.

Авер\’янов В.Б. 2004 – Адміністративне право. Академічний курс, Т.1 частина 3 (книга)

Язык: русский
Формат: реферат
Тип документа: Word Doc
0 21224
Скачать документ

Авер’янов В.Б. 2004 – Адміністративне право. Академічний курс, Т.1
частина 3

Види державного контролю

§ 1. Внутрішній адміністративний контроль

У сфері виконавчої гілки влади внутрішній адміністративний контроль
здійснюється самими органами виконавчої влади та їх посадовими особами.
Об’єктом такого контролю можуть бути будь-які дії й рішення, що їх
здійснюють і приймають інші органи виконавчої влади, дотримання та
виконання правових приписів, законність та доцільність управлінської
діяльності. Внутрішній адміністративний (далі — внутрішній контроль)
контроль спрямований на удосконалення діяльності органів виконавчої
влади, забезпечення законності в державному управлінні.

До основних об’єктів внутрішнього контролю слід віднести діяльність
органів виконавчої влади щодо забезпечення:

0 реалізації єдиної державної політики у різних сферах; 0 дотримання
прав і законних інтересів громадян; 0 надання адміністративних
(управлінських) послуг органами виконавчої влади, їх посадовими особами;
0 відповідності фактичної діяльності органів виконавчої влади

визначеному законом обсягу їх повноважень; <> раціонального
використання фінансових, матеріальних і трудових ресурсів, економічності
та ефективності діяльності управлінського апарату; 0 сумлінного
виконання службових обов’язків та підвищення професійної підготовки
державних службовців.

Внутрішній контроль може здійснюватися за ініціативою самого органу
виконавчої влади, посадової особи або може бути ініційований ззовні —
іншим державним органом, громадською організацією чи на підставі
звернення громадян.

Контроль у сфері виконавчої влади має ієрархічний характер, проводиться
вищим органом (посадовою особою) щодо підпорядкованого органу чи
підлеглої посадової особи. Такий контроль може стосуватися доцільності,
необхідності та ефективності дій підконтрольного суб’єкта; при його
здійсненні вищий орган може зупиняти, змінювати чи скасовувати
неправомірні рішення.

Відповідного Конституції України Кабінет Міністрів України є
вищим’органом у системі органів виконавчої влади, який спрямовує і
координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади і здійснює
контроль за всіма ланками виконавчої влади. Такий контроль має загальний
інформаційно-аналітичний характер.

Контроль, який здійснюється центральними органами виконавчої влади
(ЦОВВ), має певні особливості порівняно з контролем уряду. Такий
контроль відіграє важливу роль у зміцненні законності, службової
дисципліни, підвищенні рівня’ організованості й порядку в сфері
державного управління.

Контроль, який здійснюється місцевими органами виконавчої влади —
державними адміністраціями та територіальними органами міністерств та
інших ЦОВВ, має значно менший обсяг, але він найбільш наближений до
контрольованих об’єктів, а отже, і значення його досить вагоме.

Контроль в органах виконавчої влади не зводиться лише до перевірки
виконання відповідних повноважень та функцій, а передбачає врахування і
якості виконання, своєчасне виявлення проблем, а також концентрацію
зусиль на коригуванні ситуації, застосуванні заходів щодо забезпечення
виконання завдань. Особлива увага до контролю в сфері виконавчої влади
зумовлена характером діяльності її органів, потребою в постійному
зворотному зв’язку щодо динаміки розвитку суспільних відносин у різних
сферах.

За змістом та напрямами здійснення державний контроль поділяється на
загальний і спеціальний. Загальний контроль здійснюють органи виконавчої
влади загальної компетенції: Кабінет Міністрів України, місцеві державні
адміністрації. Спеціальний (або спеціалізований, функціональний)
контроль здійснюється органами, для яких контроль є основним чи одним з
основних напрямів діяльності.

Залежно від галузей, сфер діяльності та суб’єктів, що здійснюють
спеціальний контроль у системі виконавчої влади, виділяють і відповідні
його види: фінансовий контроль, який, в свою чергу, поділяється на
банківський, податковий і бюджетний; контроль за виконанням
управлінських рішень та дотриманням виконавчої дисципліни^ контроль у
сфері природоохоронної діяльності; митний, статистичний, антимонопольный
та інші.

Спеціальний контроль, що здійснюється вищим органом щодо нижчого, може
мати відомчий і надвідомчий характер. Поділ на відомчий та надвідомчий
контроль є типовим для виконавчої системи.

В Україні побудова системи контролю у сфері державного управління
відбувається переважно шляхом розвитку складних і розгалужених систем
надвідомчого контполю. Завлання таких систем контролю полягає в
забезпеченні комплексних рішень, що стосуються декількох галузей
управління чи реалізації окремих функцій управління. Такий вид контролю
не пов’язаний з організаційною підпорядкованістю суб’єктів.

Система надвідомчого контролю охоплює фінансово-бюджетні відносини,
антимонопольну діяльність, податкову та митну сфери, приватизацію та
роздержавлення майна, навколишнє природне середовище, державну службу
тощо. Цей перелік не є вичерпним, оскільки триває процес структурної
перебудови державного управління та визначення його головних завдань і
напрямів, а отже, формування відповідних систем органів надвідомчого
контролю.

Відомчий контроль здійснюється в системі управління з вертикальною
організаційною підпорядкованістю суб’єктів.

Також можна виділити безпосередній контроль, який здійснюється
спеціальними органами шляхом перевірок, ревізій, експертиз, і
опосередкований контроль, що застосовується в тих випадках, коли держава
не може прямо контролювати ті чи інші дії підприємницької чи інших видів
діяльності та застосовувати адміністративний примус. Отримуючи
інформацію з інших джерел (статистичні дані, фінансові звіти, аналіз
ситуації), вона застосовує інші важелі. Так, держава всіляко сприяє
розвитку та підвищенню конкурентоспроможності вітчизняних товарів
суб’єктів підприємницької діяльності різних форм власності. Володіючи
інформацією про стан справ у виробництві цих товарів, держава шляхом
зниження податків, відрахувань до бюджету, надання кредитів та інших
заходів сприяє їх розвитку, може контролювати виробництво.

В Україні відсутня структурно впорядкована система органів контролю у
сфері державного управління. Існують окремі контролюючі органи з
надвідомчими та відомчими повноваженнями, між якими практично відсутні
організаційні, інформаційні зв’язки. Органи контролю не мають єдиного
центру, який би об’єднував, координував, здійснював інший організуючий
вплив на їхню діяльність.

Водночас при реалізації повноважень органами виконавчої влади, виконанні
поставлених перед ними завдань нерідко мають місце їх перевищення,
втручання у діяльність інших структур, невиконання управлінських рішень
та порушення вимог чинного законодавства. Все це певною мірою спричинене
відсутністю чіткої структури та визначеності механізму взаємодії
координуючих ланок, які могли б відігравати стримуючу роль і не лише
надавати інформацію про певний стан, але й запобігати неправомірним діям
та застосовувати заходи примусу.

Отже, необхідно створити цілісну систему органів контролю в сфері
виконавчої влади з організаційним центром, який здійснюватиме
регулювання і координацію діяльності органів контролю в сфері державного
управління.

§ 2. Контроль з боку Президента України

Президент України відповідно до Конституції України має широкі
повноваження з контролю у сфері державного управління. Такі права йому
на-“” дані як главі держави, гаранту державного суверенітету,
територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав
і свобод людини і громадянина. Вони стосуються як формування
організаційних засад системи виконавчої влади, так і змісту її
функціонування.

Конституція України не містить прямої вказівки щодо президентського
контролю, але здійснення його якнайтісніше пов’язане з правами
Президента України:

0 припиняти повноваження Прем’єр-міністра України та приймати рішення
про його відставку; 0 призначати на посади членів Кабінету Міністрів,
керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів
місцевих державних адміністрацій та припиняти їхні повноваження; 0
скасовувати акти Кабінету Міністрів та Ради міністрів Автономної
Республіки Крим (п. 9, 10, 16 частини першої ст. 106 Конституції
України) та ін.

Президентський контроль у сфері виконавчої влади здійснюється як
безпосередньо, так і з допомогою еідіїовідних структур. Безпосередній
контроль здійснюється при доборі кадрів і призначенні на посади та
звільненні з посад міністрів, голів державних комітетів (державних
служб), голів місцевих державних адміністрацій, призначенні та
звільненні представників у іноземних державах, вищого керівництва
Збройних Сил України тощо.

Вирішуючи питання про призначення на посаду, Президент контролює і
діяльність посадових осіб, що здійснюють підбір кандидатур на відповідну
посаду. За таких умов контроль слід розуміти в його широкому значенні,
коли під час співбесіди, ознайомлення з інформацією, характеристиками,
аналізом різних ситуацій формується уявлення про потреби кадрового
забезпечення, і не лише з точки зору формальних вимог, а й багатьох
інших обставин, які мають значення для функціонування виконавчої влади.

Призначаючи за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра та за його
поданням — членів Кабінету Міністрів, Президент України має право
скасовувати постанови та розпорядження уряду.

Важливі функції із забезпечення реалізації контрольних повноважень
Президента України здійснює Головне контрольне управління Адміністрації
Президента України. Відповідно до повноважень, закріплених у Положенні
про Головне контрольне управління, воно здійснює перевірку виконання
органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також організаціями
указів та розпоряджень Президента України. На це управління покладено
здійснення контролю за виконанням доручень Президента України на всіх
рівнях виконавчої влади.

Головне контрольне управління здійснює координацію заходів щодо
забезпечення контролю за виконанням актів та доручень Президента
України, Кабінету Міністрів, доручень Глави Адміністрації Президента
України та методичне керівництво діяльністю відділів контролю в апараті
обласних державних адміністрацій. Такі відділи діють на основі Типового
положення про відділ контролю апарату обласної, Київської та
Севастопольської міської державної адміністрації (затвердженого
Постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2002 р.). До основних
завдань цих відділів віднесено:

а) здійснення контролю за виконанням законів України та інших
нормативно-правових актів, актів і доручень Президента України, Кабінету
Міністрів, глави Адміністрації Президента;

б) аналіз причин порушень та підготовка пропозицій щодо їх усу-

нення;

в) підготовка інформаційних довідкових та інших матеріалів з пи-

тань виконання згаданих актів та доручень тощо.

Отже, президентський контроль у сфері виконавчої влади має
конституційно-правове підґрунтя гвідповідне закріплення в
нормативно-правових актах. Здійснення контрольної функції, крім
правового, має відповідне організаційне забезпечення. Тому
президентський контроль, що здійснюється у межах конституційних
повноважень Президента України, з організаційно-правової точки зору має
достатні підстави для дійового впливу на стан функціонування виконавчої
влади.

§ 3. Парламентський контроль

У системі державного контролю парламентський контроль має суттєві
особливості, які зумовлені статусом суб’єкта контролю — Верховної Ради
України як представницького органу держави. Це є підставою ддя визнання
парламентського контролю особливою формою державного контролю, котра
виходить за межі традиційного уявлення про державний контроль як засіб
забезпечення законності у державному управлінні.

Метою парламентського контролю є:

0 встановлення не тільки відповідності діяльності на території України
або в межах її інтересів за кордоном Конституції і законам України, а й
доцільності, соціально-економічної та політичної обгрунтованості
діяльності;

0 виявлення відхилень від конституційних вимог, державних програм;

0 визначення причин незаконної або недоцільної діяльності та засобів,
спрямованих на вдосконалення, раціоналізацію, розвиток об’єкта контролю;

0 виявлення передумов притягнення винних до відповідальності.

Парламентський контроль здійснює Верховна Рада України, яка діє без
будь-яких доручень, безпосередньо на підставі Конституції і законів
України, в межах власної компетенції щодо будь-яких об’єктів контролю —
за виключенням судів та правоохоронних органів при провадженні
операхивно-розшукової роботи, досудового слідства, здійснення правосуддя
за окремими справами.

Щодо цих об’єктів здійснюється непрямий парламентський контроль при
призначенні шести суддів Конституційного Суду України, обранні суддів у
системі судів загальної юрисдикції (в тому числі спеціалізованих судів),
наданні згоди Верховної Ради України на затримання чи арешт судді,
призначенні трьох членів Вищої ради юстиції.

Непрямий парламентський контроль Верховна Рада здійснює також щодо
діяльності Президента України при:

заслуховуванні щорічних та позачергових послань Президента про внутрішнє
і зовнішнє становище України і затвердженні рішень про надання Україною
займів та економічної допомоги іноземним та міжнародним організаціям,
про одержання Україною від іноземних держав, банків та міжнародних
фінансових організацій займів, не передбачених Державним бюджетом
України, здійсненні контролю за їх використанням;

схваленні рішень про згоду щодо надання військової допомоги іншим
державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України в іншу
державу або допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію
України;

затвердженні указів Президента України про введення воєнного або
надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну
або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами
надзвичайної екологічної ситуації;

обговоренні подання Президента України про стан війни і укладення миру,
рішення Президента України про використання Збройних Сил України та
інших військових формувань;

наданні згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та
денонсації міжнародних договорів України;

прийнятті рішення про направлення до Президента України запиту на вимогу
народного депутата, групи народних депутатів, комітету Верховної Ради
України;

здійснення процедури усунення Президента України з поста в порядку
імпічменту.

Прямий (безпосередній) парламентський контроль Верховна Рада України
здійснює щодо:

0 забезпечення конституційних прав, свобод та обов’язків людини ї
громадянина; 0 діяльності Кабінету Міністрів України, Генерального
прокурора України, інших державних органів та посадових осіб, які
обираються, призначаються, затверджуються Верховною Радою України або на
призначення яких потрібна її згода;

0 фінансово-економічної діяльності держави.

Парламентський контроль за забезпеченням прав, свобод та обов’язків
людини і громадянина здійснюється Верховною Радою України безпосередньо
та через Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, через деякі інші
державні органи, у формуванні складу яких Верховна Рада бере
безпосередню участь (наприклад, Конституційний Суд України, Вища рада
юстиції тощо).

Парламентський контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України
здійснюється при:

розгляді та прийнятті рішення щодо схвалення Програми діяльності
Кабінету Міністрів України;

затвердженні загальнодержавних програм економічного, науково-технічного,
соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

наданні згоди на призначення Президентом України Прем’єр-міністра
України;

— щорічних та позачергових обговореннях звіту Кабінету Міністрів
України;

звіті членів Кабінету Міністрів України за вимогою комітету Верховної
Ради України, але не менш однієї п’ятої від її конституційного складу;

розгляді питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та
прийнятті резолюції недовіри Кабінету Міністрів України;

обговоренні проекту Закону про Державний бюджет України і допозіді про
хід виконання Державного бюджету України;

затвердженні загальної структури, чисельності, визначенні функцій
Збройних Сил України, Служби безпеки, інших військових формувань,
Міністерства внутрішніх справ.

Щодо діяльності Генерального прокурора України, інших державних органів
та Посадових осіб, які обираються (призначаються, затверджуються)
Верховною Радою України або на призначення яких потрібна її згода,
парламентський контроль здійснюється при: виконанні Верховною Радою
України номінаційних функцій; обговоренні звітів та інформації вказаних
посадових осіб; висловленні довіри (недовіри) Генеральному прокуророві
України; наданні згоди на призначення та звільнення посадових осіб,
визначених п. 24 частини першої ~ст. 85 Конституції України.

Парламентський контроль за фінансово-економічною діяльністю держави
здійснюється безпосередньо Верховною Радою України: під час обговорень
на всіх етапах бюджетного процесу; шляхом затвердження переліку об’єктів
права державної власності, що не підлягають приватизації, визнання
правових засад вилучення об’єктів права приватної власності; через
Рахункову палату, яка діє на підставі відповідного закону; при наданні
згоди на призначення Президентом України на посади та звільнення з посад
Голови Національного банку, Голови Антимонопольного комітету, Голови
Фонду державного майна, призначенні половини складу Ради Національного
банку України.

Поряд з Верховною Радою, яка безпосередньо здійснює парламентський
контроль, функціонують спеціалізовані суб’єкти парламентського контролю
— комітети Верховної Ради України, тимчасові спеціальні комісії,
тимчасові слідчі комісії, Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради
України з прав людини, ^які діють на підставі спеціальних законів у
порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України.

Спеціалізовані контрольні органи парламенту — Рахункова палата,
Уповноважений Верховної Ради з прав людини — не обіймають весь обсяг
діяльності відповідних об’єктів контролю. Так, компетенція
Уповноваженого з прав людини не поширюється на права
військовослужбовців, на стосунки у військових формуваннях України.
Завдання Рахункової палати обмежені виконанням видаткової частини
Державного бюджету.

§ 4. Здійснення парламентського контролю через Уповноваженого Верховної
Ради України з прав людини і Рахункову палату

Контроль Важливим напрямом парламентсько-

через то контролю є контроль за додержанням

Уповноваженого прав і свобод людини і громадянина в усіх

Верховної Ради України сферах діяльності держави, в тому числі у

з прав людини сфері державного управління, здійснення

якого відповідно до ст. 101 Конституції України покладено на
Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі —
Уповноважений).

Правовий статус Уповноваженого та правові основи його діяльності
визначені Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з
прав людини».

Згідно з чинним законодавством до сфери контролю з боку Уповноваженого
потрапляють відносини, що виникають при реалізації прав і свобод
громадянином України незалежно від місця його перебування, іноземцем або
особою без громадянства, які знаходяться не території України, з одного
боку, і органами державної влади, місцевого самоврядування, їх
посадовими і службовими особами — з іншого. Тобто компетенція
Уповноваженого з прав людини обмежується лише відносинами між особою та
органами влади.

Уповноважений наділений винятковими повноваженнями давати оцінку стану
дотримання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні.
Реалізація цих повноважень відбувається шляхом підготовки та
представлення Уповноваженим Верховної Ради України щорічних доповідей
про стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина в
Україні органами державної влади, органами місцевого самоврядування,
об’єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями
незалежно від форм власності та їх посадовими особами, які порушували
своїми діями (бездіяльністю) зазначені права і свободи та про виявлені
недоліки в законодавстві щодо їх захисту.

Крім щорічної доповіді, у разі необхідності Уповноважений на свій розсуд
може представити Верховній Раді України спеціальну доповідь (доповіді) з
окремих питань додержання в Україні прав і свобод людини і громадянина.

На підставі щорічної та спеціальних доповідей Уповноваженого Верховна
Рада України приймає постанову. Тобто доповіді Уповноваженого не можуть
бути просто взяті до уваги, без належної оцінки та парламентського
реагування. До того ж щорічна та спеціальні доповіді разом з прийнятою
постановою Верховної Ради публікуються в офіційних виданнях Верховної
Ради України.

Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі звернень, громадян,
іноземців, осіб без громадянства чи їх представників, на*-родних
депутатів України та за власною ініціативою. Після ознайом лення зі
змістом звернення Уповноважений:

а) розпочинає провадження у справі про порушення прав і свобшг

людини і громадянина;

б) відмовляє в розгляді звернення;

в) направляє звернення до органу, до компетенції якого належить
вирішення питання, і контролює розгляд цього звернення.

Для проведення всебічного розгляду звернень Уповноважений наділений
певними повноваженнями:

безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого
самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми
власності;

знайомитися з документами і отримувати інформацію, яка стосується
справи.

За результатами проведеного розслідування Уповноважений може приймати
акти реагування, які не мають юридично-владного характеру. Такими актами
реагування є конституційне подання Уповноваженого до Конституційного
Суду України та подання Уповноваженого до органів державної влади,
органів місцевого самоврядування, інших органів і організацій незалежно
від форми власності та їх посадових осіб.

Уповноважений не має імперативних (тобто обов’язкових до виконання)
розпорядчих і юрисдикційних повноважень і не може застосовувати
примусові заходи щодо державних органів і посадових осіб. Він не
наділений правом скасовувати чи змінювати незаконні рішення. І тому, щоб
здійснювати вплив та захищати права громадян від неправомірних дій
органів та посадових осіб, Уповноважений повинен мати моральний
авторитет, заснований на компетентності, кваліфікова-ності та
справедливості його оцінок і висновків. При порушеннях, виявлених у
діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування,
недержавних утворень, він може повідомляти засоби масової інформації,
парламент, його органи.

Отже, Уповноважений виступає в механізмі державного контролю за
діяльністю органів виконавчої влади важливим субсидіарним (доповнюючим)
інститутом, діяльність якого спрямована на захист прав і свобод людини і
громадянина специфічними методами і засобами.

Контроль Серед напрямів парламентського контролю

через важливе місце належить контролю за викори-

Рахункову палату станням коштів Державного бюджету України. Такий
контроль здійснює Рахункова палата, дка відповідно до Конституції
України утворюється Верховною Радою України і від імені Верховної Ради
здійснює контроль за використанням коштів Державного бюджету України.

Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який
підпорядковується, підзвітний Верховній Раді України і здійснює свою
діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави
Правова основа організації та діяльності Рахункової палати визначається
Конституцією України таЗаконом України «Про Рахункову палату».

До складу Рахункової палати входять Голова Рахункової палати, перший
заступник і заступник Голови, головні контролери та секретар Рахункової
палаш. Питання планування і організації роботи, визначення методології
контрольно-ревізійної діяльності, прийняття колегіальних рішень і
підготовку звітів та інформаційних повідомлень здійснює Колегія
Рахункової палати, яка також затверджує структуру і штатний розпис
апарату Рахункової палати, що створюється для забезпечення її
діяльності.

Основними завданнями Рахункової палати є:

0 організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової
частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, у тому
числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою
та їх цільовим призначенням;

0 здійснення контролю за утворенням і погашенням внутрішнього і
зовнішнього боргу України, визначення ефективності та доцільності
видатків державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів;

0 контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного,
науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку,
охорони довкілля;

0 контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик і
економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям,
передбачених у Державному бюджеті України;

0 контроль за законністю та своєчасністю руху коштів Державного
бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах Національного
банку України та уповноважених банках. Для виконання покладених на неї
завдань Рахункова палата має право:

— здійснювати експертно-аналітичні, інформаційні та інші види
діяльності, що забезпечують контроль за використанням коштів
загальнодержавних цільових фондів, коштів позабюджетних фондів, за
цільовим використанням фінансово-кредитних і валютних ресурсів під час
здійснення загальнодержавних програм;

проводити фінансові перевірки в апараті Верховної Ради, орга;-нах
виконавчої влади, Національному банку, Фонді державного майна, інших
підзвітних Верховній Раді органах, а також на підприємствах і в
організаціях незалежно від форм власності в межах, визначених статтею 16
зазначеного Закону;

отримувати від керівників установ та організацій, що перевіряються, всю
необхідну документацію та іншу інформацію про фінансово-господарську
діяльність;

організовувати і проводити оперативний контроль за використанням коштів
Державного бюджету України за звітний період;

проводити комплексні ревізії, тематичні перевірки окремих розділів і
статей Державного бюджету України, у тому числі бюджетів
загальнодержавних цільових фондів;

готувати і подавати висновки до Верховної Ради та її комітетів щодо
виконання Державного бюджету України, у тому числі доходів і видатків
загальнодержавних цільових фондів, фінансування загальнодержавних
програм за звітний рік;

направляти матеріали перевірок, ревізій та обстежень Кабінету Міністрів,
відповідним центральним органам виконавчої влади, Національному банку,
Фонду державного майна, підприємствам, установам і організаціям для
розгляду і вжиття необхідних заходів;

порушувати перед Верховною Радою, Президентом України, а також органами
виконавчої влади клопотання про притягнення до відповідальності
посадових осіб, винних у порушенні вимог чинного законодавства України,
внаслідок чого завдано матеріальної шкоди державі;

у разі виявлення під час перевірок, ревізій та обстежень фактів
привласнення грошей і матеріальних цінностей, інших зловживань
передавати матеріали перевірок, ревізій та обстежень до правоохоронних
органів з інформуванням про це Верховної Ради України.

Рахункова- палата наділена також деякими іншими повноваженнями, що
разом^ з наведеними вище дають їй можливість виконувати основні
завдання, що стоять перед парламентським контролем щодо органів
виконавчої вади в частині їх фінансової діяльності.

$ 5. Судовий контроль

У стислому вигляді сутність судового контролю можна визначити як
використання судом своїх повноважень у випадку встановлення факту, що
державний орган здійснив незаконну, необгрунтовану або несправедливу дію
чи прийняв подібне рішення (акт). Важливо підкреслити, що мета судового
контролю полягає не в тому, щоб оскаржити законність того чи іншого
рішення. Судовий контроль, як це випливає із самої назви, — це не
апеляція на винесене рішення: суд розглядає не тільки питання про
законність процесу прийняття рішень, а й питання про законність самого
рішення, акту, дії, про відповідність їх Конституції чи законам.

Згідно з частиною третьою ст. 124 Конституції України судочинство в
Україні здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної
юрисдикції. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що
виникають у державі. Відтак судовий контроль щодо діяльності органів
виконавчої влади можуть здійснювати як суди загальної юрисдикції, у тому
числі господарські й інші спеціалізовані, так і Конституційний Суд
України.

Контроль судів загальної юрисдикції за діяльністю органів виконавчої
влади має свої особливості. Головним завданням цих судів є розгляд
кримінальних, цивільних, адміністративних та інших справ. Контрольна
функція здійснюється ними не окремо, а в процесі розгляду зазначених
справ.

Функція судового контролю набуває особливого змісту при вирішенні
адміністративних справ, зокрема тих, що виникають з
адміністративно-правових відносин. Це пов’язано з перевіркою законності
актів управління у зв’язку зі зверненнями заінтересованих осіб, зокрема
заявами чи скаргами громадян. Під час вирішення таких справ суд
обов’язково перевіряє доцільність, законність, обґрунтованість рішень
або дій відповідних органів (місцевих державних адміністрацій, органів
місцевого самоврядування), їх посадових осіб.

Судовий контроль за законністю актів (дій) органів виконавчої влади має
місце й тоді, коли вона не є спеціальним предметом судового розгляду, а
досліджується, перевіряється у зв’язку з вирішенням віднесених до
компетенції суду кримінальних та інших судових справ, при розгляді яких
суд оцінює дії органів управління з точки зору їх відповідності закону.

При розгляді кримінальних справ, особливо про посадові злочини, суд
досліджує не тільки дії підсудного як посадової особи органу виконавчої
влади, а й умови, що сприяли вчиненню злочину. За вчинений злочин винний
притягується до відповідальності, про що ухвалюється вирок. Формою
реагування суду на виявлені недоліки в роботі органу виконавчої влади,
які зумовили те чи інше порушення або злочин посадової особи, може бути
окрема ухвала, в якій звертається увага відповідного органу виконавчої
влади або посадової особи на факти недодержання закону, інші причини
вчинення злочину й умови, що цьому сприяли, і порушується питання про
вжиття заходів до їх усунення.

В умовах ринкової економіки особливу роль відіграє діяльність
господарських судів. Цей вид спеціалізованого судочинства дає змогу
встановити жорстку дисципліну договірних відносин, покласти край
економічній сваволі чиновників, цивілізовано здійснювати процес
банкрутства, захищати інтереси підприємців.

Контроль за діяльністю органів виконавчої влади господарські суди
здійснюють-у специфічній формі на підставі Господарського процесуального
кодексу України.

Господарський суд здійснює судовий контроль шляхом вирішення спорів, що
виникають у процесі підприємницької діяльності й випливають із цивільних
правовідносин (економічні спори). Завданнями господарського суду є:
захист порушених або оспорюваних прав, а також інтересів організацій і
громадян, які здійснюють підприємницьку діяльність; сприяння правовими
методами запобіганню правопорушенням і зміцненню законності в
економічних відносинах.

Специфіка контролю господарського суду за додержанням законності
органами виконавчої влади полягає в тому, що суд визнає повністю або
частково недійсним акт, який не має нормативного характеру, і
постановляє рішення на підставі чинного законодавства.

Господарські суди провадять також роботу щодо запобігання порушенням
законодавства і з цією метою направляють керівникам органів виконавчої
влади й посадовим особам окремі ухвали, повідомлення про виявлені
порушення та обставини, що їм сприяли і тому потребують вжиття певних
заходів.

Що ж стосується такого виду спеціалізованих судів загальної юрисдикції,
як адміністративні суди, то вони в Україні тільки створюються.

Отже, одна з особливостей судового контролю полягає в тому, що він
здійснюється у сферах, які не доступні деяким іншим видам
контрольно-наглядової діяльності.

Другою особливістю судового контролю є те, що конституційність об’єктів
контролю перевіряє Конституційний Суд України. Він наділений спеціальною
юрисдикцією, яка здійснюється з допомогою самостійного виду судочинства
— конституційного судового провадження. Конституційна судова юрисдикція
і відповідне судочинство становлять конституційну юстицію (або
конституційне правосуддя).

Визнання органами конституційного правосуддя закону неконституційним
означає зупинення дії цього закону, тобто, по суті, його скасування.
Додаткового рішення парламенту з питання чинності неконституційного
закону не потрібно.

Конституційне правосуддя являє собою поєднання двох засад — сутності
(конституційний контроль) і форми (конституційне судове провадження), в
результаті чого виникає самостійний вид державно-владної контрольної
діяльності. Цей вид правосуддя має такі основні риси (ознаки):

а) наявність конституційних судів як спеціалізованих судових ор-

ганів, що здійснюють конституційний контроль;

б) автономне становище цих судів в ієрархії судових органів;

в) самостійна процесуальна форма;

г) юридична сила рішення, прирівняна до юридичної сили Кон-

ституції;

д) особлива система законодавства, що його регулює.

Відтак конституційне правосуддя є окремою формою судового контролю.

Загалом конституційне закріплення права на судовий захист громадян у
стосунках з органами державної влади (ст 55 Конституції України)
викликало помітне зростання кількості звернень громадян до суду за
захистом прав і свобод. Це свідчить, що громадяни, маючи часто
негативний досвід спілкування з державними органами, переконалися в
тому, що найкраще захистити свої права й законні інтереси від порушень з
боку цих органів, їх посадових осіб вони можуть саме у судовому порядку.

Водночас різні форми позасудового захисту прав громадян зберігають своє
важливе значення в системі засобів забезпечення законності у державному
управлінні. Тим більше в сучасних умовах, коли адміністративна юстиція
тільки запроваджується в Україні.

F 6. Прокурорський нагляд

Згідно із ст. 121 Конституції України органи прокуратури здійснюють
специфічні контрольні функції у вигляді нагляду за:

(> додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову
діяльність, дізнання, досудове слідство;

<> додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних
справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру,
пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

При виявленні у процесі нагляду порушень законодавства прокурор реагує
на них шляхом видання актів прокурорського реагування. Формами такого
реагування є протест, припис, подання та постанова прокурора. Питання
застосування, змісту та дії актів реагування прокурора регламентуються
Законом України «Про прокуратуру».

Протест на акт, що суперечить закону, вноситься прокурором, його
заступником до органу, який його видав, або до вищого органу. У такому
самому порядку вноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової
особи.

У протесті прокурора ставиться питання щодо скасування акту чи
приведення його у відповідність до закону, а також припинення незаконної
дії посадової особи, поновлення порушеного права.

Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акту і підлягає
обов’язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою в
десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду
протесту в цей же строк повідомляється прокурор.

При відхиленні протесту або ухиленні від його розгляду прокурор може
звернутися із заявою до суду про визнання акту незаконним. Подання такої
заяви зупиняє дію правового акту.

Припис щодо усунення порушень закону вноситься прокурором, його
заступником органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або
вищому в порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які
правомочні усунути порушення.

Припис вноситься у випадках, коли порушення закону цілком очевидне і
може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, установи,
організації, а також громадянам, якщо воно не буде негайно усунуте.
Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору.
376

Органи чи посадова особа можуть оскаржити припис вищому прокурору, який
зобов’язаний розглянути скаргу протягом десяти днів. Рішення
вищестоящого прокурора є остаточним.

Подання з вимогами усунути порушення закону, причини цих порушень і
умови, що їм сприяють, вносяться прокурором, його заступником до
державного органу, громадської організації чи посадовій особі, які
наділені повноваженнями усунути порушення закону, і підлягає негайному
розгляду. В місячний строк мають бути вжиті заходи щодо усунення
порушень закону, причин і умов, що їм сприяють, а наслідки повідомлені
прокурору.

Постанова вноситься прокурором, його заступником у разі порушення закону
посадовою особою або громадянином. Залежно від характеру порушення
вноситься вмотивована постанова щодо дисциплінарного провадження;
провадження про адміністративне правопорушення. Вона підлягає розгляду
відповідним органом або уповноваженою особою у десятиденний строк після
її надходження. Результати розгляду повідомляються прокурору.

Прокурор у механізмі державного контролю посідає особливе місце ще й
тому, що, крім нього, ніхто не здійснює нагляд за додержанням законності
у діяльності самих контролюючих органів.

У цілому ж здійснення прокурорського нагляду в сфері державного
управління відповідає завданням, які покладаються на прокуратуру і
виконуються у багатьох зарубіжних країнах.

Глава 22

Засоби захисту прав громадян у державному управлінні

§ 1. Право громадян на звернення

У сучасному світі рівень правового захисту прав і свобод людини і
громадянина є ключовим показником демократизму суспільства і держави. У
демократичній, правовій державі кожне право особи, закріплене належним
чином, забезпечується всією повнотою влади.

Адміністративно-правовий захист прав, свобод та законних інтересів
громадянина являє собою сукупність застосовуваних у порядку,
врегульованому нормами адміністративного права, засобів, спрямованих на
здійснення уповноваженими на те органами (посадовими особами), а також
особами та громадянами відповідних процесуальних дій (процедур). Останні
спрямовані на припинення незаконного посягання на права, свободи та
інтереси громадян; ліквідацію будь-яких перешкод, що виникають при їх
здійсненні; визнання або підтвердження, поновлення та примусове
виконання прав, невиконаних або неналежним чином виконаних обов’язків з
притягненням винної особи до відповідальності.

Особливе місце в системі засобів захисту прав, свобод та законних
інтересів громадян посідає реалізація їх права на звернення. У ст. 40
Конституції України визначено право осіб та громадян направляти
індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися
до органів державної влади, органів місцевого самоврядування

та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути
звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Сьогодні існує певна правова база для практичної реалізації громадянами
наданого їм Конституцією України права як вносити в органи виконавчої
влади пропозиції щодо поліпшення їх діяльності, так і оскаржувати дії та
рішення посадових осіб державних органів та громадських організацій.

Статтею 55 Конституції України кожному громадянину гарантовано право на
оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади,
органів місцевого самоврядування, посадових та службових осіб.
Громадянин має право звернутися як зі скаргою до вищого у порядку
підлеглості органу чи посадової особи, так і до суду згідно з чинним
законодавством. Право вибору звернення належить особі.

Після використання всіх національних засобів правового захисту
громадянин має право звертатися за захистом своїх прав і свобод до
відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів
міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.

Загальні засади реалізації права громадян на звернення визначено Законом
України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996р) (далі — Закон).
Законом встановлено, що громадяни України мають право звернутися до
органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян,
підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, до
засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх
функціональних обов’язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що
стосуються їхньої статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо
реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і
законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Законом передбачено три види звернень громадян:

пропозиція (зауваження);

заява (клопотання);

скарга.

Пропозиція (зауваження) — звернення громадян, де висловлюються порада,
рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого
самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також
висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя
громадян, вдосконалення правової основи державного

1 Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 47. — Ст. 256.

і суспільного життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності
держави і суспільства.

Заява (клопотання) — звернення громадян із проханням про сприяння
реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та
інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи
недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від
форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад,
посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.
Клопотання — письмове звернення з проханням про визнання за особою
відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга визначається як звернення з вимогою про поновлення прав і захист
законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями
державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств,
установ, організацій, об’єднань громадян, посадових осіб.

Порушення прав, свобод і законних інтересів особи можуть виявлятися у
протизаконних діях посадових осіб органів державної влади, перевищенні
посадовими особами своїх владних повноважень, створенні перешкод для
реалізації прав, покладанні на особу не передбачених законом обов’язків,
обмеженні можливості користуватися певним соціальним благом.

Звернення може бути усним (викладеним громадянином і записаним посадовою
особою на особистому прийомі) чи письмовим, надісланим поштою або
переданим громадянином до відповідного органу, установи особисто чи
через уповноважену ним особу, якщо ці повноваження оформлені відповідно
до чинного законодавства. Звернення може бути подано як окремою особою
(індивідуальне), так і групою осіб (колективне).

Важливим є питання застосування мови звернення. Законом визначено, що
громадяни мають право звертатися до органів державної влади, місцевого
самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм
власності, об’єднань громадян, посадових осіб українською чи іншою
мовою, прийнятною для сторін. При цьому відсутні уточнення щодо
прийнятності тієї чи іншої мови. Можлива ситуація, коли відсутня єдина
прийнятна для обох сторін мова. Хоча законом не покладено обов’язок
забезпечувати переклад звернення, але закріплено правове застереження
щодо заборони відмови у прийнятті звернення у випадку незнання мови
звернення.

Крім того, Законом забороняється відмова в прийнятті та розгляді
звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать,
вік, віросповідання, національність громадянина.

Законом встановлено умови, за яких звернення не підлягають розгляду і
вирішенню. Звернення не підлягає розгляду, коли воно не підписане
автором, в разі відсутності даних про місце проживання, а також при
анонімності звернення. Також не розглядаються повторні звернення одним і
тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж
питання, якщо перше вирішене по суті, а також скарги, терміни для
подання яких закінчилися, та звернення осіб, визнаних судом
недієздатними. Не можуть бути предметом оскарження в адміністративному
порядку рішення загальних зборів членів колективних
сільськогосподарських підприємств, акціонерних товариств, юридичних
осіб, створених на основі колективної власності, а також рішення вищих
державних органів. Скарги на такі рішення є предметом розгляду виключно
суду.

Відповідно до ст. 22 Закону керівники та інші посадові особи органів
державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ,
організацій незалежно від форм власності зобов’язані проводити особистий
прийом громадян. Усі звернення громадян, подані на особистому прийомі,
підлягають реєстрації. У випадку неможливості вирішення порушених в
усному зверненні питань безпосередньо на особистому прийомі вони
розглядаються у тому ж порядку, що й письмові. Про результати розгляду
громадянину повідомляється письмово або усно за його бажанням.

У разі задоволення звернення орган або посадова особа, які прийняли
неправомірне рішення щодо звернення громадянина, відшкодовують йому
завдані матеріальні збитки, пов’язані з поданням і розглядом звернення,
обґрунтовані витрати, понесені у зв’язку з виїздом для розгляду
звернення на вимогу відповідного органу, і втрачений за цей час
заробіток. Спори про стягнення витрат розглядаються в судовому порядку.

Громадянину на його вимогу і в порядку, встановленому чинним
законодавством, можуть бути відшкодовані моральні збитки, завдані
неправомірними діями або рішеннями органу чи посадової особи при
розгляді скарги. Розмір відшкодування моральних (немайнових) збитків у
грошовому вираженні визначається судом.

Найбільш вагоме місце серед звернень громадян посідають скарги. З огляду
на значну кількість відомчих правових актів, які встановлюють

особливості адміністративного порядку оскарження у відповідних сферах
державного управління, ці особливості потребують окремого висвітлення.

§ 2. Оскарження в адміністративному порядку та його особливості в
окремих сферах державного

управління

Загальні правові засади оскарження в адміністративному (тобто
позасудовому) порядку передбачено Законом України «Про звернення
громадян» (далі — Закон). Виходячи з даного Закону, оскарження в
адміністративному порядку (адміністративне оскарження) слід розуміти як
встановлений законами України та підзаконними актами порядок захисту
порушених рішеннями, діями або бездіяльністю органів виконавчої влади
прав, свобод та законних інтересів осіб, який здійснюється шляхом
подання скарг — письмових або усних на особистому прийомі — / передбачає
обов’язок визначених посадових осіб реагувати і приймати рішення по суті
поставлених питань у встановлені строки.

Поряд із Законом України «Про звернення громадян» врегулюванню порядку
адміністративного оскарження певною мірою присвячено Указ Президента
України «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на
звернення» від 19.03.1997 р. Крім того, питання документального
оформлення розгляду скарг вирішено Інструкцією з діловодства за
зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого
самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах,
організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації
(затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України від 14.04.1997 р.).

Водночас в окремих сферах державного управління існують численні відомчі
нормативні акти, що встановлюють власні правила розгляду звернень, у
тому числі роботи зі скаргами. Зокрема, подібними нормативними актами
закріплено правила звернення до Державної комісії з цінних паперів та
фондового ринку, органів системи Міністерства внутрішніх справ (МВС),
органів державної контрольно-ревізійної служби в Україні, Аудиторської
палати України, органів прокуратури, Національної служби посередництва і
примирення, ор-

382

ганів та закладів виконання покарань, Управління державної охорони
України тощо. Ці нормативні акти, як правило, існують у вигляді
інструкцій, хоча в окремих сферах вони затверджені у вигляді положень та
правил.

Необхідно зазначити, що всім встановленим нормативними актами процедурам
такого роду притаманні загальні риси. Так, обов’язковим у кожному
випадку адміністративного оскарження є визначення таких основних
складових, як предмет та підстави оскарження, терміни прийняття та
вирішення поставлених у скарзі питань, порядок реєстрації та розгляду
скарги, подання і розгляду повторної скарги, здійснення особистого
прийому громадян, відповідальність за порушення існуючого порядку
адміністративного оскарження та контроль за його дотриманням. Щоправда,
кожна із зазначених складових процедури адміністративного оскарження
по-різному реалізується у межах відповідних сфер.

Розглянемо існуючий порядок адміністративного оскарження в окремих
сферах з наголосом нехарактерних особливостях, притаманних саме
відповідній сфері.

Оскарження Порядок адміністративного оскарження

у сфері діяльності рішень та дій органів державної податкової

податкових служби (далі — податкові органи) регламен-

органів тується законами України «Про систему

оподаткування», «Про державну податкову службу в Україні», «Про порядок
погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними
цільовими фондами», Кодексом України про адміністративні правопорушення
(КпАП).

Згідно з нормами вищезазначених законів України прийнятий і діє
підзаконний нормативний акт — Положення Про порядок розгляду звернень
громадян в органах державної податкової служби1, затверджене наказом ДПА
України від 27.02.2004 р. № 112, яке визначає детальний механізм
здійснення адміністративного оскарження.

1 Юридична газета. — 2004. — 8 квітня.

Законом України «Про систему оподаткування» громадянам та іншим особам
надане право оскаржувати рішення податкових органів та дії їх посадових
осіб, а Законом України «Про державну податкову службу в Україні» —
також бездіяльність органів державної податкової служби та їх посадових
осіб. Водночас Положенням «Про порядок розгляду звернень громадян в
органах державної податкової служби» (далі — Положення) визначено, що
кожна особа має право звертатися до органів державної податкової служби
із зауваженнями і пропозиціями щодо діяльності податкових органів,
заявою про сприяння реалізації своїх прав та інтересів чи скаргою на їх
порушення. Оскаржити рішення органів державної податкової служби, якщо
вони обмежують її права, установлені законами України, можливо в
адміністративному або в судовому порядку.

Податкові органи розглядають скарги платників податків щодо:

визначення сум податкових зобов’язань;

узгодження операцій із заставленими активами платника податків;

узгодження плану реорганізації, продажу активів, що перебувають у
податковій заставі;

застосування штрафних (фінансових) санкцій, арешту активів;

покладення відповідальності за погашення залишкового боргу платника
податків на третю особу тощо.

Особа, що оскаржує рішення податкового органу, має право: особисто
викласти аргументи особі, що перевіряла скаргу, і брати участь у
перевірці поканої скарги; ознайомитися з матеріалами перевірки; надавати
додаткові матеріали або наполягати на їхньому запиті державною
податковою адміністрацією, що розглядала скаргу; бути присутньою при
розгляді скарги; користуватися послугами адвоката або уповноваженого
представника, оформивши це повноваження у встановленому законом порядку;
одержати відповідь листом про результати розгляду скарги; висловлювати
усно або письмово вимогу про дотримання таємниці розгляду скарги;
вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом
неправомірних рішень; відкликати або анулювати подану скаргу в будь-який
час до ухвалення рішення по наслідках розгляду скарги.

Державна податкова адміністрація при розгляді скарги платника податків
перевіряє законність і обгрунтованість рішення (податкового
повідомлення), що оскаржується, і приймає одне з таких рішень:

а) залишає рішення (податкове повідомлення), яке оскаржується,

без змін, а скаргу (заяву) без задоволення;

б) скасовує в певній частині рішення (податкове повідомлення),

яке оскаржується, і не задовольняє скаргу (заяву) платника податків в

певній частині;

в) скасовує рішення (податкове повідомлення), яке оскаржується,

і задовольняє скаргу (заяву) платника податків;

г) приймає рішення про податковий компроміс.

Особливістю процедури оскарження рішень та актів у податковій

сфері є так званий податковий компроміс, який полягає у задоволенні
частини скарги платника податків під зобов’язання останнього погодитися
із залишком податкових зобов’язань, нарахованих податковим органом.
Механізм застосування податкового компромісу в межах апеляційної
процедури передбачено Порядком застосування податкового компромісу
органами державної податкової служби в межах адміністративної
апеляційної процедури (затвердженим наказом ДПА України від 26.04.2001
р.).

Оскарження ^ органах внутрішніх справ діяльність з

у сфері діяльності розгляду скарг грунтується на Законі Ук-

органів раїни «Про міліцію», Положенні про Мініс-

внутрішніх справ теРство внутрішніх справ України (затверд-

женому Указом Президента України від 17.10.2000 р.) і детально
врегульована Інструкцією про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і
організацію особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ,
внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на
підприємствах системи МВС України (затвердженою наказом МВС України від
10.06.1998 р.)1 (далі — Інструкція).

Предметом оскарження можуть бути рішення, дії та бездіяльність посадових
осіб та органів внутрішніх справ. Оскарженню підлягають рішення, дії
(бездіяльність), внаслідок яких:

порушено права, свободи і законні інтереси громадянина (групи громадян);

створено перешкоди для здійснення громадянином його прав, свобод і
законних інтересів;

незаконно притягнено органами внутрішніх справ того чи іншого
громадянина до відповідальності.

Особливістю Інструкції є те, що в ній визначено перелік скарц які
вважаються повторними. Хоча вони називаються повторними звер-

385

неннями, по суті, мають характер скарг. Повторними вважаються
звернення, в яких: а) оскаржується рішення, прийняте за попереднім
зверненням, що надійшло до органу внутрішніх справ; б) повідомлення про
несвоєчасне вирішення попереднього звернення, якщо з часу його
надходження не минув установлений законодавством термін розгляду; в)
звертається увага на інші недоліки, допущені при вирішенні попереднього
звернення.

Громадянин, який звернувся зі скаргою до органів внутрішніх справ, має
право: особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву; брати
участь у перевірці поданої скарги; знайомитися з матеріалами перевірки;
подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який
розглядає скаргу; бути присутнім при розгляді скарги; користуватися
послугами адвоката або представника трудового колективу, організації,
яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це повноваження у
встановленому законом порядку; одержати письмову відповідь про
результати розгляду скарги; висловлювати усно або письмово вимогу щодо
дотримання таємниці розгляду скарги; вимагати відшкодування збитків,
якщо вони стали результатом порушень встановленого порядку розгляду
скарг.

За результатами перевірки обставин за скаргою складається вмотивований
висновок, який має містити об’єктивний аналіз зібраних матеріалів. Якщо
під час перевірки виявлені порушення прав громадян, недоліки в
діяльності органів внутрішніх справ, зловживання посадових осіб владою
або службовим становищем, то у висновку повинно бути зазначено, яких
конкретно заходів вжито щодо усунення цих порушень і покарання винних.

Скарга вважається вирішеною, якщо розглянуті всі поставлені питання,
вжиті необхідні заходи і заявникам дані вичерпні відповіді. Відповідь за
результатами розгляду скарги в обов’язковому порядку дається тим
органом, який її отримав і до компетенції якого належить розв’язання
порушених питань.

Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у скарзі, доводиться
до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на закон і
викладенням мотивів відмови, а також із роз’ясненням порядку оскарження
прийнятого рішення. При цьому вказуються вжиті заходи або наводиться
причина відмови в задоволенні скарги. На прохання громадян їм
роз’яснюється порядок оскарження прийнятого рішення.

Отже, існуючий порядок адміністративного оскарження в органах внутрішніх
справ більш деталізований та формалізований, ніж у податковій сфері. До
того ж сфера суспільних відносин, охорона яких знаходиться в компетенції
органів внутрішніх справ, значно ширша порівняно з податковими органами.

Оскарження Крім вищезгаданих законодавчих актів

у сфері загального характеру, порядок розгляду

діяльності скарг у митних органах регулюється відом-

митних органів чим нормативно-правовим актом — Інст-

рукцією про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організацію
прийому громадян у митних органах України (затвердженою наказом
Державної митної служби України (на той час Державного митного комітету)
від 23.04.1993 р.)1 (далі — Інструкція).

Хоча дана Інструкція була прийнята ще до появи Закону України «Про
звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р., але відтоді не зазнала
будь-яких змін. У ній невизначеним є як предмет захисту, так і предмет
оскарження. Водночас в Інструкції передбачено поділ скарг на первинні та
повторні. При цьому повторними вважаються листи, що надійшли від однієї
і тієї ж особи і з того ж питання, в яких: а) оскаржується рішення,
прийняте за попереднім зверненням; б) повідомляється про несвоєчасне
вирішення попереднього звернення, якщо з часу його надходження минув
установлений законодавством термін розгляду; в) вказується на
неповернення оригіналів документів, що були додані до звернення.

Скарги громадян розглядаються по суті протягом місяця з дня їх
надходження, а ті, що не потребують додаткового вивчення й перевірки, —
15 днів.

Загалом процедура адміністративного оскарження рішень, дій та
бездіяльності органів митної служби має усталений характер. Особливістю
даного порядку є норми щодо забезпечення перекладу скарг осіб з
іноземної мови. Серед недоліків необхідно відзначити невизначеність
предмета захисту і предмета оскарження.

1 Право і політика.

— 2003.

— №4.

§ 3. Порядок судового захисту прав громадян у державному управлінні

Запровадити судовий захист прав громадян, що порушувалися в сфері
державного управління, намагалися ще в радянський період. Згідно із ст.
58 Конституції СРСР (1977 р.) дії службових осіб, які вчинені з
порушенням закону, з перевищенням повноважень і які обмежують права
громадян, могли бути у встановленому законом порядку оскаржені до суду
Ст. 56 Конституції УРСР (1978 р.) передбачала таке саме положення.

Проте зазначений припис було втілено в життя лише через 10 років, в
період перебудови, коли було прийнято Закон СРСР «Про порядок оскарження
в суді неправомірних дій службових осіб, які ущемляють права громадян»
від 30.06.1987 р. Предметом судового оскарження згідно з цим Законом
були дії службових осіб, вчинені з порушенням закону, з перевищенням
повноважень, що обмежують права громадян, внаслідок чого громадяни
незаконно позбавлялися можливості повно або частково здійснювати право,
надане їм законом чи іншим нормативним актом, або на них незаконно
покладався якийсь обов’язок.

На підставі даного Закону 25 квітня 1988 р. Цивільний процесуальний
кодекс України (далі — ЦПК) було доповнено главою 31-А «Скарги громадян
на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридичних чи
службових осіб у сфері управлінської діяльності». 2 листопада 1989 р.
був прийнятий новий Закон СРСР «Про порядок оскарження в суді
неправомірних дій органів державного управління і службових осіб, що
ущемляють права громадян», яким було розширено предмет судового
оскарження: тепер йому підлягали дії не тільки службових осіб, а й
органів державного управління, тобто одноосібні та колегіальні дії.

Відповідно до глави 31-А громадянин має право звернутися до суду
(військовослужбовець — до військового суду) зі скаргою, якщо вважає, що
рішенням, дією або бездіяльністю державного органу, юридичної або
службової особи під час здійснення ними управлінських функцій порушено
його права чи свободи (частина перша статті 248і ЦПК).

До суб’єктів, зазначених у частині першій цієї статті, рішення, дії або
бездіяльність яких можуть бути оскаржені до суду (суб’єкти оскарження),
належать:

органи виконавчої влади та їх службові особи;

органи місцевого самоврядування та їх службові особи;

керівники установ, організацій, підприємств та їх об’єднань незалежно
від форм власності;

керівні органи і керівники об’єднань громадян, а також службові особи,
які виконують організаційно-розпорядчі, адміністративно-господарські
обов’язки або виконують такі обов’язки за спеціальними повноваженнями.

