.

Авер\’янов В.Б. 2004 – Адміністративне право. Академічний курс, Т.1 частина 2 (книга)

Язык: русский
Формат: реферат
Тип документа: Word Doc
0 13375
Скачать документ

Авер’янов В.Б. 2004 – Адміністративне право. Академічний курс, Т.1
частина 2 Глава 10

Адміністративно-правові відносини

§ 1. Категорія «адміністративно-правові відносини» у науці
адміністративного права

Правовідносини належать до фундаментальних категорій науки
адміністративного права. Саме у правовідносинах воно існує, діє, живе. У
них найбільш рельєфно відображаються специфіка методу
адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Місце і
значення адміністративно-правових відносин в теорії адміністративного
права зумовлено також тим, що будь-яке питання з цього приводу своїми
коріннями сягає сутності предмета адміністративного права1.

1 Вельский К. С. К вопросу о предмете административного права //
Государство и право. — 1997. — № 11; Авер’янов В, Адміністративне право
України: доктринальні аспекти реформування // Право України. — 1998. — №
8; Кубко Є. Про предмет адміністративного права // Право України. —
2000. — № 5.

Доля названої категорії складна. З одного боку, вона потрапила в
залежність від колишніх ідеологічних уявлень про суспільні відносини.
Згідно з ними адміністративно-правові відносини мали розглядатися: а)
виключно з позицій поділу суспільних відносин на матеріальні й
надбудовні, або первинні та вторинні; б) як частка суспільних відносин.
З іншого боку, згадана категорія потрапила в залежність від традиційних
поглядів на адміністративне право як засіб безперечного впливу держави
на суспільні процеси і застосування у відносинах «держава — громадянин»
адміністративно-примусових заходів. Неприйняття інших наукових поглядів
ускладнило теоретичне осмислення сутності адміністративно-правових
відносин, зробило поняття останніх абстрактно-схоластичним, безпідставно
відокремило від проголошених прав людини.

Розвиток наукових знань про адміністративно-правові відносини пройшов
декілька етапів. На початку XX ст. їх поняття вважалося вихідним пунктом
адміністративно-правової доктрини, головною категорією науки і
включалося до розуміння змісту права.

Починаючи з 30-х років акценти у поглядах на поняття права у вітчизняній
науці поступово зміщуються. Врешті-решт запанував позитивістський погляд
на право як на систему діючих юридичних норм. Внаслідок цього значно
зменшилася увага до проблеми адміністративних правовідносин.

Із середини 50-х років XX ст. починає розвиватися й отримує достатню
аргументацію так званий широкий підхід до сутності права. В результаті
до поняття права і механізму адміністративно-правового регулювання
почали включатися як норми, так і правовідносини1.

З 90-х років в українському правознавстві основне навантаження у
проблемі правовідносин зміщується у практичну площину. Здійснюється
пошук відповідей на питання щодо: впливу теоретичних досліджень на
характеристики суб’єктів правовідносин; співвідношення оцінок соціальної
цінності адміністративно-правових відносин, котрі даються, з одного
боку, у наукових публікаціях, а з іншого — безпосередніми користувачами
прав і обов’язків у сфері державного управління. Саме дослідження
українських вчених дають змогу вивести дискусійні аспекти цієї проблеми
з рівня суто теоретичних міркувань у практичне русло державної
діяльності2.

1 Еволюція поглядів відображає різні позиції щодо розуміння права.
Відправним пунктом розмежування точок зору є розрізнення чи ототожнення
права і закону. Залежно від цього виділяють юридичне (від jus — право) і
легістське (від lex — закон) праворозуміння (Див.: Нерсесянц В. С.
Философия права. — М., 1999).

2 Авер’янов В. Б. Адміністративне право України: доктринальні аспекти
реформування // Право України. — 1998. — № 8; Селіванов В. М. Право і
влада суверенної України. Методологічні аспекти. — К., 2002.

Конституція України закріпила принципово нову роль держави у відносинах
з людиною. Відтепер держава відповідає перед людиною за свою діяльність,
а її головним обов’язком є захист і забезпечення реалізації прав і
свобод людини. Отже, зроблено перехід до нової ідеології державної, в
тому числі виконавчої, влади, і ця ідеологія — служіння держави
інтересам людини.

У теорії адміністративного права майже не звертається увага на здатність
адміністративно-правових відносин визначати рівень реального
використання громадянами своїх прав і свобод, висвітлювати рівень їх
довіри до державної влади і органів державного управління. Досить
порівняти випадки виникнення чи невиникнення таких відносин з ініціативи
громадян, коли за реальними обставинами вони б мусили виникнути. Якщо
громадяни охоче йдуть на їх встановлення, то органи держави користуються
довірою, а рівень правового життя у суспільстві відповідає демократичним
стандартам. Якщо громадяни ухиляються від правових зв’язків з державними
органами й останні, як правило, самі ініціюють їх виникнення, то у
встановленому правовому порядку є серйозні вади.

У зв’язку з цим важливим чинником впровадження нової ідеології,
здійснення реформи державного управління, утвердження концептуально
нової доктрини адміністративного права є перебудова за новими принципами
теоретичної моделі адміністративно-правових відносин. Це повинні бути
переважно публічно-сервісні відносини, тобто відносини, у межах яких і
завдяки яким держава обслуговує правомірні потреби й інтереси приватних
осіб.

Адміністративно-правові відносини не є якимось автономним юридичним
явищем. Вони нерозривно зв’язані із суспільними відносинами, нормами
права, юридичними фактами та іншими соціально-правовими категоріями.
Більше того, всі вони взаємозалежні.

Саме тому визначення поняття, змісту адміністративно-правових відносин,
їх правової природи та основних рис пов’язане із з’ясуванням їх
взаємозв’язків і співвідноситься з такими категоріями, як суспільні
відносини, адміністративно-правова норма, юридичний факт, суб’єкт
правовідносин.

F 2. Поняття і зміст адміністративно-правових відносин

Адміністративно-правові відносини (або адміністративні правовідносини)
традиційно розглядаються як результат регулюючого впливу
адміністративно-правової норми на суспільні відносини, внаслідок чого
вони перетворюються на правові відносини. Ключовою тут є теза про те, що
адміністративно-правової форми можуть набути різні види суспільних
відносин, і насамперед державно-управлінські відносини, котрі становлять
вагому частку в змісті предмета адміністративно-правового регулювання.

У цьому зв’язку важливо з’ясувати, чи можливе взагалі здійснення
регулювання нормами адміністративного права за межами правовідносин?
Адміністративно-правова практика дає на це питання позитивну відповідь.
Дійсно, реалізація адміністративно-правових норм шляхом їх додержання
(яке виступає різновидом виконання цих норм) відбувається поза
адміністративними правовідносинами. Адже такий варіант реалізації норм
являє собою пасивну поведінку суб’єкта адміністративного права, який не
допускає порушень приписів відповідних норм, і тому ця поведінка не
потребує взаємодії з іншими суб’єктами.

п Адміністративно-правові відносини — це врегульовані нормами
адміністративного права суспільні відносини, в яких їх сторони
(суб’єкти) взаємозв’язані й взаємодіють шляхом здійснення суб’єктивних
прав і обов’язків, встановлених і гарантованих відповідними
адміністративно-правовими нормами.

Отже, першорядна роль у визначенні змісту адміністративно-правових
відносин належить їх сторонам (суб’єктам). Такими сторонами виступають
суб’єкти адміністративного права, тобто носії передбачених
адміністративно-правовими нормами прав і обов’язків, котрі здатні ці
права реалізовувати, а покладені обов’язки виконувати.

Вирішальною особливістю адміністративно-правових відносин є те, що
однією із сторін завжди є носій юридично-владних повноважень щодо інших
суб’єктів, якими його наділяють адміністративно-правові норми. *
Адміністративно-правові відносини формуються, як правило, в особливій
сфері суспільного життя — публічному (державному і самоврядному)
управлінні, і насамперед у зв’язку із здійсненням органами виконавчої
влади своїх владно-розпорядчих функцій. Ця особливість адміністративних
правовідносин прямо випливає зі змісту предмета
адміністративно-правового регулювання.

Адміністративні правовідносини можуть виникати за ініціативою будь-якої
із сторін. Проте згода або бажання другої сторони не є обов’язковою
умовою їх виникнення. Адміністративні правовідносини можуть виникати
всупереч бажанню другої сторони. Наприклад, у разі звернення громадянина
до міністерства останнє незалежно від свого «бажання» зобов’язане на
таке звернення відреагувати і розглянути звернення громадянина.

Аналогічна ситуація виникає і тоді, коли другою стороною є не
громадянин, а нижчестоящий орган управління або підприємство, установа,
організація. Зрозуміло, що органи виконавчої влади мають право
породжувати адміністративні правовідносини в односторонньому порядку,
керуючись інтересами держави і завданнями, що стоять перед ними. Відтак
адміністративно-правові відносини можуть виникати за ініціативою
будь-якої із сторін без згоди другої сторони.

Суперечки, що виникають між сторонами адміністративних правовідносин,
вирішуються, як правило, у позасудовому порядку, тобто шляхом прямого
розпорядження правомочного органу.

Отже, адміністративно-правові відносини завжди мають публічно-владний
характер, оскільки один з їх суб’єктів обов’язково має юридично-владні
повноваження щодо інших учасників цих відносин.

Виникнення адміністративно-правових відносин — це, по суті, юридичний
рівень об’єктивізації загальної волі держави в реальній поведінці
конкретних суб’єктів. Процес виникнення (формування) правовідносин має
три послідовно здійснюваних етапи:

0 по-перше, визначається необхідність (доцільність) і можливість
встановлення конкретного адміністративно-правового відношення;

0 по-друге, створюється відповідна юридична конструкція, тобто
своєрідна абстрактна модель адміністративного правовідношен-ня.
Закріплюється ця модель в адміністративно-правових нормах; О по-третє,
відбувається реалізація відповідних правових норм і, як результат,
виникають сталі юридичні зв’язки між адресатами норм у формі
адміністративно-правових відносин. Водночас адміністративні
правовідносини виникають (так само, як і змінюються та припиняються)
лише з настанням конкретних обставин, які прийнято називати юридичними
фактами.

§ 3. Адміністративно-правові відносини і юридичні факти

Основною рисою юридичних фактів є здатність викликати правові наслідки.
Ці факти кваліфікуються як юридичні, оскільки вони передбачені в
адміністративно-правових нормах (прямо — у гіпотезі, опосередковано — в
диспозиції або санкції).

Як тільки в житті з’являються факти, вказані в гіпотезі норми, остання
починає діяти, в результаті її адресати в одних випадках мають
можливість для реалізації своїх прав і обов’язків, в інших набувають
суб’єктивних прав і обов’язків (останні передбачаються диспозицією
норми). Наприклад, Закон України «Про захист прав споживачів» містить
норму, згідно з якою органи захисту прав споживачів мають право
забороняти господарюючим суб’єктам реалізацію споживачам товарів, які
завезені на територію України без документів, що підтверджують їх
належну якість. Тут юридичним фактом буде факт завезення на територію
України споживчих товарів без відповідних документів. У разі його
виникнення уповноважені органи реалізують своє право на заборону продажу
таких товарів.

Закон України «Про дорожний рух» містить норму, згідно з якою кожен
громадянин, що не має медичних протипоказань, може в установленому
порядку отримати право на керування автотранспортними засобами і
мотоколясками — за досягнення 16 років; автомобілями усіх видів і
категорій (за винятком автобусів і вантажних автомобілів, обладнаних для
перевезення більш як 8 пасажирів ) — з 18 років; автобусами і вантажними
автомобілями, обладнаними для перевезення більш як 8 пасажирів — з 19
років. Уданому разі юридичним фактом буде досягнення відповідного віку.
З настанням юридичного факту громадянин набуває суб’єктивного права,
якого раніше у нього не було.

Диспозиція зобов’язуючої або уповноважуючої адміністративно-правової
норми приписує, якою повинна або може бути поведінка активної сторони.
Дії осіб відповідно до приписів диспозиції норми, тобто дії, що являють
собою реалізацію прав і обов’язків, є юридичними фактами. Отже, фіксуючи
права і обов’язки, диспозиція опосередковано вказує на юридичні факти.

Так, відповідно до Положення про прикордонний режим (затвердженого
Постановою Кабінету Міністрів України від 27.07.1998 р.) громадяни, які
в’їжджають у прикордонну смугу, повинні мати при собі документи, які
посвідчують їх особу і підтверджують необхідність в’їзду, а також
пред’являти ці документи на вимогу спеціально уповноважених осіб
Прикордонних військ і органів внутрішніх справ. У даному разі юридичним
фактом буде в’їзд громадянина у прикордонну смугу, тобто дії
громадянина, що є реалізацією ним свого суб’єктивного права.

Нерідко норми права пов’язують юридичні наслідки не тільки з наявністю
тієї чи іншої обставини, а й з /7 відсутністю. Так, одержання права на
управління транспортними засобами зумовлене не тільки настанням
відповідного віку, а й відсутністю медичних протипоказань (фізичних вад
і захворювань). Сюди ж належать факти невиконання зобов’язань. Так,
невиконання громадянином обов’язку перереєстрації вогнепальної
гладкоствольної мисливської зброї є юридичним фактом і тягне
адміністративну відповідальність за ст. 192 Кодексу України про
адміністративні правопорушення (КпАП). Невиконання батьками або особами,
що їх замінюють, обов’язків щодо виховання дітей тягне адміністративну
відповідальність за ст. 184 КпАП.

Часто для виникнення правовідносин потрібна сукупність двох або кількох
юридичних фактів, наявність яких необхідна для настання юридичних
наслідків. Наприклад, для одержання права на управління транспортним
засобом необхідна наявність таких юридичних фактів: настання
відповідного віку; відсутність медичних протипоказань; підготовка у
відповідному навчальному закладі (або самопідготовка за відповідною
програмою); одержання відповідного посвідчення.

Юридичні факти класифікуються за різними критеріями.

За наслідками, що настали, — на: а) правоутворюючі; б) пра-возмінюючі;
в) правоприпиняючі.

Правоутворюючі факти викликають встановлення правовідносин (наприклад,
вчинення адміністративних правопорушень).

Правозмінюючі факти змінюють існуючі правовідносини. Так, визнання за
правопорушником неможливості сплатити штраф може призвести до винесення
постанови про накладення штрафу працівником виконавчої служби шляхом
звернення стягнення на особисте майно правопорушника (ст. 308 КпАП).
Такий юридичний факт (винесення постанови) змінює зміст адміністративних
правовідносин між сторонами, хоча правовідносини зберігаються.

Правоприпиняючі факти зумовлюють припинення правовідносин. Такими є дії
особи щодо здійснення суб’єктивного права або виконання юридичного
зобов’язання. Наприклад, сплата правопорушником штрафу (тобто виконання
постанови про накладення стягнення) припиняє адміністративно-деліктні
відносини, які виникли у зв’язку зі здійсненням правопорушення.

За наявністю або відсутністю зв’язку факту з волею суб’єкта — на дії та
події.

Дії є результатом активного волевиявлення суб’єкта і поділяються на: а)
дії правомірні; б) дії неправомірні.

Правомірні дії завжди відповідають вимогам адміністративно-правових
норм. Прикладом правомірних дій, котрі розцінюються нормами як юридичні
факти, є: подання громадянином скарги; звернення підприємства, що
створюється, за реєстрацією; подання проекту на експертизу тощо.

Важливим видом правомірних дій є індивідуальні правові акти органів
державного управління, тобто акти, що стосуються конкретного адресата і
справи. Прямий наслідок прийняття таких актів — виникнення, зміна або
припинення адміністративно-правових відносин. Так, наказ про призначення
на посаду тягне за собою виникнення державно-службових відносин, які
регулюються нормами адміністративного права.

Неправомірні дії порушують приписи адміністративно-правових норм. Для
сфери державного управління найбільш характерним видом неправомірних дій
є різні правопорушення. Вони тягнуть за собою виникнення
адміністративно-деліктних (юрисдикційних) відносин. Юридичним фактом
цієї ж категорії є неправомірна бездіяльність. Приміром, бездіяльність,
наслідком якої стало невиконання законних вимог прокурора, належить до
юридичних фактів, які тягнуть за собою виникнення
адміністративно-деліктних відносин (ст. 1858 КпАП).

Події, тобто явища, що трапляються незалежно від волі людей, також
можуть у деяких випадках виступати юридичними фактами, наприклад,
стихійне лихо, смерть тощо.

Отже, адміністративно-правові відносини, хоча і моделюються в
абстрактних адміністративно-правових нормах, об’єктивно виникають із
настанням певних, передбачених адміністративно-правовими нормами
юридичних фактів, котрі є підставою також зміни або припинення
зазначених правовідносин.

§ 4. Види адміністративно-правових відносин

Класифікація адміністративних правовідносин передбачає виділення їх
певних видів залежно від різних критеріїв.

1. За виконуваними функціями — регулятивні та правоохоронні.

До регулятивних правовідносин належать ті, що пов’язані з реалізацією,
умовно кажучи, «позитивної» функції адміністративного права. Це
організація роботи апарату управління, керівництво нижчими структурами,
задоволення запитів громадян тощо.

До правоохоронних правовідносин належать ті, що пов’язані з реалізацією
правоохоронної функції адміністративного права. Найбільш відомий
різновид правоохоронних відносин — відносини адміністративно-деліктні
(юрисдикційні). До них належать відносини, що складаються з приводу
притягнення до відповідальності за адміністративні провини (проступки).
Вони виникають між правопорушником і пра-возастосовчим органом (його
посадовою особою). їх певне, умовно кажучи, організуюче значення полягає
в тому, що через вжиття заходів впливу, передбачених
адміністративно-правовою нормою, держава в особі правомочного органу
прагне юридичними засобами забезпечити належну (правомірну,
правослухняну) поведінку людини.

За складом учасників — двосторонні або багатосторонні. Крім того, за цим
критерієм можна виділити:

0 відносини між главою держави — Президентом України і: всією системою
органів виконавчої влади; органами інших, крім виконавчої, гілок влади;
недержавними формуваннями; іншими колективними суб’єктами; фізичними
особами;

0 відносини між вищим органом у системі органів виконавчої влади, яким
за Конституцією України (ст. 113) є Кабінет Міністрів України, і: рештою
органів виконавчої гілки влади; органами інших, крім виконавчої, гілок
влади; недержавними формуваннями; іншими колективними суб’єктами;
фізичними особами;

0 такі ж відносини, де обов’язковою стороною є центральні органи
виконавчої влади;

0 такі ж відносини, де обов’язковою стороною є місцеві органи виконавчої
влади;

0 такі ж відносини, де обов’язковою стороною є органи місцевого
самоврядування;

0 такі ж відносини, але між посадовими особами усіх зазначених вище
органів.

За сферою виникнення: а) відносини у сфері виконавчої влади; б)
відносини у сфері функціонування державних утворень, що знаходяться за
межами виконавчої влади; в) відносини у сфері недержавного управління (у
місцевому самоврядуванні, у діяльності громадських організацій).

Серед відносин, що виникають у сфері здійснення виконавчої влади,
прийнято виділяти:

0 відносини у сфері загального управління (сфера відання Кабінету
Міністрів, обласних і районних державних адміністрацій);

0 відносини у сфері галузевого управління (сфера відання галузевих
органів виконавчої влади);

0 відносини у сфері міжгалузевого управління (сфера відання міжгалузевих
органів виконавчої влади);

0 відносини у сфері функціонального управління (сфера відання
функціональних органів виконавчої влади).

За станом взаємної підпорядкованості суб’єктів, що беруть участь у
правовідносинах, — адміністративні правовідносини:

0 між підпорядкованими суб’єктами, тобто між вищестоящими і
нижчестоящими органами виконавчої влади;

0 між непідпорядкованими суб’єктами одного ієрархічного рівня: між
власне міністерствами, державними адміністраціями районів або областей
тощо;

0 між непідпорядкованими суб’єктами різного ієрархічного рівня,
наприклад, між державною адміністрацією однієї області та районною
держадміністрацією іншої області;

0 між органами виконавчої влади й організаціями, які їм організаційно не
підпорядковані (тобто організаційно від них незалежні): приміром,
відносини між податковою інспекцією і підприємствами;

0 між адміністрацією (органом управління) підприємства, корпорації,
концерну тощо і безпосередньо керованим персоналом даного підприємства
та ін.

