологий. Библиотека имеет внутреннюю сеть, связывающую все ее подразделения; межбиблиотечные сети национальные и международные; периферийные сети для каждой отдельной крупной библиотеки в соответствии с ее профилем и индивидуальными контактами; непосредственный контакт с паутиной Интернета. Расширение фронта работ и усложнение внутренних технологий в связи с оцифрованием уже имеющихся уникальных и редких фондовых источников, формирование фонда электронных форм информации, предоставление в пользование этих источников создает немало проблем. Одна из них касается не только библиотек, но является общей для всего сообщества стран и людей, переходящих к электронным формам взаимодействия. Наиболее чувствительная зона такого общения - зона производства и использования авторских произведений. До сих пор действовали законы, охраняющие авторство и исключительные права создателей продукта интеллектуального творчества. В век информатизации, когда формы использования авторских произведений основаны не только на индивидуальном договоре и когда обнаруживаются и дают себя знать различия в законодательстве разных государств, эта сторона отношений стала более уязвимой. Вторая группа вопросов касается защиты прав авторов, произведения которых находятся в фонде библиотек и срок исключительных прав не истек. III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 239 Возможно ли оцифрование авторского произведения, еще не перешедшего в категорию национального достояния, которым библиотека может распорядиться в пределах своих полномочий? Как охранить права авторов произведений, которые подлежат копированию и обмену по сети, когда нельзя проконтролировать пределы использования полученного материала? Каковы права и обязанности по включению в Интернет каталогов и самих текстов раритетов, уникальных исторических и культурных ценностей? Все эти вопросы требуют решений с учетом того, что в Российской Федерации использование опубликованных произведений и представленных в фондах публичных библиотек не предусматривает никакого вознаграждения автора в отличие, например, от Англии, где каждое предоставление пользователю книги оплачивается пользователем. В Германии такая форма поддержки автора обеспечивается за счет государства. Еще один вопрос, требующий решения: какие права библиотека имеет на материалы, полученные в порядке обмена в электронной форме от другой библиотеки или иного источника. Третья группа вопросов связана с установлением правового режима самого фонда библиотеки в его достаточно сложном составе. Нет решения вопроса об оценке фондов и учете их в качестве имущества библиотек. В свою очередь, с этим связаны вопросы страхования фонда и рисков от природных и техногенных угроз за счет бюджетных средств. Возможно ли допустить, что библиотеки как самостоятельные государственные предприятия или их объединения могут образовать страховой фонд с участием бюджетных и своих собственных средств, накопление которых возможно за счет прибыли в их деятельности. Эти вопросы касаются действующего законодательства, и прежде всего проблем уточнения правового статуса библиотек с учетом их положения в структуре библиотечного сектора культуры страны. По существу к настоящему времени крупные публичные библиотеки являются по направлениям своей деятельности концернами, отдельные производства которого могут быть выделены как самостоятельные. Это касается крупных библиотек, например, РГБ, Российской национальной библиотеки, Библиотеки иностранной литературы. Правовой статус центральных библиотек краевых, областных и республиканских также потребует уточнения. Это крупные организационно-культурные пред- 240 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ приятия, они могут иметь большие права в своей имущественной самостоятельности, чем учреждения. Особый вопрос о муниципальных и кустовых территориальных библиотеках, выполняющих функции информационно-культурных центров и также расширяющих свой круг деятельности за счет дополнительных услуг населению. В перспективе это центры регионального информационного обслуживания населения и предоставления информации о деятельности территориальных органов власти. Планируемые некоторыми администрациями информационно-консультативные киоски (образования с другим названием) для населения вполне могут быть организованы при библиотеках. Закон, а следом за ним уставы и положения о библиотеках могли бы, с одной стороны, расширить полномочия библиотек разного уровня, а с другой - установить необходимые ограничения в формах хозяйственной деятельности. При оставлении библиотек на положении государственных учреждений эти вопросы, также следовало бы решить более определенно. При этом надо иметь в виду, что еще многие публичные библиотеки остаются на положении структурных подразделений отделов или управлений культуры в муниципальной или областной системе управления, что не способствует их инициативе и сдерживается лимитами финансирования. Речь не только об уставах и положениях. Очевидно, стоит пересмотреть некоторые позиции Федерального закона от 23 ноября 1994 г. «О библиотечном деле», учесть опыт зарубежного законодательства. Завершая, полезно напомнить слова О.Ю. Макаровой, проникновенно описавшей путь создания в Новгороде библиотечного центра «Читай-городок», обслуживающего около 30 тыс. детей и юношества:'«Сегодня библиотека - незаменимый посредник, связывающий производителей информации и её потребителей». Учить библиотечных работников и пользователей владеть электронными источниками информации - важная задача. Библиотечные формы работы, поставленные на современные технологии могут стать центрами не только образования, но и воспитания нового поколения. Их работа должна быть встроена в решение повышения образования, профессиональной подготовки кадров и пресечения «утечки мозгов» - явления, порожденного не только интернационализацией культуры, но и плохой организацией экономики, в том числе в культурной сфере. III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 241 Литература 1. Интервью Е. Кузьмина // Российская Федерация сегодня. - 2001. - № 4. 2. Белов Г.В., Бачило И.Л., Булычева О.С., Черцова Т.А. Правовые проблемы формирования электронных библиотек //Проблемы информатизации. - 1999. - Вып. 3. 3. Концепция государственной молодежной политики Российской Федерации (проект) //Муниципальный мир. -2000. - № 6. 4. Развитие Одинцовского района на 1998-2005 годы. Целевая комплексная программа. - М.: Славянский диалог, 1999. 5. Гладышев А.Г. Правовое и организационное обеспечение комплексного развития местного сообщества. Автореферат докт. дисс. - М., 2001. 6. I Bisiness новые решения для новой экономики. Электронное правительство. Эффективные государственные службы в действии. Специальное приложение Government IBM Intel. Microsoft. Апрель 2001. Глава 5 ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ИНФОРМАЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ § 1. Правовые основы формирования информационного ресурса Проблема собственности на информационные ресурсы не нова и на страницах периодической печати время от времени возникают дебаты по ее поводу (1, 2, 3, 4). Эта же тема неоднократно затрагивалась и в разных главах данной работы. Тем не менее практика нормативного творчества и правоприменения требует все большей ясности в применении институтов собственности и интеллектуальной собственности в сфере формирования и использования информационных ресурсов. Проблема состоит в том, как подойти к решению этих вопросов на практике. Задача формулируется как попытка обозначить системную связь всех элементов, от которых зависит более осознанное отношение к применению механизмов права собственности и прав интеллектуальной собст- 242 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ вечности в информационной сфере. Исходя из этого строится модель, которая позволяет проследить связь таких институтов и категорий, как «информационный ресурс», «статус субъекта права на информацию», «правовой режим информационного ресурса», институтов «собственности» и «исключительных прав». Определение информационных ресурсов в праве как отдельных документов и массивов документов, документальных информационных систем (фонды библиотек, архивов, баз данных и др.), сформированных по признакам, отвечающим, потребностям пользователей, можно считать удовлетворительным для включения этой категории в структуру объектов правовых отношений. Заметим, что второй части этой формулировки, касающейся признаков формирования ресурса, обособления его части для определенных потребностей пользователя, в нормативных дефинициях пока не содержится. Это как бы само собой разумеется, и только, это делает совокупность информации ресурсом - объектом, вызывающим интерес того или иного его держателя и потребителя. Нормативные характеристики информации, документированной информации, документа позволяют вполне определенно говорить о требованиях к формированию структуры и формы объектов информационных ресурсов. Менее точно применяются в законодательстве понятия «информационный продукт» и «информационная продукция», и это существенно проявляется на стадии использования информационного ресурса и установления его правовой характеристики в движении информации, в использовании ресурса в экономическом обороте. Не всякий результат информационной деятельности - продукт интеллектуальной, созерцательной, аналитической и т.п. работы — становится продукцией, т.е. объектом, имеющим потребительскую стоимость и характеристики, позволяющие использовать его как товар (5). Наиболее точно информационная продукция определена в Федеральном законе о гидрометеорологической службе. Для выявления полных характеристик информационного ресурса большое значение имеют параметры правового режима конкретного объекта. Для установления права собственности или права исключительных прав определенного субъекта на информационный ресурс важно обеспечить правильную реализацию ряда позиций, из которых III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 243 формируется правовой режим ресурса. При этом творчески и точно должны быть соблюдены правила, формулируемые нормами публичного права, которые имеют обязательную силу для всех субъектов, реализующих свое право на информацию. И на этой основе затем формируются отношения по поводу конкретного объекта информационного ресурса в гражданско-правовых отношениях, регулируемых ГК РФ и иными правовыми актами гражданского права. В Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» названы четыре позиции правового режима информационных ресурсов. Однако развитие законодательства на уровне субъектов федерации позволяет обогатить этот набор требований и расширить его до 7-8 элементов. Они включают порядок создания информационного продукта, стандарт документального оформления его, порядок финансирования, определение субъекта права собственности.или исключительного права, установление категории доступа, правила учета и регистрации, условия обеспечения безопасности, порядок правоохранительной процедуры. На уровне деятельности конкретного субъекта применение этих требований к оформлению результата деятельности по созданию или приобретению информационного ресурса потребует четкого указания условий договора или контракта с исполнителем, в котором записаны гарантии прав исполнителя (защита авторства и его исключительных прав; обязательства по оказанию содействия автору или коллективу авторов служебных научных и технических произведений, оформления патентов и свидетельств на патентно-защитные продукты), установление порядка внутреннего учета произведенного продукта информационного характера, обеспечение надлежащей экспертизы для включения этого продукта в состав имущества организации (материальные или нематериальные активы) на основе правил бухгалтерского учета, соблюдение правил государственного учета и регистрации продукта в качестве продукции, включаемой в структуру обмена (рынка) оформление условий договоров и других сделок по данному объекту или правам на него, обеспечение гарантий законной защиты интересов автора и собственника информационного ресурса - правильной организации административных и юридических служб организации (юридического лица). 244 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ § 2. Пути определения организационно-правовых приемов На стадии использования информационного продукта важно определиться в направлениях и формах использования: решить и дать обоснование использования «для себя» в целях своего собственного производства (обновления программ, усовершенствования разных процессов), в интересах заказчика, в форме совместного использования согласно договору с заказчиком, в форме тиражирования и выноса на рынок и т.д. Схематично эти стадии работы по оформлению правового режима информационного продукта можно представить следующим образом. Схема 1 Нормативно-правовая основа формирования информационного ресурса III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 245 Чрезвычайно важно установить взаимодействие содержания права на информацию с содержанием права собственности и исключительных прав субъектов, участвующих в отношениях по поводу информационных ресурсов как предмета отношений. Сопоставление содержания права на информацию с полномочиями права собственности и исключительных прав в составе института интеллектуальной собственности позволяют проследить итерацию каждой позиции с позициями двух других «прав» в этой системе связей. Согласно п. 4 ст. 29 Конституции право на информацию включает право свободно производить, искать, получать, передавать, распространять информацию. Напомним, что право собственности на вещные объекты реализуется через полномочия владения, пользования, распоряжения. Интеллектуальная собственность как исключительное имущественное право гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной, (созерцательной, аналитической и т.п.) деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполняемых работ или услуг (фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и др.), могут быть реализованы согласно теории в двух вариантах. Первый вариант связан с реализацией тех же полномочий, что и право собственности, - владение, пользование, распоряжение. Второй предусматривает такие полномочия, как право копирования и распространения. ГК РФ, формулируя условия использования результатов интеллектуальной собственности, говорит о «согласии» правообладателя. По схеме проследим систему связей этих трех систем прав. 246 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Схема 2 Возможные контакты права на информацию с правом собственности и исключительными правами физических и юридических лиц Наибольшие трудности возникают в связи с отнесением конкретного объекта информационного ресурса к объекту вещного или интеллектуального вида. Все записанное и зафиксированное на носителе может и квалифицируется как документ - объект материального характера. Но как правило, эти объекты не подлежат оценке и включаются в оборот либо бесплатно, либо при индивидуальной оценке раритета. Вместе с тем в структуре документированной информации находятся объекты, свойства которых позволяют их относить к объектам интеллектуальной собственности - произведениям или патентно-защитным объектам. Есть и такие объекты, которые занимают пограничное положение: множество баз данных неоригинального, неавторского происхождения, что не позволяет отнести бесспорно их к «сборнику» материалов или статей, представляют собой собрание документов (файлов) и могут быть предметом обмена материального характера. В то же время согласно Закону об охране программ для ЭВМ и баз данных эти объекты отнесены к разряду произведений. По практике 111. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 247 многих субъектов базы данных могут защищаться через средство индивидуализации юридического лица - фирменное наименование или товарный знак. Известно, что для произведения по российскому законодательству не требуется регистрации. Но для программы для ЭВМ или банка данных, включаемых в оборот, такая регистрация необходима в соответствии со ст. 16 упомянутого Закона. И заметим, что эта же статья не говорит об исключительном праве владельца, но применяет термин «право собственности». Можно сделать вывод, что здесь сформирована возможность выбора для условий сторон, участвующих в сделке относительно таких предметов. Определение вида информационного ресурса - необходимый шаг в установлении права собственности на составляющие его объекты. Еще одним параметром, позволяющим углубить наше представление о природе собственности или исключительного права на объект информационного характера, является классификация информационных ресурсов по признаку предметной области его происхождения и применения. Классификация информационных ресурсов на такие виды, как экономическая, экологическая, метеорологическая, научно-техническая, картографическая, геологическая, официальная, правовая, массовая и т.п., позволяет более точно определить ее отнесение к государственной, частной, корпоративной собственности, а также определить возможность создания объектов интеллектуальной собственности в структуре определенного вида информации. Для наглядности приведем схему, которая в общих чертах позволит уяснить этот механизм адаптации информационного ресурса к институтам собственности материальной и интеллектуальной. 248 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Адаптация информационного ресурса к институтам собственности Виды ресурсов Виды и формы собственности Формы Представления информации Интеллектуальная собственность Материальная собственность Научно-техническая информация Патентная и авторская продукция Государственная, частная, корпоративная собственность Документы Базы данных Правовая информация Государственная собственность Документы Базы данных Социально-экономическая информация - кадастры - регистры Государственная и корпоративная собственность Документы Базы данных Информационные ресурсы СМИ Авторские произведения Государственная и частная собственность Документы Базы данных Другие Для примера на схеме обозначены разные виды информационных ресурсов, правовой режим и их характеристика по признаку права собственности в значительной мере зависят от сферы производства и применения этих ресурсов и определяется форма конкретных продуктов информационной деятельности. Абсолютно ясно, что такой массив информации, как правовая информация, выраженная в официальных документах, нормативно-правовых или индивидуальных актах, сохраняемых в качестве отдельных документов или баз данных, изначально относится к государственной собственности по признаку их создания и по признаку значимости этих ресурсов. Соответствующие государственные структуры могут ими распоряжаться в установленном порядке и предоставлять их во владение и пользование другим субъектам, включая организации, занимающиеся распространением правовой информации и консультативной деятельностью на основе данного ресурса. Достаточно сложная структура информации научно-технической. Это особый вопрос. Им занимаются специалисты разных отраслей науки, хозяйствования, в которых создается такая информация и с учетом специфики отрасли, сферы создания разрабатываются классификаторы та- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 249 кой информации, вернее информационного продукта и продукции. Можно, например, сказать о большой работе, проводимой в этом направлении в системе Министерства природных ресурсов РФ. Творческими коллективами Министерства разработаны методические рекомендации (5). Весьма актуален вопрос об определении рассматриваемых параметров для такой продукции, как регистры и кадастры, другие мониторинговые информационные документы. Здесь работает не только принцип «на чьи средства создан продукт», но и то, какое значение он имеет для общественного и государственного интереса. Документы этого значения могут создаваться частными организациями, но изначально определяться в соответствии с законом объектами государственной собственности. Например, вся статистическая информация, представляемая в государственные органы статистики. Весьма интересным является и вопрос о собственности на информационные ресурсы средств массовой информации. В связи с подготовкой новых проектов федерального закона о СМИ эти вопросы могут стать предметом обсуждения. Права учредителя, собственника, инвестора, авторов и иных источников продукции создают сложный фон для разрешения проблем собственности на информационный ресурс в данной сфере. Требуют более пристального внимания вопросы распределения прав собственности между субъектами государственной собственности. Здесь основы заложены базовым Законом «Об информации, информатизации и защите информации». Согласно его нормам собственность государственная принимает формы федеральной, собственности субъектов Российской Федерации, может быть совместной по сферам совместного ведения и соответственно распределению предметов ведения. Но следует сказать, что многие виды информации, формируемые на муниципальном уровне, также относятся к государственной собственности. Практика определяет, как писать и читать нормативно-правовой акт. Не все вопросы получили внятное разрешение в законодательстве. Это создает трудности в их восприятии исполнителями, субъектами, применяющими законодательные акты в управлении и в судебной практике, в правоохранительной деятельности в целом. Приведем некоторые примеры сложных вопросов в об- 250 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ласти собственности. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» говорит только об институте вещной, материальной собственности на информационные ресурсы. Это упущение, которое должно быть исправлено. В законе необходимо отразить в том числе возможность отнесения информационного ресурса к сфере прав интеллектуальной собственности. В ГК РФ в состав объектов гражданских прав введен феномен «информация», но никаких комментариев к пониманию этой категории в сравнении с «вещами», услугами, «результатами» интеллектуальной деятельности (включая интеллектуальную собственность), с нематериальными благами (достоинство и честь, деловая репутация) разработчики Кодекса и законодатель не сделали. Квалификация объекта (предмета) отношений в форме «информация», «информационный ресурс» в данном контексте (в частности, баз, банков данных, массивов и отдельных документов, включая файлы) остается проблематичной. Есть проблема в понимании комплексного регулирования отношений собственности средствами публичного и гражданского права. Некоторые, опираясь на п. «о» ст. 71 Конституции, согласно которой к ведению федерации отнесено гражданское и гражданско-процессуальное законодательство, делают вывод, что никакие иные законы не должны регулировать проблемы информационных ресурсов. На этом основании ставят вопрос о неправомерности принятия субъектами Российской Федерации законов об информационных ресурсах. Однако необходимо иметь в виду, что многие законы не вторгаются в сферу регулирования гражданско-правовых отношений, устанавливают иные правила организации информационных ресурсов и относятся к сфере административного законодательства. Сегодня важно учитывать и тот факт, что в состав юридических научных специальностей введено информационное право и что складывается информационное законодательство, относящееся к семейству административного права. Наиболее распространенной ошибкой является неверное прочтение п. «и» ст. 71 Конституции РФ, который говорит о «федеральной информации и связи». На этом основании к ведению федерального уровня относят всю ин- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 251 формацию. Но при этом не учитывают Закон «Об информации...», который согласно Конституции РФ (ст. 8 и др.) устанавливает два уровня государственной собственности - федеральный и субъектов федерации и, кроме того, говорит о совместной собственности, возникающей в пределах действия ст. 72 Конституции. Кстати, п. «г» ст. 72 предусматривает «разграничение государственной собственности», что относится и к области информационных ресурсов. Необходимо учитывать возникновение глобальных проблем собственности. В настоящее время в методологическом плане важны две взаимосвязанные тенденции: глобализацию информационных процессов, т.е. выход многих процессов из юрисдикции системы национального права - права отдельного государства, и атомизацию - индивидуализацию места, времени, лиц и имущества в связи с мобильностью физических и юридических лиц. По существу атомизация есть следствие глобализации. Кризис юрисдикции в этом смысле (5) ощущается во всех странах. Специалисты считают, и это вполне справедливо, что международное гражданское сообщество опережает в своем развитии государство, особенно в экономической сфере и в сфере частной жизни (6: 256-257). Происходит «мутация» правовой системы под влиянием социально-экономических процессов, о чем было сказано в первом разделе. В связи с этим на повестке дня «гибрид правовых механизмов» (286). Одна и та же ситуация может соотноситься с разными категориями одновременно. Это должно учитываться и в процессе создания нормативно-правовых актов, и в процессе выбора решений при использовании своих ресурсов, особенно интеллектуальной собственности. Например, Ж.-Л. Бержель, говоря о собственности на литературное произведение, рассматривает три -типа решений: отдельно моральное право автора (на имя) и имущественное право - подверженное передаче и аресту; глобальный подход, объединяющий в единый комплекс как «совокупность имущества» в одном режиме с наделением коммерческого фонда режимом распоряжения всем комплексом; деформация атрибутов одной из категорий под воздействием другой. Он заостряет внимание на том, что наступает оттенок «вещности», несмотря на специфику этих от- 252 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ношений (6: 374-375). «Понятие собственности поглотило понятие монополии на использование продуктов интеллектуальной, промышленной, коммерческой деятельности. Понятие юридического лица, - считает автор, - стало венцом процесса концентрации капиталов и имущества в сфере крупной промышленности» (279). Эволюция правовой системы - реальность (281). Солидаризуясь с наблюдениями французского теоретика права, отметим лишь, что еще предстоит большая работа по совершенствованию законодательства, теории и пра-вопонимания проблем собственности на такие объекты, как информационные ресурсы во всем их многообразии и сложности. В практике правовой науки идут интенсивные поиски решения вопросов интеллектуальной собственности в новых условиях. В этой связи для науки очень важно уяснить весь комплекс проблем, возникающих в самой практике формирования и использования объектов и прав интеллектуальной собственности, учесть различные ее подсистемы, найти адекватные решения. Литература 1. Интеллектуальная собственность: современные правовые проблемы. Проблемно-тематический сборник. - М., 1999. 2. Бачило И.Л. Интеллектуальная собственность - объект современного права. 3. Абдуллин А.И. Регулирование отношений в области интеллектуальной собственности. Европейский опыт //Проблемы информатизации. - 2001. - № 2. 4. Семилетов С.И. Проблемы охраны авторских прав в российском секторе Интернета // Проблемы информатизации. - 2000. - № 3. 5. Нематериальные активы интеллектуальной деятельности. - М.: Геаинформмарк, 1999; Имущественные и авторские права на научно-техническую продукцию. Методические рекомендации (второе издание). - М.: Геоин-форммарк, 1999. 6. Бержель Ж.