31 жовтня 1995 р. глава 31-А ЦПК була викладена в новій редакції, згідно
з якою предметом судового оскарження можуть бути як колегіальні, так і
одноосібні рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів оскарження, акти як
нормативного, так і індивідуального характеру, в зв’язку з якими
громадянин вважає, що:

0 порушено або порушуються його права чи свободи; 0 створено або
створюються перепони для реалізації ним своїх конституційних прав чи
свобод (або вжиті заходи щодо реалізації його прав є недостатніми); 0
на нього покладено обов’язки, не передбачені законодавством або
передбачені, але без врахування конкретних обставин, за яких ці
обов’язки повинні покладатися, або вони покладені не уповноваженими на
це особою чи органом; 0 його притягнуто до відповідальності, не
передбаченої законом, або до нього застосовано стягнення за відсутності
передбачених законом підстав чи неправомочною службовою особою або
органом. Ст. 55 Конституції України гарантує право на судовий захист:
«Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи
бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування,
посадових і службових осіб». Проте ні ст. 55 Конституції України, ні
глава 31-А ЦПК не визначають, які саме рішення, дії чи бездіяльність
зазначених органів та осіб можуть бути оскаржені, встановлюючи тим самим
принцип, відповідно до якого в суді можуть оскаржуватися будь-які
рішення, дії та бездіяльність.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 25.11.1997 р. № 6-зп
вказав, що кожен громадянин України, іноземець, особа без громадянства
має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції
рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу
місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин
України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія
чи бездіяльність порушують або обмежують права і свободи громадянина
України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх
здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Такі скарги підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від
того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх
розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня щодо того
органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили
бездіяльність)1. Наприклад, до суду можна оскаржити: відмову в
реєстрації акту громадянського стану; відмову в оформленні паспорта для
виїзду за кордон чи в продовженні терміну його дії, тимчасову затримку
видачі паспорта чи його вилучення; рішення місцевих органів виконавчої
влади або органів місцевого самоврядування про введення не передбачених
законом податків і зборів, про встановлення обмежень на вивіз товарів за
межі адміністративно-територіальної одиниці і т. ін.

1 Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. У 3 кн. — К., 2001. —
Кн. 1. — С. 61.

218 березня 2004 р. Верховною Радою України прийнято новий ЦПК, котрий
набирає чинності 1 січня 2005 р. В ньому не передбачене регулювання
розгляду адміністративно-правових спорів.

Із Закону України «Про внесення змін до Цивільного процесуального
кодексу» від 31.10.1995 р. випливає, що оскарження у сфері управлінської
діяльності поширюється і на приватні, акціонерні, змішані підприємства
та установи. Цей Закон (ст. 248і) бачить різницю між організаціями і
державними установами чи підприємствами та їх посадовими й службовими
особами. Отже, Закон і ст. 55 Конституції України передбачають судову
відповідальність не тільки посадових чи службових осіб органів державної
влади та органів місцевого самоврядування, а й посадових, службових осіб
установ, організацій, підприємств незалежно від форм власності та
посадових осіб, які виконують організаційно-розпорядчі чи
адміністративно-господарські функції тощо. їх об’єднує один
процесуальний порядок розгляду справ — за правилами глави 31-А ЦПК2 —
щодо поновлення прав чи свобод, проголошених Конституцією України чи
законами і порушених суб’єктами оскарження, рішення, дії чи
бездіяльність яких може бути оскаржено до суду.

Якщо за Законом СРСР від 30.06.1987 р. в Україні у 1988 р. було
розглянуто кілька сотень справ, то після введення в дію глави 31-А ЦПК у
редакції від 31 жовтня 1995 р. суди України розглядали уже десятки тисяч
таких справ за рік. Зокрема, у 2002 р. кількість розглянутих справ
досягла майже 8 тисяч.

Цьому сприяла й та обставина, що відповідно до ст. 9 Основного Закону
України чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана
Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
На розвиток цього положення Верховна Рада України прийняла Закон «Про
ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 р.,
Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від
17.07.1997 р. Відтак названа Конвенція стала частиною національного
законодавства України. У статтях 2, 6, 13 цієї Конвенції закріплено
право громадян на судовий захист своїх прав і свобод від порушень,
допущених суб’єктами оскарження у сфері управлінської діяльності. Це
право конкретизовано у цілому ряді законів України.

Конституція України передбачає подальше розширення компетенції судів,
які розглядають адміністративні справи. Право звертатися до суду
виступає не лише в тому разі, коли спір має взагалі публічно-правовий, а
й тоді, коли він набуває конституційно-правового характеру. Це означає,
що суди загальної юрисдикції компетентні вирішувати правовий спір, якщо
його сторонами є органи державної влади, розгляд справ у зв ‘язку з
актами яких належить до виключної компетенції Конституційного Суду
України, а саме: вирішення питань про відповідність Конституції України
(конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради
України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України,
правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

При цьому слід наголосити, що судам загальної юрисдикції підвідомчі
адміністративні справи, в яких вирішується спір саме щодо законності
правового акту, тоді як Конституційний Суд вирішує питання щодо їх
конституційності, тобто відповідності оспорюваного акту Конституції
України.

У зв’язку з подальшим розвитком законодавства України, на виконання
приписів Основного Закону, з метою повнішого гарантування захисту прав і
свобод людини в Україні на базі прийнятого 21.06.2001 р. Верховною Радою
України пакету законодавчих актів про внесення змін та доповнень до
дванадцяти чинних законів, які

регулюють діяльність судів і визначають їх повноваження, а також
повноваження правоохоронних органів, розпочалася так звана мала судова
реформа. Важливим результатом реалізації цього пакету законодавчих актів
про внесення змін до діючого законодавства є створення в Україні єдиної
системи судів загальної юрисдикції.

Змінами до Закону України «Про судоустрій України» передбачено також
створення системи спеціалізованих адміністративних судів і як перший
крок визнано за необхідне утворити Вищий адміністративний суд, який би
був касаційною інстанцією в адміністративних справах, розглянутих
місцевими й апеляційними судами. Отже, йдеться про формування в Україні
повноцінної адміністративної юстиції.

Глава 23

Адміністративна юстиція — провідний засіб судового захисту прав громадян
у державному управлінні

§ 1. Створення системи адміністративних судів

в Україні

У демократичних державах обов’язковим є судовий контроль за тим, як
виконавча влада додержує приписи закону. Механізм цього контролю
спрацьовує внаслідок оскарження громадянами та іншими особами актів, дій
чи бездіяльності органів виконавчої влади або посадових осіб. Для
здійснення такого контролю створюються спеціалізовані суди, до
компетенції яких віднесено розгляд спорів (конфліктів) у сфері
державного управління.

При цьому маються на увазі конфлікти між особою і владними органами з
приводу легітимності прийнятих останніми актів і вчинених ними дій. У
цьому полягає докорінна відмінність адміністративної юстиції від
судового розгляду справ про адміністративні проступки (правопорушення),
суб’єктами яких є фізичні та юридичні особи. Адже вчинки останніх
підсудні загальним судам. Адміністративна ж юстиція за

проваджується з іншою метою і являє собою систему спеціалізованих
адміністративних судів, покликаних вирішувати не конфлікти, джерелом
яких є дії чи поведінка приватних осіб, а спори, зумовлені управлінською
(адміністративною) діяльністю владних суб’єктів. Саме цим і пояснюється,
чому даний вид юстиції зветься адміністративною.

В цілому адміністративна юстиція являє собою систему судових органів
(судів), які контролюють дотримання законності у державному управлінні
шляхом вирішення в окремому процесуальному порядку публічно-правових
спорів, що виникають у зв’язку зі зверненнями фізичних чи юридичних осіб
до органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування або їх
посадових осіб.

Конституція України визначила конкретні орієнтири для побудови нової
судової системи, яка могла б ефективно виконувати свою роль щодо
здійснення правосуддя. Ці орієнтири для побудови системи судів визначені
у ст. 125 Конституції України, яка передбачає єдину систему судів
загальної юрисдикції, сформовану за принципами територіальності та
спеціалізації.

7 лютого 2002 р. Верховною Радою України було прийнято Закон України
«Про судоустрій України» у новій редакції, в якому було визначено
правові засади організації судової влади та здійснення правосуддя в
Україні, систему судів загальної юрисдикції, основні вимоги щодо
формування корпусу професійних суддів, систему та порядок здійснення
суддівського самоврядування, а також встановлено загальний порядок
забезпечення діяльності судів та врегульовано інші питання судоустрою
держави. У частині другій підпункту 16 пункту З Прикінцевих та
Перехідних положень згаданого Закону записано, що формування системи
адміністративних судів здійснюється протягом трьох років (тобто до
червня 2005 р.).

Система адміністративних судів, на відміну від інших судів загальної
юрисдикції, має певну специфіку. Зокрема, на відміну від місцевих судів
загальної юрисдикції, що утворюються відповідно до районів (районів у
містах), місцеві адміністративні суди утворюються в округах відповідно
до Указу Президента України. Вони складаються з суддів місцевого
адміністративного суду, голови та заступника голови суду. У місцевому
адміністративному суді, де більше п’ятнадцяти суддів, може бути
призначено більше одного заступника голови суду.

До компетенції місцевих адміністративних судів округів віднесено розгляд
адміністративних справ, пов’язаних з правовідносинами у сфері державного
управління та місцевого самоврядування (справи адміністративної
юрисдикції), крім справ адміністративної юрисдикції у сфері військового
управління, розгляд яких здійснюють відповідні військові суди.

Оскільки Конституцією України (пункт 8 частини третьої статті 129)
кожному гарантується право на апеляційне та касаційне оскарження рішення
суду, до системи адміністративних судів України входять також апеляційні
адміністративні суди. Законодавцем вони віднесені до спеціалізованих
судів, що утворюються в апеляційних округах відповідно до Указу
Президента України. Апеляційні адміністративні суди — це суди другої
ланки єдиної системи судів загальної юрисдикції.

До цих судів може бути подана апеляційна скарга на рішення або на окрему
частину рішення адміністративного суду першої інстанції, які не набрали
законної сили, та на ухвали адміністративного суду округу першої
інстанції у випадках, передбачених законом. Перегляд справ у
апеляційному порядку передбачає можливість перевірити за скаргою
учасника судового процесу обставини справи щодо наявності певних
правовідносин або доведеність створення конфлікту конкретною особою на
основі вивчення як тих доказів, що були досліджені в суді першої
інстанції, так і нових.

У складі апеляційного адміністративного суду округу можуть утворюватися
судові палати з розгляду окремих категорій справ за встановленою
спеціалізацією в межах відповідної спеціальної судової юрисдикції. В
апеляційному адміністративному суді округу для вирішення організаційних
питань діє Президія.

1 Адміністративне судочинство в Україні: Адміністративний процесуальний
кодекс України (проект) / Упорядники: В. С. Стефанюк, В. І. Синцов: У 2
кн. — X., 2002. — Кн. 1. — 176 с.

Повноваження апеляційних судів, у тому числі апеляційного
адміністративного суду, викладені в ст. 26 вищезгаданого Закону, є
базовими. Вони дали змогу розробити цілу низку конкретизуючих статей у
проекті нового Адміністративного процесуального кодексу України1, в
якому питанням апеляційного оскарження присвячена окрема глава.

Касаційне оскарження рішень усіх апеляційних судів проводиться до
відповідних підрозділів (у цивільних, кримінальних, адміністративних,
господарських та інших справах — згідно із системою діючих
спеціалізованих судів) Верховного Суду України, бо останній є найвищою
судовою інстанцією, а касаційний розгляд — остаточною перевіркою судових
рішень.

Касаційною інстанцією, до якої може звернутися суб’єкт права на
касаційне оскарження, визначено Вищий адміністративний суд України та
Верховний Суд України.

Вищим адміністративним судом України в касаційному порядку можуть бути
перевірені постанови та ухвали апеляційного адміністративного суду,
ухвалені ним в апеляційному порядку. Вищий адміністративний суд України
може утворювати судові палати з розгляду окремих категорій справ за
визначеною спеціалізацією в межах відповідної спеціальної судової
юрисдикції.

У Вищому адміністративному суді, як і в апеляційному, для вирішення
організаційних питань діє Президія суду в складі голови суду, його
заступників, заступників голів палат, а також суддів цього суду,
кількісний склад яких визначається Пленумом Вищого адміністративного
суду України. Судді обираються до складу Президії загальними зборами
суддів цього суду шляхом таємного голосування.

Для вирішення загальних питань діяльності адміністративних судів у
Вищому адміністративному суді України діє Пленум Вищого
адміністративного суду України, до складу якого входять усі судді Вищого
адміністративного суду України та голови апеляційних адміністративних
судів округів.

Створення окружних апеляційних адміністративних судів, а також Вищого
адміністративного суду України повністю відповідає пункту 8 частини
третьої ст. 129 Конституції України, де визначено, що до основних засад
судочинства віднесено забезпечення апеляційного та касаційного
оскарження рішення суду.

Замикає систему адміністративних судів Верховний Суд України, який є
найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції. Верховний
Суд України здійснює правосуддя, забезпечує однакове застосування
законодавства усіма судами загальної юрисдикції. Верховний Суд
зобов’язаний не тільки усувати недоліки в застосуванні законів шляхом
повторного касаційного розгляду рішень судів загальної юрисдикції, а й
запобігати таким порушенням шляхом роз’яс-

нення практики застосування законів у постановах Пленуму на основі
матеріалів судових рішень.

У складі Верховного Суду України діють: Судова палата у цивільних
справах; Судова палата у кримінальних справах; Судова палата у
господарських справах; Судова палата в адміністративних справах. У
складі Верховного Суду також діє Військова судова колегія. Для вирішення
внутрішніх організаційних питань діяльності Верховного Суду, так само,
як в апеляційних, касаційних та вищих судах, у Верховному Суді
створюється Президія. У Верховному Суді діє Пленум Верховного Суду
України.

Отже, систему адміністративних судів України становлять: місцеві
адміністративні суди; апеляційні адміністративні суди; Вищий
адміністративний суд України; Верховний Суд України. Створення системи
адміністративних судів є складовою реформування всієї судової системи
України відповідно до вимог Конституції України на принципах
територіальносгі та спеціалізації в інтересах забезпечення ефективного
судового захисту прав і свобод людини і громадянина.

F 2. Забезпечення доступності правосуддя в адміністративному судочинстві

Серед проблем реформування судової системи України одне з центральних
місць посідає проблема доступу до правосуддя, яка має багато різних
аспектів. Пошук оптимальної моделі правосуддя безпосередньо пов’язаний з
дослідженням та розв’язанням саме цієї проблеми, оскільки становлення
правової держави, громадянського суспільства органічно пов’язані з
ефективним, доступним і справедливим правосуддям.

Доступність правосуддя — це нормативно закріплена і реально забезпечена
можливість безперешкодного звернення до суду за захистом своїх прав.
Основними елементами (одночасно і гарантіями) доступності правосуддя є:

організаційно-правові — судоустрій та судочинство;

матеріальні (економічні).

Перші пов’язані з територіальною наближеністю судів до населення,
створенням умов, що сприятимуть зайняттю суддівських посад
висококваліфікованими спеціалістами, раціональною організацією роботи
апарату суду, порядком порушення справ у суді, їх розглядом, строками
судового розгляду, створенням надійного механізму забезпечення
можливості оскарження судових рішень та їх реального виконання тощо.

Другі означають встановлення розумних судових витрат і створення
процесуального механізму відстрочення або часткового чи повного
звільнення від оплати судових витрат на користь держави; належне
фінансування судової діяльності, що забезпечує можливість незалежного
правосуддя; надання кваліфікованої юридичної допомоги на пільгових
умовах певним категоріям населення, що випливає з міжнародно-правового
принципу, згідно з яким надання юридичної допомоги має розглядатися не
як акт милосердя, а як обов’язок усього суспільства в цілому.

Проблема доступності правосуддя в адміністративному судочинстві
пов’язана із запровадженням оптимальної моделі адміністративної юстиції.

Відомі чотири основні способи (типи) здійснення правового захисту
громадян від неправомірних рішень, дій чи бездіяльності органів
публічної влади (або чотири моделі адміністративної юстиції):

адміністративний, коли перевірку законності, обґрунтованості й
доцільності прийняття і виконання адміністративних актів здійснюють
спеціальні органи адміністративної юрисдикції, які підтримують
різноманітні тісні зв’язки з апаратом управління і не підконтрольні
судам загальної юрисдикції (інколи цю модель адміністративної юстиції
називають французькою);

адміністративно-судовий, або німецький, тип, коли адміністративна
юстиція характеризується створенням спеціалізованих адміністративних
судів для розгляду спорів, які виникають у сфері функціонування органів
управління; адміністративні суди становлять єдину систему і вони
незалежні у здійсненні функцій правосуддя від державної адміністрації та
інших судових органів країни;

«квазісудовий», коли для розгляду адміністративно-правових спорів
утворюється система особливих державних органів, спеціальних трибуналів,
котрі не входять до судової системи, а у ній, у свою чергу, функцію
адміністративної юстиції виконують звичайні суди; таку систему
організації адміністративної «квазіюстиції» називають англосаксонською
(вона функціонує, зокрема, в США, Великій Британії);

4) загальносудовий, коли скарги на дії, бездіяльність, рішення органів
публічної влади розглядають та вирішують загальні суди, використовуючи
при цьому цивільно-процесуальні форми (такий спосіб судового захисту
застосовується дотепер в Україні, Росії та інших країнах СНД).

Проте за будь-яких обставин адміністративна юстиція — це дійовий засіб
правового захисту суб’єктивних прав та законних інтересів громадян.

Нині в Україні, за умов перевантаженості судів цивільними і
кримінальними справами, повноцінний розгляд адміністративно-правових
спорів загальними судами проблематичний, оскільки веде до порушення
термінів розгляду справ, тяганини тощо.

Створення вітчизняної системи адміністративних судів має сприяти
забезпеченню доступності до правосуддя навіть за умов істотного
збільшення звернень до суду.

На доступність правосуддя в судочинстві адміністративних судів (тобто в
адміністративному судочинстві) можуть реально впливати такі чинники:

0 відповідність національного правосуддя певним міжнародно-правовим
стандартам доступу до правосуддя;

0 забезпечення будь-якій особі, права та свободи якої порушені,
ефективних засобів правового захисту від органів публічної влади
незалежно від їх рівня;

0 забезпечення державою зацікавленій особі, яка не має коштів на оплату
послуг представника, безкоштовної юридичної допомоги;

0 створення такої системи адміністративної юстиції, яка б не вела до
перевантаження судів (суддів) справами;

0 встановлення чіткої (в певних випадках спрощеної) процедури розгляду
адміністративних спорів (справ);

0 визначення і встановлення достатніх, але нетривалих термінів розгляду
справ;

0 територіальна наближеність адміністративних судів до населення;

0 організація підготовки кадрів для адміністративних судів з метою
забезпечення їх висококваліфікованими спеціалістами;

0 встановлення чіткого порядку порушення адміністративних справ у суді,
порядку їх розгляду та оскарження судових рішень;

0 забезпечення реального виконання судових рішень; 0 виконання
рекомендацій Ради Європи «Про ефективний доступ до права та правосуддя
малозабезпечених» щодо: заходів підготовки юристів відповідної
спеціалізації, відкриття спеціалізованих юридичних консультацій;
можливості повної або часткової оплати юридичних послуг; розширення
участі неурядових і громадських організацій під час надання ними
правової допомоги у квазісудових формах вирішення спорів (посередництво
та примирення), відповідних податкових пільг у цих випадках; спрощення
правових процесів; 0 забезпечення достатнього фінансування
адміністративних судів з метою забезпечення їх незалежності від
виконавчих та інших органів публічної влади; 0 збереження (в розумних
межах) системи адміністративно-юрисдикційних органів для розгляду певних
категорій адміністративних справ до набуття адміністративним
судочинством можливостей розгляду всіх адміністративно-правових спорів
(справ) та чіткого визначення процесуальних механізмів їх вирішення.
Аналіз законодавства про судоустрій в Україні дає змогу окреслити засади
доступності правосуддя в адміністративному судочинстві. Насамперед усім
суб’єктам адміністративно-правових відносин гарантується захист їх прав,
свобод і законних інтересів незалежним і не-упередженим судом. Ніхто не
може бути позбавлений права на розгляд його справи у суді й на участь у
розгляді своєї справи у суді будь-якого рівня.

Суди здійснюють правосуддя самостійно. Втручання у здійснення
правосуддя, вплив на суд або суддів у будь-який спосіб, неповага до суду
чи суддів, збирання, зберігання, використання і поширення інформації
усно, письмово або в інший спосіб з метою завдати шкоди їх авторитету чи
вплинути на неупередженість суду забороняються і тягнуть передбачену
законом відповідальність.

Правосуддя здійснюється на засадах рівності всіх учасників судового
процесу перед законом і судом незалежно від статі, раси, кольору шкіри,
мови, політичних, релігійних та інших переконань, національного чи
соціального походження, майнового стану, роду і характеру занять, місця
проживання та інших обставин.

Кожен має право користуватися правовою допомогою при вирішенні його
справи в суді. Причому надавати правову допомогу мо

же не тільки адвокат, а й інша особа, яка є фахівцем у галузі права та
за законом чи дорученням має право на надання такої допомоги. У
випадках, передбачених законом, правова допомога надається безоплатно.

Ніхто не може бути обмежений у праві на отримання в суді усної або
письмової інформації щодо результатів розгляду його справи. Розгляд
справ у судах відбувається відкрито, крім випадків, передбачених
процесуальним законом.

Судочинство в Україні провадиться державною мовою. Особи, які не
володіють або недостатньо володіють державною мовою, мають право
користуватися рідною мовою та послугами перекладача у судовому процесі.

Судове рішення, що набрало законної сили, є обов’язковим до виконання
усіма органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими
особами, об’єднаннями громадян та іншими організаціями, громадянами та
юридичними особами на всій території нашої держави.

Учасники судового процесу та інші особи у випадках і порядку,
передбачених процесуальним законом, мають право на апеляційне та
касаційне оскарження рішення суду.

Формування системи адміністративних судів та їх діяльність неможливі без
необхідних для цього матеріальних коштів.

У адміністративних судах розглядати і вирішувати справи повинні
спеціально підготовлені фахівці. Розробка програм навчання, стажування
осіб, що претендують на заміщення посад суддів адміністративних судів, —
це тільки перші кроки у напрямку забезпечення спеціалізованих судів
кваліфікованими кадрами.

І, нарешті, правова освіта. Громадяни мають знати про цілі утворення
адміністративних судів, усвідомлювати необхідність їх формування, бути
впевненими, що їх права надійно гарантуються зверненням до суду,
забезпеченням вільного доступу до будь-якої судової інстанції.

§ 3. Принципи адміністративного судочинства

Судочинство в адміністративних судах грунтується на певних принципах. Ці
принципи прийнято розглядати як основні засади організації діяльності
адміністративного суду, які відображають її специфіку і зміст; як
основні положення з питань здійснення правосуддя в адміністративних
справах, закріплені в нормах адміністративно-процесуального права.

Принципи адміністративного процесуального права тісно взаємозв’язані й
становлять цілісну систему. Кожний принцип відіграє самостійну роль,
характеризує галузь у цілому, окрему стадію чи окремий процесуальний
інститут, але між ними існує зв’язок і взаємодія, які визначаються
єдністю мети і завдань адміністративного судочинства.

Принципами адміністративного процесуального права, закріпленими
Конституцією України, є:

здійснення правосуддя виключно судами;

незалежність і недоторканність суддів та підкорення їх тільки закону;

законність;

змагальність сторін та свобода в наданні суду своїх доказів і доведенні
перед судом їх переконливості;

гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами;

державна мова судочинства;

забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім
випадків, встановлених законом;

ухвалення судами рішень іменем України та їх обов’язковість до виконання
на всій території України;

доступність і гарантованість судового захисту прав і свобод людини і
громадянина.

До принципів адміністративного процесуального права, закріплених
законодавством про судочинство, належать:

об’єктивна процесуальна рівноправність сторін;

раціональна процесуальна форма;

неможливість процесуального сумісництва;

усність;

безпосередність. 402

Зазначені принципи є основою законодавчого регулювання адміністративного
судочинства і виявляються у положеннях Адміністративного процесуального
кодексу України (далі — АПК), проект якого підготовлено у зв’язку із
створенням в нашій країні системи адміністративних судів.

Зокрема, стаття 6 проекту АПК містить перелік принципів здійснення
судочинства в адміністративних судах (адміністративного судочинства):

0 здійснення адміністративного судочинства тільки судом;

0 верховенство права;

0 законність;

0 право на судовий захист;

0 самостійність судів і незалежність суддів;

0 офіційність дослідження та з’ясування обставин справи;

0 рівність учасників судового процесу перед законом і адміністративним
судом;

0 забезпечення учасникам судового процесу права на правову допомогу;

0 гласність судового процесу та його повне фіксування технічними
засобами;

0 змагальність сторін;

0 право на оскарження судового рішення;

0 обов’язковість рішень адміністративного суду.

Слід відзначити, що такі загальні принципи судочинства, як об’єктивна
істина, неупередженість при розгляді справи, оперативність,
безпосередність і усність процесу, публічність, відповідальність
суб’єкта правозастосування, безперервність процесу, цілком притаманні й
адміністративному судочинству, і, хоча не викладені окремою статтею,
знаходять відображення в окремих статтях АПК.

Закладені в АПК принципи адміністративного судочинства спрямовані на
вирішення наступних важливих завдань:

по-перше, вони встановлюють права і обов’язки учасників
адміністративно-судового провадження, що дає змогу відповідним особам
найбільш повно і точно відповідати своєму призначенню в процесі розгляду
справи;

по-друге, вони встановлюють компетенцію суб’єкта адміністративно-судової
юрисдикції, необхідну для виконання основного функціонального обов’язку
— об’єктивного, заснованого на точній відповідності закону розгляду
справи і винесення обгрунтованого рішення по ньому.

Успішне вирішення цих завдань створить об’єктивні передумови для
ефективної реалізації можливостей судового захисту прав і свобод
громадян у державному управлінні.

F 4. Адміністративна юстиція у зарубіжних країнах

Загалом адміністративна юстиція сформувалася на Заході в другій половині
XIX ст. і посіла автономне місце у традиційній системі судочинства. Це
зумовлено рядом особливостей, які відрізняють її від цивільного та
кримінального судочинства.

В адміністративно-процесуальному порядку розглядаються й вирішуються,
зокрема, адміністративно-правові спори між сторонами, які перебувають у
відносинах панування — підпорядкування. Правовий результат вирішення
органом адміністративної юстиції конфлікту в сфері державного управління
— визнання недійсним та скасування неправомірного адміністративного
акту. Є певні відмінності й у порядку розгляду адміністративних справ та
виконання рішень.

Названі особливості, а також конкретні соціальні умови й традиції
відповідно вплинули на формування системи адміністративної юстиції у
різних країнах. Нині в одних державах функції адміністративної юстиції
здійснюють звичайні суди, в інших — спеціалізовані адміністративні суди.

До першої групи належать, зокрема, країни з правовою системою,
заснованою на англійському загальному праві (Австралія, Великобританія,
Ізраїль, Нова Зеландія, США). У цих державах функції адміністративної
юстиції покладено переважно на звичайні (загальні) суди. Судове
провадження здійснюється як за скаргами громадян на акти й діяння
органів державного управління, так і опосередковано, у процесі
постановлення рішень у кримінальних і цивільних справах.

Спеціалізовані адміністративні суди функціонують у багатьох країнах
Західної Європи (Австрія, Німеччина, Франція та ін.). Вони можуть
скасовувати неправомірні акти й визнавати незаконними дії органів
державного управління.

Характерною рисою цих судів, на відміну від загальних, є обмеженість їх
компетенції контролем за адміністративними актами. В державах, де існує
така система, адміністративні суди виконують основну функцію в процесі
контролю за адміністративними актами, а загальні суди — другорядну,
інколи зовсім незначну.

Згідно із загальним принципом, що є відображенням принципу поділу влади,
тільки адміністративні суди мають право визнавати недійсним і
скасовувати адміністративний акт.

З практичних міркувань загальні суди наділені повноваженнями
контролювати адміністративні акти у визначених категоріях справ і згідно
з особливими правилами. В деяких державах загальні суди можуть видавати
накази, які зобов’язують адміністративний орган виконати певні дії або
відмовитися від їх виконання.

У Франції згідно з концепцією «непідконтрольності адміністрації
загальним судам» контроль здійснюється адміністративним судом, який є
складовою адміністрації. Але загальні суди відіграють певну, хоча й
обмежену, роль у здійсненні даної функції. Державна рада Франції —
країни, котра має класичну модель спеціалізованої адміністративної
юстиції, історично була наділена правом розглядати позови про
відшкодування збитків, завданих адміністративними органами, і загальним
судам у зв’язку з цим належить скромна роль.

Коли законність адміністративного акту оскаржується в загальному суді у
ході розгляду якось цивільної чи кримінальної справи, суд повинен
залишити це питання для вирішення адміністративним судом, чиє рішення є
обов’язковим для загального суду. Однак адміністративний акт може бути
незаконним і втратити характер адміністративного, тоді він вважається
актом приватної особи. В такому випадку, якщо порушено свободу або право
власності громадянина, він може звернутися з позовом про відшкодування
збитків до загального суду; останній уповноважений визнати
адміністративний акт недійсним, неіснуючим, внаслідок чого цей акт
підпадає під юрисдикцію такого суду.

У Німеччині межа між юрисдикцією з адміністративних та інших справ
визначена менш чітко, ніж у Франції. Бажання полегшити розгляд приватних
справ з адміністративними елементами призвело до поширення повноважень
загальних судів на розгляд адміністративних питань.

Загальним судам дозволяється інтерпретувати адміністративні акти і
вирішувати питання про їх юридичну силу, які виникають у ході
кримінального або цивільного судочинства. Коли адміністративний акт
складний для розуміння і його розгляд потребує досвіду адміністративного
суду, загальний суд може направити йому справу, зупинивши процес.

Адміністративний суд, як правило, обмежується питанням про чинність
(нечинність) акту. Якщо він юридично чинний, хоч і має певні недоліки,
суд його визнає. Відтак адміністративний акт може бути визнаний нечинним
лише адміністративним судом. Якщо ж акт має серйозні недоліки або є
нечинним, загальний суд може не брати його до уваги.

Закон 1960 р., який визначив існуючу систему адміністративних судів
Німеччини, передбачив настільки широку їх юрисдикцію, що загальним судам
залишився дуже малий обсяг компетенції з питань адміністративного права.

В Італії загальний суд компетентний досліджувати законність
адміністративного акту, коли той порушує якесь суб’єктивне право
(наприклад, право власності). Якщо акт порушує легітимний інтерес
громадянина, питання розглядається адміністративним судом. Кількість
правових норм, спрямованих на захист суб’єктивного права (приватного
інтересу), є незначною порівняно з кількістю прийнятих на користь
суспільства. Порушення легітимного інтересу більш численні, тому спір з
адміністрацією майже завжди перебуває у сфері юрисдикції
адміністративних судів.

Недоліки контролю за адміністративними актами, який здійснюється
загальними судами, призвели до прийняття рішення про позбавлення їх
компетенції щодо розгляду адміністративних питань і концентрації її в
адміністративних судах. Проте ця пропозиція викликала серйозні
заперечення на тій підставі, що суб’єктивні права заслуговують
абсолютного захисту від порушень з боку адміністративних органів;
покладення цієї функції на адміністративні суди неминуче асимілювало б
суб’єктивні права з легітимними інтересами.

У Бельгії на відміну від Німеччини загальні суди здійснюють широкий
контроль за адміністративними актами, хоча, як правило, частково. Як і в
Італії, ці суди контролюють тут адміністративні акти, тільки коли їх
оскаржують у процесах, які провадяться з метою захисту суб’єктивного
права. Суд має право вивчити питання про відповідність адміністративного
акту закону. Він не обмежується визначенням того, чи компетентним
органом і чи в належній формі вчинено акт, а вирішує питання про
відповідність останнього закону за мотивами й цілями. Суд може дослідити
факти, на яких грунтується акт, встановити їх існування, а також
юридичні висновки, які випливають із фактів, щоб з’ясувати їх
законність.

Адміністративна юстиція продемонструвала в теорії і на практиці ряд
переваг перед системою загальних судів у питанні розгляду
адміністративних позовів. Заснування адміністративної юстиції — вияв
тенденції судової спеціалізації, яка спостерігається в усьому світі,
формування нових процедурних (процесуальних) норм. Адміністративні суди
мають перевагу перед загальними судами, тому що розгляд адміністративних
справ потребує спеціального вивчення, досвіду й процедур.

Відомий французький дослідник Г. Бребан так пише про французьку
адміністративну юстицію: «Навіть з точки зору контрольних повноважень
суддя з адміністративних справ, пов’язаний з апаратом управління, буде
менш боязким і більш рішучим, щоб дійти істини і розробити управлінське
рішення по суті, а не тільки оцінити його форму. Особливо глибоко він
знатиме проблеми, тактику і спонукальні мотиви дій посадових осіб і в
разі необхідності зможе розпізнати хитрощі, до яких вони вдаються з
метою як обійти закон або підза-конні правила, так і порушити їх»1.
Інакше кажучи, контроль адміністративної юстиції більш деталізований і
глибокий, ніж контроль загальних (звичайних) судів.

У Франції та Німеччині адміністрація не має таємниць від суду, тоді як у
британській системі — їх велика кількість. Не випадково, що у Бельгії
адміністративна юстиція, скасована в 1831 р., була майже через століття,
в 1946 р., відновлена, оскільки загальні суди не використовували надану
їм владу. Англійські юристи також висловлюють незадоволення нерішучістю
загальних судів при вирішенні адміністративних справ і пропонують ввести
в англійську судову систему континентальну (французьку чи німецьку)
модель адміністративної юстиції.

Бребан Г. Французское административное право. — С. 37.

Національні правові системи, в яких існують адміністративні суди,
постали перед проблемами визначення чітких меж між загальними й
адміністративними судами. Однак цю проблему, як і деякі інші, легко
вирішити, оскільки у світі створені й успішно функціонують механізми
розгляду і вирішення таких конфліктів.

Розділ їх

Адміністративний примус і адміністративна відповідальність

Глава 24 Адміністративний примус

§ 7. Поняття адміністративного примусу

Поняття Адміністративний примус є одним з видів

державного державного примусу.

примусу Державний примус у демократичній країні

характеризується тим, що цей метод здійснення державної влади є
допоміжним, застосовується на основі переконання і лише після
переконання. Це означає, по-перше, що примус завжди базується на
використанні різноманітних заходів виховання, роз’яснення і
стимулювання. По-друге, він використовується лише тоді, коли виявляються
неефективними відповідні засоби переконання. По-третє, переконання і
примус використовуються, як правило, комплексно.

Державний примус застосовується до порівняно незначної кількості осіб —
як правило, тих, які вчинили правопорушення. З точки зору філософії,
свій вияв «примус знаходить в тому, що примус знімається примусом; тому
він не тільки обумовлений правом, а й необхідний, а саме — як другий
примус, який є зняттям першого примусу», «насильство або примус, взяте
абстрактно, непра-

1 Гегель Г. В. Ф. Философия права / Пер. с нем. / Ред. и сост. Д. А.
Керимов и В. С, Нерсесянц. — М., 1990. — С. 141-142.

вомірне»1

Ідея «другого» примусу, формула «примус знімається примусом»
надзвичайно важливі в плані розуміння сутності державного примусу як
реакції з боку держави на неправомірну поведінку («перший примус»). Це
стосується також висновку про те, що абстрактний примус (тобто
застосовуваний без порушень, відхилень, аномалій) є неправомірним.

Отже, державний примус і його складову — примус адміністративний — слід
розглядати як одну з невід’ємних складових здійснення державної влади,
як її метод. З іншого боку, цей примус — не самоціль, він є наслідком
певної поведінки різних соціальних суб’єктів, поведінки, яка
відхиляється від вимог правових норм, становить загрозу відносинам, що
цими нормами регулюються і охороняються, і застосовується з метою
усунення («зняття») такої поведінки. Існують також випадки, коли загроза
суспільним відносинам виникає об’єктивно, наприклад внаслідок дії сил
природи, тобто за відсутності протиправної поведінки, проте необхідність
її усунення не менш актуальна.

Державний примус — єдиний, який може застосовуватися від імені всього
суспільства до будь-яких осіб, що перебувають на території держави, а
також включає заходи, які не можуть використовувати інші соціальні
суб’єкти. Такі заходи є саме примусовими, тобто вони реалізуються
незалежно від волі та бажання відповідних об’єктів. Водночас у сучасній
державі, що характеризується як правова, будь-яка діяльність, що
здійснюється від її імені, а особливо діяльність щодо застосування
примусу, має бути чітко і повно врегульована правом, ґрунтуватися на
неухильному додержанні його приписів.

Отже, державний примус — це застосування до певних осіб спеціальних
заходів впливу з метою спонукати, змусити їх виконувати вимоги правових
норм. Державний примус виступає у двох формах — як судовий та
адміністративний (позасудовий) примус. Крім цього, державний примус
врегульовано нормами різних галузей права, тому він одночасно є правовим
примусом (цивільно-правовим, дисциплінарним, адміністративним,
кримінально-правовим).

Кожен вид примусу має специфічні особливості, що визначають його
сутність і особливості, відносну самостійність у системі державного
примусу. Це цілком стосується і адміністративного примусу.

Поняття адміністративного Адміністративний примус характе-

примусу ризується такими особливостями:

<> застосування адміністративного примусу завади поєднується із широким
використанням багатогранних виховних засобів, з активним формуванням
правосвідомості, нетерпимого ставлення до антигромадських вчинків;

0 адміністративний примус використовується в державному управлінні для
охорони суспільних відносин, що виникають у цій сфері державної
діяльності;

0 заходи адміністративного примусу застосовуються, як правило, органами
виконавчої влади та їх посадовими особами без звернення до суду. Лише в
окремих випадках, як виняток, їх застосування покладається на суди
(суддів) і представників окремих об’єднань громадян, наділених деякими
державно-владними повноваженнями (наприклад, членів громадських
формувань з охорони громадського порядку і державного кордону, різних
громадських інспекторів тощо);

0 застосовувати заходи адміністративного примусу правомочні не всі
органи виконавчої влади і не всі їх посадові особи, а лише ті з них,
кому таке право надано законодавчими актами (державні інспекції,
воєнізовані правоохоронні формування — міліція, служба безпеки,
прикордонні, внутрішні війська та ін.);

0 адміністративно-примусові заходи можуть застосовуватися не тільки у
зв’язку із вчиненням правопорушень, а й за їх відсутності, коли
необхідно їх попередити або забезпечити громадський порядок і громадську
безпеку під час різних надзвичайних ситуацій (стихійного лиха, епідемій,
епізоотій, аварій, катастроф тощо);

0 на відміну від інших видів державного примусу, які за своєю сутністю,
як правило, рівнозначні відповідному виду юридичної відповідальності
(наприклад, кримінально-правовий примус практично цілком збігається з
кримінальною відповідальністю), адміністративний примус за змістом
значно ширший за адміністративну відповідальність. Адже адміністративна
відповідальність — це складова адміністративного примусу;

0 заходи адміністративного примусу застосовуються як до фізичних, так і
до юридичних осіб (до останніх можуть застосовуватися, наприклад, такі
заходи, як обмеження або заборона проведення певних робіт, зупинення
діяльності різних об’єктів тощо);

0 адміністративний примус застосовується щодо організацій, посадових
осіб і громадян, які безпосередньо не підпорядковані органам і посадовим
особам, що застосовують вплив; тобто адміністративний примус не
пов’язаний із службовою підпорядкованістю, не може здійснюватися
всередині тієї або іншої системи управління, а завжди має зовнішній
вияв;

0 регулювання адміністративного примусу, підстав, умов і порядку
застосування заходів впливу здійснюється нормами адміністративного
права, причому не тільки законами, а й рядом підзаконних актів
(наприклад, Правилами застосування спеціальних засобів при охороні
громадського порядку в Україні, затвердженими Кабінетом Міністрів
України);

0 діяльність щодо застосування заходів адміністративного примусу
здійснюється відповідно до адміністративно-процесуальних норм, які на
цей час закріплюються переважно на рівні підзаконних актів, і від норм
матеріального права в основному не відокремлені (за винятком норм, які
регулюють порядок застосування адміністративних стягнень);

0 заходи адміністративного примусу дуже різноманітні, вони можуть мати
характер морального, майнового, особистісного впливу, допускається
застосування фізичної сили і вогнепальної зброї;

0 заходи впливу застосовуються саме в примусовому порядку, тобто
незалежно від волі й бажання суб’єкта, до якого застосовується, часто з
можливістю використання для його реалізації інших примусових заходів; 0
застосовується адміністративний примус з потрійною метою: 1) для
запобігання різним антигромадським проявам, недопущення виникнення
певної протиправної ситуації; 2) для припинення розпочатого або вже
вчиненого протиправного діяння та забезпечення провадження в справах про
адміністративні проступки; 3) для покарання осіб, які вчинили
правопорушення. Отже, поняття адміністративного примусу слід визначити
як застосування відповідними суб’єктами до осіб, які не перебувають в їх
підпорядкуванні, незалежно від волі і бажання останніх, передбачених
адміністративно-правовими нормами заходів впливу морального, майнового,
особистісного (фізичного) та іншого характеру з метою охорони
відповідних суспільних відносин шляхом попередження і припинення
правопорушень, а також покарання за їх вчинення.

ції і IIІ е і и иіаі»цііііііиіміиаіІцм«иии»ИІІМШИШ»ІІИіі пд-щппг
мтвтидирмиааестамти 111 і 11 над ; дмнкивтаоимм ш 1111! їм ватина! іі і
и ттт > іааааетт» на» акт я нині ттнтмтпатпмптттиюж

§ 2. Класифікація заходів адміністративного примусу

В адміністративно-правовій літературі питання класифікації за-ходів
адміністративного примусу дотепер не дістали однозначного вирішення,
незважаючи на їх велике практичне і теоретичне значення. Водночас
найбільше визнання одержала класифікація заходів адміністративного
примусу, запропонована свого часу М. І. Єроп-кіним1, який в основу
класифікації цих заходів поклав мету їх застосування.

Адміністративний примус застосовується з потрійною метою. Відповідно до
цього заходи адміністративного примусу поділяються на три види (групи):

адміністративно-запобіжні заходи;

заходи адміністративного припинення;

заходи адміністративної відповідальності.

Такий поділ найбільш чітко відображає правоохоронне призначення
адміністративного примусу.

Окремі вчені-адміністративісти висловили думку про відсутність
адміністративно-запобіжних заходів й існування так званих
віднов-лювальних заходів2. Запобіжні заходи прихильники цієї точки зору
зараховують до норм права, оскільки вони нібито звернені не до окремої
особи, а до всіх (або багатьох) громадян. Таку позицію не можна визнати
безспірною, оскільки адміністративно-запобіжні заходи можуть
застосовуватися як до груп громадян, так і до окремих осіб (наприклад,
перевірка документів, адміністративний нагляд за особами, звільненими з
місць позбавлення волі тощо).

1 Еропкин Ы. И. О классификации мер административного принуждения //
Вопросы административного права на современном этапе. — М., 1963. — С.
60-68.

2 Бахрах Д. Н. Административная ответственность. — Пермь, 1966. — С. 13.

У науковій літературі висловлено аргументовані заперечення також проти
віднесення зазначених заходів до правовідновлювальних. Переконливішою є
позиція вчених, котрі вважають, що адміністративному примусу
правовідновлення, як основна мета, не властиве. Аналіз цих заходів
показує, що до них віднесено різногалузеві заходи примусу —
цивільно-правові, фінансово-правові, кримінально-правові.

Деякі вчені-адміністративісти висловлюють думку про існування ще однієї
самостійної групи заходів адміністративного примусу —
адміністративно-процесуального забезпечення (примусу)1. Така група
заходів примусу реально існує, але вона є одним з видів заходів
припинення, а не примусу взагалі, тобто це не вид примусу, а його
підвид.

Було висловлено також певною мірою спільну думку щодо класифікації
заходів адміністративного примусу: запобіжні заходи
(контрольно-профілактичні, спрямовані на виявлення правопорушень, і
особливі, які мають за мету забезпечити особливу, виняткову державну або
громадську необхідність) і правові санкції (заходи припинення,
процесуального забезпечення, поновлювальні заходи і заходи покарання,
або стягнення)2.

Проте більшість вітчизняних адміністративістів підтримує поділ
адміністративного примусу на заходи запобігання, припинення та
адміністративної відповідальності. Водночас наведена класифікація, як і
будь-яка інша, дещо умовна, відтак час від часу піддається критиці, її
головна мета – якнайповніше з’ясувати сутність заходів адміністративного
примусу, підстави та порядок їх застосування.

§ 3. Адміністративно-запобіжні заходи

Назва адміністративно-запобіжних заходів зумовлена їх профілактичною
спрямованістю. Ці заходи конкретної фактичної підстави застосування не
мають, вони використовуються для попередження, профілактики
правопорушень, а також для підтримання правопорядку за надзвичайних
обставин, оскільки загроза суспільним і особистим інтересам, заподіяння
їм шкоди можуть виникнути не тільки внаслідок вчинення правопорушення,
айв результаті стихійного лиха, дій душевнохворих або малолітніх тощо.
Держава змушена тоді вдаватися до обмеження прав, застосування
примусових заходів до осіб, невинуватих у порушенні норм права.

1 Кисин В. Р. Меры административно-процессуального принуждения,
применяемые милицией: Уч. пособие. — M., 1987. — С. 9.

2 Административная ответственность в СССР / Под ред. В. М. Манохина и Ю.
С. Адушкина. — Саратов, 1988. — С. 17-18.

Такими є дії органів охорони здоров’я, які примусово лікують інфекційних
хворих, ветеринарної медицини, що здійснюють карантинні заходи тощо. В
більшості подібних випадків правопорушення відсутнє, однак свобода дій
особи обмежується, відповідні заходи адміністративного впливу
застосовуються незалежно від згоди чи бажання останньої, тобто мають
примусовий характер.

Адміністративно-запобіжні заходи виконують особливі правоохоронні
функції, які відрізняють їх від інших заходів адміністративного примусу,
що і визначає їх окреме місце в системі останніх. На відміну від заходів
адміністративного припинення вони не припиняють безпосередньо
правопорушення або об’єктивно протиправні діяння, а попереджують,
відвертають їх вчинення. Водночас окремі запобіжні заходи за своїм
характером наближені до заходів адміністративного припинення, у зв’язку
з чим у літературі не завжди однозначно вирішується питання про
віднесення тих чи інших конкретних заходів до відповідного виду примусу.
Основним і єдиним критерієм відмінності тут є наявність або відсутність
правопорушення.

І Адміністративно-запобіжні заходи не виконують функції покарання одоби,
до якої вони застосовуються, що характерно для адміністративних
стягнень, тому не потребують встановлення вини порушника як обов’язкової
умови застосування.

Основною метою застосування адміністративно-запобіжних заходів є їх
спрямованість на:

а) недопущення, відвернення правопорушень;

б) забезпечення громадського порядку і громадської безпеки у

різних надзвичайних ситуаціях;

в) попередження настання шкідливих наслідків у зазначених ситу-

аціях.

Отже, адміністративно-запобіжні заходи становлять комплекс заходів
впливу морального, фізичного, організаційного та іншого характеру, які
дають змогу виявляти і не допускати правопорушення, забезпечувати
громадський порядок і громадську безпеку за різних надзвичайних
обставин.

Ці заходи застосовуються багатьма органами та їх посадовими особами:
міліцією, внутрішніми та прикордонними військами, службою безпеки,
контрольно-наглядовими органами (державними інспекціями) тощо.

Порядок застосування окремих адміністративно-запобіжних заходів
регулюється значною кількістю законів та інших нормативних актів. Це
Митний кодекс України, закони України «Про міліцію», «Про прикордонні
війська України», «Про Службу безпеки України»,

14 4-198

417

«Про ветеринарну медицину», положення про різні державні інспекції та
ін.

Чіткий перелік адміністративно-запобіжних заходів ані в законодавчих
актах, ані в спеціальній літературі до цього часу не визначено. У
зв’язку з цим у нормативних актах досить часто зустрічається
термінологічна плутанина, а в літературі як запобіжні необгрунтовано
аналізуються деякі заходи припинення. Більше того, визнання того чи
іншого заходу примусовим фактично здійснюється лише на до-ктринальному
(теоретичному) рівні. Такий стан речей не можна визнати задовільним,
оскільки в кожному випадку застосуванням цих заходів реально обмежуються
права і свободи громадян.

Серед адміністративно-запобіжних заходів чільне місце посідають
наступні.

0 Перевірка документів.

Так, працівники міліції мають право перевіряти у громадян документи, що
посвідчують їх особу, при підозрі у вчиненні правопорушення, а також
інші документи, необхідні для з’ясування питання щодо додержання правил,
нагляд і контроль за виконанням яких покладено на міліцію (п. 2 ст. 11
Закону «Про міліцію»). З подібною метою перевіряти документи мають право
також посадові особи інших державних органів, які здійснюють контроль і
нагляд за додержанням відповідних загальнообов’язкових правил.

<> Огляд з урахуванням цільового призначення і способу правоохоронного
впливу на суспільні відносини найчастіше застосовується як захід
адміністративного запобігання.

Наприклад, митними органами здійснюється митний огляд і переогляд,
органами внутрішніх справ і цивільної авіації — обов’язковий огляд
ручної поклажі, багажу та особистий огляд пасажирів цивільних повітряних
суден, органами прикордонної охорони — огляд морських і річкових суден
та документів; відомчою охороною — огляд осіб, які працюють на об’єктах
з особливим режимом тощо. В усіх цих випадках головною метою
застосування зазначеного заходу є попередження та виявлення
правопорушень, забезпечення громадської безпеки, тобто він має чітко
виражений профілактичний характер.

0 Проведення обстежень, які є різновидом огляду.

Зокрема, ст. 11 Закону України «Про державну податкову службу в Україні»
надає органам цієї служби право обстежувати будь-які виробничі,
складські, торговельні та інші приміщення підприємств, установ і
організацій незалежно від форм власності та житло громадян, 418 якщо
вони використовуються як юридична адреса суб’єкта підприємницької
діяльності, а також для отримання доходів.

0 Відвідування підприємств, установ та організацій, входження на
земельні ділянки, у жилі та інші приміщення громадян можливе тільки у
чітко визначених випадках. Так, відповідно до п. 15 ст. 11 Закону
України «Про міліцію» працівники міліції мають право безперешкодно у
будь-який час доби заходити на: а) територію і в приміщення підприємств,
установ і організацій, у тому числі митниці, й оглядати їх з метою
припинення злочинів, переслідування осіб, які підозрюються у вчиненні
злочинів, при стихійному лихові та інших надзвичайних обставинах; б) на
земельні ділянки, у жилі та інші приміщення громадян у випадку
переслідування злочинця чи припинення злочину, який загрожує життю
мешканців, а також при стихійному лихові та інших надзвичайних
обставинах; в) у жилі приміщення громадян, які перебувають під
адміністративним наглядом, з метою перевірки. Відвідувати підприємства,
установи, організації для виконання контрольних і профілактичних функцій
можуть також посадові особи багатьох інших органів.

0 Внесення подання про усунення причин і умов, які сприяють вчиненню

правопорушень, передбачено в ряді законодавчих актів. Щодо
адміністративних правопорушень таке правило встановлено в ст. 282
Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП), відповідно до
якої суб’єкт адміністративної юрисдикції, який розглядає справу,
встановивши причини та умови, що сприяли вчиненню адміністративного
проступку, вносить до відповідного державного органу, громадської
організації або посадовій особі пропозиції про вжиття заходів щодо
усунення цих причин та умов. Про вжиті заходи протягом місяця з дня
надходження пропозиції повинно бути повідомлено орган (посадову особу),
який вніс пропозицію. 0 Тимчасове обмеження доступу громадян на окремі
ділянки місцевості (блокування районів місцевості, окремих споруд та
об’єктів) можуть застосовувати працівники міліції та військовослужбовці
внутрішніх військ. Так, відповідно до п. 20 ст. 11 Закону України «Про
міліцію» працівники міліції мають право тимчасово обмежувати або
забороняти доступ громадян на окремі ділянки місцевості чи об’єкти з
метою забезпечення громадського порядку, громадської безпеки, охорони
життя і здоров’я людей у випадку втечі з-під варти і затримання
злочинця, аварій на шляхах, при інших надзвичайних обставинах, що
загрожують життю і здоров’ю людей (землетруси, повені, спалахи епідемій
та епізоотій тощо), а також під час проведення масових заходів —
демонстрацій, мітингів, змагань і т. ін.