Тісно пов’язаною з попереднім поділом є класифікація адміністративних
правовідносин на так звані вертикальні та горизонтальні.

Вертикальні правовідносини найбільшою мірою виражають сутність
адміністративно-правового регулювання і характер зв’язків у сфері
управління. Ці відносини часто називають владовідносинами. Виникають
вони між співпідпорядкованими у правовому розумінні сторонами і
виражають юридичну залежність однієї сторони від другої.

Горизонтальними правовідносинами визнаються ті, в яких сторони юридично
рівноправні. У них відсутні юридично-владні веління однієї сторони,
обов’язкові для другої сторони. Зрозуміло, сам факт визнання рівності
сторін у адміністративно-правових відносинах, здавалося б, прямо
суперечить сутності адміністративно-правового методу регулювання.
Водночас багаторічна дослідницька робота вчених (Ю. М. Козлов, А. П.
Альохін, Г. І. Петров, Б. М. Лазарєв, В. А. Юсу-пов та ін.) підтвердила
можливість виникнення та існування таких відносин у сфері державного
управління.

Адміністративно-правовими такі відносини робить державна воля, що
вимагає від суб’єктів вступити у правові зв’язки між собою на паритетних
засадах. Ця воля завжди виражена у формі адміністративно-правового акту.
Відтак підставою для виникнення даних відносин є відповідна
адміністративно-правова норма. Тому суб’єкти (адресати норми) не можуть
відмовитися вступати у правовідносини, а також не можуть вийти за рамки
державних приписів, якими регламентовано їхні взаємні права та
обов’язки.

Горизонтальні адміністративно-правові відносини досить складно
розрізнити у загальній масі управлінських зв’язків, адже вони виражені
не так чітко, як вертикальні. Проте управлінська практика дає підстави
віднести до них такі відносини:

0 відносини, що передують прийняттю нормативного акту. Вони є
передумовою виникнення вертикальних відносин і призначені створити
умови, необхідні для прийняття одностороннього юридично-владного
рішення. Це зв’язки між суб’єктами, що перебувають на однаковому
організаційно-правовому рівні, в які вони вступають з приводу підготовки
та прийняття спільних нормативних актів, узгодження спільних
управлінських дій; відносини між органами виконавчої влади і
профспілковими органами з приводу задоволення вимог останніх (укладення
або зміна тарифних угод); О відносини, у межах яких виробляються
спільні заходи щодо виконання нормативних актів (проведення спільних
ревізій, формування міжвідомчих комісій); 0 відносини договірного
характеру, які виникають на підставі різних договорів (угод), котрі
отримали назву адміністративних. Вони є однією з нетрадиційних форм
управлінської діяльності, що відповідає відзначеним раніше тенденціям
трансформації методу адміністративного права. Підсумовуючи аналіз
горизонтальних адміністративних відносин, треба зауважити, що значна
кількість управлінських зв’язків не врегульована юридично. Через це
далеко не всі вони мають адміністративно-правовий характер, хоча і не
втрачають управлінських якостей.

Адміністративно-правові відносини можна поділити також на внутрішні та
зовнішні; майнові і немайнові; такі, що захищаються в адміністративному
порядку, і такі, що захищаються у судовому порядку; субординації і
координації тощо.

§ 5. Державно-управлінські відносини у складі адміністративних
правовідносин

Як відзначалося, специфічною рисою державного управління є його
масштабність та універсальність. Це означає, що воно поширюється на всі
сфери життєдіяльності суспільства. Норми адміністративного права у
необхідних випадках надають державно-управлінським відносинам форму
адміністративно-правових. Водночас державно-управлінські відносини є
лише частиною суспільних відносин, що врегульовані нормами
адміністративного права.

На відміну від адміністративних правовідносин у цілому обов’язковим
суб’єктом державно-управлінських відносин має бути суб’єкт державного
управління. Суб’єктами державного управління є насамперед органи
виконавчої влади. Водночас певна частина суб’єктів державного управління
такого статусу не має: наприклад, адміністрації державних підприємств,
установ, інших організацій. Проте як перші, так і другі функціонують для
оперативного й безпосереднього управління господарським,
соціально-культурним розвитком суспільства. Саме на них покладено
обов’язок виконувати рішення, які приймаються законодавчим та іншими
органами держави.

Для реалізації функції виконання суб’єкти державного управління наділені
повноваженнями державно-владного характеру, тобто одержують від держави
право здійснювати розпорядчу функцію. При цьому вони діють від імені
держави і з метою реалізації державної політики у тій чи іншій сфері
суспільного розвитку, застосовують заходи як переконання, так і
державного примусу

Розпорядча діяльність управлінських суб’єктів дістає вияв:

по-перше, у прийнятті загальнообов’язкових приписів (вони закріплюються
в указах, постановах, положеннях, розпорядженнях, інструкціях,
протоколах тощо); по-друге, в організації виконання зазначених приписів;
по-третє, у здійсненні контролю за цим процесом.

Сучасні напрацювання українських вчених-адміністративістів свідчать:
нові функції і завдання держави в сучасних умовах зумовлюють і новий
зміст державно-управлінських відносин. Зокрема, односторонньо-владний
характер цих відносин в ринкових умовах якісно змінюється, хоч і
зберігає свою природу. Здійснення загальних функцій обслуговування
суспільних потреб не виключає застосування господарсько-розпорядчих і
владно-примусових засобів державного управління, але вони вже не
домінують у цій діяльності. Хоча, певна річ, у підтриманні встановленого
правопорядку держава має всебічно використовувати необхідні для цього
владно-примусові засоби.

Державно-управлінські відносини існують у різних формах, і однією з них
є адміністративно-правові відносини. Адже певна кількість
державно-управлінських відносин регулюється конституційним, фінансовим,
земельним, екологічним та іншими галузями права. І це цілком
закономірно, позаяк неможливо усі прояви державного управління охопити у
повному обсязі адміністративно-правовим регулюванням.

Отже, державно-управлінські відносини є певною частиною
адміністративно-правових відносин. Деякі групи державно-управлінських
відносин існують в інших правових формах. У свою чергу,
адміністративно-правові відносини охоплюють не тільки відносини у сфері
державного управління, а й управлінські відносини недержавної сфери, що
врегульовані нормами адміністративного права.

Розділ V

Суб’єкти адміністративного права

Глава п

Загальна характеристика

суб’єктів адміністративного права

§ 1. Поняття і види суб’єктів адміністративного права

Норми кожної окремої галузі права поширюються на певне коло осіб, які,
підпадаючи під вплив цих норм, виступають суб’єктами відповідної галузі
права. Суб’єкти адміністративного права — це учасники суспільних
відносин, які мають суб’єктивні права та виконують юридичні
(суб’єктивні) обов’язки, встановлені адміністративно-правовими нормами.
Оскільки в попередній главі підручника було розглянуто поняття суб’єктів
адміністративних правовідносин, важливо бачити різницю між цими
поняттями.

На відміну від суб’єкта адміністративних правовідносин суб’єкт
адміністративного права має лише потенційну здатність вступати у
правовідносини. У конкретному випадку він може і не бути їх учасником.
Наприклад, громадянин України, що перебуває за її межами, може фактично
не брати участі в жодних адміністративно-правових відносинах, тобто не
бути їх суб’єктом, однак суб’єктом адміністративного права він є завжди,
оскільки його як громадянина адміністративно-правові норми наділили
комплексом прав і обов’язків.

189

Якщо громадянин не чинить адміністративних правопорушень, то він не є
суб’єктом адміністративно-деліктних відносин.

Якщо суб’єкт адміністративних правовідносин — це фактичний носій
правових зв’язків, тобто він обов’язково в них бере реальну участь, то
суб’єкт адміністративного права є, так би мовити, претендентом на цю
участь. Але для того, щоб визнаватися таким претендентом, відповідна
особа повинна бути потенційно здатним носієм суб’єктивних прав і
обов’язків. Така потенційна здатність суб’єкта визначається як
адміністративна правосуб’єктність.

Адміністративне право наділяє правосуб’єктністю велике коло учасників
суспільних відносин, про що свідчить величезна кількість подібних
відносин у різних сферах реалізації публічної влади. Не випадково
перелік суб’єктів адміністративного права значно ширший, ніж у будь-якій
іншій галузі права.

Суб’єктами адміністративного права є громадяни, іноземці, особи
без^громадянства. Причому правове становище суб’єктів однієї категорії
неоднакове. Якщо проаналізувати адміністративну правосуб’єктність
громадян, то виявиться, що вона відрізняється залежно від статі, віку,
стану здоров’я (наприклад, не всі можуть призиватися на військову
службу, вступати до вищих навчальних закладів тощо). Серед іноземців
особливим адміністративно-правовим статусом наділяються біженці (згідно
із Законом України «Про біженців»).

Суб’єктами адміністративно-правових відносин є органи держави,
насамперед органи виконавчої влади, а також внутрішні частини їх
апарату, органи громадських організацій, діяльність яких регулюється
правом, адміністрація підприємств, установ, організацій, а також органи
місцевого самоврядування. Суб’єктами цих відносин треба визнати і
структурні підрозділи підприємств, установ, організацій (наприклад, цех,
факультет, відділення в лікарні тощо).

Суб’єктами адміністративно-правових відносин є також різноманітні
господарські структури. Зокрема, на них, як і на всі інші організації,
нормами адміністративного права покладено обов’язок додержувати
пожежних, санітарних та інших загальнообов’язкових норм і правил
(витрата електричної енергії, сплата оренди і т. ін.).

Взагалі для адміністративного права характерна велика кількість
суб’єктів з різними повноваженнями, структурою і правовими
характеристиками. Цим зумовлене й існування різних варіантів їх
класифікації. Так, суб’єктів адміністративного права можна поділити на:
державні організації та їх представники і недержавні організації та їх
представники; суб’єкти колективні та індивідуальні; фізичні, юридичні
особи і колективні суб’^кш без статусу юридичної особи тощо.

Найбільш поширене виділення таких основних видів суб’єктів
адміністративного права:

0 фізичні особи — громадяни України, іноземці, особи без громадянства;

0 юридичні особи — органи виконавчої влади, будь-які інші державні
органи, органи місцевого самоврядування, об’єднання громадян,
підприємства, установи, організації (в особі їхніх керівників, які
очолюють органи управління цих підприємств, установ, організацій);

0 колективні суб’єкти (утворення), які не мають ознак юридичної особи,
але тією чи іншою мірою наділені нормами адміністративного права певними
правами і обов’язками: структурні підрозділи державних і недержавних
органів, підприємств, установ, організацій, деякі інші громадські
утворення (на кшталт загальних зборів громадян за місцем проживання).

F 2. Поняття адміністративної правосуб’єктності та
адміністративно-правового статусу

Згадуючи наведене у попередньому параграфі визначення адміністративної
правосуб’єктності як потенційної можливості особи бути носієм певних
суб’єктивних прав і обов’язків, слід окремо сказати, як треба розуміти
дані права й обов’язки.

Суб’єктивні права якоїсь особи — це надана і гарантована державою шляхом
закріплення в правових нормах міра можливої (дозволеної) поведінки цієї
особи.

Ознаками наявності в учасників адміністративних правовідносин
суб’єктивних прав є:

0 можливість певної поведінки з метою задоволення своїх інтересів;

0 наявність адміністративної правосуб’-єктності; 0 можпишгтк
пеалізації поведінки в адміністративних правовідносинах;

О обмеженість поведінки рамками адміністративно-правових

норм, вихід за які є порушенням правових приписів. Протилежністю
суб’єктивних прав є суб’єктивні .(точніше, юридичні) обов’язки. Ці
категорії нерозривно зв’язані й не можуть існувати одна без одної,
оскільки право однієї особи, як правило, не може бути реалізоване поза
виконанням обов’язку іншою особою.

Як суб’єктивні права, так і обов’язки, закріплені правовою нормою,
набувають юридичного характеру, а тому їх точніше називати «суб’єктивні
юридичні права і обов’язки». Але зважаючи на тавтологію в сполученні
«юридичні (тобто правові) права», загальнопоши-реним стало визначення
«суб’єктивні права і обов’язки». Хоча для характеристики суб’єктивних
обов’язків нерідко використовують дефініцію «юридичні обов’язки».

Суб’єктивні обов’язки — це покладена державою і закріплена в правових
нормах міра належної поведінки якоїсь особи. Причому їх реалізація
забезпечена можливістю застосування державного примусу.

У сфері адміністративно-правового регулювання суб’єктивні права і
обов’язки мають як спільні, так і відмінні ознаки.

Об’єднує їх спільна адміністративно-правова природа, існування в
адміністративних правовідносинах, наявність меж у поведінці (і те, і
друге є мірою), належність особам, які мають адміністративну
правоздатність та адміністративну дієздатність, наявність державних
гарантій.

Відмінності полягають у тому, що права реалізуються в інтересах їх
власника, а обов’язки — в інтересах інших осіб; права — це міра можливої
(допустимої) поведінки, а обов’язки — міра належної поведінки.
Звертаючись до поняття адміністративної правосуб’єктності, слід
визначити його як здатність особи мати і реалізовувати (здійснювати)
безпосередньо або через свого представника надані їй нормами права —
суб’єктивні права і обов’язки. Зміст даного поняття має два елементи:

1) здатність мати суб’єктивні права і обов’язки — адміністра-

тивна правоздатність;

2) здатність реалізовувати надані права і обов’язки —

адміністративна дієздатність.

F органах державної влади, органах місцевого самоврядування
адміністративна правосуб’єктність виявляється у нормативно закріпленій
за ними компетенції тобто у сукупності їх юридично-владних повноважень
(прав і обов’язків), що надаються їм для виконання відповідних завдань і
функцій.

Це стосується й інших юридичних осіб — підприємств, установ,
організацій, хоча щодо них термін «компетенція», зазвичай поширюється
тільки на органи управління (адміністрації) цих юридичних осіб. Що ж до
самих юридичних осіб, то використовується термін не «компетенція», а
«адміністративно-правовий статус».

Адміністративна правоздатність — це здатність суб’єкта мати права і
обов’язки, передбачені нормами адміністративного права. Адміністративна
правоздатність виникає з моменту появи суб’єкта. Якщо йдеться про
фізичну особу, то з моменту народження громадянина; якщо про юридичну (в
деяких випадках іншу колективну) особу — з моменту державної реєстрації
підприємства, установи, організації (а колективних утворень — навіть ще
до моменту державної реєстрації). Припиняється правоздатність з моменту
зникнення суб’єкта, тобто ліквідації підприємства, закладу, організації,
а якщо йдеться про фізичну особу — з моменту смерті.

Адміністративна дієздатність — це здатність суб’єкта самостійно,
вольовими, усвідомлюваними діями (безпосередньо або через представника)
реалізовувати надані йому права і виконувати покладені на нього
обов’язки у сфері адміністративно-правового регулювання.

Складовою адміністративної праводієздатності є адміністративна
деліктоздатність, тобто здатність суб’єкта нести за порушення
адміністративно-правових норм юридичну (як правило, адміністративну)
відповідальність.

Слід зазначити, що чинне законодавство України не визначає наявність
адміністративної відповідальності юридичних (та інших колективних) осіб,
хоча опосередковано така можливість допускається. Так, у ст. 25 Закону
України «Про насіння» від 15.12.1993 р. наголошується, що юридичні й
фізичні особи, винні у порушенні законодавства з питань насінництва,
притягуються до дисциплінарної, адміністративної та кримінальної
відповідальності згідно із законодавством України.

1 Закон України «Про об’єднання громадян» від 16.06.1992 р. // Відомості
Верховної Ради України. —1992.— № 34. — Ст. 504.

Формально не закріплюючи щодо юридичних осіб існування адміністративної
відповідальності, законодавець, однак, передбачає для них заходи
відповідальності, які за своєю правовою природою є адміністративними.
Наприклад, це накладення на об’єднання громадян таких стягнень, як
попередження, тимчасове призупинення діяльності, примусовий розпуск
тощо1 (докладніше про адміністративну відповідальність юридичних осіб
див. гл. 26, § 1).

J 4-198

193

Отже, адміністративна деліктоздатність полягає у здатності фізичних
осіб нести адміністративну відповідальність, а юридичних осіб —
відповідальність адміністративного характеру.

Оскільки наявність адміністративної правосуб’єктності певним чином
випереджає наявність у конкретної особи певних суб’єктивних прав і
обов’язків, то важливого значення для характеристики суб’єктів
адміністративного права набуває поняття адміністративно-правового
статусу. Це поняття охоплює комплекс конкретно визначених суб’єктивних
прав і обов’язків, які закріплені за відповідним суб’єктом нормами
адміністративного права. Тобто необхідною ознакою набуття особою
адміністративно-правового статусу є наявність у неї конкретних
суб’єктивних прав і обов’язків, які реалізуються даною особою як в
адміністративних правовідносинах, так і поза ними.

Отже, підсумовуючи сказане щодо суб’єктів адміністративного права,
відзначимо два моменти. З одного боку, коли йдеться про потенційну
здатність суб’єкта адміністративного права мати певні права і виконувати
обов’язки, акцентується увага на його адміністративній
правосуб’єктності. З іншого боку, коли йдеться про наявні у того ж
суб’єкта права і обов’язки, то мається на увазі його
адміністративно-правовий статус.

Глава 12

Фізичні особи: адміністративно-правовий

статус

§ 1. Фізична особа як суб’єкт адміністративного права: співвідношення
дефініцій

Розкриття адміністративно-правового статусу1 фізичної особи значною
мірою залежить від з’ясування співвідношення таких категорій, як
«людина», «особистість», «громадянин», «індивід», «особа», інших понять,
що використовуються у різних правових актах, а також в юридичній
літературі як синоніми.

1 Термін «статус» у перекладі з латинської означає «стан», «становище».
В юридичній літературі терміни «статус», «становище» особи, громадянина
цілком обґрунтовано використовуються як однопорядкові.

2 Мысливченко А. Г. Человек как предмет философского познания. — М.,
1972.— С.36-37.

У філософському плані людина — це суб’єкт соціальної і
культурно-історичної діяльності, суб’єкт суспільних відносин, а відтак
історичного і культурного процесу. Особистість є відносно стійкою,
динамічною, соціально обумовленою сукупністю духовних,
громадсько-політичних і морально-вольових якостей людини, свідомість і
вчинки якої характеризуються певним ступенем соціальної зрілості та
прагненням виявити свої індивідуальні здібності2.

У міжнародно-правових актах найчастіше використовують поняття «людина».
Так, у Загальній декларації прав людини1 йдеться про права, властиві
всім членам людської спільноти. У цьому значенні «людина»
використовується практично у всіх статтях зазначеного документа, а також
у більшості міжнародно-правових документів. Поряд з ним досить часто
використовують такі поняття, як «особа» та «індивід». Зокрема,
Мінімальними стандартними правилами поводження з ув’язненими, ухваленими
на першому Конгресі ООН з попередження злочинності й поводження з
правопорушниками 30.08.1955 р., регламентуються стосунки з особами,
котрі перебувають під арештом чи очікують суду, особами, заарештованими
чи ув’язненими без пред’явлення обвинувачення.

У низці міжнародно-правових документів йдеться про права індивідів.
Прикладом може бути Азіатсько-тихоокеанська декларація людських прав
індивідів і народів, ухвалена 15.02.1988 р. на II конференції юристів
країн Азії і Тихого океану.

Згадування про особистість досить рідко зустрічається як у
міжнародно-правових документах, так і в законодавчих актах нашої
держави. Використання цього поняття більшою мірою характерне для
публікацій наукового характеру.

У Конституції й поточному законодавстві України найчастіше вживаються
поняття «громадянин» і «особа». Так, Конституція України визначає права
й обов’язки громадян України, а Кодекс України про адміністративні
правопорушення — перелік осіб, котрі беруть участь у провадженні в
справах про адміністративні правопорушення (ст. 21), регламентує права
особи, притягуваної до адміністративної відповідальності (ст. 268).

Ці поняття використовуються й у законодавстві інших держав. Прикладом
можуть бути закон ФРН «Про збори й демонстрації (закон про збори)» від
24.07.1953 р.2, закони Італії «Про громадянство» і «Положення про
громадянство»3. Співвідношення згаданих дефініцій, що характеризують
фізичну особу, слід представити таким чином.