-Л. Общая теория права. III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 253 Глава 6 ПОДХОДЫ К ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЗАЩИТЫ И БЕЗОПАСНОСТИ ИНФОРМАЦИИ § 1. Определение задач защиты информации Доктрина информационной безопасности в полном своем объеме комплексно решает проблему обеспечения защиты и безопасности информации, информационного ресурса (1). Тем не менее в области практической информатики многие вопросы представляются достаточно сложными. Широко употребляемое выражение «защита информации» не имеет однозначной трактовки. В прямом понимании - это недопущение какого-либо воздействия на информацию, которую некто должен сохранить в определен-, ном состоянии. Но данная цель подвергается вполне понятному противодействию на основании реализации всеобщего принципа свободы и доступности информации в процессе реализации права на информацию, в процессе обеспечения гласности деятельности различных институтов общества. Защита информационного ресурса является частью проблем информационной безопасности, и это естественно. Информационная безопасность и, главное, ее обеспечение формируется как комплексная задача, создающая баланс между потребностью в информации большого разнообразия субъектов и необходимостью разумно использовать имеющийся информационный ресурс под девизом «не навреди». Именно этот девиз помогает раскрыть содержание «защиты»: защиты чего, от чего, во имя чего или кого и, наконец, как. Ответ на эти вопросы и должны дать различные концепции, политика информатизации, законодательство. Напомним, что термин «защита» по-латыни defensio, a в английском - defens, protection; термин «безопасность» имеет свое обозначение - security. И совершенно не праздный вопрос, что имеет значение для стыковки и согласования двух или даже трех направлений государственной политики - защита информации или информационная безопасность. Конечно, и то и другое, ибо зашита информации является частью информационной безопасности. Но для понимания комплексности проблемы безопасности и информационной политики и концепции информатизации в целом прежде всего следует иметь в виду феномен «ин- 254 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ формационная безопасность». Именно через эту призму выявляем, что защищаем, от кого и для чего. И это в конечном счете определяет - как. Это не словесная эквилибристика. Важно выявить социальную суть, значение проблемы информационной безопасности. Только так она может войти органично в систему развития информатизации в целом и восприниматься обществом как необходимость и неизбежность. К сожалению, сегодня часто имеет место искусственное противопоставление свободы и необходимых ограничений ее в целях безопасности прежде всего личности и всех социальных институтов обеспечения ее развития. Непонимание этой дихотомии, генетической связи свободы и ее ограничения в области информации - одна из причин неполноценного состояния законодательства в данной области, сбоев в правосознании не только обывателя, но и такой важной части общества, как представителей прессы, средств массовой информации. Восприятие проблемы информационной безопасности и ее части - защиты информации как элемента информатизации и формирования информационного общества - это еще и залог формирования правового государства, правового общества и снятие многих болезненных явлений в процессе защиты и безопасности информации, формирования отношения общества к данной проблеме. Более того, выработка политики информатизации в целом, политики развития законодательства в области информатизации только и возможна и будет успешной, если при этом правильно понимать ту часть деятельности, которая обозначается «обеспечение безопасности». Именно здесь обнаруживаются болевые точки процесса - угрозы, которые требуют правового воздействия в форме профилактики, пресечения и других форм правового реагирования на сложности жизненного цикла информации. § 2. Задачи безопасности информации в праве Информационная безопасность включает безопасность информации (что шире защиты) и безопасность пользователей от информации. Для права возникают как бы два плана регулирования. Первый связан с установлением определенных общих правил относительно информации как предмета общественных отношений. При этом от имени государства устанавливаются правила и требования, выра- 111. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 255 жаемые содержанием института правового режима. Второй - представляет собой правовое регулирование отношений по поводу использования информации, сформированной с учетом ее правового режима и правового статуса собственника (владельца) ресурса и правового статуса пользователя или потребителя информации. Можно ли говорить, что в каждом из этих аспектов и в их взаимосвязи все идеально с точки зрения правовой безопасности? В этой связи необходимо ответить на ряд более конкретных вопросов: - в какой мере право воспринимает информацию как объект своего внимания и нормативного регулирования; - какими средствами право регулирует отношения в области установления правового режима информации; - найден ли механизм регулирования отношений, связанных с использованием информационного ресурса. Ответы на эти вопросы позволят критически оценить, во-первых, состояние деятельности и отношений в рассматриваемой сфере, а во-вторых, состояние и адекватность правовых усилий установления порядка, т.е. эффективность права как регулятора отношений (2). Степень ре-шенности каждого из названных вопросов как раз и даст общий ответ об уровне обеспечения безопасности информации правовыми средствами. Первый вопрос касается подхода к оформлению объекта права, называемого «информация». Несмотря на длительные дискуссии, полностью отрешиться от философского и прагматического понимания этого феномена и остановиться на юридически точной его характеристике удается не всегда. Правильные дефиниции информации как «знание», как «информирование» для права не являются адекватными. Для последнего информация выступает как источник первого и второго. Именно поэтому в Законе «Об информации, информатизации и защите информации» объект регулирования назван информационным ресурсом (3). И еще один признак объекта права - ясность формы защищаемого, регулируемого предмета отношений - имеет важное значение. Многообразие формы выражения информации как ресурса в свое время продиктовало законодательству выбор наиболее универсальной и практически значимой формы организации информации - документ. Законы всех стран мира, в том числе России, предметом 256 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ регулирования по сей день считают документ или их массивы, собрания, коллекции. Сегодня это уже не только бумажный документ, это - зафиксированные сведения на любом носителе, позволяющие установить его происхождение и значение для определенного круга отношений. Это и электронный документ, и базы, банки данных, содержащие тот или иной набор сведений. Нельзя сказать, что организационная форма - документированная информация - однозначно воспринимается юридической практикой, а тем более другими участниками отношений по поводу информации. .Здесь корень непонимания кроется в восприятии права через сложившиеся традиции «чистоты» его отраслей. Сомневающиеся в правильности подхода к решению вопроса о правовом режиме информации как ресурса и включении ее в такой ипостаси в отношения правовые опираются либо на представления и механизмы публичного права, либо на установки права частного. Но в том-то и дело, что в данном случае объект обладает признаками и того, и другого. Информация, выраженная в документальной форме, т.е. любым образом зафиксированная письменно или электронно, является предметом отношений, которые регулируются как отраслями публичного (конституционного, административного, уголовного, финансового права, процессуального гражданского и уголовного), так и отраслями частного права (гражданского национального, международного частного права, коллизионного права). По методам юридического решения информационный ресурс является предметом комплексного правового регулирования. И это отражается на каждой из позиций правового режима, влияет на специфику его оформления. Наиболее острой остается проблема установления законной принадлежности информационного ресурса тому или иному субъекту отношений - на праве вещной собственности или на основе исключительного права создателя этого ресурса. Поиск однозначного подхода к определению природы результата информационного творчества социальных структур приводит, казалось бы, к непримиримому спору. Одни видят результат только интеллектуальных усилий индивида или коллектива. Другие - уже полученный и входящий в оборот результат в оформленном, имущественно выраженном продукте обмена и рынка. Но правы обе стороны. Информация - специфический объект. В III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 257 одном случае он выступает как вещная категория, в другом, при известных условиях, - как результат и носитель интеллектуальной собственности, сочетающей авторскую характеристику создателя и право на получение материального возмещения затрат на индивидуальное творчество. Один и тот же предмет отношений в зависимости от условий юридической коллизии может рассматриваться и как объект вещного права, и как объект интеллектуальной собственности. Такая ситуация новая и для. права. Поэтому многие механизмы регулирования грешат стремлением к императивности, не учитывая гибкого изменения интереса субъекта отношений. Это особенно явно можно заметить на таких предметах отношений, как программы для ЭВМ, базы данных. Огромные усилия затрачиваются на регулирование отношений в связи с этими предметами в рамках интеллектуальной собственности, авторского права, но они упорно соскальзывают на обычные имущественные отношения. Это специфика предмета только в пределах одного гражданского права. Но документированная информация всегда облечена в атрибутику и публичного характера -стандарт, классификация, часто порядок регистрации, обязательность представления, обеспечение доступа, ограничение доступа, включение в судебный процесс и т.д. Неизбежная динамика юридических фактов в процессе жизненного цикла документированной информации вызывает разные формы правового реагирования, их сочетание. Может ли правовая практика справиться с этим и что мешает достижению желаемого результата - особый вопрос. Здесь корень не только в информации, и к этой стороне дела еще вернемся. Следующая позиция правового режима - определение категории доступа. Она тесно связана именно с проблемой законной принадлежности информационного ресурса и права им распоряжаться. Ограничение доступа к информации лиц, не являющихся непосредственным ее распорядителем (собственником, владельцем, автором), наиболее тесно выходит на тему «защиты информации» и логически продолжает реализацию полномочий законного распорядителя данным ресурсом. Категория по ограничению доступа, ограничению открытости информации определяет обязанности ответственных, уполномоченных субъектов обеспечить защиту информации в узком смысле - сохранить ее использование в ограниченном круге субъектов и обеспе- 258 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ чить безопасность информации в процессе ее применения. Речь идет о ее достоверности, полноте, своевременности и иных характеристиках информации как продукта потребления повышенной социальной опасности и уязвимости. Подведение итога возможностей права в этой области принесут еще меньше удовлетворения, чем результаты по ранее рассмотренному вопросу о правах законного распорядителя (условно - собственника). Проблеме безопасности и защиты информации в плане обеспечения режима доступа в последние годы уделено много внимания в научно-практическом аспекте. Работы А.А. Фатьянова, В.Н. Лопатина, В.А. Рубанова, А.Н. Козырева, коллективов авторов Санкт-Петербурга, Беларуси по проблемам государственной тайны, коммерческой тайны и более широкому спектру проблем информации ограниченного доступа, по вопросам управления информацией свидетельствуют о важности, актуальности и практической остроте этих вопросов. Заметим, что и вся научная литература о праве на информацию, по сути, вращается вокруг водораздела неограниченного и ограниченного доступа к информации. Но переход к нормативному урегулированию этих проблем не приобрел необходимой уверенности и темпа. Кроме Закона о государственной тайне, закона о коммерческой тайне, вот уже второй год ожидающего подписи Президента, нескольких указов законодатель предложить не смог. Это касается усилий искусственно разделенных проектировщиков законодательства по вопросам общего информационного профиля и собственно по вопросам безопасности. Нет заметного движения проектов по отдельным видам информации ограниченного доступа, и нет законов о праве на информацию, о персональной информации, об информационном обеспечении органов государственной власти и местного самоуправления... Между тем накапливается острота решения проблем о таких видах информации, как научно-техническая, экологическая, служебная и др. Проблемы утечки информации, использования ее во вред общественным интересам и интересам отдельных граждан по разным каналам распространения информации, преимущественное отношение к этому ресурсу как к источнику прибыли или незаконного обогащения, коррупции, манипулирования сознанием и поведением индивидов, групп и масс населения становятся все заметнее и требуют правовой реакции. Настораживает III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 259 резкий переход позиции структур управления в области государственного имущества от полного безразличия к вопросам интеллектуальной собственности к желанию расширить фронт фискального интереса соответствующих структур. Критика некоторых постановлений Правительства относительно снижения гарантий авторского интереса в области интеллектуального творчества, возможностей инициативной инновации на основе использования своих собственных ресурсов государственными организациями имеет основание (4). Один из примеров связан с решением вопроса о правовом статусе ФАПРИД, о правах Минюста России в регистрации продукции интеллектуальной деятельности. Императивные претензии в этом же плане просматриваются и в связи с разработкой документов по государственному надзору в области информации. Под флагом защиты рождаются идеи и практические шаги по ограничению доступа даже в рамках государственно-управленческих отношений органов власти к таким массивам информации, как кадастры, реестры, классификаторы. Магическое словосочетание «право на результат интеллектуального творчества» (кстати, на рабочем месте и за счет средств государственного бюджета) рождает инстинкт «моего» продукта. Дело доходит порой до курьеза: передача документа из одного управления или департамента в другой в пределах одного органа исполнительной власти сопровождается процедурами передачи авторского продукта - это с одной стороны. А с другой - наблюдаем и иную картину: пренебрежение авторством действительно полезного и индивидуального результата творчества служащих или специалистов производственных и научных организаций. Можно сказать, что юридической практике регулирования правового статуса и механизмов гарантий прав различных субъектов не хватает гибкости. Плохо и весьма фрагментарно усваивается практика и опыт стран, где уже сложился механизм защиты и государственного, и личного, частного интереса в области творчества и применения его результатов в интересах общества. Обзор зарубежного законодательства (Германии, Великобритании, Японии) по регулированию проблем интеллектуальной собственности и научно-технической информации весьма полезен (4). Обзор зарубежного законодательства по правовому регулированию доступа граждан к правительственной инс^ормации (США, Франции, Швеции, Германии, 260 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Бельгии и других стран) дает пищу для улучшения российских проектов в данной области. Особенно интересен проект закона Великобритании о свободе информации, включая Практический кодекс доступа к правительственной информации, по существу легализующий ограничения отдельных категорий информации (5). Акцент на нерешенности многих проблем безопасности информации в правовом аспекте все же не должен оставлять впечатления, что в этом повинна только пассивность юристов или жесткость установок заказчиков проектов законодательных актов. Хотя присутствует и то и другое. Но при этом есть еще и объективные причины, которые существенно влияют на правотворчество в рассматриваемой сфере отношений. Носят они объективный характер и, в частности, связаны с вопросами глобализации информационной сферы и информационных технологий. § 3. Безопасность информации в условиях глобализации социального развития Фантом информационного общества овладел умами науки и практики достаточно прочно. Под условия и мифы информационного общества перестраиваются все структуры социума в спешном порядке. Однако не лишне более спокойно разобраться в том, где действительно наблюдается ход этой стороны развития новой цивилизации, а где возникает преувеличенное восприятие значения виртуальной сферы. Материальным подтверждением формирования информационного глобального пространства служит Интернет. И это бесспорно. Но является ли Интернет основным движителем формирования новой цивилизации? Ответ на этот вопрос лежит в плоскости исследования общей проблемы глобализации развития геосистемы во всех ее проявлениях. Исследователи фиксируют постановку вопроса о глобализации экономического, культурного развития с начала прошлого века (6). Усиление внимания к этим вопросам уже в 30-е годы XX столетия, т.е. до появления Интернета. Существенный сдвиг в информатизации политической жизни произошел в период так называемой холодной войны. Глобализация под именем конвергенции обсуждалась активно в 60-70-е годы. Итогом является формирование транснациональных компаний, финансовых компаний мирового масштаба, оформление политики «гло- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 261 бального общества» и «открытого общества» при реализации идеи oil to one, а по существу - мирового господства, монополии в геополитической системе одного государства. Информационные технологии в данном контексте развития являются безусловно движущим фактором, но сами они - результат научно-технического прогресса и финансово-экономической монополии в области информатики. Это результат и средство унификации мира под эгидой новой структуры политических и экономических сил. В этом смысле Интернет - плод, результат развития научно-технической мысли мирового сообщества, но по сути своей - транснациональная компания информационного профиля. По значению это важнейший фактор информатизации всех сторон развития и состояния мира. Но на этой основе нельзя видеть только положительные стороны Интернет. Данная система служит, как и ядерная энергия, разным целям: она может работать как прогрессивная гуманитарно ориентированная модель, но может и достаточно активно используется как средство реализации индустриальных и постиндустриальных методов отношений в геополитической и экономической, а особенно идеологической сферах. В этом смысле глобализация сферы информатики - информационного ресурса, информационных технологий и коммуникаций - явление, кардинально определяющее суть информационной безопасности и всех механизмов защиты информации. Связь глобализации других направлений с информационной в методологическом плане очень важна. Нельзя узурпировать роль информации и рассматривать ее изолированно от других потоков процесса или считать ее единственной движущей силой. Информационное общество формируется по всем направлениям ресурсной системы и политико-правовых механизмов управления социальным развитием. Именно эти обстоятельства не должны допустить отрыва решения проблем информации от регулирования всех иных сфер отношений. И позволим себе заметить, что этот признак просматривается в различных концепциях информационного профиля. Информационная сфера часто экстраполируется как самодоетаточная и как одна из отраслей производства и рынка. В этом коренится опасность снизить понимание значения информации как системообразующего фактора относительно других сфер социального развития. Безопасность информации, информаци- 262 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ онного ресурса и его защита - залог развития экономики, государственного строительства, реализации государственного суверенитета, сохранения культурного наследия стран мира и народов. Поэтому регулирование обеспечения безопасности информации и информационной безопасности в целом является проблемой архисложной. Есть и еще одна сторона вопроса успешного применения права к области информации. Под влиянием информатизации и других направлений глобализации весьма существенно меняются сами институты государства и права. В них происходят такие сдвиги, которые в значительной мере снижают эффективность привычных механизмов организации и регулирования общественных отношений (7). Со ссылкой на Э. Тоффлера и И. Пригожина ранее было отмечено нарастание внутреннего напряжения в государственно-правовых системах всех стран. «Национальные правительства в Вашингтоне, Лондоне, Париже и Москве продолжают вести однородную стандартную политику, пригодную для массового общества, в отношении общества, которое все больше и больше дифференцируется и сегментируется», - пишет Э. Тоффлер (8). Правовые механизмы размываются не только под влиянием изменения территориально-пространственных условий и превращения их в нуль-пространство под влиянием одномоментной передачи информации на большие расстояния. Они подвергаются ослаблению и под воздействием идеологических установок на атомизацию социальных структур, в частности личности. Пропагандируется теория самостоятельности и независимости отдельно взятого человека от социальной среды на основе использования и в рабочем процессе компьютерной технологии. Но одновременно широко внедряется идея открытого общества, якобы подвластного воле человека, обладающего способностью получить, усвоить и использовать любую информацию. И это на фоне все большего расслоения общества в социальном плане. Достаточно напомнить, что механизмы удержания интеллектуальной ренты развитыми, а вернее, преуспевающими странами нарастают неудержимо. Разница между самыми низкими средствами поддержания жизни и доходами богатых в 60-е годы равнялась 1 к 30, в 90-х была 1 к 61, а в 1994 г. уже составляла 1 к 78. На фоне регионализации, фрагментации и этнизации стран (6) внедряется III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 263 идея открытого общества с лозунгом «один мир, один рынок». Но определение открытого общества, данное его идеологом Соросом, звучит так: «Более развитая форма социальной организации», где общество «основано на идее, согласно которой все мы действуем на основе несовершенства понимания». Призыв «ищи цель в самом себе», по его мнению, только в течение 40 лет может дать результат (6). Таким образом, информационная начинка информационного общества с информационной поддержкой структур, могущественных экономически и технологически, монополизирующих пространство и сознание, являются важной составляющей современных задач обеспечения безопасности информации и информационной безопасности в целом. Правовое регулирование в этих условиях, с одной стороны, должно оставаться национальным, а с другой - все больше становится и должен становиться корпоративным и международным. Известны теории американской доктрины о создании мирового права. Возможно, к этому мир придет. Но уже сегодня есть такие глобальные ценности, которые должны защищаться повсеместно в масштабе планеты. И это в первую очередь касается жизни человека, условий его существования и развития как мыслящего и активно действующего начала социальной реальности. Это касается и проблем информации, доступа к ней и ее использования во благо человека и человечества. Все это звучит довольно патетически, но имеет корни и последствия достаточно жизненные. В этих условиях информационная система, национальная и глобальная, не может быть системой самодостаточной и регулировать ее нельзя только исходя из интересов развития технологий и информационных ресурсов. В основе правового регулирования необходимо сохранять интерес человека, общества и его реально существующих институтов - государственных, общественных, правовых, нравственных. С учетом названных и проистекающих от них других обстоятельств следует определять возможности и направления регулирования безопасности информации, ее свободы и законом определенного порядка доступа при гуманитарной направленности использования и ограничения доступа в случае использования информации во вред человеку и его институтам. Защита чистоты, полноты, достоверности и адекватности информации при любых условиях, обеспечение ответственности за виновное искажение, пор- 264 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ чу, разрушение и иные действия деструктивного характера в информационной сфере, за учинение препятствий к доступу информации на законных основаниях и за несоблюдение или нарушение установленного порядка сбора, хранения, обработки и предоставления информации пользователям. Факт наличия и развития глобальной информационной сети Интернет трансформирует многие вопросы правового регулирования в информационной, и не только, сфере. Сужается пространство национального законодательного регулирования и возрастает необходимость гармонизации разных систем права, формирования международных механизмов организации отношений, в которых задействованы информационные ресурсы. Известно, какие проходят дебаты относительно информационной структуры Интернет, правовой квалификации ее отдельных сегментов функционального и регионального характера, по поводу регулирования и -поддержки отношений, реализуемых через эту сеть. Это особая тема, и все-таки один вопрос заслуживает внимания. Есть тенденция рассматривать сайт в Интернет, используемый для любой формы представления информации, как средство массовой информации. В связи с этим возникают проблемы квалификации и защиты данной формы размещения информации и последствий для авторов и пользователей таковой. Поэтому необходимо затронуть вопрос об определении Интернет и о квалификации ее структуры - сайта. Заранее критически оценивая попытку дать определение Интернету, отметим, что ни одно из существующих пока не отражает в полной мере сути этого феномена. Однако важно уйти от определения Интернета как совокупности сетей локальных и региональных, т.е. только через одну составляющую современной информатики. Если обозначить Интернет как глобальную систему аккумуляции и передачи информации в реальном режиме времени без ограничения пространственными параметрами и программами обработки в процессе удовлетворения потребностей в информационном общении физических и юридических лиц, а также иных организаций и структур в масштабе планеты, то в ее структуру входят: - субъекты разных форм, правового статуса и интере- III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 265 сов; - информационные ресурсы распределенных систем, становящиеся доступными неограниченному числу пользователей или предоставляемые в режиме кодирования и защиты цифровой подписью определенной категории субъектов; - технологии (электронная почта, факс, доменные имена, сайты и т.д.) и функции сети передачи информации, образующие реально существующую инфраструктуру с ее ресурсами и бизнес-интересами. Открытым остается вопрос о программах обработки информации, ибо считается, что пользователь должен получить тот продукт, который выставлен или послан через Интернет его владельцем без изменений. Но все более громко звучат мотивы контрольных функций провайдеров. И этот вопрос нуждается в дополнительном определении. С учетом такого представления об Интернет возможно установить более точно правовую природу таких структурных элементов ее, как сайт и файл. Сайтом, по нашему мнению, является та структурная площадка (доска) на которой пользователь располагает свое сообщение, свой продукт и с которой другие пользователи его снимают. А файлом - сама информация, которая раскрывает содержание и назначение продукта, размещаемого на сайте или его части - странице. Иначе: содержательная часть информации - файл, а его носитель - сайт. Возможно, это позволит продвинуть решение некоторых правовых вопросов, и в частности классифицировать цели использования сайтов по разным направлениям деятельности субъектов и требования к оформлению их файлов в связи с целевым назначением содержащейся в них информации. Это дает возможность представить файл в качестве электронного документа и говорить о стандартизации файлов различного назначения. Не путать при этом электронные СМИ и рекламу, СМИ и обмен информацией при совершении сделок в электронном бизнесе. Приведены лишь некоторые соображения по предметам защиты информации и коммуникаций в связи с формированием и использованием глобальных информационных сетей. Естественно, что в этом пространстве должны действовать адекватные правовые нормы, стандарты и требования согласованные или принятые непосредственно в международном масштабе. 266 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И все же, несмотря на развитие Интернет, его национальных фрагментов и функциональных сегментов, остается еще много проблем внутреннего характера для каждой страны. Независимо от принятия или сопротивления формируется национальное информационное право как совокупность норм разных отраслей права, регулирующих отношения, связанные с информацией, информационными технологиями и коммуникациями. Попытка российских законодателей объединить этот комплекс вопросов не на уровне всего права, но в рамках одного кодекса предпринята в масштабе КоАП. Но возникает потребность не только в использования и согласовании норм разных отраслей права в информационно-коммуникативной сфере. На примере проблем Интернет можно видеть необходимость в разработке новых норм для отношений, ранее не имевших места, или для отношений, регулирование которых будет неполноценным на основе уже действующих норм права. В любом случае стоит вопрос о формировании информационного права. Проблемы безопасности информации, защиты информационных ресурсов и защиты прав субъектов в информационной сфере составляют важнейшую часть информационного права и информационного законодательства (9). Попробуем наиболее крупно сформулировать задачи, которые предстоит решить в нормотворчестве в связи с ответом на общий вопрос: что следует защитить праву в связи с решением задач безопасности информации. Определить предмет отношений в форме «информация», «информационный ресурс» (желательно однозначно) для публичного и гражданского права, разделив при этом методы правового регулирования возникающих обязательств, прав и обязанностей, ответственности субъектов. Здесь большая работа по классификации видов информации по ряду признаков (собственности, документированию, включению в сферу защиты как самостоятельного или сопутствующего объекта правоотношений), решить вопросы порядка установления правового режима разных категорий информации. Напомним, что до сих пор не приняты законы об отдельных категориях и видах информационных ресурсов с точки зрения их оформления в порядке открытой, не подлежащей никакому ограничению в доступе (кроме общей нормы в базовом законе), и ограничиваемой в рамках открытого доступа как конфиденциальной информации. HI. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 267 Нуждаются в легитимном закреплении такие формы информации, как официальная, массовая, персональная, личная. Вторая группа вопросов отвечает на вопрос, кто должен обеспечить безопасность информационного ресурса при различных вариантах его сбора, хранения, обработки, распространения, использования, т.е. обеспечить правовое сопровождение всего цикла жизни информации с учетом ее правового режима. Здесь решаются вопросы правового статуса субъектов, участвующих в обеспечении каждого элемента цикла работы с информацией при условии ясности ее режима. Теоретически обязанности защиты возлагаются на владельца информации, который рискует ее предоставлять другим пользователям или обязан это делать по закону в определенном режиме. Здесь необходимо установить правовой статус различных субъектов и определить их обязанности относительно информации, которая находится у них в соответствии с функциональной профессиональной, служебной или производственной деятельностью. К сожалению, этой стороне дела придается неадекватное значение и правовые акты, определяющие статус разных субъектов, вопрос об обязанностях относительно информационного ресурса оставляют на уровне 50-х годов прошлого века. В гражданско-правовом арсенале также нет специальных форм договоров относительно информационных услуг, обслуживания, аренды информационных систем, баз и банков данных и т.п. сделок. Третья группа вопросов для права связана с ответом, для кого или для чего обеспечивается безопасность информации любыми законными средствами - организационными, техническими, психологическими и т.п. Вопрос далеко не риторический. Здесь необходимо установить приоритеты прав и интересов субъектов, различных принципов, ситуаций. Первый ответ, продиктованный конституционной нормой о праве на информацию, - для всех граждан и во имя интересов гражданина и государства. Но этого оказывается недостаточно. Проиллюстрируем только на одном примере. В законе Бельгии 1994 г. «О гласности» категория «общественный интерес» ограничивает предоставление информации пользователю. А по закону Великобритании эта же категория «общественный интерес» оправдывает предоставление информации. В законе Германии 1998 г. «Об ознакомлении с 268 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ официальными документами и доступе к информации» установлен приоритет защиты общественного интереса перед интересом частным. Это понятно, но нигде нет определения общественного интереса как правовой категории. Здесь возможна субъективная трактовка. По мнению директора Стокгольмского международного института исследований проблем мира Адама Ротфельда, «вмешательство во внутренние дела (государств) допустимо» (6). Можно отметить тенденцию, реализуемую в ряде стран, относительно ослабления защиты частного интереса и прав граждан в связи с усилением криминальной обстановки. В разделе «Новости Интернет» приводятся факты о проекте закона в США, который позволит полиции тайно проникать в дома для нейтрализации установленных на персональных компьютерах средств обеспечения безопасности. Это возбудило движение к шифрованию своей информации. В США 45% ведущих компаний осуществляют электронный мониторинг работы своих служащих. Там же обсуждается вопрос о методах предупреждения утечки служебной информации. Во многих странах соответствующие правительственные организации требуют от телефонных компаний такой организации своих сетей, чтобы позволить прослушивание телефонных разговоров, проникать в частные компьютерные системы (10) без решения на то суда. Четвертая группа проблем затрагивает вопрос о том, как обеспечивается безопасность информации. Общий принцип - законно. Но решение проблем выявления угроз, ведения профилактики, предупреждения правонарушений, обеспечения ответственности виновных решается неравномерно, недостаточно обеспечены методологически и процессуально (11). Неразделенность сфер «влияния» безопасности и общего позитивного регулирования отношений в области информации и информатизации приводит к дублированию и разрешению вопросов безопасности в основном на уровне подзаконных, а в большинстве случаев ведомственных актов. Гласность таких актов не всегда обеспечивается. В проблеме важную роль играют нормы об ответственности за правонарушения в области защиты и использования информации. Практика показала, что почти бесполезно нормативно устанавливать порядок работы по получению и использованию информации через Интернет. Пока это III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 269 процесс произвольный. Ответственности за использование непроверенной и часто действительно неполной или недостоверной информации никто не несет, равно как и за нарушение авторских и особенно исключительных имущественных прав. Возможно, что наиболее эффективной может оказаться ответственность на вводе в Интернет информации. При надлежащем регулировании правил и порядка распоряжения служебной информацией, информацией авторского происхождения, официальной и справочной информацией злоупотреблений и отрицательных последствий может быть меньше, и основную ответственность будут брать на себя те субъекты, которые с доверием относятся к продукту, получаемому через глобальную сеть. Методом правового регулирования является и установление перечней информации с ограниченным доступом. Например, в Практическом кодексе доступа к правительственной информации Великобритании предусматривается 15 оснований для конфиденциальности. В их числе: национальная безопасность, оборона и международные отношения; внутренние переговоры и консультации; сообщение с королевским двором; иммиграция и национальная принадлежность; эффективное регулирование экономики и сбор налогов; эффективное управление и функционирование государственной службы; пребывание в публичной должности, назначение на публичные должности и представления к наградам; многочисленные или мелочные придирки при запросах; преждевременное опубликование; исследование, статистика и анализ; частная жизнь физического лица; коммерческие тайны третьей стороны; информация, переданная в конфиденциальном порядке, ограничения по закону и другие ограничения. Этот перечень представляет весьма широкий фронт информации ограниченного доступа. Ничего подобного в законодательстве России нет. Кроме того, в законе Великобритании о свободе информации содержится гл. III «Информация, составляющая изъятие из общего правила». Она регулирует вопросы изъятия из обращения официальной информации при определенных условиях, которые охватывают оборону, внешнюю разведку, деятельность служб безопасности; деятельность, связанную с расследованием или раскрытием преступлений, судебным преследованием правонарушителей; позиции государственного органа, раскрытие которых может привести к вредным последствиям; конкурентная позиция 270 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ органа; неприкосновенность частной жизни индивида, информация о личных делах индивида; о медицинской помощи индивиду; помехи получить информацию от третьей стороны; по непринятым решениям и др. (5). Из приведенного перечня видно, что закон о свободе информации содержит множество ограничений, обеспечивающих интересы государства и граждан путем регулирования доступа к информации. Этот опыт можно использовать при регулировании режима служебной информации или информационного обеспечения органов государственной власти в Российской Федерации. Самостоятельным вопросом в пределах национального права является реализация ответственности по российскому законодательству. Если при разработке проекта КоАП была проведена, хотя и не очень строгая, консолидация норм о правонарушениях и административной ответственности за проступки в области информации и связи, то аналогичная работа в пределах УК РФ не проводилась. Преступления, связанные с информацией, пока находятся в разных главах Кодека, за исключением гл. 28, где содержится три статьи о преступлениях компьютерных. Темы защиты информации они касаются непосредственно. Статья 272 формулирует такой состав, как неправомерный доступ к информации, охраняемой законом компьютерной информации. Последняя может быть в состоянии нахождения на машинном . носителе, в электронно-вычислительной машине, в системе ЭВМ или сети. Последствия такого неправомерного доступа выражены в уничтожении, блокировании, модификации или копировании информации, нарушение работы ЭВМ, системы ЭВМ или сети. Статья 273 предусматривает преступное воздействие на информацию в форме уничтожения. Блокирования, модификации или. копирования через создание или внесение изменений в программы для ЭВМ. Эти же последствия могут быть вызваны нарушением правил эксплуатации ЭВМ, что предусмотрено ст. 274 УК РФ. Для сравнения подхода к установлению уголовной ответственности за преступления против информационной безопасности приведем пример решения этого вопроса в уголовном законодательстве Беларуси. Наряду с принятием в 1999 г. законов «О собственности» и «Об информатизации» принят новый Уголовный кодекс. В нем содержится III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 271 специальная глава - «Преступления против информационной безопасности», где сформулированы как самостоятельные преступления несанкционированный доступ к компьютерной информации, модификация компьютерной информации, компьютерный саботаж, неправомерное завладение компьютерной информацией. Статьи, в которых электронная информация является средством совершения преступлений, сформулированы отдельно. Это же относится и к деяниям, совершаемым с использованием компьютерной техники. В связи с этим А.Л. Савенюк отмечает, что увеличение числа статей и разные санкции по схожим составам в России и в Беларуси свидетельствует о стремлении к оригинальному правотворчеству и о слабой заботе о согласованности норм об ответственности в наметившейся тенденции к унификации законодательства обеих стран (12). Итак, постановка и решение проблем обеспечения защиты информационных ресурсов для разных категорий субъектов информационной деятельности с учетом правового режима информации - задача не простая. Задача информационного права не терять из внимания законодателя и всех, кто практически обеспечивает защиту информации, к зарубежному опыту и к критическому осмыслению стереотипов, уже сложившихся в этой области. Литература 1. Доктрина информационной безопасности. - М., 2001. 2. Бачило И.Л. Информация - объект права //НТИ серия 1, 1999, № 8. Всероссийская конференция «Правовые проблемы информационного общества». - М., 5~6 октября 1999. 3. Федеральный закон Об информации, информатизации и защите информации. Комментарий. - М., 1996. 4. Коллектив авторов. Проблемы правового обеспечения реализации прав Российской Федерации на результаты интеллектуальной деятельности. - М.: Гос. Дума, 2000. 5. Российский и зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан к правительственной информации. - М., 1999. 6. Максименко В. Происходит ли глобализация? //Pro et Contro/ jctym 1999. Проблемы глобализации. 7. Бачило И.Л. Государственно-правовые институты в 272 III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ условиях информационного общества // Институты административного права в России. - М., 1999. 8. Тоффлер Э. Третья волна. - М., 1999. 9. Стрельцов А.А. Направления совершенствования правового обеспечения информационной безопасности Российской Федерации // Информационное общество. - 1999. - № 6. 10. Управление защитой информации //Российско-белорусский научно-практический журнал. - 1999. - Т. 3, 4. 11. Бачило И.Л. Методология решения правовых проблем в области информационной безопасности // Информатика и вычислительная техника..- М. - 1994. 12. Савенок А.Л. Квалификация информационных преступлений // Управление защитой информации. Том 3, 4. Раздел IV ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Глава 1 ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ИНСТИТУТЫ В УСЛОВИЯХ ИНФОРМАТИЗАЦИИ ОБЩЕСТВА § 1. Государственное управление и институты права Категориям, которые обозначаем как государственно-правовые институты, ни в научных исследованиях ни в законодательной практике за последние годы, должного внимания не уделялось. Вместе с тем и исследователи, и практики нуждаются в том, чтобы наиболее точно разграничивались термины «институт», «институции», «институциональный». Употребление этих и производных от них терминов достаточно часто происходит произвольно. Известно, что институциями в смысле «наставлений» называли в римском праве учебники юристов. В общесистемном плане выделяется процесс институционализации -становление и упрочение социальных норм и организационных структур. В Юридической энциклопедии правовой институт квалифицирован как «совокупность норм права, регулирующих определенную группу взаимосвязанных общественных отношений, например гражданства» .(1). Инициатива уделить этому вопросу внимание в современных условиях обозначена в работах А.С. Автономова (2). Затронут этот вопрос и в учебнике для вузов B.C. Hepce-сянца. Он различает институты правовые, квалифицирует государство как правовой институт и как «институт общественной жизни людей» (3). В публикации А.В. Малько институты права как «наиболее крупные блоки права» отнесены к «своеобразным юридическим средствам» (4). Более детально исследуется категория правовых и государствен- 274 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... ных институтов в конкретных отраслях права. Например, в работе В.Е. Чиркина, посвященной сравнительному изучению конституционного права выделяются такие группы институтов, как политические институты, конституционно-правовой институт основных прав и свобод, институт гражданства; конституционные институты непосредственной демократии, государственная власть; конституционные институты формы государства, включая институт формы правления; конституционные модели исполнительной власти (институт главы государства, правительство). В этой монографии наиболее подробно рассмотрены институты представительной и законодательной власти (5). Все это дает основание сказать, что правовая система является сложной и многоуровневой институциональной системой, которая включает как организационно выраженные институты (учреждения, комплексы норм и актов), области знания, так и функционально оформленные регулятивные подсистемы права позитивного. Тесная связь и взаимозависимость правовых и государственных механизмов позволяет говорить о государственно-правовых институтах, в структуре которых есть основания различать институты организационного характера и функционального - собственно правового характера, которые, в свою очередь, могут быть выражены материальными и процессуальными нормами. При этом следует иметь в виду, что категория «институт» как совокупность норм в системе права также представляет собой организационно-структурную категорию. Приведенные определения дают основание выделить правовые институты и определить их место и роль в системе социальных, политических, экономических, производственных и т.п. процессов (прежде всего организационного характера) и обращаться к ним как к самостоятельным объектам правовой доктрины, законодательства и правоприменения. Это с одной стороны. А с другой - явно обозначается проблема отделения института в праве (правового института) от государственно-управленческих институций (органов и установлений организационного характера) видов и форм деятельности государственного аппарата. В связи с этим в системе права обозначается вопрос отделения категории «правовой институт» от категорий «правовые принципы», «правовые механизмы» - определение места института в структуре правовых средств в це- IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 275 лом. Вопросы не простые, поэтому должны привлечь специальное внимание. В данном случае преследуем цель выявить связь и различие правовых институтов и государственно-управленческих институтов и, главное, проследить тенденции их изменений под влиянием факторов/ которые формируются в современном обществе, влияют на кризис этих многовековых инструментов организации социальной жизни. Считаем это важным, ибо уяснение процессов деформации, формирования новых черт в уже существующих правовых институтах, зарождение новых, изменение их связи и зависимостей от других институциональных категорий социума позволит более осознанно использовать право и государство и все их атрибуты в процессе становления нового состояния общества, получившего на сегодняшний день название «информационное». Становится достаточно очевидным изменение роли государства в условиях возрастания роли информационных технологий, размывание классических признаков государства и его институтов. Элвин Тоффлер, исследующий так называемую «третью волну» цивилизации отмечает, в частности, что «по многим признакам цивилизация третьей волны несет в себе черты сходства с первой волной». В этом он усматривает диалектический возврат к прошлому, к доиндустриальной цивилизации на новой технологической базе (6: 538). Одновременно симптоматичны поиски новых определений современного государства. Напомним о предложениях квалифицировать государство как «цивили-тарное», позволяющее ставить вопрос о правовом и неправовом юридическом законе, а также о концепции «либер-татного правопонимания», позволяющего ставить автору этой концепции вопрос о правовом и неправовом юридическом законе (3: 64 и др.). В этом аспекте интересна работа Л.С. Мамута, посвященная обзору поиска ценностного измерения государства (7). Не поднимая всего комплекса вопросов, связанных с институтами права и государства, государственного управления, ибо проблема эта фундаментальная, требующая специального исследования, остановим внимание на факторах, которые существенно воздействуют на институты распределения власти, на источники и формы легитимации государственной власти, способствуют развитию новых межнациональных организаций, механизмов коррелирова- 276 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... ния государственных институтов с новыми институциями экономики, информатики, демократии и, следовательно, влияют на изменение конфигурации права, законодательства и их систем. По существу, на первое место следует поставить вопросы взаимодействия и взаимовлияния институтов социальных - гражданского общества и институтов государства и государственного управления. Это позволит уяснить направления трансформации как самих организационных институций в структуре государства, так и собственно правовых институтов, определяющих условия и правила организации и деятельности государственных институций: органов, должностных лиц, государственной службы; различных управленческих институтов: регистрации, лицензирования, контроля, юрисдикционной деятельности и т.д. Это важно сделать, ибо, несмотря на симптомы ослабления государства, на призывы смягчить его влияние на организацию общества, .следует все же согласиться с тем, что «национальное государство остается главным действующим лицом на мировой арене» (8). К настоящему времени почти не изменилось определение правового (юридического) института, которое было сформулировано в 50-х годах. Однако представляется, что об институте возможно сказать не только как о составной части отрасли. Тем более что есть много межотраслевых институтов. Важно уяснить критерии, по которым выделяется определенная совокупность норм, образующих институт. Рассматривая институт по существу - как подсистему отрасли или системы права в целом - надо найти те опорные точки, которые позволяют хотя и пунктирно, но отграничить один институт от другого. Это можно сделать по двум признакам. Первый касается предмета регулирования. И здесь следует говорить о таких признаках института, как устойчивость и однородность отношений, которые подлежат урегулированию. Второй признак касается самой правовой материи. Здесь определяющие характеристики должны касаться согласованности и достаточной полноты правовых средств. Если этот признак отсутствует и недостаточно проецируется на регулируемый объект по составу норм, их скоординированности, полноте, то говорить о том, что институт сформирован, рано. Важно обеспечить связь общесистемных в праве ин- IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 277 ститутов с отраслевыми. Практика показывает, что технология формирования институтов в праве может быть различной: от общего к частному и наоборот. Например, институт ответственности. Он теоретически развит в науке права. Декларативно присутствует в конституционных нормах. По существу развивается в отдельных отраслях права. Институт лицензирования, складывается по модели «от частного к общему». Все институты подготовки, принятия, опубликования нормативно-правовых актов сначала прошли стадию как бы индивидуальной легитимации (по признакам видов актов или стадий технологического процесса), затем получили некоторое укрупнение по тем же признакам, так и не завершив процесса в едином комплексе институтов и в едином законе или их согласованном комплексе (9). Этот последний пример обнаруживает сложную внутреннюю структуру институтов. Можно говорить об институте нормативно-правового акта в праве. А можно ставить вопрос об институте подготовки проекта акта, институтах его принятия, подписания, опубликования и т.д. Точно так же можно рассматривать проблему законодательной инициативы - комплексно, в целом, а можно и по его элементам применительно к отдельным субъектам такой инициативы или применительно к стадиям прохождения инициативы. Практика показывает, что движение от частного к общему, без теоретического обоснования значения и места конкретного института в системе права в его комплексном, наиболее полном, составе, чревата многими негативными последствиями. Напомним общую норму о праве на информацию в п. 4 ст. 29 Конституции РФ, которая предусматривает связанный комплекс полномочий субъекта права: «...свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом...». Право на информацию как институт должен формироваться на основе глубокой проработки каждого из полномочий (функциональной сферы деятельности субъектов) и возможностей всех отраслей права, причастных к данной проблеме (предметной области прав человека и гражданина). Это важно для законодательства, обеспечения его полноты и других требований эффективности. Принятие же закона только по одному-двум полномочиям субъекта: поиск-получение (доступ) - в дальнейшем вызовет необходимость лишнего согласования последующих 278 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... законов или, что бывает чаще, приведет к длительно существующему пробелу в законодательстве. Именно такой путь предопределен подготовкой проекта федерального закона о доступе к информации. Таким образом, институциональный подход в правовых исследованиях имеет весьма существенное значение для практики нормотворчества, а следовательно, и для правоприменения. Предложенное автором определение института (10) должно быть уточнено с учетом ранее упомянутых признаков этой категории. Институт права может рассматриваться как такая совокупность норм права, которая обеспечивает достаточную полноту и согласованность регулирования наиболее устойчивых и функционально однородных отношений в системе права. И на этой основе возникает возможность более точно формировать соответствующие подсистемы законодательства. По признакам однородности предметов регулирования или способов регулирования могут формироваться межотраслевые и отраслевые институты права. Так, общеправовым является институт «прав гражданина и человека», на его основе формируются специальные институты межотраслевого характера. Например, институт права на информацию является межотраслевым, но с учетом возможности формирования комплексной отрасли по предмету регулирования этот институт может быть отнесен к отрасли информационного права. Сказанное позволяет подтвердить тезис о том, что категория «институт» в праве является многоуровневым, сложным образованием, используемым в процессе упорядочения системы права, внутренних связей структурных и сущностных элементов права, а также его нормативной основы - законодательства. Не менее важным является вопрос об упорядочении категории «институт» и в системе государственной деятельности, а особенно в системе исполнительной и судебной власти. Институт в системе государственного управления может пониматься в организационном плане - институт государственных органов, государственной службы, налоговой службы и т.п., а может пониматься как связанная и целенаправленная совокупность действий по реализации компетенции, правового статуса субъекта государственной власти. В первом случае родовые понятия образуют инсти- IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 279 тут, а их развитие, а вернее, конкретизация в определенных органах создает институциональные образования, институции. Во втором случае, в функциональном, следует говорить о таких институтах, как «предмет ведения», «совместное ведение», «функции», «государственное управление» и все его формы реального проявления: организация, контроль, учет, координация, обеспечение и т.п. Институциональные структуры в государственном управлении теснейшим образом связаны с правовыми институтами, но им не тождественны. Государственный орган как институция может выполнять самые различные полномочия, относящиеся к разным правовым институтам. Орган государственной власти, любая организация, иные субъекты выполняют нормы права, действуют в рамках закона и шире - в рамках законодательства. Но чтобы законодательство отвечало всем потребностям и интересам субъектов права, необходимы его определенные качества. Категория «институт» в праве как раз и призвана быть одним из аналитических и организационных инструментов для определения состояния правовой системы и системы государственного аппарата. § 2. Практическое значение обращения к категории «институт» В законотворческой и научной областях проблемам института права и государственного управления необходимого внимания не уделено. Достаточно проанализировать публикации научных журналов, просмотреть монографии по любому правовому вопросу, чтобы убедиться в этом. Мысль исследователя и законодателя крепкими цепями прикована к модели «норма—акт—отрасль». Не эта ли привычная стандартная формула выводит нас на дискретное решение многих вопросов, плодит множество актов и несогласованных норм по одноименным предметам регулирования!.. Значение института как категории, позволяющей взвесить полноту, достаточность, согласованность той или иной предметной либо функциональной сферы отношений и с этих позиций оценить актуальность и содержание нового или дополняемого (изменяемого) акта, очень важно в условиях неустойчивости самой социальной и политической системы, лабильности социума в настоящий переломный период. Следует согласиться с Ю.А. Тихомировым, что 280 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... одна из причин незначительного продвижения в совершенствовании правовой системы России «заключается в отсутствии общей стратегии развития правовой сферы и слабой связи между ее отдельными элементами» (11: 7). Согласимся с тем, что «произошло «раздвоение» юридического образа государства, его институтов и граждан». Это касается связи гражданского общества и государства в первую очередь. Но это же порождает и конфликтность в самой системе права. Правовая система страны и система права тесно взаимосвязаны. Постановка проблемы института, конечно же, не панацея, но это тот инструмент, который позволяет усилить внимание к стратегии, к анализу состояния и правовой, и государственной систем, обнаружить причины конфликтности, которые коренятся, а порой и порождаются самими этими системами. Согласимся и с тем, что следует отграничить понятие «правовой системы» от понятий «государство» и «политическая система». Все это категории, имеющие свои собственные конфигурации, свойства и назначение, хотя и переплетаются меж собой достаточно тесно. Данное положение лишний раз говорит о том, что каждая из этих социальных и научных категорий требует внимания и имеет свои собственные институты, проецируемые в той или иной мере в правовой системе. Не преследуя цели предложить завершенные рецепты, обратим внимание на то, что проблема правового и государственно-управленческого институтов имеет еще один важный практический аспект. Управленческая деятельность, несмотря на ее свертывание за последнее десятилетие, реализуется в системе управленческих процессов, производств и процедур. Этим категориям также уделено недостаточное внимание. Не случайно в последние годы все чаще встает вопрос о необходимости создать административно-процессуальный кодекс, отличный от КоАП, кодекс, который бы определял процедурную сторону деятельности аппарата исполнительной власти, его взаимодействие с гражданами, с организациями разных форм собственности, органов исполнительной власти между собой и с органами местного самоуправления и т.