<> 3 метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки
працівники міліції також мають право обмежувати рух транспорту і
пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів (п. 21 ст.
11 Закону України «Про міліцію»). Причинами цих обмежень можуть бути
ремонт шляхів, прокладання комунікацій, аварійний стан, пожежі, стихійне
лихо, демонстрації, мітинги, масові походи, змагання тощо.

0 Безоплатне використання транспортних засобів і засобів зв’язку, які
належать підприємствам, установам і організаціям, здійснюється
працівниками міліції з метою запобігання шкідливим наслідкам стихійного
лиха, інших надзвичайних ситуацій, для виїзду до безпосереднього місця
події, для доставки в медичні установи осіб, які потребують невідкладної
медичної допомоги, для переслідування правопорушників і доставки їх до
міліції (п. 26 ст. 11 Закону України «Про міліцію»). 0 Адміністративний
нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, працівники
міліції здійснюють відповідно до п. 7 ст. 10 Закону України «Про
міліцію» та Закону «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими
з місць позбавлення волі».

Адміністративний нагляд становить систему тимчасових примусових
профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих
осіб, звільнених з місць позбавлення волі, які здійснюють органи
внутрішніх справ. Рішення про його застосування приймається одноосібно
суддею районного (міського) суду за поданням начальника
виправно-трудової установи або органу внутрішніх справ на строк від
одного до двох років і не може перевищувати термінів, передбачених
законом для погашення або зняття судимості.

До обмежень, яких піднаглядний повинен додержуватися, віднесено:
заборону виходу з будинку, квартири у встановлений час, яка не може
перевищувати 8 годин на добу; заборону перебування у чітко визначених
місцях району (міста); заборону виїзду чи обмеження часу виїзду в
особистих справах за межі району (міста); обов’язок з’являтися до
міліції від одного до чотирьох разів на місяць для реєстрації. Особа,
яка порушує зазначені обмеження, підлягає адміністративній
відповідальності відповідно до ст. 187 КпАП.

О Обмеження прав громадян, пов’язаних із станом їх здоров’я.

Основи законодавства України про охорону здоров’я встановлюють
можливість застосування таких заходів органами і закладами охорони
здоров’я, зокрема, у вигляді примусового медичного огляду або примусової
госпіталізації, а також у зв’язку з проведенням карантинних заходів (ст.
9), усунення осіб, що є носіями збудників інфекційних захворювань,
небезпечних для населення, від роботи та іншої діяльності, яка може
сприяти поширенню інфекційних хвороб, обов’язкових медичних оглядів,
профілактичних щеплень, лікувальних та карантинних заходів (ст. ЗО),
спеціальних заходів профілактики та лікування у примусовому порядку
соціально небезпечних захворювань (туберкульоз, психічні, венеричні
захворювання, СН1Д, лепра, хронічний алкоголізм, наркоманія), а також
карантинних захворювань (ст. 53) тощо.

На завершення слід підкреслити, що розглянуте коло
адміністративно-запобіжних заходів не можна назвати вичерпним. Це —
найпоширеніші заходи, запобіжний характер яких сумнівів практично не
викликає. Законодавство передбачає можливість застосування і багатьох
інших заходів, які також можна вважати адміністративно-запобіжними.

F 4. Заходи адміністративного припинення

Поняття заходів Заходи адміністративного припинення —

адміністративного найчисленніші та найрізноманітніші з усіх

припинення адміністративно-примусових заходів — харак-

теризуються насамперед тим, що їх застосування спричиняється реальною
протиправною (в тому числі об’єктивно протиправною) ситуацією і
починається в момент, коли вона досягла певного розвитку, тобто коли
використання запобіжних заходів стає вже неефективним або зовсім марним.

Заходи адміністративного припинення не відвертають, а безпосередньо
припиняють наявні правопорушення або об’єктивно протиправні діяння,
створюють умови для встановлення особи порушника, з’ясування обставин
справи і реальної можливості для подальшого застосування до порушника
заходів адміністративного або іншого впливу.

На відміну від адміністративних стягнень заходи адміністративного
припинення не містять елемента покарання особи, до якої вони
застосовуються. Виконуючи поряд з виховною каральну функцію,
адміністративне стягнення за своєю дією в часі звернене в минуле, є
ретроспективним. Заходи ж адміністративного припинення, як правило,
спрямовані в сьогодення і тому здатні самостійно і оперативно вирішувати
конфліктну ситуацію, зокрема примусово припиняти правопорушення.

Вони можуть також забезпечувати умови для подальшого застосування
заходів відповідальності до винних. Нерідко заходи припинення
використовуються і для боротьби з об’єктивно протиправними діяннями
душевнохворих та малолітніх, тобто осіб, які не підлягають юридичній
відповідальності. Заходи адміністративного припинення, як і
адміністративно-запобіжні заходи, не потребують наявності вини порушника
як обов’язкової умови застосування.

Усе це дає змогу визначити заходи адміністративного припинення як
засноване на законі примусове припинення діянь, які мають ознаки
адміністративного правопорушення, а в окремих випадках — /
кримінально-правовий характер, спрямоване на недопущення шкідливих
наслідків протиправної поведінки, забезпечення провадження в справах про
адміністративні правопорушення і притягнення винних до адміністративної,
а у виняткових випадках — кримінальної, відповідальності.

Заходи адміністративного припинення застосовуються з метою:

а) припинення порушень правових норм (адміністративних про-

ступків, злочинів і об’єктивно протиправних діянь);

б) запобігання вчиненню нових правопорушень;

в) створення умов для подальшого притягнення винних до

відповідальності;

г) усунення шкідливих наслідків правопорушення;

д) відновлення попереднього, правомірного стану.

Заходи адміністративного припинення дуже неоднорідні, відрізняються один
від одного за багатьма ознаками. Проте основну їх класифікацію доцільно
провести відповідно до характеру сфери застосування. За цим критерієм
заходи адміністративного припинення поділяються на дві групи (види) —
заходи загального і спеціального призначення.

Заходи припинення

загального

призначення

Заходи адміністративного припинення загального призначення, які
застосовуються в повсякденній практиці багатьма правоохоронними
органами, переважно поділяються,

виходячи з мети їх застосування, на самостійні (оперативні) і допоміжні
(забезпечувальні).

1. Самостійні (або оперативні) заходи адміністративного припинення

характеризуються тим, що оперативно вирішують конфліктну ситуацію, тобто
конфлікт найчастіше вичерпується остаточно. Певною мірою можна
стверджувати, що ці заходи (принаймні більшість з них) стоять на межі
власне заходів припинення і адміністративних стягнень. Наприклад,
офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки за
своїм характером дуже схоже на таке адміністративне стягнення, як
попередження.

0 Вимога припинити протиправну поведінку. Таку вимогу мають право (і
зобов’язані) ставити працівники правоохоронних органів, різні державні
інспектори в разі виявлення такої поведінки. Підставу застосування
зазначеного заходу припинення може становити будь-яке правопорушення, в
тому числі злочин. Вимога може бути висловлена усно, а також оформлена у
вигляді письмового припису (розпорядження). Вона юридично обов’язкова,
непокора цій вимозі є підставою для застосування інших заходів примусу.
<> Привід осіб, які ухиляються від явки до різних державних органів та
установ (суду, прокуратури, охорони здоров’я, внутрішніх справ,
військових комісаріатів тощо), є реакцією на невиконання громадянами та
посадовими особами правового обов’язку з’являтися на їх виклик, засобом
забезпечення виконання цього обов’язку. Привід здійснюється міліцією і
полягає у примусовій доставці особи до відповідного органу чи установи.
Тобто це вилучення її з місця перебування і супроводження до місця
призначення, поєднані із застосуванням психічного або фізичного
спонукання. 0 Адміністративне затримання, не пов’язане із здійсненням
провадження в справах про адміністративні правопорушення, міліція має
право провадити відповідно до п. 5 ст. 11 Закону України «Про міліцію».
Зокрема, йдеться про затримання з утриманням в спеціально відведених для
цього приміщеннях: неповнолітніх віком до 16 років, які залишилися без
опіки, а також неповнолітніх, які вчинили суспільно небезпечні діяння і
не досяг-ли віку, з якого настає кримінальна відповідальність; осіб, які
виявили непокору законній вимозі працівника міліції; осіб, яких
запідозрено у занятті бродяжництвом; осіб, які ухиляються від виконання
постанови суду про направлення на примусове лікування від хронічного
алкоголізму або наркоманії; військовослужбовців, які вчинили діяння, що
підпадають під ознаки злочину або адміністративного правопорушення;
осіб, які мають ознаки вираженого психічного розладу і створюють у
зв’язку з цим реальну небезпеку для себе й оточуючих.

ф Взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість
протиправної поведінки застосовується органами внутрішніх справ до осіб,
які систематично порушують громадський порядок, якщо ці порушення
незначні за своїм характером і не тягнуть за собою юридичної
відповідальності (сімейні конфлікти, злісне пияцтво, побутові порушення
тощо). Застереження полягає в попередженні особи про неприпустимість
протиправних дій і наслідки їх повторення або продовження. Про винесення
особі офіційного застереження складається протокол. Офіційне
застереження не може бути застосоване у випадках, коли є достатні
підстави для притягнення особи до адміністративної чи навіть
кримінальної відповідальності.

0 Зупинка транспортних засобів.

Цей захід може здійснювати кожен працівник міліції, хоча на практиці
його найчастіше застосовують працівники Державної автомобільної
інспекції (ДАІ). Підстави застосування цього заходу передбачені п. 21
ст. 11 Закону України «Про міліцію», згідно з яким міліція має право
зупиняти транспортні засоби в разі порушення правил дорожнього руху,
наявних ознак, які свідчать про технічну несправність транспорту або
забруднення ним навколишнього середовища, а також за наявності даних про
те, що він використовується з протиправною метою. Невиконання водієм
вимоги працівника міліції про зупинку транспортного засобу становить
склад адміністративного проступку, передбаченого частиною першою ст.
1222 КпАП.

0 Заборона чи зупинення певних робіт або експлуатації різних об’єктів
(в тому числі експлуатації різних машин і механізмів — самохідних
сільськогосподарських машин, річкових або маломірних суден тощо). Цей
захід належить до компетенції ряду правоохоронних та
контрольно-наглядових органів (державних інспекцій). Зокрема, міліції
надано право забороняти експлуатацію транспортних засобів, технічний
стан яких загрожує безпеці дорожнього руху, обмежувати або забороняти
проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на

вулицях і автомобільних шляхах, якщо при цьому не додержуються вимоги
безпеки, анулювати дозволи на користування об’єктами дозвільної системи
в разі порушень її правил (п. 21 і 22 ст. 11 Закону України «Про
міліцію»).

Відповідно до п. 4 ст. 10 Закону України «Про державну
контрольно-ревізійну службу в Україні» органи цієї служби мають право
опечатувати каси та касові приміщення, склади, архіви в разі виявлення
порушень законодавства з фінансових питань. Органи виконавчої влади
загальної компетенції та органи місцевого самоврядування можуть
обмежувати, тимчасово забороняти (зупиняти) або припиняти використання
атмосферного повітря як сировини основного виробничого призначення у
разі порушення умов дозволів і вимог нормативів (ст. 32 Закону України
«Про охорону атмосферного повітря»).

Подібні повноваження має також багато інших державних органів —
санітарно-епідеміологічної служби, ветеринарної медицини, природоохорони
тощо.

2. Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні
правопорушення становлять особливу групу заходів адміністративного
припинення, специфіка яких полягає в тому, що це не самостійні, а
допоміжні заходи впливу: їх застосуванням забезпечується створення умов
для притягнення порушника до адміністративної відповідальності (в деяких
випадках до кримінальної).

0 Доставлення порушника в міліцію, громадський пункт охорони
правопорядку, приміщення виконавчого комітету селищної, сільської ради,
службове приміщення воєнізованої охорони.

Застосовується відповідно до ст. 259 КлАП з метою припинення
правопорушень, встановлення особи порушника і складення протоколу про
адміністративне правопорушення в разі неможливості скласти його на
місці, якщо складення протоколу є обов’язковим. Доставлення становить
примусове супроводження порушника до відповідного приміщення. Право на
його здійснення мають працівники міліції, посадові особи органів
транспорту, органів, які здійснюють контроль за охороною і використанням
природних ресурсів, члени громадських формувань з охорони громадського
порядку та громадські інспектори охорони природи.

0 Адміністративне затримання.

Як захід забезпечення провадження в справах про адміністративні
правопорушення, воно полягає в примусовому короткочасному обмеженні
свободи дій і пересування правопорушника. Адміністративне затримання
може застосовуватися не за будь-які адміністративні правопорушення, а
лише за деякі з них, перелічені в ст. 262 КпАП (дрібне хуліганство,
злісну непокору, порушення правил прикордонного режиму тощо), і тільки
зазначеними в цій статті органами. Адміністративне затримання, як
правило, не може перевищувати трьох годин. Це — загальна норма, а
затримання на такий строк називається загальним. Більш тривалі строки
адміністративного затримання можуть бути встановлені тільки
законодавчими актами.

Про адміністративне затримання обов’язково повинен складатися протокол.
Про місце перебування особи, затриманої за вчинення адміністративного
правопорушення, негайно повідомляються її родичі, а на її прохання –
також керівник відповідного підприємства, установи, організації або
уповноважений ним орган.

0 Особистий огляд і огляд речей.

За характером об’єкта впливу це різні заходи примусу, однак за змістом
вони не відрізняються один від одного. Особистий огляд провадиться
посадовою особою однієї статі з порушником і в присутності двох понятих
тієї ж статі. Огляд речей може здійснюватися, як правило, в присутності
особи, у власності або володінні якої вони є. Закон не вимагає при цьому
обов’язкової участі понятих. У невідкладних випадках речі може бути
піддано оглядові й за відсутності власника або володільця, але участь
понятих у таких випадках обов’язкова. Провадження огляду оформляється
спеціальним протоколом або про нього робиться запис у протоколі про
адміністративне правопорушення, або в протоколі про адміністративне
затримання.

0 Вилучення речей і документів.

Воно може мати місце після застосування двох попередніх заходів —
адміністративного затримання або огляду. Воно полягає в примусовому
припиненні володіння (а як наслідок — користування і розпорядження)
особою, яка вчинила адміністративне правопорушення, певним предметом або
документом.

Вилученню піддягають речі, які є знаряддям або безпосереднім предметом
правопорушення чи можуть бути речовими доказами в справі. Про їх
вилучення складається окремий протокол або робиться запис у протоколі
про адміністративне правопорушення, адміністративне затримання чи огляд
речей. До особи, яка вчинила адміністративне правопорушення під час
виконання службових обов’язків, вилучення речей (так само, як і
особистий огляд і огляд речей) застосовується лише у невідкладних
випадках. Ст. 265 КпАП передбачено особливості вилучення окремих видів
речей та документів, вилучення їх у окремих осіб та процесуального
оформлення вилучення деяких речей.

0 Відсторонення водіїв від керування транспортними засобами та огляд їх
на стан сп’яніння.

Відповідно до ст. 266 КпАП ці заходи застосовуються у випадках, коли є
достатні підстави вважати, що водії перебувають у такому стані. Рішення
про проведення огляду приймається посадовими особами міліції.
Безпосередньо огляд на стан сп’яніння може здійснюватися за допомогою
індикаторної трубки «Контроль тверезості» або в медичних установах.
Ухилення особи від його проходження становить склад адміністративного
проступку, передбаченого ст. 131 КпАП.

Заходи Заходи припинення спеціального призна-

припинення чення слід визначити як комплекс винятко-

спеціального вих> екстРа°рдинарних засобів адміністра-

„„„,>„ОІІЛО„„ тивного впливу. Спеціальний характер зазна-

1ШИЗНаЧ?НпН …..

чених заходів визначає специфіку підстав їх застосування. Це, як
правило, невідкладні випадки, коли необхідно припинити протиправні дії,
небезпечні для життя і здоров’я людей.

Крім того, заходи спеціального призначення застосовуються тоді, коли
були використані й не дали бажаних результатів усі інші форми
попереднього впливу на правопорушників. Тому застосуванню сили,
спеціальних засобів і зброї повинно передувати попередження про намір їх
застосувати, якщо зробити це дає змогу ситуація. В тих випадках, коли є
реальна небезпека для життя чи здоров’я людей, зазначені заходи можуть
застосовуватися без попередження.

Спеціальними ці заходи називаються ще й тому, що вони спрямовані
безпосередньо на особу порушника, здатні завдати йому певної фізичної
шкоди і навіть позбавити його життя. У зв’язку з цим закон вимагає від
працівників правоохоронних органів застосовувати силу в межах
необхідності й тільки тоді, коли уникнути її застосування неможливо. При
цьому можливість заподіяння шкоди здоров’ю порушника повинна бути
мінімальною.

Застосування сили до людей похилого віку, вагітних жінок, інвалідів і
малолітніх дозволяється тільки у випадках вчинення ними групового чи
збройного нападу або збройного опору працівникам правоохоронних органів.
Якщо застосуванням заходів припинення спеціального призначення завдано
шкоди громадянам, має бути забезпечено подання необхідної допомоги в
найкоротший строк.

О Заходи фізичного впливу.

Вони застосовуються для припинення правопорушень або подолання протидії
законним вимогам міліції чи інших правоохоронних органів.

0 «Спеціальні засоби» — різноманітні технічні засоби впливу на
правопорушника, а в деяких випадках — також на транспортні засоби та
інші речі з метою усунення протиправної ситуації.

Підстави, порядок застосування, а також види спеціальних засобів
встановлено, крім Закону України «Про міліцію», Правилами застосування
спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Україні
(затвердженими Постановою Ради Міністрів УРСР від 27.02.1991 р.) і
Правилами застосування спеціальних засобів військовослужбовцями
Військової служби правопорядку в Збройних Силах України під час
здійснення службових обов’язків (затвердженими Постановою Кабінету
Міністрів України від 18.01.2003 р.).

0 Вогнепальна зброя.

Вона може застосовуватися працівниками правоохоронних органів як крайній
захід у чітко визначених випадках. Зокрема, Закон України «Про міліцію»
(ст. 15) встановив шість таких підстав: 1) для захисту громадян від
нападу, який загрожує їх життю і здоров’ю, а також для звільнення
заручників; 2) для відбиття групового або збройного нападу на працівника
міліції або членів його сім’ї чи іншого нападу, якщо їх життю або
здоров’ю загрожує небезпека; 3) для відбиття нападу на об’єкти охорони,
конвої, жилі приміщення громадян, приміщення державних і громадських
підприємств, установ і організацій, а також звільнення їх у разі
захоплення; 4) для затримання особи, яку застали при вчиненні тяжкого
злочину і яка намагається втекти; 5) для затримання особи, яка чинить
збройний опір, намагається втекти з-під варти, а також озброєної особи,
яка погрожує застосуванням зброї та інших предметів, що загрожує життю і
здоров’ю працівника міліції; 6) для зупинки транспортного засобу шляхом
його пошкодження, якщо водій своїми діями створює загрозу для життя і
здоров’я громадян або працівника міліції.

На цих же підставах можуть застосовувати вогнепальну зброю і працівники
інших правоохоронних органів.

Розглянуті заходи адміністративного припинення повністю їх кількість не
вичерпують, оскільки ні на законодавчому, ні на доктри-нальному рівні
цей перелік, як і перелік адміністративно-запобіжних заходів, чітко не
визначено. Таке завдання має бути вирішено в ході подальшої кодифікації
адміністративного законодавства України.

Глава 25

Загальні засади адміністративної відповідальності

Серед заходів адміністративного примусу заходи адміністративної
відповідальності становлять окрему групу (вид). Інакше кажучи, у змісті
адміністративного примусу складовою виступає адміністративна
відповідальність. Причому це найбільш складна, об’єктивна і докладно
регламентована група адміністративно-правових відносин, які утворюють
окремий інститут адміністративного права — адміністративну
відповідальність.

У сфері дії адміністративного права можна виділити два неоднорідні типи
відповідальності — негативну (аборетроспективну) і позитивну (або
перспективну). Перший тип відповідальності завжди пов’язаний із
вчиненням особою протиправного діяння і супроводжується негативними для
неї наслідками у вигляді певних санкцій. Другий тип відповідальності
виражається в обов’язку здійснити належним чином певні «позитивні» дії в
будь-яких регулятивних правовідносинах і характеризується психічним
ставленням до виконання покладених на суб’єкт правовідносин обов’язків.

Отже, адміністративна відповідальність належить до першого типу, тобто
до негативної (ретроспективної), відповідальності.

§ 7. Поняття адміністративної відповідальності та її законодавче
регулювання

Адміністративна відповідальність відповідно до українського
законодавства — це відповідальність за вчинення адміністративного
проступку (правопорушення).

Вітчизняна правова доктрина адміністративної відповідальності базується
на розмежуванні кримінальних злочинів і адміністративних правопорушень,
а відтак окремих видів юридичної відповідальності — кримінальної та
адміністративної. Натомість за законодавством західних країн аналогічні
діяння обіймаються поняттям кримінально-го правопорушення, в якому
виокремлюються проступки, що не тягнуть за собою певних наслідків,
скажімо, судимості.

Адміністративна відповідальність характеризується негативною реакцією
держави на протиправні прояви окремих фізичних (а в деяких випадках і
юридичних) осіб шляхом встановлення відповідних правил, заборон і
адекватних порушенням санкцій щодо порушників.

Адміністративна відповідальність має всі ознаки юридичної
відповідальності, позаяк є різновидом останньої. Це, з одного боку,
державний примус, міра стягнення за вчинене правопорушення, а з іншого —
обов’язок винного зазнавати негативних для нього наслідків.

Відповідальність може наставати тільки в тому випадку, коли це
передбачено нормою права. Наявність норми і органу, що її застосовує, —
це лише передумова. Але вони недостатні для накладення стягнення, для
притягнення до адміністративної відповідальності обов’язковою підставою
є адміністративний проступок.

Основні риси адміністративної відповідальності виявляються в тому, що:

0 підставою для її настання є адміністративний проступок;

0 вона реалізується за умов деслужбової непідлеглості;

<> існує велика кількість уповноважених органів (посадових

осіб), що накладають адміністративні стягнення; 0 порядок накладання
адміністративних стягнень визначається

нормами адміністративного права. Отже, адміністративна відповідальність
— це різновид юридичної відповідальності, що являє собою сукупність
адміністративних правовідносин, які виникають у зв уязку із
застосуванням уповноважени-

ми органами (посадовими особами) до осіб, що вчинили адміністративний
проступок, передбачених нормами адміністартивного права особливих
санкцій — адміністративних стягнень. Законодавче регулювання
адміністративної відповідальності здійснюється на підставі Кодексу
України про адміністративні правопорушення, Митного кодексу України,
Закону України «Про державну податкову службу», а також інших
законодавчих актів.

Кодекс України про адміністративні правопорушення (КпАП) створювався в
контексті прийнятих у 1980 р. Основ законодавства Союзу PCP і союзних
республік про адміністративні правопорушення. Норми цих Основ цілком
увійшли до КпАП кожної союзної республіки. Вони діють і дотепер. Тому не
випадково, що кодекси про адміністративні правопорушення країн СНД
значною мірою подібні, а в деяких частинах — ідентичні.

КпАП, прийнятий 07.12.1984 p., був введений в дію 01.06.1985 р. і
складався на той час із 330 статей в п’яти розділах: 1. Загальні
положення; 2. Адміністративні правопорушення і адміністративна
відповідальність (Загальна і Особлива частини); 3. Органи, уповноважені
розглядати справи про адміністративні правопорушення;

Провадження в справах про адміністративні правопорушення;

Виконання постанов про накладання адміністративних стягнень. В особливій
частині перераховані й визначені склади адміністративних правопорушень.
Вони розміщені по главах, в яких згруповані адміністративні
правопорушення: у галузі охорони праці й здоров’я населення; що
посягають на власність; у галузі охорони природи, використання природних
ресурсів, охорони пам’яток історії та культури; у промисловості та в
галузі використання електричної і теплової енергії; у сільському
господарстві, порушення ветеринарно-санітарних правил; на транспорті, в
галузі шляхового господарства і зв’язку; у галузі житлових прав
громадян, житлово-комунального господарства та благоустрою; у галузі
торгівлі, громадського харчування, сфері послуг, у галузі фінансів і
підприємницької діяльності; у галузі стандартизації, якості продукції,
метрології та сертифікації; що посягають на громадський порядок і
громадську безпеку; що посягають на встановлений порядок управління.

Поряд з КпАП діють також інші закони прямої дії, що містять норми, які
встановлюють адміністративну відповідальність.

Адміністративна відповідальність встановлювалася також постановами
місцевих рад та їх виконкомів. Так, ст. 5 КпАП встановлює, що обласні,
міські та районні ради мають право приймати рішення, що передбачають
адміністративну відповідальність, але тільки з питань боротьби із
стихійним лихом і епідеміями. Однак ця стаття суперечить Конституції
України, адже в п. 22 частини першої конституційної ст. 92 визначено, що
лише законами визначаються діяння, які є адміністративними
правопорушеннями.

§ 2. Адміністративний проступок

як підстава адміністративної відповідальності

Поняття Вперше поняття адміністративного про-

адміністративного про- ступку було законодавчо закріплене у ст. 7

ступку Основ законодавства Союзу PCP і союзних

республік про адміністративні правопорушення, і без змін було перенесено
до КпАП союзних республік. Зокрема, ст. 9 КпАП України визначає:
адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна,
винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на
державний або громадський порядок, власність, права і свободи громадян,
на встановлений порядок управління і за яку законодавством передбачено
адміністративну відповідальність.

У ст. 9 КпАП, де дається поняття адміністративного правопорушення,
законодавець урівняв поняття «проступку» і «правопорушення» як підстави
адміністративної відповідальності.

Раніше вважалося, що адміністративне правопорушення посягає на правові
норми, що регулюють організаційно-управлінську діяльність, а
адміністративний проступок — на загальнообов’язкові правила, за
порушення (невиконання) яких настає адміністративна відповідальність.
Поняття адміністративного правопорушення, таким чином, пов’язувалося з
поняттям відповідальності в державному управлінні, хоча далеко не всі
подібні правопорушення пов’язані з настанням саме адміністративної (а не
якихось інших видів юридичної) відповідальності.

Ототожнення понять «адміністративне правопорушення» й «адміністративний
проступок» означає і те, що адміністративна відповідальність може
настати за порушення загальнообов’язкових правил, які регулюються
нормами різних галузей права, але за умови, що вони тягнуть
адміністративні санкції, які містяться в статтях Особливої частини
розділу II КлАП. Зокрема, законодавець встановив відповідальність за те
чи інше діяння.

Відтак якщо за дане діяння (правопорушення) не встановлено відповідне
покарання, воно не повинно вважатися адміністративним проступком.
Необхідною його ознакою є також ступінь небезпеки правопорушення для
суспільних відносин. Ця ознака є принциповою, оскільки тільки діяння, що
є шкідливими, законодавець закріпив у Особливій частині розділу II КлАП.
Отже, поняття адміністративного проступку має специфічний зміст, що
виокремлює його з усієї сукупності адміністративних правопорушень.

Найбільш виразно специфіка адміністративного проступку виявляється в
характеристиці його складу.

Склад Склад адміністративного проступку стано-

адміністративного вить передбачена нормами права сукупність

проступку ознак, за наявності яких відповідне проти-

правне діяння визначається саме як адміністративний проступок. До цих
ознак належать: 1) об’єкт; 2) об’єктивна сторона;

3) суб’єкт; 4) суб’єктивна сторона проступку.

1. Об’єкт проступку. За допомогою інституту адміністративної
відповідальності насамперед захищаються відносини, що регулюються
нормами права, насамперед адміністративного.

Загальним об’єктом адміністративного проступку є всі суспільні
відносини, що охороняються з допомогою адміністративного права. Родовим
об’єктом є група цих суспільних відносин, що характеризуються спільними
ознаками. Безпосередній об’єкт — це конкретні відносини, яким завдано
шкоди певним проступком і які охороняються відповідною
адміністративно-правовою нормою.

Предметом адміністративного правопорушення є предмети матеріального
світу, з приводу яких виникають суспільні відносини, що охороняються
нормами адміністративного права. Предмет може мати суттєве значення для
окреслення вчиненого, більш точної кваліфікації проступку. Інколи
предмет прямо записується в законі, наприклад, ст. 44 КлАП — наркотичні
засоби, психотропні речовини, ст. 132 КлАП — транспортні засоби і т. ін.

2. Об’єктивна сторона проступку — це те, в чому проступок проявляється
назовні, відповідна поведінка особи, наслідки заподіяної шкоди об’єкту
посягання; це відповідний процес дії протягом визначеного часу.

Об’єктивну сторону характеризують такі ознаки:

а) діяння (дія або бездіяльність);

б) шкідливі наслідки проступку;

в) причинний зв’язок між діянням і суспільно шкідливими

наслідками.

Це обов’язкові ознаки адміністративного проступку. Поряд з ними існують
необов’язкові (факультативні) ознаки об’єктивної сторони
адміністративного проступку — місце, спосіб, час, засоби, обставини
скоєння проступку.

Діяння – це дія або бездіяльність, вольові поступки.

Дія – це активна поведінка особи. Переважна кількість адміністративних
проступків вчиняється з допомогою відповідних дій (дрібна крадіжка,
дрібне хуліганство та ін.).

Бездіяльність — пасивна поведінка особи, невиконання нею відповідних
обов’язків, що покладаються на неї відповідними правовими та іншим
нормативними актами.

Шкідливі наслідки адміністративного проступку — це ті негативні зміни,
які настають, завдаються об’єкту посягання — суспільним відносинам, що
охороняються.

Законодавець виділяє дві групи шкідливих наслідків адміністративних
проступків: матеріальні й формальні. Тому виділяють проступки з
матеріальним складом і проступки з формальним складом.

Адміністративні проступки з матеріальним складом — це такі
правопорушення, для об’єктивної сторони яких закон вимагає встановлення
не тільки факту діяння, а й шкідливих наслідків.

Адміністративні правопорушення з формальним складом – це такі
правопорушення, для об’єктивної сторони яких закон вимагає встановлення
тільки факту власне діяння. Шкідливі наслідки в цих правопорушеннях,
хоча й можуть настати, але лежать за межами складу проступку (наприклад,
ухилення від огляду на стан сп’яніння; порушення правил тримання собак і
котів тощо). Слід мати на увазі, що більшість адміністративних
проступків — з формальним складом.

Причинний зв’язок між діянням і суспільно шкідливими наслідками, що
настали, встановлюється лише в проступках з матеріальним складом.
Причина — це необхідна умова виникнення наслідків, без цієї умови
виникнення даного наслідку неможливе. Вона повинна в часі передувати
наслідку і — головне — має цей наслідок викликати.

Кваліфікуюче значення інших елементів об’єктивної сторони, наприклад,
місце (громадське, невстановлене, заборонене), засоби вчинення
правопорушення (транспортні засоби, гральні приладдя) зумовлено
безпосередньо у гіпотезах Особливої частини КпАП.

На проступки поширюються загальні правила розмежування триваючого і
продовжуваного правопорушення.

Триваюче правопорушення — пов’язане з довгостроковим і безперервним
невиконанням обов’язків, що передбачені у нормах права (наприклад,
проживання без реєстрації, порушення правил військового обліку тощо).

Продовжуване правопорушення — це ряд ідентичних проступків, які
вчиняються неодноразово, із загальною метою, формою вини, тими ж
суб’єктами, засобами дії і в своїй сукупності становлять єдине
правопорушення (заняття проституцією, порушення правил адміністративного
нагляду тощо).

Суб’єктом адміністративного проступку є осудні фізичні особи, яким на
момент вчинення адміністративного правопорушення виповнилося 16 років.
Це так званий загальний суб’єкт адміністративного проступку. Існують
також спеціальні суб’єкти, котрі окремо розглядаються нижче.

Відповідно до ст. 20 КпАП не підлягає адміністративній відповідальності
особа, яка під час дії чи бездіяльності була в стані неосудності, тобто
не могла усвідомлювати свої дії або керувати ними внаслідок хронічної
душевної хвороби, тимчасового розладу душевної діяльності, слабоумства
чи іншого хворобливого стану.

Суб’єктивна сторона — це внутрішня сторона проступку, психічний стан
суб’єкта проступку, що характеризує його волю, яка виявляється в
протиправній дії, його ставлення до дії, яку він вчинив. Ознаками
суб’єктивної сторони проступку є вина, мотив і мета правопорушення. При
цьому вина є конститутивною (атрибутивною) ознакою суб’єктивної сторони
проступку, і під її основними формами розуміють умисел і необережність,
що виявляються у вчиненому адміністративному правопорушенні.

Форми вини суб’єкта Умисел має місце в правопорушенні тоді,

адміністративного про- коли особа, що його вчинила, усвідомлювала

ступку суспільно небезпечні наслідки дії (щодо зло-

чинів), що ним вчинена, або передбачала її суспільно шкідливі наслідки
(щодо адміністративних проступків), бажала або свідомо допускала
виникнення цих наслідків.

Теорія адміністративного права, зважаючи на певні відмінності в
інтелектуальному та вольовому моменті вини при вчиненні умисних
адміністративних проступків, поділяє умисел на прямий та непрямий.

Прямий умисел має місце тоді, коли особа усвідомлює шкідливий для
суспільства характер проступку, передбачає наслідки цього діяння і
бажає, щоб ці наслідки наступили (наприклад, дрібне розкрадання).

Непрямий умисел виявляється в тому випадку, коли особа усвідомлює
шкідливий для суспільства характер свого діяння, передбачає негативні
наслідки, але не бажає їх, хоча свідомо припускає їх появу.

Прямий умисел являє собою єдність інтелектуального та вольового
моментів. Усвідомлення протиправного характеру діяння та передбачення
його шкідливих наслідків визначають процеси, що відбуваються в
свідомості порушника і тому становлять інтелектуальний момент прямого
умислу, а бажання таких наслідків, визначаючи вольову сторону психічної
діяльності, є вольовим моментом прямого умислу.

Із цього випливає, що при прямому умислі мета обов’язково пов’язана з
наслідками, що настали, включається до змісту усвідомлення, а отже,
наміру і є його характеристикою. Можливі випадки, коли дані наслідки не
збігаються з кінцевою метою суб’єкта на проміжному етапі його діяльності
або є частиною його загальної мети. Проте такі обставини істотно не
впливають на встановлення прямого умислу порушника.

Вольовий момент прямого умислу, що характеризує спрямованість волі
суб’єкта проступку, визначається як бажання настання шкідливих
наслідків.

Бажання — це воля, мобілізована на досягнення мети, прагнення до певного
результату. Як правова категорія бажання — це певний акт людської волі,
який виражається в певному діянні. Як ознака прямого умислу бажання
виявляється у прагненні певних наслідків, які можуть виступати для
винного як кінцева мета.

Таке формулювання умислу орієнтоване насамперед на проступки з
матеріальним складом. Тому бажання там жорстко пов’язане з наслідками, в
яких матеріалізується шкода, завдана суспільним відносинам, які були
об’єктом проступку.

Переважна частина адміністративних проступків мають формальний склад, і
такими діяннями не спричиняється матеріальна шкода. В такому складі
предметом бажання є самі дії або бездіяльність. Так, суб’єкт дрібного
хуліганства, усвідомлюючи, що його дії порушують громадський порядок та
спокій громадян, бажає вчинити саме такі дії. Відтак при вчиненні
проступків з формальним складом предметом бажання є саме вчинення діянь,
які характеризуються ознакою суспільної шкідливості.

Як було зазначено вище, вольовий момент вини при вчиненні злочину
відрізняється від адміністративного проступку тим, що воля злочинця
спрямована на суспільно небезпечні наслідки, а воля особи, винної у
вчиненні адміністративного проступку, — на шкідливі наслідки.

Умисел можна вважати непрямим, якщо суспільно шкідливі наслідки, що
настали через діяння особи, не були його метою, а є додатковим його
результатом, проти настання якого, однак, правопорушник нічого не має.
При непрямому умислі правопорушник не прагне вчинити правопорушення, що
посягає на певні суспільні відносини, а переслідує абсолютно інші цілі.
Мета правопорушника може бути як правомірною, так і протиправною.
Головне, що при її досягненні можливе настання шкідливих наслідків, про
що порушник знає. Однак таке усвідомлення не було для нього достатньою
причиною (переконливим мотивом), щоб припинити (не вчиняти) проступок.

Зміст непрямого умислу полягає в тому, що особа, яка вчинила
адміністративний проступок, усвідомлювала протиправний характер своїх
діянь (дії або бездіяльності), передбачала його шкідливі наслідки та
свідомо допускала їх настання.

Обидва види умислу, прямий та непрямий, більшою мірою схожі, ніж
відмінні. Законодавець також не відрізняє прямий та непрямий умисел.
Але, аналізуючи нормативний матеріал та вищенаведені визначення, можна
помітити суттєві відмінності інтелектуального та вольового моментів цих
форм вини.

Інтелектуальні моменти прямого та непрямого умислу розрізняються не в
моменті усвідомлення протиправного характеру діяння. Усвідомлення
протиправного характеру дії або бездіяльності при непрямому умислі
суттєво не відрізняється від цього елементу суб’єктивної сторони
проступку, що був вчинений з прямим умислом. Відмінність полягає саме в
неоднаковому характері передбачення шкідливих наслідків. При прямому
умислі воно полягає саме в передбаченні неминучості або в реальній
можливості настання таких наслідків. Непрямий умисел характеризується
передбаченням лише реальної можливості настання шкідливих наслідків.
Непрямий умисел не може мати місця в тих випадках, коли особа
передбачала неминучість настання наслідків своїх діянь.

Більш чітким є розмежування цих форм за критерієм вольового моменту,
вольового ставлення до настання наслідків. У прямому умислі ставлення
правопорушника до них виявляється у формі бажання, а при непрямому — в
формі усвідомленого припущення їх настання.

Правопорушник погоджується з настанням додаткового (можливого)
результату тільки для того, щоб реалізувати поставлену перед собою мету.
При непрямому умислі він віддає перевагу своїм цілям, вважаючи їх
важливішими за суспільні інтереси, які порушує.

Поділ умислу на прямий і непрямий має важливе практичне значення. Без
встановлення у певному діянні ознак прямого або непрямого умислу
неможливо зробити висновок про наявність умисної вини.

Необережність є нарівні з умислом самостійною формою вини, передбаченою
адміністративним законодавством. В адміністративному праві, як і в
кримінальному, необережність розглядається як менш небезпечна форма вини
порівняно з умислом. Однак не можна недооцінювати шкідливість
адміністративних проступків, вчинених через необережність.

Законодавча характеристика вчинення проступку з необережності міститься
в ст. 11 КпАП: необережність — це така форма вини, за якої особа, яка
вчинила правопорушення, передбачала можливість настання шкідливих
наслідків своєї дії чи бездіяльності, але легковажно розраховувала на їх
відвернення або не передбачала можливості настання таких наслідків, хоч
повинна була і могла їх передбачити.

Аналізуючи зазначену статтю, можна зробити висновок, що і тут міститься
визначення двох різновидів розглядуваної форми вини, які відрізняються
за інтелектуальним та вольовим моментом — протиправна легковажність і
протиправна необачність.

Протиправна легковажність (самовпевненість) являє собою такий вид
необережної вини, за якого особа, яка вчинила проступок, передбачала
настання шкідливих наслідків діяння, але легковажно, са-мовпевнено
розраховувала на їх ненастання. Аналіз протиправної самовпевненості дає
змогу виділити її інтелектуальний і вольовий моменти.

Інтелектуальний момент протиправної легковажності виявляється в тому, що
правопорушник передбачав можливість настання шкідлиеих наслідків дій або
бездіяльності, які являють собою елементи об’єктивної сторони
адміністративного проступку.

Вольовий момент цього виду необережної вини знаходить свій вияв у
легковажному розрахунку на їх відвернення.

Інакше кажучи, особа усвідомлює суспільну шкідливість можливого
результату свого діяння або конкретно, або абстрактно. Водночас у особи
існує впевненість, що даний результат не настане. Тобто особа розраховує
на настання певних фактів або обставин, які мають запобігти настанню
такого результату. Суб’єктивна впевненість особи у можливості запобігти
шкідливим наслідкам, що є вирішальним мотивом для вчинення
правопорушення, визначає також і вольове ставлення суб’єкта до своїх
діянь. Він не бажає, не допускає настання такого результату, а інакше не
здійснював би дане діяння. Розрахунок на запобігання суспільно
небезпечним наслідкам є головною ознакою, що відрізняє самовпевненість
від умислу. В особи є необгрунтована суб’єктивна впевненість у подоланні
протиправного результату, що, у свою чергу, свідчить про необгрунтоване
або легковажне ставлення даної особи до певних фактів і обставин.

Отже, протиправна самовпевненість — це легковажна рішучість здійснити
особисто винне діяння, незважаючи на те, що воно, заздалегідь для
винного, загрожує небезпечними для держави або інтересів, що
охороняються, наслідками при необгрунтованій обставинами справи надії на
запобігання цим наслідкам.

Необґрунтованість припущень винного про ненастання шкідливих наслідків у
кожному конкретному випадку встановлюється з допомогою фактичних
обставин справи. Одним із таких «індикаторів» (і основним, на нашу
думку) є саме настання таких наслідків. Тобто якщо певний результат
настав, то розрахунок на його ненастання був легковажний і
необгрунтований.

Такий підхід до визначення обґрунтованості або зваженості розрахунку
порушника дає змогу уникнути, по-перше, складності визначення критеріїв
для вищезазначених характеристик; по-друге, уникнути в правозастосовчій
практиці труднощів з визначенням найскладніших психічних процесів як
обґрунтованих або зважених. З урахуванням того, що особи, які займаються
правозастосовчою практикою, не мають достатньої підготовки, а основним
принципом провадження у справах про адміністративні правопорушення є
оперативність, все вищеназване досить переконливе.

Непрямий умисел, отже, іноді може нагадувати протиправну
самовпевненість, і навпаки. Відмінність між ними полягає у ступені
антигромадського ставлення до інтересів інших осіб. Той, хто діє з
непрямим умислом, наважується на здійснення діяння, заздалегідь
усвідомлюючи можливість настання небажаних результатів. Той, хто діє
са-мовпевнено, усвідомлює лише можливість настання небажаних результатів
і навіть сподівається на запобігання їм, але його сподівання є
легковажним, недостатньо обдуманим і свідчить про його необачність.

Протиправна необачність — це вид необережної вини, за якої особа, що
вчинила адміністративне правопорушення, не передбачала настання
шкідливих наслідків свого діяння, хоча повинна була та могла їх
передбачати. Ця форма вини характеризується непередбаченням можливості
настання суспільно шкідливого результату при обов’язковості та
можливості такого передбачення.

Суть цієї форми вини полягає в тому, що особа, яка має реальну
можливість передбачати шкідливі наслідки своїх діянь, не перетворює
можливість запобігти цим наслідкам на дійсність, не напружує свій
інтелектуальний або фізичний потенціал для вчинення вольових дій, які
були б спрямовані на таке запобігання.

На відміну від усіх вищезазначених видів вини при вчиненні
правопорушення з необачності особа-правопорушник не передбачає і
шкідливих наслідків свого діяння. Таке непередбачення наслідків свого
діяння свідчить про зневажання особою вимогами законодавства, своїми
посадовими або громадськими обов’язками, інтересами суспільства в цілому
або окремих його верств тощо.

Характерною рисою даної форми вини є, з одного боку, негативне ставлення
правопорушника до суспільно шкідливих наслідків, а з іншого —
відсутність у нього передбачення їх настання. У даному випадку
непередбачення може стосуватися як настання самих наслідків, так і їх
суспільно шкідливого характеру. Однак таке непередбачення не означає, що
особа не усвідомлює своїх дій, не розуміє їх змісту. Навпаки, особа має
не гіпотетичну, а реальну можливість передбачати навіть результати свого
діяння.

Процес передбачування під час вчинення адміністративного проступку через
недбалість характеризується двома аспектами. Перший означає обов’язок
особи передбачити можливість настання шкідливих наслідків. Другий
означає індивідуальну здатність особи в конкретній обстановці,
враховуючи свої індивідуальні якості (професійні здібності, життєвий
досвід, освіта, стан здоров’я, стан психіки тощо), передбачати
можливість настання шкідливих наслідків. Причому критерії для визначення
наявності цих двох моментів можуть бути різні. Мірилом належної
передбачливості є така передбачливість, котра в таких випадках є
необхідною за правилами професії, звичаями, що існують у даному колі
осіб тощо. Для особи, що володіє спеціальними знаннями, ця норма буде
одна; для особи, що заподіяла такі ж самі збитки, але не володіє такими
знаннями або такою свідомістю, ця норма буде інша.

Своєрідність протиправної необачності становить саме необхідність
кожного разу доводити можливість і обов’язковість передбачення в кожному
конкретному випадку вчинення адміністративного проступку.

§ 3. Адміністративні стягнення: поняття, перелік і накладення

Поняття Сутність адміністративної відповідаль-

адміністративних ності виявляється в накладенні адміністра-

стягнень та їх тивних стягнень на осіб, які вчинили проти-

класьфікація правні дії або бездіяльність.

Адміністративне стягнення — це визначена в законі міра покарання у
вигляді певних несприятливих заходів морального, матеріального або
фізичного характеру, яка застосовується щодо суб’єкта адміністративного
проступку за його протиправне діяння.

Метою адміністративного стягнення, як зазначено в статті 23 КпАП, є
виховання особи, яка вчинила адміністративний проступок, в дусі
додержання законів, поваги до правил співжиття, а також запобігання
вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими
особами.

Адміністративні стягнення характеризуються тим, що несуть в собі
елементи репресивного (карального), виховного та запобіжного характеру,
як це випливає із ст. 23 КпАП. Крім того, вони мають за мету захист
громадської безпеки, власності, встановленого порядку управління та
інших суспільних відносин. Кожне адміністративне стягнення — це
несприятливі юридичні наслідки, це покарання за шкоду, завдану
проступком суспільним відносинам.

Стаття 24 КпАП містить перелік адміністративних стягнень:

0 попередження;

0 штраф;

0 оплатне вилучення предмета; 0 конфіскація;

0 позбавлення спеціального права;

0 виправні роботи;

0 адміністративний арешт.

До іноземців та осіб без громадянства відповідно до частини четвертої
ст. 24 КпАП та ст. 32 Закону України «Про правовий статус іноземців»
може застосовуватися такий захід, як адміністративне видворення за межі
України.

Передбачені в КпАП адміністративні стягнення слід класифікувати за
наступними критеріями:

а) характером впливу на особу;

б) порядком застосування;

в) дією в часі;

г) суб’єктами застосування.

В юридичній літературі прийнято всі стягнення, які накладаються в
адміністративно-правовому порядку, залежно від характеру впливу на особу
поділяти на особисті, майнові та змішані — особисто-майнові, а також на
ті, що мають тільки виправно-виховний вплив, і ті, що поряд з виховним
впливом виключають можливість вчинення подібних правопорушень в
майбутньому даною особою.

Ті стягнення, які спрямовані безпосередньо на особу правопорушника,
прийнято називати особистими. Це попередження та адміністративний арешт.
Майновими вважаються штраф, виправні роботи, оплатне вилучення предмета,
який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом
адміністративного правопорушення, а також конфіскація предмета, грошей,
одержаних внаслідок вчинення адміністративного правопорушення.

Особисто-майновим стягненням можна вважати позбавлення спеціального
права. Адже через позбавлення права (наприклад, права керування
транспортними засобами) держава впливає на особу, поз-бавляючи її як
об’єктивного права, наданого раніше, так і матеріальних благ, які вона
могла б отримати (влаштуватися на роботу, пов’язану із керуванням
транспортним засобом, або керувати транспортним засобом, що належить
особі на праві приватної власності тощо).

До адміністративних стягнень, що мають виправно-виховний вплив, належать
попередження, штраф, виправні роботи, адміністративний арешт. Оплатне
вилучення предмета, конфіскація та позбавлення спеціального права
належать до адміністративних стягнень, які створюють умови для
виключення можливостей вчинення даною особою відповідного виду
правопорушень. Наприклад, після конфіскації зброї і бойових припасів
особа не в змозі вчинити адміністративне правопорушення, передбачене ст.
174 КпАП, а саме: стрільбу з вогнепальної, холодної, метальної чи
пневматичної зброї у населених пунктах і не відведених для цього місцях
або з порушенням встановленого порядку.

За порядком застосування ст. 25 КпАП виділяє основні і додаткові
адміністративні стягнення. Оплатне вилучення та конфіскація предметів
можуть застосовуватись як основні, так і додаткові адміністративні
стягнення. Усі інші адміністративні стягнення можуть застосовуватися
тільки як основні.

За дією в часі відносно впливу на правопорушника стягнення можуть бути
одномоментними (разовими) (попередження, штраф, конфіскація, оплатне
вилучення предмета) і тривалими — арешт (до 15 діб), позбавлення прав
(до 3 років), виправні роботи (до 2 місяців).

За такою ознакою, як суб’єкти застосування, адміністративні стягнення
поділяються на: а) ті, що застосовуються лише судом (суддею), —
конфіскація, адміністративний арешт, виправні роботи; б) ті, що можуть
застосовуватись іншими органами адміністративної юрисдикції
(попередження, штраф, оплатне вилучення предмета, позбавлення
спеціального права).

Адміністративні стягнення в ст. 24 КпАП викладені у відповідному
порядку, що відображає зростання від незначних (попередження) до більш
значних (конфіскація) та до суворих стягнень, — виправних робіт та
адміністративного арешту.

Враховуючи зміни, які відбуваються у суспільстві, передусім перебудову
економіки, становлення ринкових відносин, запровадження адміністративної
відповідальності юридичних осіб, проект нового КпАП передбачає нові види
адміністративних стягнень, наприклад громадські роботи, скасування
реєстрації юридичної особи, позбавлення ліцензії на певний вид
підприємницької діяльності тощо.

Перелік Стаття 26 КпАП передбачає, що поперед-

адміністративних ження виноситься у письмовій формі або у

стягнень передбачених законодавством випадках

фіксується іншим встановленим способом.

Як правило, попередження встановлюється за адміністративний проступок у
санкції норми, що передбачає відповідальність за нього, як альтернатива
більш серйозному стягненню і застосовується як самостійний вид стягнення
за вчинення незначних правопорушень, а також до осіб, які вперше вчинили
проступок, за наявності обставин, що пом’якшують відповідальність, та
позитивних характеристик суб’єкта проступку. Це переважно виховний вплив
держави в особі органу адміністративної юрисдикції на поведінку
правопорушника.

Застосування попередження як виду адміністративного стягнення
оформляється постановою уповноваженого органу адміністративної
юрисдикції за правилами, визначеними у ст. 283 КпАП.

Попередження може також фіксуватись іншим встановленим законодавством
способом. Стаття 306 КпАП, що регулює порядок виконання постанови про
винесення попередження, водночас передбачає порядок винесення
адміністративного стягнення у вигляді попередження на місці вчинення
правопорушень, передбачених статтями 116 (порушення правил з охорони
порядку і безпеки руху на річковому транспорті й маломірних суднах),
1162 (порушення правил, що забезпечують безпеку експлуатації суден на
внутрішніх водних шляхах), 117 (порушення правил користування річковими
і маломірними суднами), 125 (інші порушення правил дорожнього руху),
частиною першою статті 127 (непокора пішоходів сигналам регулювання
дорожнього руху, перехід ними проїзної частини у невстановлених місцях
або безпосередньо перед транспортними засобами, що наближаються,
невиконання інших правил дорожнього руху), уповноважуючи Міністерство
внутрішніх справ України або Міністерство транспорту України
встановлювати способи оформлення такого попередження. Такою формою є
фіксування в талоні попереджень порушень водіями транспортних засобів
правил дорожнього руху.

Попередження як захід адміністративної відповідальності (тобто як
адміністративне стягнення) слід відрізняти від попередження як заходу
адміністративно-запобіжного. Незважаючи на однакову назву цих заходів та
загальне призначення бути заходами адміністративного примусу, ці заходи
відрізняються як за правовою природою, так і за правовими наслідками їх
застосування.

Адміністративне стягнення — це адекватна шкоді, завданій
правопорушенням, оцінка, що виявляється в реагуванні не будь-якого
правоохоронного органу, а уповноваженого органу адміністративної
юрисдикції на проступок. Попередження — запобіжний захід, який не має
процесуального оформлення і пов’язаний з проявами, які не є завершеними
адміністративними проступками.

Попередження як адміністративне стягнення тягне за собою відповідні
правові наслідки. По-перше, особа, якій винесено попередження,
вважається протягом року такою, що притягувалася до адміністративної
відповідальності, і це має значення особливо при її притягненні до
кримінальної відповідальності за злочини, при кваліфікації яких
враховується характеристика особи, що їх вчинила, в тому числі
притягнення її до адміністративної відповідальності. По-друге, при
повторному вчиненні протягом року однорідного правопорушення, за яке
особа була піддана стягненню у вигляді попередження, накладення такого
стягнення вважається обставиною, що обтяжує відповідальність.