1 Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года //
Международная защита прав и свобод человека. — М., 1990. — С. 14-20.

2 Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты.
— М., 1991. — С. 455-463.

3 Италия. Конституция и законодательные акты. — М., 1988. — С. 66-74.

0 Визначення «індивіда», що розуміється (в точному значенні слова) як
окремий організм або особа, неприйнятне для використання у правовій
літературі. Тут необхідне уточнення: людський чи суспільний індивід, і
тільки це дає змогу ототожнити поняття «людина» та «індивід» (людський).
0 Слід розрізняти терміни «людина» і «особистість», оскільки людина не
завжди є особистістю, а проте будь-яка особистість є людиною. Так,
навряд чи правильно говорити, що душевно хвора людина є особистістю.
Звідси можна припустити, що поняття «людина» ширше за поняття
«особистість». 0 Не тотожні й визначення «особистість» та «особа» . Це
стосується ситуації, коли особу не можна визнати як особистість. Адже
особою, котрій адміністративним правопорушенням заподіяно майнової чи
фізичної шкоди (ст. 268 КпАП), може виступати душевно хвора людина,
проте, як відзначено вище, її не можна визнати особистістю. При цьому її
інтереси репрезентують законні представники. Тут має місце ситуація,
коли поняття «особа» слід вважати ширшим, ніж поняття «особистість».
Отже, співвідношення зазначених понять прямо пов’язане з категорією
дієздатності. 0 Терміни «особа» і «громадянин» також не є
рівнозначними. Найчастіше вони не збігаються. Громадянство, яке виражає
певний стан політико-правової належності людини, мають далеко не всі
люди. Є так звані апатриди, особи без громадянства — люди, котрі
втратили громадянство однієї держави й не набули його в іншій. Крім
того, особами, притягуваними до адміністративної відповідальності,
можуть бути як іноземці, так і особи без громадянства. Інститут
громадянства опосередковує відносини держави й особи, оскільки щодо
держави особа виступає у специфічній ролі саме її громадянина, а
держава, у свою чергу, адресується до неї не як до людини взагалі, а як
до свого громадянина. Цей фактор значною мірою визначає правовий статус
людини як суб’єкта адміністративного права.

Як правовий інститут громадянство юридично визначає статус особи в
суспільстві й державі, правовий зв’язок особи з державою, що поширює на
громадянина юрисдикцію держави, її законів. Водночас громадянство
означає повне підпорядкування даної особи суверенній владі держави і
захист останньою прав громадянина.

Громадянство є юридичною підставою користування відповідним правовим
статусом. Громадянин виступає як суб’єкт права, тобто особа, котра
визнається законом здатною вступати в правові відносини.

Отже, у контексті адміністративно-правового статусу фізичної особи, за
певних обставин, допустиме вживання термінів «суб’єкт» і «особа» як
тотожних поняттю «громадянин».

§ 2. Адміністративно-правовий статус громадян та інших фізичних осіб

Людину в системі суспільних зв’язків прийнято називати фізичною особою.
Термін «фізична особа» зустрічається не лише в цивільному, а й
адміністративному законодавстві. Наприклад, правила реєстрації,
затверджені Кабінетом Міністрів України 16.01.2003 р., навіть у своїй
назві передбачили цей термін: «Тимчасовий порядок реєстрації фізичних
осіб за місцем проживання».

Термін «фізична особа» має узагальнююче значення. Під фізичною особою в
Україні розуміють громадян України, іноземців та осіб без громадянства.

Зміст адміністративно-правового статусу фізичної особи, в тому числі
громадянина України, становить комплекс її прав і обов’язків,
закріплених нормами адміністративного права, реалізація яких
забезпечуються певними гарантіями.

Р Адміністративно-правовий статус грома-

Укоаїни дан є частиною “1Х загального правового ста-

тусу, визначеного Конституцією і законами України, зокрема Законом
України «Про громадянство», міжнародними договорами, а також іншими
актами законодавства України.

Основою адміністративно-правового статусу громадян України є їхня
адміністративна правоздатність. Це здатність мати права і виконувати
обов’язки адміністративно-правового характеру. Вона виникає в момент
народження громадянина і припиняється з його смертю.

Адміністративна правоздатність не може бути відчужена. Громадянин не
може навіть добровільно відмовитися від своєї правоздатності, така
відмова не має законної сили. І лише на основі вироку або постанови суду
адміністративна правоздатність може бути обмежена при вчиненні злочину
або адміністративного проступку.

Наприклад, в особливій частині другого розділу Кодексу України про
адміністративні правопорушення (КпАП) встановлені норми, що 198
передбачають відповідальність за окремі проступки у вигляді позбавлення
прав на управління транспортним засобом або права полювання (ст. 130,
85).

Сукупність конкретних прав, які особа може мати відповідно до закону,
слід класифікувати на три групи: особисті, політичні та
соціально-економічні.

Особисті права і свободи громадянина — це можливості задоволення їх
особистих потреб. До особистих прав належать: право на повагу до
гідності, право на свободу та особисту недоторканність, свободу
пересування, право вільного вибору місця проживання, право вільно
залишати територію України; право на таємницю листування, телефонних
розмов, телеграфної та іншої кореспонденції; право на спростування
недостовірної інформації про себе і членів своєї сім’ї тощо.

Політичні права і свободи громадян виражаються в їх можливостях
реалізувати свої волевиявлення щодо об’єднання в політичні партії,
проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій, про що завчасно
сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування,
та інші права і свободи.

Соціально-економічні права громадян також стають можливими у зв’язку з
використанням норм адміністративного права. Це забезпечення можливості
заняття підприємницькою діяльністю, реалізації права на працю,
відпочинок, соціальний захист, достатній життєвий рівень, освіту і
здоров’я (ст. 42—49, 53 Конституції України).

До змісту адміністративно-правового статусу входять також обов’язки. Це
обов’язки захисту незалежності й територіальної цілісності України,
несення військової служби, шанування державних символів України, не
шкодити природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані збитки,
подавати щорічно до податкових інспекцій за місцем проживання декларації
про особистий майновий стан та доходи за минулий рік у порядку,
встановленому законом, та сплачувати податки і збори. Кожен зобов’язаний
неухильно додержувати Конституції та законів України, не посягати на
права й свободи, честь і гідність інших людей (ст. 64—68 Конституції
України).

Конституційно визначені права, свободи й обов’язки громадян розвиваються
і доповнюються в інших правових актах, зокрема законах України «Про
громадянство», «Про правовий статус іноземців» тощо.

Реалізація суб’єктивних прав і обов’язків громадян здійснюється в межах
їх адміністративної дієздатності. Зокрема, своїми неправомірними діями
громадяни створюють для себе відповідні, часто небажані обов’язки,
наприклад, обов’язки нести адміністративну відповідальність за вчинене
правопорушення. Так, відповідно до вимог частини першої ст. 8 КпАП
особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, підлягає
відповідальності на підставі законодавства, що діє під час і за місцем
вчинення правопорушення.

Нині адміністративно-правовий статус громадян поступово оновлюється у
зв’язку з реформуванням даної галузі права та проведенням
адміністративної реформи в цілому. Зокрема, доцільні наступні заходи
щодо вдосконалення адміністративного законодавства:

0 приведення у відповідність з вимогами Конституції України
правоохоронного законодавства (КпАП, Закону України «Про міліцію» в
частині, що визначає права міліції на застосування примусу щодо громадян
тощо); 0 деталізація законодавчого врегулювання процедур надання
громадянам адміністративних (управлінських) послуг з боку виконавчої
влади і органів місцевого самоврядування; 0 уточнення законодавчого
визначення порядку реалізації права громадян на проведення зборів,
мітингів, походів і демонстрацій, умов їх проведення, прав і обов’язків
учасників масових заходів;

0 якісне поліпшення законодавства, що регулює права громадян під час
звернень до органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування
та розгляд скарг посадовими особами цих органів;

0 ретельніше визначення особливостей адміністративно-правового статусу
окремих категорій фізичних осіб (переселенців, осіб, які попросили
притулку в Україні; осіб, які займаються бродяжництвом, та інших) шляхом
прийняття спеціальних законів.

Іноземці та особи Згідно із Законом України «Про правовий

без громадянства статус іноземців» іноземцями визнаються іно-

земні громадяни, тобто особи, які належать до громадянства іноземних
держав і не є громадянами України. Особами без громадянства є особи, які
не належать до громадянства будь-якої держави.

Відповідно до ст. 26 Конституції України іноземці та особи без
громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах,
користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі
обов’язки, як і громадяни України. Передбачається також, що винятки з
цього правила для іноземців можуть бути встановлені Конституцією,
законами чи міжнародними договорами України.

Основою адміністративно-правового статусу іноземців і осіб без
громадянства в Україні є: Конституція України, Закони України «Про
правовий статус іноземців» від 04.02.1994 р., «Про імміграцію» від
07.06.2001 р., «Про біженців» від 21.06.2001 р., Правила в’їзду
іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її
територію (затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від
29.12.1995 р.), Положення про прийом іноземців та осіб без громадянства
на навчання до вищих навчальних закладів (затверджене Постановою
Кабінету Міністрів України від 05.08.1998 р.) тощо.

Іноземці є рівними перед законами України незалежно від походження,
соціального і майнового стану, расової та національної належності,
статі, мови, ставлення до релігії, роду і характеру занять, інших
обставин. Якщо іноземною державою встановлено обмеження щодо реалізації
прав і свобод громадянина України, Кабінет Міністрів України може
прийняти рішення про встановлення відповідного порядку реалізації прав і
свобод громадянами цієї держави на території України. Це рішення може
бути скасовано, якщо зникнуть підстави, за яких воно було прийнято.

Іноземці можуть перебувати в Україні постійно або тимчасово. Для
постійного проживання іноземці можуть у встановленому порядку
іммігрувати в Україну. Вони можуть прибути в Україну для
працевлаштування на певний термін. У визначеному законом порядку
іноземці можуть тимчасово перебувати на території України і з іншою
метою.

Іноземець має право на постійне місце проживання в Україні, якщо він має
в Україні законне джерело існування або перебуває в близьких родинних
відносинах з громадянами України, перебуває на утриманні громадянина
України, має на своєму утриманні громадянина України та в інших
встановлених законом випадках.

Іноземці, які перебувають в Україні на іншій законній підставі,
вважаються такими, що тимчасово перебувають в Україні. Вони зобов’язані
в порядку, визначеному Правилами в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з
України і транзитного проїзду через її територію, в термін не більше
трьох робочих днів зареєструвати свої національні паспорти або
документи, які їх замінюють, і виїхати з України після закінчення
відповідного терміну перебування.

Іноземці та особи без громадянства, які постійно перебувають в Україні,
проживають на її території на підставі виданих їм посвідчень на постійне
проживання. Якщо вони приїхали з метою працевлаштування на визначений
термін, то отримують посвідчення на тимчасове проживання, а у випадках
тимчасового прибуття в Україну чи з інших підстав — проживають за
відповідним чином зареєстрованими своїми національними паспортами.

Іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні,
відповідно до положень Закону України «Про правовий статус іноземців»
мають право користуватися медичною допомогою нарівні з громадянами
України і мають рівні з ними права на освіту.

Однак решті іноземців медична допомога надається в особливому порядку.
Так, для надання екстренної медичної допомоги іноземці, що прибули в
Україну тимчасово, повинні мати відповідний страховий поліс. Якщо не
укладено відповідного міжнародного договору з країною, громадянином якої
є іноземець, що тимчасового перебуває в Україні, медична допомога йому
надається на платній основі.

Відповідно до Положення про прийом іноземців та осіб без громадянства на
навчання до вищих навчальних закладів прийом іноземців на навчання
здійснюється вищими навчальними закладами, які мають дозвіл (ліцензію)
на проведення відповідної освітньої діяльності. Прийом іноземців на
навчання здійснюється на підставі міжнародних договорів України,
загальнодержавних програм, договорів, укладених вищими навчальними
закладами з юридичними та фізичними особами.

Крім документів, необхідних для зарахування до вузу на навчання,
громадяни України, іноземці, що прибули в Україну на навчання, подають
також до вищих навчальних закладів документ про відсутність ВІЛ-інфекції
(якщо інше не передбачено міжнародними договорами України), страховий
поліс з надання екстреної медичної допомоги (крім іноземців, що прибули
з країн, з якими укладено угоди про безоплатне надання екстреної
медичної допомоги), зворотний квиток з відкритою датою повернення на
батьківщину терміном до одного року.

§ 3. Врахування вимог Європейської конвенції

з прав людини

При характеристиці адміністративно-правового статусу фізичних осіб слід
врахувати, що його зміст формується також під впливом вимог Конвенції
про захист прав і основних свобод людини, яку скорочено прийнято
називати Європейською конвенцією з прав людини.

Нагадаємо, що з метою поліпшення соціально-культурного та політичного
життя Європи, створення єдиної європейської спільноти, що базується на
демократії, свободі, визнанні прав людини та верховенства закону, в 1949
р. була створена міжнародна організація — Рада Європи, яка в своїй
діяльності спирається, крім іншого, на такий міжнародно-правовий
документ, як Конвенція про захист прав і основних свобод людини (далі —
Європейська конвенція). Ця Конвенція була прийнята в 1950 р. (а набула
чинності в 1953 р.), і їй передувала Загальна декларація прав людини,
якій відведено чільне місце в преамбулі Європейської конвенції.

Як юридично обов’язковий договір для сторін, Європейська конвенція стала
першим міжнародним правозахисним документом, який спрямований на захист
широкого спектра громадянських та політичних прав фізичних осіб, і
запровадила систему контролю за імплементацією прав на
внутрішньодержавному рівні. Держави, що ратифікували Конвенцію,
погодилися на контроль з боку Європейського суду з прав людини у
випадках, коли ініціатором процесу виступає окрема особа, а не держава,
і фізична особа має право на індивідуальну заяву до Європейського суду з
прав людини1.

1 Конвенція про захист прав людини та основних свобод // Практика
Європейського суду з прав людини. Рішення. Коментарі. — К., 1999. — №2.
— С. 15-32.

Верховна Рада України 17.07′.1997 р. ратифікувала Європейську конвенцію
(яка була підписана 09.11.1995 р.), створивши нову правову ситуацію в
системі захисту прав людини в Україні та відкривши новий етап у розвитку
вітчизняної юриспруденції у питаннях правового захисту фізичних осіб. З
метою розширення прав, які не були включені до Конвенції, додатково
прийняті Протоколи 1, 4, 6, 7, 11, які доповнюють Європейську конвенцію.
Ці Протоколи визначають: № 1 — право на освіту, право на вільні вибори,
право на вільне володіння своїм майном тощо; № 4 — свободу і особисту
недоторканність та ін.; №6право на життя та інше; № 7 — право на
справедливий судовий розгляд, на повагу до приватного і сімейного життя,
житла і таємниці кореспонденції тощо.

Згідно з положеннями частини першої ст. 9 Конституції України
Європейська конвенція має такий самий статус, як і інші законодавчі
акти, тобто є частиною національного законодавства України. її положення
є нормами прямої дії, і вони мають пріоритет щодо тих норм національного
законодавства, котрі суперечать положенням Європейської конвенції. Слід
також зазначити, що значна частина положень Конвенції дістала
відображення в другому розділі Конституції України, який присвячений
правам, свободам та обов’язкам людини і громадянина.

Необхідною умовою дійової реалізації вимог Європейської конвенції є
адаптація нормативно-правових актів, що регулюють діяльність органів
виконавчої влади, органів місцевого самоврядування до вимог
законодавства Європейського Союзу (ЄС), перегляд навчальних програм
правової освіти з метою адаптації їх до стандартів ЄС, вивчення та
дослідження правових процесів у державах-учасницях та кандидатах у члени
ЄС, вивчення правових засад функціонування установ та структур ЄС.

Законом України від 21.11.2002 р. схвалено Концепцію загальнодержавної
програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського
Союзу.

Особливим пріоритетом загальнодержавної програми, як зазначено в розділі
IV Концепції, є всебічний захист прав і свобод людини1. Права і свободи,
які гарантуються Європейською конвенцією, забезпечуються насамперед
органами влади держав-учасників Конвенції, а діяльність Європейського
суду (як контрольного механізму) має винятково субсидіарний характер.

1 Закон України «Про Концепцію загальнодержавної програми адаптації
законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від
21.11.2002 р. // Урядовий кур’єр. — 2002. — 18 грудня.

З огляду на це головним завданням вітчизняного адміністративного
судочинства має бути захист прав і свобод громадян України від порушень
з боку органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх
посадових осіб, інших суб’єктів, які здійснюють владні функції
відповідно до чинного законодавства.

З метою забезпечення застосування Конвенції, врахування іі вимог — чи
то шляхом її інкорпорування до законодавства України, чи то шляхом
запровадження окремих правових актів — необхідно послідовно і всебічно
аналізувати практику Європейського суду Вона має досліджуватися не лише
законодавцями, суддями і науковцями, а й службовцями органів виконавчої
влади і органів місцевого самоврядування, студентами юридичних закладів
освіти

Глава із

Органи виконавчої влади: поняття, система,

адміністр

ативно-правовий статус

§ 1. Поняття і види органів виконавчої влади

Органи виконавчої влади є ключовими суб’єктами адміністративного права,
оскільки їм належить провідне місце і роль у виникненні й функціонуванні
суспільних відносин, що є предметом адміністративно-правового
регулювання.

Поняття органу Поняття «орган виконавчої влади» є

виконавчої влади похідним від ширшого поняття «державний

орган» (або «орган державної влади»). В цьому розумінні орган виконавчої
влади є окремим видом державних органів. На них поширюються всі загальні
риси поняття державних органів. Це означає, що кожний окремий орган
виконавчої влади:

0 створюється з метою безпосереднього здійснення конкретного виду
державної діяльності; 0 виконує діяльність, що характеризується чітко
визначеною державою спрямованістю, цілями, завданнями та функціями,

певним обсягом компетенції (прав і обов’язків); 0 реалізовує свою
діяльність з допомогою визначених державою методів і форм;

0 має певну організаційно-правову форму, внутрішню структуру і зовнішні
зв’язки.

Крім цього, органи виконавчої влади мають і певні особливі ознаки,
зумовлені їх належністю до відносно самостійної частини державного
механізму (апарату) — системи органів виконавчої влади. Ця система
органів має досить поширену назву — «апарат державного управління» (або
управлінський апарат).

Зважаючи на це, термін «органи державного управління» є цілком
прийнятним для характеристики органів виконавчої влади, і часто виступає
фактично другою загальнопоширеною їх назвою. Відтак немає підстав
заперечувати проти використання поняття «апарату державного управління»
як ідентичного поняттю «система органів виконавчої влади».

Водночас слід враховувати, що не всі органи державного управління можуть
бути визначені як власне органи виконавчої влади. Зокрема, до органів
виконавчої влади не належать такі органи державного управління, як
адміністрації (органи управління) державних підприємств, об’єднань,
установ, а також будь-яких інших організацій державної форми власності.
Ці керуючі суб’єкти мають специфіку, пов’язану лише з внутрішньою — в
межах відповідної організації — спрямованістю їх управлінських функцій
та повноважень. Отже, щодо подібних суб’єктів слід застосовувати тільки
назву «органи державного управління», але не «органи виконавчої влади».

До особового складу органів виконавчої влади входять державні службовці,
тобто працівники, які перебувають на державній службі та обіймають певні
посади в органах виконавчої влади. Ці працівники в кожному органі
становлять певне організаційне утворення, яке прийнято називати апаратом
органу. Головним призначенням такого апарату є створення усіх необхідних
умов для ефективної реалізації органом наданих йому основних функцій та
повноважень. Щоправда, і сам по собі апарат виконує певні розпорядчі
дії, але вони мають лише внутрішньо-організаційний характер, не
підміняючи профільну діяльність власне органу виконавчої влади.

Такий аспект поняття органу виконавчої влади тривалий час мав переважно
академічне значення. Останнім часом набув актуальності у зв’язку із
з’ясуванням співвідношення посад керівника органу і керівника апарату
органу, чого вимагало введення й існування протягом певного часу в
міністерствах України інституту державних секретарів.