д. Формирование производств в системе управления с учетом предметных сфер ведения органов исполнительной власти наиболее рационально было бы осуществлять с ориентацией на институты в системах управления и институты права. Идея обеспечить эффек- IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 281 тивный и наименее конфликтный путь от правовых норм к правоприменению, к правопорядку может найти опору именно в более внимательном отношении и законодателя, и властных исполнительных структур к проблеме институтов в системе права и в государственном управлении. Институты в праве, и особенно в государственном управлении, не застывшие категории. Они динамичны и зависят от состояния социального организма общества. Поэтому важен вопрос о выявлении факторов, которые существенно воздействуют на правовое регулирование в этой сфере. Прежде всего о фактах и факторах в данной области. Важно проследить изменения в совокупности внутренних и внешних факторов, воздействующих на состояние государства, национального государства, сложившегося в XIX-XX вв. и рассматриваемого как комплекс организационных и правовых институтов. О том, что это не локальная проблема, относящаяся к одному государству или- комплексу республик бывшего СССР, свидетельствуют исследования проблемы трансформации современного государства на пути от постиндустриального государства к государству информационного общества. Вопрос об ослаблении роли государства, о реформах права в мировом масштабе все настоятельнее звучит в современных исследованиях политологов, социологов, юристов. Достаточно выпукло он поставлен в работе Э. Тоффлера. Для темы «института» эта работа ценна тем, что позволяет затронуть комплексно три уровня изменений: в самом обществе, в существе и атрибутике государства и правовой системе. Со ссылкой на работы известного исследователя, лауреата Нобелевской премии И. Пригожи-на, Тоффлер подтверждает, что в условиях переходного периода «внутренний каркас любой системы как бы мелко дрожит и испытывает флуктуации» (6: 495). Характеризуя современное состояние общества как предреволюционное, он считает, что третья волна цивилизации «несет в себе потенциал революционных преобразований не только в технологии и энергетике, но и в сознании, и в поведении индивида» (555). И далее: «В атмосфере разрушения общественных институтов и системы ценностей авторитетные демагоги и движения станут пытаться захватить власть, и, может быть, эти попытки будут успешными. Ни один разумный человек не может с уверенностью предсказывать 282 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... исход этих процессов. Столкновение двух цивилизаций несет в себе грандиозную опасность» (558). Он достаточно прозрачно представляет кризисные явления в экономике. Политической системе в других странах, в том числе в США. Но это тема не данной работы. Важно фиксировать объективные и субъективные на этом фоне причины усиления «внутреннего напряжения» в каждой стране и оценить адекватно необходимые изменения во всех механизмах организации общества, и в первую очередь государства и права. Предрекать наступление момента отмирания государства и его атрибутики пока не приходится, ибо судороги, а не только мелкое дрожание, геополитической системы мира свидетельствует о сверхактивном использовании институтов государства как во внутренних делах стран, так и в международных процессах. Правительства не в состоянии гибко реагировать на быструю дезинтеграцию общества. Тревожно оценивая сепаратистские движения в федеральных и иных системах управления, Э. Тоффлер пишет: «Национальные правительства в Вашингтоне, Лондоне, Париже и Москве продолжают вести однородную стандартную политику, пригодную для массового общества, в отношении общества, которое все больше и больше дифференцируется и сегментируется» (509). Поставлено много вопросов, которые требуют обоснованных ответов. Но ясно одно. Идет глобальный процесс, который требует от каждого национального правительства, от системы права адекватной реакции на эти процессы и сокращения периода отставания от них. В этих условиях проблема институтов общества (их обновления и усложнения), государственной власти и правовой системы приобретает достаточную остроту. Эти институты надо выявить, учесть, обнаружить тенденцию развития. Научно и практически как можно четче установить их связи и зависимости, найти пути легитимного решения поддержки перспективных для общества и личности институций, создать условия для развития и действия правовых институтов в новых условиях. По существу это задачи стратегии государственно-правовых реформ, которые провозглашаются время от времени, но быстро спускают воздух и забываются, либо реализуются дискретно в каких-то мало связанных частях. Традиционный подход к анализу факторов по схеме IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 283 соотношения внутренних и внешних факторов, влияющих на ход изменений механизмов общества позволяет обнаружить достаточно сложный комплекс факторов. Факторы «внешней атаки» включают, по мнению Э. Тоффлера, развитие и усиление роли транснациональных компаний, расширение рынка, развитие планетарного сознания, наличие Интернета, формирование международных структур и норм. Каждый из этих феноменов оказывает сильнейшее влияние на состояние всех институтов общества, усиливая размывание и ослабление национальных институтов, структур и отношений. Если ранее акцент делался на развитие внешних связей и оборонную стратегию каждого государства, защищенного институтами суверенитета, то в настоящее время он переносится на сферы защиты и адаптации своей экономики, наиболее выгодного включения в мировую экономику, поиск и реализацию совместных действий по обеспечению криминологической безопасности. И это, добавим, происходит на фоне преодоления амбиций развитых стран не потерять или усилить свою роль в структуре мер поддержания традиционного миропорядка на основе господства одной страны. Все это не прибавляет в поддержании баланса сил в геополитической системе и в процессах децентрализации, вызываемых как внутренними, так и внешними влияниями, применяются меры обычной военной силы и внешнего вмешательства, хотя и под флагом международных эмблем. Короче говоря, следует констатировать, что комплекс внешних факторов отражает сложное переплетение цивилизационных и имперских тенденций. Если первые формируют парадигмы нового мира в масштабе планетарном на новой основе сотрудничества государственных, культурных начал. То вторая тенденция еще отражает сопротивление старого мира и реализует методы, свойственные временам передела мира на основе захвата ресурсов и установления силового господства. Таков внешний фон жизнедеятельности всех институтов государства как того, которое еще опирается на имперскую модель, так и того, которое неминуемо оказывается на грани цивилизационного, естественного процесса развития общества. Эта жестокая схватка «миров» предъявляет весьма сложные требования к институтам государства и права. Государство не должно превратиться в «аморфный апендикс», оно продолжает быть тем организмом, который 284 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... организует общество, хотя и в очень сложных условиях. Характеристика внутренних факторов, влияющих на институты правовой системы и государственно-управленческих механизмов, сильно зависит от внешних факторов и отражает силу «внутреннего напряжения». Здесь безусловно проявляются особенности государственно-национального масштаба. Для России после 1993 г. характерны симптомы противостояния различных ветвей власти и, как следствие этого, ослабление ее единства и целостности, что влекло за собой нежелательные последствия. За последнее время осуществляются важные меры по укреплению государственности и созданию условий совершенствования многих структурных компонентов организации управления. Важно уяснить при этом, что многие институты, сложившиеся еще в условиях индустриального и постиндустриального периодов, не теряют своего значения, но требуют весьма существенных коррективов. Имеются в виду такие институты и соответствующие им управленческие производства, как стандартизация, сертификация, лицензирование. Метание из стороны в сторону, например, в области лицензирования свидетельствует о том, что целевые установки еще не выработаны. Нельзя терять и такие атрибуты управления, как централизация, координация, гармонизация различных механизмов управления. Готовность государственных структур принять и принимать решения, адекватные процессам и состоянию экономики, затрудняется рядом факторов (12). Пробуксовывает производство подготовки и принятия решений, это касается и законотворческих органов. Немало примеров, когда принятый Государственной Думой закон не подписывается в срок, когда истекают сроки и нарушаются условия работы согласительных производств и, когда законодательный акт идет на повторное представление как бы с первого чтения в новой редакции. Потеря темпа, смена обстоятельств и отсутствие нормативной базы. Процессы информатизации и экономической интеграции обусловливают обстоятельства, когда и процесс принятия решений в экономике, в других сферах управления выходит за рамки государственных границ. Это касается прежде всего области стандартов государственных, межотраслевых, которые в значительном объеме перерастают в международные (13, 14, 15). Этот вопрос потребует еще IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 285 большего внимания в связи с вступлением России в ВТО. Классификации, сертификация продукции, стандартизация - сферы, подверженные влиянию глобализации в том числе и информационных процессов, выходящих за рамки национальных границ государства. Еще один институт права претерпел большие изменения - институт ответственности. Здесь кроме функций внутригосударственного контроля возникли механизмы публичности, прозрачности власти и ее институций. Открытость, прозрачность - это термины и явления информационной среды, признаки информатизации общества. Здесь наряду с позитивными мотивами усиления контроля за властными структурами кроются и наивные или гипертрофированные надежды на безграничность свободы в информационной сфере, без учета режима информации и режима работы различных органов и должностей. Кроме того, наблюдаются перегибы в правосознании и в понимании назначения некоторых социальных институтов. Так, средства массовой информации склонны признавать призыв к открытости и прозрачности административных институций государства, но весьма скромны, когда, например, встает вопрос о прозрачности финансирования самих СМИ. Этот вопрос уже решен на уровне директив и рекомендаций Европейского союза, где как раз предусмотрена такая прозрачность СМИ. Постановка проблемы об электронизации управления (Э-правительства), обозначенной в программе «Электронная Россия», неизбежно обнажит многие недостатки в информационном обеспечении функциональной деятельности органов исполнительной власти. Потребуется упорядочение потоков информации и их наполнения с учетом сетевых методов общения. Не стремясь охватить все варианты взаимодействия процессов информатизации и эволюции систем государственного управления, процедур и процессов в их деятельности, заметим, что абсолютно ясно: информационные технологии затрагивают буквально все стороны организма государственной власти и требуют соответствующей реакции как в структурном, так и в содержательном плане. 286 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... Литература 1. Юридическая энциклопедия //Под ред. М.Ю. Тихомирова. - М., 1997. 2. Автономов А.С. Системность категорий конституционного права. Автореф. докт. дисс. - М., 1999. 3. Нерсесянц B.C. Философия права. Учебник для вузов. - М., 1997. 4. Журнал российского права. - 1998. - № 8. 5. Сравнительное конституционное право. - М., 1996. 6. Тоффлер Э. Третья волна. - М., 1999. 7. Мамут Л.С. Государство в ценностном измерении. -М., 1998. 8. Кеннеди П. Вступая в двадцатый век. - М., 1997. 9. Подготовка и принятие законов в правовом государстве //Материалы международного семинара. - Москва, Гос. Дума. - 28-29 апреля 1997 г. - М., 1998. 10. Государство и право. - 1999. - № 10. 11. Тихомиров Ю.А. Правовая сфера общества и правовая система //Журнал российского права. - 1998. - № 4/5. 12. Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития. - М., 1998. 13. Reidenberg J.R. Informatica: The formula tin of information Polisy Rules througt Technology. 76. Texas L. Rev 553 (1998). 14. Пьявченко А.Н. Стандартизация в сфере информационных технологий - проблемы и приоритеты // Проблемы информатизации. - 2001. - № 2. 15. Соколов И.А. Роль стандартов в обеспечении информационной безопасности. Там же. IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 287 Глава 2 ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ ИНФОРМАТИЗАЦИИ § 1. Изменение ответственности в условиях информатизации К настоящему времени критическая оценка ориентации только на механизмы рыночной регуляции как панацеи в решении проблем переходного периода стала очевидной. Сформулирована задача укрепления государства и его организационной роли в социально-экономических процессах. Решение ее связано с проведением экономической, административной и судебной реформ. В отличие от прежнего подхода к проведению реформ обозначен подход комплексный. Тезис о сильном государстве вошел в текст Послания Президента РФ Федеральному Собранию, Доктрины информационной безопасности и ряда иных документов. Укрепление вертикали государственной власти, приближение федерального центра к проблемам регионального развития за счет формирования федеральных округов, совершенствование разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов требует создания необходимых организационных и правовых механизмов, которые бы обеспечили реализацию таких определений российского государства, как социального, правового, светского, демократического. Эти характеристики предопределены действующей Конституцией РФ и нуждаются в реальном воплощении. Концепция государственного строительства, реализуемая в течение последнего времени, предлагает и внедряет многие инновации в устройство исполнительной власти, которые подводят к изменениям и в правовой основе России. Известно, что институт ответственности составляет важную часть этой системы. При этом совершенно ясно: ни одна из задач социального значения не может решаться без учета обстоятельств и возможностей информатизации всех направлений развития общества. Органической составляющей всех реформ, которые задуманы и начинают реализовываться в России, является процесс включения информационных технологий в программу каждой из реформ. По- 288 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... этому пристальное внимание должна привлечь федеральная целевая программа «Электронная Россия», разработка которой должна быть закончена к осени 2001 г. В связи с этим затрагиваем только один аспект. Он связан с вопросами усовершенствования механизмов обеспечения информационной безопасности через институт ответственности. Юридическая ответственность как общеправовой институт, включенный во все отрасли права и законодательства, реализуется с учетом специфики методов различных отраслей права и предметных областей, в которых возникают конфликтные противоправные ситуации. В сфере деятельности органов исполнительной власти институт ответственности реализуется как многоотраслевой и не ограничивается только ответственностью административной. В сфере компетенции органов исполнительной власти, осуществляемой в отношениях с различными субъектами экономической, социальной, управленческой, административной деятельности при нарушении установленных правил поведения и отношений, квалифицируемых как правонарушения, реализуется ответственность административная. Юрисдикционные полномочия в значительной степени осуществляются органами исполнительной власти, которые в этих целях наделяются правом осуществлять надзорные функции. Но правонарушения в сфере государственного управления совершаются и самими органами исполнительной власти. Пункт 2 ст. 46 Конституции РФ устанавливает право обращения граждан в суд на решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. При доказанности факта нарушения законности, прав граждан эти субъекты несут ответственность в соответствии со степенью их вины и последствий их противоправных действий. В условиях информатизации общества, сферы деятельности органов государственной власти в том числе, особое значение приобретает вопрос о прозрачности деятельности органов исполнительной власти. Эти обстоятельства должны повлиять на состояние информационной и государственной безопасности в целом, на реальность института ответственности как органов государственной власти, так и государственных служащих. Важно уяснить от- IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 289 носительно каждого из этих субъектов, в какой роли в случае правонарушения он может и должен нести ответственность. С учетом сложившихся традиций, когда органы исполнительной власти в системе административной ответственности выступают в качестве уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, которые в значительной мере установлены самими органами исполнительной власти, административная ответственность не распространяется на служащих государственной службы и на органы исполнительной власти. Институт юридической ответственности в этой сфере деятельности реализуется через такие виды ответственности, как дисциплинарная (служебная), уголовная, гражданская. Это касается служащих, которые в определенной части представляют институт государственной службы, а также просто государственных служащих или тех из них, которые отнесены к должностным лицам. - Проект КоАП вносит весьма существенные изменения, расширяя перечень субъектов ответственности за счет включения в их состав юридических лиц. Но и это не обеспечивает ответственности всех субъектов сферы деятельности исполнительной власти. По-прежнему многие должности государственной службы за свои противоправные деяния, затрагивающие сферу действия ст. 1 КоАП, остаются за пределами ответственности. Это же касается и корпоративной ответственности органа исполнительной власти. В настоящее время достаточно остро стоит вопрос о конституционной, а также о политической ответственности, исторической ответственности - видах, которые не рассматриваются как ответственность юридическая. Нельзя сказать, что за последние тридцать лет подход к проблеме ответственности субъектов исполнительной власти существенно изменился (1). При рассмотрении изменений в институтах ответственности в условиях информатизации в системе исполнительной власти остановимся на двух аспектах проблемы. Первый связан с обеспечением прозрачности, гласности деятельности исполнительной власти, с обеспечением доступа граждан и иных субъектов к информации о деятельности исполнительной власти. Второй аспект проблемы касается ответственности за состояние инфор- 10 — 4600 290 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... матизации системы исполнительной власти, инноваций в организации и функционировании этих органов при использовании возможностей новых информационных технологий; ответственности за состояние государственного информационного ресурса и его использования в процессе деятельности соответствующих государственных структур. § 2. Гласность в работе органов исполнительной власти - условие законности и снижения правонарушений Гласность - один из принципов деятельности органов государственной власти. Легитимно этот принцип закреплен нормой ст. 3 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», где сказано, что одновременно с верховенством Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей Правительство руководствуется принципами ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Аналогичные нормы должны присутствовать в законах и положениях о других органах исполнительной власти, а главное, находиться в основе всей их деятельности. Обеспечиваются эти принципы разными формами деятельности. В их числе: непосредственное информирование населения через каналы официальной информации, которые обязаны обеспечить по возможности полное, всестороннее освещение, охватывающее разные стороны деятельности этих органов, за исключением сведений, составляющих государственную тайну. Закон «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливает перечень документированной информации, которую нельзя относить к категории ограниченного доступа, и предусматривает кроме государственной тайны и конфиденциальную информацию, режим которой также должен быть урегулирован на уровне закона. К информации, которая не может быть представлена в режиме ограниченного доступа, Закон относит «законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граж- IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 291 дан, порядок их реализации... документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне; документы накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан» (курсив наш. - И.Б.). По вопросам информации ограниченного доступа действует Закон «О государственной тайне». Статья 23 Конституции РФ о личной и семейной тайне, тайне переписки; ее же ст. 24, предусматривающая необходимость согласия гражданина на сбор, хранение, использование информации о частной жизни, о праве каждого на ознакомление с информацией о нем, находящейся в органах государственной власти и местного самоуправления, которая непосредственно затрагивает его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Статья 139 ГК РФ о служебной и коммерческой тайне, Указ Президента РФ 1997 г. № 188, который содержит перечень категорий информации конфиденциального характера. Более глубоко вопрос об упорядочении нормативной основы об ответственности в области информации разработан В.Н. Лопатиным. Однако остается еще немало аспектов этой проблемы, требующих внимания законодателя и практики применения действующих нормативно-правовых актов в этой области. Один из аспектов связан с более точным решением методологии обеспечения безопасности в информационной сфере. Имеется в виду установление баланса в системе правового регулирования между нормами, обеспечивающими закрепление норм поведения, отношений, связанных с информационной деятельностью и решением информационных проблем в производственной, научной, управленческой деятельности, и нормами, обеспечивающими разрешение уже сложившихся конфликтов на основе реализации угроз, реакции на правонарушения путем применения норм об ответственности. Следует отметить, что законодательство европейских ю* 292 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... стран и США в своих законах о свободе информации или о доступе граждан к правительственной информации в основном посвящены легитимному оформлению ограничений на представляемую гражданам информацию. Например, закон Великобритании «О свободе информации», принятый в 2000 г., кроме гарантий для граждан по доступу к информации содержит весьма солидную часть об ограничениях и включает особый документ - Практический кодекс доступа к правительственной информации - с установлением оснований для конфиденциальности (2). В связи с этим при осуществлении гласности перед ОИВ стоят две задачи: 1) избежать угроз создания конфликтных ситуаций и ответственности при освещении своей деятельности и не нарушить принцип гласности; 2) обеспечить сохранность и законное использование документов и сведений ограниченного доступа в составе государственной тайны и других категорий информации конфиденциального характера. Наряду с этим следует учитывать, что гражданин и, надо полагать, юридическое лицо всегда могут получить информацию о себе, которая находится в пределах того или иного государственного органа. При этом следует признать, что это правило соблюдается далеко не всегда. Формой обеспечения гласности, кроме упомянутых, этот принцип реализуется через конституционно предусмотренную обязанность (п. 3 ст. 15 и ст. 23 Федерального конституционного закона о Правительстве) непременного опубликования нормативных актов, принимаемых Правительством РФ. Это касается и других органов государственной власти. По общим вопросам гласности действует Федеральный закон от 13 января 1995 г. «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации». Казалось бы, легитимная основа данной проблемы достаточно прочна. Однако с точки зрения реализации упомянутых норм и подкрепления их действенности механизмами ответственности проблем немало. Ранее было упомянуто, что ответственность служащих государственного аппарата регламентирована ст. 46 Конституции РФ, п. 2 которой предусматривает защиту прав и свобод граждан путем обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объеди- IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 29} нений и должностных лиц. Существует и еще одна достаточно общая норма Федерального закона «Об основах государственной службы» - об ответственности служащих категорий «Б» и «В». При определении ее значения для рассматриваемой проблемы необходимо подчеркнуть, что решения от имени органа принимаются преимущественно лицами, занимающими должности категории «А» в структуре государственной службы. Учитывая, что Закон «Об основах государственной службы» на категорию «А» не распространяется, а вопрос об ответственности органа урегулирован недостаточно, следует признать необходимость дальнейшей нормативной проработки этой темы. В данном контексте полезно привести некоторые факты. Если в суды в 1991 г. обратилось 1,4 млн граждан, то в 1999-м — 5 млн. Из них о нарушении прав человека в 1991 г. - 14 тыс., а в 1999-м - 115 тыс. В последнем случае удовлетворено 76,4% обращений. Правда, следует принять во внимание оговорку об отсутствии хорошо поставленной регистрации правонарушений. По статистике уголовных правонарушений регистрируется в год примерно 18 млн, но это не исключает, что в действительности их раза в два больше. В арбитражных судах за 1999 г. рассмотрено 0,5 млн исков и 5 млн споров по гражданским делам в судах общей юрисдикции. Статистика не выделяет правонарушений, совершаемых служащими органов государственной власти в целом и^тем более по отдельным правам граждан. В их числе находится и право граждан на информацию, а также другие правонарушения в области формирования и использования информационных ресурсов, информационных технологий. В свете острой постановки проблемы о коррупции чиновничества, о необходимости укрепления государственной дисциплины, и прежде всего в самом аппарате органов государственной власти, полезно остановиться на двух вопросах. Первый касается подхода к выявлению нарушений в структуре органов исполнительной власти служащими всех категорий и установления форм и мер ответственности за правонарушения соразмерно вреду, наносимому этими правонарушениями. Служащий категории «В», не являясь должностным лицом, может совершить действия, которые нанесут непоправимый урон государственным интересам или праву гражданина. И он будет нести ответст- 294 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... венность в дисциплинарном порядке и только в исключительных случаях - уголовную ответственность. Это объясняется тем, что законодательство о государственной службе сознательно или случайно абстрагировалось от употребления термина «должностное лицо». В процессе обеспечения гласности участвуют не только органы исполнительной власти и их специальные подразделения по связи с общественностью, пресс-службы и др., но и средства массовой информации. Напомним лишь, какие идут баталии вокруг учреждения, сохранения и реорганизации государственных СМИ. Не вдаваясь в частности и не рассматривая конкретные точки зрения по этому вопросу, отметим, что в основе лежит непонимание или умышленное искажение принципа «свободы информации». Лаконично ситуацию выразила газета «Известия», комментируя дискуссию по поводу российской кинематографии через призму связи категорий «свобода» и «ответственность»: «И уже в-который раз выяснилось, что свобода зависит от грубых денег, а ответственность понимается как возврат к прошлому» (3). Это наблюдение достаточно ярко подтверждено событиями, связанными с НТВ в 2001 г. Проблема понимания свободы доступа, распоряжения информацией и ответственности за нарушение, казалось бы, естественных для общества и его членов прав является тем острием, на котором в настоящее время строятся и филососрские, и социологические теории. Любопытна в этом плане книга Д.В. Иванова «Виртуализация общества» (4), в которой автор обобщает социологические теории Запада и в некоторой степени проецирует их на Россию. Причем цитируемые им источники не касаются такого института, как право, но в общем контексте предусматривают все традиционные регуляторы. Его утверждение, что общество в России изменяется в том же направлении, что и общество в странах Запада, понятно. Прогноз же относительно институтов снятия и предотвращения конфликтов, надо плагать, не может быть реализован так прямолинейно, как об этом говорит автор: «Дальнейшее, выходящее за пределы уровня эпохи Модерн развитие традиционных институциональных средств социального контроля - государственного, партийного, корпоративного аппаратов, станет не только не эффективным, но и отрицательным для консолидации и тем более развития общества фактором» (91). Развитие, по мнению Д.В. Иванова, будет зависеть от соз- IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 295 дания «привлекательных образов» на основе нового типа инфраструктуры взаимодействия - коммуникационных сетей (91). Отметим, что переживаемый современным миром момент виртуализации, т.