Відповідно до статті 27 КпАП штраф — це грошове стягнення, що
накладається на громадян та посадових осіб за адміністративні
правопорушення у випадках і розмірі, встановлених законодавством
України.

Така редакція ст. 27 КпАП була дана Законом України «Про внесення змін
до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення
адміністративної відповідальності у вигляді штрафу» від 07.02.1997 р.

До цього часу вже у цій статті визначилися граничні суми штрафів на
громадян до 50 руб., на посадових осіб — до 100 руб. Однак
дек-риміналізація деяких злочинів з переведенням їх законодавцем у
розряд адміністративних проступків та поява нового законодавства, яке
особливо регулювало економічні відносини, потреба їх оперативного й
ефективного захисту спричинили збільшення штрафів, що накладаються в
адміністративному порядку. Тому зараз у визначенні поняття штрафу
законодавець не встановив граничні його розміри.

Однак, вказавши на суб’єктів, на яких ці штрафи накладаються, він
невиправдано звузив сферу їх застосування і породив колізії в
законодавстві, оскільки в нормах законодавчих актів з окремих питань
(незважаючи на визначення в новій редакції статті 27 КпАП) передбачив
можливість застосування штрафів щодо юридичних осіб.

Оплатне вилучення предмета (ст. 28 КпАП). Законодавець, передбачаючи цей
вид адміністративного стягнення, ставив за мету виключити володіння
предметом, який перебуває у власності громадянина або іншої фізичної
особи, однак суб’єкт правовідносин володіє цим предметом з порушенням
встановлених правил. Це стягнення може бути як основним, так і
додатковим і полягає у примусовому вилученні предмета, який став
знаряддям вчинення або безпосереднім предметом адміністративного
правопорушення. Щоправда, законодавець передбачає ошіатне вилучення тих
предметів, що є безпосередніми об’єктами правопорушення. Оскільки
об’єктом правопорушення предмет не може бути (об’єктом можуть бути
суспільні відносини, які складаються щодо такого предмета), то сам
матеріальний предмет може тут виглядати як предмет адміністративного
проступку.

Законодавець також передбачив наступну після вилучення реалізацію
предмета з передачею вирученої суми колишньому власникові з
відрахуванням витрат по реалізації цього предмета. Порядок застосування
вилучення і види предметів, які підлягають вилученню, встановлюються
законодавством України. Цей вид стягнення передбачений у санкціях статті
121, 130, 133, 166і, 191, 193. Так, у частині другій ст. 130 КпАП
передбачено, що за повторне протягом року вчинення будь-якого з порушень
(керування транспортними засобами в стані сп’яніння, ухилення осіб, які
керують транспортними засобами, від проходження відповідно до
встановленого порядку огляду на стан сп’яніння) тягне за собою ряд
стягнень, серед яких додатковим є оплатне вилучення транспортного
засобу.

Частина перша ст. 191 КпАП передбачила, що порушення правил зберігання,
носіння або перевезення вогнепальної зброї калібру понад 4,5 міліметра і
швидкістю польоту кулі понад 100 метрів за секунду і бойових припасів
громадянами, які мають дозвіл органів на зберігання зазначеної зброї,
тягне за собою накладання штрафу від трьох до п’яти неоподатковуваних
мінімумів доходів громадян з оплатним вилученням зброї і бойових
приладів до неї або без такого.

Оплатне вилучення предмета відрізняється від передбачених у КпАП
конфіскації та в Кодексі торгівельного мореплавства і Законі України
«Про надзвичайний стан» реквізиції.

Конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім
об’єктом (предметом) адміністративного проступку, полягає у примусовій
безоплатній передачі цього предмета у власність держави. Конфісковано
може бути лише предмет, який перебуває в особистій власності
правопорушника. Однак ст. 29 КпАП застерігає, що це загальний підхід до
конфіскації.

Адміністративна конфіскація має специфічний характер. На відміну від
конфіскації, що передбачена у Кримінальному кодексі України (КК) (ст.
59), за нормами адміністративного права можуть бути конфісковані не
будь-які предмети, а лише ті з них, які безпосередньо пов’язані із
вчиненням проступку. Конфісковано може бути лише предмет, який був
знаряддям вчинення проступку або об’єктом (предметом), щодо якого
вчинено проступок.

Часто такі предмети прямо називаються в законі. Наприклад, за повторне
протягом року вчинене порушення правил зберігання, носіння, перевезення
вогнепальної гладкоствольное зброї (частина друга ст. 191 КлАП) особою,
яка притягувалася за таке правопорушення до адміністративної
відповідальності за частиною першою ст. 191, зброя може бути
конфіскована.

Однак слід зазначити, що на цей час положення КлАП в частині
застосування такого виду стягнення, як конфіскація, 5 квітня 2001 р.
були приведені у відповідність до вимог Конституції України.
Конституційна стаття 41 передбачає, що «ніхто не може бути протиправно
позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.
Конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у
випадках, обсязі та порядку, встановлених законом». Як це випливає із
ст. 41 Конституції України, що застосовується за нормами КпАП, зараз
конфіскація віднесена до компетенції суду.

Позбавлення спеціальних прав як вид адміністративного стягнення
передбачено ст. 30 КпАП. У цій статті прямо вказується, яких спеціальних
прав може бути позбавлена особа за вчинення адміністративного
правопорушення: право керування транспортним засобом та право полювання.
Зазначені об’єктивні права надаються уповноваженими державними органами
громадянам України та іншим фізичним особам на основі спеціально
передбачених у нормативних актах процедур за наявністю відповідних
підстав (складання іспитів для перевірки знань правил дорожнього руху,
вміння управляти транспортним засобом, наявності відповідних документів
тощо). У разі неправомірного користування наданими правами відповідний
орган (наприклад, державна автомобільна інспекція) тимчасово позбавляє
цього права громадянина чи іншу фізичну особу

Даний вид адміністративного стягнення застосовується на строк до трьох
років за грубе або систематичне порушення порядку користування цим
правом. Органами, уповноваженими застосовувати даний вид
адміністративного стягнення, відповідно до Закону України «Про внесення
змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, щодо
відповідальності за порушення правил дорожнього руху» від 05.04.2001 р.
є місцеві суди, які позбавляють права на управління автомобільним
транспортом, трамваями та тролейбусами, іншими самохідними машинами та
згідно КпАП — органи річкового транспорту і Головної державної інспекції
України з безпеки судноплавства (щодо права керування річковими і
маломірними суднами). Позбавляють права полювання відповідні органи, що
здійснюють нагляд за дотриманням правил полювання. Даний захід
адміністративного стягнення може застосовуватися за проступки,
передбачені статтями 85, 108, 116, 122, 123, 130 КпАП тощо.

Позбавлення спеціального права за вказані правопорушення може бути
застосовано не до всіх правопорушників. Так, позбавлення права керування
транспортними засобами не може застосовуватися до осіб, які керують цими
засобами у зв’язку з інвалідністю, за винятком випадків керування в
стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння, а також у разі
невиконання вимоги працівника міліції про зупинку транспортного засобу,
залишення, на порушення встановлених правил, місця дорожньо-транспортної
пригоди, учасниками якої вони є, ухилення від огляду на наявність
алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння. Позбавлення права
полювання не може застосовуватися до осіб, для яких полювання є основним
джерелом існування.

Встановлена в ст. 30 КпАП заборона застосовувати даний вид стягнення до
окремих категорій осіб не означає, що ці суб’єкти адміністративних
проступків взагалі не підлягають адміністративній відповідальності за
вчинення адміністративних правопорушень, за які законодавець передбачає
позбавлення права. Норми адміністративно-деліктного права, які
встановлюють відповідальність за проступки у вигляді позбавлення
спеціального права, мають альтернативні санкції, що дає змогу
застосовувати інше адміністративне стягнення.

Стаття 31 КпАП передбачає виправні роботи, які застосовуються на строк
до двох місяців з відбуванням їх за місцем постійної роботи особи, яка
вчинила адміністративний проступок, з відрахуванням до двадцяти
відсотків її заробітку в доход держави. Виправні роботи призначаються
місцевим судом.

Особливостями цього адміністративного стягнення є:

стягнення майнового характеру, що триває;

стягнення відбувається тільки за місцем постійної роботи, а тому може
застосовуватися до осіб, які працюють на постійній роботі;

стягнення застосовується як основне;

під час відбування виправних робіт забороняється звільнення з роботи за
власним бажанням;

адміністрації підприємства, де правопорушник відбуває стягнення у
вигляді виправних робіт, забороняється надання цій особі чергової
відпустки;

час відбування виправних робіт не зараховується до трудового стажу
особи, яка притягується до адміністративної відповідальності із
застосуванням цього виду стягнення.

Виправні роботи — адміністративне стягнення, яке застосовується не до
всіх без винятку правопорушників, якщо вони вчинили проступок, що
передбачений тією чи іншою статтею КпАП із зазначенням відповідного
стягнення. Це стягнення не дозволяється застосовувати: а) до
непрацездатних осіб (пенсіонерів за віком, інвалідів, до вагітних
жінок); б) до військовослужбовців та призваних на збори
військовозобов’язаних; в) до осіб рядового і начальницького складу
органів внутрішніх справ.

Виправні роботи як адміністративне стягнення відрізняються від виправних
робіт без позбавлення волі як кримінального покарання.

По-перше, ці санкції відрізняються строками: в адміністративному праві
виправні роботи призначаються на строк до двох місяців, тоді як за ст.
29 КК вони призначаються до двох років. По-друге, за ст. 31 КпАП
виправні роботи відбуваються лише за місцем постійної роботи, а
відповідно до ст. 57 КК вони відбуваються відповідно до вироку суду або
за місцем роботи, але із суми заробітку засудженого проводиться
відрахування в доход держави у розмірі, встановленому вироком суду в
межах від десяти до двадцяти відсотків.

Даний вид адміністративного стягнення застосовується за вчинення
адміністративних проступків, які за ступенем суспільної шкідливості
наближаються до злочинів. Це — дрібне розкрадання державного або
колективного майна (ст. 51 КпАП), незаконні виробництво, придбання,
зберігання, перевезення, пересилання наркотичних засобів або
психотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах (ст. 44 КпАП),
дрібне хуліганство (ст. 73 КпАП) та деякі інші.

Адміністративний арешт (ст. 32 КпАП) передбачає короткострокове, строком
до 15 діб, позбавлення волі особи, яка вчинила адміністративний
проступок, котрий завдав значної шкоди суспільним відносинам, з
використанням їх на фізичних роботах без оплати праці.

Законодавець передбачив застосування адміністративного арешту лише за
окремі види правопорушень. У КлАП передбачено шість складів таких
проступків: 1) незаконне виробництво, придбання, зберігання,
перевезення, пересилання наркотичних засобів або пси-! 5 4-198 449
хотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах (ст. 44); 2)
дрібне хуліганство (ст. 173); 3) розпивання спиртних напоїв у
громадських місцях і поява в громадських місцях у нетверезому вигляді,
вчинені особою, яка двічі протягом року піддавалась адміністративному
стягненню за такі правопорушення (частина третя ст. 178); 4) злісна
непокора законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, члена
громадського формування з охорони громадського порядку,
військовослужбовця (ст. 185); 5) порушення порядку організації і
проведення зборів і демонстрацій (ст. 185і); 6) прояв неповаги до суду
(частина перша ст. 1853)-

Адміністративний арешт застосовується з урахуванням особистості
правопорушника. У частині 2 ст. 32 КпАП конкретно визначено тих осіб, до
яких взагалі не дозволяється застосовувати цей вид стягнення: вагітні
жінки; жінки, що мають дітей віком до дванадцяти років; особи, які не
досягли вісімнадцяти років; інваліди першої та другої груп.

Застосування адміністративного арешту не тягне за собою судимості й не є
підставою для звільнення особи з роботи. Його застосування не перериває
трудового стажу. Однак заробітна плата за час відбування
адміністративного арешту не виплачується.

Постанова районного або міського суду про застосування адміністративного
арешту виконується негайно після її винесення. Арештовані піддаються
особистому оглядові й тримаються під вартою, як вказано у ст. 327 КпАП,
в місцях, що їх визначають органи внутрішніх справ. Згідно з відомчими
інструкціями Міністерства внутрішніх справ України такими місцями є
спеціальні приймальники для відбування адміністративного стягнення та
ізолятори тимчасового утримання.

Трудове використання осіб, підданих адміністративному арешту,
організовують виконавчі органи місцевого самоврядування (виконкоми
міських, районних та селищних рад).

Накладення г . т, А „ г

. . Глава 4 КпАП передбачає основні правила

адміністративних . . п

v накладення адміністративного стягнення. Во-

СТЯГНРНЬ ?

но накладається в межах установлених санкціями статей КпАП або іншими
чинними законодавчими актами. При накладенні стягнення враховуються
характер вчиненого правопорушення, особа порушника, ступінь його вини,
майновий стан, обставини, що пом’якшують чи обтяжують відповідальність.

Стаття 34 КпАП називає обставини, що пом’якшують відповідальність за
адміністративні проступки: 0 щире розкаяння винного;

0 відвернення винним шкідливих наслідків проступку, добровільне
відшкодування збитків або усунення заподіяної шкоди;

0 вчинення правопорушення під впливом сильного душевного хвилювання або
при збігу тяжких особистих чи сімейних обставин;

0 вчинення правопорушення неповнолітнім;

0 вчинення правопорушення вагітною жінкою або жінкою, яка

має дитину віком до одного року. Орган, який вирішує справу про
адміністративне правопорушення, може визнати пом’якшуючими також
обставини, не зазначені в законі.

Передбачені в ст. 35 КпАП обставини, що обтяжують відповідальність за
адміністративні проступки, також дають змогу уповноваженому органу або
суду визначитися щодо міри адміністративної відповідальності.
Обставинами, що обтяжують відповідальність, визнаються:

0 продовження протиправної поведінки, незважаючи на вимогу

уповноважених на те осіб припинити її; 0 повторне протягом року
вчинення однорідного правопорушення, за яке особу вже було піддано
адміністративному стягненню; вчинення правопорушення особою, яка раніше
вчинила злочин; 0 втягнення неповнолітнього у правопорушення; 0
вчинення правопорушення групою осіб; 0 вчинення правопорушення в
умовах стихійного лиха або за

інших надзвичайних обставин; 0 вчинення правопорушення у стані
сп’яніння. Що стосується такої обставини, як вчинення правопорушення в
стані сп’яніння, то законодавець надав право органу адміністративної
юрисдикції не визнавати цю обставину як обтяжуючу залежно від характеру
адміністративного проступку.

Законодавець передбачає порядок накладення стягнень при вчиненні кількох
адміністративних проступків. У ст. 36 КпАП передбачено, що в разі
вчинення однією особою двох і більше адміністративних правопорушень
адміністративне стягнення накладається за кожний проступок окремо.

З цього правила зроблено винятки. Якщо особа вчинила кілька
адміністративних проступків, справи про які одночасно розглядаються
одним і тим же органом або посадовою особою, стягнення накладається в
межах санкції, встановленої за більш серйозне правопорушення з числа
вчинених. До основного стягнення в цьому разі може бути приєднано одне з
додаткових стягнень, передбачених статтями про відповідальність за
будь-яке з вчинених правопорушень.

Адміністративне стягнення може бути накладено не пізніше двох місяців
після його вчинення, а при правопорушенні, що триває, — два місяці з дня
його виявлення. У разі відмови в порушенні кримінальної справи чи
закриття кримінальної справи, але при наявності в діях порушника ознак
адміністративного проступку адміністративне стягнення може бути
накладено не пізніш як через місяць з дня прийняття рішення про відмову
в порушенні кримінальної справи або про її закриття.

Стаття 39 КпАП також передбачає строк, після закінчення якого особа
вважається такою, що не була піддана адміністративному стягненню. Цей
строк дорівнює одному року, якщо особа протягом цього року не вчинила
нового адміністративного проступку.

§ 4. Особливості адміністративної відповідальності спеціальних суб’єктів

Розмаїття відносин державного управління зумовлює і значну кількість
різновидів суб’єктів, які є учасниками адміністративно-правових відносин
взагалі й відносин адміністративної відповідальності зокрема. У зв’язку
з цим виділяють загальний і спеціальний суб’єкти адміністративного
правопорушення.

Загальним суб’єктом адміністративного проступку (правопорушення)
вважається осудна особа, яка досягла шістнадцятирічного віку.

Спеціальним суб’єктом є особа, яка може бути визнана суб’єктом
конкретного адміністративного правопорушення, а відтак притягнута до
адміністративної відповідальності за наявності у неї, крім ознак
загального суб’єкта, певних додаткових ознак.

Такими додатковими ознаками, зокрема, можуть бути: громадянство; вік;
наявність статусу посадової особи або конкретна займана посада; стан
здоров’я або фізіологічний стан особи; родинні зв’язки; професія; род
або сфера професійної діяльності; факт наділення певними правами,
обов’язками або факт позбавлення суб’єктивного права чи йо-452 го
відсутності; факт попереднього притягнення особи до адміністративної
відповідальності; спеціальний правовий статус, деякі інші ознаки.

Особливості адміністративної відповідальності стосуються іноземців та
осіб без громадянства. Відповідно до ст. 16 КлАП іноземці й особи без
громадянства, які перебувають на території України, підлягають
адміністративній відповідальності на загальних підставах з громадянами
України, а питання про відповідальність за адміністративні
правопорушення, вчинені на території України іноземцями, які відповідно
до чинних законів та міжнародних договорів України користуються
імунітетом щодо адміністративної юрисдикції України, вирішуються
дипломатичним шляхом.

Водночас згідно зі ст. 32 Закону України «Про правовий статус
іноземців», іноземець, який вчинив злочин або адміністративне
правопорушення, після відбуття призначеного йому покарання чи виконання
адміністративного стягнення може бути видворений за межі України.
Рішення про видворення приймається органом внутрішніх справ за місцем
його перебування з наступним повідомленням протягом 24 годин прокурора
про підстави прийняття такого рішення. За рішенням органу внутрішніх
справ видворення іноземця за межі України може супроводжуватися
забороною подальшого в’їзду в Україну строком до 5 років.

Крім того, іноземці та особи без громадянства є суб’єктами окремого
складу адміністративного проступку, відповідальність за який передбачена
ст. 203 КпАП «Порушення іноземцями та особами без громадянства правил
перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України».

Певні особливості адміністративної відповідальності існують для
неповнолітніх осіб віком від 16 до 18 років. До осіб, які вчинили
адміністративні правопорушення у зазначеному віці, застосовуються не
визначені адміністративні стягнення, а заходи впливу, передбачені
статтею 241 КпАП:

0 зобов’язання публічно чи в іншій формі просити вибачення у
потерпілого;

0 попередження;

0 догана або сувора догана;

0 передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, що їх
замінюють, або під нагляд педагогічному чи трудовому колективу, а також
окремим громадянам на їх прохання. У разі вчинення особами віком від 16
до 18 років адміністративних правопорушень, передбачених статтями 44,
51, 121—127, частинами

першою і другою ст. 130, статтями 173, 174, 185, 190-195 КпАП, вони
піддягають адміністративній відповідальності на загальних підставах. З
урахуванням характеру вчиненого правопорушення та особи правопорушника
до зазначених осіб (за винятком осіб, які вчинили правопорушення,
передбачені статтею 185) можуть бути застосовані заходи впливу,
передбачені статтею 24і КпАП.

Крім наведеного, вік є ознакою спеціального суб’єкта адміністративного
правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 211і КпАП.
Це неявка громадян до військового комісаріату без поважних причин для
приписки до призовного пункту. Але обов’язок з’явитись за викликом до
військкомату для приписки виникає у громадян, яким у рік приписки
виповнилося 17років.

Що стосується посадових осіб, то відповідно до ст. 14 КпАП вони
підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні
проступки, пов’язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони
порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров’я
населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх
службових обов’язків.

Ще одна особливість адміністративної відповідальності посадових осіб
полягає в тому, що у випадках, коли суб’єктами певних адміністративних
проступків виступають і громадяни, і посадові особи, розмір стягнення
для посадових осіб передбачається вищий, ніж для громадян. Так,
відповідно до статті 53і КпАП самовільне захоплення земельної ділянки
тягне накладення штрафу на громадян в розмірі від одного до десяти
неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а на посадових осіб — від
восьми до п’ятнадцяти.

В окремих випадках передбачається адміністративна відповідальність не
просто посадових осіб, а осіб, що займають конкретні посади. Наприклад,
ст. 62 КпАП передбачено відповідальність капітанів або інших осіб
командного складу судна чи іншого плавучого засобу за невиконання
обов’язків по реєстрації у суднових документах операцій із шкідливими
речовинами і сумішами. У свою чергу, ст. 102 КпАП передбачено
відповідальність керівників, заступників керівників, головних
енергетиків (головних механіків), начальників цехів та служб
підприємств, установ і організацій за експлуатацію паливо- і
енерговикористовуючого устаткування без засобів автоматичного
регулювання, або приладів енергетичного контролю, або
тепло-утилізаційного обладнання, передбачених проектом, або у разі їх
несправності.

Серед ознак спеціального суб’єкта виділяють і ті, що стосуються стану
здоров’я особи. Так, ст. 44і КпАП передбачена відповідальність особи,
хворої на наркоманію, за ухилення від медичного огляду на наявність
наркотичного сп’яніння, а ст. 46 КпАП встановлено відповідальність
хворих на венеричну хворобу за умисне приховування джерела зараження та
осіб, які були у контакті з цими хворими.

Особливістю адміністративної відповідальності, пов’язаною із такою
характеристикою спеціального суб’єкта, як стан здоров’я, є також
закріплена у частині другій ст. ЗО КпАП заборона застосування
адміністративного стягнення у вигляді позбавлення права керування
транспортними засобами (з деякими винятками) до осіб, які користуються
цими засобами у зв’язку з інвалідністю.

Фізіологічний стан особи використовується як ознака спеціального
суб’єкта у випадках притягнення до адміністративної відповідальності
осіб, що знаходилися під час вчинення правопорушення у стані сп’яніння
(частина третя ст. 127, ст. 130 КлАП).

Ознакою спеціального суб’єкта адміністративного проступку можуть
виступати і його родинні зв’язки з іншими суб’єктами. Так, ст. 184 КпАП
передбачена відповідальність батьків за невиконання ними обов’язків щодо
виховання дітей.

В окремих випадках ознакою спеціального суб’єкта виступає обов’язок,
покладений на особу, або надане їй суб’єктивне право. Таким може бути,
зокрема, обов’язок за вироком або рішенням суду відшкодувати майнову
шкоду, заподіяну злочином підприємствам, установам, організаціям або
громадянам. За ухилення від виконання такого обов’язку ст. 511 КпАП
передбачено адміністративну відповідальність.

Щодо суб’єктивного права як ознаки спеціального суб’єкта
адміністративного проступку, то частина друга ст. 106і КлАП передбачає
відповідальність землекористувачів або землевласників за невжиття ними
на закріплених за ними земельних ділянках заходів щодо знищення
дикоростущих конопель чи снотворного маку. В даному випадку ознакою
спеціального суб’єкта виступає право землекористування або
землеволодіння, надане певній особі.

Крім того, в багатьох випадках законодавством передбачається
адміністративна відповідальність осіб, наділених правом управління
транспортними засобами (ст. 121—124 КпАП) або річковими чи маломірними
суднами (ст. 116 КпАП).

Іноді ознакою спеціального суб’єкта може бути попереднє позбавлення
суб’єктивного права або його відсутність взагалі. Так, громадяни, у яких
органами внутрішніх справ анульовано дозвіл на зберігання і носіння
вогнепальної гладкоствольної мисливської зброї, можуть бути притягнуті
до адміністративної відповідальності за ухилення від реалізації такої
зброї згідно із ст. 193 КпАП. А особи, які не мають права керування
транспортними засобами, є суб’єктами адміністративного проступку,
відповідальність за вчинення якого передбачена ст. 126 КпАП.

Окремі особливості адміністративної відповідальності існують для
представників певних професій. Так, відповідно до вимог ст. 29 КпАП
такий вид адміністративного стягнення, як конфіскація, якщо вона
передбачає вилучення вогнепальної зброї, інших знарядь полювання та
бойових припасів, не може бути застосований до людей, для яких полювання
є основним джерелом існування. До таких осіб також не може
застосовуватись адміністративне стягнення у вигляді позбавлення права
полювання.

У свою чергу, суб’єктами адміністративного проступку, передбаченого ст.
108 КпАП, який полягає у грубому порушенні правил експлуатації
тракторів, комбайнів, інших самохідних сільськогосподарських машин і
правил техніки безпеки при їх експлуатації, можуть бути тільки
механізатори. Суб’єктами проступку, передбаченого ст. 165і КпАП,
виступають, крім інших суб’єктів, представники такої професії, як
адвокати.

Крім професії, як ознака спеціального суб’єкта може використовуватись і
род діяльності, яким займається особа, або навіть сфера діяльності. Так,
суб’єктами проступку, який полягає в недотриманні квоти демонстрування
національних фільмів при використанні національного екранного часу, є
працівники кінематографії і телебачення (ст. 164* КпАП), суб’єктами
проступків, передбачених статтями 155, 155і, 1552 КпАП, є працівники
торгівлі, громадського харчування і сфери послуг.

Досить велику групу спеціальних суб’єктів адміністративного проступку
утворюють суб’єкти, що мають спеціальний правовий статус. До таких можна
віднести: військовослужбовців; членів дільничних виборчих комісій (ст.
1862 КпАП); громадян — суб’єктів підприємницької діяльності (ст. 133і,
1332, 165і, 166і, 1662 КпАП тощо); суб’єктів цивільного або
кримінального процесів — свідків, потерпілих, позивачів, відповідачів,
експертів, перекладачів (ст. 1853, 1854 КпАП) тощо.

Суттєві особливості має адміністративна відповідальність
військовослужбовців та інших осіб, на яких поширюється дія
дисциплінарних статутів (або спеціальних положень про дисципліну). Так,
відповідно до ст. 15 КпАП військовослужбовці й призвані на збори
військовозобов’язані, а також особи рядового і начальницького складів
органів внутрішніх справ несуть відповідальність за вчинення
адміністративних проступків за дисциплінарними статутами.

Водночас ці особи за порушення правил, норм і стандартів, що стосуються
забезпечення безпеки дорожнього руху, санітарно-гігієнічних і
санітарно-протиепідемічних правил і норм, правил полювання, рибальства
та охорони рибних запасів, митних правил, вчинення ко-рупційних діянь та
інших правопорушень, пов’язаних з корупцією, неправомірним використанням
державного майна, невжиттям заходів щодо окремої ухвали суду чи окремої
постанови судді, щодо подання органу дізнання, слідчого або протесту,
припису чи подання прокурора, ухиленням від виконання законних вимог
прокурора, порушенням законодавства про державну таємницю, несуть
адміністративну відповідальність на загальних підставах. Але при цьому
до зазначених осіб не може бути застосовано такі види адміністративних
стягнень, як виправні роботи і адміністративний арешт.

Інші особи, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів (або
спеціальних положень про дисципліну), у випадках, прямо передбачених
ними, несуть за вчинення адміністративних правопорушень дисциплінарну
відповідальність, а в інших випадках — адміністративну відповідальність
на загальних підставах.

При порушенні правил дорожнього руху водіями транспортних засобів
Збройних Сил України або інших утворених відповідно до законів України
військових формувань, військовослужбовцями строкової служби штраф як
адміністративне стягнення до них не застосовується. До зазначених осіб
як захід адміністративної відповідальності застосовується попередження.

Загалом тільки у КпАП передбачено адміністративну відповідальність більш
як тридцяти видів спеціальних суб’єктів. Тому при вирішенні питання про
притягнення до адміністративної відповідальності тієї чи іншої особи
необхідне ретельне з’ясування правового статусу цієї особи з метою
виявлення в ньому ознак спеціального суб’єкта.

F 5. Інші види юридичної відповідальності, що регулюються
адміністративним правом

Складовою предмета адміністративного права, з-поміж інших, є відносини,
що виникають в процесі внутрішньоорганізаційної діяльності різних
органів державної влади, причому не тільки виконавчої. Належна внутрішня
організація роботи державних органів є запорукою сумлінного виконання
такими органами своїх головних (профільних) завдань, функцій та
повноважень.

У внутрішньоорганізаційних відносинах важливе місце належить таким видам
юридичної відповідальності, що реалізуються в самих органах держави та
їх апараті, як дисциплінарна / матеріальна відповідальність.

Найчастіше дисциплінарна і матеріальна відповідальність розглядаються в
межах предмета трудового права, норми якого регулюють
внутрішньоорганізаційні відносини всередині підприємства, установ та
організацій, що виникають на підставі трудових правовідносин.

Аналіз чинного законодавства України свідчить про наявність також
адміністративно-правового регулювання подібних видів юридичної
відповідальності щодо осіб, що проходять службу в державних органах (та
їх апараті).

Дисциплінарна Як вже було відзначено, дисциплінарну

відповідальність відповідальність прийнято визначати як за-

в адміністративному стосування уповноваженим органом або по-

праві садовою особою до осіб, що знаходяться в їх

безпосередньому організаційному підпорядкуванні та вчинили передбачені
законом проступки, певних стягнень особистого або організаційного
характеру — дисциплінарних стягнень.

Для встановлення галузевої належності правових норм, що регулюють
відносини дисциплінарної відповідальності в державних органах, треба
врахувати, що всі особи, які працюють в державних органах (та їх
апараті), за характером правового становища поділяються на три
категорії:

1) особи, що перебувають на державній службі й мають статус,
врегульований Законом України «Про державну службу»;

особи, що перебувають на державній службі, але їх статус регламентується
спеціальними законами. Особи цих двох категорій вважаються державними
службовцями, хоча і мають відмінності в правовому статусі;

особи, що працюють в апараті державних органів (а не на державній
службі) і не мають статусу державних службовців.

Нормами адміністративного права регламентуються відносини дисциплінарної
відповідальності тільки щодо перших двох категорій осіб. В тому числі ці
норми містяться в законах України «Про статус суддів», «Про прокуратуру»
тощо.

Натомість особи, що працюють в апараті державних органів / не є
державними службовцями, підлягають дисциплінарній відповідальності, що
регулюється виключно законодавством України про працю.

Відповідно до зазначених вище категорій можна виділити різновиди
дисциплінарної відповідальності, які регулюються адміністративним
правом.

Щодо осіб, які проходять службу в державних органах (та їх апараті) і
статус яких врегульовано Законом України «Про державну службу»,
дисциплінарна відповідальність регламентується цим Законом та низкою
підзаконних нормативно-правових актів. Даний різновид дисциплінарної
відповідальності був розглянутий окремо в главі 19 (§ 4). Тут додамо
лише, що у випадках, коли окремими нормативно-правовими актами не
врегульовано порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності
державних службовців зазначеної категорії, використовуються норми
законодавства України про працю.

Щодо осіб, які проходять службу в державних органах, насамперед органах
виконавчої влади (та їх апараті), але статус яких регламентується
спеціальними окремими законами, засади та умови їх дисциплінарної
відповідальності можуть встановлюватись або цими законами, або
особливими нормативно-правовими актами — дисциплінарними статутами (та
положеннями про дисципліну).

Так, згідно із Законом України «Про дипломатичну службу» працівники
дипломатичної служби несуть дисциплінарну відповідальність за
невиконання або неналежне виконання службових обов’язків, перевищення
службових повноважень, порушення обмежень, пов’язаних з перебуванням на
дипломатичній службі, а також за вчинки, що їх ганьблять та
дискредитують орган, в якому вони працюють. Крім дисциплінарних
стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, до
працівників дипломатичної служби можуть застосовуватися такі заходи
дисциплінарного впливу, як затримка до одного року присвоєння чергового
дипломатичного рангу, рангу державного службовця або у призначенні на
вищу посаду та попередження про неповну службову відповідність.

Деякі інші приклади особливостей дисциплінарної відповідальності щодо
державних службовців розглядуваної категорії наведені у главі 19 (§ 5).

На відміну від дисциплінарної відповідальності менш поширеною у сфері
державного управління є так звана матеріальна відповідальність в
адміністративному праві.

Матеріальна відповідальність в адміністративному праві

У трудовому праві матеріальна відповідальність розглядається як
покладення на працівника обов’язку відшкодувати шкоду, заподіяну ним
роботодавцю. Враховуючи компенсаційний характер матеріальної відпо-

відальності, норми, що регулюють аналогічні за змістом відносини, можна
виявити і в адміністративному праві. При цьому матеріальна
відповідальність залежно від суб’єкта, на якого покладається обов’язок
відшкодувати заподіяну шкоду, поділяється на два різновиди.

Перший різновид матеріальної відповідальності за адміністративним правом
передбачено ст. 40 КпАП. Згідно з цією статтею, якщо в результаті
адміністративного правопорушення завдано шкоди громадянину,
підприємству, установі чи організації, то адміністративна комісія,
виконавчий орган сільської, селищної, міської ради при вирішенні питання
про накладення стягнення за адміністративне правопорушення має право
одночасно вирішити питання про відшкодування винним майнової шкоди, якщо
її сума не перевищує двох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян,
а суддя районного (міського) суду — незалежно від розміру шкоди.

Винятком з цього правила є випадки, коли шкода заподіяна неповнолітнім,
що досяг 16 років і має самостійний заробіток, а сума шкоди не перевищує
одного неоподатковуваного мінімуму доходів громадян. В такому випадку
суддя має право покласти на неповнолітнього обов’язок щодо відшкодування
заподіяної шкоди або зобов’язати своєю працею усунути її.

Другим різновидом матеріальної відповідальності в адміністративному
праві є випадки, коли особи, що проходять службу в державних органах,
відшкодовують матеріальну шкоду, завдану ними цьому органу або в цілому
державі.

Прикладом такого нормативно-правового акту, який регламентує порядок і
правила притягнення зазначених осіб до матеріальної відповідальності, є
Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду,
заподіяну державі (затверджене Постановою Верховної Ради України від
23.06.1995 р.). Воно визначає підстави і порядок притягнення до
матеріальної відповідальності військовослужбовців і призваних на збори
військовозобов’язаних, винних у заподіянні шкоди державі під час
виконання ними службових обов’язків, передбачених актами законодавства,
військовими статутами, інструкціями та іншими нормативними актами.

Відшкодуванню підлягає пряма дійсна шкода, заподіяна розкраданням,
пошкодженням, втратою чи незаконним використанням військового майна,
погіршенням або зниженням його цінності, що спричинило додаткові витрати
для військових частин, установ, організацій, підприємств та
військово-навчальних закладів, для відновлення, придбання майна чи інших
матеріальних цінностей або надлишкові виплати. Військовослужбовці й
призвані на збори військовозобов’язані несуть матеріальну
відповідальність за наявності: заподіяння прямої дійсної шкоди;
протиправної їх поведінки; причинного зв’язку між протиправною
поведінкою і настанням шкоди; вини у заподіянні шкоди.

Протиправною визнається така поведінка (дія чи бездіяльність)
військовослужбовця або призваного на збори військовозобов’язаного, коли
він не виконує або недбало виконує свої службові обов’язки.

Військовослужбовець або призваний на збори військовозобов’язаний
визнається винним у заподіяній шкоді, якщо протиправне діяння вчинене
ним умисно чи з необережності. Залежно від того, навмисно чи з
необережності заподіяно шкоду, а також з урахуванням суспільної
небезпеки дії (бездіяльності) винної особи та обставин, за яких
заподіяно шкоду, і вартості майна військовослужбовці і призвані на збори
військовозобов’язані притягуються до обмеженої, повної або підвищеної
матеріальної відповідальності.

Притягнення військовослужбовців до обмеженої матеріальної
відповідальності здійснюється у випадках заподіяння ними шкоди внаслідок
недбалого виконання ними службових обов’язків, передбачених військовими
статутами, інструкціями та іншими нормативними актами. Матеріальна
відповідальність в такому випадку полягає у відшкодуванні винною особою
в розмірі заподіяної шкоди, але не більше місячного грошового
забезпечення. Крім того, в передбачених зазначеним Положенням випадках
військовослужбовці несуть матеріальну відповідальність у розмірі
заподіяної з їх вини шкоди, але не більше тримісячного грошового
забезпечення.

Притягнення до повної матеріальної відповідальності здійснюється уразі:

умисного знищення, пошкодження, псування, розкрадання, незаконного
витрачання військового майна або вчинення інших умисних протиправних
дій;

приписки у нарядах та інших документах фактично невиконаних робіт,
фальсифікації звітних даних і обману держави в інших формах;

заподіяння шкоди особою, яка перебувала у нетверезому стані;

дій (бездіяльності), що мають ознаки злочину;

недостачі, а також знищення або псування військового майна, переданого
їм під звіт для зберігання, перевезення, використання чи для іншої мети.

У зазначених випадках військовослужбовці й призвані на збори
військовозобов’язані несуть матеріальну відповідальність у повному
розмірі шкоди, заподіяної з їх вини державі.

Військовослужбовці й призвані на збори військовозобов’язані за шкоду,
заподіяну розкраданням, марнотратством або втратою зброї та боєприпасів,
оптичних приладів, засобів зв’язку, спеціальної техніки,
льотно-технічного, спеціального морського і десантного обмундирування,
штурманського спорядження, спеціального одягу і взуття, інвентарних
речей та деяких інших видів військового майна, несуть підвищену
матеріальну відповідальність у 2— 10-кратному розмірі вартості цього
майна. Перелік військового майна, недостача або розкрадання якого
відшкодовується винними особами у кратному співвідношенні до його
вартості, затверджується Кабінетом Міністрів України.

Командири (начальники) військових частин, винні в незаконному звільненні
чи переведенні робітника або службовця на іншу роботу, повністю
відшкодовують матеріальну шкоду, заподіяну у зв’язку з оплатою за період
вимушеного прогулу чи за період виконання ними нижчеоплачуваної роботи.
Таку відповідальність зазначені особи несуть також у разі затримання
ними виконання ухвали суду або наказу вищого за підлеглістю командира
(начальника) про поновлення робітника або службовця на роботі.

Втім далеко не для всіх осіб, що проходять службу в державних органах,
відносини матеріальної відповідальності регламентуються настільки
ретельно. В окремих випадках регламентація таких відносин полягає тільки
у встановленні кола осіб, які будуть притягуватися до матеріальної
відповідальності за умов завдання відповідної шкоди. Так, згідно з
Положенням про виробництво, зберігання, продаж марок акцизного збору і
маркування алкогольних напоїв та тютюнових виробів (затвердженим
Постановою Кабінету Міністрів України від 24.10.1996 р. № 1284, в
редакції постанови Кабінету Міністрів України від 10.12.1998 р. № 1956)
обов’язки з продажу марок акцизного збору покладаються на державного
податкового інспектора наказом голови державної податкової
адміністрації. Після видання наказу голова державної податкової
адміністрації (або за його дорученням інша посадова особа) зобов’язаний
ознайомити інспектора (під розписку) з порядком продажу та ведення
обліку марок акцизного збору, після чого ці марки передаються інспектору
під звіт. При цьому державний податковий інспектор несе повну
індивідуальну матеріальну відповідальність за забезпечення схоронності
прийнятих марок і за будь-яку заподіяну їм шкоду як внаслідок умисних
дій, так і внаслідок недбалого або несумлінного ставлення до своїх
обов’язків.

Що стосується порядку і правил притягнення державних службовців до
матеріальної відповідальності, то, якщо вони не врегульовані
спеціальними нормативно-правовими актами, використовуються норми
законодавства України про працю.

Глава 26

Особливості адміністративної відповідальності юридичних осіб

§ 1. Адміністративна відповідальність юридичних осіб за українським
законодавством

Базові положення теорії права, які успадкувала українська юриспруденція,
встановлюють, що юридичні особи можуть бути суб’єктами тільки
цивільно-правової відповідальності. Протягом десятиліть існувала точка
зору, за якою суб’єктами адміністративної відповідальності можуть бути
лише фізичні особи,

У Кодексі України про адміністративні правопорушення вживається термін
«особа», але конкретизації щодо того, які саме особи (фізичні чи
юридичні) є суб’єктами адміністративних проступків, КпАП не дає.
Водночас, уважно проаналізувавши норми щодо віку, після досягнення якого
настає відповідальність, обставин, які виключають адміністративну
відповідальність неосудної особи, мети адміністративного стягнення тощо,
можна дійти висновку, що КлАП встановлює адміністративну
відповідальність лише фізичних осіб.

Зміна суспільно-політичної ситуації в Україні після набуття нею
незалежності, розвиток підприємництва на основі різних форм власності,
перехід до ринкової економіки та інші чинники спричинили прийняття
Верховною Радою України, не чекаючи відповідного наукового
обгрунтування, ряду законів, якими було фактично встановлено

відповідальність юридичних осіб, яка за своєю природою не може
вважатися не чим іншим, як адміністративною відоовідальністю.

Такі норми містять закони України «Про зайнятість населення», «Про
об’єднання громадян», «Про відповідальність підприємств, їх об’єднань,
установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування», «Про
виключну (морську) економічну зону», «Про патентування деяких видів
підприємницької діяльності», «Про відповь дальність підприємств, установ
та організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину»,
«Про електроенергетику», «Про державне регулювання видобутку,
виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння
та контроль за операціями з ними» та деякі інші.

Досліджуючи приписи наведених вище законів, які встановлюють
відповідальність юридичних осіб, можна дійти висновку, що частина
законів включає позначення цієї відповідальності, не передбачаючи
розміру штрафних санкцій, порядку провадження в справі тощо. Наприклад,
ст. ЗО Закону України «Про об’єднання громадян» визначає, що в разі
грубого або систематичного вчинення правопорушень за поданням
легалізуючого органу або прокурора на об’єднання громадян може бути
накладено штраф у судовому порядку.

Втім переважна більшість законів встановлює відповідальність у повному
обсязі, тобто містить норми прямої дії. При цьому порядок провадження в
цих справах, оскарження рішень органів, уповноважених накладати
стягнення, різний. Так, Законом України «Про виключну (морську)
економічну зону України» визначено як норми матеріального права (склади
правопорушень, що посягають на охорону суверенних прав України в її
виключній (морський) економічній зоні), види стягнень (основним з яких
штраф) та їх розміри, так і процесуальні норми (органи, які уповноважені
розглядати справи про правопорушення, перелік посадових осіб, яким
надано право накладати штраф, порядок виконання і оскарження рішень про
притягнення до відповідальності).

Потрібно зазначити, що законодавець, встановлюючи адміністративну
відповідальність юридичних осіб, вживає терміни «штраф»,
«Відповідальність у вигляді штрафу». Незважаючи на те, що стосовно
ідридичних осіб термін «адміністративна відповідальність» безпосередньо
не вживається, є підстави стверджувати: у всіх подібних випадках йдеться
саме про адміністративну відповідальність. Це твердження ґрунтується на
положеннях теорії права про наявність таких основних, загальновизнаних
видів юридичної відповідальності, як дисциплінарна, адміністративна,
кримінальна та цивільно-правова.

Деякі вчені-правознавці обґрунтовують існування і таких видів
відповідальності, як конституційно-правова, матеріальна, відшкодування
моральної шкоди. Накладення на підприємство, установу або організацію
штрафу, безперечно, є ретроспективною юридичною відповідальністю, яка
полягає в обов’язку юридичної особи-правопо-рушника зазнати негативних
наслідків у вигляді стягнень, які від імені держави накладають посадові
особи уповноважених органів. Вивчення місця санкцій щодо підприємств,
установ або організацій в системі юридичної відповідальності дає
підстави зробити висновок, що застосування уповноваженими органами
стягнень у вигляді штрафу — це атрибут адміністративної
відповідальності.

Адміністративній відповідальності як юридичних, так і фізичних осіб
притаманні такі спільні ознаки, як публічний державно-обов’язковий
характер, зосередження права накладення стягнень в уповноважених органах
виконавчої влади (тобто наявність органів адміністративної юрисдикції),
особливий порядок притягнення до відповідальності, встановлення
виключного переліку діянь, за які накладаються стягнення, та
відповідальності за них перед законом.

Позицію щодо віднесення до кола суб’єктів адміністративної
відповідальності юридичних осіб підтримують як українські, так і
російські вчені-правознавці та юристи-практики. Водночас однією з
гострих і нерозв’язаних проблем є визначення суб’єктивної сторони
адміністративного проступку, суб’єктом якого виступає підприємство,
установа, організація або об’єднання громадян. Загальновизнано, що
однією з ознак суб’єктивної сторони правопорушення є вина, тобто
психічне ставлення правопорушника до своїх дій та їхніх наслідків,
виявлене у формі умислу або необережності. Питання вини юридичної особи
як суб’єкта адміністративної відповідальності сучасною наукою глибоко не
досліджено.

Водночас безперечно, що юридичні особи виступають як суб’єкти
цивільно-правової відповідальності. Вчені-цивілісти дотримуються думки,
що в зобов’язаннях із заподіяння шкоди вина юридичної особи виявляється
у винних діях чи бездіяльності її працівників, вчинених під час
виконання ними трудових (службових) обов’язків. У порушеннях обов’язків
юридичними особами їх вина виступає як складне соціально-психологічне
явище. 466

Цивільний кодекс України дає таке визначення юридичної особи: це
організації, які мають відокремлене майно, можуть від свого імені
набувати майнові та особисті права, нести зобов’язання тощо. З теорії
управління відомо, що організація є відповідним чином оформленою
соціальною системою, яка має свій орган (суб’єкт) управління —
адміністрацію. Крім того, до суб’єктів управління слід віднести і збори
акціонерів або збори членів даної організації. Адже рішення не завжди
приймається керівництвом організації. Часто керівництво виконує рішення
зборів — найвищого суб’єкта управління організації.

Тому, визначаючи суб’єктивну сторону адміністративного проступку за
участю організації (юридичної особи), слід зважити на той факт, що ця
вина не може розглядатися за аналогією з передбаченою в Цивільному
кодексі: відповідальність організації за шкоду, заподіяну з вини її
працівників, оскільки рішення може прийматися зборами акціонерів, а
останні, як відомо, можуть не бути працівниками організації.

Відтак адміністративну відповідальність юридичної особи не можна
розглядати ані як відповідальність посадових осіб, ані як
відповідальність колективу організації. Це — нове явище у сфері
адміністративно-правового регулювання, народжене соціально-економічними
перетвореннями, і потребує подальшого аналізу

Отже, встановлення адміністративної відповідальності є одним з
ефективних засобів забезпечення дотримання всіма учасниками
правовідносин приписів правових норм. З огляду на це практичне значення
законодавчого визнання підприємств, установ, організацій або об’єднань
громадян суб’єктами адміністративної відповідальності полягає в тому, що
у ряді випадків при порушенні порядку і правил, встановлених
законодавством, не має можливості встановити відповідальність
безпосередньо посадових осіб. Наслідком безкарності правопорушень стає
зниження ефективності державного управління у певних сферах, заподіяння
шкоди інтересам держави і суспільства.

§ 2. Поняття вини юридичної особи

Юридичні особи, як і фізичні особи, є повноправними суб’єктами багатьох
видів правовідносин, а тому можуть вчиняти різні протиправні діяння.
Водночас суттєвою відмінністю цих протиправних діянь є характер
суб’єктивної сторони такого виду правопорушень. Ця характеристика
правопорушення дістає відображення у понятті «вина», яке характеризує
свідоме, психічне ставлення особи до вчиненого нею протиправного діяння
та його наслідків.

Але до юридичної особи поняття «вина» в зазначеному розумінні
застосовуватися не може, оскільки сама по собі юридична особа як
колективний суб’єкт не може володіти власне свідомістю.

Будь-яка юридична особа є правовою формою структурно організованих
соціальних утворень — організацій. В рамках юридичної особи кожна людина
виконує певні функції, які визначаються її місцем в даній організації.
Але деякі фізичні особи, що обіймають керівні посади в організації,
наділені правом виступати від імені юридичної особи, тобто через власну
волю формувати волю всієї організації — юридичної особи, робити можливим
її участь як самостійного суб’єкта у певних правовідносинах.

Відтак дієздатність юридичної особи зумовлена специфічною дієздатністю
окремих фізичних осіб, що входять до її складу. Діяльність саме цих
осіб, зумовлена їх посадовими обов’язками, тягне за собою виникнення для
юридичної особи суб’єктивних прав і обов’язків. Інакше кажучи, дії
фізичних осіб тягнуть за собою виникнення юридичних наслідків не власне
для них, а в цілому для юридичної особи, з якою вони знаходяться в
певному зв’язку.

Виходячи з цього, для визначення того, чи є дії юридичної особи винними,
необхідно визначити, чи є вони наслідком дій або бездіяльності фізичних
осіб, що входять до складу юридичної особи. Протиправні дії юридичної
особи можна вважати винними, якщо вони є наслідком дій або бездіяльності
фізичних осіб, що входять до складу юридичної особи. Тобто якщо
юридичним фактом, що лежить в основі протиправних дій юридичної особи, є
дії фізичних осіб, то дії юридичної особи можна визнати винними. Якщо ж
такою основою є події, тобто фактичні обставини, виникнення яких не
залежить від волі та свідомості фізичних осіб, що входять до складу
юридичної особи, то такі дії юридичної особи вважати винними не можна.

Але вина — це не винна діяльність, вина — це суб’єктивна категорія, це
певне усвідомлення, передбачення, регуляція поведінки. Водночас для
характеристики вини юридичної особи не можуть бути використані
розроблені для фізичних осіб поняття умислу або необережності. Це
потребує оцінки ставлення суб’єкта саме до власних протиправних дій та
їх наслідків.

Проте дії юридичної особи завжди зумовлені діями людей, тобто дії
юридичної особи є наслідком дій людей, між ними існує певний зв’язок, і
тому визначення вини юридичної особи має враховувати саме зв’язок між
діями фізичних осіб, що входять до складу юридичної особи, і
протиправними діями власне юридичної особи. Оскільки ж вина є
суб’єктивною категорією, у визначенні вини юридичної особи має бути
присутня суб’єктивна оцінка цього зв’язку.

h

?

( * b

???????th???

@[email protected]@¤COeD&H?KZOIPUeTTY?ZF[oiaOeE??§!“‰s %

doeth???????????th?????

???????????th???

&

&

F

?

?

&

duth ¤61$`„A

&

???????????th????????W???????y?????

?

d?th1$]„

&

&

??????$?????????th?????????th?????????th???????????th?????????th????????
?th?????????????th???

F

d?th???

1$]„

??????$?????th???????????th?????????th?????????th?????????th???????????t
h???

???????????????y?????????th???

??????$???????th?????

&

&

&

/

/

dueth1$ ’

?

? ????????th???????????th???????th???????th???

d?th ¤61$]„

/„&1$

duth ¤

duth ¤61$]„

„? ¤c1$]„?a$

???????th?????????th?????????th?????????????th?????&?????y???????…??????
??????th?????????????th?????

?+?

doeth ¤%1$]„

y1$]„

doeth1$`„A

???????th???

??????$??W?????th?????????th?????????th???????????y???????????th????????
?????th???????????th???

?????????????th???

duth1$`„F

duth ¤

1$]„

?

h%pW0Jt

duth1$]„

dueth1$

v

|

¤‹1$

^„c`„^th

^„c`„^th

„hth1$^„?`„hth

1$^„c`„^th

„^th ¤61$^„c`„^th /

&

F

&

F

doeth1$^„a`„^th

h%[email protected]?

¤1/21$]„

y1$]„

h%[email protected]?

h%[email protected]?

??????????????th???

%

????????????th?????????th???????th???????th?????????th???

F

F

[email protected]?????????th????W???th??????????

/

duth1$ /

?

d=th ¤51$

?

&

&

]„

]„

duth1$`„6 /

duth1$]„

Oe

O

Oe

O

/

doeth1$]„

doeth1$

/

/

dueth1$ /

?

????$?????th???????????th???

?????????th???

V

:

&

&

duth1$ 7

duth1$ ’

?

duth ¤ 1$

&

&

gd%pW

&

&

Eвина юридичної особи — це психічне (свідоме) ставлення фізичних осіб,
що входять до складу юридичної особи, до зв’язку між їх діями
(бездіяльністю) і протиправними діями власне юридичної особи.

Психічне ставлення фізичної особи до зв’язку між її діями і
протиправними діями юридичної особи може виявлятися в двох формах:

фізична особа усвідомлює, що її дії (бездіяльність) призведуть до
вчинення юридичною особою протиправного діяння і вчиняє такі дії
(продовжує бездіяльність);

фізична особа не усвідомлює, що її дії (бездіяльність) призведуть до
вчинення юридичною особою протиправного діяння, хоча повинна
усвідомлювати це, і вчиняє такі дії (продовжує бездіяльність).