Дійсно, чи правильно говорити про керівника щодо так званого
єдиноначального органу? Наприклад, такого, як міністерство. Адже
керівник у даному випадку сам і є органом. А те, що дотепер традиційно
прийнято називати органом, тобто саме міністерство, насправді є апаратом
органу, яким виступає міністр.

Цей висновок видається дещо незвичним і навіть парадоксальним, проте
слід визнати, що словосполучення «керівник міністерства» — науково
некоректний термін, оскільки міністерство не є власне органом виконавчої
влади, а фактично виступає робочим апаратом міністра.

Конституція України взагалі не використовує термін «керівники
міністерств». Натомість застосовуються або термін «члени Кабінету
Міністрів» (п. 10 ст. 106; частина друга ст. 115; частина перша ст.
120), або терміни «міністри», «міністр» (частина четверта ст. 106;
частина третя ст. 131). Тобто конструкція поняття «керівники
міністерств» не дістала у Конституції України термінологічного
підтвердження.

Але справа, певна річ, не у конституційних формулюваннях, а в тому, що
на теоретичному рівні юридичною наукою має бути розмежовано поняття
«орган» і «апарат органу». Саме до апарату органу входять службовці, які
в межах його внутрішньої структури організаційно забезпечують виконання
відповідним органом його основних функцій і повноважень, що становлять
зміст його профільної діяльності.

З огляду на це необхідно розрізняти апарат державного управління у
зазначеному вище розумінні — як систему органів, і апарат окремих
органів виконавчої влади.

Отже, орган виконавчої влади є організаційно самостійним елементом
державного апарату (механізму держави), який наділений чітко окресленим
обсягом повноважень (компетенцією) відповідно до покладених на нього
завдань і функцій, складається зі структурних підрозділів і посад, що
обіймають державні службовці, і віднесений Конституцією і законами
України до системи органів виконавчої влади.

Для кожного органу виконавчої влади характерна насамперед організаційна
відокремленість від інших елементів апарату державного управління.
Водночас другою найважливішою характеристикою є функціональна
відокремленість, котра характеризує різні аспекти компетенції та
фактичної діяльності цих органів. Саме дані ознаки є ключовими при
виділенні окремих видів органів виконавчої влади.

Види органів виконавчої влади

Класифікація видів органів виконавчої влади можлива за різними
критеріями (ознаками). Зокрема, ці органи поділяються на види залежно
від:

0 характеру компетенції (або змісту функцій) — на органи загальної,
галузевої, функціональної або змішаної компетенції; 0 сфери дії — на
органи управління економікою, соціально-культурним розвитком, в
адміністративно-політичній сфері; 0 способів прийняття владних рішень
— на колегіальні та єдиноначальні (одноособові) і т. ін. Найважливіше
значення має класифікація видів органів виконавчої влади в Конституції
України. Вона виділяє за критерієм організаційно-правового рівня
наступні види:

вищий орган у системі органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів
України;

центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) — міністерства та інші органи;

місцеві органи виконавчої влади — обласні (Київська і Севастопольська
міські), районні державні адміністрації.

З конституційного визначення згаданих трьох видів випливає запитання: чи
означає закріплення в Конституції цих видів вичерпну класифікацію
органів виконавчої влади? Тим більше, що Конституція, виокремлюючи три
види органів виконавчої влади, залишила без чіткої відповіді деякі
важливі питання визначення складу системи органів виконавчої влади.

Зокрема, щодо місця у цій системі Ради міністрів Автономної Республіки
Крим (АРК). Адже, з одного боку, відповідно до частини другої ст. 135
рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим приймаються відповідно
до актів Кабінету Міністрів України та на їх виконання. А з іншого —
Раду міністрів АРК не згадано в розділі VI Конституції «Кабінет
Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», хоча цілком очевидна
«прив’язка» цього та інших органів виконавчої влади в АРК до місцевого
(територіального) рівня.

Слід визнати, що конституційне визначення згаданих вище видів органів
означає лише те, що існування даних видів є обов’язковим для системи
органів виконавчої влади в Україні. Водночас зміст Конституції не
виключає можливості існування додаткових (звичайно, за тим самим
критерієм) видів органів виконавчої влади, що посідали б місце поряд (чи
поміж) із згаданими видами.

Адже Конституція не містить вичерпного визначення всіх елементів системи
органів виконавчої влади. Натомість згідно з п. 12 частини першої ст. 92
Конституції виключно законами України визначаються організація і
діяльність органів виконавчої влади. Тобто Конституція відносить
вирішення питання про можливість існування у системі органів виконавчої
влади поряд з наведеними видами деяких інших на розсуд законодавця —
шляхом прийняття поточних законів.

Тож виникнення будь-яких інших видів органів виконавчої влади — це
справа практичного державотворення. Тим більше, що конструкція системи
органів виконавчої влади має бути рухливою, динамічною за умови,
звичайно, стабільності її основоположних параметрів. Якраз останні і є
предметом конституційно-правового регулювання. Все інше має бути
результатом поточної політики держави.

Цей висновок стосується, зокрема, таких новостворених (з грудня 1999 р.)
органів, запропонованих Концепцією адміністративної реформи в Україні,
як урядові органи державного управління (департаменти, служби,
інспекції). Вони належать до одного з додаткових видів органів
виконавчої влади.

Отже, у тексті Конституції України не міститься вичерпної класифікації
видів органів виконавчої влади. Конституція чітко визначає:

по-перше, лише основні види органів виконавчої влади;

по-друге, в переліку органів кожного основного виду — назви лише
найважливіших органів.

Якщо перше положення вже було підтверджено прикладом створення урядових
органів державного управління, то друге підтверджується тим, що
Конституція не називає деякі органи, які фактично існують, і їх
легітимність жодним чином не заперечується. Наприклад, частина перша ст.
118 визначає, що виконавчу владу в областях і районах здійснюють місцеві
державні адміністрації. Насправді ж на рівні областей та районів
функціонують і деякі інші місцеві органи виконавчої влади, зокрема
територіальні органи деяких міністерств (наприклад, оборони, внутрішніх
справ, юстиції та деяких інших), які не входять до складу місцевих
державних адміністрацій.

Повертаючись до наведеного вище визначення поняття органу виконавчої
влади, звернемо увагу на те, що однією з найсуттєвіших ознак цього
поняття є констатація належності того чи іншого органу до системи
органів виконавчої влади.

§ 2. Система органів виконавчої влади та основні засади її структурної
побудови

Поняття «система органів» має велике смислове навантаження. її
необхідність закономірно пов’язана з принципом поділу державної влади,
котрий означає, що державна влада реалізується через певні види
державних органів. Саме тому в Конституції України чітко виділені не
конкретні гілки влади, а конкретні види її суб’єктів (інституцій) —
державні органи та їх системи.

Поняття системи Поняття «система органів» щодо гілки ви-

органів конавчої влади означає:

виконавчої влади по-перше, відокремленість відповідної гру-

пи державних органів, що входять до конкретної системи, від решти видів
органів держави;

по-друге, чітко визначений склад даної системи;

по-третє, наявність у сукупності відповідних державних органів певних
ознак, притаманних складним соціальним системам, зокрема таких, як
єдність цільового призначення, функціональна самодостатність,
ієрархічність організації, субординаційність взаємозв’язків між
структурними ланками тощо.

У Конституції України найповніше реалізовано перший із зазначених
аспектів, пов’язаний з відокремленням органів виконавчої влади від інших
видів державних органів. Це досягнуто в тексті Конституції шляхом: а)
використання узагальнюючого для усіх органів держави терміну «органи
державної влади» (ст. 5); б) виділення серед останніх таких видів, як
органи законодавчої, виконавчої та судової влади (ст. 6).

Відповідно до другого з наведених аспектів у Конституції України окремий
розділ VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади»
присвячено визначенню видів органів виконавчої влади, що утворюють
відповідну систему.

Нарешті, третій аспект представлений шляхом зазначення в тому самому
розділі Конституції України різних рівнів органів, котрі створюють
вертикаль виконавчої влади, завдяки якій досягається реалізація
управлінських рішень зверху донизу

Характеристику внутрішнього устрою будь-якої системи неможливо
здійснити, не застосовуючи такий плідний науковий метод, як системний
підхід.

З цієї точки зору, апарат державного управління як система органів
включає більш прості складові частини, котрі також є системами (а щодо
апарату в цілому — підсистемами). Останні, в свою чергу, складаються з
інших, ще простіших систем. При цьому максимальну межу поділу будь-якої
системи характеризує поняття «елемент».

В апараті державного управління елементом виступає кожний самостійний
орган виконавчої влади. Власне, завдяки цьому апарат визначається саме
як система органів виконавчої влади.

Однак це не означає, що при системній характеристиці апарату внутрішній
зміст елементів не береться до уваги. Кожний орган виконавчої влади сам
є системою і складається з власних елементів: 1) структурних
підрозділів; 2) посад.

Але це — елементи двох неоднакових рівнів: з одного боку, апарату в
цілому (як системи органів), а з іншого — окремого органу (як системи
підрозділів і посад).

Отже, якщо первинним елементом усієї системи органів виступає окремий
орган, то для кожного органу аналогічну роль виконує окрема посада, яку
обіймає службовець даного органу.

Саме таке розуміння надалі визначатиме висвітлення
адміністративно-правового статусу службовців органів виконавчої влади.
Тобто йтиметься про статус не власне службовців — фізичних осіб, а про
статус відповідних посад — первинних елементів структури органів.

У зв’язку з цим варто нагадати, що в межах системного підходу структура
будь-якої системи розуміється як її внутрішня побудова, що утворюється
сукупністю елементів цієї системи та взаємозв’язків між ними. Причому в
реальному житті складність структурної побудови апарату державного
управління визначається головним чином не переліком його складових
елементів, а саме множинністю і різноманітністю їх фактичних
взаємозв’язків.

Структура системи органів виконавчої влади будується відповідно до
певних об’єктивних закономірностей організації та функціонування
складних соціальних систем, наукове визначення яких ‘набуває значення
основних засад структурної побудови даної системи.

Основні засади Базовою засадою виступає ієрархічна

структурної організація системи органів, яка зумов-

побудови системи органів лює необхідність існування так званої уп-

виконавчої влади равлінської вертикалі. Ієрархічну верти-

каль виконавчої влади утворюють органи вже згадуваних раніше трьох
організаційно-правових рівнів. Кожний з цих рівнів представлений
наступними органами:

рівень вищого органу в системі органів виконавчої влади — Кабінетом
Міністрів України (урядом);

рівень центральних органів виконавчої влади — міністерствами, державними
комітетами, центральними органами виконавчої влади зі спеціальним
статусом;

рівень місцевих органів виконавчої влади — а) місцевими органами
загальної компетенції: Рада міністрів Автономної Республіки Крим,
обласні, Київська і Севастопольська міські, районні державні
адміністрації; б) місцевими органами спеціальної (галузевої,
функціональної, змішаної) компетенції, котрі як безпосередньо
підпорядковані відповідним центральним органам виконавчої влади, так і
перебувають у підпорядкуванні місцевим державним адміністраціям.

Між органами цих рівнів взаємозв’язки будуються на засадах субординації,
яка означає співпідпорядкованість між органами вищого і нижчого рівнів,
наприклад: Кабінет Міністрів і міністерства або місцеві державні
адміністрації; обласна і районна державні адміністрації і т. ін.

Водночас основу відносин між органами одного організаційно-правового
рівня становить принцип координації. Вона виявляється в узгодженні дій і
рішень, взаємних консультаціях, обговореннях, проведенні спільних
заходів і виданні спільних актів, укладанні адміністративних договорів
(угод) тощо між зазначеними органами, наприклад: між кількома
міністерствами або державними комітетами; між кількома обласними (чи
районними) державними адміністраціями тощо.

У побудові структури системи органів виконавчої влади використовуються
також різні принципи визначення і розподілу компетенції окремих органів.
Найбільш поширеними у вітчизняній практиці є:

* «Ієрархія» — слово грецького походження: розташування частин цілого в
певному порядку від вищого до нижчого.

О функціональний принцип — коли орган спрямований на виконання однієї
чи кількох функцій державного управління: міністерства фінансів, праці
та соціальної політики, Антимо-нопольний комітет, Державна податкова
адміністрація, Державний комітет статистики і т. ін.; 0 галузевий
принцип — коли орган здійснює керівництво однією чи кількома галузями
державного управління: міністерства палива та енергетики, освіти і
науки, транспорту, Національне космічне агентство, Пенсійний фонд і т.
ін.; 0 програмно-цільовий принцип — коли орган створюється для
цілеспрямованого вирішення конкретної проблеми (програми) вагомого
суспільного значення: Фонд державного майна (для здійснення програми
приватизації), Національний координаційний центр адаптації
військовослужбовців, звільнених у запас або відставку, та конверсії
колишніх військових об’єктів (для вирішення відповідних проблем,
позначених у назві даного органу). В окремих випадках зазначені принципи
тією чи іншою мірою поєднуються. Наприклад, при визначенні компетенції
Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції одночасно
застосовано функціональний (в частині формування економічної політики) і
програмно-цільовий (в частині здійснення програми європейської
інтеграції України) принципи. Аналогічним чином вбачається поєднання
принципів структурування системи органів виконавчої влади і в
Міністерстві з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту
населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Види взаємозв’язків Важливе значення для характеристики

у системі органів другого аспекта структури системи – взає-

виконавчої влади мозв’язків між органами виконавчої влади –

має визначення відповідних станів (режимів) управлінських відносин в
системі цих органів. Найтиповішими варіантами подібних станів є
підвідомчість, підпорядкованість, підкон-трольність, підзвітність і
відповідальність.

Підвідомчість органів виконавчої влади — це найбільш загальне визначення
усіх можливих станів управлінських відносин, які існують між органами
виконавчої влади. Підвідомчість може бути вертикальною або
горизонтальною.

Вертикальна підвідомчість властива взаємозв’язкам органів різних —
вищого і нижчого — рівнів: наприклад, усі органи виконавчої влади так чи
інакше підвідомчі Кабінету Міністрів України.

Горизонтальна підвідомчість має місце у стосунках між органами одного і
того ж рівня: наприклад, будь-який центральний орган виконавчої влади є
підвідомчим Міністерству юстиції України в частині дотримання порядку
підготовки і реєстрації нормативно-правових актів, що видаються даним
центральним органом.

Більш конкретними проявами підвідомчості виступає решта вищезгаданих
варіантів взаємозв’язків органів виконавчої влади.

Так, підпорядкованість (підлеглість) характеризує найвищий ступінь
залежності між органами, що передбачає обов’язковість виконання
підпорядкованим органом адресованих йому владних рішень іншого органу.
Слід розрізняти організаційну і функціональну, а також пряму і
опосередковану підпорядкованість.

Організаційна (або адміністративна) підпорядкованість свідчить про
залежність підпорядкованого органу по всіх (або по більшості) питаннях
його діяльності (наприклад, державні комітети перебувають в
організаційній підпорядкованості перед Кабінетом Міністрів України).

Натомість функціональна (яку ще називають функціонально-методичною)
підпорядкованість існує в межах лише якоїсь однієї (чи кількох) з
функцій управління: наприклад, будь-який орган виконавчої влади в
частині організації і проведення своєї фінансової діяльності є
функціонально підлеглим Міністерству фінансів України.

Пряма підпорядкованість існує у стосунках між органами, що безпосередньо
підпорядковані один одному, а опосередкована — коли між ними є якась
проміжна структурна ланка. Наприклад, районна державна адміністрація
підпорядкована і урядові, й обласній державній адміністрації, але
останній вона підпорядкована прямо, а урядові — опосередковано, тобто
через обласну державну адміністрацію.

Підконтрольність означає таку залежність органу, коли його діяльність
підлягає перевірці з боку іншого (інших) органу, який уповноважений
здійснювати такий контроль. При цьому підконтрольний орган зобов’язаний
як надавати необхідні можливості для подібних перевірок, так і звітувати
про свою діяльність. Це є власне підзвітність.

Підконтрольність за змістом дещо ширша підзвітності, оскільки може
передбачати одержання контролюючим органом усієї потрібної інформації,
включаючи звіти. Водночас режим підзвітності може застосовуватись і
самостійно, тобто окремо від здійснення функції контролю.

Нарешті, відповідальність органів виконавчої влади в управлінських
відносинах — це, за загальним правилом, службова (дисциплінарна)
відповідальність керівників відповідних органів (а іноді їх заступників)
перед органами або посадовими особами вищого рівня.

Специфічне місце в інституті відповідальності органів виконавчої влади
відведено так званій політичній (яку ще називають
конституційно-правовою) відповідальності Кабінету Міністрів України.
Вона полягає у конституційно встановленому обов’язку уряду скласти свої
повноваження за умов: 1) прийняття Верховною Радою України резолюції
недовіри Кабінетові Міністрів (частина перша ст. 87 Конституції
України); 2) прийняття Президентом України рішення про припинення
повноважень Прем’єр-міністра (п. 9 частини першої ст. 106 Конституції
України).

§ 3. Президент України і система органів виконавчої влади

При характеристиці системи органів виконавчої влади певні труднощі
виникають у зв’язку з тим, що встановлена Конституцією України
республіканська форма державного правління змішаного,
президентсько-парламентського типу закономірно пов’язана з так званим
дуалізмом виконавчої влади. Він означає, що повноваження вищого суб’єкта
виконавчої влади певним чином поділені між Президентом України і
Кабінетом Міністрів України. Це вимагає з’ясування питання щодо
співвідношення інституту президента із системою органів виконавчої
влади. Специфіка зазначеного співвідношення полягає в тому, що Президент
України, обіймаючи пост глави держави, Конституцією не наділений
ознаками органу виконавчої влади і тим більше глави виконавчої влади
(хоча, як відомо, до прийняття Конституції України 1996 р. Президент
України певний час поєднував повноваження глави держави і глави
виконавчої влади).

Водночас Президент України виконує вагому роль у формуванні й
функціонуванні системи органів виконавчої влади, оскільки Конституція
надає йому значні установчі, кадрові (номінаційні) та деякі інші важливі
повноваження у сфері виконавчої владц. Зокрема, Президент України:

0 утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра
України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в
межах коштів, Передбачених на утримання органів виконавчої влади (пч 15
частини першої ст. 106 — тут і далі посилання на статті Конституції
України);

0 призначає за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України,
припиняє його повноваження та приймає рішення про його відставку (п. 9
частини першої ст. 106);

0 призначає за поданням Прем’єр-міністра членів Кабінету Міністрів
України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також
голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні (в тому числі
голщ місцевих державних адміністрацій — за поданням Кабінету Міністрів)
повноваження на цих посадах (п. 10 частини першої ст. 106; частина
четверта ст. 118);

0 видає акти — укази ї розпорядження, яюши має керуватися у своїй
діяльності Кабінет Міністрів (частина третя ст. 113; п. 1 частини першої
ст. 116) і які обов’якові дая усіх органів виконавчої влади (частина
третя ст. 106);

0 визначає функції Кабінету Міністрів України (п. 10 частини першої ст.
116);

0 здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, а також у
сферах національної безпеки і оборони держави (п. З, 17 частини першої
ст. 106);

0 через очолювання Ради національної безпеки і оборони України (п. 18
частини першої ст. 106) координує і контролює діяльність органів
виконавчої влади у зазначених сферах (частина друга ст. 107);

0 скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів
Автономної Республіки Крим (п. 16 частини першої ст. 106), а також
рішення голів місцевих державних адміністрацій (частина восьма ст. 118).

1 Шаповал В. М. Президент України і виконавча влада // Виконавча влада і
адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. — 2002. — С.
41.

Наведений перелік повноважень Президента України дає підстави погодитися
з пропонованим в юридичній літературі визначенням ролі Президента як
носія виконавчої влади1 (щоправда, з єдиним уточненням: йдеться про
носія не взагалі влади, а повноважень відповідної гілки влади) на
противагу безпідставному визначенню його деякими фахівцями як власне
органу виконавчої влади.