е. активного включения в жизнь информационных технологий, переход к электронным документам и документообороту, к аудиовизуальным способам распространения информации, показывает, насколько активно используются все традиционные способы контроля социально значимых институтов и влияния на получение желаемого результата. Можно сказать, происходит достаточно сложная манипуляция институтами свободы и контроля корпоративными, партийными, государственными, частными структурами в процессе обеспечения своих интересов. Виртуальные методы общения только усиливают возможные противоречия и конфликты. На Лазаревских чтениях в Институте государства и права РАН в 1999 г. были высказаны суждения о трансформации институтов государства и права под влиянием информатизации и иных процессов формирования «информационного общества», что встраивается в более широкий фон эволюции социальной структуры цивилизации. Однако было бы весьма неосторожно создавать нигилистическую установку на такие институты общества, как право, в том. числе на его функцию предотвращения и разрешения конфликтов, осуществления мер ответственности от имени государства и общества. Но многое зависит и от самой системы права, политики государства в области законотворчества. Факт отсутствия федерального закона «О праве на информацию», регулирующего весь спектр полномочий различных субъектов в этой области, безусловно отрицательно влияет на систему гласности, деятельности СМИ, реализацию прав граждан в этой области. Вместе с тем необходимы законы, регулирующие весь спектр информации конфиденциального характера. 296 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... § 3. Обеспечение реальной ответственности в области информационной деятельности Переход общественных отношений от состояния индустриального и постиндустриального периода к новым характеристикам общества, что отрицать невозможно, ставит достаточно сложные проблемы перед правом. Они касаются и административного права, и его института административной ответственности. Ориентация на рыночные механизмы признана ошибочной во всех странах, хотя самые радикальные прогнозы на успех информационного (виртуального) общества основным индикатором по-прежнему считают прибыль. Необходимы новые оценочные критерии успеха выхода общества из современного переходного состояния, и они, по глубокому нашему убеждению, связаны исключительно с разрешением гуманитарных проблем в масштабе не только элиты и развитых стран, но и в масштабе планеты. Именно такие ориентиры могут служить канвой и оценкой успеха каждого конкретного государства или иных социальных ассоциаций. В этих условиях нельзя снижать значения ответственности уже действующих структур власти, и особенно органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. К настоящему времени в структуре российского права сложился большой массив законодательства в области информатизации. Законы «Об информации, информатизации, защите информации», «Об участии в международном информационном обмене», законодательство об архивах, библиотечном деле, Закон «Об обязательном экземпляре документов», проблемы массовой информации требуют постоянного внимания. И нормативная основа в этой области нарастает как снежный ком. Все большее внимание уделяется вопросам защиты и наиболее рационального использования интеллектуальной собственности, того потенциала страны, который создается в результате научно-технической деятельности не только в академических научных центрах, но и в таких отраслях, как геология, электроника, медицина, в области ВПК и др. Процессы информатизации активно развиваются и в системе государственного управления. Компьютеризация рабочих мест в аппарате органов государственной власти, взаимодействие органов через электронные коммуникации IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 297 на основе локальных, специальных (ФАПСИ), региональных сетей дополняется, и довольно активно, использованием возможностей глобальной сети Интернет, где формируется особый сегмент Internet, ru. Активно обсуждается вопрос, в какой мере возможно правовыми средствами регламентировать отношения, реализуемые через глобальные информационные сети и обеспечить ответственность сторон в этих отношениях с учетом неизбежного при этом использования законодательства разных стран. Это касается электронного бизнеса, консультационной деятельности, авторских прав, защиты персональных данных, ответственности за информационные сообщения, электронных СМИ, использования чужого имени в глобальной сети и т.п. Не случайно все большее значение приобретает вопрос о товарных знаках, знаках обслуживания и наименования мест происхождения товаров, проблемы рекламы. Вопросы информатизации в аспекте института ответственности в очередной раз ставят тему соотношения позитивного регулирования отношений, создания нормальных условий для реализации прав и обязанностей их участников, снижения возможных угроз для нарушения закона, с одной стороны, а с другой - формирования массива норм об ответственности за совершенные правонарушения, адекватных установкам норм позитивного регулирования отношений. Нельзя сказать, что такая взаимосвязь в законодательстве, регулирующем деятельность органов исполнительной власти, достигнута. В правовых актах, связанных с информационными процессами, пока присутствуют достаточно дежурные записи об ответственности «в соответствии с действующим законодательством», что мало к чему обязывает. Работа по установлению синхронной связи основных регулирующих норм правовых актов с нормами, обеспечивающими реальную ответственность за нарушение первых, осуществляется часто формально. На состояние ответственности влияет еще и то, что многие участки отношений в законодательстве пока не урегулированы. До сих пор не приняты законы о праве на информацию, о персональных данных, о других видах конфиденциальной информации. Задерживаются законы об электронном документе и электронно-цифровой подписи, об электронном документообороте, что очень важно для сферы управления. Не урегулированы отношения по формированию, ведению и использованию таких важных ин- 298 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... формационных ресурсов, как реестры недвижимости, земельные кадастры, лесных, водных ресурсов. Не разработаны правила ведения регистра «Население», правила регистрации сделок с недвижимостью и т.д. Все это ведет к проблеме ответственности за то, чем и кто плохо управляет, чем распоряжается с нарушением закона. В открытой печати часто можно встретить признания чиновников в том, что нет ясности о составе объектов в той или иной отрасли управления. Как же можно тогда ставить вопрос об ответственности за последствия плохого управления, если нет исходных данных, не поставлен учет, отчетность, контроль, когда рычаги управления не только в экономике, но и в социальной сфере, в области образования, культуры, науки, общения с населением становятся бумажными, виртуальными!.. Гражданский кодекс внес много неясностей, причислив служебную информацию к категориям объектов гражданских прав. Здесь предстоит работа по определению режима этого вида -информации. Поворотным моментом во внимании к правовым методам обеспечения правопорядка в области формирования и использования информационных ресурсов России сегодня можно считать Доктрину информационной безопасности Российской Федерации, утвержденную Президентом РФ 9 сентября 2000 г. Этот документ определяет информационную безопасность как «состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства» (6). Доктрина рассматривает вопрос о безопасности в комплексе наличия позитивного регулирования и на этом фоне выявление угроз безопасности страны, а также мер, предотвращающих катастрофы, конфликты, правонарушения в этой области и ориентацию на установление адекватной ответственности. Эти ориентации Доктрины должны быть развиты в концепции правового обеспечения информационной безопасности. Стоит подчеркнуть позицию Доктрины в той части, где сказано о безотлагательном решении таких проблем, как: • совершенствование нормативно-правовой базы обеспечения информационной безопасности России, включая механизмы реализации прав граждан на получение информации и доступа к ней, формы и способы реализации правовых норм, касающихся средств массовой информации; IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 299 • установление ответственности должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации, органов местного самоуправления, юридических лиц и гра^ждан за соблюдение требований информационной безопасности; • координация деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности в области обеспечения информационной безопасности; • разработка методов повышения эффективности участия государства в формировании информационной политики государственных телерадиовещательных организаций и иных средств массовой информации. Помимо этого Доктрина предусматривает другие меры в данной области. В разделе «Цели и принципы правового обеспечения информационной безопасности» оценивается состояние этой стороны дела в области защиты прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере, в области развития инфраструктуры и эффективного использования отечественных информационных ресурсов, информационных и телекоммуникационных систем. В этом же разделе содержится часть, посвященная совершенствованию федерального законодательства (6). .Его подробный анализ впереди в связи с подготовкой новой редакции концепции правового обеспечения информационной безопасности. Работа с информацией в системе органов государственной власти отражает состояние соблюдения производственной дисциплины и уровня профессионализма. Здесь просматриваются не только сроки и полномочия по выполняемым заданиям, но и многие параметры, касающиеся прав субъектов, чьи интересы обеспечиваются деятельностью органов исполнительной власти. Уже сейчас на основе Доктрины можно ставить вопрос о систематизации сфер ответственности органов государственной власти в области информационного обеспечения их деятельности. Для органов исполнительной власти и местного самоуправления следовало бы выделить три предметные области, которые позволят более четко сформулировать вопросы о мерах и формах ответственности субъектов этой ветви власти: 1) ответственность за правонарушения в организации информационного обеспечения своей собственной дея- 300 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... телъности, определяемой положением о конкретном органе. Здесь предстоит работа по увязке функций, осуществляемых органом, его подразделениями, государственными служащими и просто служащими аппарата с информацией, которая необходима для работы в штатном и нештатном режимах. Классификаторы функций и блок-схемы информации по их профилю неизбежны. В этот блок входят и проблемы информационного взаимодействия органа с другими органами власти по вертикали и горизонтали системы - проблемы обмена государственным информационным ресурсом; 2) ответственность за сбои в представлении информации субъектам, включенным в систему (пространство) конкретного органа и связанных с его управленческой деятельностью, с аккумуляцией информационного ресурса по отрасли или смежным отраслям. Многие министерства ответственны за сбор и хранение информационного ресурса в межотраслевом плане. Здесь же сосредоточена ответственность за распоряжение информацией, поступающей в орган исполнительной власти от организаций государственных, негосударственных, от граждан; 3) ответственность за нарушение установленных правил взаимодействия с субъектами, не включенными формально в орбиту компетенции органа исполнительной власти, но имеющих право на конституционной основе знать о результатах и методах деятельности органа в его функциональной сфере, которая одновременно является сферой интересов граждан и всего населения страны. Здесь речь идет именно о прозрачности деятельности органов государственной власти для граждан и для средств массовой информации как посредников в информационной сфере. Проблемы неполноты, искажения, утраты, утаивания, подделки и т.п. действий с информацией в зависимости от последствий для разных категорий субъектов, обозначенных в предлагаемой систематизации, будут определять степень вины, вид и меру ответственности органа, должностных лиц и иных служащих. Уже неоднократно было обращено внимание на опыт более подробной классификации служащих, занятых в аппарате исполнительной власти, во Франции с точки зрения их положения при ответственности за правонарушения. В Уголовном кодексе этой страны прослеживаются такие ка- IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 301 тегории, как юридические лица, физические лица, представитель государственной власти, субъект, выполняющий задание органа власти, действующий в рамках своих служебных обязанностей, публичный хранитель (применительно к информации), служащий публичного учреждения, администратор, публичное должностное лицо (7). При достаточно подробном охвате составов преступлений и проступков в информационной сфере такая дифференциация субъектов ответственности может дать более яркий эффект. Проблема ответственности за несоблюдение закона при использовании продукта интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности) в настоящее время стоит очень остро во всех странах. В связи с развитием глобальных сетей, которые пока остаются бесконтрольными по многим параметрам, интересен опыт Японии. Пресечение не свойственных управленческим органам хозяйственных операций, которые все более и более распространяются в этой сфере и превращают орган в коммерческую или фискальную организацию (что характерно для России), а также поиск способа увеличить государственные бюджетные средства на административный менеджмент легальным образом осуществлено в Японии путем создания наряду с «особыми юридическими лицами» института «самостоятельных административных юридических лиц» (СА-ЮЛ). Последние должны действовать преимущественно в сфере административных услуг, менеджмента и быть более свободными, чем традиционные органы исполнительной власти, в распоряжении финансами. Прообразом таких юридических лиц послужил опыт британской системы агентств, которые себя хорошо зарекомендовали. Согласно закону о САЮЛ на статус такой организации должны с 2001 г. перейти НИИ, лаборатории, некоторые опытные хозяйства, ряд культурных центров. Распространение статуса САЮЛ в Японии предполагается и для государственных университетов (8). В данном случае стоит подчеркнуть позитивную сторону такого опыта в связи с возможностью перевести большой комплекс услуг по предоставлению правовой, официальной, научно-технической и иной информации потребителям на условиях услуг, создать официальные консультативные формы общения с пользователями, в том числе и в области информационной. К настоящему времени достаточно очевидными стано- 302 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... вятся отношения, связанные с формированием и использованием информационного ресурса, новых информационных технологий и средств коммуникации информации. Последняя включается в систему публичного и гражданско-правового регулирования. Возникает огромный пласт проблем на стыке разных отраслей права, что существенно влияет на сферу ответственности. Состав административных правонарушений по действующей редакции КоАП (которая постоянно обновляется) касается в основном физических лиц, должностных лиц хозяйствующих структур и в очень небольшой степени должностных лиц органов государственного управления. Субъектами административной ответственности в современных условиях признаются и юридические лица, однако это оформляется пока не в рамках Кодекса. В целях реализации конституционной нормы об ответственности органов государственной власти за принятые решения, нарушающие права граждан, возможно, следовало бы изучить опыт Франции о юридических лицах публичного характера, а также опыт применения ответственности к служащим государственного аппарата и лицам, уполномоченным осуществлять функции органов государственной власти. Целесообразно бы было поставить вопрос об ответственности органа государственной власти и учитывать средства, идущие из его бюджета на возмещение вреда, наносимого принимаемыми его решениями. По опыту других стран необходима гласность и в этой области. Можно предположить ежегодные доклады руководителей органов государственной власти об обжалованных решениях нормативного и индивидуального характера с учетом расходов из бюджета органа на возмещение ущерба физическим и юридическим лицам. Второе направление повышения ответственности исполнительной власти, включая органы, их подразделения и разные категории служащих, в настоящее время может быть увязано с использованием в системе этих органов материальных и информационных ресурсов. Поскольку информация является всеохватывающим, всепроникающим ресурсом управленческой деятельности, соблюдение правил работы с этим ресурсом может служить своеобразным индикатором качества работы различных структур аппарата. Кроме общих положений об органах и их подразделениях, должностных инструкций IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 303 служащих необходимы правила по информационному обеспечению деятельности каждой из названных структур, установление требований о полноте, достоверности, своевременности информации, обеспечивающей выполнение функций субъектов управления, об адекватности информации, используемой для принятия решений. Информационные аспекты управленческой деятельности реализуются через: - информационное обеспечение работы исполнителя и структур принятия решений, на которые работает конкретный исполнитель; - организацию работы специализированных информационных подразделений типа информационно-аналитических структур, архивов, библиотек, делопроизводственных подразделений; - создание и использование информационных систем, баз данных, соответствующих предметной области и функциям органа; - формирование баз данных нормативно-правовой информации, прежде всего законодательства РФ, субъектов федерации в соответствующей области ведения, по учету принимаемых актов (нормативных и индивидуальных) самим органом и его должностными лицами; - создание и эксплуатацию информационных систем по связи с соответствующими органами государственной власти, местного самоуправления, организациями и гражданами, а также подразделений для информирования общественности о деятельности органа (пресс-службы и т.п.); - правила и требования к работе с разными категориями информации по признакам ограничения доступа, собственности на информацию, обеспечения защиты информации. Введение правил работы с информацией и фиксация нарушений в использовании данного ресурса управления существенным образом повлияет на исполнительскую и творческую дисциплину деятельности органов исполнительной власти, результативность и авторитет государственности, реализуемой этой ветвью государственной власти. Например, соблюдение режима документированной информации, поступающей в структуру органа от других субъектов, может значительно снизить нарушения прав граждан и юридических лиц. Соблюдение режима работы с информацией, создаваемой и циркулирующей в 304 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... структуре органа до ее официального опубликования или обнародования, пресечение неслужебного использования этой информации явится условием для сокращения поборов, взяточничества и других признаков коррумпированности аппарата государственной службы. Известно, как много нарушений связано с незаконным использованием персональных данных граждан и данных юридических лиц, коммерческой информации, поступающей в структуры исполнительной власти и местного самоуправления. Однако для реализации этих возможностей необходимо принятие ряда федеральных законов. Нужны законы «О праве на информацию» (и не только граждан), «О служебной информации», «О защите персональных данных», «О личной и профессиональной информации», «О коммерческой тайне» и др. Идеи и проекты ряда законов давно обсуждаются. Но видимого результата пока нет. В связи с информатизацией деятельности органов государственной власти стоит вопрос о регулировании отношений по созданию и использованию электронного документа, электронной подписи и организации электронного документооборота. Институт государства и права РАН неоднократно выступал с предложением подготовить комплексный закон «Об электронном документе и электрон*-ном документообороте», в котором следовало бы урегулировать вопросы, сокращения бумажного документирования. Стоит обсудить вопрос об использовании электронной подписи в области управленческих отношений, о порядке включения информации органов государственной власти в открытые глобальные информационные системы и о защите достоверности такой информации. Для органов государственной власти представляет проблему вопрос о гласности и открытости их деятельности. Здесь много чисто пропагандистских мотивов. Учет опыта правил административной процедуры в США и других странах не будет лишним для организаторов деятельности органов государственной власти в России. Публикация белых, голубых книг и иных материалов информационно-аналитического характера, ежегодные доклады для правительства и общественности, публикация справочных материалов - крайне необходимые формы работы органов государственной власти. Надлежит уделить внимание информационно-аналитическим службам в органах государственной власти, ответственным за отбор и фильтрацию IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 305 информации, предоставляемую первым руководителям и другим пользователям. Судебная статистика тоже должна стать доступной и понятной для граждан и юридических лиц. Только так можно надеяться на воспитание столь необходимого сегодня более высокого правосознания, соответствующего требованиям законности, установкам на «диктатуру закона». Требуется урегулировать и порядок предоставления информации органами государственной власти гражданам и юридическим лицам, другим субъектам с установлением понятных условий бесплатности, компенсации расходов или договорных условий. В настоящее время многие вопросы работы с информацией, отнесенной к государственной собственности, не имеют определенных правил. Дело доходит до абсурда, когда передача информации из отдела в отдел в пределах одного органа обусловливается- правом «владения» этой информацией. В то же время результаты государственного, статистического учета (также не имеющего должного правового оформления), различные источники информации, без которых нет управления (реестры недвижимости, например кадастры земельные, водные и т.п.; регистры населения, реестры по регистрации сделок с имуществом) не имеют режима государственной собственности и законом в полном смысле не охраняются. Не менее сложно обстоит дело и с результатами интеллектуальной деятельности. Публичное право, в том числе и административное, не обеспечивает защиты ресурсов, которые формируются на основе формирования баз данных по разным категориям документированной информации, отчетов по НИР, документов, содержащихся в текущих архивах, не рассматриваемых в качестве объектов имущественного характера, хотя они широко используются как предмет рыночных отношений. Нормы Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» не получили ожидаемого нормативного развития, и это безусловно сказывается на защите интересов собственников и владельцев этих ресурсов, а также на их ответственности за незаконное использование этих ресурсов за пределами их служебных полномочий. Принятие новых законов в области государственного управления - одна сторона перестройки деятельности исполнительной власти в условиях информатизации. Переход к новым методам работы требует коренного перелома J06 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... в деятельности органов и их аппарата. Это связано с расширением инновационной деятельности в данной области на базе информационных технологий, что возможно при наличии финансовых средств на развитие технологий управленческих. Это особая тема, затрагивающая вопросы глобальной инновации стиля, содержания и форм государственного управления. Но это и проблема сути административного права в целом. В связи с этим важно прислушаться к предложениям Ю.А. Тихомирова о пересмотре роли и структуры административного права в системе права. Пора воспринимать эту отрасль права как фундаментальную в условиях изменения роли государства в организации дел общих для всего общества и государства, которая призвана обеспечивать не формально-принудительное администрирование, но правовое разрешение проблем взаимодействия органов исполнительной власти между собой, с другими субъектами государственно-управленческих отношений, с гражданами. Семейство административно-правовых отраслей права имеет перспективу развития. Авторитаризм и авторитет государственного управления и регулирования не однозначные понятия. Если вернуться к проблеме ответственности по КоАП, то стоило бы продумать вопрос об установлении административной ответственности и органов исполнительной власти и служащих государственной службы в судебном порядке за правонарушения в области организации порядка управления. Следует полагать, что только уголовной ответственности (которая не покрывает всего разнообразия правонарушений в структурах исполнительной власти и которая в большинстве случаев применяет санкции ничуть не строже, чем санкции административные) и ответственности дисциплинарной далеко недостаточно для осуществления юридической ответственности в системе исполнительной власти. Эта идея связана с организацией административных судов, в юрисдикцию которых могли бы входить не только правонарушения порядка управления в разных предметах ведения органов исполнительной власти гражданами, юридическими лицами, но и правонарушения самих органов и их служащих, возникающие в процессе управленческой и юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти. Впрочем, такая постановка вопроса для России дискуссионна. IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 307 Что может сделать государство в условиях глобализации - вопрос отнюдь не праздный. Немало проблем и для каждого отдельного государства, и национальных систем права. Для России проблема интернационализации, глобализации экономики связана с обеспечением процесса вхождения в мировое экономическое сообщество. Пока эта задача решается методами, в большей степени означающими «в долг» и «защиту», а по существу это не что иное, как попытка изолироваться. Зависимость многих государств, в том числе и России, от ТНК, таких международных организаций, как ВТО (Всемирная торговая организация), Международный валютный банк и т.