Розглядаючи зміст протиправних дій юридичних осіб з урахуванням
практичної потреби в її оцінці, можна виділити кілька компонентів,
визначення яких дає уявлення про цей зміст, а саме:

чи вчинена протиправна дія саме цією юридичною особою;

чи є протиправна дія юридичної особи наслідком дій фізичних осіб, що
входять до її складу;

дії якої конкретної особи потягли за собою вчинення протиправного діяння
юридичною особою;

чи усвідомлювала або чи повинна була усвідомлювати зазначена особа, що
її дії потягнуть за собою протиправні дії юридичної особи.

Визначення перших трьох компонентів відображають об’єктивну сторону
(аспект) протиправних дій юридичної особи і лише останнього —
суб’єктивну. Очевидно, що законодавець при встановленні адміністративної
відповідальності юридичних осіб враховує або тільки об’єктивний аспект
вини їх протиправних дій, або одночасно і об’єктивний, і суб’єктивний
аспекти. Виходячи з наведеного, розуміння винності протиправних дій щодо
юридичної особи має бути таким: протиправні дії вважаються вчиненими
юридичною особою винно, якщо вони є наслідком дій (бездіяльності)
фізичних осіб, що входять до складу юридичної особи, котрий (наслідок)
усвідомлювався або повинен був усвідомлюватися цими фізичними особами.

§ 3. Особливості підстав адміністративної відповідальності юридичних
осіб

Залежно від рівня оцінки вини юридичних осіб та особливостей об’єктивної
сторони їх протиправних дій можна виділити декілька різновидів
адміністративних проступків (правопорушень) юридичних осіб, які відмінні
від традиційних наукових уявлень про підстави адміністративної
відповідальності фізичних осіб. Особливості таких підстав щодо юридичних
осіб відображено у складі наступних адміністративних проступків.

Об’єктивно винне діяння. Багатьма законами України передбачається
адміністративна відповідальність юридичних осіб за діяння, які не можуть
не бути наслідком дій або бездіяльності фізичних осіб, що входять до
складу юридичної особи. Наприклад, Законом України «Про виключну
(морську) економічну зону України» встановлена відповідальність
юридичних осіб за незаконну розвідку чи розробку природних ресурсів
виключної (морської) економічної зони України, а так само створення
штучних островів, будівництво установок і споруд, встановлення навколо
них зон безпеки без дозволу спеціально уповноваженого органу України;
незаконне видобування природних ресурсів у межах виключної (морської)
економічної зони України; незаконне ведення у виключній (морській)
економічній зоні України морських наукових досліджень тощо. Очевидно, що
зазначені діяння не можуть відбуватися поза людською свідомістю і волею.
При притягненні до відповідальності за ці правопорушення про наявність
вини юридичної особи свідчить вже сам факт вчинення діяння, причому до
уваги достатньо взяти лише перший з перелічених у попередньому параграфі
компонентів об’єктивної сторони протиправних дій. Подальше ж визначення
конкретних осіб, чиї дії потягнули за собою протиправні дії юридичної
особи, та встановлення характеру їх психічного ставлення до зв’язку між
їх діями та протиправними діями юридичної особи недоцільне, оскільки ця
інформація вже зайва: вона жодним чином не впливає на розмір стягнення.
Це дає змогу зробити висновок, що в подібних випадках існує такий
різновид адміністративного правопорушення, як об’єктивно винне діяння.

Як відомо, таким формам реалізації норм права, як виконання (в тому
числі додержання) та використання норм права відповідає певна форма
протиправної поведінки. Наприклад, для додержання норм права такою
поведінкою буде порушення встановленої нормами права заборони, і воно
виражатиметься в активних діях суб’єкта.

Усі вищенаведені норми Закону України «Про виключну (морську) економічну
зону України» містять заборону здійснення певних дій: незаконної
розвідки чи розробки природних ресурсів виключної (морської) економічної
зони України, створення штучних островів, будівництва установок і
споруд, встановлення навколо них зон безпеки, незаконного видобування
природних ресурсів у межах виключної (морської) економічної зони
України, незаконного ведення у виключній (морській) економічній зоні
України морських наукових досліджень тощо. При цьому порушення
зазначених заборон можуть бути виключно наслідком активних свідомих дій
фізичних осіб, що входять до складу юридичної особи.

Отже, об’єктивно винне діяння як підстава адміністративної
відповідальності юридичних осіб має місце, якщо протиправне діяння
полягає в активних діях, що порушують встановлені законодавством
заборони.

Складне правопорушення. Визначення протиправності дій юридичної особи у
повному обсязі (і об’єктивна і суб’єктивна сторони) відбувається у тих
випадках, коли учасниками відносин адміністративної відповідальності
виступають одночасно і юридична, і фізична особа, що входить до її
складу Зокрема, це стосується випадків, коли за одне адміністративне
правопорушення до адміністративної відповідальності притягуються
одночасно / власне юридична особа, і окремо її посадова особа.

Зазначений вид адміністративного правопорушення досить поширений. Так,
ст. 1 Закону України «Про відповідальність підприємств, установ та
організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину»
передбачено одинадцять складів правопорушень підприємств, установ та
організацій у галузі ветеринарної медицини і водночас ст. 107 КпАП
передбачена адміністративна відповідальність посадових осіб за порушення
правил з карантину тварин та інших ветеринарно-санітарних вимог. При
цьому об’єктивна сторона правопорушень, передбачених згаданим Законом,
збігається з об’єктивною стороною правопорушення, передбаченого ст. 107
КпАП.

Аналогічно збігається об’єктивна сторона правопорушень підприємств,
установ та організацій, передбачених ст. 46 Закону України «Про
забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення»,
та об’єктивна сторона правопорушення, передбаченого ст. 42 КлАП для
посадових осіб. Така ж ситуація простежується і щодо ст. 17 Закону
України «Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері
торгівлі, громадського харчування та послуг», і ст. 1551 КлАП та у
багатьох інших випадках.

Суб’єктами правопорушень, передбачених у зазначених статтях КлАП, є, як
правило, посадові особи підприємств, установ та організацій, а
об’єктивна сторона цих протиправних діянь для посадових осіб має дві
складові: а) дії окремої посадової особи; б) дії власне юридичної особи.
Причому дії юридичної особи є наслідком протиправних дій відповідних
посадових осіб. Водночас об’єктивна сторона відповідних правопорушень
юридичних осіб, відповідальність за вчинення яких передбачена окремими
законами, також складатиметься з тих самих дій, але тільки юридичної
особи.

Оскільки діяння, що складають об’єктивну сторону правопорушення
посадової особи, не можуть існувати окремо від об’єктивної сторони
правопорушення юридичної особи, і навпаки, то такі правопорушення можна
розглядати як одне ціле і вважати складним правопорушенням.

Отже, складне правопорушення має місце, коли об’єктивна сторона
правопорушення юридичної особи, за яке передбачена адміністративна
відповідальність, є необхідною ознакою об’єктивної сторони
адміністративного правопорушення його посадової особи, і навпаки.
Оскільки об’єктивна сторона адміністративного правопорушення посадової
особи включає і власні дії, і їх наслідки у вигляді протиправних дій
юридичної особи, а також причинний зв’язок між ними, то при визначенні
суб’єктивної сторони цього правопорушення необхідно оцінювати як
психічне ставлення посадової особи до власних дій, так і ставлення до їх
наслідків — протиправних дій юридичної особи. Відтак одночасно із
встановленням вини посадової особи встановлюється і вина юридичної
особи.

Правопорушення з виділеним суб’єктом. Досить поширені випадки, коли
об’єктивна сторона правопорушення виявляється у протиправних діях
юридичної особи, а суб’єктом правопорушення виступає її посадова особа.
Як приклад можна навести статтю 170і КлАП, якою передбачена
відповідальність посадових осіб підприємств, установ, організацій
незалежно від форм власності, громадян — власників підприємств або
уповноважених ними осіб за випуск продукції (товарів), реалізацію
(обмін) продукції (в тому числі імпортної) виготовлювачем або про-472
давцем, виконання робіт, надання послуг підприємствам або громадянам —
споживачам без сертифіката відповідності, якщо його наявність
передбачена діючим законодавством.

Під реалізацією продукції можна розуміти передачу права власності на
вироблену продукцію на підставі таких цивільно-правових договорів, як
договори купівлі-продажу або поставки. Якщо продукція виробляється
підприємством, тобто юридичною особою, то стороною зазначених договорів
буде саме підприємство, і тому реалізацію продукції може здійснювати
саме підприємство як юридична особа, а не її посадові особи чи
громадянин — власник підприємства. Аналогічно випуск продукції
(товарів), виконання робіт, надання послуг здійснюватимуться саме
юридичною особою.

Отже, об’єктивну сторону адміністративного правопорушення, передбаченого
статтею 170і КпАП, становитимуть дії суб’єкта юридичної особи, тоді як
суб’єктом цього адміністративного правопорушення визнається посадова
особа чи громадянин — власник підприємства.

У наведеному прикладі існує певний розрив між суб’єктивною та
об’єктивною стороною правопорушення. Згідно із ст. 9 КпАП
адміністративне правопорушення (проступок) — це винна (умисна або
необережна) дія чи бездіяльність. У ст. 10 КпАП зазначено, що
адміністративне правопорушення визнається вчиненим умисно, якщо
правопорушник усвідомлював протиправний характер своєї дії або
бездіяльності, передбачав його шкідливі наслідки і бажав їх або свідомо
допускав настання цих наслідків. Уданому випадку посадова особа або
громадянин — власник підприємства повинні усвідомлювати протиправний
характер саме своїх дій, а не дій юридичної особи.

Для визнання посадової особи суб’єктом наведеного вище правопорушення
повинен існувати зв’язок між діями цієї посадової особи і протиправними
діями юридичної особи. Єдиним варіантом такого зв’язку може бути лише
те, що протиправні дії юридичної особи є наслідком дій її посадової
особи. Отже, у ході кваліфікації такого роду правопорушень досліджується
об’єктивна сторона протиправних дій юридичних осіб у повному обсязі — по
всіх наведених у попередньому параграфі трьох компонентах. А для
встановлення суб’єкта цього адміністративного проступку необхідно
виділити конкретну посадову особу, чиї дії потягнули за собою вчинення
протиправних дій юридичною особою.

Відтак правопорушення з виділеним суб’єктом має місце, коли не-

обхідною ознакою його об’єктивної сторони є протиправні дії юри

динної особи, а суб’єктом виступає посадова особа, що діяла від її
імені, або така, чиї дії безпосередньо потягли за собою протиправні дії
юридичної особи.

Різноманітність підстав адміністративної відповідальності юридичних осіб
значною мірою зумовлена потребами забезпечення ефективності застосування
заходів цієї відповідальності. В одних випадках ефективним буде вплив
тільки на юридичну особу, в других — і на юридичну особу, і на фізичних
осіб, що входять до її складу (складне правопорушення), а у третіх —
тільки на фізичних осіб, що входять до складу юридичної особи
(правопорушення з виділеним суб’єктом). Крім того, з допомогою наведених
вище специфічних підстав адміністративної відповідальності досягається
належне врахування суб’єктивної сторони правопорушень юридичних осіб.

Розділ х

Адміністративний процес і адміністративні провадження

Глава 27

Адміністративний процес

§ 1. Поняття адміністративного процесу

У процесі виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів, передусім
органів виконавчої влади1, вирішується величезний обсяг
індивідуально-конкретних справ, що стосуються різноманітних суб’єктів —
громадян та інших фізичних осіб, органів, підприємств, установ,
організацій, об’єднань громадян тощо. В цих випадках дані суб’єкти
вступають в адмшістративно-правові відносини, які врегульовуються не
тільки матеріальними, а й процесуальними нормами адміністративного
права. Адміністративно-процесуальні норми забезпечують реалізацію на
практиці приписів матеріальних норм адміністративного права. Виходячи з
цього, сукупність адміністративно-правових відносин, врегульованих
процесуальними нормами адміністративного права, становить специфічне і
відносно самостійне явище, що прийнято називати адміністративним
процесом.

Поняття адміністративного процесу в адміністративно-правовій науці
прийнято розглядати в широкому і вузькому розумінні.

У широкому розумінні адміністративний процес — це встановлений

1 Говорячи про державні органи, в тому числі органи виконавчої влади,
слід відзначити, що все сказане нижче однаковою мірою стосується
виконавчо-розпорядчої діяльності органів місцевого самоврядування. З
метою узагальненого визначення усіх можливих суб’єктів
виконавчо-розпорядчої діяльності у необхідних випадках у подальшому
застосовуватиметься дефініція «уповноважені органи (посадові особи)».

законом порядок розгляду і вирішення індивідуально-конкретних

(адміністративних) справ, що виникають у сфері державного управління1,
спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами) та, у
відповідних випадках, загальними (звичайними) судами. Однак навіть у
широке розуміння сьогодні «не вписується» процес розгляду справ у
спеціалізованих — адміністративних судах, тобто адміністративне
судочинство, хоча для позначення саме цього явища первісно і
використовувався термін «адміністративний процес». Таке класичне його
розуміння в юридичній літературі радянського періоду втратило реальне
пізнавальне значення і було підмінено широким і вузьким тлумаченням
даного поняття.

З огляду на це для визначення адміністративного судочинства можна
використовувати термін «адміністративно-судовий процес». Уданому
контексті подібне розуміння адміністративного процесу залишено поза
увагою, оскільки його важливі ознаки вже було розглянуто у главі 23
підручника.

У вузькому розумінні адміністративний процес розглядається як порядок
розгляду справ про адміністративні правопорушення і застосування до
правопорушників адміністративних стягнень. Іноді поняття
адміністративного процесу в такому розумінні тлумачать не тільки як
розгляд справ про адміністративні правопорушення і застосування
адміністративних стягнень до винних, а й як розгляд справ із
застосуванням заходів адміністративного примусу загалом. Зауважимо, що в
даному підручнику розгляд адміністративного процесу грунтується на його
широкому розумінні.

Адміністративний процес виступає специфічним (оскільки не є класичним у
згаданому вище розумінні) видом юридичного процесу / завдяки
врегулюванню адміністративно-процесуальними нормами має притаманні йому
цілі (мету), структуру і суб’єктів.

Мета адміністративного процесу — це заздалегідь заплановані результати,
досягнення яких можливе з допомогою відповідних засобів та способів. У
свою чергу, завдання процесу відображають необхідність для суб’єкта
здійснити певні дії, спрямовані на досягнення мети.

1 У даному випадку все сказане поширюється і на сферу місцевого
самоврядування.

Специфіку адміністративного процесу відображає і його структура —
сукупність взаємозв’язаних адміністративних проваджень, що мають як
юрисдикційний, так і неюрисдикційний характер.

Суб’єктами (учасниками) адміністративного процесу виступають як державні
органи, насамперед органи виконавчої влади, їх посадові особи, так і
органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, підприємства,
установи, організації, об’єднання громадян, їх органи та посадові особи,
громадяни України, іноземці та особи без громадянства. Поняття суб’єктів
процесу включає до складу його учасників також осіб, які діють з метою
ведення процесу і здатні приймати остаточні рішення.

Отже, адміністративний процес являє собою врегульовану
адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів виконавчої
влади, їх посадових осіб, інших уповноважених суб’єктів, спрямовану на
реалізацію матеріальних норм адміністративного, а також інших галузей
права в ході здійснення проваджень щодо розгляду і вирішення
індивідуально-конкретних справ.

З’ясуванню сутнісних рис адміністративного процесу великою мірою сприяє
аналіз його принципів.

§ 2. Принципи адміністративного процесу

Принципи адміністративного процесу як вихідні, керівні ідеї, відповідно
до яких він здійснюється, спираються на конституційні принципи
діяльності державних органів, їх посадових осіб, відображаючи специфіку
процесуальних форм діяльності.

Основними є такі принципи адміністративного процесу
(адміністративно-процесуальної діяльності):

0 законності;

0 правової рівності;

0 охорони інтересів держави та особи;

0 публічності (офіційності);

0 об’єктивної істини;

0 гласності;

0 обов’язковості державної мови і забезпечення права користування
рідною мовою; 0 швидкості й економічності; 0 самостійності в
ухваленні рішень;

0 дотримання правових презумпцій адміністративного процесу. Принцип
законності є найважливішим принципом адміністративного процесу і
характеризується як режим відповідності суспільних відносин, що
виникають у цій сфері, вимогам законів та інших актів законодавства.
Його реалізація в адміністративно-процесуальній діяльності спирається на
такі умови: єдність законності; гарантування прав і свобод громадян;
неприпустимість протиставлення законності й доцільності; невідворотність
покарання за порушення законності.

Принцип правової рівності грунтується на конституційному положенні щодо
рівноправності громадян перед законом. Проте було б неправильно
розглядати його однобічно, в контексті застосування лише до громадян.
Він повною мірою стосується й інших суб’єктів адміністративного процесу.

Інакше кажучи, вимоги закону поширюються на всі без винятку державні
органи, об’єднання громадян і посадових осіб, які беруть участь в
адміністративно-процесуальній діяльності. Конкретне втілення принцип
правової рівності знаходить у формуванні правового статусу суб’єктів
адміністративного процесу, причому особливе значення має закріплення
широкого кола прав і обов’язків громадян, котрі відіграють тут роль
дійового інструменту реалізації і захисту своїх інтересів.

Зазначений принцип органічно пов’язаний з реалізацією інших принципів
адміністративного процесу, зокрема принципу охорони інтересів держави та
особи. Невипадково законодавець закріпив за державними органами як
найважливіші завдання охорони суспільного ладу держави, встановленого
порядку управління, державного і громадського порядку. Вони реалізуються
з метою охорони інтересів держави, оскільки в демократичному суспільстві
дотримання інтересів держави є запорукою дотримання інтересів усіх
законослухняних членів суспільства.

От чому забезпечення охорони інтересів держави тісно пов’язане із
забезпеченням охорони інтересів усіх громадян і кожної особи. Тут
наявний зворотний зв’язок. Охорона інтересів особи, громадянина —
найважливіший фактор стабільності громадянського суспільства, а отже,
належного функціонування державних органів, держави загалом.

Принцип публічності (офіційності) адміністративного процесу виявляється
у закріпленні обов’язку державних органів, їх посадових осіб здійснювати
розгляд і розв’язання індивідуально-конкретних справ і пов’язані з цим
дії (підбір необхідних матеріалів і доказів) від імені держави і, як
правило, за державний рахунок. На відміну від цивільного процесу в
адміністративному відсутня плата за ведення процесу у вигляді державного
мита, тобто відносини між суб’єктами будуються виключно на безоплатних
засадах.

Принцип об’єктивної істини спрямований на максимально можливе виключення
з адміністративного процесу проявів суб’єктивізму, однобічності в
аналізі дій суб’єктів. Він покликаний забезпечити встановлення й оцінку
реальних фактів, що мають значення для ухвалення обґрунтованого рішення
у конкретній справі. Не випадково, наприклад, законодавець як
найважливіші завдання у справі про адміністративне правопорушення
закріпив необхідність своєчасного, всебічного, повного й об’єктивного
з’ясування обставин кожної справи, розв’язання її в чіткій відповідності
із законодавством. Необхідною також вважається оцінка досліджуваних у
ході розгляду справи доказів (ст. 252 КпАП).

Принцип гласності адміністративного процесу зумовлений необхідністю
широкої поінформованості суспільства про діяльність державних органів,
їх посадових осіб щодо виконання покладених на них функцій. Поряд із
правом громадян на одержання інформації про діяльність державних
органів, закріпленим у ст. 43 Закону України «Про інформацію»,
законодавець встановлює обов’язок відповідних органів повідомляти
громадян про ухвалені рішення. Так, частина сьома ст. 14 Закону України
«Про об’єднання громадян» вказує на необхідність легалізуючого органу
оприлюднити в засобах масової інформації офіційне визнання об’єднання
громадян.

Принцип обов’язковості державної мови і забезпечення права користування
рідною мовою кожному з громадян, котрі беруть участь у процесі, означає,
що розгляд конкретних справ ведеться державною мовою України; якщо
громадянин, який бере участь у процесі, не володіє українською, він може
користуватися своєю рідною мовою. При цьому йому повністю забезпечується
одержання всієї необхідної інформації і можливість довести власну
інформацію до відома органу, посадової особи, котра розглядає конкретну
справу.

На це спрямована, зокрема, участь у процесі такого учасника, як
перекладач. Наприклад, ст. 268 КпАП передбачає, що при розгляді справи
про правопорушення особа, притягувана до адміністративної
відповідальності, має право виступати рідною мовою і користуватися
послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження.

Принцип швидкості й економічності адміністративного процесу зумовлений
вимогами щодо оперативності управлінської діяльності

7216 4198 481

державних органів. Визначення конкретних, порівняно невеликих термінів
розгляду адміністративних справ є, з одного боку, перешкодою для прояву
тяганини, а з іншого — дає змогу упорядкувати рух справ, увести процес у
визначені часові рамки.

Принцип самостійності в ухваленні рішень виключає будь-яке втручання
інших органів і посадових осіб в адміністративно-процесуальну діяльність
суб’єктів, уповноважених проводити таку діяльність. Це дає можливість
підвищити відповідальність за ухвалення рішень, сприяє їх законності й
обґрунтованості. Впровадження цього принципу також не дає змоги органу
чи посадовій особі перекладати обов’язки щодо розв’язання справи, які
входять до їх компетенції, на нижчі інстанції.

Принцип дотримання правових презумпцій адміністративного процесу.
Дотримання цих презумпцій має за мету надійно захистити права і законні
інтереси громадян, котрі беруть участь у процесуальних діях. Враховуючи
надзвичайну важливість даної мети, окремому розгляду підлягають дві
основні правові презумпції адміністративного процесу — невинуватості й
правомірності правової позиції громадянина.

§ 3. Правові презумпції адміністративного процесу

Значення правових презумпцій адміністративного процесу зумовлено
визнанням в Україні людини, її життя і здоров’я, честі й гідності,
недоторканності та безпеки найвищою соціальною цінністю (частина перша
ст. З Конституції України).

Презумпція Дотримання презумпції невинуватості є од-

невинуватості шм із найважливіших принципів, що істотно

впливає на правове становище громадянина в демократичному суспільстві.
Конституція України закріплює положення, що відображають сутність
презумпції невинуватості (ст. 62): «Особа вважається невинуватою у
вчиненні злочину і не може бути піддана покаранню, поки її вину не буде
доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду.
Ніхто не зобов’язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину.
Обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, отриманих незаконним
шляхом, а також на припущеннях. Усі сумніви щодо доведеності вини особи
тлумачаться на її користь». Положення даної статті віднесено
законодавцем до сфери кримінального примусу. Натомість сфера
адміністративного примусу, по суті, запишається без конституційного
визнання презумпції невинуватості.

Таке становище не є виправданим. Притягнення до адміністративної (як і
до дисциплінарної) відповідальності має для особи негативні наслідки,
часто істотно впливаючи на її соціальний, майновий і моральний стан.
Навіть у випадках відносної незначущості застосовуваних санкцій
притягнення до адміністративної відповідальності може стати підставою
для серйозних моральних страждань. Ось чому необхідне поширення
презумпції невинуватості на адміністративно-юрисдикційну сферу.

Істотною ознакою презумпції невинуватості є те, що ніхто не зобов’язаний
доводити свою невинуватість у вчиненні протиправного діяння. З цього
випливає, що обов’язок доводити вину особи покладається на обвинувача,
тобто на органи та посадових осіб, які встановили факт скоєння
протиправного вчинку і порушили провадження в справі. Це означає також
неможливість перекладання ініціативи в дослідженні всіх обставин справи
на осіб, притягуваних до відповідальності на стадії розгляду справи, і
обов’язковість дослідження всіх обставин справи стороною-ініціатором.

Проте не можна не брати до уваги бажання громадянина, залученого до
адміністративного процесу як особа, притягувана до відповідальності,
самостійно брати участь у процесі встановлення об’єктивної істини в
справі. У цьому виявляється не тільки природне бажання довести свою
непричетність до вчинення правопорушення, а й активна громадянська
позиція, прагнення допомогти виявити негативні прояви в діяльності
окремих органів і посадових осіб з метою усунення недоліків, недопущення
подібних ситуацій надалі щодо інших осіб. Тому активна позиція
громадянина, котрий виступає в процесі як особа, притягувана до
відповідальності, є своєрідним каталізатором процесу.

Отже, ніхто не зобов’язаний доводити свою невинуватість у вчиненні
правопорушення, проте має право це робити способами й у порядку,
встановленими законом.

Ще однією ознакою, що характеризує презумпцію невинуватості, є
віднесення права визнання особи винною у вчиненні адміністративного
правопорушення до компетенції тільки уповноважених законом суб’єктів,

І якщо в кримінальному процесі таким суб’єктом визнано тільки суд, то в
сфері адміністративного процесу при здійсненні юрис-дикційного
провадження до числа цих суб’єктів, крім суду, належать різні органи й
посадові особи. Вичерпний перелік їх міститься в главі 17 КпАП. Саме ця
обставина підтверджує позицію законодавця щодо реальності й необхідності
втілення в життя цієї важливої ознаки презумпції невинуватості. Інакше
кажучи, рішення в справі, ухвалене органом, не уповноваженим на те
законом, слід безумовно визнавати незаконним, і відповідно жодних
правових наслідків для громадянина, притягуваного до відповідальності,
воно нести не може.

Презумпція невинуватості істотно впливає на об’єктивність,
неупередженість розгляду питання про винуватість особи у вчиненні
адміністративного правопорушення на стадії розгляду і розв’язання справи
по суті. Водночас ця презумпція повинна стати бар’єром для негативного
ставлення до громадянина в інших суспільних відносинах у зв’язку з
розглядом питання про його винуватість у вчиненні правопорушення.
Неприпустимо, щоб громадянина обмежували в його правах або застосовували
щодо нього заходи негативного характеру до визнання його винним у
скоєнні протиправного вчинку в установленому законом порядку. Так, не
можна визнати правильним рішення про відрахування громадянина з вузу до
винесення і набуття чинності постанови компетентного органу про
притягнення його до адміністративної відповідальності.

Варто виділити таку ознаку презумпції невинуватості, як фіксація
офіційного визнання вини особи у відповідному процесуальному документі —
постанові у справі про адміністративне правопорушення, яка набула
чинності.

У зв’язку з цим постає закономірне питання: як діє презумпція
невинуватості в ситуації, якщо, наприклад, штраф стягується на місці
вчинення правопорушення? Особливим тут є те, що відповідна посадова
особа встановлює ознаки протиправного вчинку, тобто порушує провадження,
і вона ж оперативно розглядає і розв’язує справу по суті. При цьому слід
виходити з положення, згідно з яким у випадку, якщо особа заперечує
накладення стягнення на місці, слід скласти протокол про адміністративне
правопорушення. Тобто у цьому випадку громадянин сам вирішує, чи вважає
він себе винним у вчиненні правопорушення і чітко усвідомлює наслідки:
розгляд справи уповноімиитм«имі<«^^ ш идадаа gaam и g іаааада ваа в все в ваааа в иімтюмиина ва в вааааків иміммтії тиси паївав в1 в ваааа аааи кв 11: в 1в1в в і ив в ті вава ig mMtmmmmvmmimваженим органом (посадовою особою) на підставі складеного протоколу. Водночас щодо такої ситуації необхідно законодавчо закріпити обов'язок посадової особи роз'яснити громадянину його право заперечувати стягнення й вимагати складання протоколу про адміністративне правопорушення.Загалом нормативне опосередкування презумпції невинуватості при розгляді справ про адміністративні правопорушення має фрагментарний, часто надто загальний характер. У зв'язку з цим виникла потреба у чіткішому законодавчому закріпленні основних вимог презумпції невинуватості щодо як даного провадження, так й іншого виду юрисдикційного провадження — дисциплінарного, оскільки наведені висновки повною мірою можна віднести й до нього.Отже, щодо адміністративного процесу презумпцію невинуватості слід визначити так: особа вважається невинуватою у вчиненні адміністративного або дисциплінарного проступку, доки її вина не буде доведена у передбаченому законом порядку і зафіксована постановою, що набула чинності, чи рішенням у справі. Водночас важливо врахувати, що презумпція невинуватості відображає лише один із багатьох аспектів правового становища громадянина в адміністративному процесі. Адже, як уже зазначалося, поряд із провадженнями, що мають юрисдикційний характер, він включає провадження неюрисдикційного характеру. Тут в інтересах громадянина не менш важливою, ніж презумпція невинуватості, є інша презумпція — правомірності правової позиції громадянина.Презумпція Ця презумпція найбільш характерна дляправомірності провадження за скаргами громадян на рішен-правової позиції дії чи бездіяльність органів та посадовихгромадянина осіб. Ознаки даної презумпції полягають внаступному.По-перше, правова позиція громадянина, котрий подає скаргу, має вважатися правомірною доти, доки інше не буде встановлено рішенням органу (посадової особи), компетентного розглядати скаргу по суті. Інакше кажучи, презюмується, що наявні підстави для подання скарги, конкретне право громадянина порушено конкретними діями або бездіяльністю певного органу або посадової особи, має місце порушення ними вимог правових норм.По-друге, права й обов'язки щодо доведення правомірності правової позиції громадянина мають бути відповідно розподілені між ним і14+164198485органом (посадовою особою), який розглядає скаргу, а також органом (посадовою особою), дії чи бездіяльність якого оскаржуються.Обов'язок доведення фактів і обставин, які стали підставою для подання скарги, мають покладатися на орган (посадову особу), дії якого оскаржуються. Крім того, інтереси законності й об'єктивності ухвалення рішення щодо скарги вимагають певної ініціативи від органу (посадової особи), який розглядає і розв'язує скаргу.По-третє, рішення по скарзі не повинно грунтуватися на припущеннях, а всі сумніви щодо правомірності правової позиції громадянина мають тлумачитися на його користь.Розглядувана презумпція зможе дисциплінувати діяльність чиновників усіх рівнів і сприяти попередженню порушень прав і свобод громадян з боку державних органів. Вона об'єктивно зумовлена і є необхідною вимогою, з урахуванням якої мають будуватися стосунки між громадянином та державою в особі її органів.При здійсненні будь-яких інших адміністративних проваджень не-юрисдикційного характеру також необхідно виходити з презумпції правомірності правової позиції громадянина. Але в них розглядувана презумпція дещо втрачає своє значення, оскільки тут відсутній правовий спір (конфлікт).Проте не можна зовсім заперечувати значущість такої презумпції в більшості неюрисдикційних адміністративних проваджень. її значення зумовлено щонайменше двома факторами.По-перше, суб'єктивне ставлення представника державного органу до громадянина має, безумовно, містити припущення про законність тих чи інших домагань останнього (наприклад, при розгляді заяв громадян).По-друге, щодо «тягаря доведення» правомочності своєї позиції громадянином, представники державних органів мають бути орієнтовані на мінімізацію зусиль громадян щодо одержання різної інформації, документів, необхідних для досягнення цілей того чи того провадження. Йдеться про те, що службовці не повинні обмежуватися формальною вимогою щодо представлення громадянином тих чи тих документів, а, виходячи із ситуації, самостійно від імені відповідного органу витребувати їх. Цим вони можуть реально допомогти громадянину уникнути фізичних і моральних збитків, які практично завжди супроводжують «боротьбу за довідку».Втілення в життя розглянутих презумпцій адміністративного процесу сприятиме істотному поліпшенню правового регулювання адміністративно-процесуальних відносин.Глава 28Адміністративні провадження та адміністративно-процесуальний статус громадянина§ 1. Адміністративні провадження: поняття, класифікація, стадіїОднією з найважливіших особливостей адміністративного процесу є значно ширше порівняно з кримінальним та цивільним процесом коло охоплюваних суспільних відносин. Це зумовлює структуру адміністративного процесу як сукупність окремих проваджень, кожне з яких становить певну єдність послідовно здійснюваних дій і процедур, спрямованих на розгляд і вирішення індивідуально-конкретних (адміністративних) справ. Вони мають назву адміністративних проваджень.Поділ адміністративного процесу на окремі адміністративні провадження (далі в цій главі — провадження) відображає об'єктивну потребу суспільного поділу праці й спеціалізації діяльності суб'єктів, уповноважених здійснювати таку діяльність. При цьому виділення конкретних проваджень у рамках адміністративного процесу пов'яза-487не з необхідністю регулювання певних, якісно однорідних адміністративно-процесуальних правовідносин.Класифікація проваджень можлива за різними критеріями (підставами). Залежно від характеру індивідуально-конкретної (адміністративної) справи можна виділити:0 неюрисдикційні адміністративні провадження',0 юрисдикційні адміністративні провадження.Кожен з цих видів проваджень окремо розглядається нижче.Залежно від ступеня врегульованості процесуальної форми можна виділити звичайне и спрощене (прискорене) провадження. Прискорене (провадження, наприклад, у справі про адміністративне правопорушення у випадках, коли штраф стягується на місці здійснення правопорушення) характеризується спрощеною процесуальною регламентацією, мінімальною кількістю процесуальних актів, певною «спресованістю» стадій.Можлива класифікація проваджень і з точки зору інстанційності розгляду справ.У структурі кожного окремого провадження можна виділити стадії провадження відносно відмежовані, виділені в часі й логічно пов'язані сукупності процесуальних дій (процедур), які відрізняються колом суб'єктів і закріплюються відповідними процесуальними актами.До основних стадій провадження, котрі властиві в цілому адміністративно-процесуальній діяльності, належать:0 стадія аналізу ситуації, в ході якої збирається і фіксується інформація про фактичний стан справ, реальні факти, оцінюється перспектива подальшого руху справи, ухвалюється рішення про необхідність такого руху. Цю стадію можна також назвати стадією порушення адміністративної справи',0 стадія прийняття (ухвалення) рішення в справі, в ході якої: а) дається юридична оцінка зібраної інформації; б) повно й всебічно досліджуються матеріали справи з метою встановлення об'єктивної істини, ухвалюється конкретне рішення;0 стадія виконання (або звернення до виконання) ухваленого рішення, в ході якої дістає логічне завершення вся діяльність щодо адміністративної справи (підкреслимо важливість цієї стадії, оскільки без неї все провадження в справі практично втрачає сенс, стає пустою формальністю);0 стадія оскарження, або опротестування, рішення в справі (ця стадія має факультативний характер).У стадіях адміністративно-процесуальної діяльності можна виокремити ще простіші складові — етапи процесуальної діяльності і процесуальні дії. Наприклад, у стадії порушення провадження в справі про адміністративне правопорушення можна виділити етапи припинення правопорушення і застосування заходів, які забезпечують провадження в справі (наприклад, адміністративне затримання), складання протоколу про правопорушення і т. ін.Етапи процесуальної діяльності характеризуються визначеними безпосередніми цілями і завданнями, а також колом суб'єктів їх здійснення. Результати етапів процесуальної діяльності дістають своє відображення в окремому процесуальному оформленні. Так, застосування забезпечувальних заходів у провадженні в справах про адміністративні правопорушення може фіксуватися в окремих протоколах поряд із фіксацією в протоколі адміністративного правопорушення.Серед видів процесуальних дій доцільно виділити попередні, проміжні й завершальні процесуальні дії. Наприклад, до попередніх процесуальних дій можна віднести медичний огляд з метою встановлення наявності та ступеня алкогольного сп'яніння громадянина при розв'язанні питання про можливість притягнення його до адміністративної відповідальності за керування транспортним засобом у стані алкогольного сп'яніння. Проміжною процесуальною дією може бути призначення необхідної експертизи в ході розгляду адміністративної справи. Завершальною є, наприклад, процесуальна дія, спрямована на виконання винесеної в справі постанови.Отже, структуру адміністративних проваджень, як і в цілому адміністративно-процесуальної діяльності, утворюють процесуальні стадії, їх етапи, а також процесуальні дії, що в сукупності виступають первинними складовими адміністративного процесу.§ 2. Неюрисдикційні адміністративні провадженняВелика частина проваджень, які становлять структуру адміністративного процесу, спрямована на вирішення справ щодо відносин так званого позитивного, тобто неюрисдищійного, характеру, що виникають у ході виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів. Ко-489ло цих проваджень значно ширше порівняно з юрисдикційними провадженнями. Це зумовлено специфікою управлінської діяльності в різних сферах життя суспільства, розмаїттям і спеціалізацією органів управління, їх повноважень.До неюрисдикційних проваджень слід віднести такі види проваджень:0 з підготовки й ухвалення нормативних правових актів; 0 з підготовки й ухвалення індивідуальних правових актів; 0 з укладання адміністративних договорів; 0 з розгляду пропозицій і заяв громадян; 0 реєстраційне і дозвільне; 0 установче;0 з реалізації контрольно-наглядових повноважень; 0 виконавче; 0 з діловодства;<> з приватизації державного і громадського майна;

0 у земельних, екологічних, фінансово-бюджетних, податкових і деяких
інших справах.

У провадженнях з підготовки й ухвалення нормативних та індивідуальних
правових актів управління відбувається порядок підготовки й ухвалення
підзаконних актів різного рівня. Упорядкування такої
адміністративно-процесуальної діяльності, введення її в чіткі
процесуальні рамки є важливою гарантією законності підзаконних актів, що
ухвалюються в ході виконавчо-розпорядчої діяльності.

Останнім часом дедалі частіше починають використовуватись
адміністративні договори, і тому впорядкування провадження з їх
укладання заслуговують на більшу увагу в ході правового регулювання
адміністративно-процесуальної діяльності.

Провадження з розгляду пропозицій і заяв по суті є процесуальним
забезпеченням з боку держави реальної можливості для громадянина активно
декларувати свою громадянську позицію, формулювати свою думку щодо тих
чи інших питань державного і громадського життя, критикувати недоліки і
пропонувати шляхи їх усунення, а також ініціювати розв’язання різних
питань, пов’язаних з реалізацією прав громадян і виконанням їхніх
обов’язків.

Такі види адміністративних проваджень, як реєстраційне і дозвільне,
спрямовані на упорядкування відносин, пов’язаних як з офіційним
підтвердженням певних прав, так і з обігом об’єктів, використання яких
потребує спеціального дозволу компетентних органів. Зокрема, це
стосується придбання, зберігання й перевезення вогнепальної зброї,
різноманітних вибухових речовин.

Водночас такі провадження можуть бути прикладом реалізації
контрольно-наглядових повноважень (реєстрація транспортних засобів у
Державній автомобільній інспекції (ДАІ) і перевірка їх технічного
стану). В цьому випадку спостерігаємо тісний зв’язок елементів різних
адміністративних проваджень, їх взаємодоповнюючий і кореспондуючий
характер.

На практиці широко реалізується такий вид адміністративного провадження,
як установче. Воно являє собою процесуальну регламентацію специфічної
діяльності, пов’язаної з формуванням, ліквідацією, реорганізацією або
перетворенням органів державного управління та інших суб’єктів.
Прикладом такого провадження може бути створення різних суб’єктів
підприємницької діяльності. Тут також спостерігається тісний зв’язок
адміністративних проваджень. Це виявляється в тому, що окремі
адміністративні провадження охоплюють своїм змістом частину інших
проваджень. Так, хід установчого провадження зі створення нової
державної установи передбачає як окрему ланку її реєстрацію (внесення до
державного реєстру).

Результат будь-якої суспільної діяльності, в тому числі втіленої у
відповідні правові форми, залежить від наявності й обсягу конкретної
інформації, що забезпечує доцільність і оптимальність визначених дій і
рішень. Одним із способів одержання необхідної інформації, виявлення
відповідності визначеної діяльності інтересам держави, недоліків у
змісті ухвалених рішень, організації і методах роботи органів, їх
посадових осіб, інших підконтрольних об’єктів, слід визнати контроль. На
забезпечення реальності й ефективності регулювання суспільних відносин,
утвердження належного стану справ у сфері державного управління і
спрямовано контрольно-наглядові провадження.

Навести вичерпний перелік неюрисдикційних (позитивних) проваджень
неможливо. Адже цей перелік настільки ж динамічний, наскільки рухлива і
непередбачувана сама практика управління в різних сферах суспільного
розвитку.

Серед великої кількості зазначених проваджень в наступній главі
підручника окремо висвітлюються набільш поширені в діяльності органів
виконавчої влади види реєстраційних, дозвільних і контрольних
проваджень.

§ 3. Юрисдикційні адміністративні провадження

Хоча більша частина проваджень, що становлять структуру
адміністративного процесу, спрямована, як вже відзначалося, на вирішення
справ «позитивного» характеру, що виникають у ході виконавчо-розпорядчої
діяльності державних органів, проте значне місце в цій діяльності займає
також розгляд справ про правопорушення, інші правові спори по суті та
прийняття по них відповідних рішень.

У процесі такої діяльності вирішується юридична справа, здійснюється
правовий захист порушених або оспорюваних інтересів, виноситься
юридично-владне рішення щодо застосування відповідної правової санкції,
відновлення порушеного права. Ця діяльність має назву «адміністративна
юрисдикція», яка характерна для адміністративного процесу.

Тому частина проваджень у структурі адміністративного процесу
характеризується як юрисдикційні адміністративні
(адміністративно-юрисдикційні) провадження. До них належать:

0 провадження у справах про адміністративні правопорушення;

0 провадження з розгляду скарг громадян; , 0 дисциплінарні
провадження щодо державних службовців.

Певне проміжне місце між неюрисдикційними та юрисдикційними видами
проваджень посідають провадження у зв’язку із застосуванням заходів
адміністративного примусу, зокрема адміністративного попередження і
адміністративного припинення.

Для адміністративно-юрисдикційної діяльності характерні такі риси.

1. Наявність правового спору (або правопорушення). Розгляд і

розв’язання юридичних справ, зумовлених позитивними обставина-

ми, не охоплюються юрисдикційною діяльністю. Юрисдикція вини-

кає тільки тоді, коли необхідно розв’язати спір про право або у зв’яз-

ку з порушенням діючих правових норм. Щодо адміністративної

юрисдикції такі спори виникають між сторонами суспільних відно-

син, що регулюються адміністративно-правовими нормами, набува-

ючи характеру адміністративно-правових спорів.

2. Адміністративно-юрисдикційна діяльність в силу своєї суспіль-

ної значущості вимагає належного процесуально-правового регулюван-

ня. Встановлення і доведення подій і фактів, їх юридична оцінка

здійснюються в рамках особливої процесуальної форми, що є важли-

вою й обов’язковою для юрисдикції. Адміністративна юрисдикція значно
відрізняється від інших видів юрисдикційної діяльності, що існують у
рамках кримінального й цивільного процесів. Вона є менш деталізованою
процесуальною діяльністю.

Розгляд адміністративно-правових спорів здійснюється на основі
відповідних нормативно-правових актів, що закріплюють порядок розгляду
скарг на неправомірні дії або бездіяльність органів і посадових осіб,
якими порушуються права і законні інтереси громадян. Що ж стосується
адміністративних деліктів, то процесуальний порядок розгляду таких справ
закріплено у процесуальній частині КпАП.

Адміністративно-юрисдикційна, як і інші види юрисдикційної діяльності,
передбачає змагальність при розгляді справи. Це означає, що сторони
адміністративно-правового спору, які винні у вчиненні адміністративного
правопорушення, не є пасивними спостерігачами розв’язання справи
юрисдикційними органами. Вони наділені досить широкими процесуальними
правами, що лає їм змогу активно захищати свої інтереси, представляти
докази, заявляти клопотання, заперечувати пред’явлені докази у
здійсненні адміністративного правопорушення. При цьому
адміністративно-юрисдикційні органи, їх посадові особи зобов’язані
сприяти здійсненню цих процесуальних прав.

Обов’язковість ухвалення рішення у вигляді правового акту — важлива
ознака юрисдикційної діяльності. Як спосіб розв’язання правових
конфліктів юрисдикція передбачає необхідність ухвалення остаточного
рішення — акту застосування норм права до конкретного випадку.
Юрисдикційний акт щодо конкретної адміністративної справи означає, по
суті, розв’язання правового спору.

Якщо ж йдеться про правопорушення, то в такому акті можуть бути
передбачені правові санкції. їх застосування є лише одним із варіантів
рішення, що ухвалюється адміністративно-юрисдикційни-ми органами. Іншими
варіантами можуть бути, наприклад, рішення про припинення провадження в
справі або про застосування заходів впливу до неповнолітнього.

Як відомо, провадження в адміністративній справі вважається завершеним,
коли ухвалене щодо нього рішення виконане в повному обсязі. У цьому
випадку законодавець передбачає відповідну гарантію реальності рішень,
ухвалених адміністративно-юрисдикційним органом. Зокрема, постанова в
справі про адміністративне правопорушення є обов’язковою для виконання
державними і громадськими органами, підприємствами, установами,
організаціями, посадовими особами і громадянами (ст. 298 КпАП).

Різноманітність суб’єктів адміністративної юрисдикції. Це зумовлено
насамперед наданням можливості інстанційного оскарження дій та рішень
органів і посадових осіб, якими порушуються права громадян. Тобто
будь-який вищий щодо них орган зобов’язаний розглянути таке звернення й
ухвалити щодо нього відповідне рішення.

Водночас особливості правопорушень в різних галузях управління
зумовлюють наявність значної кількості органів (посадових осіб),
уповноважених розглядати їх і розв’язувати по суті. У переважній
більшості випадків розгляд справ про адміністративні правопорушення
покладено на органи, головним завданням яких, поряд із виконанням
юрисдикційних функцій, є здійснення виконавчо-розпорядчих повноважень у
різних галузях державного управління.

Адміністративно-юрисдикційні функції здійснюються також органами,
спеціально створеними для розгляду справ про адміністративні
правопорушення. Це адміністративні комісії при виконкомах районних,
міських, районних у містах рад.

Особливе місце в системі адміністративно-юрисдикційних органів посідають
суди. При цьому слід мати на увазі, що розгляд судами справ про
адміністративні правопорушення не можна визнати окремим, самостійним
видом правосуддя, оскільки суд застосовує заходи адміністративної
відповідальності за тими ж правилами, що й органи виконавчої влади, і на
підставі одного закону — КпАП. У даному випадку суд здійснює
адміністративну юрисдикцію «за аналогією» з адміністративним порядком
притягнення до відповідальності за адміністративні правопорушення.
Виходячи з цього, суд, вирішуючи справи про адміністративні
правопорушення, діє як орган адміністративної юрисдикції, а не як орган
адміністративної юстиції.

Отже, адміністративно-юрисдикційні провадження полягають у розгляді
адміністративно-правових спорів, справ про адміністративні
правопорушення (а щодо державних службовців — і про дисциплінарні
проступки) у встановленій законом адміністративно-процесуальній формі
спеціально уповноваженими органами (посадовими особами), які наділені
правом розглядати такі спори та накладати адміністративні стягнення.

Водночас для загальної характеристики адміністративних проваджень
будь-якого виду важливе значення має розуміння місця і ролі громадянина
як учасника цих проваджень. Можливості громадянина брати участь в
адміністративних провадженнях як учасник і виступати відтак суб’єктом
адміністративного процесу визначаються змістом його
адміністративно-процесуального статусу.

§ 4. Адміністративно-процесуальний статус

громадянина

Поняття і види Адміністративно-процесуальний статус

адміністративно- громадянина слід розглядати в широкому й

процесуального вузькому значеннях, які співвідносяться між

статусу собою як ціле й частина.

У вузькому значенні це сукупність юридичних якостей, якими громадянина
наділяє держава. Насамперед це права й обов’язки. Ставлення держави до
громадян у сфері адміністративного права і процесу виражається також
через інші юридичні категорії, наприклад правових гарантій прав, свобод
і обов’язків громадян. Інакше кажучи, все, що законодавчо оформляє
становище громадянина в суспільстві, опосередковує види зв’язків і
відносин між державою і громадянином, слід розуміти як правовий статус
громадянина у широкому значенні.

Отже, у вузькому значенні адміністративно-процесуальний статус
громадянина — це сукупність врегульованих адміністративно-процесуальними
нормами правових можливостей громадян як носіїв суб’єктивних прав і
обов’язків щодо участі в адміністративно-процесуальній діяльності.

У широкому значенні адміністративно-процесуальний статус громадянина —
це сукупність усіх закріплених в адміністративно-процесуальних нормах
правових засобів, з допомогою яких визначається становище громадянина в
адміністративному процесі. Доцільно виділити наступні види
адміністративно-процесуального статусу громадянина:

0 загальний адміністративно-процесуальний статус громадянина,
характерний для всіх видів проваджень; 0 особливий (спеціальний)
статус, характерний для конкретних проваджень;

0 одиничний адміністративно-процесуальний статус для конкретного
учасника процесу за конкретних обставин. Реалізація одиничного статусу
громадянина пов’язана зі стадіями, етапами проваджень та окремими
процесуальними діями. Ілюструючи це положення, відзначимо, наприклад, що
абсолютно для всіх громадян, котрі беруть участь у процесі, законом
передбачено право на одержання інформації, на конституційному рівні
закріплено право на оскарження в суді дій посадових осіб. Зазначені
права характерні для всього адміністративного процесу, а отже, вони
можуть бути віднесені до загального адміністративно-процесуального
статусу громадянина, аналізуючи який, ми натрапляємо на особливий
процесуальний статус. Так, у провадженні у справах про адміністративні
правопорушення спостерігаємо сукупність процесуальних прав і обов’язків,
характерних для цього провадження і закріплених законодавцем у
самостійному розділі КлАП.

Зміст Зміст адміністративно-процесуального

адміністративно- статусу громадянина складається з кількох

процесуального елементів, які органічно взаємодіють. Слід

статусу виділити наступні елементи.

1. Адміністративно-процесуальні права належать до виду суб’єктивних прав
громадян. Через механізм суб’єктивних прав реалізується ширша за змістом
категорія «права людини і громадянина».

Адміністративно-процесуальні права громадян можуть бути поділені на
групи (види). Залежно від стадії адміністративного процесу це:

0 права, пов’язані з можливістю порушення адміністративного процесу з
ініціативи громадянина (зокрема, право на одержання конкретної
інформації в компетентних органах, право на подання заяви тощо);

0 права, пов’язані з поінформованістю громадянина про причини та цілі
залучення його до адміністративного процесу, порушеного з ініціативи
інших суб’єктів. Зокрема, це права на ознайомлення з матеріалами справи,
на отримання роз’яснення підстав застосування до нього примусових чи
адміністративно-попереджувальних заходів;

0 права, які дають можливість громадянину впливати на хід і результати
адміністративного процесу. Як найчисленніша група,
адміністративно-процесуальні права найбільш повно закріплені
законодавцем, хоча більшою мірою це стосується юрис-

дикційних проваджень. Наприклад, права давати пояснення,

представляти докази, заявляти клопотання тощо; 0 права, пов’язані з
можливістю оскарження громадянином дій

і рішень компетентних органів та посадових осіб. Залежно від можливості
особистого здійснення громадянином адміністративно-процесуальних прав
можна виділити: 0 права, які громадянин реалізує самостійно; 0
права, реалізацію яких згідно із законом громадянин делегує

іншим особам (законним представникам). Нарешті, за способом дії слід,
виділити:

<> адміністративно-процесуальні права, для реалізації яких громадянину
треба зробити певні дії, наприклад заявити клопотання про надання йому
перекладача;

0 адміністративно-процесуальні права, для реалізації яких громадянину
немає необхідності реально діяти (наприклад, право на розгляд заяви в
установлений законом конкретний термін).

Адміністративно-процесуальні права другого виду, як правило, не
закріплені в нормативно-правових актах. У більшості випадків вони
випливають із процесуальних обов’язків інших суб’єктів адміністративного
процесу. Очевидно, що співвідношення адміністративно-процесуальних прав
громадян і відповідних їм обов’язків компетентних органів та посадових
осіб є найважливішим фактором реальності й дієвості арсеналу
процесуальних прав особистості.

2. Адміністративно-процесуальні обов’язки громадян є найважливішою
складовою їхнього правового статусу. Вони тісно пов’язані із
суб’єктивними правами громадян, проте є самостійною правовою категорією.
Адміністративно-процесуальні обов’язки можуть встановлюватися не тільки
державою, її органами, а й іншими уповноваженими суб’єктами.

На відміну від адміністративно-процесуальних прав обов’язки менш
детально регламентовані чинним законодавством. Перелік
адміністративно-процесуальних обов’язків громадян досить короткий,
конкретні вказівки на них містяться переважно в нормах, які
регламентують порядок провадження у справах про адміністративні
правопорушення. Ці обов’язки стосуються громадян, котрі беруть участь у
провадженні як особи, притягувані до відповідальності, чи як такі, що
сприяють здійсненню провадження (свідок, експерт, перекладач).