Важливо наголосити, що йшлося про повноваження саме Президента України
як глави держави, а не про повноваження апарату, що забезпечує
діяльність Президента, тобто його Адміністрації. Це потребує
спеціального наголосу, оскільки деякі правознавці вважають, що Кабінет
Міністрів нібито підпорядковується Президенту та його Адміністрації.
Помилковість подібного погляду очевидна, адже жодних легальних підстав
якогось керування з боку Адміністрації Президента власне урядом як вищим
колегіальним органом виконавчої влади немає.

Отже, співвідношення інституту президента і системи органів виконавчої
влади досить специфічне: Президент України має досить великий вплив на
цю систему, однак, з наукової точки зору, немає жодних легітимних
підстав включати інститут президента до складу цієї системи.

Інакше кажучи, пост (посада) Президента України належить до системи
органів виконавчої влади суто функціонально, а точніше — компе-тенційно,
тобто через певний обсяг своїх повноважень (компетенції). Але він не
віднесений до неї структурно, тобто як самостійний складовий елемент
системи органів виконавчої влади. Саме тому в Конституції України
відсутнє визначення Президента як глави виконавчої влади. І це цілком
зрозуміле і правильне рішення. Адже глава гілки влади — це такий суб’єкт
влади, який є найвищою структурною ланкою відповідної системи органів,
що, як показано вище, не відповідає фактичному стану речей.

§ 4. Кабінет Міністрів України

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої
влади (частина перша ст. 113 Конституції України). Це положення означає,
що Кабінет Міністрів — як уряд — очолює систему органів виконавчої
влади. Відтак усі інші органи виконавчої влади підпорядковані,
підконтрольні й підзвітні Кабінету Міністрів. Наведене положення ст. 113
Конституції є принциповим, оскільки до прийняття Конституції України
1996 р. Президент України був одночасно главою держави і главою
виконавчої влади, тобто він формально очолював систему органів
виконавчої влади.

Статус Кабінету Міністрів України як вищого серед органів виконавчої
влади підтверджується також п. 9 частини першої ст. 116 Конституції,
згідно з яким Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу
міністерств, інших органів виконавчої влади.

До складу Кабінету Міністрів (станом на 01.04.2004 р.) входять:

Прем’єр-міністр України;

Перший віце-прем’єр-міністр, три віце-прем’єр-міністри;

міністри: закордонних справ; аграрної політики; юстиції; фінансів;
економіки та з питань європейської інтеграції; палива та енергетики; з
питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від
наслідків Чорнобильської катастрофи; культури і мистецтв; освіти і
науки; охорони здоров’я; праці та соціальної політики; промислової
політики; транспорту; оборони; внутрішніх справ і деякі інші.

Останнім часом указами Президента України перелік міністрів було
доповнено посадою Міністра Кабінету Міністрів і Міністра у зв’язках з
Верховною Радою України. Отже, нині до складу Кабінету Міністрів входять
23 особи (з урахуванням суміщення посад Першого віце-прем’єр-міністра і
міністра фінансів).

Серед функцій уряду слід розрізняти наступні групи функцій.

Функції Кабінету Міністрів як колегіального органу, що реалізуються
шляхом проведення засідань уряду: розробка, прийняття та здійснення
загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального
і культурного розвитку країни; вироблення та здійснення політики уряду;
прийняття актів (постанов, розпоряджень) Кабінету Міністрів; реалізація
права законодавчої ініціативи; обговорення найважливіших питань життя
держави та суспільства, а також діяльності самого уряду; заслуховування
звітів членів Кабінету Міністрів та керівників інших органів виконавчої
влади.

Оскільки Кабінет Міністрів є колегіальним органом виконавчої влади,
основною організаційною формою його діяльності є засідання.
Періодичність проведення засідань визначається Прем’єр-міністром України
з урахуванням пропозицій інших членів Кабінету Міністрів України. На
засіданні Кабінету Міністрів може бути розглянуто будь-яке питання
повноважень уряду. Головує на засіданні Кабінету Міністрів
Прем’єр-міністр України.

Окремі функції Кабінету Міністрів виконуються також Першим
віце-прем’єром-міністром і віце-прем*єр-міністрами. Існує певний
розподіл обов’язків між віце-прем’єр-міністрами, в якому визначено, чим
конкретно займається кожний з них. Зокрема, визначені ступінь їх
координації між собою і ступінь безпосереднього впливу на ті чи інші
органи виконавчої влади. Нині, наприклад, Перший віце-прем’єр-міністр
відповідає за всі питання забезпечення цілісності економіки країни. І це
не лише так званий реальний сектор, до якого належать залучення
інвестицій в економіку, підвищення рівня добробуту населення, участь у
розробці реального бюджету тощо, а й сфера фінансових послуг, банківська
система тощо.

3. Функції Кабінету Міністрів, що виконуються кожним членом уряду
відповідно до вимог закону або конкретного доручення Кабінету Міністрів.
До цих функцій належать: керівництво з боку Прем’єр-міністра роботою
Кабінету Міністрів та його апарату; спрямування, координація та контроль
діяльності міністерств та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів
виконавчої влади; ведення переговорів і підписання міжнародних договорів
від імені уряду.

Відносно новою (з 2000 р.) організаційною формою роботи членів Кабінету
Міністрів є урядові комітети. Вони утворюються для координації роботи
членів Кабінету Міністрів, узгодження та підготовки питань для розгляду
на засіданні уряду, а також для усунення політичних та інших
розбіжностей між членами Кабінету Міністрів. До складу урядових
комітетів входять члени Кабінету Міністрів, а очолюють урядові комітети,
як правило, Прем’єр-міністр, Перший віце-прем’єр-міністр,
віце-прем’єр-міністри. За рішенням Прем’єр-міністра до складу урядового
комітету з правом дорадчого голосу можуть входити також керівники інших
центральних органів виконавчої влади, заступники міністрів.

За результатами обговорення питань на засіданні урядового комітету
шляхом консенсусу приймається рішення, яке оголошується головуючим та
оформляється протоколом. У разі неможливості прийняття узгодженого
рішення на засіданні урядового комітету остаточне рішення приймається
Кабінетом Міністрів.

Головними функціями та повноваженнями урядових комітетів є:

0 розгляд та схвалення концепції проектів нормативно-правових актів та
інших документів, що підлягають розробці;

0 розгляд проектів нормативно-правових актів та інших документів, що
подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, врегулювання
розбіжностей щодо них та прийняття рішень про попереднє схвалення чи
відхилення цих проектів або про повернення на доопрацювання органу,
відповідальному за підготовку проекту; 0 розгляд інших питань,
пов’язаних з формуванням та реалізацією державної політики у відповідній
сфері. Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і
законів України, актів Президента України видає у межах своєї
компетенції акти — постанови і розпорядження, обов’язкові для виконання.
Акти нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету
Міністрів. З організаційно-розпорядчих та інших поточних питань акти
видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів.

Кабінет Міністрів України організовує виконання та контролює виконання
своїх актів безпосередньо або через центральні органи виконавчої влади,
місцеві державні адміністрації та інші підвідомчі йому органи.

Акти Кабінету Міністрів можуть бути скасовані Президентом України. Вони
в повному обсязі або їх окремі положення можуть бути визнані
Конституційним Судом України неконституційними. Такі акти або їх окремі
положення втрачають чинність з дня прийняття Конституційним Судом
України рішення про їх неконституційність. Акти Кабінету Міністрів або
їх окремі положення можуть також бути оскаржені в суді загальної
юрисдикції у встановленому законом порядку, якщо вони порушують права і
свободи людини і громадянина та не відповідають законам України.

Підготовка проектів постанов Кабінету Міністрів України здійснюється
міністерствами, а в разі потреби — за участю інших центральних органів
виконавчої влади, а також народних депутатів України, науковців, інших
фахівців. Для підготовки пропозицій щодо вирішення окремих питань
державного управління, розробки проектів законів, актів Президента
України, а також для виконання окремих доручень Кабінету Міністрів
можуть утворюватися тимчасові комісії, інші робочі та консультативні
органи.

Усі проекти нормативних актів, внесені на розгляд Кабінету Міністрів,
направляються до одного з урядових комітетів згідно з розподілом
компетенції між ними для попереднього обговорення, погодження та надання
висновку. За необхідності доопрацювання проект разом з рішенням
урядового комітету направляється головою відповідного комітету його
ініціатору в 10-денний строк.

Рішення у формі постанов та розпоряджень уряду приймаються шляхом
голосування на засіданнях Кабінету Міністрів більшістю голосів від
загальної чисельності членів Кабінету Міністрів. У разі непідтримки
проекту рішення Прем’єр-міністром або кимось з міністрів воно не може
бути прийнято.

Постанови уряду, підписані Прем’єр-міністром, надсилаються Міністерству
юстиції України для включення їх до Єдиного державного реєстру
нормативних актів і офіційно оприлюднюється в «Офіційному віснику
України».

Організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та
матеріально-технічне забезпечення діяльності уряду покладено на його
апарат — Секретаріат Кабінету Міністрів. Останній забезпечує підготовку
та проведення засідань Кабінету Міністрів, урядових комітетів та
діяльність членів Кабінету Міністрів України. Секретаріат несе
відповідальність за своєчасне подання проектів законів, актів Президента
України та Кабінету Міністрів, інших документів для підготовки їх до
розгляду Кабінетом Міністрів, урядовими комітетами, тимчасовими органами
уряду. Припинення повноважень Кабінету Міністрів не є підставою для
розірвання трудового договору з працівниками його Секретаріату.

Секретаріат протягом певного часу очолював Державний секретар Кабінету
Міністрів України, посада якого була запроваджена Указом Президента
України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної
реформи в Україні» від 29.05.2001 р. А Указом Президента України «Про
Міністра Кабінету Міністрів» від 03.06.2003 р. ця посада ліквідована і
замість неї введена посада Міністра Кабінету Міністрів, який і очолює
Секретаріат.

§ 5. Центральні органи виконавчої влади

Центральними органами виконавчої влади є такі органи, які безпосередньо
підпорядковані Кабінету Міністрів України.

Враховуючи неодноразове застосування в Конституції України формули
«міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», слід визнати,
що міністерство є найважливішим видом центральних органів виконавчої
влади (ЦОВВ). І це не випадково, оскільки лише міністр є членом уряду.
Що ж являють собою інші центральні органи виконавчої влади, то на це
питання в Конституції безпосередньої відповіді немає.

До певного часу класифікація ЦОВВ була дуже довільною і непослідовною.
Серед них більш-менш чітко виокремлювалися 222 тільки міністерства,
решта ж органів охоплювалася збірною назвою «інші центральні органи
виконавчої влади», хоча за традицією ще радянської доби тут відносно
більша однорідність була властива групі державних комітетів. Це не
давало змоги розмежувати їх функціональне призначення і правовий статус,
визначити їх загальні та специфічні ознаки, що призводило до дублювання,
суперечливості наданих ЦОВВ функцій та повноважень, їх
невпорядкованості.

З прийняттям указів Президента України від 15.12.1999 р. «Про систему
центральних органів виконавчої влади» № 1572 і «Про зміни у структурі
центральних органів виконавчої влади» № 1573 було не стільки суттєво
скорочено кількість центральних органів виконавчої влади, скільки
досягнуто більшої чіткості в класифікації ЦОВВ і відповідно у
розмежуванні функціонального призначення і статусу окремих видів
органів.

Зокрема, до центральних органів виконавчої влади віднесено:

0 міністерства;

0 державні комітети (державні служби);

0 центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Важливою і давно очікуваною новацією згаданих указів став припис про те,
що Кабінет Міністрів повинен вносити подання щодо створення центральних
органів лише за формою і зі статусом, що наведені вище (хоча цей припис
іноді порушується).

Водночас, зважаючи на те, що Закон України «Про центральні органи
виконавчої влади» дотепер не прийнято, адміністративно-правове
регулювання організації та діяльності ЦОВВ здійснюється відповідно до
Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної
виконавчої влади (затвердженого Указом Президента України від 12.03.1996
р.), а також конкретних положень про відповідні міністерства та інші
центральні органи виконавчої влади.

Провідне місце серед центральних органів посідають міністерства України.
Особи, що їх очолюють — міністри — входять до складу Кабінету Міністрів
і безпосередньо беруть участь у формуванні державної політики в країні.
Міністри особисто відповідають за розробку і впровадження Програми
Кабінету Міністрів з відповідних питань, реалізацію державної політики у
визначених сферах державного управління. Вони здійснюють управління в
цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів
виконавчої влади з питань, віднесених до їх відання. Нині (тут і далі
кількість органів наводиться станом на 01.04.2004 р.) в Україні
налічується 17 міністерств.

Міністерства є єдиноначальними органами, тобто адміністративно-правовий
статус міністерства уособлюється посадою міністра. Водночас міністр
доручає здійснення частини своїх повноважень заступникам, які можуть
виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого
міністром розподілу службових обов’язків між заступниками.

Міністри забезпечують формування і втілення в життя урядової політики у
доручених їм галузях та сферах; здійснюють керівництво відповідними
міністерствами та галузями, сферами управління; за власною ініціативою
чи за дорученням Кабінету Міністрів, Прем’єр-міністра,
віце-прем’єр-міністрів готують питання на розгляд уряду; беруть участь у
розгляді питань на засіданнях Кабінету Міністрів та вносять пропозиції
Прем’єр-міністрові щодо порядку денного цих засідань; за дорученням
Прем’єр-міністра представляють Кабінет Міністрів у відносинах з іншими
органами, організаціями в Україні та за її межами; затверджують
структуру, штатний розпис, положення про структурні підрозділи
очолюваних ними міністерств, а також положення (статути) про підвідомчі
міністерству органи та організації; подають до Кабінету Міністрів
пропозиції про призначення своїх заступників; призначають на посаду та
звільняють з посади працівників очолюваних ними міністерств, керівників,
заступників керівників підвідомчих їм органів та організацій.

Відносно новою і суттєвою особливістю адміністративно-правового статусу
міністерств є надане окремим міністрам право здійснювати функцію
Кабінету Міністрів щодо спрямування і координації діяльності інших ЦОВВ.
Такі спрямування і координація здійснюються міністром шляхом визначення
у спеціальному директивному наказі стратегії діяльності й основних
завдань цих органів та одержання від них щорічних звітів щодо
результатів їх діяльності в межах, визначених спеціальним директивним
наказом міністра. Нині подібні повноваження мають кілька міністрів:
економіки та з питань європейської інтеграції; праці та соціальної
політики; транспорту; фінансів; юстиції.

У межах своїх повноважень міністерства видають (у вигляді наказів
міністра) загальнообов’язкові нормативно-правові акти.

Згідно з Указом Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого
здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29.05.2001 р.
організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне,
матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності

міністерств здійснювалось державними секретарями з одночасною відміною
інституту перших заступників і заступників міністрів.

Запровадження посад державних секретарів міністерств було сприйнято як
надзвичайно важливий захід адміністративної реформи в Україні, хоча у
згаданому Указі (частина п’ята сх 3) неточно визначалося, що «державні
секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники належать до
числа керівників відповідних міністерств». Саме це стало підґрунтям для
непорозумінь у відносинах між міністрами і державними секретарями.
Зрештою Указом Президента України «Про деякі заходи щодо оптимізації
керівництва в системі центральних органів виконавчої влади» від
26.05.2003 р. посади державних секретарів міністерств було ліквідовано і
відновлено посади перших заступників і заступників міністрів.

Державні комітети (державні служби) — це центральні органи виконавчої
влади, які на відміну від міністерств, безпосередньо не формуючи урядову
політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації
цієї політики шляхом виконання функцій державного : управління, як
правило, міжгалузевого чи функціонального характеру.

Державні комітети очолюють голови, які не входять до складу Кабінету
Міністрів.

Традиційно державні комітети створюються як ієрархічний щабель, що
безпосередньо підпорядкований (аналогічно міністерствам) Кабінету
Міністрів України у тих сферах управління, які не охоплюються
міністерствами і мають зазвичай міжвідомчий або надгалузе-вий —
порівняно з міністерствами — характер (хоч нерідко ці ознаки
переплітаються). Діяльність державних комітетів спрямовують і
координують Прем’єр-міністр України, віце-прем’єр-міністри чи відповідні
міністри.

Нині в Україні налічується 23 державні комітети (служби), включаючи сім
органів, статус яких прирівняно до державного комітету.

Державні комітети — органи єдиноначальні. В межах своєї компетенції вони
можуть видавати загальнообов’язкові нормативно-правові акти.

Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом — це відносно
новий вид ЦОВВ, утворений згідно з Концепцією адміністративної реформи в
Україні. їх особливість полягає в тому, що вони мають визначені
Конституцією та законодавством України специфічні завдання та
повноваження; щодо них може встановлюватися спеціальний порядок
утворення, реорганізації, ліквідації, підконтроль-

8 -пав 225

ності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників,
вирішення інших питань.

Нині в Україні налічується 19 ЦОВВ зі спеціальним статусом.

Переважна їх більшість є єдиноначальними органами. Але деякі ЦОВВ зі
спеціальним статусом функціонують на засадах колегіального прийняття
рішень, зокрема: Антимонопольний комітет, Національна комісія
регулювання електроенергетики, Державна комісія з цінних паперів та
фондового ринку, Державна комісія з регулювання фінансових послуг.

Центральні органи виконавчої влади всіх видів у процесі розв’язання
покладених на них завдань взаємодіють з іншими центральними і місцевими
органами виконавчої влади, органами Автономної Республіки Крим, органами
місцевого самоврядування, а також з відповідними органами інших держав.

Для погодженого вирішення питань свої компетенції у ЦОВВ утворюються
колегії у складі керівника відповідного органу — голови колегії, його
заступників за посадою, а також інших керівних працівників цього органу.
Рішення колегії проводяться в життя наказами відповідного керівника
центрального органу виконавчої влади.

Штатний розпис центрального апарату ЦОВВ та положення про його
структурні підрозділи затверджує керівник.

Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні
(місцеві) органи, які в сукупності становлять систему відповідного ЦОВВ.
Призначення на посаду і звільнення з посади керівників територіальних
органів центрального органу виконавчої влади здійснює у встановленому
порядку керівник відповідного ЦОВВ.

Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання
органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного
управління (департаменти, служби, інспекції). Ці органи були
запроваджені Указом Президента від 15.12.1999 р. «Про систему
центральних органів виконавчої влади» № 1572. Вони утворюються «у
складі» (так за Указом, хоча насправді мало бути «у системі») ЦОВВ для
здійснення:

а) управління окремими підгалузями або сферами діяльності;

б) контрольно-наглядових функцій;

в) регулятивних та дозвільно-реєстраційних функцій щодо фізич-

них і юридичних осіб.

Зазначені органи здійснюють свої повноваження фактично під керівним
впливом і контролем (як підпорядковані органи) міністерств та інших
ЦОВВ. Нині існує понад ЗО таких органів.

Хоча урядові органи державного управління фактично діють на однаковому з
іншими ЦОВВ рівні, проте формально вони перебувають у прямому
підпорядкуванні відповідних ЦОВВ і не мають безпосередніх (поза
керівником ЦОВВ) стосунків з Кабінетом Міністрів, як це властиве
центральним органам виконавчої влади.

§ 6. Місцеві органи виконавчої влади

Склад місцевих Виконавчу владу на місцевому тери-

органів виконавчої торіальному рівні, тобто в областях, районах,

влади Автономній Республіці Крим, у містах Києві

та Севастополі, здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська
міські державні адміністрації, а також місцеві (територіальні) органи
центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ). Правовою основою
організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади є
Конституція України, Закон України «Про місцеві державні адміністрації»,
деякі інші нормативно-правові акти.

Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої
влади загальної компетенції. Відповідно до п. 10 ст. 106 Конституції
України та ст. 8 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»
голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду за
поданням Прем’єр-міністра і звільняються з посади Президентом України.

Місцева державна адміністрація є органом виконавчої влади на території
відповідної адміністративно-територіальної одиниці, який виконує
повноваження державної влади, делеговані йому виконавчі функції
відповідних рад через створювані управління, відділи та інші структурні
підрозділи й діє під керівництвом голови місцевої державної
адміністрації,

У здійсненні своїх повноважень голова місцевої державної адміністрації
відповідальний перед главою держави і Кабінетом Міністрів. Районні
державні адміністрації також підзвітні та підконтрольні обласним
державним адміністраціям.