п., означает, что эти государства уже не могут регулировать свою экономическую жизнь внутри страны, не считаясь с процессами в мировом хозяйстве. Система 189 государств испытывает сильное давление США на установление своего мирового порядка, которые выступают противником развития международного права и часто не считаются с решениями международных организаций. Стремление к мировому господству одной страны превалирует. Защита от деструктивных факторов мирового рынка, который как бы «всасывает» капитал в экономику развитых стран, становится очень сложной. Государство в лице своих исполнительных органов пользуется методами квотирования и лицензирования, таможенно-тарифными механизмами, экспортным контролем, стандартами и другими защитными мерами. Меньше используются методы протекционизма, укрепления интеграционных связей, укрепления государственных монополий. В России с 1995 по 1999 г. прирост экспорта в процентах к предыдущему году упал с 125 до 73,4%, а импорт с 131,9 до 76,6%. Проблемы глобализации экономики создания информационного и открытого общества не должны разрушительным образом влиять на уже действующие институты организации общества и углублять разрыв гражданского общества и государства, его механизмов организации именно этого общества. Государство не инородное тело, а инструментарий, средство выбора адекватных приемов организационной дисциплины общества, как бы мы его ни стремились ато-мизировать и разрывать на независимые и анонимные структуры, выхватывать личность, отдельного человека из 3OB IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... социальной среды и системы взаимных обязанностей, оставляя его наедине с самим собой. Можно выделить и несколько направлений внимания государства в области современной внутренней экономики: 1) организация использования экономических ресурсов, включая и информационные, на обеспечение поступательного движения социально значимых процессов, обеспечение безопасности личности и общества на основе баланса интересов; 2) в процессе решения экономических проблем нельзя снимать со счетов значение социальных проблем и состояния решения гуманитарных вопросов; 3) необходимо выработать новые или дополнительные индикаторы оценки экономического роста и движения. Измерять их не только прибылью, финансовыми показателями, результатами, идущими в банк собственника, но и направлением прибыли на подъем уровня образования и профессионализма работников, удовлетворение потребностей всего населения страны, на воспитание здорового физически и нравственно поколения, на обеспечение здравоохранения, защиту экологии и иных средств и условий развития, потенциал которых также может возрасти в условиях информатизации и целенаправленного использования информационных технологий и ресурсов; 4) достижение справедливого и благополучного состояния общества возможно только на основе верховенства закона и разумного использования его в процессе организации социального порядка. Участие в международном нормотворчестве может быть использовано для привлечения к этим вопросам и других государств, с одной стороны, и усилить внимание к изучению опыта более развитых систем права в этом отношении - с другой; 5) государство должно правильно определить сферу своего влияния в области экономики. Его задача обеспечить сбалансированное функционирование всех сегментов экономики на основе всех форм собственности, современное государственное регулирование вертикальных и горизонтальных связей в своем экономическом пространстве. Безусловно, необходимо учитывать и глобализацию связей и зависимостей в этой области; 6) поощрение новых форм экономических связей - развитие электронной торговли при разном участии в ней IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 309 государственного сектора, учете негативного опыта; 7) при всех сдвигах, обусловленных информатизацией и глобализацией экономики, внутригосударственные задачи по организации защищенности экономики и ее социальных функций не должны быть ослаблены. На первом месте находятся функции учета, контроля, анализа, выбора форм регулирования, мягкого вовлечения в решение задач социального значения, повышения престижа, имиджа национального продукта; 8) большие задачи стоят в связи с выработкой правовых методов урегулирования порядка учета и использования результатов интеллектуальной деятельности, интеллектуальной собственности, поддержания активности специалистов во всех областях творчества. Это необходимо в связи с преодолением разрыва в информационных технологиях, производственных технологиях и технологиях управления, образовавшихся в годы кризиса. Этот ряд предложений можно было бы продолжить. Главное состоит в упорядочении отношений собственности и интеллектуальной собственности, которые существенно размываются в условиях глобализации и анонимности капитала. Это не должно ущемлять права граждан и иных субъектов. Если не материальный интерес, то элементы имиджа, престижности, марки автора, страны, культуры не должны потеряться в потоках новообразований. Система государственного управления в области экономики сегодня могла бы выглядеть следующим образом. * Сочетание отраслевого и регионального управления при наибольшей функциональной определенности каждого звена и уровня управления является основным условием успеха организационного влияния исполнительной власти. * Разграничение стратегического управления - выработка политики, концепций, аналитической оценки состояния и прогноза, реализующих государственный надзор, и оперативного управления в системе органов исполнительной власти. * Упорядочение системы министерств и системы государственных агентств, которые сосредоточены на консультативных услугах, контрольно-учетных функциях от имени и по поручению государства. Агентство - орган исключительно исполнительный в рамках закона и отрасле- 310 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... вых нормативных актов, подотчетный министерству. * Все хозяйственные функции и структуры должны быть выведены за пределы системы исполнительной власти и работать • как государственные учреждения или предприятия. * Четкость в определении предметов ведения и полномочий органов, должностных лиц со стороны исполнительной власти и соблюдение условий уставов, лицензий, договорных отношений со стороны производителей и всех участников экономических отношений. * Информационное обеспечение деятельности органов исполнительной власти должно быть адекватным возможностям современных технологий и ре-жимам открытости и законных ограничений бесконтрольного использования государственного и защищенного законом ресурса любого собственника. * Особого внимания заслуживает проблема учета и использования государственной собственности и ее взаимодействия с другими формами собственности в России и за рубежом. Функции Минимущества России надо пересмотреть и не сводить их только к проблемам приватизации. Внимания требует управление информационными ресурсами и использованием информационных технологий, упорядочения нормативного регулирования интеллектуальной собственности в структуре информационных ресурсов. * Упорядочение законодательной основы организации исполнительной власти в целом с определением ее социально-экономических задач и ответственности за реально получаемые результаты деятельности конкретных структур этой ветви власти. * Взаимная ответственность и адекватность отношений к закону - важнейшее условие упорядочения внутренних процессов экономики и вхождения российской экономики в мировое пространство. Нельзя согласиться с тем, что информационная стихия современного мира не имеет своей организации, вектора и заданного баланса сил и влияний (9). Правовые задачи в этой «стихии» лежат на пересечении стремления обеспечить монополию сильнейшей в экономике державы и диалога многих мировых культур, включающих неравнозначно развитые экономики. Сталкиваются две морали, выражаемые лаконично: «мы» и «один». Для всех, многих или од- IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 311 ного? Это имеет последствия, сказывающиеся на решении судьбы государства и его регуляторов - права в первую очередь. Стряхнуть институты демократии, прав человека, социального государства и повернуться к власти новой -экономической элитной власти, использующей наиболее активно информационные технологии и средства информационного воздействия на вовлечение всех и вся в виртуальную пучину восприятия мира. Или же трезво оценить разрыв между реальностью и виртуальностью, между изготовителями информации и ее потребителями, пресечь нарастание информационного и естественно экономического неравенства в мировом масштабе, поставив на службу реальным проблемам планеты новые технологии. Это поле для выбора предметов внимания современного права как в национальном, так и в межгосударственном масштабах (10, 11). Как далеко зашли процессы разлада смысла, реалий и слов, символов, виртуальности можно судить по информационной роли денег и ценных бумаг - предметов, наиболее ярко отражающих суть процесса (12, 13). Право ищет свое место в условиях наступления турбо-капитализма и мета-общества. Оно меняется само по мере поиска путей упорядочить вышедшие из привычных русел регулирования отношения. Задаваясь вопросом, каковы основные предметные сферы правового регулирования экономики информационных технологий в этом переплетении устремлений, наиболее общим мог бы быть ответ: сохранить суть экономики, общего профиля национальных культур и найти свое место в соревновании и конкуренции в процессе технологического прогресса для стран развивающегося или перестраивающегося мира. Все это существенно меняет структуру правовых нормативов по масштабу и предмету регулирования. Литература 1. Ответственность в управлении. - М.: Наука, 1985. 2. Бачило И. Право и обеспечение защиты информации. //Вопросы защиты информации. - М., 2000. - № 3. 3. Известия. - 2000. - 28 октября. 4. Иванов Д.В. Виртуализация общества. - СПб.: Пе- 312 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... тербургское востоковедение, 2000. 5. Институты административного права. - М., 1999. 6. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации. Цит. по Концептуальные проблемы информационной безопасности в Союзе России и Беларуси. Материалы научной конференции 18-19 октября 2000. - СПб. 7. Новый уголовный кодекс Франции. - М.: Юридический колледж МГУ, 1999. 8. Стрельцов Д.В. Новые контуры центральной системы административного управления //Японский опыт для российских реформ. Вып. 2. - М. 2000. - Институт востоковедения РАН. 9. Панарин А. Власть. - 2001. - № 1. 10. Susskind R. The future of Law/ Facing the Challenges jf Information Technology. Clarendon Press-Oxford 1988. 11. The Law of Information Technology in Europe 1992. Computer Law Series 9 12. Макушкин А. Политическая экономия финансовой глобализации. Постиндустриальный мир и Россия. - М., 2001. 13. Горский Ю.М., Степанов A.M. Информационно-управляющая функция денег. Крах американского доллара как очередной этап валютно-финансового кризиса //Проблемы информатизации. - 2001. - № 3. Глава 3 ИНФОРМАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО - НОРМАТИВНАЯ ОСНОВА ПРАКТИЧЕСКОЙ ИНФОРМАТИКИ § 1. Десять лет развития информационного законодательства в России Если точкой отсчета признать 1992 г., когда были приняты законы о правовой охране программ для ЭВМ и баз данных, о правовой охране технологий интегральных микросхем, то сегодня можно говорить о десятилетнем юбилее начала формирования законодательства России в информационной сфере. С момента принятия базового Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» прошло шесть лет. За это время сформиро- IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 313 вался достаточно разнообразный массив законодательства и других нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в областях: * формирования и использования информационных ресурсов; * создания и использования информационных технологий; * формирования необходимой инфраструктуры для информатизации на федеральном, региональном, отраслевом, ведомственном уровнях, в структурах местного самоуправления, а также для удовлетворения информационных потребностей граждан, средств массовой информации, различных юридических лиц, других структур общества. Сегодня никого не удивит констатация факта, что решается задача формирования информационного общества, что Россия заняла свою нишу в структуре Интернета и что население, производственные, научные и управленческие структуры широко пользуются глобальными сетями для получения необходимой информации и представления своей собственной для обозрения всеми заинтересованными пользователями всемирной паутины. Действующая нормативно-правовая основа практической информатики (а так мы называем совокупность и взаимодействие информационных ресурсов, технологий, средств и сетей связи - коммуникаций), представляет достаточно сложное образование. Все уровни законодательства имеют самое непосредственное отношение к регулированию информационной деятельности, отношений, процессов реальной информатики, обеспечивают формирование многообразия информационной среды, а в конечном счете и всей информационной сферы. Конституция РФ, федеральные конституционные законы содержат немало норм, напрямую посвященных проблемам информации и информатизации, действует более десятка специальных федеральных законов, имеющих своим предметом исключительно информацию или инфраструктуру информатизации. Множество норм об информационных отношениях рассредоточены по другим федеральным законам. В рассматриваемый период шло активное формирование информационного законодательства субъектов Российской Федерации: около сорока ее субъектов имеют специальные законы либо об информационных ресурсах, либо об информатизации региона (1, 6). 314 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... И все же пока можно фиксировать лишь конгломерат норм и актов в этой области и еще раз напомнить о задаче формирования полноценной системы информационного законодательства. Все еще немало пробелов и противоречий имеют место. К тому же жизнь ставит все новые и новые проблемы, которые не могут быть решены без участия права. Процессы глобализации в экономической, культурной, научной и иных областях жизни могут быть реализованы только на основе информационных технологий, которые формируют инфраструктуру обмена документами, мнениями, знаниями и позволяют принимать соответствующие решения. Остро стоит вопрос не только о развитии и применении международного законодательства, международного частного права, но и о гармонизации правовых норм в случаях, когда отношения проходят через ряд границ и систем права. Глобализация диктует вопросы о формировании наднационального права и создании соответствующей нормативной базы. Политологи и юристы все чаще говорят о трансформации государственно-правовых институтов, о необходимости создания геоэкономического права, о возможности формировать геоэкономический трибунал (1, 2). Закономерно ставить вопрос о включении в этот ранг и информационных отношений, выходящих за рамки национального регулирования. Необходимо отметить два момента, связанных с влиянием информационного законодательства на развитие российского законодательства в целом и системы права. Первый связан с тем, что в октябре 2000 г. приказом Миннауки России в структуру правовых специальностей, по которым ученые защищают докторские и кандидатские диссертации, включено информационное право. Отныне специальность 12.00.14 в разделе «Правовые науки» включает «Административное право», «Финансовое право», «Информационное право». Этого могло не произойти, если бы не развивалась так определенно нормативная основа данной отрасли, не было бы доказано практикой, что настала пора сформировать новую научную дисциплину. На сегодняшний день есть все легальные основания создавать аспирантуру по данной специальности и вводить курсы лекций в высших учебных заведениях для подготовки специалистов-юристов по информационному праву. Второй момент, который заслуживает внимания в связи с рассматриваемой темой, касается отношения общества IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 315 к роли права в целом, в создании и обеспечении безопасного развития страны. Рассматривая категории, отражающие условия нарушения безопасности, специалисты выстраивают ряд категорий в составе «вызов», «риск», «угроза», «опасность», включая и такую, как «страх». В. Кузнецов определяет страх как категорию, которая «выступает в роли универсального тревожного индикатора в динамике социальных, культурных, экономических, техногенных, экологических изменений: он «сигналит» о возможных нежелательных последствиях при необходимости нарушить какие-либо общеизвестные правила, традиции, закономерности ради самых благих намерений» (2: 21). Автор приводит таблицу ранжирования страха относительно 43-х видов опасности. Примечательно, что проблема права и законности в этом перечне заняла 3-е место, опередив такие виды опасности, как криминализация общества, массовая безработица, терроризм, истощение природных ресурсов. Значительное большинство опрошенных (66,7%) считает «полное беззаконие» важнейшим источником страха, т.е. нарушения устойчивости личности, условий жизни, т.е. всего того, что приводит к нарушению социальных связей и т.д. От себя добавим, что беззаконие является источником не просто страха - сам по себе страх может быть индикатором и одномоментного состояния. Это источник парализации активности, доверия, инициативы, взаимодействия с государственными структурами, источник сковывания нормального стремления знать о деятельности политических, экономических и иных структур общества и откликаться на их инициативы. Это источник замораживания всех социальных импульсов личности. К сожалению, этот перечень не включает информационную составляющую. Вместе с тем информированность граждан о деятельности органов государственной власти, или в целом - информированность населения, является важнейшим показателем состояния общества. Учитывая интерес населения ко всем событиям как внутри страны, так и за рубежом, чувствительность к состоянию дел средств массовой информации, к государственным решениям по всем проблемам жизни общества и граждан, можно с уверенностью утверждать, что развитие законодательства в области информационной сферы включает понятия «законность» и «беззаконие» и что состояние 316 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... правовой основы информатики в социальном ее облике -один из острейших вопросов общественного интереса и безопасности не только в информационной сфере. § 2. Формирование политики информационного законодательства Призывы к деполитизации общества, к деидеологиза-ции, к разгосударствлению жизни с середины 80-х годов нанесли огромный ущерб массовому сознанию в оценке и доверии к государственным, а следовательно, и к правовым институтам. В то же время на основе развития концепций элитарности определенных кругов общества, опирающихся на механизмы полугласного признания ценза собственников, обеспечили вброс в сферу политики самых разных сил. В сфере информационной деятельности на первом месте стоит вопрос не об удовлетворении потребностей общества в целом (именно это диктуется природой глобализации), а вопросы завоевания монополии, достижения дохода. Напомним о результатах рейтингов по доходам на Западе, об отношении к Гейтсу и иным магнатам в области информационных технологий именно по этому признаку. В России проблема источников доходов, открытости источников финансирования информационной деятельности, особенно в СМИ, остается часто в тени. Политика стала ристалищем многих структур, и голос государственной политики должен завоевывать свое место как бы на конкурсной основе. Действуют и традиции, согласно которым государство и общество находятся в конфронтации и именно государство обязано быть открытым (голос налогоплательщика) и прозрачным, что совсем не обязательно для других структур - негосударственных. Система тайн не балансируется в идеале. Государственная тайна - это обеспечение интересов «всех», всей страны, а коммерческая, частная, личная - сфера отдельных субъектов, как бы отстраненных от забот и притязаний социума. И тем не менее решение кардинальных проблем общества зависит от государственной политики. Со всеми издержками и ущербностью за счет бюрократизации аппарата и явлений коррупции, что не работает на ее авторитет, политика Российского государства определила свое место в IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 317 решении задач управления делами общества. За последнее время выстроилась линия «государственная безопасность, судебная, правовая, экономическая, административная, военная реформы». Такого изобилия концепций, доктрин, прогнозов, стратегий страна не знала давно. Постепенно политика государства приобретает систему. В ней не последнее место занимают проблемы информационной сферы. Доктрина информационной безопасности органически вытекает из Концепции государственной безопасности и создает импульс для постановки и решения очень сложных для общества вопросов в этой предметной области. Можно надеяться, что создаваемая «Белая книга» по информационным технологиям России, подготовит почву не только для критики по поводу состояния производственного сектора экономики в области информатики, но и позволит сформулировать парадигмы для гуманитарного развития и использования названных технологий. Ударными направлениями государственной политики ряда стран в использовании информационных технологий являются развитие электронной торговли, информатизация публичных структур управления - формирование электронного управления (Э-Правительства). Напомним, что термин «E-administration» может быть переведен не только как «электронное правительство», но и как «электронное управление», что, следует полагать, ближе к истине. Ведь речь идет об использовании возможностей информационных технологий в деятельности по реализации государственных функций, по инновации методов и структур на этой основе. Однако это пока не повлияло на те демократические институты формирования и действий правительств, которые традиционно сформированы современной цивилизацией. Политика в области применения информационных технологий, например, в Японии, предусматривает четыре генеральные цели, для организации выполнения которых учрежден Штаб Стратегии информационной технологии. Эти цели предусматривают развитие электронной торговли, компьютеризацию публичного сектора, улучшение информационной грамотности, инсталляцию инфраструктуры. Именно с этих позиций целесообразно оценить проект федеральной целевой программы «Электронная Россия». Оставим пока в стороне проблемы экономики российской 318 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... информатики в плане создания определенного комплекса продукции, что требует разработки другой программы, результаты которой способствовали бы выходу этой отрасли страны на мировой рынок. Важно, что названная программа концентрирует внимание на основных направлениях использования информационных технологий. Это образование и подготовка кадров, обеспечение потребностей реального сектора, государственного управления, среды массовой информации. Это все гуманитарные направления. Уже одно то, что эти вопросы поставлены в едином комплексе, делает честь государственной политике. Примечательно, что в структуре программы «Электронная Россия» на первое место поставлена позиция «совершенствование регулирования и правового обеспечения». Это чрезвычайно важно не только для развития законодательства страны, но и для создания правовой культуры в этой сфере. Обратим лишь внимание на то, что предполагаемое финансирование программы, предусмотренной на 2002-2009 гг., распределяется следующим образом: прозрачность и открытость государства для общества - 4,5%; инновации структур государственной власти - 19,5%; образование и развитие кадрового потенциала - более 39%; создание единой публичной телекоммуникационной среды - 33,9%; взаимодействие государства с хозяйствующими субъектами - чуть более 1,5%. А вот на правовое обеспечение всех этих направлений предусмотрено менее 0,1% (3). Авторитет и признание важности данной позиции диаметрально противоположны по возможностям поддержки этой деятельности. Формирование сетей в структуре Internet, ru идет и развивается как бы без участия регулирующих механизмов. Однако с этим можно не согласиться. Сетевые структуры и информационные ресурсы в глобальных сетях подвержены воздействию организационно-технических (стандарты, протоколы, форматы и т.д.) и правовых регуляторов (5). Но в наибольшей степени все же действуют экономические регуляторы. Россия входит в эту новую глобальную среду, и это вхождение требует соответствующего внимания со стороны всех участников данного процесса. Политологические исследования позволяют фиксировать состояние, когда информационная сфера (среда) аккумулирует взаимодействие, а порой и столкновения ци-вилизационных культур. Некоторые исследователи гло- IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 319 бальных процессов считают, что Россия пока не «способна интегрироваться в эту общность», а формирующаяся сверхцивилизация «не может включить в себя Россию». В. Пантин называет общность, которая «не может включать в себя», сверхцивилизационной общностью (2: 58, 59). Над этим стоит подумать, ибо такое заключение вряд ли можно признать как однозначное и единственное. Социум, общность народов и государств пока не единая организация, которая принимает решения: «включать» или «не включать». Пока речь идет о процессах, которые переводят центры активности цивилизации с геополитических структур на геоэкономические (финансовые преимущественно) структуры. Цивилизация в масштабе планеты формируется на этих базовых позициях, но этим не ограничивается. Деятельностные (созидательные), этнические, культурологические, конфессиональные факторы крепко привязаны к пространственным категориям. Если информационные технологии дают сокращение времени в области контактов контрагентов в глобальных сетях, то другие компоненты будут отстаивать свои позиции. Под влиянием глобализации экономических процессов должна меняться и геополитика, которая таковой остается только при условии учета всех параметров цивилизации в масштабе мира и своего пространственного влияния. Рождение геоэкономики, геоинформатйки не снимает роли национальной (государственной) политики, концентрированно выражающей меру и возможности определенной части социума решать свои проблемы. В связи с рассмотрением «включения» той или иной страны в цивилизационный процесс стоит сказать, что ни от кого не зависит это «включение». Земная цивилизация естественно объединяет все свои элементы геоса - природу, социум, инфосферу и т.д. В ней всегда все присутствует в том виде, в каком есть на определенный момент. Цивилизация планеты не клуб, не союз, в который принимают или не принимают. Все страны третьего, четвертого мира, первого (все это весьма условно) в своем конгломерате формируют планетарную цивилизацию. Да, цивилизацию, представляющую собой разные полосы времени, истории, культуры и т.д. Но зададимся вопросом, при чем здесь информатика и политика в информационной сфере. При том, что именно 320 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ.., через информацию происходит контакт всех культур, малых и «великих» цивилизаций, образовавшихся на земле. Может ли информационная политика влиять на глобальные процессы, а не только на обеспечение гейтсовских прибылей и завоевание мира теми или иными информационными технологиями? Думается, что да. Прошедшие недавно конференции в России с участием представителей Британского совета и ряда стран по проблемам информационных технологий в XXI веке, по проблемам правового и информационно-технического обеспечения информационной безопасности России, одна из которых состоялась в Екатеринбурге в мае 2001 г., позволяют надеяться, что именно на информатике лежит бремя обеспечения парадигмы формирующейся цивилизации как гуманитарной (4). Когда человечество сбросит с себя путы борьбы за экономическое, политическое господство методами войн в любой форме (военной, информационной, биологической и т.п.), когда оно договорится об общих целях сохранения жизни на Земле и обеспечения благополучия всех ее обитателей, тогда можно будет говорить об итогах глобализации и новой цивилизации. Именно на эти цели ориентирует Окинавская хартия глобального информационного общества, формулируя задачу ликвидации разрыва в области информации знаний, изменения методов взаимодействия «по продвижению социального и экономического прогресса во всем мире». Эта задача будет решаться, по-видимому, долго. Но другого пути к подлинной цивилизации нет. Осмысление проблем информационных процессов в настоящее время идет почти во всех направлениях современной науки - философии, социологии, психологии, политологии, праве, экономических науках, математике, логике, лингвистике и т.д. Все стороны научного понимания мироздания и социальной жизни затронуты процессами информатизации, компьютеризации общества. Общество нуждается в выстраивании правил поведения, правил отношений различных субъектов в новых условиях. Нужны не только коридоры власти, но и системы регуляторов, создающие необходимые указатели, куда и как идти и чего нельзя допускать при этом в целях сохранения безопасности человека, его ассоциаций, государства и иных обеспечивающих безопасность институтов общества. Теоретических правовых исследований в области ин- IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 321 формационного права пока немного. Преобладают исследования прикладного характера, публикации малых, журнальных форм. И все же в этой области уже накоплены знания, которые приближают возможность структурировать область правовых исследований по информационной проблематике. Большинство из них ориентировано на законодательную, нормативную область права, что характеризует центростремительную технологию формирования правовой науки в данной области. Весьма существенной проблемой является и исследование вопросов, связанных с влиянием информатики на всю систему правовой науки и правовую систему в целом, на государственное управление Это специальные проблемы, и они еще требуют своего развития, нежели простая констатация факта наличия новых факторов социального значения. Некоторое представление о круге научных исследований в информационном праве можно составить по тематике конференции в Финляндии, проведенной Европейской группой государственного управления (EGPA - European group Public Administration) в сентябре 2001 г. Тема конференции «Регулирование сетей» позволяет комплексно представить проблемы информационной сферы отношений в публичном секторе. Она раскрывается в двух направлениях: государственное управление в сетях и управление и информационными технологиями. Постановка проблемы в рамках государственного управления удачно подчеркивает значение государственных и правовых регуляторов в данном случае. Первая группа вопросов посвящена обсуждению трех направлений: теоретические и методологические вопросы многоуровневого управления и межправительственных моделей в сетевых структурах (с учетом неоднозначного отношения к сетевым концепциям разных школ, включая британскую, немецкую, голландскую); исследование изменений в гражданских и административных процессах (при выборе ориентации на специфику сетей или на реальные отношения между партнерами и сетью); исследования по интер- и интрасетям в публичных, частных секторах и секторе «третьих лиц» с учетом разнообразия сетей и, главное, с учетом числа действующих субъектов и их различных стратегий и интересов. Вторая группа вопросов касалась возможностей для управления через сети. По этому поводу в резюме отмече- 11 - 4600 322 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... но: «Сети были созданы для того, чтобы функционировать как инфраструктура для информации, обсуждения, коммуникаций, сделок и условий контактов правительства и индивидуумов в процессе реализации их ролей как граждан, клиентов, потребителей. Эти сети все более поддерживают сотрудничество между правительствами через политический сектор, правовую юрисдикцию на разных уровнях управления и в общественно-частном сотрудничестве». Обращено внимание на теорию и рекомендации в области информационного управления. Информационно-коммуникационные технологии (ICT) используются для реализации политики принятия решений, прозрачности администрации, моделирования политики, диалогового режима в этой области. Важно выяснить, являются ли эти технологии «облегчающими» или «ограничивающими» такие позиции управления, как Э-управление вообще, объединенное управление, государственно-частное сотрудничество, облегчение .