Спільним для всіх цих осіб обов’язком є явка на виклик органу, який
здійснює провадження справи. Інші процесуальні обов’язки передбачені для
свідка, експерта, перекладача й зумовлені їх роллю в процесі. До таких
обов’язків законодавець відносить обов’язок свідка дати правдиві й повні
свідчення та відповісти на поставлені запитання (ст. 272 КпАП);
обов’язок експерта дати об’єктивний висновок щодо поставлених перед ним
питань (ст. 273 КпАП); обов’язок перекладача зробити повний і точний
переклад (ст. 274 КпАП).

Деякі адміністративно-процесуальні обов’язки формулюються законодавцем у
вигляді різних умов. Зокрема, для провадження у справах про
адміністративні правопорушення обов’язок адвоката підтвердити свої
процесуальні повноваження сформульовано так: «Повноваження адвоката на
участь у розгляді справи посвідчуються ордером, що його видає юридична
консультація» (ст. 271 КпАП).

На обсяг адміністративно-процесуальних обов’язків громадян впливає низка
факторів, через які вони стають учасниками проваджень і носіями
специфічних адміністративно-процесуальних обов’язків. До таких факторів,
наприклад, належать:

0 наявність підопічних. Виступаючи як опікуни або піклувальники,
громадяни набувають адміністративно-процесуальні обов’язки, пов’язані з
виконанням специфічних функцій у цій ролі; 0 володіння або
користування в установленому законом порядку об’єктами власності
(житловим будинком, автомобілем, катером тощо). Так, власник автомобіля
або особа, котра користується автомобілем за дорученням, повинні
виконувати конкретні адміністративно-процесуальні обов’язки при
реєстрації автомобіля в ДАІ, проходженні технічного огляду тощо; <>
проведення певного роду діяльності. Так, громадяни, котрі виступають як
приватні підприємці, несуть адміністративно-процесуальні обов’язки у
сфері одержання ліцензій на проведення підприємницької діяльності, у
сфері стосунків із податковими органами тощо. 3.
Адміністративно-процесуальні законні інтереси громадянина виникають у
зв’язку з адміністративно-процесуальною діяльністю. Вони посідають
окреме місце у складі адміністративно-процесуального статусу
громадянина, безпосередньо стосуються адміністративно-процесуальних
суб’єктивних прав і обов’язків, але не збігаються з ними.

Громадяни як суб’єкти адміністративного процесу мають досить широкий
діапазон інтересів, проте не всі з цих інтересів можуть бути законними.
Так, навряд чи можна визнати законним інтерес громадянина, пов’язаний із
приховуванням окремих фактів, які можуть,

на його думку, негативно вплинути на бажане для нього рішення у
конкретній справі. Тому тут треба чітко визначити, що законними слід
визнавати ті процесуальні інтереси громадянина, які, хоч і пов’язані з
його суб’єктивними процесуальними правами й обов’язками, але
дозволяються державою і не обмежують при цьому інтересів інших суб’єктів
процесу.

Існують різні рівні законних інтересів громадян. Так, можна говорити про
загальні законні інтереси громадян — учасників адміністративного процесу
(досягнення юридично значущого результату, ухвалення законного й
обґрунтованого рішення в справі) і окремі, або персоніфіковані (інтерес
громадянина у встановленні конкретних фактів, які доводять його
невинуватість у вчиненні адміністративного правопорушення або
обґрунтовують його позицію в зв’язку із зверненням до компетентного
державного органу).

Іноді законні інтереси пов’язані не тільки із суб’єктивними
адміністративно-процесуальними правами й обов’язками громадян, а й з
конкретними процесуальними обов’язками відповідних органів та посадових
осіб, з положеннями, які регламентують порядок певних дій. Наприклад,
можна говорити про наявність законних адміністративно-процесуальних
інтересів громадянина у зв’язку з обов’язком відповідальних посадових
осіб здійснювати особистий прийом громадян. Реальна в цьому випадку й
наявність законних інтересів у зв’язку з положеннями, що регламентують
порядок проведення особистого прийому.

Незважаючи на активне використання, категорія законних інтересів дотепер
не одержала законодавчого визначення. Чітке тлумачення законодавцем
поняття законних інтересів у сфері адміністративного процесу сприяло б
повнішій реалізації громадянами свого адміністративно-процесуального
статусу, а також вдосконаленню правозасто-совчої діяльності відповідних
державних органів.

Глава 29

Окремі види неюрисдищійних проваджень

§ 1. Реєстраційні провадження

Важливе місце серед неюрисдищійних адміністративних проваджень посідають
реєстраційні провадження. Можна виділити кілька груп реєстраційних
проваджень. Частина з них пов’язана з реєстрацією певних фактів.
Прикладом можуть бути провадження з реєстрації актів цивільного стану
(фактів народження, смерті, одруження, розірвання шлюбу) і видачі
громадянам відповідних посвідчень, а також провадження з реєстрації
колективних договорів і угод.

Значна частина проваджень пов’язана з реєстрацією певних суб’єктів.
Зокрема, до них належать:

0 державна реєстрація суб’єктів підприємницької діяльності;

0 реєстрація комерційних банків;

0 реєстрація місцевих об’єднань громадян, органів територіальної
самоорганізації населення;

0 реєстрація об’єднань співвласників багатоквартирних будинків,
реєстрація житлово-будівельних і гаражних кооперативів;

<> державна реєстрація друкованих засобів масової інформації та

інформаційних агентств; 0 реєстрація адвокатських об’єднань і т. ін.

Окремі реєстраційні провадження зв’язані з реєстрацією певних об’єктів.
Наприклад, може бути виділена:

<> реєстрація відповідно до закону об’єктів нерухомого майна;

0 реєстрація автомототранспортних засобів;

0 реєстрація цивільних повітряних суден, аеродромів, аеропортів і
присвоєння повітряним судам, внесеним до державного реєстру, державних і
реєстраційних розпізнавальних знаків;

0 реєстрація річкових і морських суден під прапором України і т. ін.

У відповідних випадках здійснюється реєстрація певних прав, зокрема,
права власності, використання землі й договорів оренди землі. До числа
реєстраційно-дозвільних проваджень можна віднести провадження з
легалізації, а також провадження з нострифікації (визнання актів) і
установлення вірогідності актів. Наприклад, провадження з нострифікації
дипломів і атестатів, виданих громадянам України в інших країнах, а
також провадження з встановлення вірогідності сертифікатів про
походження товарів з України.

Значне число проваджень пов’язане з акредитацією, атестацією і
сертифікацією. Серед них можна виділити, наприклад, провадження з
акредитації вищих навчальних закладів, установ охорони здоров’я,
журналістів і технічних працівників засобів масової інформації при
органах державної влади і місцевого самоврядування, з атестації судових
експертів, сертифікації продукції в рамках державної системи
сертифікації і т. ін.

Особливе місце серед реєстраційних проваджень посідає провадження з
державної реєстрації нормативно-правових актів міністерств та інших
органів виконавчої влади.

Зупинимося докладніше на окремих, найбільш поширених, реєстраційних
провадженнях.

Провадження з легалізації об’єднань громадян. Відповідно до Положення
про порядок легалізації об’єднань громадян (затвердженого Постановою
Кабінету Міністрів України від 26.02.1993 р. № 140, зі змінами,
внесеними відповідно до постанов Кабінету Міністрів України від
19.04.1993 р. № 280 і від 16.10.1998 р. № 1640), легалізація (офіційне
визнання) об’єднань громадян здійснюється шляхом їхньої реєстрації або
повідомлення про їхнє створення. Для реєстрації об’єднань громадян до
органу, що реєструє, подається заява про це, підписана не менш як трьома
засновниками об’єднання чи їхніми уповноваженими представниками. До
заяви додаються відповідні документи за встановленим переліком.

При цьому для громадян необхідно вказати прізвище, ім’я, по батькові,
рік народження, місце постійного проживання, а для союзів об’єднань
громадян — назву об’єднання, місце перебування вищих статутних органів,
а також представити копії документів про легалізацію. Якщо діяльність
організації має міжнародний характер, то додатково подаються документи,
що підтверджують поширення його діяльності на територію хоча б однієї
іншої держави. Союз об’єднань громадян додатково подає рішення
центральних статутних органів об’єднань громадян про їх вступ у союз. Що
ж стосується заяви про реєстрацію політичної партії, то вона повинна
бути підтримана підписами не менш як однієї тисячі громадян України, що
мають виборче право. Політична партія подає також свої програмні
документи.

Заява про реєстрацію об’єднання громадян за наявності всіх необхідних
документів розглядається в двохмісячний строк. При цьому орган, що
здійснює реєстрацію, може проводити перевірку відомостей, які містяться
в документах. У випадку ухвалення рішення про реєстрацію об’єднання
громадян засновнику видається свідоцтво про реєстрацію, а
зареєстрованому об’єднанню привласнюється відповідний номер, і воно
вноситься до Реєстру об’єднань громадян, що ведеться органом, який
реєструє.

Для легалізації громадської організації шляхом повідомлення про її
створення до органу, що легалізує, подається заява, підписана не менш як
трьома засновниками громадської організації або її уповноваженими
представниками. У заяві вказуються їх прізвище, ім’я, по батькові, рік
народження, місце постійного проживання, назва організації і
місцезнаходження центральних статутних органів, а також основна мета
діяльності громадської організації. Підписи в заяві повинні бути
завірені у встановленому законом порядку. Громадська організація,
легалізована таким чином, вноситься до книги обліку громадських
організацій, що ведеться органом, який легалізує.

Провадження з державної реєстрації транспортних засобів. Зазначене
провадження здійснюється відповідно до Правил державної реєстрації й
обліку автомобілів, автобусів, а також самохідних машин, сконструйованих
на шасі автомобілів, мотоциклів усіх типів, марок і моделей, причепів,
напівпричепів і мотоколясок.

Транспортні засоби реєструються за юридичними і фізичними особами.
Транспортні засоби, що належать декільком фізичним і юридичним особам
(власникам), за їх згодою, засвідченою нотаріусом, реєструються за
однією особою, на яку оформлені документи, що підтверджують
правомірність придбання цих засобів. У свідоцтві про реєстрацію може
бути зроблений запис про те, що конкретна особа має право управління
транспортним засобом (експлуатувати) і є його власником, скріплений
підписом посадової особи і відповідною печаткою.

Власники транспортних засобів — юридичні й фізичні особи чи їхні
представники (далі — власники) зобов’язані зареєструвати їх протягом 10
діб після набуття чи митного оформлення, або тимчасового ввезення на
територію України, або виникнення обставин, що є підставою для внесення
змін до реєстраційних документів. Строк реєстрації може бути продовжений
у випадку неможливості власника транспортного засобу (хвороба,
відрядження, інші поважні причини) вчасно її здійснити.

Реєстрація транспортних засобів здійснюється на підставі заяви власника
і документів, що засвідчують його особу, правомірність придбання
транспортного засобу, відповідність конструкції транспортного засобу
встановленим вимогам безпеки дорожнього руху, а також вимогам, що є
підставою для внесення змін до реєстраційних документів. Правомірність
набуття транспортних засобів, вузлів і агрегатів, що мають
ідентифікаційні номери, підтверджується документами, скріпленими
підписом відповідної посадової особи і печаткою, виданими суб’єктами
підприємницької діяльності, що мають відповідні спеціальні дозволи
(ліцензії), митними органами, судами, нотаріусами, органами соціального
захисту населення, підприємствами — виробниками транспортних засобів і
підрозділами ДА1.

Реєстрація набутих нових транспортних засобів проводиться за умови
відповідності конструкції і технічного стану даної марки (моделі)
транспортного засобу обов’язковим вимогам норм і стандартів, що діють в
Україні, що підтверджується сертифікатом чи відповідним свідоцтвом про
визнання іноземного сертифіката.

Ще одним прикладом досить поширеного виду реєстраційних проваджень є
провадження з державної реєстрації договорів оренди землі.

Державна реєстрація договорів оренди землі є офіційним визнанням і
підтвердженням державою факту виникнення чи припинення права оренди
земельних ділянок. Вона провадиться виконавчим комітетом сільської,
селищної і міської ради, Київською і Севастопольською міськими
державними адміністраціями за місцем розташування земельної ділянки.
Забезпечення реєстрації договорів оренди покладається на відповідні
державні органи земельних ресурсів:

О районні відділи земельних ресурсів;

0 управління (відділи) земельних ресурсів у містах обласного і районного
підпорядкування;

0 Київське і Севастопольське міські управління земельних ресурсів.

Для державної реєстрації договорів оренди юридична чи фізична особа
(заявник) подає особисто чи висилає поштою до відповідного державного
органу земельних ресурсів встановлений перелік документів.

У договорі оренди згідно із ст. 14 Закону України «Про оренду землі»
повинні бути відзначені наступні умови: а) об’єкт оренди (місце
розташування і розмір земельної ділянки); б) строк договору оренди; в)
орендна плата (розмір, індексація, форми платежу, строки і порядок
внесення і перегляду); г) цільове призначення, умови використання і
збереження якості землі; д) умови повернення земельної ділянки
орендодавцю; е) існуючі обмеження й обтяження щодо використання ділянки;
є) сторона (орендодавець чи орендар), що несе ризик випадкового
ушкодження чи знищення об’єкта оренди чи його частини; ж)
відповідальність сторін.

За узгодженням сторін у договорі оренди земельної ділянки можуть бути
зазначені й інші умови (якісний стан земельних угідь, порядок виконання
зобов’язань сторін, а також обставини, що можуть вплинути на зміну чи
припинення договору оренди і т. ін.). Усі надані заявником документи
формуються в окрему реєстраційну справу.

Державний орган земельних ресурсів у 20-денний строк перевіряє надані
документи на відповідність чинному законодавству і за результатами
перевірки готує висновок про державну реєстрацію чи обґрунтований
висновок про відмовлення в такій реєстрації і передає реєстраційну
справу відповідно до виконавчого комітету сільської, селищної і міської
ради, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій за
місцем розташування земельної ділянки для засвідчення факту державної
реєстрації чи відмови в такій реєстрації.

Факт державної реєстрації засвідчується у 10-денний строк гербовою
печаткою і підписом голови відповідної ради, Київської і
Севастопольської міських державних адміністрацій чи уповноваженої ними
посадової особи. Печатка і підпис ставляться на всіх екземплярах
договору оренди (суборенди). Після засвідчення факту державної
реєстрації договір оренди реєструється в Книзі записів державної
реєстрації договорів оренди землі, що ведеться державним органом
земельних ресурсів за відповідною формою.

§ 2. Дозвільні провадження

Серед дозвільних проваджень доцільно виділити провадження щодо видачі
дозволів (у тому числі узгодження) на заняття певною діяльністю. До них,
зокрема, належать:

0 видача свідчень про право на заняття нотаріальною діяльністю;

0 дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів місцевого
значення;

0 дозвіл на вивіз з території України документів Національного архівного
фонду з метою тимчасового їхнього експонування або реставрації;

0 дозвіл на виконання міжнародних польотів цивільних повітряних суден в
аеропорти України або з аеропортів України;

0 дозвіл на проведення підривних робіт і виготовлення непро-

мислових вибухових речовин на місцях; 0 дозвіл на право управління
транспортними засобами і видача

свідоцтв про право управління цими засобами; 0 дозвіл на діяльність
інвестиційних фондів та інвестиційних

компаній;

0 дозвіл на діяльність з випуску й обороту цінних паперів;

0 узгодження проектів конструкцій транспортних засобів у частині
дотримання вимог забезпечення безпеки дорожнього руху;

0 узгодження технічних умов щодо розробки нової автомобільної техніки, а
також технічних засобів, що використовуються для обслуговування і
ремонту автотранспортних засобів;

0 узгодження лімітів на використання природних ресурсів
загальнодержавного значення;

0 затвердження технічних умов, технологічних інструкцій і рецептур
виробництва спирту етилового, горілки, лікеро-горілчаних виробів, що є
обов’язковими для підприємств усіх форм власності, які виготовляють
зазначену продукцію;

0 дозвіл щодо надання в користування мисливських угідь;

0 організація промислового видобутку риби, інших водних живих ресурсів,
а також аматорського і спортивного рибальства.

Можна також виділити значне число проваджень, пов’язаних з ви-дачею
ліцензій на певний вид діяльності. Це, наприклад, ліцензії на:

О пошук (розвідку) і експлуатацію родовищ корисних копалин;

0 провадження, ремонт і реалізацію спортивної, мисливської вогнепальної
зброї і боєприпасів до неї, а також холодної зброї, пневматичної зброї
калібру більше 4,5 мм і швидкістю польоту кулі понад 100 м/сек;
створення і утримання стрілецьких тирів, стрільбищ, мисливських стендів;

0 виготовлення й оптову реалізацію лікарських коштів;

0 виготовлення і реалізацію особливо небезпечних хімічних засобів
відповідно до переліку, визначеного Кабінетом Міністрів України;

0 видобуток дорогоцінних металів і дорогоцінних каменів; 0 оптову та
роздрібну торгівлю спиртом етиловим, алкогольними напоями і тютюновими
виробами; 0 ветеринарну практику; 0 медичну практику; <> юридичну
практику; 0 судово-експертну діяльність; 0 страхову діяльність.

Можна виділити також провадження, пов’язані з видачею дозволів на певні
об’єкти й операції з ними:

0 на придбання, збереження, носіння і перевезення зброї, боєприпасів,
вибухових речовин і матеріалів, інших предметів і речовин, щодо
збереження і використання яких установлені спеціальні правила;

0 на рух транспортних засобів із великогабаритними, великоваговими,
небезпечними вантажами;

0 на придбання вибухових матеріалів підприємствами й організаціями.

В окремих випадках провадження пов’язане з одержанням дозволу на
проведення окремих заходів. Прикладом є дозвіл на проведення зборів,
мітингів, маніфестацій і демонстрацій, а також на проведення спортивних,
видовищних та інших масових заходів. Відповідний дозвіл дається і на
розміщення певних об’єктів. Зокрема, йдеться про дозвіл на спорудження
об’єктів міськбуду, узгоджені проекти землевпорядкування, будівництва
підприємств і споруд.

Виходячи з чисельності та важливості певних дозвільних проваджень,
зупинимося докладніше на окремих з них.

Провадження з видачі свідоцтва про право на заняття нотаріальною
діяльністю. Зазначене провадження здійснюється відповідно до Положення
про порядок видачі свідоцтв про право на заняття нотаріальною
діяльністю, затверджене наказом Міністерства юстиції України від
20.01.1994 р. Таке свідоцтво може бути видано громадянину України, що
має вищу юридичну освіту, пройшов стажування в державній нотаріальній
конторі або у нотаріуса, що займається приватною нотаріальною практикою,
і склав кваліфікаційний іспит. Свідоцтво є підставою для призначення на
посаду державного нотаріуса або для реєстрації приватної нотаріальної
діяльності і видається Міністерством юстиції України на підставі рішення
Кваліфікаційної комісії нотаріату при Головному управлінні юстиції
Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, управліннях
юстиції обласних, Київської і Севастопольської міських державних
адміністрацій. У випадку успішного складання особою повторного іспиту
Вищій кваліфікаційній комісії нотаріату при Міністерстві юстиції
свідоцтво видається на підставі її рішення.

До заяви про видачу свідоцтва додаються рішення кваліфікаційної комісії
або Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату, документ про внесення плати
за видачу свідоцтва, документ, що засвідчує особистість заявника.
Розгляд заяви здійснюється протягом одного місяця. Якщо приймається
рішення про видачу свідоцтва, то останнє повинно бути зареєстроване в
журналі реєстрації виданих свідоцтв про право на заняття нотаріальною
діяльністю.

Відмова у видачі свідоцтва можлива за наступних обставин:

а) втрата особою громадянства України; б) винесення щодо особи
обвинувального вироку, що вступив в законну силу; в) винесення рішення
про застосування примусових заходів медичного характеру, що вступило у
законну силу; г) винесення рішення суду про обмеження дієздатності особи
або визнання її недієздатною; д) в інших випадках, передбачених Законом
України «Про нотаріат».

Порядок анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю
також досить детально регламентований у Положенні про комісії з розгляду
подань Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в
Автономній Республіці Крим, обласного, Київського і Севастопольського
міських управлінь юстиції щодо анулювання свідоцтв про право на заняття
нотаріальною діяльністю. Зокрема, такі подання розглядаються за участю
нотаріуса, на якого воно подано, а також представника управління
юстиції, що ініціювало подання. До подання додаються засвідчені у
встановленому порядку копії документів, на підставі яких здійснено
представлення, доповідна записка про перевірку роботи нотаріуса,
пояснення нотаріуса, копії документів, що свідчать про виявлені в
діяльності нотаріуса порушення, копія наказу про призупинення
нотаріальної діяльності, документи, що свідчать про вжиті заходи щодо
виявлених порушень, а також відповідні документи органів дізнання і
слідства, прокуратури, суду і т. ін.

Розгляд справи можливий за відсутності нотаріуса і представника
управління юстиції, водночас їхня присутність може бути визнана
обов’язковою. Розгляд подання починається з доповіді члена комісії, що
попередньо вивчив подання і необхідні документи. Після цього
заслуховуються присутні на засіданні комісії особи, досліджуються й
аналізуються необхідні документи. Хід засідання комісії фіксується в
протоколі, що підписується головою і секретарем. Рішення в справі
приймається відкритим голосуванням простою більшістю голосів від числа
присутніх членів комісії.

Провадження зі здійснення технічного огляду транспортних засобів.
Зазначене провадження здійснюється відповідно до Правил проведення
державного технічного огляду автомобілів, автобусів, мото-транспорту і
причепів, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від
26.02.1993 р. (у редакції від 31.03.1999 p.). Воно тісно пов’язане з
провадженнями, що мають контрольний характер, оскільки при його
здійсненні перевіряється технічний стан транспортних засобів і
відповідність вимогам визначених стандартів. Результати технічного
огляду є підставою для видачі дозволу на експлуатацію транспортних
засобів.

Власники транспортних засобів — юридичні й фізичні особи чи їхні
представники (далі — власники) зобов’язані подати транспортні засоби на
технічний огляд у строк і на місце, визначені ДАІ, а власники, що
виконують завдання по військово-транспортному зобов’язанню, — згідно з
рішенням відповідних підрозділів Міністерства оборони. Якщо транспортні
засоби відправляються в тривале відрядження, то вони підлягають
технічному огляду до від’їзду.

Одночасно з проведенням технічного огляду транспортних засобів, що
пройшли перевірку в лабораторії діагностики технічного стану дорожних
транспортних засобів, працівник ДАІ з метою контролю вірогідності оцінки
технічного стану транспортного засобу лабораторією може вибірково
повторно перевірити технічний стан і обов’язково перевіряє відповідність
його типу, марки, моделі, номерного знака, номерів шасі (рами), кузова і
двигуна записам у реєстраційному документі. Справним вважається
укомплектований транспортний засіб, технічний стан якого відповідає
правилам дорожнього руху й іншим нормативним вимогам.

На кожен транспортний засіб, що пройшов технічний огляд, видається
талон, у якому працівник ДАІ робить відповідні позначки і скріплює їх
своїм підписом і особистим штампом. Талон проходження технічного огляду
закріплюється в правому нижньому куті вітрового скла транспортного
засобу. Якщо транспортний засіб визнаний несправним, то позначка в
реєстраційному документі не робиться і талон не видається. У випадку
виявлення несправностей, що загрожують безпеці дорожнього руху,
визначених законодавством, експлуатація цього транспортного засобу
забороняється до їхнього усунення і технічного огляду. Також
забороняється експлуатація транспортних засобів, що не пройшли
технічного огляду у встановлений строк.

При неможливості подачі транспортного засобу на місце технічного огляду
(через несправність та з інших причин) у встановлений строк його власник
повинен подати до комісії з проведення технічного огляду письмову заяву,
здати номерний знак і пред’явити квитанцію про сплату встановленої суми
податку з власників транспортних засобів.

Відомості про результати технічного огляду транспортних засобів фізичних
осіб — власників вказуються на зворотному боці квитанції про оплату
проведення технічного огляду чи в довідці лабораторії діагностики
технічного стану дорожних транспортних засобів, що залишається в ДАІ для
обліку. Акт державного технічного огляду транспортного засобу
складається тільки в тому випадку, коли виявлена несправність
транспортного засобу чи коли транспортний засіб перебуває на тимчасовому
обліку. Копія акту видається власнику транспортного засобу на його
вимогу.

§ 3. Контрольні провадження

Контроль являє собою один з основних засобів додержання законності,
дисципліни, порядку й організованості, забезпечення прав і свобод
громадян у процесі діяльності держави в цілому та органів виконавчої
влади зокрема.

Контрольні провадження є органічною частиною
адміністративно-процесуальної діяльності і характеризуються низкою
особливостей.

По-перше, контрольна діяльність в адміністративному процесі тією чи
іншою мірою реалізується у кожному з адміністративних проваджень.
Елементи контролю органічно вплітаються в загальний хід реалізації
адміністративно-процесуальної діяльності при вирішенні різноманітних
індивідуальних адміністративних справ. Наприклад, своєрідною формою
контролю виступає перевірка органом, уповноваженим розглядати справи про
адміністративне правопорушення, повноти і правильності матеріалів,
складених на стадії порушення провадження. Діяльність відповідних
органів, що здійснюють адміністративні провадження, є об’єктом контролю
з боку вищестоящих органів і посадових осіб.

По-друге, результати відповідної контрольної діяльності можуть бути
підставою для порушення юрисдикційних адміністративних проваджень, у
ході яких винні особи залучаються до адміністративної або дисциплінарної
відповідальності.

Контрольні провадження різні, й це значною мірою залежить від сфери
діяльності, що підлягає контролю. У цьому розумінні виділяють відомчий,
надвідомчий і міжвідомчий контроль.

Відомчий контроль здійснюється за фінансово-господарською діяльністю,
цільовим і ефективним використанням бюджетних коштів, збереженням
державного майна, ощадливим використанням матеріальних і фінансових
ресурсів, за виконанням планових завдань, правильністю ведення
бухгалтерського обліку, а також з метою виявлення й усунення фактів
порушення фінансової дисципліни, заподіяння збитків, безгосподарності,
перекручування звітності на підприємствах, установах, організаціях, що
належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів
виконавчої влади.

Відповідно до Положення про відомчий контроль у системі міністерств,
інших центральних органів виконавчої влади за фінансово-господарською
діяльністю підприємств, установ і організацій, що належать до сфери
їхнього управління (затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України
від 10.06.1998 р.) ревізії і перевірки фінансово-господарської
діяльності здійснюються контрольно-ревізійними підрозділами в підлеглих
їм державних підприємствах, установах і організаціях. Вони проводяться
комплексно, на основі річних планів, що погоджуються з Головним
контрольно-ревізійним управлінням (Главкру) або його підрозділами на
місцях, і призначаються в кожному конкретному випадку керівником
відповідного міністерства або 510 іншого центрального органу виконавчої
влади. В окремих випадках можуть проводитися і позапланові ревізії і
перевірки.

Контрольно-ревізійні підрозділи створюються і функціонують як самостійні
структурні підрозділи в міністерствах, інших центральних органах
виконавчої влади, а в необхідних випадках — в органах, що належать до
сфери їхнього управління. Вони утворюють єдину контрольно-ревізійну
службу відповідного міністерства або іншого центрального органу
виконавчої влади.

Керівник контрольно-ревізійного підрозділу міністерства, іншого
центрального органу виконавчої влади призначається на посаду і
звільняється з посади міністром (відповідним керівником) за погодженням
з Главкру, а керівник контрольно-ревізійного підрозділу органу, що
належить до сфери його управління, — керівником цього органу за
погодженням з керівником відповідного територіального підрозділу Главкру
і відповідним органом вищого рівня за поданням керівника цього органу і
керівника контрольно-ревізійного підрозділу вищестоящої організації.
Начальники контрольно-ревізійних підрозділів, міністерств, інших
центральних органів виконавчої влади підпорядковані безпосередньо
керівникам цих органів і входять до складу їхніх колегій.

Строк проведення ревізій і перевірок не може перевищувати ЗО днів.
Перевищення цього строку допускається тільки з дозволу керівника органу,
що призначив перевірку. Результати ревізії чи перевірки оформляються
актом за підписом керівника ревізійної групи, керівника і головного
бухгалтера підприємства, установи й організації, де проводилася ревізія
чи перевірка. Письмові заперечення і зауваження щодо складеного акту
можуть бути представлені керівником або головним бухгалтером не пізніше
5 днів з дня його підписання. У разі потреби застосування строкових
заходів для усунення виявлених ревізією або перевіркою порушень чи
зловживань, а також притягнення винних осіб до відповідальності
складається окремий проміжний акт, а відповідні матеріали передаються
керівнику органу, що призначив перевірку. Керівник зобов’язаний у
тижневий строк розглянути результати ревізії чи перевірки й вжити
заходів щодо усунення порушень, відшкодування матеріальних збитків,
притягнення винних до відповідальності, усунення причин і умов, які
сприяли порушенням, а також забезпечити контроль за виконанням прийнятих
рішень.

У ході перевірки ревізор наділяється досить широким обсягом прав.
Зокрема, він має право:

О перевіряти на підприємствах, в установах і організаціях плани,
грошові, бухгалтерські й інші документи, наявність грошей і цінностей, а
у випадку виявлення підробок й інших зловживань вилучати необхідні
документи до закінчення перевірки чи ревізії, залишаючи в справі акт
вилучення і копії чи реєстри вилучених документів;

0 перевіряти правильність списання сировини, палива, інших матеріальних
цінностей, тепло- і електроенергії на потреби провадження, повноту
оприбуткування готової продукції і вимагати від керівників підприємств,
установ і організацій, де проводиться ревізія чи перевірка, здійснення
контрольних обмірювань виконаних робіт;

0 вимагати проведення інвентаризації основних фондів,
товарно-матеріальних цінностей, перевірки наявності коштів і
розрахунків, у разі потреби опечатувати каси і касові приміщення,
склади, архіви,

0 одержувати від інших підприємств, установ, організацій довідки і копії
документів, зв’язаних з операціями, що перевіряються;

0 одержувати від посадових осіб письмові пояснення з питань, що у них
виникають у ході ревізій чи перевірок.

Порядок організації і проведення ревізій та перевірок визначається
інструкціями, затвердженими керівниками міністерств, інших центральних
органів виконавчої влади за узгодженням з Глав-кру. За вимогою
останнього або його територіальних органів повинні представлятися акти
перевірок чи ревізій. Контрольні функції здійснює значне число органів і
посадових осіб. До них можна віднести правоохоронні органи — Службу
безпеки України (СБУ), органи внутрішніх справ (міліцію), державну
пожежну охорону, Державну автомобільну інспекцію (ДАІ), митні органи,
державну податкову службу, а також Антимонопольний комітет України.

Надвідомчий контроль здійснюється деякими органами, діяльність яких у
цьому плані поширюється на всі сфери господарювання й управління. До їх
числа належать Міністерство охорони навколишнього природного середовища
та його органи, Міністерство охорони здоров’я, Міністерство праці і
соціальної політики, Державний комітет з питань технічного регулювання
та споживчої політики.

Частина органів здійснює міжвідомчий контроль в окремих сферах
господарювання і управління. Зокрема, до них належать Націонал ьний банк
України, Державний комітет телебачення і радіомовлення, Державний
комітет з водного господарства, Державний комітет по земельних ресурсах,
Державний комітет лісового господарства, значне число спеціалізованих
державних інспекцій.

Для кожного з органів, що здійснюють контрольні функції, характерні
особливості здійснення контролю, зв’язані зі специфікою виконуваних
функцій. Ці особливості дістають закріплення в положеннях про ці органи,
а також у спеціальних нормативно-правових актах, що регламентують
порядок здійснення відповідної контрольної діяльності.

Так, Департамент спеціальних телекомунікаційних систем і захисту
інформації Служби безпеки України здійснює видачу ліцензій на діяльність
в галузі криптографічного захисту інформації. Одночасно він здійснює і
контроль за дотриманням відповідних правил. Порядок здійснення такого
контролю одержав закріплення в Інструкції про умови і правила
провадження підприємницької діяльності (ліцензійні умови), зв’язаної з
розробкою, виготовленням, ввозом, вивозом, реалізацією і використанням
коштів криптографічного захисту інформації, а також з наданням послуг з
криптографічного захисту інформації, і контроль за їх дотриманням.

Відповідно до зазначеної Інструкції Департамент письмово повідомляє
суб’єкта підприємницької діяльності про строки проведення перевірки.
Таке повідомлення повинно бути здійснене за 10 днів до її проведення.
Контроль за виконанням суб’єктами підприємницької діяльності ліцензійних
умов проводиться планово не більше одного разу в рік, а також по
рекламації замовника або для розгляду питання щодо поновлення дії
ліцензії. У випадку порушення ліцензійних умов здійснення діяльності в
галузі криптографічного захисту інформації Департамент видає обов’язкове
для виконання розпорядження щодо усунення порушень або припиняє дію
ліцензії. Суб’єкту підприємницької діяльності в письмовій формі
повідомляються підстави рішення про призупинення дії ліцензії.
Повідомлення повинно бути направлене в строк не пізніше 5 днів з моменту
прийняття такого рішення.

Здійснення контролю тісно зв’язане з реалізацією інших адміністративних
проваджень, зокрема реєстраційно-дозвільних. У цьому випадку результати
здійснення контролю є прямою підставою для дозволу тієї чи іншої
діяльності. Це добре видно на прикладі здійснення технічного огляду
транспортних засобів, що проводиться органами ДАТ

Слід зазначити ще одну важливу особливість контрольних проваджень
результати досить часто є підставою притягнення винних осіб до юридичної
відповідальності Не випадково для ряду суб’єктів контролю законодавець
передбачає можливість порушувати провадження в справах про
адміністративні правопорушення, а у встановлених законом випадках —
розглядати такі справи і приймати по них рішення

Глава зо

Провадження у справах про адміністративні правопорушення

Провадження у справах про адміністративні правопорушення (проступки) є
самостійним видом адміністративно-юрисдикційних проваджень. На нього
поширюються всі загальні ознаки, властиві юрис-дикційним
адміністративним провадженням. Водночас основні відмінності провадження
у справах про адміністративні правопорушення стосуються характеристики
суб’єктів, що уповноважені розглядати подібні справи, та змісту окремих
стадій, з яких складається зазначене провадження.

§ 1. Суб’єкти, уповноважені розглядати справи про адміністративні
правопорушення

Однією з важливих ланок у правоохоронній діяльності органів виконавчої
влади є розгляд справ про адміністративні правопорушення, що і є
сутністю адміністративної юрисдикції.

Нагадаємо, що юрисдикція — це наділення певного кола державних органів
компетенцією щодо розгляду справ, які виникають з правового спору чи
порушення правової норми. В основі юрисдикційної діяльності лежить
розгляд і вирішення спорів щодо застосування матеріальних

515

норм, правової оцінки поведінки тих чи інших осіб, застосування у
випадку необхідності при негативній оцінці їх поведінки передбачених
чинним законодавством заходів державного примусу

Правозастосування — це засновані на державно-владних повноваженнях дії
державних органів із запровадження юридичних норм у життя. Органи
правосуддя (суди) також діють на підставі закону, однак їх діяльність не
обмежується лише застосуванням норм у точній відповідності із законом.
Поряд з цим вони мають керуватися загальними принципами права, що
набувають вираження в чинному законодавстві (особливо в колізійних
ситуаціях).

З огляду на це адміністративна юрисдикція — це законодавчо закріплена
сукупність прав та обов’язків органів виконавчої влади та правосуддя
щодо розгляду та вирішення справ, які випливають із адміністративних
правопорушень.

Статтею 213 КпАП передбачено, що справи про адміністративні
правопорушення уповноважені розглядати наступні органи (посадові особи):

0 адміністративні комісії при виконавчих комітетах сільських, селищних,
міських рад;

0 виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад;

0 районні (міські), районні в містах комісії у справах неповнолітніх;

0 районні (міські) суди (судді);

0 органи внутрішніх справ, органи державних інспекцій та інші

органи (посадові особи), уповноважені цим Кодексом. Наведений перелік не
є вичерпним, оскільки і сам Кодекс, й інші законодавчі акти передбачають
досить широке коло органів, уповноважених розглядати справи про
адміністративні правопорушення.

Майже для всіх цих органів характерно, що кожен з них вирішує тільки
конкретно визначене коло питань:

0 Прикордонні війська України розглядають справи про адміністративні
правопорушення, пов’язані з порушенням прикордонного режиму або режиму в
пунктах пропуску через державний кордон України; 0 органи державного
пожежного нагляду наділені адміністра-тивно-юрисдикційними
повноваженнями щодо правопорушень, пов’язаних з порушенням встановлених
законодавством вимог пожежної безпеки, невиконанням приписів та постанов
посадових осіб органів державного пожежного нагляду; 0 органи
залізничного транспорту розглядають справи про порушення правил
користування засобами цього транспорту, правил щодо охорони порядку та
безпеки руху, правил, спрямованих на забезпечення схоронності вантажів
на залізничному транспорті, правил пожежної безпеки на залізничному
транспорті і т. ін. Загалом адміністративно-юрисдикційними
повноваженнями наділено значно більшу кількість органів виконавчої
влади. Так, накладати адміністративні стягнення за певні адміністративні
правопорушення на транспорті можуть: органи морського транспорту, органи
річкового транспорту; органи автомобільного транспорту та
електротранспорту (щодо порушень правил надання послуг пасажирського
автомобільного транспорту, правил користування автомобільним транспортом
та електротранспортом).

До іншої групи належать органи, що контролюють дотримання правових норм
у сфері фінансових відносин: органи державної контрольно-ревізійної
служби, які розглядають справи щодо порушень законодавства з фінансових
питань (ст. 1642 КпАП), порушень порядку подання фінансової звітності та
ведення бухгалтерського обліку при ліквідації юридичної особи (ст. 1666
КпАП); органи державної податкової служби щодо порушень порядку
проведення розрахунків із споживачами та щодо ухиляння від подання
декларації про доходи (ст. 155і, 164і КпАП), порушень порядку подання
фінансової звітності та ведення бухгалтерського обліку; органи
Пенсійного фонду та Фонду соціального страхування України щодо
недотримання правових норм, які регулюють відносини в цій сфері.

Адміністративно-юрисдикційними повноваженнями також наділені:

Національний банк України — щодо порушень банківського законодавства та
нормативно-правових актів НБУ;

військові комісаріати;

— органи, установи та заклади державної санітарно-епідеміологічної
служби;

органи державного ветеринарного контролю;

органи державної служби з карантину рослин України;

органи державного контролю у насінництві;

органи рибоохорони;

органи лісового господарства;

органи мисливського господарства;

органи державної статистики;

органи виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів;

органи Міністерства праці та соціальної політики України. Одним із видів
суб’єктів, наділених правом розгляду справ про

адміністративні правопорушення, є місцеві суди (раніше суди районної або
міської ланки). Судді є найбільш кваліфікованими у професійному
відношенні порівняно з уповноваженими особами інших органів державної
влади. Тож не дивно, що до їх компетенції віднесені найсерйозніші
справи. Так, оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення
або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, конфіскація
предмета, виправні роботи та адміністративний арешт можуть бути
застосовані до особи, винної у вчиненні адміністративного
правопорушення, лише за рішенням суду.

Отже, сукупність органів, наділених адміністративно-юрис-дикційними
повноваженнями відповідно до чинного законодавства України, включає
суб’єктів різних видів, основними серед яких є органи виконавчої влади,
їх посадові особи та місцеві суди (судді) загальної юрисдикції.

§ 2. Стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення

Аналіз чинного законодавства дає змогу говорити про існування двох видів
проваджень у справах про адміністративні правопорушення:

по-перше, застосування адміністративних стягнень до фізичних осіб за
правилами КпАП;

по-друге, застосування адміністративних стягнень до юридичних осіб, яке
КпАП не врегульоване.

Якщо застосування адміністративних стягнень до фізичних осіб, незважаючи
на існування певних правових прогалин, все ж таки детально
регламентовано у КпАП, то застосування стягнень до юридичних осіб має
несистематизований характер.

Більше того, застосування стягнень за порушення різних правових норм
відповідно має деякі відмінності у порядку накладення стяг-518 нень.
Однак для згаданих груп суб’єктів адміністративного правопорушення
(проступку) провадженням у справах про такі правопорушення властиві й
певні спільні риси.

Традиційно виділяють наступні стадії провадження у справах про
адміністративні правопорушення (адміністративно-юрисдикційного
провадження):

порушення справи про адміністративне правопорушення;

розгляд справи про адміністративне правопорушення та прийняття рішення;

3) оскарження і опротестування постанови по справі про

адміністративне правопорушення;

4) виконання рішення, застосування адміністративного стягнення.

Справа про адміністративне правопорушення, як правило, розглядається за
місцем його вчинення (ст. 276 КпАП). Але у випадку, коли правопорушення
вчинено водієм, можуть також розглядатися за місцем обліку транспортних
засобів або за місцем проживання порушників. Справи про адміністративні
правопорушення, передбачені статтями 177 і 178 КпАП, розглядаються за
місцем їх вчинення або за місцем проживання порушника.

1. Адміністративно-юрисдикційне провадження починається з виявлення
факту вчинення адміністративного проступку, його фіксації у відповідному
процесуальному документі. Щодо фізичних осіб таким документом виступає
протокол про адміністративне правопорушення.

Протокол є первинним процесуальним документом, в якому мають бути
відображені всі обставини справи. Законодавство України містить перелік
реквізитів, які мають бути обов’язково зазначені в протоколі (ст. 256
КпАП), а саме: дата, місце складання, дані посадової особи, яка склала
протокол; дані щодо особи правопорушника, місце та час вчинення
адміністративного правопорушення, класифікація відповідно до закону, що
передбачає відповідальність за його вчинення (при цьому має бути чітко
зазначено, яка саме правова норма порушена); дані щодо свідків,
потерпілих; пояснення правопорушника та інші відомості, що мають
значення для справи (докази та будь-які інші фактичні дані, які
встановлюють наявність або відсутність адміністративного
правопорушення). При складанні протоколу особі має бути пояснено її
процесуальні права та обов’язки, передбачені ст. 268 КпАП.

Зазначений документ має бути підписаний особою, що його склала, та
правопорушником. При наявності свідків та потерпілих протокол може бути
підписаний і ними. Правопорушник може відмовитися від підписання
протоколу, про що робиться відповідний запис. Правопорушник, за
бажанням, може дати зауваження та пояснення до протоколу, викласти
причини відмови від підписання документу. Особливої уваги заслуговує
дата складання протоколу про адміністративне правопорушення, оскільки
саме з цієї дати розпочинається перебіг строку давності притягнення до
адміністративної відповідальності, передбаченого ст. 38 КпАП.

Щодо юридичної особи при виявленні вчиненого правопорушення, як і у
випадку з фізичними особами, може бути складено протокол. Так, Законом
України «Про відповідальність за повітряні перевезення пасажирів через
державний кордон України без належних документів для в’їзду в Україну»
передбачено, що посадовою особою відповідного органу охорони державного
кордону України, яка виконує функції із здійснення прикордонного
контролю, про вчинення правопорушення складається протокол. Зміст цього
протоколу та вимоги форми майже ідентичні тим, які закріплені КпАП, за
винятком того, що в ньому зазначаються назва повітряного перевізника,
його юридична адреса, розрахунковий рахунок, ідентифікаційний код, дата
і місце реєстрації. Підписується він уповноваженою особою повітряного
перевізника.

Щодо інших форм документів, які фіксують правопорушення, то можна
виділити також акт та розпорядження.

Найпоширенішою формою документального викладення обставин справи є акт.
Як правило, він складається представником уповноваженого органу щодо
правопорушення, виявленого в ході перевірки.

Акти перевірок, зокрема, використовують органи Державної податкової
служби, в них можуть викладатися як позитивні, так і негативні
результати перевірок бухгалтерської та фінансової документації
господарюючого суб’єкта. Відповідними документами користуються й органи
з питань електроенергетики (Національна комісія з питань регулювання
електроенергетики, державні інспектори з експлуатації електричних
станцій і мереж, державні інспектори з енергетичного нагляду за режимами
споживання електричної та теплової енергії). Так, п. 7 Положення «Про
накладення на суб’єктів господарської діяльності штрафів за порушення
законодавства про електроенергетику» (затвердженого Постановою Кабінету
Міністрів України від 21.07.1999 р.) передбачено, що рішення про
накладення штрафу приймається на підставі акту перевірки.

Крім актів перевірок, уповноважені органи при виявленні порушення
суб’єктами господарської діяльності правових норм видають відповідне
розпорядження. В частині першій ст. 35 Закону України «Про захист
економічної конкуренції» зазначено: «Розгляд справ про порушення
законодавства про захист економічної конкуренції починається з прийняття
розпорядження про початок розгляду справи і закінчується прийняттям
рішення по справі».

Розгляд справи може бути розпочатий: за заявами суб’єктів
господарювання, громадян, права яких були порушені; за поданням органів
державної влади, органів місцевого самоврядування, органів
адміністративно-господарського управління та контролю за порушення
законодавства про захист економічної конкуренції; за власною ініціативою
органів Антимонопольного комітету України.

Фактично складання протоколу (акту, розпорядження) є порушенням справи
про адміністративне правопорушення (за винятком тих випадків, коли
законодавець передбачає можливість не складати протокол). Одночасно
законодавством передбачено обставини, за наявності яких провадження в
справі про адміністративне правопорушення виключається.

Ст. 247 КпАП передбачає такі обставини щодо фізичних осіб:

відсутність події і складу адміністративного правопорушення;

недосягнення особою на момент вчинення адміністративного правопорушення
шістнадцятирічного віку;

неосудність особи, яка вчинила протиправну дію чи бездіяльність;

вчинення дії особою в стані крайньої необхідності або необхідної
оборони;

видання акту амністії, якщо він усуває застосування адміністративного
стягнення;

скасування акту, який встановлює адміністративну відповідальність;

закінчення на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення
строків, передбачених статтею 38 цього Кодексу;

наявність по тому самому факту щодо особи, яка притягається до
адміністративної відповідальності, постанови компетентного органу
(посадової особи) про накладення адміністративного стягнення або не
скасованої постанови про закриття справи про адміністративне
правопорушення, а також порушення по даному факту кримінальної справи;

174-198 521

— смерть особи, щодо якої було розпочато провадження в справі.

Оскільки положення КпЛП не поширюються на господарюючих суб’єктів і
відсутній єдиний законодавчий акт, який би регулював хоча б загальні
питання притягнення юридичних осіб до адміністративної відповідальності,
треба в кожному окремому випадку звертатися до відповідного закону чи
іншого нормативного акту, що регулює відносини в тій чи іншій сфері.
Більшість з них не містять положень, аналогічних тим, що закріплені КпАП
щодо притягнення до адміністративної відповідальності фізичних осіб.

Однак є і винятки. Стаття 4 Закону України «Про відповідальність за
повітряні перевезення пасажирів через державний кордон України без
належних документів для в’їзду в Україну» передбачає наявність трьох
обставин, за яких провадження у справі про правопорушення щодо юридичної
особи не може бути розпочате, а розпочате підлягає закриттю. Це 1)
відсутність події правопорушення; 2) скасування встановленої цим законом
відповідальності; 3) ліквідація повітряного перевізника.

Важливою умовою припинення провадження щодо притягнення до
адміністративної відповідальності є сплив строку, передбаченого ст. 38
КпАП. Щодо фізичних осіб цей строк визначається наступним чином:
«Адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два
місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні —
два місяці з дня його виявлення».

Дещо відмінним є положення юридичних осіб. Правова розрізненість та
теоретична невизначеність не створює певної системи процесу
адміністративного провадження щодо юридичних осіб. Зокрема, законодавчо
не визначено загальні строки, в межах яких до них може бути застосовано
адміністративне стягнення. Лише деякі законодавчі акти закріплюють
відповідні положення, однак навіть закріплені не мають єдності у
визначенні та значно відрізняються від строків притягнення до
адміністративної відповідальності фізичних осіб.

Так, ст. 42 Закону України «Про захист економічної конкуренції»
встановлює два види строків давності притягнення до відповідальності: 1)
за порушення законодавства про захист економічної конкуренції — п’ять
років з дня вчинення правопорушення, а в разі триваючого порушення — з
дня закінчення вчинення правопорушення; 2) за правопорушення,
передбачені пунктами 13—16 ст. 50 Закону, — три роки з дня вчинення або
закінчення правопорушення.

Нині фактично відсутнє не тільки теоретичне обґрунтування процесуальних
строків притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб,
а й законодавчо не узагальнено критерії визначення цих строків. У
більшості законодавчих актів ці строки взагалі не передбачені. Водночас
вони потребують приведення їх до єдиного критерію, визначення та
усунення положень, якими встановлюється безстрокова відповідальність.

2. Центральною стадією провадження є розгляд справи про адміністративне
правопорушення. Це зумовлено тим, що саме на цій стадії фактично
вирішується справа.

Виходячи з приписів КпАП дана стадія включає наступні процесуальні дії:

0 підготовка справи до розгляду; 0 слухання справи;

0 прийняття рішення по справі та доведення його до відома.

Не всі органи, яким надано право фіксації правопорушення, мають
повноваження щодо подальшого розгляду справи. Це стосується і органів
Державної автомобільної інспекції, і посадових осіб органів охорони
державного кордону, і Державної комісії з цінних паперів та фондового
ринку. Певною мірою це стосується і державних інспекторів з
електроенергетики. Однак треба зауважити, що накладати адміністративні
стягнення на фізичних осіб вони не уповноважені відповідно до положень
КпАП. Водночас Положення «Про накладення на суб’єктів господарської
діяльності штрафів за порушення законодавства про електроенергетику»
(затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 21.07.1999 р.)
наділяє їх повноваженнями щодо застосування штрафів до суб’єктів
господарювання.

Беручи до уваги, що не всі органи, які складають протоколи, акти та інші
документи про адміністративні правопорушення, мають право на подальший
розгляд справи, вони зобов’язані передати всі матеріали по справі до
уповноваженого органу

На стадії підготовки справи до розгляду орган, що розглядає справу про
адміністративне правопорушення, має ретельно вивчити всі обставини
справи, заслухати пояснення особи, щодо якої порушено адміністративне
провадження, потерпілих, законних представників.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16.12.2000 р. по
справі № 1-17/2000 представляти інтереси в адміністративному провадженні
можуть як адвокати, так і інші уповноважені особи, що мають відповідну
юридичну підготовку. Згідно з цим Рішенням положення частини першої ст.
59 Конституції України про те, що кожен є вільним у виборі захисника
своїх прав, треба розуміти як конституційне право підозрюваного,
обвинуваченого і підсудного при захисті від обвинувачення та особи, яка
притягається до адміністративної відповідальності, з метою отримання
правової допомоги вибирати захисником своїх прав особу, яка є фахівцем у
галузі права і за законом має право на надання правової допомоги
особисто чи за дорученням юридичної особи. Положення ж частини другої
ст. 59 Конституції України про те, що для забезпечення права на захист
від обвинувачення в Україні діє адвокатура, треба розуміти як одну з
конституційних гарантій.

З урахуванням такого тлумачення Конституції України та відповідно до
норм, закріплених у КпАП, особа має право на власний розсуд обрати собі
захисника серед адвокатів чи інших спеціалістів-правознавців.

Для повного і своєчасного розгляду справи уповноважений орган чи особа
зобов’язані ретельно підготувати справу до розгляду. Справа про
адміністративне правопорушення має бути розглянута за загальним правилом
у 15-денний строк з дня одержання органом (посадовою особою),
правомочним розглядати справу, протоколу про адміністративне
правопорушення та інших матеріалів справи (ст. 277 КпАП).

Водночас законодавець передбачив і скорочені строки розгляду окремих
категорій справ. Так, справи про адміністративні правопорушення,
передбачені статтею 422, частиною першою статті 44, статтями 44і, 106і,
1062, 162, 173, 173і, 178, 185 і частиною першою статті 1853, статтями
1857, 18510, 204і, розглядаються протягом доби, статтями 146, 157, 160,
1602, 185і, 1862 і 1864 — у триденний строк, статтями 461, 51 і 176 — у
п’ятиденний строк, а статтями 101-103 КпАП — у семиденний строк.
Законами України можуть бути передбачені й інші строки розгляду справ
про адміністративні правопорушення.

Статтею 278 КпАП визначено, які саме питання мають бути з’ясовані при
підготовці справи до розгляду:

0 чи належить до компетенції уповноваженого органу розгляд даної справи;

0 чи правильно складені протокол та інші матеріали справи про
адміністративне правопорушення;

0 чи оповіщені особи, що беруть участь у розгляді справи, про час і
місце розгляду;

0 чи затребувані необхідні додаткові матеріали;

0 чи підлягають задоволенню клопотання особи, що притягується до
адміністративної відповідальності, потерпілих, їх законних представників
чи адвоката.