Саме через місцеві державні адміністрації здійснюється принцип поєднання
централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, покладений
в основу територіального устрою України. Такий підхід повною мірою
відповідає змісту управління місцевими справами, якого додержується
більшість країн світу.

На території відповідних державних адміністрацій діють і місцеві
(територіальні) органи міністерств та інших ЦОВВ. їх взаємодія з
адміністраціями, а також органами виконавчої влади вищого рівня в період
реформування цих органів набуває важливого значення, насамперед у
питанні забезпечення чітких субординаційних зв’язків між ними.

Важливою особливістю адміністративно-правового статусу місцевих органів
є те, що в ньому певним чином поєднуються повноваження загальної та
спеціальної компетенції. Зокрема, повноваження спеціальної компетенції
здійснюють структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, до
відання яких віднесені питання функціонального чи галузевого управління.
З огляду на це серед місцевих органів ЦОВВ виділяються органи двох
типів:

органи, що підпорядковані центральним органам виконавчої влади, хоч і
мають певні зв’язки з місцевими державними адміністраціями;

органи, що підпорядковані головам відповідних місцевих державних
адміністрацій, хоч і мають враховувати вимоги реалізації завдань
відповідних центральних органів виконавчої влади.

Організація Склад місцевих державних адміністрацій

і діяльність формують їхні голови. Відповідно до Поста-

місцевих нови Кабінету Міністрів «Про упорядкуван-

державних ня структури місцевих державних адмі-

адміністрацій ністрацій» від 18.05.2000 р. затверджені при-

мірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів
обласних, Київської та Севастопольської міських, районних, районних у
місті Києві та Севастополі державних адміністрацій.

На виконання Конституції і законів України, актів Президента України,
Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої
влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної
адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники
управлінь відділів та інших структурних підрозділів — накази.

Основними завданнями місцевих державних адміністрацій в межах
відповідної адміністративно-територіальної одиниці є: виконання
Конституції України, законів, актів Президента України, Кабінету
Міністрів, інших актів виконавчої влади вищого рівня; забезпечення
законності й правопорядку, додержання прав і свобод громадян; виконання
державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного
розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання
корінних народів і національних меншин — також програм їх
національно-культурного розвитку; підготовка та виконання відповідних
бюджетів і програм; взаємодія з органами місцевого самоврядування;
реалізація інших наданих державою, а також делегованих відповідними
радами місцевих повноважень.

В управлінні відповідних місцевих адміністрацій перебувають об’єкти
державної власності. До них належать заклади освіти, культури, охорони
здоров’я, масової інформації, інвестиційні фонди, засновниками яких є
відповідні місцеві державні адміністрації, об’єкти, які забезпечують
діяльність державних організацій, установ та служб, що перебувають на
відповідному обласному та районному бюджеті, інші об’єкти відповідно до
чинного законодавства.

У разі делегування повноважень районними чи обласними радами в
управлінні державних адміністрацій перебувають також об’єкти спільної
власності територіальних громад. Для управління цими об’єктами місцеві
державні адміністрації наділені відповідними повноваженнями, які бувають
двох видів:

права і обов’язки, зміст яких безпосередньо випливає з належності цих
органів до системи саме виконавчої влади;

повноваження, якими наділяються місцеві адміністрації іншими органами.

Зокрема, місцеві адміністрації здійснюють повноваження місцевого
самоврядування, делеговані їм радами відповідного рівня.

Додаткові повноваження органів виконавчої влади вищого рівня можуть
передаватися місцевим державним адміністраціям Кабінетом Міністрів за
погодженням з Президентом України в межах, визначених Конституцією і
законами України. При цьому передача місцевим державним адміністраціям
повноважень інших органів має супроводжуватися передачею відповідних
фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для
здійснення цих повноважень.

Повноваження місцевих державних адміністрацій поділяються на
функціональні й галузеві.

До групи повноважень функціонального характеру належать, зокрема,
питання забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних
інтересів громадян тощо. До групи галузевих повноважень належать
повноваження місцевих державних адміністрацій у галузях:
соціально-економічного розвитку відповідних територій; бюджету, фінансів
та обліку; управління майном, приватизації та підприємництва тощо. Для
реалізації зазначених повноважень місцеві державні адміністрації мають
право проводити перевірки; одержувати відповідну статистичну інформацію;
давати обов’язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств та
установ; порушувати питання про дострокове припинення повноважень
відповідних рад, сільських, селищних і міських голів згідно з чинним
законодавством.

Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм
обласними і районними радами відповідно до Конституції України, в
обсягах і межах, передбачених Законом України «Про місцеве
самоврядування в Україні».

Водночас у діяльності обласних державних адміністрацій має бути
підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій за додержанням
Конституції і законів, а також щодо здійснення державного управління і
місцевого самоврядування з подальшим посиленням у діяльності районних
державних адміністрацій розпорядчо-виконавчих функцій. До сфери
контрольно-наглядової діяльності державних адміністрацій доцільно,
зокрема, віднести: збереження і раціональне використання державного
майна; додержання фінансової дисципліни; використання та охорону земель,
лісів, надр; виконання правил торгівлі тощо.

Голова місцевої державної адміністрації те самостійно в межах своєї
компетенції. Він очолює державну адміністрацію, здійснює керівництво її
діяльністю, несе відповідальність за виконання покладених на
адміністрацію завдань і за здійснення нею своїх повноважень. Крім того,
він представляє відповідну місцеву адміністрацію у відносинах з іншими
державними органами та органами місцевого самоврядування, громадськими
об’єднаннями, підприємствами, установами та організаціями, громадськими
та іншими особами як в Україні, так і за її межами. На голову покладені
повноваження, пов’язані з вирішенням кадрових питань, укладанням та
розірванням контрактів з керівниками підприємств, установ та
організацій, що належать до сфери управління відповідної державної
адміністрації. Він регулярно інформує населення про стан виконання
безпосередньо покладених на місцеві адміністрації повноважень.

Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих адміністрацій
здійснюють керівництво галузями управління, несуть відповідальність за
їх розвиток. По горизонталі вони підпорядковані й підзвітні голові
відповідної державної адміністрації, а по вертикалі — органам виконавчої
влади вищого рівня — відповідним управлінням, відділам та іншим
структурним підрозділам обласної державної адміністрації.

Організаційно-процедурні питання діяльності місцевих адміністрацій
регулюються їх регламентами, що затверджуються головами відповідних
адміністрацій. Типові регламенти місцевих державних адміністрацій
затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого
забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки
аналітичних, інформаційних та інших матеріалів головою відповідної
місцевої державної утворюється апарат місцевої державної адміністрації у
межах виділених бюджетом коштів. Апарат очолює посадова особа — керівник
апарату, який призначається на посаду головою місцевої державної
адміністрації. Він же затверджує положення та визначає структуру
апарату, призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших
працівників структурних підрозділів апарату.

§ 7. Органи виконавчої влади у світлі адміністративної реформи в Україні

За своїм змістом адміністративна реформа є цілісним комплексом
узгоджених заходів, спрямованих на суттєве підвищення рівня керованості
життєво важливих процесів у суспільстві шляхом науково обгрунтованого
створення ефективного механізму державного управління, розвитку
адміністративного законодавства, поліпшення кадрового,
інформаційно-технічного і фінансово-економічного забезпечення
організації виконавчої влади та місцевого самоврядування.
Адміністративна реформа має за мету перетворити існуючу систему
управління з гальма економічних і соціальних процесів на один з
визначальних чинників їх прискорення.

Початком адміністративної реформи стало прийняття Указу Президента
України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи
в Україні» від 22.07.1998 р. Цей Указ в основу проведення реформи
системи державного управління поклав положення Концепції
адміністративної реформи (далі — Концепція), що була розроблена
створеною у 1997 р. Державною комісією з проведення в Україні
адміністративної реформи.

Згідно з Концепцією ключовим об’єктом реформування виступає апарат
державного управління — система органів виконавчої влади.

Останнім часом вимоги до ефективності роботи апарату державного
управління значно зросли у зв’язку з потребами подолання кризових явищ в
економіці й соціальній сфері. Але ці вимоги часто не знаходять
адекватного відтворення у практиці реформування багатьох управлінських
інститутів та їх кадрового складу. Поглиблюється розрив між соціальними
очікуваннями від створення нових органів та невиправдано низькою
віддачею від їх діяльності.

Ще далеко не всі фахівці зрозуміли, що адміністративна реформа немає
нічого спільного зі спробами механічного скорочення чисельності
управлінських кадрів. Справді науковий підхід в адміністративному
реформуванні полягає у тому, що будь-які скорочення в апараті повинні
проводитися виключно в тих органах, де такі скорочення є природним
результатом кращої організації управління або принаймні не погіршують
його результатів.

Інша принципова ознака науковості у проведенні адміністративної реформи
виявляється у тому, що будь-які структурні реорганізації в апараті
державного управління повинні здійснюватися обов’язково на підставі
попереднього визначення конкретних напрямів зміни функцій і повноважень,
а за можливістю — і методів діяльності відповідних органів. Це потребує
розробки та офіційного затвердження єдиного класифікатора функцій
державного управління, який мав би стати найважливішою складовою
нормативно-правової основи адміністративної реформи.

Наступна засада наукового підходу до адміністративного реформування
означає необхідність рішучої відмови від помилкового уявлення певної
частини керівних кадрів про те, що ця реформа нібито може бути не тільки
незатратною, а й засобом економії державних коштів. Насправді ж
проведення в повному обсязі реформи — справа дорога і неможлива без
досить значних фінансових витрат. Про це свідчить, зокрема, досвід ряду
східноєвропейських країн, де адміністративні реформи вже проведені або
проводяться. Звідси стає зрозумілим, що нестача коштів у нашої держави
істотно впливає і на темпи, і на глибину запровадження заходів
адміністративної реформи.

Нарешті, ще один — хоча далеко і не останній за значенням — показник
дійсного просування адміністративної реформи пов’язаний з тим, що поряд
з вирішенням завдань структурно-функціональної раціоналізації апарату
державного управління не менш пріоритетною має бути її демократична
спрямованість. Тобто спрямованість на досягнення такої кінцевої мети, як
наближення управлінського апарату до потреб громадянського суспільства і
кожної окремої людини згідно із загальноприйнятими у світі стандартами
демократичної, соціальної, правової держави. Відтак зусилля щодо
раціоналізації апарату управління врешті-решт мають бути підпорядковані
демократизації і гуманізації державного управління.

Існуючі ж пріоритети в проведенні адміністративної реформи призводять до
того, що саме у демократичному вимірі її здійснення стикається з
найбільшими ускладненнями і викликає справедливі нарікання з боку
населення.

Попри все адміністративна реформа поступово рухається вперед, хоч і
досить повільно, а з деяких питань — навіть суперечливо (яскравий
приклад — заснування і ліквідація протягом короткого часу інституту
державних секретарів).

Характерною особливістю адміністративної реформи в Україні є те, що вона
почалася з вищих ланок апарату державного управління. Вже упродовж
1999-2000 рр. було проведено певні зміни, які позитивно вплинули поки що
більшою мірою на кількісні параметри управлінського апарату. Наприклад,
кількість членів Кабінету Міністрів України зменшилася з 24 до 20 осіб
(в тому числі міністрів — з 18 до 15). Чисельність центральних органів
виконавчої влади (ЦОВВ) скоротилася радикально — з 89 до 46, тобто майже
вдвічі.

І хоча на цей час (станом на 01.04.2004 р.) остання цифра дещо зросла
(разом налічується 59 ЦОВВ), проте ця кількість набагато менша, ніж
попередня.

Водночас набагато вагомішими мали б бути перетворення в організації та
змісті діяльності органів виконавчої влади. Адже на сьогодні реально
розпочато впровадження значної частини важливих положень Концепції.
Зокрема, в числі фактично запроваджених заходів з реформування апарату
державного управління заслуговують на увагу такі:

0 перетворення апарату Кабінету Міністрів із своєрідного «уряду в уряді»
на Секретаріат із суто допоміжними функціями;

0 запровадження урядових комітетів як якісно нової організаційної форми
роботи членів уряду;

0 удосконалення класифікації центральних органів виконавчої влади з
наміром утвердити серед них провідну роль міністерств;

<> визначення посад міністрів політичними і відмежування їх від посад
державних службовців (тобто посад адміністративних).

Водночас не можна приховувати, що декларована рішучість впровадження
окремих заходів адміністративної реформи поки що має переважно, так би
мовити, паперовий характер і не зачіпає глибинного змісту процесів та
інститутів, що реформуються. І це може стати однією з найбільших
небезпек на шляху успішного проведення адміністративної реформи,
оскільки здатне привести до дискредитації самої її необхідності та
ефективності.

Досить серйозною проблемою у реформуванні органів виконавчої влади слід
визнати і те, що на цей час всі основні заходи адміністративної реформи
запроваджені підзаконними актами — указами Президента України (а з
деяких питань постановами Кабінету Міністрів). Суть проблеми полягає в
тому, що передбачувані в даних указах Президента України заходи
реформування так чи інакше стосуються організації і діяльності органів
виконавчої влади. А це сфера відносин, яка згідно з п. 12 частини першої
ст. 92 Конституції України має регулюватися виключно законами. Отже, в
даному випадку за суто формальними ознаками президентські укази, так би
мовити, втручаються в правове регулювання тих суспільних відносин, які
Конституцією віднесені до предмета регулювання законами України. Так
виникає небезпідставна загроза піддати сумніву, за певних умов,
відповідність зазначених указів Президента вимогам Конституції України.

Враховуючи наведене і виходячи з практики правового забезпечення
адміністративної реформи шляхом прийняття підзаконних правових актів,
слід було б підкріпити цю практику законодавчим підґрунтям. Адже згадані
укази дійсно поширюються на суспільні відносини, пріоритет у правовому
регулюванні яких належить саме законам. Таким підґрунтям мав би стати
Закон України «Про державно-правові експерименти з питань
адміністративної реформи», який потребує якнайшвидшого прийняття.

1 Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з
проведення в Україні адміністративної реформи. — К., 1998. — С. 43.

У цьому Законі мають бути унормовані порядок і умови, за яких Президент
України наділяється правом вживати з метою апробації реформаційні заходи
тимчасової дії у сфері виконавчої влади з наступним законодавчим
врегулюванням відповідних питань. Цим було б, хоча б частково,
реалізовано положення Концепції щодо необхідності прийняття Закону
України «Про державно-правові експерименти з питань адміністративної
реформи»1.

Глава 14

Адміністративно-правовий

статус інших державних органів, органів місцевого самоврядування,
організацій та підприємств

§ 1. Адміністративно-правовий статус інших (крім органів виконавчої
влади) державних органів

Суб’єктами адміністративного права є, крім органів виконавчої влади,
інші державні органи. Вони вступають у адміністративно-правові відносини
з приводу виконання покладених на них обов’язків і реалізації належних
їм прав у сфері державного управління.

За загальним правилом серед державних органів, які не належать до
виконавчої гілки влади, переважна більшість бере участь в
адміністративно-правових відносинах не безпосередньо, а через свій

235

апарат. Це стосується насамперед органів законодавчої і судової влади,
а також органів прокуратури.

Водночас існує низка специфічних державних органів, які тією чи іншою
мірою здійснюють права й обов’язки у сфері адміністративно-правового
регулювання не тільки через свій апарат, а й безпосередньо, тобто як
власне органи. Це викликано наступними їх спільними рисами:

а) вони наділені правом приймати рішення, які обов’язкові для ви-

конання певними органами виконавчої влади, місцевого самовряду-

вання, посадовими особами, суб’єктами підприємницької діяльності,

громадянами;

б) вони є носіями певних обов’язків у сфері державного уп-

равління.

До таких органів належать Національний банк України, Національна рада
України з питань телебачення і радіомовлення, Рада національної безпеки
і оборони України, Центральна виборча комісія, Представництво Президента
України в Автономній Республіці Крим, деякі інші органи.

Відтак адміністративно-правовий статус інших (крім органів виконавчої
влади) державних органів треба характеризувати, маючи на увазі дві групи
суб’єктів адміністративного права, які представлені:

0 по-перше, апаратом певних державних органів;

<> по-друге, безпосередньо самими державними органами, не розмежовуючи
адміністративну правосуб’єктність власне органу та його апарату.

Адміністративно-правовий статус апарату державних органів

Щодо першої групи державних органів як досить типовий приклад візьмемо
Апарат Верховної Ради України та близькі до нього за характером
діяльності утворення у складі парламенту — комітети Верховної Ради.

Апарат Верховної Ради України (далі — Апарат) є органом, який здійснює
правове, наукове, організаційне, документальне, інформаційне, кадрове,
фінансово-господарське, матеріально-технічне, соціально-побутове та інше
забезпечення діяльності Верховної Ради, народних депутатів України.

До складу Апарату входять головні управління, управління, відділи,
секретаріати Голови Верховної Ради та його заступників, сек-

Глава 14. Адміністратнвко-нравовий статус інших державних органів,
органів місцевого …

ретаріати комітетів Верховної Ради, секретаріати зареєстрованих
депутатських фракцій і груп, інші структурні підрозділи.

До функцій Апарату, виконання яких пов’язане з участю в
адміністративно-правових відносинах, належать:

0 аналіз практики застосування чинного законодавства з метою його
вдосконалення та сприяння реалізації функції парламентського контролю
Верховною Радою та її органами;

0 сприяння налагодженню взаємодії з питань законотворчої роботи
комітетів Верховної Ради, депутатських фракцій і груп з Адміністрацією
Президента України, Кабінетом Міністрів, міністерствами, іншими
центральними органами виконавчої влади, науковими і громадськими
організаціями, органами місцевого самоврядування;

0 забезпечення разом з відповідними комітетами, депутатськими фракціями
і групами підготовки «Днів Уряду України» та парламентських слухань у
Верховній Раді;

0 здійснення взаємодії з органами виконавчої влади, органами місцевого
самоврядування у підготовці питань, що вносяться на розгляд Верховної
Ради, її комітетів і комісій;

0 участь в організації контролю за реалізацією законів та інших актів
Верховної Ради та її органів;

0 організація контролю за додержанням термінів розгляду запитів народних
депутатів України та виконання доручень, що містяться в актах Верховної
Ради, а також даних на її засіданнях комітетам і комісіям Верховної
Ради, Кабінету Міністрів, міністерствам і відомствам;

0 здійснення фінансування діяльності Верховної Ради та структурних
підрозділів її Апарату відповідно до видатків, передбачених кошторисом
витрат на здійснення повноважень Верховної Ради;

0 здійснення оперативного управління державним майном, що забезпечує
діяльність Верховної Ради;

0 організація та здійснення роботи з кадрового обслуговування народних
депутатів України, їх помічників-консультантів, працівників Апарату,
забезпечення виконання положень Закону України «Про державну службу»;

0 облік військовозобов’язаних і призовників, бронювання
військовозобов’язаних, виконання передбачених чинним законодавством
заходів з військово-мобілізаційної підготовки і цивільної оборони;

О організація роботи з охорони державної таємниці. Комітети Верховної
Ради України обираються з числа народних депутатів України на першій
сесії Верховної Ради нового скликання на строк її повноважень. Основи
адміністративно-правового статусу комітетів Верховної Ради визначені
Конституцією України (ст. 89), а організація і порядок діяльності щодо
сфери виконавчої влади встановлені Законом України «Про комітети
Верховної Ради України» від 04.04.1995 р. і Регламентом Верховної Ради
України1.

Так, усі органи виконавчої влади, підприємства, установи і організації,
їх посадові особи зобов’язані виконувати законні вимоги комітетів.
Рекомендації комітетів органам виконавчої влади, органам місцевого
самоврядування та об’єднанням громадян, підприємствам, установам і
організаціям підлягають обов’язковому розгляду. Про результати розгляду
та вжиті заходи вони повинні повідомити відповідний комітет у
встановлений строк.