административных накладных расходов, управление знаниями, борьба с бюрократией и мошенничеством, развитие электронной демократии, обеспечение ответственности публичной, европейское сотрудничество и другие направления в государственном управлении. Обращено внимание на снижение значения проблем централизации и децентрализации в управлении и на возможность обсуждения аспектов сближения государственного управления с целями частного предприятия, В любом случае представляют интерес вопросы инноваций и изменений в административном деловом процессе. В целях изучения новых процессов EGPA намерена создать рабочие группы: информация в государственной администрации; производительность и качество в государственном (публичном) секторе; политика персонала; государственные финансы и управление; восточно-западное сотрудничество в публичной администрации; развитие взаимодействия в государственном секторе; управление и осуществление правосудия; локальное управление. Внимание EGPA будут привлекать проблемы государственного управления в объединенной Европе, Европейском союзе, а также проблемы государственного управления как междисциплинарной и международной перспективы. Важно, что все эти вопросы о государственном управлении самым тесным образом связаны с правовыми решениями и поиском новых моделей регулирования внутренних и межгосу- IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 323 дарственных отношений в связи с развитием информатизации и формированием информационного общества. Как обстоят дела в России? Проект Концепции совершенствования правового обеспечения информационной безопасности Российской Федерации (5) следующим образом формулирует национальные интересы России в информационной сфере. Это сфера общественной жизни, образуемая совокупностью субъектов информационного взаимодействия или воздействия; собственно информации, предназначенной для использования в информационной сфере; информационной инфраструктуры; общественных отношений в области работы с информацией. Возможно выстроить этот ряд с учетом следующих приоритетов. Новый материал для ответа на эти вопросы представлен Доктриной информационной безопасности и итогами работы ряда Международных конференций, которые прошли в первой половине 2001 г. в Москве. Международная конференция «Информационное общество и интеллектуальные информационные технологии XXI века» состоялась 28-30 марта с участием Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Британского совета в России (один из организаторов конференции), социально-инженерного парка «Будущая Россия», представителей ряда зарубежных стран и специалистов России. Ряд проблем информационной политики затронут и на 2-й международной конференции «Модернизация экономики России», прошедшей 3-5 апреля, в рамках которой работали секции «Правовое обеспечение устойчивого развития экономики» и «Модернизация государства и экономическое развитие». Плодотворные обобщения по некоторым вопросам достигнуты конференцией «Проблемы правового и организационно-технического обеспечения информационной безопасности России», состоявшейся в Екатеринбурге 22~24 мая. Подготовительные материалы «Белой книги по информационным технологиям России», представленные в Интернете, материалы проекта Федеральной целевой программы «Электронная Россия», опубликованные для всеобщего ознакомления в печати, публикации исследовательского и прикладного характера по правовым проблемам информатики дают существенный импульс для подведения итогов уже сделанного и осмысления вопросов, требующих решений. Заметим, что Институтом государства и права 324 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... РАН (сектор информационного права) подготовлены и выпущены специальные выпуски журнала «Проблемы информатизации» по темам «Право и Интернет», «Информационные технологии в экономике России». Эти работы ведутся в русле большого исследования «Человек в информационном обществе. Правовые проблемы». Политической основой для решения проблем информатики являются такие документы, как Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 2001 г. Путеводным документом является Оки-навская хартия «Глобальное информационное общество» и развивающие его решения различных стран, в том числе России. Исходные позиции к настоящему времени проясняются. Однако есть немало вопросов, возникающих в связи с отсутствием так необходимой координации в любом деле, а ' в развитии нормативно-правовой основы - в особенности. Уже было отмечено, что единого центра, который бы аккумулировал все наиболее значимые для развития, страны информационные проблемы нет. Важнейшими центрами являются Правительство РФ и Совет Безопасности и множество органов исполнительной власти России. Наибольшее внимание данным вопросам в соответствии со своей компетенцией уделяют Минсвязи, Минпечати, Минюст России, ФАПСИ и некоторые другие структуры. Но проблемы перспектив развития законодательства, все же оказываются размытыми, и в структуру законодательной власти - в Федеральное Собрание РФ поступают предложения в розницу, от многих инициаторов, не будучи скоординированными и ориентированными на генеральные направления. В настоящее время обстановка меняется под влиянием идей Доктрины информационной безопасности и развивающей ее Концепции развития правовой основы. § 3. Направления развития законодательства Не перечисляя принятые законы и другие нормативно-правовые акты в области регулирования отношений в информационной сфере (это было сделано неоднократно), отметим некоторые позитивные сдвиги и проблемы по трем направлениям. К таким важным для оценки состояния отрасли относятся вопросы: * каково воздействие нормативно-правовой основы на IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 325 оформление производственно-научной инфраструктуры информатики и функционирование ее как отрасли российской экономики, как особого вида социально-экономической деятельности; * что дает потребителю современная российская информатика в совокупности информационных ресурсов, информационных технологий и коммуникаций и как обеспечиваются права граждан в области информатизации; * какие стороны информационной сферы являются наиболее чувствительными с точки зрения правового обеспечения информационной безопасности. Об этом было сказано в предыдущих главах. Здесь важно подчеркнуть активность государственных структур в области внимания к проблемам информатизации: как выбираются пути правового влияния на формирование инфраструктуры информационной сферы. За последние годы в этой области можно наблюдать значительные сдвиги под влиянием реальных процессов информатизации. Правовой основой здесь является Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», которым наиболее детально урегулированы вопросы правового режима информационных ресурсов. Несмотря на упущенные возможности в более точном определении значимости институтов интеллектуальной собственности в этой области и некоторые другие просчеты, на основе положений названного Закона создана нормативно-правовая база информатизации субъектов Российской Федерации. Информационные ресурсы обрели значительную основу для их организации и развития в региональных, территориальных, отраслевых и межотраслевых системах. Одновременно не стоит упускать из виду и недостатки в этой области. Все еще продолжает действовать инерция приоритетной ориентации на формирование и использование информационных систем, локализованных по принципу ведомств. Мног.о интересного в правовом обеспечении региональной системы информации имеется в Костромской, Ивановской, Ярославской областях, в Ханты-Мансийском автономном округе, который по ряду важней-шиз{ вопросов, является базовым центром. Опыт нужно обобщать и обеспечить обмен полезными разработками. Здесь проблемы, связанные с формированием и использованием информационных ресурсов, касаются уни- 326 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... фикации и стандартизации форм сбора наиболее важной в социально-экономическом плане информации (кадастры, регистры, классификаторы, Государственный регистр населения и т.п.). Второй блок проблем содержит вопросы правового регулирования порядка ведения учета, регистрации и мониторинга информационных ресурсов на основе определенных критериев. Нужна ориентация по индикаторам оценки мониторинга. Организационной основой для этого в известной мере является и решение проблемы документирования информации при включении в эту систему электронного документа, обеспечение регулирования процессов документооборота. Перезрели вопросы определения правового режима служебной и деловой информации. В этом же блоке проблем, требующих решения правовыми методами, находятся и вопросы интеллектуальной собственности и собственности вещной относительно информационных ресурсов. Установки базового Закона по вопросам собственности на информационные ресурсы с учетом их классификации на государственные и негосударственные, а государственных ресурсов - по уровням федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации по неясным причинам встречают непонимание органов прокуратуры Российской Федерации. Имеют место случаи протестов прокуратуры относительно законов об информационных ресурсах субъектов Российской Федерации. Один из аргументов при этом - ссылка на то, что все информационные ресурсы являются федеральными. Это убеждение построено на неправильном прочтении п. «и» ст. 71 Конституции РФ и незнании положений Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». Показательны в этом плане протесты прокуратуры Ханты-Мансийского автономного округа, Новгородской области, Воронежской области. Правовая наука пока не может остановиться на какой-либо определенной модели в области регулирования и защиты интеллектуальной собственности и особенно исключительных прав создателей информационного и технологического продукта. Тем не менее закон должен откликаться на коллизии в этой среде. Речь идет о том, что в процессе дополнений и изменений базового Закона и законов субъектов России необходимо уделить большее внимание означенным вопросам. Важное направление работы в области IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 327 создания адекватной инфраструктуры в сфере информатики формируется вокруг создания и использования таких объектов, как информационные технологии и вычислительная техника. Преодоление немалого отрыва от передовых стран, несмотря на имеющиеся значительные заделы по технической базе макросистем, требует организации и стимулирования производства в области технологий. В данном блоке проблем особого внимания требуют вопросы: * программирования и создания продукции по мировым стандартам особенно для открытых систем деловой информации; * формирование рынка этой продукции; * регулирование отношений в области информационной деятельности, информационных услуг, организации и обеспечения ответственности различных посреднических структур в информационных и коммуникативных системах. Правовые решения в этой части проблем касаются тематики собственности на информационную продукцию, программное обеспечение, пресечения выноса на рынок контрафактной продукции. Вопросы авторского права на информационные технологии и программное обеспечение требуют внимания не меньшего, чем в области информационных технологий. Предстоит изменить правила бухгалтерского учета, особенно применительно к объектам нематериальных активов в связи с переходом этой области на евросистему. Но это повлечет и изменения в законодательстве об авторском и патентном праве России. Необходимо определиться более точно с объектами учета в этой области. Главный вопрос связан с определением легитимности комплексной отрасли информационных технологий и техники в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации». Содержащаяся в нем ст. 16 «Разработка и производство информационных технологий и средств их обеспечения» в части, предусматривающей поддержание «специальной отрасли экономической деятельности, развитие которой определяется государственной научно-технической политикой и промышленной политикой информатизации» подвергается сокращению по предложению разработчиков проекта о внесении изменений и дополнений в названный Закон. Этот шаг «не в ногу» 328 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... с ходом развития информатики и информационного общества. Единая политика в области информационных технологий крайне необходима для всех форм собственности, представленных в этой отрасли. Формирование отрасли экономической деятельности не означает подчинения всех ее участников одному управляющему центру, какому-либо министерству в организационном отношении. Однако следует учесть и опыт других стран, когда проблемы информационных технологий являются предметом внимания правительства и инфраструктура информационного общества находится в рамках правительственных стратегических программ (Япония, Европейский союз, США). Конкретными вопросами в этой части правового обеспечения применения информационных технологий в практических, реальных областях остаются вопросы коммуникаций и всей системы связи. Это специальный вопрос, в котором на первом плане находятся сюжеты сертификации, лицензирования, стандартизации. Здесь предстоит разбираться с разграничением сфер лицензирования для таких сложных систем, как СМИ, телерадиовещание. Конкретное их решение касается электронизации публичных библиотек, архивов; легитимного решения режима сайтов в Интернете различных публичных структур, решение проблем электронного документа и документооборота. Ускорение и уплотнение нормотворческой работы - задача всех уровней государственного управления, и прежде всего законодательных органов. Научная постановка вопросов о направлениях правового обеспечения информатизации - это первый шаг к реализации политики государства. Важнейшее направление законотворчества представляют проблемы обеспечения интересов пользователей, потребителей продукции современных технологий и ресурсов. В этой части формирования контуров информационного общества на первом плане находятся проблемы включения и использования информационных технологий в сферы социальной, политической, культурной, производственной, научной, управленческой деятельности. Сюда же относятся и вопросы создания условий массового информирования населения. Уже было отмечено, что все развитые страны формируют правительственные программы использования информационных технологий в основных сферах обществен- IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 329 ной жизни. Это касается в первую очередь обслуживания электронной торговли, электронизации управления, широкого использования информационных технологий в сфере образования, культуры, средств массовой информации. Но наиболее остро стоит вопрос об отставании в использовании информационных технологий в структурах государственного управления. И дело отнюдь не в количестве компьютеров, которых приходится на одного служащего (более чем 1:1). Дело в том, что большинство компьютеров в открытых системах до сих пор не увязано в единые сети и не обеспечивают активного перехода на электронные документы и современный документооборот. Право и политика органов исполнительной власти пока не предоставляет необходимых инноваций в этой области. Постановка вопроса об использовании модульной технологии в программном обеспечении информационных систем, возможно, позволит усилить внимание к ориентации разработчиков на функциональные блоки деятельности органов государственной власти и взаимодействия различных структур науки, производства между собой. Построение информационных, автоматизированных систем управления будет продуктивным только на основе упорядочения деятельности структур, потребляющих возможности и услуги информационных технологий. Развитие информатики и инновационной деятельности в различных социально-экономических сферах должно идти в тесной взаимосвязи. В этом смысле представляется важной мысль: информатизация в области государственного управления должна стать органической частью административной реформы и реформы экономической. При этом в основе должно быть заложено требование о гуманизации целей информатики. Социальные интересы, гармония интересов общества, личности, государства должны быть сбалансированы и нацелены на обеспечение тех потребностей общества, которые позволяют отдать приоритет повышению уровня культуры, сохранению цивилизации в подлинном ее понимании. На этом фоне недооценить значение Федеральной целевой программы «Электронная Россия» было бы ошибочным. Ее цели создают предпосылки для оптимистической оценки уровня понимания значимости проблемы для выстраивания парадигмы движения нашей страны по пути преодоления отставания в области информатизации. 330 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... Следует уделить внимание вопросу, какие участки в области государственного аппарата и всей управленческой деятельности можно считать наиболее чувствительными для информационной безопасности. Концепция нормативно-правового обеспечения информационной безопасности базируется на Доктрине информационной безопасности, которая ориентирует на выделение четырех основных составляющих национальных интересов России в информационной сфере: - соблюдение прав и свобод и гражданина в области получения информации и пользования ею при соблюдении гарантий в области персональных данных и личных тайн; - информационное обеспечение государственной политики Российской Федерации, формирование достоверной информации о политике государства при обеспечении баланса интересов общества, государства, личности; - развитие современных информационных технологий, отечественной индустрии информации, индустрии средств информатизации, коммуникаций и связи, формирование рынка на эти виды продукции; - защиту информационных ресурсов от несанкционированного доступа, обеспечение безопасности информационных и телекоммуникационных систем на территории России. Каждое из этих направлений наполняется конкретными задачами, которые предстоит решать с помощью не только правовых средств и методов, но и колоссальной организационной работы и технологической базы. Правовой фактор население считает весьма важным. Речь должна идти не только о наличии закона, но и о его качестве, восприимчивости населением как необходимого, доступного и работающего. Все это формирует правосознание и правовую культуру отношений в том числе и в области информатики. Уровень правосознания, правопонима-ния отражается и на деятельности тех структур, которые творят законодательство, и тех, которые его применяют. Угроза коренится в области состояния самого законодательства. Напомним, что по результатам опроса населения также право оказалось на 3-м месте в ряду 43-х причин «страха». Для сравнения скажем, что криминализация поставлена на 4-е место, коррупция - на 6-е, безработица на 5-е, кризис семейных отношений - на 22-е, американизация жизни - на 25-е место. Важно не просто место, отво- IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 331 димое праву, но и тот факт, что более половины опрошенных ставят «полное беззаконие» на 3-е место в причинах порождения «страха». Защитная реакция и пресекательные меры свойственны и органам надзора в области информатизации. Стремление выхода в Интернет различных органов и организаций, что стимулируется самой жизнью, требует регулирования поведения ответственных лиц и правил, которые непременно должны соблюдать все субъекты. Новое явление порождает и новые проблемы для общества. Однако можно наблюдать тактику надзорных органов, которая сводится к применению механизмов воздействия, не адаптированных к новым условиям. Просто «закрыть» или «наказать» - мало. В данном случае имеем в виду ситуацию, которая складывается в связи с новыми формами работы публичных библиотек, специальных информационных систем. Закрыть сайт, еще не означает обеспечить порядок отношений. Следует активно ставить вопрос и действовать в направлении выработки новых норм и правовых актов, соответствующих современным условиям. Множество проблем чувствительного свойства сегодня находится в сфере образования, обеспечения доступа к информации и устранения условий неравенства в данной сфере. Это мировая проблема. Но она решается в рамках отдельной страны. Вывод в данной части состоит в том, что обеспечение информационной безопасности является проблемой комплексной, базируется на установлении баланса интересов государства, общества и личности. Развитие правового регулирования в этой области имеет два направления - специализированное и общее. Проблема в их сочетании и предметном размежевании. С точки зрения задач правового обеспечения острой является и проблема гармонизации нормативной базы в рамках Российской Федерации, СНГ, Союзного государства России и Белоруссии, а также в пределах региональных и глобальных межгосударственных отношений. Что касается проблемы адаптации российского законодательства к другим правовым системам, то это особый вопрос. Резюмируя сказанное, следует сосредоточить внимание на направлениях укрепления и развития российского законодательства в рассматриваемой сфере. К сожалению, приходится говорить об уже достаточно известных про- 332 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... блемах, которые длительное время остаются в резерве этой деятельности наших нормотворческих структур. Это касается прохождения проектов федерального закона «О праве на информацию», которым полезно было бы в комплексе решить вопрос о правах граждан, юридических лиц, других организаций, органов государственной власти и местного управления. Это касается и вопросов документирования с охватом проблем электронного документа и документооборота. Сюда примыкают правовые вопросы упорядочения ведения регистрационно-учетных форм получения и структуризации информационных ресурсов. Пристального внимания требуют и вопросы упорядочения ресурсов, формируемых в области науки и других форм исследовательской деятельности, вопросы распоряжения уже накопленными фондами научно-технической информации. В связи с этим ждут своего решения вопросы о законах в области регулирования интеллектуальной собственности, авторского и патентного права, вопросы упорядочения отношений относительно коммерческой тайны, служебной и профессиональной конфиденциальной информации. Большой комплекс проблем правового упорядочения отношений в области организации массовой информации, квалификации различных структур информации в Интернете и иных глобальных системах. Следует основательно оценить процессы по отделению СМИ от государства, попытки продолжить традиционно сложившиеся приемы противопоставления общества (гражданского общества) его же (общества) порождению и источнику, важнейшему инструменту социальной организации - государству. Исправление пороков государственной системы не должно быть основанием для ослабления государственности в целом и основанием для лишения государства общения его структур через средства массовой информации. Эти процессы следует оценивать с учетом процессов создания новых и преимущественно теневых экономических структур, противостоящих системе государственной организации и контролю, в том числе правовому. «Закрыть Америку» путем выхода и захлопывания «двери», как это пытаются сделать некоторые идеологи СМИ, - прием неэффективный. Если государственные институты будут изменяться -а это неизбежно, то и все иные социальные механизмы и IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 333 институции будут меняться одновременно. Ускорение процессов и создание новых конфликтов - еще одна чувствительная зона безопасности. Здесь государственная политика в области законотворчества не может терять своих позиций и должна идти в русле социальных процессов. Важное значение в области информатики приобретают два не совсем правовых направления. Но они тесно связаны с правом и нуждаются в его поддержке. Во-первых, область бурно развивающихся стандартов технических и организационных. Они формируются преимущественно в региональном и международном фарватере, но их включение в регулятивные механизмы требует внимания и со стороны законодательства. Эта сторона дела как то утратила свое значение, и ей стоило бы уделить большее внимание в плане поддержки и гарантий реализации со стороны права. Во вторых, набирают силу и акты, имеющие морально-нравственную основу. Здесь необходима тщательная работа по взаимодействию правовых и нравственно-этических норм. Это задача аналитики в области исследования социальных нормативных регуляторов, в структуре которых возможно наращивание потенциала контроля непосредственно со стороны общества. Различные кодексы чести, долга и т.п. акты следует поощрять, но при этом и контролировать, имея в виду уязвимость сферы общественного сознания, которая под любыми предлогами может использоваться заинтересованными деструктивными силами. Достаточно чувствительной стороной состояния законодательства в области практической информатики являются проблемы процессуального значения. Это огромная область науки и практики, так как необходимы новые решения в учете, фиксации, сборе доказательств, в выработке оценки юридических фактов и их слагаемых, в понимании тонкостей работы с информацией в разных областях жизни. Процедуры и правила работы с информацией в системах государственного управления и в деловой практике частного сектора, процессуальные правила правоохранительных органов - особая область законодательства. Важен еще один момент. Уделив внимание вопросам юридической техники в плане теории права, необходимо подчеркнуть, что это исключительная по значимости область и законотворчества. Информатика здесь дает новые инструментарии, и научиться их использовать - одна из 334 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... задач юридических служб во всех структурах, принимающих решения и особенно в области создания новых нормативных актов. Специфика сферы правового регулирования и обеспечения информационной безопасности заключается в том, что здесь необходима уравновешенность между профилактической и непосредственной работой по обеспечению безопасных условий развития сферы информатизации и информатики в целом. Профилактика осуществляется на основе правового обеспечения нормальных условий работы. Пробелы или противоречия на этой стадии порождают угрозы, проистекающие из самой системы информатизации и из среды потребителей продукции и услуг информатики. Все те недоработки в области правового регулирования и неупорядоченности организации сфер потребления и производства информации, сфер социальной жизни обслуживания информационно-коммуникативным ресурсом, о которых уже сказано, являются источником угроз в области информационной безопасности. Собственно сфера информационной безопасности в значительной мере связана с обеспечением учета, анализа причин возникновения конфликтов и угроз налаженному порядку отношений как в открытой, так и в ограниченной по доступу сфере информатики. Здесь непосредственная связь со всем спектром национальной безопасности и информационным его обеспечением. Специалисты отмечают следующий набор причин обострения безопасности: вызов, риск, угроза, опасность, страх. Сюда бы следовало добавить еще и такие позиции, как социальная изолированность, инертность. Вызовы могут исходить из внутренней среды государства (реформы, преобразования в темпах, которые общество не успевает переварить), а также из среды внешней - монополизация, приоритеты в сфере производства, потребления, влекущие нарушение внутренних балансов или излишнее напряжение в той или иной сфере развития. Кроме того, риски в значительной мере сопряжены с неупорядоченностью отношений. Так можно рассматривать каждую позицию с профессиональной точки зрения и на этом строить систему обеспечения безопасности. Отметим только, что позиция обороны, снятия последствий мало продуктивна. Преимущество обеспечения безо^ пасности все же коренится в области профилактики и создания нормального течения процессов. Эти рассуждения IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 335 важны для расстановки акцентов в правовой работе, и в первую очередь в нормотворческой деятельности соответствующих органов государственной власти. Решение проблем информационной безопасности предполагает и наличие общего правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере, на основе которого создаются условия нормального режима работы и отношений, исключающие или сокращающие угрозы, опасность правонарушений. Встает методологически важный вопрос. Развитие законодательства в области информации и информатизации является областью общей информационной политики государства или областью информационной безопасности либо такой областью правового регулирования, в которой переплетаются задачи первого и второго направлений? Если исходить из понимания безопасности как создание определенного состояния системы, то задача обеспечения безопасности достигается в процессе создания нормального состояния информационных ресурсов, состояния реализации права на информацию различных субъектов, развития инфраструктуры информатизации и т.