Слухання справи розпочинається з оголошення складу колегіального органу
або представлення уповноваженої особи, що її розглядає. Головуючий на
засіданні колегіального органу або уповноважена особа оголошує, яка
справа підлягає розгляду, хто притягається до адміністративної
відповідальності, роз’яснює особам, що беруть участь у справі, їх права
та обов’язки. Після цього оголошується протокол про адміністративне
правопорушення. На засіданні заслуховуються особи, які беруть участь у
справі, досліджуються докази, якщо у справі бере участь прокурор,
заслуховується його висновок.

Під час слухання справи має бути з’ясовано:

0 чи було вчинене адміністративне правопорушення;

0 чи винна дана особа в його вчиненні;

0 чи підлягає вона адміністративній відповідальності;

0 чи є обставини, що пом’якшують адміністративну відповідальність;

<> чи завдано матеріальну шкоду;

0 інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

До розгляду справи за необхідності можуть бути залучені експерти,
перекладачі, свідки.

З’ясувавши всі обставини справи, врахувавши пом’якшуючі та обтяжуючі
обставини щодо фізичних осіб, уповноважений орган виносить постанову по
справі, в якій приймає одне з таких рішень:

про накладення адміністративного стягнення;

про застосування заходів впливу, передбачених ст.241 КпАП;

про закриття справи.

Постанова по справі про адміністративне правопорушення повинна містити:
назву органу (посадової особи), який виніс постанову, дату розгляду
справи; відомості про особу, щодо якої розглядається справа; викладення
обставин, установлених при розгляді справи; зазначення нормативного
акту, який передбачає відповідальність за дане адміністративне
правопорушення; прийняте по справі рішення.

Якщо при вирішенні питання про накладення стягнення за адміністративне
правопорушення органами (посадовими особами) вирішується питання про
відшкодування винним майнової шкоди, то в постанові по справі
зазначаються розмір шкоди, що підлягає стягненню, порядок і строк її
відшкодування. Постанова по справі повинна містити вирішення питання про
вилучені речі й документи, а також вказівку про порядок і строк ЇЇ
оскарження.

Постанова колегіального органу приймається простою більшістю голосів
членів, присутніх на засіданні. Постанова по справі про адміністративне
правопорушення підписується посадовою особою, яка розглянула справу, а
постанова колегіального органу — головуючим на засіданні й секретарем
цього органу. У випадках, передбачених законодавством України, про захід
адміністративного стягнення робиться відповідний запис на протоколі про
адміністративне правопорушення або постанова оформляється іншим
установленим способом.

На заключному етапі розгляду справи постанова оголошується та доводиться
до відома осіб або організацій, зацікавлених у справі. Копія постанови
протягом трьох днів вручається або надсилається особі, щодо якої вона
винесена. На прохання потерпілого йому також видається копія постанови.

Провадження в справі про правопорушення щодо юридичних осіб завершується
прийняттям рішення або постанови, причому їх зміст дещо відрізняється
від постанов по справі фізичних осіб. Окрім вказаних раніше видів, вони
можуть містити певні вимоги до правопорушників, а саме: припинити
порушення законодавства, зобов’язати відповідні органи відмінити
прийняте рішення чи розірвати угоди, визнані антиконкурентними діями (як
це передбачено Законом України «Про захист економічної конкуренції»).

3. Наступною стадією провадження є оскарження і опротестування постанови
у справі про адміністративне правопорушення. Статтею 288 КпАП
регулюється порядок такого оскарження. Постанова, винесена будь-яким
органом виконавчої влади, може бути оскаржена протягом десяти днів з
моменту її винесення до вищестоящого органу або у місцевому суді.
Натомість постанова суду є остаточною і оскарженню в порядку провадження
в справах про адміністративне правопорушення не підлягає.

Зміна або скасування відповідної постанови суду можуть бути здійснені
суддею, що виніс постанову, за протестом прокурора, а також головою
вищестоящого суду незалежно від протесту прокурора.

Однак це не правило, а скоріше виняток, оскільки зазначена правова норма
може бути застосована за наявності таких умов:

а) якщо адміністративне стягнення застосоване за адміністративне

правопорушення, кваліфіковане за статтею, що вказана у вичерпному

переліку статей (ст. 294 КпАП), а їх близько тридцяти;

б) якщо постанова винесена щодо особи віком від 16 до 18 років.

Тож постанови суду по справах про адміністративні правопорушення,
кваліфіковані за статтями інших законодавчих актів, окрім ст. 294 КпАП,
не можуть бути переглянуті. Це значною мірою звужує обсяг права громадян
на гарантований Конституцією України судовий захист порушених прав і
свобод. Адже в даному випадку особа, щодо якої суд прийняв постанову про
застосування адміністративних стягнень, не має реальних прав щодо її
оскарження. Ця суперечливість має бути подолана в новому Кодексі України
про адміністративні проступки.

Відповідно до ст. 290 КпАП передбачено, що постанову по справі про
адміністративне правопорушення може бути опротестовано прокурором.
Причому опротестування зупиняє виконання постанови про накладення
адміністративного стягнення до розгляду протесту. Державна митна служба
України також має право перевіряти у порядку контролю додержання
службовими особами митних органів законності при провадженні у справах
про порушення митних правил (ст. 144 Митного кодексу України).

Скарга або протест на постанову по справі про адміністративне
правопорушення розглядаються правомочними органами (посадовими особами)
в десятиденний строк з дня їх надходження, якщо інше не встановлено
законами України. Орган (посадова особа) при розгляді скарги або
протесту на постанову по справі про адміністративне правопорушення
перевіряє законність і обґрунтованість винесеної постанови і приймає
одне з таких рішень:

залишає постанову без змін, а скаргу або протест без задоволення;

скасовує постанову і надсилає справу на новий розгляд;

скасовує постанову і закриває справу;

змінює захід стягнення в межах, передбачених нормативним актом про
відповідальність за адміністративне правопорушення, однак за умови, щоб
стягнення не було посилено.

Якщо встановлено, що постанову винесено органом (посадовою особою),
неправомочним вирішувати цю справу, то така постанова скасовується і
справа надсилається на розгляд компетентного органу (посадової особи).

Відповідно до ст. 296 КпАП скасування постанови із закриттям справи про
адміністративне правопорушення тягне за собою повернення стягнених
грошових сум, оплатно вилучених і конфіскованих предметів, а також
скасування інших обмежень, зв’язаних з цією постановою. У разі
неможливості повернення предмета повертається його вартість. Передбачена
також можливість відшкодування шкоди, заподіяної громадянинові
незаконним накладенням адміністративного стягнення у вигляді
адміністративного арешту або виправних робіт.

Дещо інший порядок оскарження передбачено щодо рішень органів Державної
податкової служби України. Відповідно до законодавства України
невід’ємним правом платника податків є право оскарження рішень
податкових органів. З цією метою в структурі податкової служби були
утворені (1996 р.) спеціальні підрозділи — апеляційні. До функцій цих
підрозділів належав аналіз надходження та розгляду скарг платників
податків. Наказом Державної податкової адміністрації України (ДПА) від
11.12.1996 р. було затверджено Положення «Про порядок подання та
розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби»,
яким регламентувався порядок розгляду податковими органами скарг
платників податків. Цей порядок був суттєво змінений у зв’язку з
прийняттям Закону України «Про порядок погашення зобов’язань платниками
податків перед бюджетами та бюджетними цільовими фондами».

Фактично відповідно до нововведень, закріплених цим Законом і
відображених у згаданому Положенні, передбачено систему оскарження, яку
можна представити таким чином.

Загалом органи Державної податкової служби розглядають скарги платників
податків, щодо:

податкових повідомлень щодо сум податкових зобов’язань, окрім ввізного
та вивізного мита, акцизного збору, ПДВ та інших податків, які
відповідно до законодавства стягуються при ввезенні (пересиланні)
товарів та предметів через митний кордон України або при вивезенні з
митної території, внесків до Пенсійного фонду, Фонду соціального
страхування України;

постанов про накладення адміністративних стягнень;

рішень про визначення сум податкових зобов’язань;

рішень про застосування фінансових санкцій тощо.

Якщо платник податків вважає, що орган державної податкової служби
прийняв рішення, що суперечить законодавству з питань оподаткування або
виходить за межі його компетенції, встановленої законом, він має право
звернутися до органу державної податкової служби, рішення якого
оскаржується, зі скаргою про перегляд цього рішення. Строк оскарження
становить десять днів з моменту отримання платником податків
відповідного рішення (раніше відлік розпочинався з дати прийняття
рішення уповноваженим органом). Зауважимо, що така зміна відліку строків
має позитивний характер. Вона відбулася тільки щодо оскарження дій
органів державної податкової служби.

Протягом двадцяти календарних днів з дня отримання скарги відповідний
орган приймає рішення. У випадку, якщо орган податкової служби надсилає
рішення про повне або часткове незадоволення його скарги, такий платник
податків протягом десяти днів має звернутися зі скаргою до органу
державної податкової служби вищого рівня. Для вищестоящого органу також
встановлено двадцятиденний строк розгляду поданої скарги. Цей термін
може бути подовжений до 60 днів за рішенням керівника державного
податкового органу або його заступника.

Поряд з чисельними позитивними новелами Положення «Про порядок подання
та розгляду скарг платників податків органами державної податкової
служби» (у редакції наказу ДПА від 02.03.2001 р.) містить також і певні
суперечності, неузгодженості з чинними правовими нормами. Так, п. 9
цього Положення зазначає, що рішення, прийняте за розглядом скарги, може
бути менш сприятливе для платника податків, ніж рішення, яке
оскаржувалося. Натомість норми КпАП визначають, що орган або посадова
особа при розгляді скарги або протесту на постанову по справі про
адміністративне правопорушення перевіряє законність і обґрунтованість
винесеної постанови і може прийняти рішення щодо зміни заходу стягнення
в межах, передбачених нормативним актом про відповідальність за
адміністративне правопорушення, з тим, однак, щоб стягнення не було
посилено.

І, нарешті, якщо рішення вищого органу державної податкової служби не
задовольнить заявника, він має звернутися до господарського суду
відповідного рівня із заявою про визнання рішення органу Державної
податкової служби недійсним. Треба зауважити: якщо дослідити
запропоновану законодавцем схему, враховуючи й можливість апеляційного
та касаційного оскарження рішення господарського суду, стає зрозумілим,
що отримання остаточного рішення по справі розтягнеться на місяці.

У будь-якому випадку особа, щодо якої прийнято рішення про застосування
адміністративного стягнення чи фінансової санкції, повинна мати право
відразу звернутися з позовом до судового органу. Відзначимо у зв’язку з
цим, що п. З Положення передбачено, що у випадку оскарження рішення
державного податкового органу в суді (господарському суді) дане рішення
не може бути оскаржено в адміністративному порядку.

Процедура оскарження рішення податкового органу свідчить, що, крім
правил, встановлених КпАП, галузеві норми містять і свої, які певною
мірою відрізняються. Але в будь-якому разі вони мають відповідати
загальній нормі. Тож вкрай необхідна розробка єдиного законодавчого
акту, який би містив єдині правила оскарження рішень у справах про
адміністративне правопорушення.

4. Винесене по справі рішення, якщо воно не оскаржене або залишено без
змін, підлягає виконанню, що є заключною і обов’язковою стадією розгляду
справи про адміністративне правопорушення.

Відповідно до статті 299 КпАП постанова про накладення адміністративного
стягнення підлягає виконанню з моменту її винесення. При оскарженні або
опротестуванні постанови про накладення адміністративного стягнення ця
постанова підлягає виконанню після залишення скарги або протесту без
задоволення, за винятком постанов про застосування заходу стягнення у
вигляді попередження, а також у випадках накладення штрафу, що
стягується на місці вчинення адміністративного правопорушення. Постанова
про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу підлягає
примусовому виконанню після закінчення строку, встановленого частиною
першою ст. 307 КпАП.

У випадку невиконання рішення особою самостійно відповідні документи
передаються на виконання Державній виконавчій службі, яка відкриває
виконавче провадження та примусово виконує постановлене рішення. Питання
виконання постанови по справі про адміністративні правопорушення
регламентовані главою 25 КпАП.

Отже, застосування заходів адміністративної відповідальності щодо
фізичних та юридичних осіб, незважаючи на наявні відмінності, має певні
спільні риси. Зокрема, адміністративно-юрисдикційні правовідносини з
участю як фізичних, так і юридичних осіб здійснюються за однаковими
стадіями провадження, які містять схожі процесуальні дії.

Розділ XI

Адміністративне право у сучасній Європі

Глава

Адміністративне право окремих західноєвропейських країн

Як свідчить історія виникнення і розвитку адміністративного права, воно
почало формуватися у період буржуазних революцій не випадково: його
становлення на грунті поліцейського права пов’язане з принципово новим
політико-правовим підходом — визнанням верховенства прав людини і
громадянина, з ідеями правової держави.

Нині поширена думка про те, що існуюче в сучасних зарубіжних країнах
адміністративне право, з певною умовністю, поділяється на такі дві
моделі (типи):

модель, що характерна для Франції та країн, котрі запозичили її правову
систему;

модель, що властива Німеччині й країнам, де домінує вплив німецького
права.

На відміну від зазначених специфічною є також модель, типова для країн,
що не визнають відокремленості адміністративного законодавства, — США,
Велика Британія та інші країни з англосаксонськими правовими традиціями.

§ 1. Адміністративне право Франції

Франція визнана батьківщиною власне адміністративного права, яке
виокремилося у самостійну галузь за часів правління Наполеона.

Загалом шукати поняття «адміністративне право», яке було б спільним для
країн романо-германської правової сім’ї є справою невдячною, настільки
різні сфери його застосування у цих країнах. Але незважаючи на те, що
адміністративне право за французькою моделлю набагато ширше, ніж
адміністративне право більшості європейських країн, все ж таки в усіх
них є те, що можна було б назвати «стрижнем» адміністративного права.

Адміністративне право Франції найбільш розвинене порівняно з іншими
країнами. Строго дотримуючись доктрини публічного права, французькі
адміністративісти досить детально розробили більшість аспектів
регулювання нормами адміністративного права. Доктрина французького
адміністративного права спричинила вплив на законодавство у цій сфері.
Для нього характерне детальне регулювання адміністративних відносин,
поєднання матеріальних і процесуальних норм, ретельна регламентація
процедур прийняття рішень і відповідальності.

Предмет адміністративного права у Франції ширший, ніж прийнято вважати в
Україні: до нього належать конституційні основи адміністративного права
й управління у контексті здійснення публічної влади. Сфера застосування
адміністративного права — держава (територіальні колективи, державні
установи).

Для визначення адміністративного права насамперед з предмета правового
регулювання взагалі вилучаються відносини, що регулюються у Франції
приватним правом. Це передусім відносини, пов’язані з підприємницькою
діяльністю, взаємовідносини між приватними особами з розпорядження
майном, майнові відносини між приватними особами та державними
установами.

Крім цього, вилучається регулювання діяльності державних органів, що
формують політику, тобто визначають загальні напрями
національно-державного розвитку. Це законодавчі установи: Національні
збори і Сенат. Під дію адміністративного права не підпадає також
діяльність центральних та місцевих органів виконавчої влади у випадках
участі цих органів разом із законодавчими у вирішенні політичних питань.
І, нарешті, судова діяльність, якщо вона не стикається з діяльністю
державної адміністрації.

Адміністративне право, таким чином, регулює відносини у сфері публічного
права, і одним з його обов’язкових суб’єктів є державний орган.

Суб’єктами адміністративного права є приватні й публічні особи.
Приватними можуть бути як фізичні, так і юридичні особи. Публічними
особами — лише юридичні: держава в особі її центральних органів, місцеві
спільноти (територіальні колективи), публічні установи.

Держава має всі ознаки юридичної особи: має майно, штат службовців,
укладає договори, приймає на себе зобов’язання, виступає у суді як одна
із сторін. У центрі й на місцях представниками держави є її посадові
особи: в центрі — Президент, Прем’єр-міністр та міністри, на місцях —
префекти, які є представниками держави у департаментах і регіонах. Вони
керують поліцією та іншими місцевими службами (з благоустрою, сільського
господарства тощо). Префекти мають право видавати індивідуальні та
нормативні акти, контролювати діяльність місцевих спільнот.

До джерел адміністративного права Франції належать Конституція, закони,
підзаконні акти, рішення судів (переважно адміністративних).

Адміністративне законодавство у Франції некодифіковане, а ті кодекси, що
існують у цій сфері, не є кодексами у традиційному значенні, являючи
собою збірки чинних законів. Адміністративних актів дуже багато, правом
видавати такі акти наділено як центральні, так і місцеві органи.

Французьке адміністративне право зазнало глибокого впливу принципу
поділу виконавчої та судової гілок влади. Актами адміністрації (її
рішеннями, угодами) є всі акти, що породжують правові наслідки і
належать до публічного права. В даному випадку йдеться про особливо
широку концепцію, яка включає також угоди. Дуже широке значення
адміністративного акту у Франції полягає також у тому, що воно охоплює
як індивідуальні рішення, так і нормативні акти.

В усіх країнах Європи поняттям підзаконного акту — незалежно від назви —
охоплюється акт, що приймається виконавчою владою для виконання закону.
У кожній державі (крім Ірландії та Великої Британії) існує певна
ієрархія підзаконних актів.

Дискреційна влада адміністрації, що властива всім європейським країнам,
є ознакою правової держави і означає право у певних випадках діяти на
власний розсуд у межах, окреслених законом. Французька адміністрація
користується найменшою свободою вибору при здійсненні своєї дискреційної
влади внаслідок поглибленого контролю з боку адміністративних судів.

Поняття адміністративного договору у Франції виходить з того, що це
договори про виконання громадської служби, а також договори
адміністрації, що містять умови, які виходять за межі загального права.
Подібна концепція існує ще у Португалії і Греції. Ці три країни є, до
речі, єдиними, де існує поняття «трудового адміністративного договору».

У решті європейських країн є лише дві категорії агентів адміністрації:
агенти, призначені адміністративним рішенням, які перебувають в
односторонньому положенні, що його регулює публічне право, і агенти за
договором, які підлягають загальному праву трудового договору. У
більшості інших країн також існує поняття адміністративного договору,
але воно набагато вужче.

Державна служба Франції належить до найбільш стабільних та організованих
у світі й тому є певним еталоном організації та реалізації
державно-службових відносин для сучасної держави.

Згідно з французькою доктриною публічний службовець є посадовою особою
держави, який одночасно і уособлює державу, і служить їй. Саме тому
державна служба не може ототожнюватися з жодним іншим фахом, чиновники є
представниками особливого прошарку населення.

У Франції державними службовцями є всі службовці держави як публічної
юридичної особи — її законодавчих, виконавчих та судових органів.
Службовці, або чиновники, – це особи, що призначаються на постійну
посаду, включаються до штату і отримують ранг у адміністративній
ієрархії. Крім державної, існує також публічна служба місцевих спільнот.

Сутністю французької державної служби є повністю регламентована і
закрита система службової кар’єри. Концепція кар’єри, або закритої
державної служби, означає те, що правовий статус французького чиновника
більшою мірою враховує специфіку його роботодавця — держави, і тому
державна служба регулюється не нормами трудового, а адміністративного
права і права державної служби як його частини. Це право передбачає
нерівність сторін, особливий порядок розв’язання трудових спорів, а
також додаткові обмеження. Така система орієнтована на те, що державний
службовець, вступивши на службу, вже не піде з неї до пенсії, поступово
просуваючись по службових щаблях. Права чиновників захищає профспілка.

В основі ієрархії посад чиновників — чотири категорії, котрі включають
декілька рангів. Ранги є основним ланцюгом кар’єрної класифікації у
Франції, вони дають право на зайняття низки відповідних посад і є
важливою гарантією стабільності чиновника. Іноді ранги іменують класами.
Кожен ранг, у свою чергу, поділяється на ступені. Посада є поняттям,
котре означає конкретну робочу позицію і відповідну їй ставку в
бюджетному розкладі. Кожному рангу також відповідає декілька посад.

Допуск до державної служби відбувається за таких умов: наявність
французького громадянства, політичних прав, дотримання законів,
позитивне ставлення до законів про службу в армії, фізична адекватність
обраній роботі. Відбір на державну службу відбувається на конкурсній
основі.

Допускається й інша, позаконкурсна процедура відбору державних
службовців. Є перелік вищих посад, на які призначаються службовці за
рішенням уряду. Це так звані політичні посади — генеральний секретар
уряду, директор центральної адміністрації, амбасадор, префект тощо.
Однак особа, яка отримує таке призначення і яка раніше не була
службовцем, не набуває статусу чиновника.

Чиновника дуже важко звільнити з посади. Ця міра є найвищою
дисциплінарною санкцією, вона автоматично тягне за собою позбавлення
права на пенсію. При скороченні кадрів право на пенсію залишається.
Навіть після припинення кар’єри службовець зберігає щодо держави
стриманість та лояльність, що виражається у забороні на зайняття певними
видами приватної діяльності після виходу на пенсію або припинення
кар’єри. Крім цього, встановлено п’ятирічний термін, протягом якого
службовці, що припинили службу, не мають права працювати в приватних
установах, що були їм підконтрольні.

Французька модель адміністративної юстиції, яка визнається класичною,
характеризується діяльністю спеціальних судових органів
(адміністративних судів), що розглядають і розв’язують лише спори за
позовами громадян до органів державної адміністрації. Французька
адміністративна юстиція є самостійною гілкою судової влади.

Адміністративна юстиція Франції має специфічні особливості, зумовлені
тим, зокрема, що адміністративна юстиція бере свій початок з правління
Наполеона: від створення ним у 1799 р. Державної Ради, а в подальшому —
рад префектур, яким поступово передавалися судові повноваження. Державна
Рада створювалась як дорадчий орган при уряді, якому було надано
законодавчі повноваження. Згодом вона почала виконувати управлінські
функції і розглядати скарги приватних осіб на дії органів управління.
Отже, вона поступово перетворилася на повноцінний судовий орган.

Нині Державна Рада виконує обидві функції – суду і консультаційного
органу. При цьому вона є одночасно судом першої інстанції, апеляційною
та касаційною інстанцією щодо рішень адміністративних трибуналів. Після
реформування французької системи адміністративної юстиції у 1987 р.
повноваження Державної Ради бути дещо зменшені внаслідок появи
триланкової системи адміністративної юстиції. Було створено проміжну
інстанцію між адміністративними трибуналами і Державною Радою —
апеляційну інстанцію з адміністративних справ. Нові суди розглядають
апеляції щодо рішень адміністративних трибуналів першої інстанції.

Адміністративна юстиція глибоко інтегрована до державної адміністрації.
Такий стан речей є певним компромісом між політичною владою та
адміністрацією.

Адміністративно-судовий процес у Франції містить процесуальні правила,
характерні й для цивільного процесу. Адміністративний суд не має права
самостійно порушувати провадження, для цього необхідна позовна заява.
Суд пов’язаний змістом позову. Але є виняток з цього правила — «з
мотивів публічного порядку», згідно з яким суд може сам виявити
ініціативу і скасувати адміністративний акт, який прийнято
некомпетентним органом або поза межами, встановленими законом.

Для адміністративно-судової процедури характерний принцип змагальності,
але при цьому суддя зобов’язаний відігравати активну роль, забезпечуючи
громадянину правовий захист. Участь адвоката, за деякими винятками, не є
обов’язковою, що, зокрема, відрізняє французький адміністративний процес
від німецького, де участь адвоката при розгляді адміністративних справ
обов’язкова.

Адміністрація зобов’язана виконати судове рішення і поновити права, що
були нею порушені. При цьому судами скасовуються незаконні
адміністративні акти, а заподіяна ними шкода має бути відшкодована. У
випадку невиконання судового рішення на адміністрацію може бути
покладено обов’язок сплати пені за кожен день простроч-ки виконання.
Адміністративний суддя, маючи право заборони певних видів діяльності
апарату управління, водночас не може зобов’язати його до якихось дій.

§ 2. Адміністративне право Німеччини

У Німеччині розрізняються поняття адміністративного права у широкому та
вузькому розумінні. У широкому — це сума таких правових приписів, котрі
організують управління або повинні брати участьу його здійсненні. У
вузькому — це сукупність писаних та неписаних правових приписів
публічного права, які або конституюють державне управління у
організаційному сенсі, або прямо і безпосередньо регулюють діяльність
органів державного управління (за винятком норм конституційного та
адміністративно-процесуального права).

Отже, поняття адміністративного права тісно пов’язане з поняттям
державного (або публічного) управління, позаяк адміністративне право
вважають у Німеччині правом публічного управління. Засновник німецької
школи адміністративного права Отто Майер під публічним управлінням
розумів діяльність держави із здійснення її цілей, за винятком
законодавства та судочинства.

Німецька теорія адміністративного права, як і теорія публічного
управління, розвивається у руслі континентально-європейської традиції.
На думку німецьких адміністративістів, адміністративне право не можна
вивчати, не досліджуючи паралельно теорію публічного управління.

Діяльність у сфері публічного управління полягає у виданні
нормативно-правових, індивідуальних правових актів, а також укладанні
адміністративно-правових договорів. Саме поняття публічної діяльності
визначається, як і предмет адміністративного права у Франції, за
традиційним для Німеччини методом виключення. Так, до публічно-правової
діяльності належить діяльність, за винятком приватно-правової, де
громадяни і юридичні особи виступають у взаємовідносинах з органами
управління як рівноправні суб’єкти. Словник адміністративного права ФРН
виводить поняття адміністративного права із завдань управління і
характеризує його як публічне право, яке не є конституційним, державним
або процесуальним.

Особливе місце серед джерел адміністративного права ФРН посідають
рішення Федерального адміністративного суду і міжнародні угоди.

До суб’єктів адміністративного права належать суб’єкти публічного права,
тобто носії публічної влади. Серед них називають органи державної
виконавчої влади, державні установи федерації та земель, публічні
корпорації, публічні фонди, самостійні майнові організації публічного
права, приватні підприємства з наданими їм публічними функціями.

Федеральний президент виконує функції глави держави, призначає
чиновників та суддів федерації, підписує закони, має право помилування.
Його місце у системі виконавчої влади не є провідним. Федеральний уряд
складається з федерального канцлера і федеральних міністрів. Уряд
визначає публічні права і сфери діяльності окремих установ, їх
організацію. Федеральний канцлер визначає напрям політики і несе за це
відповідальність. Він очолює уряд і керує ним.

Державні установи посідають центральне місце у системі управління.
Державними установами є суб’єкти публічної влади, тобто юридичні особи
публічного права, які уповноважені виконувати публічні функції щодо
третіх осіб. Найбільш поширений розподіл державних установ на установи
федерації та установи земель.

Корпорації публічного права також за своєю суттю є установами, оскільки
виконують функції публічної влади, але не є державними установами.
Держава через них здійснює так зване опосередковане управління.

Корпорації публічного права є юридичними особами публічного права і
поділяються на територіальні та персональні. До територіальних належать
комуни та їхні спілки. Персональні корпорації становить сукупність
(спільнота) осіб з певною особистою або професійною кваліфікацією. Це
різноманітні професійні об’єднання (камери): ремісницька палата,
лікарська, адвокатська, торгова, сільськогосподарська тощо, а також вищі
школи. Ці корпорації мають право приймати загальнообов’язкові (в межах
компетенції) норми, котрі розглядаються як закони у матеріальному сенсі.
Членство у деяких корпораціях є обов’язковим.

Самостійні майнові організації публічного права також є юридичними
особами публічного права і визначаються як організаційна єдність
майнових і кадрових засобів (майно і управлінський апарат) у руках носія
публічного управління, призначена забезпечити досягнення певних
управлінських цілей. Ці організації надають різноманітні послуги, на які
громадяни у певних ситуаціях мають право. За наявності спеціального
повноваження вони можуть приймати правові акти, хоча це не є їх головною
метою (радіо, публічні ощадні каси, федеральний банк тощо). Вони, як і
інші майнові організації, не мають членів, не є корпораціями, але мають
клієнтів, з котрими можуть перебувати у досить тривалих і складних
відносинах. Метою створення таких організацій є звільнення суто
управлінських структур від підприємницької діяльності.

Як і в інших країнах, у Німеччині прийнято безліч нормативних актів, що
є джерелами адміністративного права. У ієрархії таких джерел спочатку
стоять Конституція, конституційні закони, потім інші нормативно-правові
акти, приписи, що не мають внутрішньо-управлінського значення, статути,
звичаєве право, міжнародне право.

Нормативно-правові акти, що приймаються суб’єктами адміністративного
права (носіями публічної влади), є законами лише у матеріальному сенсі.
Вони є засобом звільнення законодавця від другорядних проблем. Видання
таких актів розцінюється як спрощена форма законодавства, вони
приймаються на підставі доручення законодавця і підпорядковані закону.
Ряд адміністративних актів не мають нормативного значення: циркуляри,
директиви, плани тощо.

Адміністративний акт, що є класичним інструментом німецького
адміністративного права, охоплює окремі заходи управління, що
регулюються загальними правовими нормами. Конструкція адміністративного
акту, як вважається, має коріння у французькому адміністративному праві,
метою його рецепції було забезпечення захисту громадян від управлінських
дій. Адміністративним актом є будь-яке розпорядження, рішення, інші
публічні засоби, котрі приймаються установою для врегулювання окремого
випадку в галузі публічного права і безпосередньо діють ЗЗОВНІ.

Існує декілька підстав для класифікації адміністративних актів.
Наприклад, виокремлюють такі адміністративні акти, котрі надають пільги,
і такі, що обтяжують (щодо конкретної особи); такі, які повинні
виконуватися, і такі, виконання яких не є обов’язковим (за наслідками);
попередні, одноразові, тривалі (за часом дії); спрямовані на речі або на
особу (за предметом) тощо. Найбільш суттєвим вважається розподіл
адміністративно-правових актів на превентивні та репресивні.

Щодо публічно-правового договору, то він лише поступово набув визнання у
законодавстві й доктрині адміністративного права Німеччини, адже його
природа не характерна для традиційної моделі адміністративно-правового
регулювання. Конструкція публічно-правового договору містить три
елементи. По-перше, це — договір; по-друге, він поширюється на сферу
публічного права; по-третє, він визначає виникнення, зміну або
припинення правовідносин.

Державна служба є інститутом адміністративного права, чиновники за своїм
правовим становищем відрізняються від службовців, що працюють за наймом.
Отже, поняття «чиновник» і «службовець» не є у Німеччині ідентичними.

Для чиновницва Німеччини, як і інших західноєвропейських країн,
характерні певні засади: чітка ієрархія, підпорядкування, окрема
юрисдикція при порушенні службової дисципліни. Крім цього, до чиновника
висуваються певні вимоги: він має бути німцем за національністю,
психічно та фізично здоровим, мати стабільне матеріальне становище, має
присягнути в тому, що завжди захищатиме вільний демократичний лад,
спираючись на Основний Закон.

У Німеччині існує чотири ранги чиновників: нижчий, середній, підвищений
та високий. Особливу категорію становлять посадові особи, визначення
яких дає кримінальне право. За німецьким кримінальним правом посадовими
особами є: 1) чиновники або судді; 2) особи, що перебувають в інших
публічно-правових відносинах; 3) особи, які іншим чином здійснюють
завдання публічного управління при органі влади або за його дорученням.

Обов’язковим перед зарахуванням на посаду є проходження випробувального
терміну. Його тривалість залежить від рангу чиновника: для нижчого рангу
— один рік, для середнього — два роки, для підвищеного — три і для
вищого — чотири. Це мінімальний термін і тому не підлягає скороченню.

Чиновники призначаються довічно (після досягнення 27-річного віку і
проходження випробування). Крім того, виокремлюються чиновники, які
проходять випробувальний термін. Є також такі категорії, як політичні
чиновники і почесні чиновники.

За німецькою адміністративно-правовою традицією, чиновники перебувають з
державою у публічно-правових, а службовці — у приватноправових
відносинах. Законодавство щодо чиновників, з одного боку, є частиною
правових основ державної служби взагалі, а з іншого — утворює розділ
Особливої частини адміністративного права.

У Німеччині не встановлено умови «деполітізації» чиновництва, вони
можуть перебувати у політичних партіях, дотримуватися певних політичних
поглядів. Але у федеральному законі щодо чиновників встановлено принцип
служіння не окремій партії, а усьому німецькому народу. Тому виконувати
свої обов’язки чиновник має позапартійно, справедливо, зважаючи на
загальний добробут та інтереси суспільства в цілому. Політична
діяльність не повинна цьому перешкоджати.

Суттєвими є положення про обов’язок зберігати службову таємницю,
заборону страйків, обмеження на спілкування з пресою, обмежені
можливості для заняття додатковою діяльністю тощо. Обов’язком чиновника
є несення служби з повною віддачею, турбота про подальшу освіту та
здоров’я. Держава ж повинна турбуватися про чиновництво, забезпечуючи
відповідну заробітну платню, пенсію та інші соціальні виплати.

Серед підстав виникнення державно-службових відносин розрізняють:
призначення на посаду на підставі адміністративного акту на розсуд
керівника установи; зарахування на посаду в результаті успішного
складання конкурсних іспитів; кооптацію та обрання на посаду

Адміністративна юстиція у Німеччині почала формуватися на початку XIX
ст. Розмежування права на приватне і публічне призвело, з одного боку,
до обмеження компетенції (підсудності) звичайних судів, а з іншого — до
виникнення адміністративної юстиції, тобто органів контролю за
управлінням. Зразком для наслідування став французький досвід здійснення
такого контролю через Державну Раду.

Німецьке адміністративне судочинство того часу функціонувало за
принципом, згідно з яким компетенція адміністративних судів обмежувалася
конкретним переліком спорів. Такий стан зберігався до кінця Другої
світової війни, коли до законодавства Німеччини було введено генеральне
застереження, за яким можна було оскаржити у адміністративному суді
будь-який адміністративний акт.

На відміну від французької системи, для якої характерне насамперед
здійснення судом об’єктивного контролю щодо норм, що застосовуються,
німецька адміністративна юстиція створена для забезпечення передусім
судового захисту прав громадян. Адміністративна юстиція визначається як
правосуддя (судочинство) з питань публічного управління, що не
збігаються з підсудністю конституційних судів.

Систему адміністративних судів Німеччини становлять Федеральний
адміністративний суд, вищі адміністративні суди й адміністративні суди
федеральних земель. Адміністративні суди земель є судами першої
інстанції, Вищі адміністративні суди — апеляційною інстанцією.
Касаційною інстанцією виступає Федеральний адміністративний суд.

Доступ до адміністративних судів має будь-яка особа, права якої порушено
публічною владою. Під публічною владою, згідно з висновком Федерального
Конституційного суду, розуміється лише виконавча влада. Правовий захист
адміністративними судами можливий у випадку, коли порушуються
індивідуальні права особи, тобто метою є захист прав, що належить
конкретній особі. Йдеться не лише про основні конституційні права
(порушення яких можна оскаржити безпосередньо до Конституційного суду),
але й про всі інші визначені законодавством суб’єктивні права,
насамперед ті, котрі визначаються як суб’єктивні публічні права. Поняття
суб’єктивного публічного права об’єднує всі визнані діючим правом
індивідуальні інтереси. Принциповим тут є те, що правова норма має
сприяти не лише інтересам спільноти, а й індивіда.

Поняття публічно-правового спору об’єднує всі випадки, в яких спірними є
правові наслідки застосування публічного права. При цьому
публічно-правовою вважається будь-яка правова норма, у якій носієм
державної влади є суб’єкт підпорядкування.

У певних сферах публічної адміністрації діють самостійні гілки судової
системи: фінансові суди та суди із соціальних справ. Фінансове і
соціальне судочинство є видами так званого спеціального
адміністративного судочинства.

Адміністративне судочинство (провадження у адміністративних судах)
поділяється на два види: попередній (тимчасовий) правовий захист і
основне судочинство. Звернення до адміністративного суду можливе лише
після попереднього адміністративного оскарження.

Як і у Франції, німецьке адміністративне судочинство грунтується на
принципах так званого «інквізиційного» процесу, згідно з якими суддя
(суд) має самостійно, з власної ініціативи шукати докази, яких не
вистачає, з метою прийняття справедливого, об’єктивного та законного
рішення. Разом з тим, на відміну від Франції, адміністративні суди в
Німеччині мають право не лише визнати недійсним адміністративний акт,
але й зобов’язати адміністративний орган видати певний
адміністративно-правовий акт.

F 3. Адміністративне право Великої Британії

Особливості адміністративного права Великої Британії зумовлені
характером правової системи, що належить до англосаксонської правової
сім’ї, а саме пануванням звичаїв і судових прецедентів, відсутністю
дуалізму (тобто поділу на публічну і приватну частини) права, розмитістю
поняття галузі права.

Адміністративне право у Великій Британії досить тривалий час вважалося
частиною конституційного права і лише на початку XX століття виділився
комплекс норм, що регулюють організацію та діяльність адміністрації.
Адміністративне право тут виступає як галузь, що визначає юридичний
статус і форми існування усіх державних (публічних) органів, права і
обов’язки громадян в їх відносинах з публічними органами, а також
визначає процедуру, за допомогою якої ці права та обов’язки набувають
сили.

Головним завданням адміністративного права є підтримання рівноваги між
ефективною адміністративною владою і захистом окремих осіб і суспільства
в цілому від зловживань цієї влади. Ця галузь права стосується
насамперед контролю за діяльністю влади з метою захисту прав громадян.

Відсутність єдиної писаної конституції, велика кількість звичаїв наклали
відбиток і на систему джерел адміністративного права Великої Британії. З
врахуванням цього до джерел належать закони (конституційні та звичайні),
звичаї, рішення судів з конкретних справ та адміністративні акти.

Серед конституційних законів особливе значення для адміністративного
права мають Хабеас корпус акт 1679 р. та Білль про права 1689 р. Ці
закони зобов’язують адміністрацію поважати та дотримувати права громадян
на життя, свободу і власність. До звичайних законів належать закони про
місцеве самоврядування, про акти делегованого законодавства, про
діяльність та організацію адміністративної юстиції, про позови до
корони.

Досить велике значення мають і сьогодні звичаї, з котрих адміністрація
бере низку своїх повноважень. І, нарешті, основним джерелом є судовий
прецедент — припис права, що сформульований судами в процесі розв’язання
справ за скаргами приватних осіб на неправомірні дії адміністрації.

Щодо адміністративного акту, то його поняття існує у Великій Британії не
так давно. Традиційно односторонні акти адміністрації належали до рішень
судових інстанцій нижчого рівня, що давало можливість контролю за
допомогою засобів юридичного захисту, які застосовувалися проти цих
рішень. Тут може йтися про акти, прийняті за дорученням парламенту або в
рамках королівської прерогативи. Різниця між нормативними та
індивідуальними актами не має значення.

Адміністративна нормотворчість у Великій Британії є делегованим
законодавством, тому що грунтується, як правило, на делегуванні
парламентом повноважень у сфері нормотворчості, за винятком повноважень
за звичаями. Парламент приймає відповідні закони про делегування
повноважень не лише на внесення доповнень, але й змін до чинного
законодавства. Принцип верховенства парламенту дозволяє йому вносити у
закон про делегування будь-які обмеження і умови, що є обов’язковими для
адміністрації. Зазвичай делеговані повноваження надаються міністрам або
ж короні. Від імені корони ці повноваження здійснює прем’єр-міністр.

Процедура прийняття нормативних актів не є складною. Спочатку необхідно
було публікувати проекти нормативних актів, але в подальшому цю стадію
замінили різноманітними консультаціями, нарадами, узгодженнями тощо.
Контроль з боку парламенту за актами, прийнятими в порядку делегування
нормотворчих повноважень, є досить ефективним. Так, парламент може
анулювати акт або висунути умовою набуття ним чинності ухвалення акту
парламентом.

Нормотворчість центральних та місцевих органів контролюється судами у
відповідності з принципом ultra vires. Цей принцип є процедурним
принципом у системі загального права (common law) і означає наступне.
Якщо будь-який акт, прийнятий у межах компетенції органу (intra vires),
не може оскаржуватися перед суддею, то акт, що виходить за межі його
компетенції (ultra vires), може оскаржуватися за допомогою різних
засобів юридичного захисту.

Виконавча влада у Великій Британії формально належить короні, яка очолює
(номінально) адміністративний апарат, котрий розподілено на центральні
органи та органи місцевого самоврядування.

Прем’єр-міністр є лідером партії більшості у парламенті, керує кабінетом
і очолює уряд. Уряд — це група осіб, яка несе колективну
відповідальність перед парламентом і йде у відставку разом з
прем’єр-міністром.

До складу кабінету (який історично з’явився як орган найбільш важливих
міністрів при короні) входять прем’єр-міністр, лорд-канцлер (голова
палати лордів), канцлер скарбниці (міністр фінансів), державні секретарі
(міністри) внутрішніх справ, закордонних справ, оборони, торгівлі та
промисловості та інші за поданням прем’єр-міністра. До компетенції
кабінету належить контроль за відповідністю дій органів виконавчої влади
політичному курсу, який обрано парламентом, розмежування сфер дії і
компетенції, координація діяльності органів виконавчої влади.

Міністерства (департаменти) та центральні відомства (публічні
корпорації) є галузевими або функціональними органами управління. Є і
територіальні міністерства (у справах Шотландії, Ірландії та Уельсу).
Всі міністерства і відомства є юридичними особами публічного права.

У Великій Британії майже до кінця XIX ст. розгалуженої державної служби
не існувало. Чинником цього було поширення купівлі та продажу посад
особами, що мали королівські патенти, фактично на засадах приватної
власності. Державні посади надавались у порядку «патронату» або «купівлі
синекур», не було системи конкурсів та іспитів. Головним чинником
формування постійної державної служби стала реформа, проведена у другій
половині XIX ст., якою було скасовано систему патронату та запроваджено
проведення конкурсних іспитів при зарахуванні на посаду. Співробітники
різних департаментів об’єднувалися у єдину державну службу. Для них
встановлювалися єдині правила набору оплати праці, просування по службі,
призначення пенсій. Очолив всю систему державної служби спеціальний
орган управління — Комісія державної (цивільної) служби.

Характерною рисою англійської системи державного управління, яка
спричинила вплив і на систему державної служби, є розмежування
політичних та адміністративних функцій. Однак всі службовці є
професійними, всі вони є служителями корони і розподіляються на
військових — військовослужбовців, політичних — міністрів, цивільних
службовців — співробітників міністерств за наймом. При цьому політики є
такими, що замінюються (їх близько ста), а службовці є незамінними і не
залежать від зміни уряду.

Цивільними службовцями є працівники міністерств і центральних відомств
за наймом, їх праця оплачується за рахунок коштів, що надаються
парламентом. Цивільні службовці разом із суддями, військовослужбовцями,
поліцейськими, службовцями органів місцевого самоврядування і публічних
корпорацій, вчителями та робітниками національної служби охорони
здоров’я належать до більш широкої категорії «публічної служби».

Муніципальна служба юридично відокремлена від державної служби,
службовці муніципалітету не є служителями корони. Умови та правила
проходження муніципальної служби, умови оплати праці визначаються
муніципальними радами.

Принципом набору на державну службу є принцип «системи особистих
якостей», котрий є більш юридичним, аніж політичним. Така система
передбачає відкритий конкурс для всіх. Основним при цьому є принцип
рівного доступу до державної служби. Іспити відбуваються за програмами
університетів Оксфорду і Кембріджу. За успішного складання іспиту
видається посвідчення службовця, котре дає право на заміщення
відповідної посади. Особа стає довічним (до досягнення пенсійного віку —
60 років) державним службовцем.

Державна служба передбачає низку обмежень для своїх працівників.
Наприклад, службовцям вищих груп заборонено брати участь у
загальнонаціональній політиці, а у місцевій політичній діяльності — лише
з дозволу керівництва відповідного міністерства або відомства. Такий же
дозвіл мають отримувати і службовці нижчих груп. Робітники публічних
торгівельно-промислових підприємств мають право брати участь у
політичній діяльності без спеціального дозволу.

Є також обмеження і щодо участі службовців міністерств і відомств у
фінансових операціях. Лише після закінчення служби вони мають право на
участь у деяких операціях за умови отримання спеціального дозволу. З
1946 р. державні службовці мають право на створення своїх профспілок.

Загалом англосаксонська система адміністративної юстиції виходить з
доктрини рівності усіх посадових осіб перед судом і неприпустимості
вилучення чиновників з-під юрисдикції тих самих судів, з якими мають
справи й усі інші громадяни. Тому адміністративні спори між громадянами
та органами управління (у межах здійснення судового контролю за
адміністрацією) розглядають звичайні суди загальної юрисдикції.

Однак поряд із загальними (звичайними) судами у Великій Британії існує
також низка органів, що виконують судові функції, хоч і мають вторинне,
похідне значення порівняно з ними. Вони називаються трибуналами, або
квазісудовими органами, тому що здійснюють так зване спеціальне
правосуддя. Появою трибуналів, а отже, запровадженням подібної
своєрідної адміністративної юстиції, Велика Британія завдячує Закону про
трибунали та розслідування, прийнятому 1958 р., котрим створено єдине
правове підґрунтя для функціонування квазісудових органів, що
розглядають адміністративні спори. Цим же законом запроваджено постійно
діючу Раду по трибуналах як наглядово-консультативний орган у системі
виконавчої влади.

Адміністративні трибунали — це фактично «неформальні» суди. Вони
займають проміжне становище між адміністрацією та загальними судами.
Членами трибуналу можуть бути не лише правники, але й особи, які мають
спеціальні знання у сфері діяльності, якою опікується даний трибунал.
Завданням трибуналу є встановлення у конкретної особи права на допомогу
або послугу, передбачені конкретним законом. Традиційно трибунали
поділяються на дві групи: трибунали у сфері управління економікою
(податкові, промислові, земельні, транспортні, лісові тощо) та трибунали
у сфері соціального управління (медичні, пенсійні, із соціального
забезпечення тощо).

Трибуналами розглядаються адміністративні спори міждержавними органами,
посадовими особами і громадянами в якості першої інстанції. На рішення
трибуналу може бути подано скаргу в адміністративному порядку (міністру
або до апеляційного трибуналу). Апеляцію на рішення трибуналу може бути
подано у суд загальної юрисдикції, котрий, таким чином, здійснює
наглядову функцію.

Незалежність трибуналів забезпечується тим, що, як правило, до їх складу
не входять державні службовці. Але можуть бути винятки.

Справа у трибуналі розглядається колегією у складі головуючого та двох
членів, які представляють різні інтереси. Процедура розгляду спорів не є
надто формальною, відбувається з дотриманням таких традиційних засад, як
змагальність, гласність, можливість оскарження прийнятого рішення тощо.
Єдиного процесу не існує, однак всі скарги розглядаються у порядку
позовного провадження, виокремлюються певні стадії, встановлюються
процесуальні статуси учасників і терміни провадження. Участь адвоката не
є обов’язковою, протоколи, як правило, не складаються.

Адміністративні трибунали, попри зазначене, мають такі переваги, як
оперативність судового розгляду, спеціалізація за окремими видами справ,
відсутність суворої уніфікованої процедури, невисока вартість, вільний
доступ для осіб, що потребують захисту від неправомірних дій
адміністрації.

Загалом же британське адміністративне право протягом останніх років
зазнало помітних змін, воно стає ближчим до континентально-європейських
уявлень про адміністративне право. Про це свідчить і створення у 60—70-і
роки минулого століття адміністративних трибуналів, і вплив
загальноєвропейських стандартів як на галузь адміністративного права у
цілому, так і на окремі її частини. Принциповим для сучасного
адміністративного права Великої Британії залишається контроль загального
суду за адміністративними рішеннями з допомогою публічно-правових
засобів захисту.

одатки

Указ Президента України «Про систему центральних органів виконавчої

влади»

(із змінами і доповненнями, внесеними Указами Президента України від 7
квітня 2000року № 572/2000, від 14 липня 2000року № 899/2000, від 2
грудня 2000року № 1277/2000, від ЗО грудня 2000року № 1394/2000, від 29
травня 2001 року № 345/2001, від 15 січня 2002року № 22/2002, від 14
квітня 2003року № 324/2003, від 26 травня 2003 року № 434/2003, від 3
червня 2003 року № 464/2003, від 19 червня 2003 року № 540/2003).

Виходячи з необхідності впорядкування системи центральних органів
виконавчої влади та відсутності відповідного законодавчого регулювання,
з метою поетапного здійснення адміністративної реформи в Україні,
керуючись статтями 106 і 116 Конституції України, постановляю:

1. Відповідно до Конституції України вищим органом у системі органів
виконавчої влади є Кабінет Міністрів України, який спрямовує і координує
роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.

До складу Кабінету Міністрів України входять Прем’єр-міністр України,
Перший віце-прем’єр-міністр, три віце-прем’єр-міністри, міністри.

Прем’єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України,
спрямовує її на забезпечення здійснення внутрішньої і зовнішньої
політики держави, виконання Конституції і законів України, актів
Президента України, Програми діяльності Кабінету

550

Міністрів України та інших завдань, покладених на Кабінет Міністрів
України. Перший віце-прем’єр-міністр та віце-прем’єр-міністри згідно з
розподілом повноважень забезпечують виконання Конституції України,
законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України,
координують виконання заходів з відповідних питань міністерствами та
іншими центральними органами виконавчої влади, не здійснюючи при цьому
безпосереднього керівництва їх роботою.

Посади Прем’єр-міністра України, Першого віце-прем’єр-міністра,
віце-прем’єр-міністрів, міністрів за характером повноважень, порядком
призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних і не
відносяться до категорій посад державних службовців, визначених Законом
України «Про державну службу».

(частину другу статті 1 замінено частинами другою—четвертою згідно з
Указом Президента України від 29.05.2001р. № 345/2001,

у зв’язку з цим частини третю—сьому вважати відповідно частинами
п’ятою—дев’ятою)

До системи центральних органів виконавчої влади України входять
міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи
виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних
органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики
у визначеній сфері діяльності. Міністр як член Кабінету Міністрів
України особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної
політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами
виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає
рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів. Не допускається
прийняття актів Кабінету Міністрів України та утворених ним органів,
внесення проектів законів та актів Президента України з таких питань без
погодження з відповідним міністром. Міністр на виконання вимог
законодавства в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети
та стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення
поставлених цілей.

(абзац перший частини шостої статті 1 із змінами, внесеними згідно з
Указом Президента України від 26.05.2003 р. № 434/2003)

Міністр має перших заступників та заступників, які належать до числа
керівників відповідного міністерства. Порядок виконання обов’язків
міністра в разі його тимчасової відсутності визначається Кабінетом
Міністрів України.

(абзац другий частини шостої статті 1 в редакції Указу Президента
України від 26.05.2003р. № 434/2003) (частина шоста статті 1 в редакції
Указу Президента України від 29.05.2001 р. № 345/2001)

Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої
влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем’єр-міністр України
або один із віце-прем’єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет
(державна служба) вносить пропозиції щодо формування державної політики
відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її
реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій
сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з
питань, віднесених до його відання. Державний комітет (державну службу)
очолює його голова.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені
Конституцією та законодавством України особливі завдання та
повноваження, щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок
утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а
також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань.
Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його
голова.

Установити, що Кабінет Міністрів України вносить подання стосовно
створення центральних органів виконавчої влади за формою і статусом,
визначеними цією статтею.

2. Центральні органи виконавчої влади діють на підставі положень, які
затверджує Президент України.

Статус керівників центральних органів виконавчої влади та їх заступників
встановлюється положеннями про ці органи. Не допускається прирівняння
будь-яких посад в органах виконавчої влади за статусом до членів
Кабінету Міністрів України.

Керівників центральних органів виконавчої влади в установленому порядку
призначає на посади Президент України за поданням Прем’єр-міністра
України. Повноваження керівників центральних органів виконавчої влади на
цих посадах припиняє Президент України.

(частина третя статті 2 із змінами, внесеними згідно з Указами
Президента України від 14.07.2000р. № 899/2000,

від 02.12.2000р. №> 1277/2000, від 30.12.2000р. № 1394/2000, в редакції
Указу Президента України від 29.05.2001 р. № 345/2001)

3. Фінансування видатків на забезпечення діяльності центральних органів
виконавчої влади здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету
України.

Гранична чисельність працівників центральних органів виконавчої влади
затверджується Кабінетом Міністрів України.

Структуру міністерства затверджує міністр. Структуру іншого центрального
органу виконавчої влади затверджує його керівник. Структура центральних
органів виконавчої влади затверджується за погодженням з
Прем’єр-міністром України, Першим віце-прем’єр-міністром,
віце-прем’єр-мінісграми відповідно до розподілу їх функціональних
повноважень.