До функцій комітетів, виконання яких пов’язане з участю в
адміністративно-правових відносинах, належать:

0 вивчення доцільності та ефективності дій уряду, інших органів
виконавчої влади, їх посадових осіб у питаннях, віднесених до
компетенції комітетів; 0 участь у контролі за виконанням Державного
бюджету в частині, що віднесена до компетенції комітетів; 0 укладання
договорів на науково-інформаційний пошук, розробку, доопрацювання та
експертизу законопроектів з науковими установами, навчальними закладами
та спеціалістами і залучення до цієї роботи працівників центральних та
місцевих органів виконавчої влади; 0 здійснення контролю за виконанням
Конституції та законів України, інших нормативних актів Верховної Ради
України центральними та місцевими органами виконавчої влади, а також
контроль за законністю, економністю та ефективністю витрат з Державного
бюджету. Комітети під час здійснення своїх функцій мають право в порядку
контролю за додержанням Конституції і законів України, інших правових
актів, прийнятих Верховною Радою України, контролю за законністю,
економністю та ефективністю витрат, що здійснюються з Державного
бюджету, заслуховувати Першого віце-прем’єр-міністра,
віце-прем’єр-міністрів, міністрів, керівників державних комітетів,

інших органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування
і об’єднань громадян, окремих громадян. Вони мають право доручати
відповідним органам проведення оперативно-розшукових дій, передбачених
ст. 2, 5, 6 та п. 1, 3, 4 ст. 8 Закону України «Про
опе-ративно-розшукову діяльність».

Адміністративно- У межах другої групи державних органів

правовий мають бути виокремлені ті з них, які, фор-

статус окремих мально не визначені як органи виконавчої

державних органів влади, все ж таки за спрямованістю своїх

функцій і повноважень вочевидь тяжіють саме до сфери державного
управління. Це насамперед Рахункова палата, Національний банк, Рада
національної безпеки і оборони, Представництво Президента України в
Автономній Республіці Крим.

Решта органів розглядуваної групи набагато менше пов’язана за характером
своєї діяльності із здійсненням виконавчої влади, а ще меншою мірою може
бути віднесена до сфери державного управління.

1. Серед найближчих до гілки виконавчої влади органів як досить
прикметний приклад наведемо ознаки адміністративно-правового статусу
Національного банку і Ради національної безпеки і оборони.

Національний банк України є особливим органом державного управління.
Йото юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи
організації визначаються Конституцією України, Законом України «Про
Національний банк України», іншими законами України. Він підзвітний
Президенту України та Верховній Раді в межах їх конституційних
повноважень.

Національний банк видає нормативно-правові акти, які є обов’язковими для
органів державної влади і органів місцевого самоврядування, банків,
підприємств, організацій та установ незалежно від форм власності, а
також для фізичних осіб.

До важливих функцій Національного банку належить державне регулювання
діяльності банків (здійснюється як безпосередньо, так і через створений
ним орган банківського нагляду); зберігання та управління державними
цінними паперами й іншими цінностями; управління у сфері валютних
операцій (видача та відкликання ліцензій, здійснення планових і
позапланових перевірок, застосовування заходів відповідальності до
банків, юридичних та фізичних осіб (резидентів та нерезидентів) за
порушення правил валютного регулювання і валютного контролю).

Національний банк є суб’єктом розгляду справ про адміністративні
правопорушення. Він розглядає справи, пов’язані з порушенням
банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного
банку, здійсненням ризикових операцій, які загрожують інтересам
вкладників чи інших кредиторів банку, порушенням порядку подання
фінансової звітності та ведення бухгалтерського обліку при ліквідації
юридичної особи.

Рада національної безпеки і оборони України (далі Рада) — орган при
Президентові України. Як самостійне структурне утворення, вона
передбачена ст. 107 Конституції України. Відповідно до неї Рада є
суб’єктом державно-управлінського впливу на органи виконавчої влади у
сфері національної безпеки і оборони. Формами такого впливу з боку Ради
визначені координація діяльності органів виконавчої влади у сфері
національної безпеки й оборони і контроль за їх діяльністю у зазначеній
сфері.

Головою Ради є Президент України. За Конституцією України до її складу
входять Прем’єр-міністр, Міністр оборони, Голова Служби безпеки, Міністр
внутрішніх справ, Міністр закордонних справ. Відповідно до Закону
України «Про Раду національної безпеки і оборони України» її членами
можуть бути керівники інших центральних органів виконавчої влади.

Компетенція Ради у мирний час і в умовах воєнного, надзвичайного стану
та при виникненні кризових ситуацій різна.

У мирний час Рада розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання
щодо визначення стратегічних національних інтересів України,
концептуальних підходів та напрямів забезпечення національної безпеки і
оборони у політичній, економічній, соціальній, воєнній,
науково-технологічній, екологічній, інформаційній та інших сферах;
здійснює поточний контроль за діяльністю органів виконавчої влади у
сфері національної безпеки і оборони, подає Президентові України
відповідні висновки та пропозиції; ініціює розробку нормативних актів та
документів з питань національної безпеки і оборони, узагальнює практику
їх застосування та результати перевірок їх виконання.

В умовах воєнного, надзвичайного стану та при виникненні кризових
ситуацій компетенція Ради значно розширюється. Вона додатково координує
і контролює переведення центральних і місцевих органів виконавчої влади,
а також економіки країни на роботу у відповідному режимі; координує і
контролює діяльність органів місцевого самоврядування в межах наданих
повноважень під час введення воєнного чи надзвичайного стану; координує
та контролює діяльність органів виконавчої влади щодо відбиття збройної
агресії, організації захисту населення та забезпечення його
життєдіяльності, охорони життя, здоров’я, конституційних прав, свобод і
законних інтересів громадян, підтримання громадського порядку в умовах
воєнного та надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що
загрожують національній безпеці України.

2. Нарешті як до прикладу державних органів, котрі не мають підстав бути
віднесені до сфери державного управління, звернемося до
адміністративно-правового статусу Центральної виборчої комісії.

Центральна виборча комісія (далі Комісія) є постійно діючим, незалежним,
колегіальним державним органом, який забезпечує організацію підготовки і
проведення виборів Президента України, народних депутатів України, а
також всеукраїнських референдумів. Члени Комісії, керівник та інші
посадові особи секретаріату Комісії є державними службовцями.

Комісія здійснює консультативно-методичне забезпечення виборів до
місцевих рад, сільських, селищних, міських голів і проведення місцевих
референдумів та очолює систему виборчих комісій, які утворюються для
підготовки і проведення зазначених виборів та всеукраїнського
референдуму.

Ознаками Центральної виборчої комісії як суб’єкта адміністративного
права є наявність у неї низки повноважень владно-розпорядчого характеру.
Так, її рішення підлягають обов’язковому розгляду і виконанню
організаціями і посадовими особами, яких вони стосуються, у строки,
встановлені Комісією. На зазначені організації і посадових осіб
покладено обов’язок повідомити Комісію про результати розгляду її рішень
і вжиті заходи. Невиконання, неналежне, несвоєчасне виконання рішень
Комісії, вимог її посадових осіб тягне за собою юридичну
відповідальність, встановлену законами України.

Комісія має право заслуховувати повідомлення центральних і місцевих
органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування з питань,
пов’язаних з підготовкою та проведенням виборів. Вона розглядає
звернення, заяви і скарги щодо рішень, дій або бездіяльності окружних та
дільничних виборчих комісій, приймає по них рішення.

Комісія формує кошторис, розподіляє кошти, що виділяються з Державного
бюджету України на фінансове забезпечення підготовки та проведення
виборів і всеукраїнського референдуму, діяльності окружних, дільничних
виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму, контролює
правильне та цільове використання зазначених коштів, залучає до
проведення перевірок працівників Міністерства фінансів України та
органів Державної податкової служби України. Вона встановлює порядок
використання коштів на проведення виборів Президента України і
розподіляє їх по виборчих комісіях та відповідних радах, сприяє
забезпеченню виборчих комісій приміщеннями, транспортом, зв’язком,
розглядає інші питання матеріально-технічного забезпечення виборів.

§ 2. Адміністративно-правовий статус органів місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування в Україні конституційно визначено як право
територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення,
котре здійснюється нею як безпосередньо, так і через органи місцевого
самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи
(ст. 140 Конституції України).

Право та здатність територіальної громади (далі громади) щодо вирішення
цих питань, що вперше встановлено Законом України «Про місцеве
самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. (далі Закон про місцеве
самоврядування), означають:

0 по-перше, конституційне визнання та гарантування місцевого

самоврядування в країні; 0 по-друге, гарантовану державою здатність
місцевого самоврядування в результаті власних дій одержувати права та
нести обов’язки;

0 по-третє, самостійно вирішувати, які права та обов’язки здійснювати
громадою або її органами (тобто органами місцевого самоврядування), а
які — доручити або делегувати іншим органам, організаціям, установам.
Залежно від характеру, змісту, суб’єктного складу суспільних відносин,
які виникають при реалізації право- та дієздатності громади, вона або
органи місцевого самоврядування одержують відповідний статус,
закріплений нормами різних галузей права — конституційного,
адміністративного, цивільного, земельного, екологічного, фінансового або
окремої комплексної галузі права — муніципального.

Правове становище органів місцевого самоуправління як суб’єктів
адміністративного права характеризується їх адміністративно-правовим
статусом. Це означає, що органи місцевого самоврядування мають визначену
нормами адміністративного права компетенцію — предмети відання, права і
обов’язки (повноваження), несуть відповідальність за дії або
бездіяльність в межах власної чи делегованої компетенції, виконують
публічні, виконавчо-розпорядчі, дозвільно-реєстраційні, контрольні
функції, беруть участь в адміністративних правовідносинах регулятивного
чи охоронного характеру.

Як відомо, предметами відання органів місцевого самоуправління є, за
Законом про місцеве самоврядування, питання місцевого значення.

Передусім адміністративна правосуб’єктність виявляється у органів
місцевого самоврядування при здійсненні функцій, які виконуються на
підставі делегованих їм повноважень. Про це йдеться в п. 5 ст. З
Всесвітньої декларації місцевого самоврядування, п. 5 ст. 4 Європейської
хартії про місцеве самоврядування та має відображення в Конституції
України (частина 3 ст. 143), законах України про місцеве самоврядування
та про місцеві державні адміністрації.

Конституція України передбачає можливість надання органам місцевого
самоврядування повноважень органів виконавчої влади (частина третя ст.
143) та делегування повноважень районних і обласних рад місцевим
державним адміністраціям (частина четверта ст. 118). Закон про місцеве
самоврядування містить перелік вісімдесяти таких повноважень і близько
сімдесяти — власних щодо органів місцевого самоврядування.

Отже, окремою групою повноважень органів місцевого самоврядування як
суб’єктів адміністративного права є їх власні повноваження, завдяки яким
ці органи виконують свої завдання і функції. Серед цих повноважень
виокремлюються наступні.

Дозвільно-реєстраційні повноваження. Органи місцевого самоврядування
надають дозвіл (та скасовують його), зокрема, на спеціально використання
природних ресурсів районного або обласного значення, на спорудження
об’єктів містобудування, на розміщення реклами, їм надано право,
наприклад, реєстрації об’єднань співвласників багатоквартирних будинків,
житлово-будівельних і гаражних кооперативів.

Важливі функції органи місцевого самоврядування виконують, коли
здійснюють розпорядчі повноваження щодо будь-яких суб’єктів на
відповідній території. Зокрема, адміністративна правосуб’єктність
органів місцевого самоврядування зв’язана з підпорядкованістю, коли
складаються субординаційні відносини, наприклад, між органами місцевого
самоврядування та підприємствами, організаціями та установами
комунальної власності або відносини з координації. Прикладом може бути
координація органами місцевого самоврядування діяльності суб’єктів
містобудування щодо комплексної забудови населених пунктів, затвердження
місцевих містобудівельних програм, генеральних планів населених пунктів
(ст. 12 Закону України «Про основи містобудування»).

До змісту адміністративно-правового статусу органів місцевого
самоврядування слід віднести повноваження щодо: планів і програм
будівництва та реконструкції об’єктів, що мають екологічну, історичну,
культурну або наукову цінність, визнані пам’ятками природи, історії або
культури, які охороняються законом; підготовки пропозицій про передачу
або продаж у комунальну власність підприємств, організацій, установ, що
належать до інших форм власності; участі у підготовці загальнодержавних
і регіональних програм охорони довкілля.

Місцеве самоврядування передбачає здійснення контролю. Внутрішній
контроль органів місцевого самоврядування повинен регулюватися
законодавством про місцеве самоврядування (муніципальним правом).
Зовнішній контроль має адміністративно-празову природу незалежно від
галузевого законодавства.

Так, органи місцевого самоврядування здійснюють контроль за місцевими
адміністраціями у частині повноважень, делегованих їм радами, а також у
виконанні рішень рад з цих питань щодо стану благоустрою виробничих
територій, організації озеленення, охорони насаджень і водойм, створення
місць відпочинку громадян, діяльності стоянок автомобільного транспорту
і т. ін.

Поряд з конкретними правами адміністративно-правовий характер мають і
обов’язки органів місцевого самоврядування. Зокрема, загальним
обов’язком органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб є
обов’язок діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами України (частина 2 ст. 19
Конституції України, ст. 24.3. Закону про місцеве самоврядування).

Певні обов’язки встановлюються поточним законодавством та статутами
територіальних громад. Так, Закон про місцеве самоврядування передбачає
обов’язок органів і посадових осіб діяти в інтересах територіальної
громади, поєднуючи їх з інтересами держави, звітувати територіальній
громаді про свою діяльність, управляти об’єктами комунальної власності
так, щоб не «ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування», не
«зменшувати обсяг та не погіршувати умови надання послуг населенню» та
ін.

Адміністративно-правовий статус органів місцевого самоврядування
гарантується державою, охороняється державними органами, які можуть
вжити заходів щодо захисту прав органів місцевого самоврядування,
наприклад, при зверненні цих органів до Кабінету Міністрів, Президента
України.

§ 3, Адміністративно-правовий статус службовців державних органів і
органів місцевого самоврядування

У Законі України «Про державну службу» від 16.12.1993 р. (ст. 1)
державні службовці визначаються як особи, що займають посади в держених
органах та їх апараті і мають відповідні службові повноваження.
Структура будь-якого органу складається із взаємозв’язаних посад, що
визначають службове місце і становище учасників управлінських відносин.
Посада є первиною клітинкою, вихідною організаційно-структурною одиницею
державного органу.

Організаційно-правова форма органу держави залежить від формально
визначеного змісту його діяльності, і таке формальне визна-

245

чення можливе тільки через закріплення за конкретними посадами в органі
певних прав і обов’язків, тобто їх правового статусу. Саме тому діє
правило: не посада підбирається під конкретну особу, а людина за своїми
діловими, професійними, адміністративними і моральними якостями — під
відповідну посаду. Хоча ефективність реалізації закріплених за даною
посадою повноважень прямо залежить від якостей того, хто обіймає цю
посаду.

Отже, повноваження державних службовців визначаються цілями і завданнями
управлінської діяльності, залежать від призначення органу, його місця у
системі управління, а в кінцевому підсумку — від
адміністративно-иравового статусу посади, яку обіймає службовець.

Відтак адміністративно-правовий статус службовців державних органів
безпосередньо відображає закріплений як у законодавчих актах, так і в
інших правових документах — положеннях, статутах, рішеннях тощо — статус
відповідних посад в органах виконавчої влади та апараті інших державних
органів.

Прийнято виділяти статус:

а) допоміжного (технічного) персоналу;

б) спеціалістів;

в) посадових осіб;

г) представників адміністративної влади.

Діяльність допоміжного персоналу пов’язана з виконанням
матеріально-технічних дій (операцій), які не тягнуть за собою юридичних
наслідків, але мають велике значення в управлінській практиці, оскільки
в процесі такої діяльності готуються умови для здійснення юридично
значущих дій. До складу допоміжного персоналу входять: секретарі,
діловоди, архіваріуси, лаборанти, стенографісти та ін. Як правило, вони
не визнаються державними службовцями.

До спеціалістів належать службовці, які мають професійні знання в
окремих галузях і здійснюють професійну діяльність. їх посади не
пов’язані з керівною діяльністю і не породжують юридичних наслідків.
Лише в окремих випадках їх дії можуть створювати юридичні наслідки
(наприклад, викладач Української Академії державного управління при
Президентові України приймає іспити і виставляє оцінку).

До посадових осіб належать ті службовці, на яких покладено здійснення
організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій. їх дії,
пов’язані з виконанням цих функцій, завжди спричиняють юридичні
наслідки, оскільки створюють юридичні акти, які здатні породжувати,
змінювати, припиняти конкретні юридичні відносини.

До представників адміністративної влади належать службовці, чиї дії
поширюються на осіб, що їм не підпорядковані (працівники міліції,
державних інспекцій, державної контрольно-ревізійної служби та ін.).
Вони наділені правом застосовувати адміністративний примус, а деякі з
них — і адміністративні стягнення за вчинені адміністративні
правопорушення. При виконанні службових повноважень вони майже завжди є
посадовими особами.

Адміністративно-правовий статус службовців органів місцевого
самоврядування визначений у Законі України «Про службу в органах
місцевого самоврядування».

Органи місцевого самоврядування не входять до кола державних органів.
Про це свідчить і порядок їх створення, і відсутність підлеглості один
одному, і встановлений порядок матеріально-фінансового забезпечення,
проходження служби в цих організаціях тощо.

Водночас якщо проаналізувати їх адміністративно-правовий статус,
завдання, функції, взаємовідносини з державними органами, то можна
говорити про особливий статус цих утворень громадян, який значною мірою
наближається до статусу державних органів, передусім місцевих державних
адміністрацій. У зв’язку з цим слід навести ознаки, що свідчать про
зазначену близькість.

0 Обласні та районні ради як органи місцевого самоврядування
представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст,
затверджують програми соціально-економічного і культурного розвитку
відповідних областей, районів та контролюють їх виконання. Виконання ж
державних і регіональних програм згідно зі ст. 119 Конституції України
забезпечують місцеві державні адміністрації. <> Аналіз закріплених у
чинних законах завдань і функцій органів місцевого самоврядування і
місцевих державних адміністрацій дає змогу зробити висновок, що по
шістнадцяти позиціях вони збігаються повністю, а по дванадцяти —
частково. 0 Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом
окремі повноваження органів виконавчої влади, здійснення яких
фінансується державою у повному обсязі за рахунок коштів Державного
бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у
встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків,
передання органам місцевого самоврядування відповідних об’єктів
державної власності.

0 Органи місцевого самоврядування наділені правом делегування місцевим
державним адміністраціям окремих своїх повноважень, і навпаки.

0 Держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у
формуванні доходної частини бюджетів місцевого самоврядування. Якщо
витрати органів місцевого самоврядування виникли внаслідок рішень
органів державної влади, то вони компенсуються державою.

0 3 питань здійснення органами місцевого самоврядування повноважень
органів виконавчої влади вони підконтрольні відповідним органам
виконавчої влади.

0 До прийняття Закону України «Про службу в органах місцевого
самоврядування» на службовців органів місцевого самоврядування
поширювались положення Закону України «Про державну службу».

Служба в органах місцевого самоврядування не є державною, але вона не
може прирівнюватися і до служби в недержавній сфері, а саме — в
об’єднаннях громадян — з огляду на те, що у держави зовсім інші стосунки
з місцевим самоврядуванням, ніж з об’єднаннями громадян. Достатньо
констатувати факт, що на рівні Закону України врегульовано правовий
статус службовців органів місцевого самоврядування, чого не зроблено
щодо жодного з громадських об’єднань, що діють відповідно до Закону
України «Про об’єднання громадян».

Отже, служба в органах місцевого самоврядування має розглядатися як
самостійний вид публічної служби. Вона не повинна ототожнюватись як з
державною (незважаючи на те, що категорії і ранги службовців органів
місцевого самоврядування встановлені за зразком для державних
службовців), так і зі службою в недержавній сфері — об’єднаннях
громадян.

F 4. Об’єднання громадян та їх адміністративно-правовий статус

Об’єднання Стаття 36 Конституції України закріплює

громадян право громадян України на свободу

об’єднання у політичні партії та громадські

організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення
політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Діяльність зазначених об’єднань громадян різноманітна. Вона може бути
спрямована на участь у розробці державної політики, розвиток науки,
культури, відродження духовних цінностей, розв’язання соціальних проблем
окремих категорій та груп громадян, розвиток благодійної діяльності,
охорону навколишнього природного середовища, зумовлюватися спільністю
професійних та інших інтересів громадян тощо.