д. Следовательно, в каждом предметном направлении правового регулирования и формирования нормативно-правовой основы совмещаются задачи создания условий бесконфликтных отношений участников и одновременно условий предотвращения отступлений от нормы, выявления угроз и опасностей по каждому направлению, а также по формированию механизмов реагирования на реализуемые отступления от установленных правил. В целях анализа полноты, эффективности норм, обеспечивающих выявление угроз, правонарушений (что свидетельствует об опасности), применения мер ответственности в этих случаях в структуре направлений правового регулирования возможно выделить «обеспечение информационной безопасности». Но в самом законодательстве обозначить границу между актами и нормами, посвященными отдельно общему регулированию отношений и обеспечению безопасности в информационной сфере почти невозможно. Каждый закон, каждый иной нормативный акт содержит нормы, обеспечивающие правила, порядок отношений, соблюдение которых создает состояние безопасности, а нарушение или отступление от них - условия угрозы или реального правонарушения. Если в организационных и технических мерах возможно вы- 3)6 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... делить специально предназначенные для реализации обеспечения безопасности, защиты от угроз внутренних и внешних, то в правовых отношениях материя не поддается такому механическому разделению. Представляется, что каждый правовой акт может быть оценен не только с позиций позитивного установления правил поведения или отношений, но и с позиций его потенциала предотвращения нарушений. Это обязывает уделять большее внимание связи элементов правовых норм - гипотезы, диспозиции и санкций; формулировке содержания норм. Для достижения целей безопасности чаще применяются запретительные нормы, условия ограничения дозволенного. Известно, что состав правонарушений и санкции помещаются в соответствующие кодексы, нормы которых не всегда гармонизированы с нормами регулятивного характера. Много проблем связано и с механизмами выявления, фиксации правонарушений, их расследования, с осуществлением экспертиз и судебного разрешения дел. Здесь формируется область ответственности, которую можно рассматривать как наиболее самостоятельную область правового обеспечения безопасности: пресечение нарушения, восстановление нарушенного права, выбор меры наказания и т.д. В связи с этим в области правового обеспечения информационной безопасности первостепенное значение приобретают нормы процессуального права. Оценка норм ГПК, УПК, КоАП в их процессуальной части с точки зрения их применимости к области информационных коллизий и правонарушений должна получить большее внимание. Большой комплекс вопросов возникает в связи с организацией государственного надзора в рассматриваемой области. Это специальный вопрос, и к нему следует обратиться уже в других работах. И все же эффективность законодательства определяется полноценностью его регулятивной части - той части норм, которые создают ясность у участников определенных отношений, как они должны действовать в той или иной ситуации, какими правами и обязанностями они наделены от имени государства или своего контрагента (партнера). В этих целях всякий. раз необходимо знать о наличии нормативной основы для тех или иных отношений. Обращение практики к массиву действующего законодательства и подзаконных актов в информационной IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ... 337 сфере часто завершается установлением неполноты, несогласованности, а порой и противоречивости нормативно-правовой основы. Литература 1. Бачило И.Л. Место информационного законодательства в системе права // Восьмая Всероссийская конференция «Проблемы законодательства в сфере информатизации. - НТИ. - 1999. 2. Кочетов Э. Поворотный пункт с судьбе гуманитарной парадигмы // НАВИГУТ. - 2001. - Вып. 1. 3. Правдива М., Коляда С. Деньги «Электронной России» // КоммерсантЪ. - 2001. - И мая. 4. Право. Информация. Безопасность. Альманах // Российский юридический журнал. - 2001. - № 1. 5. Кристальный Б.В. Интернет и законодательство России // Проблемы информатизации. - 2000. - Вып. 3. 6. Мелюхин И.С. Указ соч. Приложение 1 СПИСОК НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В ОБЛАСТИ ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА 1. Конституция РФ 2. Федеральный закон от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» 3. Федеральный закон от 04.07.1996 № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене» 4. Закон РФ от 23.09.1992 № 3526-1 «О правовой охране топологий интегральных микросхем» 5. Закон РФ от 23.09.1992 № 3523-1 «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных» 6. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» 7. Федеральный закон от 29.12.1994 № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» (ред. на 01.02.2001) 8. Закон РФ от 29.12.1994 78-ФЗ «О библиотечном деле» (текущая ред. по состоянию'на 27.08.1997 г.) 9. Закон РФ от 09.07.1993 № 5351-1 (ред. от 19.07.1995) «Об авторском праве и смежных правах» 10. «Патентный закон Российской Федерации» от 23.09.1992 № 3517-1 (ред. 01.02.2001) 11. Закон РФ от 23.09.1992 «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименовании мест происхождения товаров» (ред. 01.04.2000) 12. Закон РФ от 13.05.1992 «Об ответственности за нарушение порядка представления государственной статистической отчетности» 13. Закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 (ред. от 06.10.1997) «О государственной тайне» 14. Закон РФ от 10.07.1992 «Об образовании» (ред. от 16.10.2000) 15. Федеральный закон от 25.02.1999 № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» 16. Федеральный закон от 29.07.1998 № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» 17. Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» 18. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 31.12.1997) «О Правительстве Российской Федерации» 19. Закон РФ от 17.01.1992. «О Прокуратуре Российской Федерации» (ред. 26.11.1999) 20. Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе со- ПРИЛОЖЕНИЕ 1 339 вести и о религиозных объединениях» 21. Федеральный закон от 21.07.1997 № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» 22. Федеральный закон от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии» (ред. от 17.12.1998) 23. Федеральный закон от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» (ред. от 23.07.1998) 24. Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (ред. от 18.01.2001) 25. Федеральный закон от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» 26. Федеральный закон от 16.04.2001 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» 27. Федеральный закон от 12.07.2000 «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» 28. Федеральный закон от 02.01.2000. 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» 29. Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (ред. от 26.11.1998) 30. Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» 31. Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (ред. от 07.01.1999) 32. Закон РФ от 27.12.1991. «О средствах массовой информации» (ред. 11.08.2001) 33. Федеральный закон от 01.12.1995 № 191-ФЗ (ред. от 22.10.1998) «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» 34. Федеральный закон от 02.01.2000 15-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «Об экономической поддержке районных городских газет» 35. Федеральный конституционный закон от 10.10.1995 № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» 36. Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» 37. Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ (ред. 14.11.2000) «Об основах государственной службы Российской Федерации» 38. Федеральный закон от 18.07.1995 № 108-ФЗ «О рекламе» 39. Федеральный закон от 21.06.1995 № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 40. Федеральный закон от 17.05.1995 № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» 41. Федеральный закон от 20.04.1995 № 45-ФЗ (ред. от 06.01.1999) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» 340 ПРИЛОЖЕНИЕ 1 42. Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (ред. 12.01.2000) 43. Федеральный закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» 44. Федеральный закон от 22.10.1999 185-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» 45. Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» 46. Федеральный закон от 29.12.1994 № 78-ФЗ «О библиотечном деле» 47. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» 48. Основы законодательства РФ об архивном фонде Российской Федерации и архивах от 07.07.1993 № 5341-1 49. Закон РФ от 24.06.1993 № 5238-1 (ред. от 17.12.1995) «О федеральных органах налоговой полиции» 50. Закон РФ от 10.06.1993 № 5154-1 (ред. от 27.12.1995) «О стандартизации» 51. Закон РФ от 10.06.1993 № 5151-1 «О сертификации продукции и услуг» (ред. от 31.07.1998) 52. Закон РФ от 19.02.1993 № 4524-1 «О федеральных органах правительственной связи и информации» (ред. от 24.12.1993) 53. Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (ред. от 31.12.1997) 54. Закон РФ от 09.10.1992 № 3615-1 «О валютном регулировании и валютном контроле» (ред. от 29.12.1998) 55. Закон РФ от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (ред. от 21.07.1998) 56. Закон РФ от 11.03.1992 № 2490-1 «О коллективных договорах и соглашениях» (ред. от 24.11.1995) 57. Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» (ред. от 09.01.1996) 58. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 10.02.1999) 59. Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» (ред. от 02.03.1998; 04.08.2000) 60. Закон РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (ред. от 10.02.1999) 61. Закон РСФСР от 25.10.1991 № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» (ред. от 24.07.1998) 62. Закон РСФСР от 18.10.1991 № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» (ред. от 08.06.1996) 63. Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» ПРИЛОЖЕНИЕ 1 341 64. Закон РФ от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (ред. от 06.05.1998) 65. Закон РСФСР от 21.03.1991 № 943-1 «О государственной налоговой службе РСФСР» (ред. от 16.11.1997) 66. Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (ред. от 31.07.98) 67. Федеральный закон от 25.07.1998 № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» 68. Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации-» 69. Федеральный закон от 19.07.1998 № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» 70. Федеральный закон от 22.06.1998 № 86-ФЗ «О лекарственных средствах» 71. Федеральный закон от 08.01.1998 № 2-ФЗ «Транспортный устав железных дорог Российской Федерации» 72. Федеральный закон от 05.11.1997 № 138-ФЗ «О ратификации конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении» 73. Федеральный закон от 02.05.1997 № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»» , 74. Федеральный закон от 01.04.1996 № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» 75. Федеральный закон от 10.01.1996 № 5-ФЗ «О внешней разведке» 76. Федеральный закон от 26.12.1995 № 209-ФЗ «О геодезии и картографии» 77. Федеральный закон от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» 78. Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (ред. от 15.04.1998) 79. Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (ред. от 10.02.1997) 80. Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об- оперативно-розыскной деятельности» (ред. от 12.01.2000) 81. Федеральный закон от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (ред. от 06.01.1999) 82. Федеральный закон от 16.02.1995 № 15-ФЗ «О связи» 83. Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (ред. от 24.01.1998) 84. Закон РФ от 20.08.1993 № 5663-1 «О космической деятельности» (ред. от 29.11.1996) 85. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утв. ВС РФ 22.07.1993 № 5487-1) (ред. от 02.03.1998) 342 ПРИЛОЖЕНИЕ 1 86. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1) 87. Основы законодательства Российской Федерации о культуре (утв. ВС РФ 09.10.1992 № 3612-1) 88. Закон РФ от 13.05.1992 № 2761-1 «Об ответственности за нарушение порядка представления государственной статистической отчетности» 89. Закон РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» 90. Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (ред. от 10.02.1999) 91. Закон РФ от 20.02.1992 № 2383-1 «О товарных биржах и биржевой торговле» (ред. от 19.06.1995) 92. Закон РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» (ред. от 02.06.1993) 93. Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на чернобыльской АЭС» (ред. от 16.11.1997) 94. Закон РФ от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (ред. от 21.07.1998) 95. Закон РСФСР от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» (ред. от 15.06.1996) 96. Закон РФ от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (ред. от 06.05.1998) 97.Федеральный закон от 25.09.1998 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ред. от 25.01.2001) 98. Федеральный закон от 02.12.1990 № 394-1 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ред. от 31.07.1998) 99. Закон РСФСР от 08.07.1991 № 976 «О судоустройстве РСФСР» (ред. от 04.01.1999) 100. Все кодексы Российской Федерации, включая ГК РФ, УК РФ, КоАП и др. Приложение 2 КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ДЛЯ ИЗУЧАЮЩИХ ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО ПРИ ИСПОЛЬЗОВАНИИ УЧЕБНОГО ПОСОБИЯ «ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО. ОСНОВЫ ПРАКТИЧЕСКОЙ ИНФОРМАТИКИ» Необходимые пояснения В порядке эксперимента предлагаем дифференциацию вопросов, ответы на которые мобилизуют внимание на ключевых и дискуссионных проблемах информационного права. В левой графе помещены вопросы, которые обязательны для всех изучающих этот предмет. Средняя графа акцентирует внимание на более углубленном изучении наиболее сложных вопросов, и они адресованы аспирантам. Правая графа содержит дополнительные вопросы для студентов, получающих второе высшее образование и имеющих опыт практической работы. Преподаватели информационного права или его фрагментов, в зависимости от состава студентов и аспирантов на базе предложенных вопросов могут формировать программы практических занятий, тематику докладов, рефератов или курсовых работ. Для общеобразовательной цели Для научно-практических задач Для практики информационной деятельности Раздел I. Информатика как предметная сфера правового регулирования 1. Информатика и информационное право, как они связаны? 2. Какие направления информатики изучает информационное право? 3. Что формирует предметную область информационного права? 4. Какими законами регулируются отношения в области 1. Какая предметная область общественных отношений изучается информационным правом? 2. В чем различие между информационной сферой и информационной средой? 3. Как формируется структура информационного права? 4. Почему ФЗ «Об 1. Какие направления информационного права наиболее актуальны для практики? 2. Назовите основной закон РФ в системе информационного законодательства. Каково его значение? 3. В чем Вы видите пользу в определении принципов права? 344 ПРИЛОЖЕНИЕ 2 информационного права? 5. Какое значение имеет правосознание в области практической информатики? 6. Как сформулировать принципы информационного права? 7. Почему говорим о методах информационного права, а не об одном методе? 8. Как связано информационное право с другими отраслями российского права? информации, информатизации и защите информации» называют базовым? 5. Какова роль принципов информационного права в законодательной и правоприменительной деятельности? 6. Снижает ли значение информационного права множество его методов? 7. Как связны институты информационного права с конституционным и административным правом? 4. Как связаны информационное право и гражданское право? 5. Прослеживается ли связь государственного управления, местного самоуправления с информатикой? 6. Как служащий государственного аппарата формирует свое информационное пространство? Раздел II. Дефиниции, институты и другие правовые ка-тегории информационного права_____________________ 1. Что такое правовая дефиниция и как эта категория используется в информационном праве? 2. Зачем нужны единые термины и понятия в информационном праве? 3. Как определить понятие, роль и назначение правового института в области практической информатики? 4. Какие институты права определяют специфику отрасли информационного права? 5. Как определить содержание института права на 1. Кто и в каком порядке формулирует правовые дефиниции? 2. Какие правовые дефиниции в информационном праве можно считать наиболее устойчивыми? 3. Какие институты информационного права уже сложились? Есть ли перспективы их развития? 4. В чем Вы видите проблемы развития института права на информацию? 5. Как реализует Российская Федерация и ее властные структуры 1. Пользуетесь ли Вы словарями и тезаурусами при поиске правовой информации? 2. Как применяется институт права на информацию в деятельности граждан? 3. В чем специфика права на информацию юридических лиц и органов государственной власти? 4. Ограничивает ли Интернет право на информацию? 5. Какие субъекты обладают правом на информацию по законодательству РФ? 6. Зачем и как устанавливать право- ПРИЛОЖЕНИЕ 2 345 информацию? 6. Как в законах РФ определены: «информация», «информационные ресурсы», «документ»? 7. Зачем нужен институт правового режима в информатике? 8. Из каких элементов складывается правовой режим информационных ресурсов? 9. Что означает документирование информации? 10. Что Вы знаете о структуре документа бумажного и электронного? 11. Где используют электронный документ и электронную цифровую подпись? 12. Зачем нужно устанавливать форму собственности на информационные ресурсы? 13. Какие правовые категории регулируют доступ к информации? 14. В чем связь и различие таких понятий, как: охрана, защита информационных ресурсов и обеспечение информационной безопасности? право на информацию? 6. Влияет ли Интернет на содержание и формы реализации права на информацию? 7. Как формируется субъективное право на информацию? 8. Как связаны институты права на информацию и правового режима информации? 9. В чем состоит комплексность регулирования правового режима информации? 10. В каких направлениях развивается правовая основа документирования информации в условиях Интернета? 11. Что защищает информационное право: форму, содержание или носитель информации? 12. Как применяются институты собственности и исключительных прав в области формирования и использования информационных ресурсов? 13. Как повысить культуру защиты разных категорий информации по доступу? 14. Что предусматривает Доктрина информационной безопасности РФ для обеспечения баланса интересов вой режим на информационные ресурсы определенного субъекта? 7. Что надо учитывать при оформлении правового режима информации юридического лица и органа исполнительной власти? 8. Как обеспечить защиту государственной тайны? 9. В чем особенности защиты коммерческой тайны? 10. Кто отвечает за безопасность персональных данных? 11. Как защитить свою информацию в Интернете? 12. Какие виды информационных технологий Вы знаете? 13. Какие законы РФ регулируют отношения в области обмена информации? 14. Кто и в каком порядке осуществляет распределение и защиту информационных сетей? 346 ПРИЛОЖЕНИЕ 2 общества, государства, личности? 15. В какой части вопросы коммуникаций и иных средств информационной инфраструктуры включаются в сферу информационного права? 16. Воздействует ли право на регулирование систем и сетей в Интернете? Раздел III. Правовое регулирование информационной деятельности 1. Как отличить информационную деятельность от других направлений социально-полезной деятельности? 2. Какие виды информационной деятельности Вы знаете? 3. Какие виды деятельности реализуются через Интернет-технологии? 4. Какие виды правоотношений реализуются в сфере информатики? 5. Что такое информационное обеспечение? 6. Как различить информационную деятельность общего, специального и специализированного назначения? 7. Какие объекты в информатике нуждаются в стандар- 1. Изучается ли информационная •деятельность в праве? 2. По каким критериям можно классифицировать информационную деятельность? Как влияет выбор критерия на работу законодателя? 3. Как создать правовую основу моделирования информационной деятельности субъекта? 4. Возможно ли движение к правовому Интернету? Если да, то как? 5. Какие особенности предмета правоотношения в сфере информатики должны учитываться в правотворческой и правоприменительной практике? 1. Имеет ли значение различение «деятельности», «действий» и «деяний» в сфере информатики? 2. Можно ли создать стабильную модель информационной деятельности для определенного субъекта? 3. Как оформляются правоотношения граждан в области информационной деятельности в рамках: а) юридического лица, б) органа исполнительной власти, в) контактов между физическими лицами? 4. Какими юридическими документами оформляются обязанности работника в области делопроизводства и доку- ПРИЛОЖЕНИЕ 2 347 тизации и сертификации и почему? 8. Нужно ли лицен^ зировать информационную деятельность? 9. Кто определяет формы и методы защиты информации и информационных технологий? 10. Что такое обеспечение информационной безопасности? 11. Как обеспечивать безопасность информации в сфере интеллектуальной собственности? 12. В чем выражена информационная основа результата интеллектуальной деятельности? 13. Какой институт гражданского права объединяет объекты информационного ресурса и объекты интеллектуальной собственности? 14. Как определяет и использует ГК РФ категорию «информация»? 15. Меняет ли форма электронного документа правовые методы защиты исключительных прав его автора или другого правообладателя? 16. Что Вы знаете о защите интеллектуальной собственности в Интернете? 17. Как усиливает защиту своих прав 6. Как различить предмет и объект в правовом отношении в информационной сфере? 7. Какие виды информации являются наиболее уязвимыми и почему? Как они защищаются правом? 8. Какие задачи в области законодательства ставит Доктрина информационной безопасности РФ? 9. Что такое угрозы в области информационной безопасности и какие виды угроз Вы знаете? 10. Как различить охрану, защиту, гарантии безопасности в информационной сфере? 11. Как связаны категории «документ» и «результат» интеллектуальной деятельности? 12. Что такое «копирайт»? 13. Какие способы защиты своих прав использует автор произведения и ноу-хау? 14. Какие способы закрепления своих прав и обязанностей использует работодатель? 15. Как защитить исключительные права в Интернете? 16. Каким образом улучшить законодательство РФ в ментооборота? 5. Какие виды информационной деятельности подлежат лицензированию? 6. Какие составы преступлений по УК РФ можно считать информационными преступлениями? 7. Как информационные правонарушения отражены в новом КоАП? 8. Как надо организовать работу с коммерческой тайной? 9. Кто и каким образом осуществляет учет документов по научно-технической деятельности? 10. Кто и в какой форме осуществляет учет объектов ИС? И. Какие виды договоров заключает работодатель и автор результата интеллектуальной деятельности? 1 2. Что учитывает бухгалтерия по нематериальным активам? 13. Какие виды договоров заключает юридическое лицо с контрагентами в области использования объектов и прав интеллектуальной собственности. Как защищается информация при этом? 348 ПРИЛОЖЕНИЕ 2 и интересов автор, если он использует методы защиты документа применительно к рукописи произведения? целях защиты информации в сфере интеллектуальной деятельности и исключительных прав авторов? Раздел ГУ. Влияние информатизации на государственно-правовую деятельность__________________________ ОГЛАВЛЕНИЕ Введение..............................................3 Раздел I ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ Глава 1 Информационная сфера, информационная среда и информационное право...............................14 Глава 2 Основные направления формирования информационного права (определение предмета отрасли)...................29 § 1. Процесс формирования предметной области информационного права.............................29 § 2. Цели информационного права как отрасли .............35 Глава 3 Принципы и методы информационного права. Взаимодействие с другими отраслями в системе права................................................48 § 1. Принципы и методы правового регулирования в практической информатике........................48 § 2. Взаимодействие информационного права с другими отраслями российского права ........................54 Раздел II ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА Глава 1 Правовые дефиниции - путеводитель в информационном законодательстве......................................61 Глава 2 Правовые институты в информационном праве...........71 § 1. Право на информацию - основной институт информационного права.............................71 § 2. Определение предмета законодательного регулирования . 75 350 ОГЛАВЛЕНИЕ § 3. Содержание института права на информацию и особенности проекта федерального закона «О праве на информацию» ..........................79 § 4. Содержание права на информацию ...................86 Глава 3 Институт правового режима в информационном праве.....94 § 1. Категория «информационные ресурсы» в праве.........94 § 2. Правовой режим информационных ресурсов............97 § 3. Развитие нормативной основы формирования и использования информационных ресурсов............119 Глава 4 Правовой режим информационных технологий, информационных систем и сетей.......................122 § 1. Правовой режим информационных технологий.........122 § 2. Применение института правового режима к информационно-коммуникационным технологиям и сетям..........................................133 § 3. Правовое регулирование информационных систем......140 Раздел III ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Глава 1 Деятельность и действия субъектов в сфере практической информатики ...........................155 § 1. Понятие и структура информационной деятельности . . . 155 § 2. Виды информационной деятельности. Подходы к классификации .................................158 § 3. Моделирование правовой работы в области информационной деятельности......................165 § 4. О связи деятельности, действий и деяний в информационной сфере ..........................168 § 5. Правоотношения в сфере информатики...............178 Глава 2 Государственно-правовое регулирование в области информатизации.....................................190 § 1. Мотивы постановки вопроса ........................190 § 2. Информатизация как фактор глобализации экономических, культурных и иных социальных процессов........................................192 § 3. Подход к государственно-правовому регулированию в области информатизации .........................198 § 4. Правовые проблемы информатизации экономики.......200 ОГЛАВЛЕНИЕ 351 Глава 3 Интернет как явление для системы права...............208 § 1. Интернет: факт, явление или процесс? ...............208 § 2. Предметные сферы отношений и методы нормативно-правового воздействия на их упорядочение в структуре Интернета ................210 § 3. Возможно ли движение к правовому Интернету........217 § 4. Реагирует ли право на Интернет как на новое явление и процесс ................................222 Глава 4 Правовые вопросы библиотек как информационных систем..............................................230 § 1. Специфика публичных библиотек.................... 230 § 2. Порядок финансирования библиотек .................233 § 3. Вопросы правового статуса библиотек ................237 Глава 5 Право собственности на информационные ресурсы .......241 § 1. Правовые основы формирования информационного ресурса .........................................241 § 2. Пути определения организационно-правовых приемов.........................................244 Глава 6 Подходы к обеспечению защиты и безопасности информации......................................... 253 § 1. Определение задач защиты информации..............253 § 2. Задачи безопасности информации в праве.............254 § 3. Безопасность информации в условиях глобализации социального развития..............................260 Раздел IV ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Глава 1 Государственно-правовые институты в условиях информатизации общества ............................273 § 1. Государственное управление и институты права .......273 § 2. Практическое значение обращения к категории «институт».......................................279 352 ОГЛАВЛЕНИЕ Глава 2 Ответственность органов государственной власти в условиях информатизации...........................287 § 1. Изменение ответственности в условиях информатизации..................................287 § 2. Гласность в работе органов исполнительной власти — условие законности и снижения правонарушений..................................290 § 3. Обеспечение реальной ответственности в области информационной деятельности .............296 Глава 3 Информационное законодательство - нормативная основа практической информатики.....................312 § 1. Десять лет развития информационного законодательства в России .........................312 § 2. Формирование политики информационного законодательства ................................. 316 § 3. Направления развития законодательства .............324 Приложение 1. Список нормативных правовых актов в области информационного права ...................338 Приложение 2. Контрольные вопросы для изучающих информационное право при использовании учебного пособия «Информационное право: основы практической информатики»........................ 343 ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО: ОСНОВЫ ПРАКТИЧЕСКОЙ ИНФОРМАТИКИ. УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ /И.Л. Бачило. - М.: 2001. Издание г-на Тихомирова М.Ю. Лицензия ЛР № 064417 от 24 января 1996 года, Лицензия ИД № 03629 от 25 декабря 2000 года Адрес издательства: 117279, г. Москва, а/я 18. Налоговая льгота - общероссийский классификатор продукции ОК-005-93, том 2; 953000 - книги, брошюры Подписано в печать 30.10.2001 г. Формат 60x88 1/16. Печать офсетная. Гарнитура Journal. Усл. печ. л. 22. Тираж - 9000 экз. 1-й завод - 3000 экз. Заказ № 4600 Отпечатано в ППП «ТИПОГРАФИЯ «НАУКА» 121099, г. Москва, Шубинский пер., д. 6
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