(частина третя статті 3 в редакції Указу Президента України від
29.05.2001 р. № 345/2001, із змінами, внесеними згідно з Указами
Президента України від 15.01.2002р. №22/2002, від 14.04.2003р. №
324/2003, від 26.05.2003р. № 434/2003)

Працівників центральних апаратів міністерств призначають на посади та
звільняють з посад відповідні міністри, інших центральних органів
виконавчої влади – їх керівники. Кандидатури на посади керівників
структурних підрозділів центральних органів виконавчої влади (крім
Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства закордонних справ
України, Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у
справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи,
Міністерства оборони України, Державного комітету у справах охорони
державного кордону України, Головного контрольно-ревізійного управління
України, Державної податкової адміністрації України, Державної митної
служби України, Державного департаменту України з питань виконання
покарань, Служби безпеки України, Управління державної охорони України)
попередньо погоджуються з Прем’єр-міністром України, Першим
віце-прем’єр-міністром, віце-прем’єр-міністрами відповідно до розподілу
їх функціональних повноважень, Міністром Кабінету Міністрів України.

(статтю 3 доповнено новою частиною четвертою згідно з Указом Президента
України від 14.04.2003р. № 324/2003, у зв’язку з цим частину четверту
вважати частиною п’ятою, частина четверта статті 3 із змінами, внесеними
згідно з

18 *-198 553

Указами Президента України від 26.05.2003р. № 434/2003, від 03.06.2003р.
№ 464/2003, від 19.06.2003р. № 540/2003)

Штатний розпис, кошторис видатків міністерства затверджує відповідний
міністр за погодженням з Міністерством фінансів України. Штатний розпис,
кошторис видатків іншого центрального органу виконавчої влади затверджує
керівник цього органу за погодженням з Міністерством фінансів України.

(частина п’ята статті 3 в редакції Указу Президента України

від 29.05.2002р. № 345/2001, із змінами, внесеними згідно з Указом
Президента України

від 26.05.2003р. № 434/2003)

Спрямування і координація діяльності інших центральних органів
виконавчої влади реалізується міністром шляхом визначення у спеціальному
директивному наказі стратегії діяльності та основних завдань цих
органів, що випливають з Програми діяльності Кабінету Міністрів України,
та одержання від них щорічних звітів щодо результатів їх діяльності в
межах, визначених спеціальним директивним наказом міністра.

Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні
органи, що утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються в порядку,
встановленому законодавством.

Керівників територіальних органів міністерства призначає на посади та
звільняє з посад у встановленому порядку міністр, іншого центрального
органу виконавчої влади – керівник цього органу.

(частина друга статті 5 із змінами, внесеними згідно з Указом Президента
України від 29.05.2001 р. № 345/2001, в редакції Указу Президента
України від 15.01.2002р. № 22/2002)

5і. Для забезпечення реалізації державної політики в особливо важливих
сферах діяльності та державного управління ними у складі окремих
центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом у межах
коштів, передбачених на їх утримання, можуть бути утворені відповідні
департаменти (служби).

Утворення департаменту (служби), призначення на посаду і звільнення з
посади його керівника та затвердження положення про департамент (службу)
здійснює Президент України.

(Указ доповнено статтею 5і згідно з Указом Президента України від
07.04.2000р. № 572/2000)

Установити, що Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на
утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи
державного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці органи
утворюються і діють у складі відповідного центрального органу виконавчої
влади.

Урядові органи державного управління здійснюють: управління окремими
підгалузями або сферами діяльності; контрольно-наглядові функції;

регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних і юридичних
осіб.

Керівники урядових органів державного управління призначаються на посади
та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням
керівника відповідного центрального органу виконавчої влади.

Положення про урядовий орган державного управління затверджується
Кабінетом Міністрів України.

Кабінету Міністрів України:

внести у двомісячний строк пропозиції щодо приведення актів Президента
України у відповідність з цим Указом;

привести у тримісячний строк свої рішення у відповідність з цим Указом;

внести у двомісячний строк пропозиції щодо утворення при Президентові
України єдиного органу (Управління справами) для вирішення питань
матеріально-технічного та іншого забезпечення Президента України,
Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України з метою значного
скорочення коштів на користування транспортом, утримання будинків,
іншого майна, управлінських витрат, зменшення апарату, що обслуговує
відповідні структури, тощо.

Президент України Л. КУЧМА

м. Київ

15 грудня 1999 року № 1572/99

Указ Президента України «Про зміни у структурі центральних органів
виконавчої влади»

(із змінами і доповненнями, внесеними Указами Президента України від З
квітня 2000року № 556/2000, від 25 травня 2000року № 721/2000, від 27
червня 2000року № 827/2000, від 14 липня 2000року № 902/2000, від 27
серпня 2000року № 1031/2000, від 23 жовтня 2000року № 1159/2000, від 5
грудня 2000року № 1303/2000, від 5 квітня 2001 року № 233/2001, від 5
червня 2001 року № 405/2001, від 11 липня 2001 року № 510/2001, від 7
серпня 2001 року № 603/2001, від 21 серпня 2001 року № 724/2001, від 13
вересня 2001 року № 836/2001, від 29 вересня 2001 року № 907/2001,

від 8 листопада 2001 року № 1056/2001, від 22 листопада 2001року №
1132/2001, від 14 грудня 2001 року № 1213/2001, від 27 грудня 2001 року
№ 1265/2001,

від 3 січня 2002року № 10/2002, від 5 березня 2002 року № 212/2002, від
16 березня 2002року № 259/2002, від 29 серпня 2002року № 780/2002, від
18 вересня 2002 року № 834/2002, від 1 жовтня 2002року № 887/2002, від
11 грудня 2002року № 1153/2002, від 31 січня 2003 року № 54/2003, від 15
липня 2003 року № 700/2003,

від 31 липня 2003 року № 772/2003)

З метою вдосконалення структури органів виконавчої влади та підвищення
ефективності державного управління, відповідно до пункту 15 статті 106
Конституції України постановляю:

1. Внести такі зміни до структури центральних органів виконавчої влади:

а) утворити:

Міністерство аграрної політики України – на базі Міністерства
агропромислового комплексу України, Державного комітету рибного

господарства України, Комітету з питань садівництва, виноградарства та
виноробної промисловості України та Комітету харчової промисловості
України, що ліквідуються;

Міністерство екології та природних ресурсів України – на базі
Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної
безпеки України, Комітету України з питань геології та використання
надр, Комітету України з питань гідрометеорології, Державної
адміністрації ядерного регулювання України, Головного управління
геодезії, картографії та кадастру та Державної комісії у справах
випробувань і реєстрації засобів захисту та регуляторів росту рослин і
добрив, що ліквідуються;

Міністерство економіки України – на базі Міністерства економіки України,
Міністерства зовнішніх економічних зв’язків і торгівлі України,
Державного комітету України по матеріальних резервах, Державного
інвестиційно-клірингового комітету, Національного агентства України з
питань розвитку та європейської інтеграції, Державної служби експортного
контролю та Агентства з питань спеціальних (вільних) економічних зон, що
ліквідуються;

(абзац четвертий пункту «а» статті 1 із змінами, внесеними згідно з
Указом Президента України від 27.06.2000р. № 827/2000)

Міністерство освіти і науки України – на базі Міністерства освіти
України та Державного комітету України з питань науки та інтелектуальної
власності, що ліквідуються;

Міністерство палива та енергетики України – на базі Міністерства
вугільної промисловості України, Міністерства енергетики України,
Державного департаменту з питань електроенергетики України, Державного
департаменту нафтової, газової та нафтопереробної промисловості України
та Державного департаменту з питань ядерної енергетики України, що
ліквідуються;

Державний комітет архівів України — на базі Головного архівного
управління України, що ліквідується;

Державний комітет інформаційної політики, телебачення та радіомовлення
України — на базі Державного комітету інформаційної політики України та
Державного комітету України по телебаченню і радіомовленню, що
ліквідуються;

Державний комітет молодіжної політики, спорту і туризму України — на
базі Державного комітету України у справах сім’ї та молоді, Державного
комітету України з фізичної культури і спорту та Державного комітету
України по туризму, що ліквідуються;

Державний комітет України з питань регуляторної політики та
підприємництва — на базі Державного комітету України з питань розвитку
підприємництва, що ліквідується;

Державний комітет промислової політики України – на базі Міністерства
промислової політики України, що ліквідується;

Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації України —
на базі Комітету України з питань стандартизації, метрології та
сертифікації та Державного комітету України у справах захисту прав
споживачів, що ліквідуються;

Державний комітет України у справах ветеранів – на базі Комітету України
у справах ветеранів війни та воєнних конфліктів в іноземних державах, що
ліквідується;

б) ліквідувати:

абзац другий пункту «б» статті 1 втратив чинність

(абзац другий пункту «б» статті 1 із змінами, внесеними згідно з Указом
Президента України від 05.04.2001р. № 233/2001, втратив чинність згідно
з Указом Президента України

від 03.01.2002р. № 10/2002)

абзац третій пункту «б» статті 1 виключено

(згідно з Указом Президента України від 27.06.2000р. № 827/2000)

Комітет України з монополії на виробництво та обіг спирту, алкогольних
напоїв і тютюнових виробів, поклавши його функції на Міністерство
фінансів України;

(абзац третій пункту «б» статті 1 втратив чинність у частині покладення
на Міністерство фінансів України функцій Комітету України з монополії на
виробництво та обіг спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів
згідно з Указом Президента України від 11.072001 р. № 510/2001)

Комітет медичної та мікробіологічної промисловості України, поклавши
його функції на Міністерство охорони здоров’я України;

Комітет України у справах нагляду за страховою діяльністю, поклавши його
функції на Міністерство фінансів України;

Комітет України по нагляду за охороною праці, поклавши його функції на
Міністерство праці та соціальної політики України;

(абзац п’ятий пункту «б» статті 1 втратив чинність у частині покладення
на Міністерство праці та соціальної політики України функцій Комітету
України по нагляду за охороною праці згідно з Указом Президента України
від 18.09.2002р. № 834/2002)

Державну адміністрацію морського та річкового транспорту України,
поклавши її функції на Міністерство транспорту України;

Державну адміністрацію автомобільного транспорту України, поклавши її
функції на Міністерство транспорту України;

Державну авіаційну адміністрацію України, поклавши її функції на
Міністерство транспорту України;

Державний департамент тракторного та сільськогосподарського
машинобудування України, поклавши його функції на Державний комітет
промислової політики України;

Державний департамент України з виробництва та переробки дорогоцінних
металів, поклавши його функції на Державний комітет промислової політики
України;

Національну комісію з питань повернення в Україну культурних цінностей,
поклавши її функції на Міністерство культури і мистецтв України;

Національне агентство України з управління державними корпоративними
правами, поклавши його функції на Фонд державного майна України;

Національне агентство з контролю за якістю та безпекою продуктів
харчування, лікарських засобів та виробів медичного призначення,
поклавши його функції на Міністерство охорони здоров’я України;

Агентство з питань банкрутства;

Ліцензійну палату;

Державну пробірну палату;

Державний інноваційний фонд України;

Головне управління Командувача Національної гвардії України, поклавши
відповідні його функції на Міністерство внутрішніх справ України та
Міністерство оборони України;

Національне бюро розслідувань України;

Державний центр страхового фонду документації України, поклавши його
функції на Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у
справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи;

(абзац двадцять другий пункту «б» статті 1 із змінами, внесеними згідно
з Указом Президента України від 03.04.2000р. № 556/2000)

Державну інвестиційно-клірингову компанію України.

2. Затвердити Схему організації та взаємодії центральних органів

виконавчої влади (додається).

3. Кабінету Міністрів України у тримісячний строк:

а) вирішити питання щодо створення:

відповідних департаментів та інших структур (на базі ліквідованих
центральних органів виконавчої влади) у складі новоутворених та діючих
центральних органів виконавчої влади. Керівники таких структур на
перехідний період прирівнюються за статусом до заступників міністрів;

абзац третій пункту «а» статті 3 виключено

(згідно з Указом Президента України від 27.06.2000р. № 827/2000)

державної госпрозрахункової установи (агентства) на базі ліквідованого
Агентства з питань банкрутства, яка підпорядковується Міністерству
економіки України;

державної небанківської фінансово-кредитної установи на базі
ліквідованого Державного інноваційного фонду України, яка
підпорядковується Міністерству освіти і науки України;

абзац сьомий статті 3 втратив чинність

(згідно з Указом Президента України від 25.05.2000р. № 721/2000)

казенного підприємства на базі ліквідованої Державної пробірної палати,
яке підпорядковується Міністерству фінансів України;

б) привести свої рішення у відповідність з цим Указом;

в) подати в установленому порядку пропозиції про внесення змін

до актів законодавства, що випливають з цього Указу;

г) подати проекти положень про центральні органи виконавчої

влади, утворені згідно з цим Указом.

До завершення реформування структури центральних органів виконавчої
влади забезпечити належне виконання функцій центральних органів
виконавчої влади, що ліквідуються.

Внести у тримісячний строк пропозиції щодо впорядкування переліку
центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні
військові та воєнізовані формування.

4. Визнати такими, що втратили чинність, Указ Президента України від 13
березня 1999 року № 250 «Про зміни в системі центральних органів
виконавчої влади України» (зі змінами, внесеними Указами Президента
України від 12 травня 1999 року № 500, від 16 червня 1999 року № 663,
від 2 серпня 1999 року № 943 і № 945, від 24 вересня 1999 року № 1219,
від 2 жовтня 1999 року № 1267, від 22 листопада 1999 року№ 1474).

Президент України Л. КУЧМА

м. Київ

15 грудня 1999 року № 1573/99

Додаток до Указу Президента України

від 15 грудня 1999 року № 1573/99

Схема організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади

І. Міністерства, керівники яких входять до складу Кабінету Міністрів
України;

Міністерство аграрної політики України, Міністерство внутрішніх справ
України, Міністерство екології та природних ресурсів України,
Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України,

(абзац розділу 1 із змінами, внесеними згідно з Указом Президента
України

від 2108.2001р. № 724/2001)

Міністерство палива та енергетики України, Міністерство закордонних
справ України, Міністерство культури і мистецтв України,

Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту
населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерство оборона
України, Міністерство освіти і науки України, Міністерство охорони
здоров’я України, Міністерство праці та соціальної політики України,
Міністерство промислової політики України,

(розділ /доповнено абзацом згідно з Указом Президента України

від 05.06.2001 р. № 405/2001)

Міністерство транспорту України, Міністерство фінансів України,

Міністерство юстиції України.

II. Державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади, статус
яких прирівнюється до Державного комітету України:

Державний комітет архівів України,

Державний комітет України з будівництва та архітектури,

Державний комітет України з питань житлово-комунального господарства,

(абзац розділу II замінено двома абзацами згідно з Указом Президента
України від 16.03.2002р. № 259/2002)

Державний комітет України по водному господарству, Державний комітет
України по земельних ресурсах, Державний комітет зв’язку та
інформатизації України, Державний комітет України з енергозбереження,
Державний комітет України з нагляду за охороною праці,

(розділ II доповнено абзацом згідно з Указом Президента України від

18.09.2002р. № 834/2002)

Державний комітет України з питань фізичної культури і спорту,

(розділ II доповнено абзацом згідно з Указом Президента України від
22.11.2001 р. № 1132/2001)

Державний комітет України у справах релігій, Державний комітет
телебачення і радіомовлення України,

(абзац розділу II із змінами, внесеними згідно з Указом Президента
України від 31.01.2003р. № 54/2003)

Державний комітет лісового господарства України, Державний комітет
України з державного матеріального резерву,

(розділ II доповнено абзацом згідно з Указом Президента України

від 07.08.2001 р. № 603/2001)

Державний комітет України у справах сім’ї та молоді,

(розділ II доповнено абзацом згідно з Указом Президента України

від 22.11.2001 р. № 1132/2001)

Абзац розділу II виключено

(згідно з Указом Президента України від 22.11.2001 р. № 1132/2001)

Державний комітет України у справах національностей та міграції,

(розділ II доповнено абзацом згідно з Указом Президента України

від 13.09.2001 р. № 836/2001)

Абзац розділу II виключено

(згідно з Указом Президента України від 0$ 06.2001 р. М> 405/2001)

Державний комітет України у справах ветера^ Абзац розділу II виключено

(згідно з Указом Президента України від 3{ 2003р. № 772/2003)

Абзац розділу II виключено

(згідно з Указом Президента України від 0\ ю 2002р. № 887/2002)

Державний комітет статистики України, Вища атестаційна комісія України,
Національне космічне агентство України, Пенсійний фонд України,

Головне контрольно-ревізійне управління України,

(абзац розділу II із змінами, внесеними згідно з Указом Президента
України

від 27Ж2000р. №3031/2000)

Державне казначейство України,

Державна служба автомобільних доріг Укращи;

(розділ II доповнено абзацом згідно з Указом Президента України

від 08. ]12001 р. № 1056/2001) Державна туристична адміністрація
України.

(розділ II доповнено абзацом згідно з Ука.зом Президента України

від 14.12.2001 р. № 1213/2001)

III. Центральні органи виконавчої влади зі соціальним статусом:
Антимонопольний комітет України, Державна податкова адміністрація
України, Державна судова адміністрація України,

(розділ III доповнено абзацом згідно з Ука:зом Президента України

від 2^.08.2002р. № 780/2002)

Державна митна служба України,

Державний комітет України з питань регу%ТОрНОї політики та
підприємництва,

Державний комітет ядерного регулювання України,

(розділ III доповнено абзацом згідно з Ука:зом Президента України

від 05. ]2.2000р. № 1303/2000)

Національна комісія регулювання електроенергетики України,

Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку України,

Державний департамент України з питань виконання покарань,

Фонд державного майна України,

Служба безпеки України,

Управління державної охорони України,

Головне управління державної служби України,

Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України,

(розділ НІ доповнено абзацом згідно з Указом Президента України

від 23.10.2000р. № 1159/2000, абзац розділу III із змінами, внесеними
згідно з Указом Президента України

від 27.12.2001 р. № 1265/2001)

Національний координаційний центр адаптації військовослужбовців,
звільнених у запас або відставку, та конверсії колишніх військових
об’єктів,

(розділ III доповнено абзацом згідно з Указом Президента України

від 29.09.2001р. № 907/2001)

Державна служба експортного контролю України,

(розділ III доповнено абзацом згідно з Указом Президента України

від 27.12.2001 р. № 1265/2001)

Державний комітет України з питань технічного регулювання та споживчої
політики,

(розділ НІ доповнено абзацом згідно з Указом Президента України

від 01.10.2002р. № 887/2002)

Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України,

(розділ III доповнено абзацом згідно з Указом Президента України

від 11.12.2002р. № 1153/2002)

Національне космічне агентство України,

(розділ III доповнено абзацом згідно з Указом Президента України

від 15.07.2003р. № 700/2003)

Адміністрація Державної прикордонної служби України.

(розділ III доповнено абзацом згідно з Указом Президента України

від 31.07.2003р. № 772/2003)

IV. Центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і
координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів:

підрозділ розділу IV виключено

(згідно з Указом Президента України від 05.03.2002р. № 212/2002)

через Міністра економіки та з питань європейської інтеграції України:

(назва підрозділу розділу IV в редакції Указу Президента України

від 27.12.2001 р. № 1265/2001)

Абзац розділу IV виключено

(згідно з Указом Президента України від 16.03.2002р. № 259/2002)

Державний комітет України з енергозбереження, Абзац розділу IV втратив
чинність

(згідно з Указом Президента України від 14.07.2000р. № 902/2000)

Абзац розділу IV виключено

(згідно з Указом Президента України від 01.10.2002р. № 887/2002)

через Міністра праці та соціальної політики України: Державний комітет
України у справах ветеранів; через Міністра транспорту України: Державна
служба автомобільних доріг України,

(розділ IV доповнено абзацами згідно з Указом Президента України

від 08.112001р. № 1056/2001)

через Міністра фінансів України:

Головне контрольно-ревізійне управління України,

(абзац розділу IV із змінами, внесеними згідно з Указом Президента
України

від 27.08.2000р. № 1031/2000)

Державне казначейство України;

через Міністра юстиції України:

Державний комітет України у справах релігій.

Глава Адміністрації

Президента України В. ЛИТВИН

Указ Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення
адміністративної реформи в Україні»

(із змінами і доповненнями, внесеними Указами Президента України від 15
січня 2002року № 22/2002, від 3 червня 2003року № 464/2003)

Указ втратив чинність у частині, що стосується посад державних
секретарів міністерств, їх перших заступників та заступників

(згідно з Указом Президента України від 26 травня 2003року № 434/2003)

На реалізацію основних положень Концепції адміністративної реформи в
Україні та з метою вдосконалення системи державного управління,
забезпечення ефективної діяльності Кабінету Міністрів України,
міністерств, інших органів виконавчої влади, а також їх апаратів
постановляю:

Стаття 1 втратила чинність

(згідно з Указом Президента України від 03.06.2003р. № 464/2003)

Стаття 2 втратила чинність

(стаття 2 із змінами, внесеними згідно з Указом Президента України від
15.01.2002р. №22/2002, втратила чинність згідно з Указом Президента
України від 03.06.2003р. № 464/2003)

Стаття 3 втратила чинність

(згідно з Указом Президента України від 03.06.2003р. № 464/2003)

Стаття 4 втратила чинність

(згідно з Указом Президента України від 03.06.2003р. № 464/2003)

Стаття 5 втратила чинність

(згідно з Указом Президента України від 03.06.2003р. № 464/2003)

Стаття 6 втратила чинність

(згідно з Указом Президента України від 03.06.2003р. № 464/2003)

Стаття 7 втратила чинність

(згідно з Указом Президента України від 03.06.2003 р. № 464/2003)

Стаття 8 втратила чинність

(згідно з Указом Президента України від 03.06.2003р. № 464/2003)

Внести до Указів Президента України такі зміни;

1) в Указі Президента України від 15 грудня 1999 року № 1572 «Про
систему центральних органів виконавчої влади»: а) у статті І:

частину другу замінити трьома новими частинами такого змісту: «До складу
Кабінету Міністрів України входять Прем’єр-міністр

України, Перший віце-прем’єр-міністр, три вще-прем’єр-міністри,

міністри.

Прем’єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України,
спрямовує її на забезпечення здійснення внутрішньої і зовнішньої
політики держави, виконання Конституції і законів України, актів
Президента України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України та
інших завдань, покладених на Кабінет Міністрів України. Перший
віце-прем’єр-міністр та вще-прем’єр-міністри згідно з розподілом
повноважень забезпечують виконання Конституції України, законів України,
актів Президента України і Кабінету Міністрів України, координують
виконання заходів з відповідних питань міністерствами та іншими
центральними органами виконавчої влади, не здійснюючи при цьому
безпосереднього керівництва їх роботою.

Посади Прем’єр-міністра України, Першого віце-прем’єр-міністра,
віце-прем’єр-міністрів, міністрів за характером повноважень, порядком
призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних і не
відносяться до категорій посад державних службовців, визначених Законом
України «Про державну службу».

У зв’язку з цим частини третю—сьому вважати відповідно частинами
п’ятою-дев’ятою;

частину шосту викласти в такій редакції:

«Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних
органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики
у визначеній сфері діяльності. Міністр як член Кабінету Міністрів
України особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної
політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами
виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає
рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів за поданням
державного секретаря міністерства. Не допускається прийняття актів
Кабінету Міністрів України та утворених ним органів, внесення проектів
законів та актів Президента України з таких питань без погодження з
відповідним міністром. Міністр на виконання вимог законодавства в межах
наданих повноважень визначає політичні пріоритети та стратегічні напрями
роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей.

Порядок виконання обов’язків Міністра у разі його тимчасової відсутності
визначається Кабінетом Міністрів України»:

б) у статті 2:

частину третю викласти в такій редакції:

«Керівників центральних органів виконавчої влади в установленому порядку
призначає на посади Президент України за поданням Прем’єр-міністра
України. Повноваження керівників центральних органів виконавчої влади на
цих посадах припиняє Президент України»;

в) частини третю та четверту статті З викласти в такій редакції:

«Структуру міністерства затверджує державний секретар міністер-

ства за погодженням з міністром. Структуру іншого центрального ор-

гану виконавчої влади затверджує його керівник.

Штатний розпис, кошторис видатків міністерства затверджує державний
секретар міністерства за погодженням з Міністерством фінансів України.
Штатний розпис, кошторис видатків іншого центрального органу виконавчої
влади затверджує керівник цього органу за погодженням з Міністерством
фінансів України»;

г) частину другу статті 5 після слів «у встановленому порядку» до-

повнити словом «відповідний»;

2) частину першу статті 2 Указу Президента України від 15 грудня 1999
року № 1574 «Про склад Кабінету Міністрів України» викласти в такій
редакції:

«Діяльність Кабінету Міністрів України забезпечується Секретаріатом
Кабінету Міністрів України (далі — Секретаріат). Секнатисне

ретаріат очолює Державний секретар Кабінету Міністрів України, якого
призначає на посаду за поданням Прем’єр-міністра України і звільняє з
посади Президент України». 10. Кабінету Міністрів України:

прискорити завершення функціональних обстежень відповідних міністерств
та інших центральних органів виконавчої влади, внесення за їх
результатами пропозицій щодо дальшого проведення адміністративної
реформи, які б передбачали, зокрема, спрощення системи державного
управління, ліквідацію її неефективних ланок, запровадження уніфікованих
структур апаратів центральних органів виконавчої влади, впорядкування та
підвищення рівня заробітної плати державних службовців, маючи на меті
створення реальних умов для здійснення відбору державних службовців на
конкурсних засадах;

вжити відповідних заходів для забезпечення законодавчого врегулювання
питань правового статусу членів Кабінету Міністрів України, прискорення
узгодження проблемних позицій та прийняття законів «Про Кабінет
Міністрів України», «Про адміністративно-територіальний устрій», а також
про Раду міністрів Автономної Республіки Крим, про міністерства та інші
центральні органи виконавчої влади, про державний контроль у сфері
діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб, про внесення
змін до Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про
місцеві державні адміністрації» тощо;

подати у двомісячний строк пропозиції щодо внесення до законів та актів
Президента України змін, які випливають із цього Указу;

внести відповідно до порядку, передбаченого статтею 4 цього Указу,
пропозиції щодо призначення на посади Державного секретаря Кабінету
Міністрів України, державних секретарів міністерств, їх перших
заступників та заступників, а також звільнення з посад перших
заступників та заступників міністрів;

внести пропозиції щодо приведення положень про міністерства у
відповідність із цим Указом, визначивши, зокрема, повноваження державних
секретарів міністерств з урахуванням особливостей відповідних
міністерств;

привести свої рішення у відповідність із цим Указом.

Президент України Л. КУЧМА

м. Київ

29 травня 2001 року № 345/2001

Указ Президента України «Про деякі заходи щодо оптимізацїі керівництва
в системі центральних органів виконавчої влади»

З метою забезпечення сприятливих умов для послідовного здійснення в
Україні реформи політичної системи та зважаючи на тривале гальмування
процесу прийняття законодавчих актів щодо порядку організації та
діяльності центральних органів виконавчої влади та статусу їх
керівників, постановляю:

Ліквідувати посади державних секретарів міністерств, їх перших
заступників та заступників і ввести посади перших заступників та
заступників міністрів. Перших заступників та заступників міністрів
призначає на посади за поданням Прем’єр-міністра України та припиняє їх
повноваження на цих посадах Президент України. Кількість перших
заступників та заступників міністрів визначає Президент України.

Установити, що державні секретарі міністерств, їх перші заступники та
заступники, призначені на посади до набрання чинності цим Указом,
продовжують виконувати свої обов’язки згідно з Примірним положенням про
державного секретаря міністерства, затвердженим Указом Президента
України від 14 липня 2001 року № 529, з іншими актами законодавства
України до призначення відповідних перших заступників і заступників
міністрів.

Внести до Указу Президента України від 15 грудня 1999 року № 1572 «Про
систему центральних органів виконавчої влади» (зі змінами, внесеними
Указами від 7 квітня 2000 року № 572, від 14 липня 2000 року № 899, від
2 грудня 2000 року № 1277, від 30 грудня 2000 року № 1394, від 29 травня
2001 року № 345, від 15 січня 2002 року № 22, від 14 квітня 2003 року №
324) такі зміни:

а) у частині шостій статті 1:

в абзаці першому слова «за поданням державного секретаря міністерства»
виключити;

абзац другий викласти в такій редакції:

«Міністр має перших заступників та заступників, які належать до числа
керівників відповідного міністерства. Порядок виконання обов’язків
міністра в разі його тимчасової відсутності визначається Кабінетом
Міністрів України»;

б) у статті 3;

у частині третій слова «за пропозицією державного секретаря
міністерства» виключити;

у частині четвертій слова «державні секретарі міністерств за погодженням
з відповідними міністрами» замінити словами «відповідні міністри»;

у частині п’ятій слова «державний секретар міністерства» замінити
словами «відповідний міністр».

Визнати таким, що втратив чинність, Указ Президента України від 29
травня 2001 року № 345 «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення
адміністративної реформи в Україні» (зі змінами, внесеними Указом від 15
січня 2002 року № 22) у частині, що стосується посад державних
секретарів міністерств, їх перших заступників та заступників.

Прем’єр-міністрові України внести у двомісячний строк пропозиції щодо
кандидатур на посади перших заступників і заступників міністрів.

Кабінету Міністрів України:

подати у тримісячний строк пропозиції щодо приведення актів Президента
України у відповідність із цим Указом; привести свої рішення у
відповідність із цим Указом.

Президент України Л. КУЧМА

м. Київ

26 травня 2003 року № 434/2003

Рекомендована література

АВЕР’ЯНОВ В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К., 1997. — 48 с.

АВЕР’ЯНОВ В. Б.} АНДРІЙКО О. Ф. Виконавча влада і державний

контроль. – К., 1999. – 48 с. Административное право зарубежных стран:
Учебник / Под ред.

Н. Козырина, М. А. Штатиной. — М., 2003. — 464 с. Административное
право: Учебник / Под общ. ред. Г. В. Атаманчу-

ка. – М., 2003. – 392 с. Адміністративне право України: Підручник / За
заг. ред. С. В. Ківало-

ва. — Одеса, 2003. — 896 с. Адміністративне право України: Підручник для
юрид. вузів і фак. /

За ред. Ю. П. Битяка. – X., 2000. – 520 с. Адміністративна реформа для
людини (науково-практичний нарис) /

За заг. ред. І. Б. Коліушка. — К., 2001. — 72 с. Адміністративна
відповідальність в Україні: Навчальний посібник.

2-е видання / За заг. ред. А. Т. Комзюка. — X., 2001. — 112 с.
Адміністративна реформа — історія, очікування та перспективи /

Упорядник В. П. Тимощук. — К., 2002. — 100 с. АЛЕКСЕЕВ С. С. Право:
азбука — теория — философия. Опыт комплексного исследования. — М., 1999.
— 712 с. • АНДРІЙКО О. Ф. Державний контроль у сфері виконавчої влади. —

К., 1999.-45 с.

Антологія української юридичної думки. Том 5: Поліцейське та
адміністративне право / Відп. ред. Ю. І. Римаренко,

Б. Авер’янов. — К., 2003. – 600 с.

БАНДУРКА О. М. Основи управління в органах внутрішніх справ України:
теорія, досвід, шляхи удосконалення. — X., 1996. — 398 с.

БАНДУРКА A. M., ТИЩЕНКО H. M. Административна процесс: Учебник. – X.,
2001. – 352 с.

ВАСИЛЬЕВ А. С. Административное право Украины (общая часть): Учебное
пособие. — X., 2001. — 288 с.

Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б.
Авер’яно-ва.-К., 2002. – 668 с.

ГОЛОСНІЧЕНКО І. П. Адміністративне право України (основні категорії і
поняття): Навчальний посібник. — Ірпінь, 1998. — 108 с.

ГОЛОСНІЧЕНКО І. П., СТАХУРСЬКИЙ M. Ф. Адміністративний процес:
Навчальний посібник. — К., 2003 — 256 с.

ДАВИДЕ, ЖОФФРЕ-СПИНОЗИ К Основные правовые системы современности / Пер.
с фр. В. А. Туманова. — М., 1998. — 400 с.

Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку / За заг.
ред. В. Б. Авер’янова. — К., 1999. — 272 с.

Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В. Б.
Авер’янова. – К., 1999. – 266 с.

Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та
організаційні засади: Навчальний посібник / За заг. ред. H. P. Нижник,
В. M. Олуйка. – Львів, 2002. – 352 с.

Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та
практики / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. — К., 2003. — 384 с.

Державне управління та адміністративне право в сучасній Україні:
актуальні проблеми реформування / За заг. ред. В. Б. Авер’янова, І. Б.
Коліушка. – К., 1999. — 50 с.

Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В. Б. Авер’янова.
– К., 1998.-432 с.

ДОДИНЕ. В. Административная деликтология: Курс лекций. — Одесса, 1997. –
116 с.

КИВАЛОВ С В. Таможенное право (Административная ответственность за
нарушение таможенных правил). — Одесса, 1996. — 147 с.

КІВАЛОВ С. В., БІЛА Л. P. Адміністративне право України:
Навчально-методичний посібник. — Одеса, 2001. — 302 с.

КІВАЛОВ С. В., БІЛА Л. Р. Організація державної служби в Україні:
Навчально-методичний посібник. — Одеса, 2002. — 328 с.

КОВАЛЬ Л. В. Адміністративне право України: Курс лекцій. — К., 1994. –
154 с.

КОЗЛОВ Ю. М. Административное право в вопросах и ответах: Учебное
пособие. — M., 2000. — 237 с.

КОЛІУШКО І. Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в
Україні. — К., 2002. — 260 с.

КОЛПАКОВ В. К.} КУЗЬМЕНКО О. В. Адміністративне право України:
Підручник. — К., 2003. — 544 с.

КОМЗЮК А. Т. Заходи адміністративного примусу в правоохоронній
діяльності міліції: поняття, види та організаційно-правові питання
реалізації. — X., 2002. — 336 с.

ЛУК’ЯНЕЦЬ Д. М. Інститут адміністративної відповідальності: проблеми
розвитку. — К., 2001. — 220 с.

Механізми координації європейської політики: практика країн-членів та
країн-кандидатів / За заг. ред. Н. Гнидюк. — К., 2003. — 384 с.

ОБОЛЕНСЬКИЙ О. Ю. Державне управління та державна служба: сучасні
напрямки розвитку. — Одеса, 2003. — 320 с.

ОПРИШКО В. Ф. Міжнародне економічне право: Підручник. Видання 2-е,
перероблене і доповнене. — К., 2003. — 311 с.

ПЕРЕПЕЛЮК В. Г. Адміністративний процес. Загальна частина: Навчальний
посібник — Чернівці, 2001. — 367 с.

ПЕТРИШИНА. В. Государственная служба. Историко-теоретические
предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ. – X.,
1998. – 182 с.

Проблеми реалізації Конституції України: теорія і практика / Відп. ред.
В. Ф. Погорілко. — К., 2003. — 652 с.

РЯБЧЕНКО О. П. Держава і економіка: адміністративно-правові аспекти
взаємовідносин. — X., 1999. — 304 с.

САНИАХМЕТОВА Н. А. Регулирование предпринимательской деятельности в
Украине: организационно-правовые аспекты. — Одесса, 1998.- 232 с.

СЕЛІВАНОВ А. О. Адміністративній процес в Україні: реальність і
перспективи розвитку правових доктрин. — К., 2000. — 68 с.

СЕЛІВАНОВ В. М. Право і влада суверенної України: методологічні аспекти.
— К., 2002. — 724 с.

СИРЕНКО В. Ф. Интересы в системе основных институтов советского
государственного управления. — К., 1982. — 214 с.

ТИЩЕНКО Н. М. Административно-процессуальный статус гражданина Украины:
проблемы теории и пути совершенствования. — X., 1998.- 268 с.

ХАИЕК Ф. А. Право, законодавство та свобода. Том 3. Політичний устрій
вільного народу / Пер. з англ. — К., 2000. — 252 с.

ХАРИТОНОВА О І, ХАРИТОНОВ Є О Порівняльне право Європи Основи
порівняльного правознавства Європейські традиції — X,2002 – 592 с

ЦВЄТКОВ В В, ГОРБАТЕНКО В П Демократія Управління Бюрократія -К,2001 –
248 с

ШАПОВАЛ В М Виконавча влада в розвинутих країнах (конституційно-правовий
аспект) — К , 1996 — 60 с

ІПЛЬОЕР Б , СОЙКО І Німецько-украінсько-російський коментований словник
з адміністративного права / За заг ред Б Шльоера та Ю Зайцева — К ,
2003. — 464 с.

]міст

Слово до читача 5

Вступ до академічного курсу 7

РОЗДІЛІ. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ

АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

ГЛАВА 1. Основні етапи історичного розвитку

адміністративного права 15

§ 1. Виникнення засад адміністративного права:

від поліцейського до адміністративного права 15

§ 2. Формування науки адміністративного права

в європейських країнах 19

§ 3. Ознаки рецепції римського публічного права

у становленні сучасного адміністративного права 24

ГЛАВА 2. Становлення і розвиток українського

адміністративного права 28

§ 1. Правове регулювання управління

на теренах України в період середньовіччя

і Нового часу 28

§ 2. Зародження і становлення наукових

засад поліцейського та адміністративного права 32

§ 3. Українська адміністративно-правова наука

і практика на початку XX ст. 38

§ 4. Українська наука адміністративного права

радянського періоду 40

§ 5. Формування адміністративно-правової науки

у незалежній Україні 43

РОЗДІЛИ. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО

ГЛАВА 3. Виконавча влада і державне управління 49

§ 1. Виконавча влада як гілка державної влади

та її управлінська спрямованість 49

§ 2. Управління: загальне поняття і соціальна природа …53

576 § 3. Поняття державного управління у широкому

і вузькому розумінні 56

§ 4. Співвідношення державного управління

і виконавчої влади 61

§ 5. Державне регулювання і державне управління:

співвідношення понять 63

ГЛАВА 4. Предмет, метод і принципи

адміністративного права 67

§ 1. Необхідність уточнення традиційного

погляду на предмет адміністративного права 67

§ 2. Предмет адміністративного права:

сучасне визначення 70

§ 3. Метод адміністративного права 73

§ 4. Сучасна трансформація методу

адміністративного права 77

§ 5. Принципи адміністративного права 80

ГЛАВА 5. Адміністративно-правова наука

і науки про управління 85

§ 1. Українська наука адміністративного права

на сучасному етапі 85

§ 2. Науки про управління та організаційна наука 90

§ 3. Порівняльно-правовий метод

у науці адміністративного права 96

§ 4. Навчальний курс адміністративного права 104

РОЗДІЛІВ. НОРМИ, СИСТЕМА

І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

ГЛАВА 6. Норми адміністративного права 109

§ 1. Поняття і структура норм адміністративного права 109

§ 2. Зростання ролі адміністративно-правових норм

у регулюванні управлінських відносин 115

§ 3. Дія адміністративно-правових норм 117

§ 4. Види адміністративно-правових норм 119

ГЛАВА 7. Система адміністративного права та його місце

в українській правовій системі 125

§ 1. Система адміністративного права: поняття і зміст 125

§ 2. Підгалузі та інститути в системі

адміністративного права 128

577 § 3. Адміністративне право — галузь публічного права 131

§ 4. Зв’язки адміністративного права з іншими галузями

українського права 135

ГЛАВА 8. Джерела адміністративного права

та адміністративне законодавство 139

§ 1. Поняття джерел адміністративного права 139

§ 2. Види джерел адміністративного права 141

§ 3. Адміністративне законодавство

і форми його систематизації 147

§ 4. Кодифікація як провідна форма систематизації

адміністративного законодавства 150

§ 5. Адміністративний кодекс УРСР 1927 p.:

з досвіду створення і реалізації 155

РОЗДІЛIV РЕАЛІЗАЦІЯ НОРМ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА ТА
АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ВІДНОСИНИ

ГЛАВА 9. Реалізація адміністративно-правових норм 167

§ 1. Поняття і форми реалізації

адміністративно-правових норм 167

§ 2. Застосування адміністративно-правових

норм як особлива форма їх реалізації 170

§ 3. Основні риси правозастосовчої діяльності 172

ГЛАВА 10. Адміністративно-правові відносини 175

§ 1. Категорія «адміністративно-правові відносини»

у науці адміністративного права 175

§ 2. Поняття і зміст адміністративно-правових відносин 177

§ 3. Адміністративно-правові відносини

і юридичні факти 179

§ 4. Види адміністративно-правових відносин 182

§ 5. Державно-управлінські відносини у складі

адміністративних правовідносин 185

РОЗДІЛ V. СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

ГЛАВА 11. Загальна характеристика суб’єктів

адміністративного права * Л 89

§ 1. Поняття і види суб’єктів адміністративного права „…189

§ 2. Поняття адміністративної правосуб’єктності

та адміністративно-правового статусу. 191

ГЛАВА 12. Фізичні особи: адміністративно-правовий

статус 195

§ 1. Фізична особа як суб’єкт адміністративного права:

співвідношення дефініцій 195

§ 2. Адміністративно-правовий статус громадян

та інших фізичних осіб 198

§ 3. Врахування вимог Європейської конвенції

з прав людини 203

ГЛАВА 13. Органи виконавчої влади: поняття, система,

адміністративно-правовий статус 206

§ 1. Поняття і види органів виконавчої влади 206

§ 2. Система органів виконавчої влади та основні засади її

структурної побудови 211

§ 3. Президент України і система органів

виконавчої влади 216

§ 4. Кабінет Міністрів України 218

§ 5. Центральні органи виконавчої влади 222

§ 6. Місцеві органи виконавчої влади 227

§ 7. Органи виконавчої влади у світлі

адміністративної реформи в Україні 231

ГЛАВА 14. Адміністративно-правовий статус інших державних

органів, органів місцевого самоврядування,

організацій та підприємств 235

§ 1. Адміністративно-правовий статус інших

(крім органів виконавчої влади) державних органів 235

§ 2. Адміністративно-правовий статус органів місцевого

самоврядування 242

§ 3. Адміністративно-правовий статус службовців

державних органів і органів

місцевого самоврядування 245

§ 4. Об’єднання громадян

та їх адміністративно-правовий статус 248

§ 5. Основні риси адміністративно-правового

статусу підприємств, установ, організацій 253

579

РОЗДІЛ VI АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ

ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

ГЛАВА 15. Функції, компетенція і режими діяльності

органів виконавчої влади 259

§ 1. Діяльність органів виконавчої влади:

загальна характеристика змісту і форм 259

§ 2. Функції і компетенція органів виконавчої влади 262

§ 3. Адміністративний розсуд у діяльності

органів виконавчої влади 265

§ 4. Адміністративно-правові режими 269

ГЛАВА 16. Форми державного управління 276

§ 1. Поняття і види форм державного управління ..276

§ 2. Поняття і види правових актів управління;

вимоги, що ставляться до них 280

§ 3. Порядок прийняття та чинність

правових актів управління 287

§ 4. Адміністративні договори 290

ГЛАВА 17. Методи державного управління 296

§ 1. Поняття методів державного управління 296

§ 2. Види методів державного управління 299

§ 3. Правова форма методів державного управління 302

РОЗДІЛ VII ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА її АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

ГЛАВА 18. Організаційно-правові засади державної служби 307

§ 1. Служба у суспільстві та державна служба 307

§ 2. Поняття посади і посадової особи,

класифікація посад 313

§ 3. Управління державною службою 318

§ 4. Служба в органах місцевого

самоврядування: загальна характеристика 323

ГЛАВА 19. Складові елементи інституту

державної служби 327

§ 1. Проходження державної служби: загальне поняття 327

§ 2. Стадії проходження державної служби 329

§ 3. Соціальне забезпечення державних службовців 334

§ 4. Дисциплінарна відповідальність

державних службовців 335

§ 5. Особливості дисциплінарної відповідальності

окремих видів державних службовців 338

РОЗДІЛ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

ГЛАВА 20. Контроль у системі засобів забезпечення законності

у державному управлінні ,….345

§ 1. Поняття і система засобів забезпечення законності

у державному управлінні 345

§ 2. Державний контроль: поняття і роль

у державному управлінні 348

§ 3. Класифікація видів державного контролю 351

§ 4. Контроль з боку органів місцевого самоврядування 355

§ 5. Контроль з боку громадських організацій 357

ГЛАВА 21. Види державного контролю 360

§ 1. Внутрішній адміністративний контроль 360

§ 2. Контроль з боку Президента України , 363

§ 3. Парламентський контроль 365

§ 4. Здійснення парламентського контролю

через Уповноваженого Верховної Ради України

з прав людини і Рахункову палату 368

§ 5. Судовий контроль 373

§ 6. Прокурорський нагляд 376

ГЛАВА 22. Засоби захисту прав громадян у державному управлінні 378

§ 1. Право громадян на звернення 378

§ 2. Оскарження в адміністративному порядку та його

особливості в окремих сферах державного управління 382

§ 3. Порядок судового захисту прав громадян

у державному управлінні 388

ГЛАВА 23. Адміністративна юстиція — провідний засіб судового захисту
прав громадян

у державному управлінні 393

§ 1. Створення системи адміністративних судів в Україні 393

§ 2. Забезпечення доступності правосуддя

в адміністративному судочинстві 397

§ 3. Принципи адміністративного судочинства 402

§ 4. Адміністративна юстиція у зарубіжних країнах 404

РОЗДІЛ IX. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРИМУС

І АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

ГЛАВА 24. Адміністративний примус 411

§ 1. Поняття адміністративного примусу 411

§ 2. Класифікація заходів адміністративного примусу 415

§ 3. Адміністративно-запобіжні заходи 416

§ 4. Заходи адміністративного припинення 421

ГЛАВА 25. Загальні засади адміністративної

відповідальності 429

§ 1. Поняття адміністративної відповідальності

та її законодавче регулювання 430

§ 2. Адміністративний проступок

як підстава адміністративної відповідальності 432

§ 3. Адміністративні стягнення:

поняття, перелік і накладення 441

§ 4. Особливості адміністративної

відповідальності спеціальних суб’єктів 452

§ 5. Інші види юридичної відповідальності,

що регулюються адміністративним правом 458

ГЛАВА 26. Особливості адміністративної

відповідальності юридичних осіб 464

§ 1. Адміністративна відповідальність юридичних осіб

за українським законодавством 464

§ 2. Поняття вини юридичної особи 467

§ 3. Особливості підстав адміністративної

відповідальності юридичних осіб 470

РОЗДІЛ X. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС

І АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОВАДЖЕННЯ

ГЛАВА 27. Адміністративний процес 477

§ 1. Поняття адміністративного процесу 477

§ 2. Принципи адміністративного процесу 479

§ 3. Правові презумпції

адміністративного процесу 482

ГЛАВА 28. Адміністративні провадження та адміністративно-

процесуальний статус громадянина 487

§ 1. Адміністративні провадження:

поняття, класифікація, стадії 487

§ 2. Неюрисдикційні адміністративні провадження 489

§ 3. Юрисдикційні адміністративні провадження 492

§ 4. Адміністративно-процесуальний статус громадянина 495

ГЛАВА 29. Окремі види неюрисдикційних проваджень 500

§ 1. Реєстраційні провадження 500

§ 2. Дозвільні провадження 505

§ 3. Контрольні провадження 509

ГЛАВА ЗО. Провадження у справах про адміністративні

правопорушення 515

§ 1. Суб’єкти, уповноважені розглядати справи

про адміністративні правопорушення 515

§ 2. Стадії провадження у справах про адміністративні

правопорушення 518

РОЗДІЛ XL АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО У СУЧАСНІЙ ЄВРОПІ

ГЛАВА 31. Адміністративне право окремих

західноєвропейських країн 533

§ 1. Адміністративне право Франції 533

§ 2. Адміністративне право Німеччини 538

§ 3. Адміністративне право Великої Британії 544

ДОДАТКИ 550

Указ Президента України від 15.12.1999 р.

«Про систему центральних органів виконавчої влади»

№ 1572 550

Указ Президента від 15.12.1999 р.

«Про зміни у структурі центральних органів

виконавчої влади» № 1573 556

Указ Президента України від 29.05.2001 р.

«Про чергові заходи щодо дальшого здійснення

адміністративної реформи в Україні» № 345 566

Указ Президента України від 26.05.2003 р.

«Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в системі центральних
органів виконавчої влади»

№ 434 570

Рекомендована література 572

Зміст 576

Алексеев С. С. Теория права. 2-е изд. — М., 1995. — С. 256. 516

Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право:
история развития и основные современные концепции. — М.: Юристъ» 2002. —
С. 11-12.

Шарвен Р. Юстиция во Франции. — М.: Прогресе, 1978. — С. 7.

538

ЖалинскийА., РерихтА. Введение в немецкое право. — M.: Спарк, 2001. —
С. 124.

539

Глава 21. Види державного контролю

Розділ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

PAGE 2

PAGE 15

PAGE 1

Розділ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

Розділ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

Глава 21. Види державного контролю

Глава 21. Види державного контролю

PAGE 18

PAGE 17

PAGE 18

PAGE 19

Глава 22. Правовий захист прав громадян у державному управлінні

Розділ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

PAGE 20

PAGE 21

Розділ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

Розділ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

Глава 22. Правовий захист прав громадян у державному управлінні

Глава 22. Правовий захист прав громадян у державному управлінні

PAGE 24

PAGE 25

Глава 22. Правовий захист прав громадян у державному управлінні

Розділ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

PAGE 384

Глава 22. Правовий захист прав громадян у державному управлінні

Розділ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

PAGE 27

Глава 22. Правовий захист прав громадян у державному управлінні

Розділ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

PAGE 28

PAGE 27

Глава 22. Правовий захист прав громадян у державному управлінні

Розділ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

PAGE 30

PAGE 29

PAGE 34

PAGE 33

Глава 23. Адміністративна юстиція — основний засіб судового захисту прав
громадян…

Розділ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

PAGE 38

PAGE 39

Глава 23. Адміністративна юстиція — основний засіб судового захисту прав
громадян…

Глава 23. Адміністративна юстиція — основний засіб судового захисту прав
громадян…

PAGE 40

PAGE 41

Розділ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

Розділ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

Розділ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

Розділ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

PAGE 50

PAGE 49

Розділ IX. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРИМУС І АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

Розділ IX. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРИМУС І АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

PAGE 54

PAGE 55

Глава 24. Адміністративний примус

Глава 24. Адміністративний примус

Розділ IX. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРИМУС І АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

Розділ IX. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРИМУС І АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

Розділ IX. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРИМУС І АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

Глава 24. Адміністративний примус

PAGE 64

PAGE 63

PAGE 66

PAGE 65

Розділ IX. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРИМУС І АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

Глава 25. Загальні засади адміністративної відповідальності

PAGE 92

PAGE 93

Розділ IX. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРИМУС І АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

Глава 25. Загальні засади адміністративної відповідальності

PAGE 96

PAGE 95

PAGE 98

PAGE 97

Розділ IX. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРИМУС І АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

Глава 26. Особливості адміністративної відповідальності юридичних осіб

PAGE 105

Розділ IX. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРИМУС І АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

Розділ IX. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРИМУС І АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

PAGE 106

PAGE 107

PAGE 108

PAGE 109

Глава 27. Адміністративний процес

Розділ X. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС І АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОВАДЖЕННЯ

PAGE 116

PAGE 115

Глава 27. Адміністративний процес

Глава 27. Адміністративний процес

Розділ X. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС І АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОВАДЖЕННЯ

PAGE 127

Глава 28. Адміністративні провадження та адміністративно- процесуальний
статус громадянина

Розділ X. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС І АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОВАДЖЕННЯ

PAGE 128

PAGE 129

PAGE 130

PAGE 129

Глава 29. Окремі види неюрисдикційних проваджень

Розділ X. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС І АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОВАДЖЕННЯ

PAGE 140

PAGE 141

Глава 29. Окремі види неюрисдикційних проваджень

Розділ X. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС І АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОВАДЖЕННЯ

PAGE 142

PAGE 143

Глава ЗО. Провадження у справах про адміністративні правопорушення

Розділ X. АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС І АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОВАДЖЕННЯ

PAGE 158

PAGE 160

PAGE 161

Розділ XI. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО У СУЧАСНІЙ ЄВРОПІ

Глава 31. Адміністративне право окремих західноєвропейських країн

PAGE 174

PAGE 173

Додатки

Додатки

PAGE 180

PAGE 179

Додатки

PAGE 184

PAGE 185

PAGE 190

PAGE 189

Додатки

PAGE 194

PAGE 193

Додатки

PAGE 196

PAGE 197

Рекомендована література

Рекомендована література

PAGE 200

PAGE 199

1 Офіційний вісник України. — 1998. — № 32.

13 4-198

Похожие документы
Обсуждение
    Заказать реферат
    UkrReferat.com. Всі права захищені. 2000-2019