Одним з найпоширеніших варіантів класифікації об’єднань громадян є
застосований у Законі України «Про об’єднання громадян» від 16.06.1992
р. розподіл об’єднань громадян на політичні партії та громадські
організації.

Політичною партією визнається зареєстроване згідно із законом
добровільне об’єднання громадян — прихильників певної
загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має за мету
сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у
виборах та інших політичних заходах.

На відміну від політичної партії громадською організацією є об’єднання
громадян, створене для задоволення та захисту своїх законних соціальних,
економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та
інших інтересів.

Найбільш розгорнуту характеристику об’єднань громадян можна дати з
допомогою їх класифікації за організаційно-правовими властивостями на:

масові об’єднання громадян (політичні партії, творчі спілки, релігійні
організації, добровільні товариства, професійні спілки тощо);

органи громадської самодіяльності (народні дружини по охороні
громадського порядку);

органи громадського самоврядування (ради і колективи мікрорайонів,
домові, вуличні комітети тощо).

Особливе місце серед об’єднань громадян займають професійні спілки.
Відповідно до Закону України «Про професійні спілки, їх права та
гарантії діяльності» професійна спілка (профспілка) — це добровільна
неприбуткова громадська організація, що об’єднує громадян, пов’язаних
спільними інтересами за родом їх професійної (трудової) діяльності
(навчання).

Об’єднанням громадян притаманні ознаки, що відрізняють їх від державних
організацій. При цьому можна виділити спільні ознаки, характерні для
всіх об’єднань громадян, а також специфічні ознаки, притаманні тим чи
іншим об’єднанням громадян.

До спільних для всіх об’єднань громадян ознак слід віднести: 0
добровільність об’єднання, що виражається у добровільності вступу та
виходу з об’єднання громадян, методах роботи, сутністю яких є досягнення
певної мети внутрішньоор-ганізаційними методами, в особливих формах
примусу, з яких найвищою є виключення з об’єднання громадян; 0 засоби
внутрішньої самоорганізації, якими в діяльності об’єднань громадян
виступають самоврядування та саморегуляція;

0 відсутність у об’єднань громадян державно-владних повноважень, за
винятком випадків, коли держава делегує їм окремі повноваження і
закріплює їх законодавчо (наприклад, закріплення за громадськими
інспекторами охорони природи права складати протоколи про
адміністративне правопорушення). Специфічними ознаками, характерними для
окремих об’єднань громадян, є:

0 інститут членства в об’єднанні та відносини членства, пов’язані з
цим інститутом; 0 обов’язкова участь членів об’єднання громадян в його
роботі та створенні матеріальної бази об’єднання шляхом внесення
членських внесків; 0 наявність статуту об’єднання громадян. Як
правило, в діяльності об’єднань громадян відсутні комерційні цілі або
цілі одержання прибутку. Виняток становить лише діяльність кооперативних
організацій. Крім того, допускається господарська або інша комерційна
діяльність об’єднань громадян, але виключно для виконання їх статутних
завдань та цілей. Основу взаємовідносин держави та об’єднань громадян
становить законодавчо закріплений правовий статус об’єднань громадян
(закони України «Про об’єднання громадян», «Про політичні партії в
Україні», «Про свободу совісті та релігійні організації», «Про
професійні спілки, їх права та гарантії діяльності»). Діяльність деяких
об’єднань громадян, у тому числі кооперативних організацій, комерційних
фондів, органів громадської самодіяльності, регулюється відповідними
законодавчими актами. 250

Взаємовідносини держави і об’єднань громадян значною мірою регулюються
нормами адміністративного права. Ці норми визначають
адміністративно-правовий статус об’єднань громадян, а саме: сукупність
прав та обов’язків, які реалізуються в адміністративних правовідносинах,
що виникають між об’єднаннями громадян і державними органами, органами
місцевого самоврядування.

Передусім це стосується птань легалізації об’єднань громадян. Інакше
кажучи, держава офіційно визнає об’єднання громадян і оформляє їх
правове становище. Офіційне визнання об’єднань громадян здійснюється
шляхом їх реєстрації або повідомлення про заснування. Для реєстрації
об’єднання громадян його засновники подають заяву про це, а також
документи, перелік яких визначається законодавством. Крім того,
громадські організації можуть легалізувати своє заснування шляхом
письмового повідомлення про це відповідних державних органів.

Політичні партії та міжнародні громадські організації підлягають
обов’язковій реєстрації Міністерством юстиції України, а легалізація
громадських організацій здійснюється відповідно Міністерством юстиції,
місцевими органами виконавчої влади, а також виконавчими органами
місцевого самоврядування. Відмова в реєстрації об’єднання громадян може
бути оскаржена в судовому порядку.

Адміністративно-правовий статус об’єднань громадян охоплює також
встановлення державою обмежень щодо створення та діяльності цих
об’єднань. Так, не підлягають легалізації такі об’єднання громадян, а
діяльність легалізованих об’єднань громадян забороняється в судовому
порядку, якщо їх метою є: зміна насильницьким шляхом конституційного
ладу та в будь-якій протизаконній формі порушення суверенітету і
територіальної цілісності держави, підрив її безпеки; незаконне
захоплення державної влади; пропаганда війни, насильства, розпалювання
міжетнічної, расової та релігійної ворожнечі; посягання на права і
свободи людини, здоров’я населення; створення воєнізованих формувань.

Держава не втручається в діяльність об’єднань громадян, надаючи їм
широку автономію. Проте це не виключає здійснення з боку держави
контролю за діяльністю об’єднань громадян. Так, органи, що проводять
легалізацію об’єднань громадян, здійснюють контроль за додержанням ними
положень статуту. Законом закріплено право представників цих органів
бути присутніми на заходах, які проводять об’єднання громадян, вимагати
необхідні документи та одержувати у необхідних випадках пояснення.

Фінансові органи та органи податкової служби здійснюють контроль за
джерелами і розмірами прибутків та інших фінансових надходжень, а також
за правильністю сплати об’єднаннями громадян податків. Зі свого боку,
об’єднання громадян повинні представляти фінансовим органам декларацію
про свої прибутки та витрати.

Контроль за виконанням об’єднаннями громадян чинних норм і стандартів
може здійснюватися екологічними, пожежними, санітарно-епідемічними та
іншими органами державного нагляду і контролю.

За порушення законодавства об’єднання громадян несуть відповідальність у
встановленому законом порядку. Так, до них можуть бути застосовані такі
види стягнень, як попередження, штраф, тимчасове припинення їх
діяльності. У випадках, передбачених законом, об’єднання громадян може
бути примусово розпущене (ліквідоване) на підставі рішення суду.

Релігійні Здійснення громадянами гарантованої

організації ст. 35 Конституції України свободи світогля-

ду і віросповідання породжує суспільні відносини, значна частина яких
має правовий характер. Так, закріплене у цій статті право громадян на
відправлення релігійних культів і ритуальних обрядів, на релігійну
діяльність зумовлює створення та діяльність різних релігійних
організацій — релігійних товариств, управлінь, центрів, монастирів,
релігійних братств, духовних навчальних закладів тощо, що являють собою
стійкі організаційні утворення із специфічними цілями та конкретними
способами їх досягнення.

На відміну від правового регулювання об’єднань громадян основним
законодавчим актом, який визначає правове становище релігійних
організацій, а також їх взаємовідносини з державою, є Закон України «Про
свободу совісті та релігійні організації».

Сутність правового регулювання стосунків держави і релігійних
організацій полягає в тому, що держава та її органи не користуються
методами державно-правового контролю або примусу при визначенні
громадянами свого ставлення до релігії, не втручаються у релігійну
діяльність організацій віруючих, якщо вона не порушує законів держави та
встановленого порядку, не надають релігійним організаціям матеріальної
підтримки, не доручають їм виконання будь-яких державних функцій.
Водночас держава сприяє встановленню відносин взаємної релігійної та
світоглядної терпимості й поваги між людьми, охороняє законну діяльність
релігійних організацій та право віруючих на відправлення релігійних
культів і ритуальних обрядів, здійснює державний контроль за додержанням
законодавства про свободу совісті та релігійні організації.

У свою чергу, релігійні організації позбавлені права втручатися у справи
держави, брати участь у діяльності політичних партій, висувати
кандидатів до органів державної влади. Ці організації займаються
винятково питаннями, пов’язаними із задоволенням релігійних потреб
громадян. Водночас релігійні організації мають право на участь у
суспільному житті та використання засобів масової інформації нарівні з
об’єднаннями громадян.

Для одержання релігійною організацією права юридичної особи необхідна її
державна реєстрація. Засновники релігійної організації — віруючі
повнолітні громадяни у кількості не менше 10 осіб подають заяву про
реєстрацію та статут релігійної організації до відповідного державного
органу, який зобов’язаний у місячний термін прийняти рішення про
реєстрацію.

Суб’єктами відповідальності за порушення законодавства про свободу
совісті та релігійні організації, поряд з посадовими особами державних
органів, можуть бути також особи, які займають відповідне становище в
ієрархії релігійних організацій, та громадяни. Припинення діяльності
релігійної організації можливе лише за рішенням її членів або за
рішенням суду в разі порушення законодавства України.

§5. Основні риси адміністративно-правового статусу підприємств, установ,
організацій

У змісті правосуб’єктності підприємств, установ, організацій (далі
підприємств) певне місце відведено адміністративній правосуб’єктності.
її специфіка полягає в тому, що в адміністративно-правових відносинах
підприємство бере участь, як правило, в особі свого керівника або інших
суб’єктів управління даного підприємства.

Відповідно до чинного законодавства України суб’єктами управління
підприємством можуть виступати:

0 власник майна підприємства: приватна особа; загальні збори
кооперативу, трудового колективу як колективу власників, акціонерного
товариства, іншого господарського товариства тощо;

0 уповноважені власником органи — правління кооперативу, підприємства,
заснованого на власності трудового колективу; рада акціонерного
товариства (спостережна рада); директор і правління інших господарських
товариств з обмеженою (додатковою) відповідальністю; органи управління
державним майном, органи управління комунальним майном;

<> адміністрація (орган управління), очолювана керівником підприємства;

0 органи, що реалізують повноваження трудового колективу. Окрім
зазначених, суб’єктом управління підприємством можуть бути органи, яким
право управління підприємством надано власником чи уповноваженим ним
органом в порядку делегування. Але за умови, що на існування такого
органу управління буде пряме посилання у статуті підприємства щодо того,
що він представлятиме одночасно інтереси як власника, так і трудового
колективу.

Адміністрація підприємства — це специфічна частина трудового колективу,
яка здійснює управління в процесі професійної діяльності. її природа
подвійна: з одного боку, через неї забезпечується участь підприємства як
суб’єкта права у різного роду правовідносинах, з іншого — це орган
управління підприємством, наділений владними повноваженнями щодо
трудового колективу як керованого об’єкта і очолюється і/керівником.

Адміністративно-правовий статус керівника підприємства охоплює: 0
визначення його місця і ролі в системі управління підприємством, які
характеризують організаційно-правові способи заміщення посади,
підпорядкування, способи реалізації єдиноначальності, співвідношення
єдиноначальності керівника із самоврядуванням трудового колективу; 0
визначення змісту компетенції керівника. Необхідність її використання як
елемента адміністративно-правового статусу підприємства зумовлена тим,
що це поняття притаманне лише діяльності органів управління та посадових
осіб. У загальних (щодо різних форм власності) рисах компетенція
керівника підприємства окреслюється державою з допомогою правових норм,
які регулюють відносини: між уповноваженими державою органами та
керівником підприємства; між керівником підприємства та об’єктами
управління; між керівником підприємства та іншими органами управління
підприємством;

0 обов’язок керівника нести адміністративну відповідальність (в чому
виражається так звана адміністративна деліктоздатність) у передбачених
законом випадках за неналежне виконання повноважень чи перебільшення їх
обсягу.

Місце керівника підприємства в системі управління характеризує і його
підпорядкованість. Підпорядкованість керівника підприємства — це його
відносини з іншою стороною, яка є власником майна підприємства
(уповноваженим ним органом), чи компетентними державними органами.
Підпорядкованість завжди супроводжується підзвітністю і
відповідальністю.

Підзвітність керівника передбачає його обов’язок звітувати перед
власником майна підприємства за всю діяльність чи за певну її частину і
право власника майна підприємства вимагати такого звіту, давати юридично
значущу оцінку діяльності підзвітної посадової особи, а також вказувати
на недоліки та приписувати їх усунення. Відповідальність керівника
підприємства перед власником передбачає право останнього застосовувати
заходи дисциплінарного та майнового впливу.

Взаємовідносини керівника підприємства та трудового колективу мають
суперечливий характер. Виступаючи — як найманий працівник — членом
трудового колективу, керівник одночасно є представником інтересів
власника майна підприємства, зобов’язаним зробити все необхідне для їх
реалізації.

Важливе значення для організації управління підприємством мають принципи
єдиноначальності та колегіальності.

Єдиноначальність полягає в одноосібному розпорядництві та персональній
відповідальності керівника за результати роботи підприємства. Способами
її реалізації є:

а) право керівника підприємства самостійно — шляхом призна-

чення на посаду чи звільнення з неї — формувати управлінський пер-

сонал адміністрації;

б) встановлення обов’язковості управлінських рішень керівника

підприємства для всіх працівників;

в) право одноосібного здійснення поточного управління під-

приємством. При цьому власник майна не має права втручатись у та-

ку діяльність керівника підприємства.

Якщо в єдиноначальності закладені природні властивості будь-якого
управління, то колегіальність — це необхідність поєднувати
єдиноначальність із самоврядуванням трудового колективу.

Єдиноначальність керівника підприємства реалізується насамперед через
його компетенцію. Елементами компетенції керівника підприємства
виступають:

1) загальні право і обов’язок здійснювати управлінські функції що-

до певних керованих об’єктів — адміністративно-управлінського пер-

соналу та в цілому трудового колективу;

конкретні права і обов’язки керівництва відповідним підприємством;

право видавати так звані локальні акти управління, що є обов’язковими
для виконання в межах даного підприємства.

Компетенція керівника підприємства реалізується в усіх як внутрішніх,
так і зовнішніх сферах діяльності підприємства: виробничої діяльності;
соціального розвитку та вирішення кадрових питань;
матеріально-технічного забезпечення, реалізації продукції, робіт та
послуг; фінансової діяльності; зовнішньоекономічної діяльності,
природоохоронної діяльності.

Зрозуміло, що переважний обсяг адміністративно-правових відносин з
участю керівника підприємства формується у діяльності державних і
комунальних підприємств (установ, організацій), які мають більше
взаємозв’язків відповідно з органами виконавчої влади і органами
місцевого самоврядування.

Розділ VI

Адміністративно-правові

засади діяльності органів виконавчої влади

Глава 15

Функції, компетенція і режими діяльності органів виконавчої

влади

§ 1. Діяльність органів виконавчої влади: загальна характеристика змісту
і форм

Найвагомішим об’єктом впливу адміністративно-правових норм є діяльність
органів виконавчої влади. Слід зазначити, що не всі дії органів
виконавчої влади є власне управлінням (наприклад, фінансово-господарські
операції). Але головним, профільним напрямом для цих органів є
управлінська діяльність.* Тому надалі, говорячи про діяльність даних
органів, будемо мати на увазі власне управлінську діяльність, тобто
державне управління (далі управління) як особливий вид діяльності
держави.

Вище було розглянуто поняття соціального і державного управління,
співвідношення широкого і вузького тлумачення останнього. Тепер важливо
наголосити на тому, що управлінська діяльність характеризується
особливим змістом і виявляється у відповідних формах.

При розгляді цього питання слід виходити із загальнонаукових уявлень про
суспільну діяльність, зміст та форму (форми) суспільних явищ.
Загальновідомо, що всі явища, об’єкти навколишнього світу мають форму і
зміст, що вони взаємозалежні, активно впливають

один на одного. Зміст — це сукупність елементів, процесів, зв’язків,
відносин, що утворюють даний феномен, а форма — спосіб зовнішнього
прояву, вираження змісту явища.

Кожен об’єкт має зовнішню і внутрішню форми. Зовнішня форма — це
зовнішнє вираження об’єкта, що забезпечує як його відокремленість, так і
зв’язок з іншими об’єктами. Під внутрішньою формою розуміють спосіб
зв’язку елементів цілого, що свідчить про його структуру Тому коли
співвідносяться форма і зміст якогось явища, переважно йдеться про
зовнішню форму (форми), адже внутрішня форма скоріше характеризує його
зміст*

В адміністративно-правовій літературі немає єдності в розумінні того, як
співвідносяться елементи змісту та форми управлінської діяльності.
Наприклад, пропонується розглядати процес управління (як форму
діяльності суб’єкта) через єдність стадій, функцій, методів управління і
управлінських відносин. В цьому випадку невиправдано змішуються різні й
цілком самостійні характеристики як змісту, так і форми державного
управління (далі управління).

Насправді до основних елементів змісту управлінської діяльності
належать: а) цілі та завдання; б) функції; в) методи.

По кожному з цих елементів у науковій літературі висловлені неоднозначні
погляди. Але найбільш точне і послідовне, на нашу думку, їх тлумачення
виглядає наступним чином.

Цілі та завдання — це уявлення про напрями та очікувані наслідки
управлінської діяльності. Відмінність між вказаними однопорядковими
категоріями полягає у ступені узагальненості відтворення у них напрямів
та наслідків, а саме: у цілях відтворюються більш тривалі та значущі,
ніж у завданнях, показники діяльності.

Важливо підкреслити, що цілі (завдання) є об’єктивними за своїм змістом
і зумовлюється у кінцевому підсумку матеріальними умовами суспільної
діяльності. Таке тлумачення відрізняється від існуючих визначень мети як
власне кінцевого результату, на досягнення якого спрямоване
функціонування системи. Адже результат як мета існує лише у вигляді
образу майбутнього. Коли результат досягнутий, він вже не може виступати
як мета.

Окрім того, що принципово спільною для всіх суб’єктів управління є
цільова спрямованість на задоволення суспільно значущих, тобто
публічних, потреб, кожний керуючий суб’єкт додатково націлений на
специфічні потреби кореспондованого йому керованого об’єкта.

Ці потреби надзвичайно різноманітні й можуть бути структуровані за
різними ознаками, наприклад, залежно від рівня об’єктів (потреби
народного господарства, галузі, підгалузі, об’єднання, підприємства) або
від змісту самих потреб (потреби у прогностичній і плановій інформації,
кадрових, фінансових та інших ресурсах, у координації зусиль тощо).
Складний характер потреб суспільного середовища зумовлює так зване
«дерево цілей», яке одержують шляхом диференціації останніх на підцілі
(завдання) нижчого рівня. Вони деталізують загальні цілі, локалізуються
у процесі розподілу між суб’єктами управління.

Функції слід розуміти як відносно самостійні складові змісту
управлінської діяльності.

Методи управління безпосередньо характеризують практичну реалізацію
функцій. Загальноприйняте їх тлумачення як способів здійснення керуючими
суб’єктами владно-організуючого впливу на керовані об’єкти.

З методами пов’язаний і стиль управління, але не в розумінні особистих,
індивідуальних рис роботи управлінських кадрів, а як сукупність прийомів
діяльності, що виступають окремим проявом методів управління.

Завершуючи розгляд основних елементів змісту діяльності органів
виконавчої влади, слід підкреслити, що за своїм значенням метод (тобто
«як» робити) і функції («що» робити) виражають своєрідну статику
управлінської діяльності. Для визначення її динаміки доцільно
використовувати інший термін — «функціонування». Воно означає власне
здійснення управлінської діяльності, тобто є фактичним здійсненням
органами своїх цілей та завдань, функцій і методів, що виражається у
різноманітних діях, поведінці державних службовців, їх взаємозв’язках з
іншими учасниками управлінських відносин.

Форми управлінської діяльності — це способи зовнішнього вираження змісту
управлінської діяльності в її динаміці, тобто в ході практичного
функціонування органів виконавчої влади.

Зміст і форми управлінської діяльності перебувають (точніше, мають
перебувати) під всеосяжним регулюючим впливом норм адміністративного
права. Це дає підстави різним авторам цілком слушно визначати форми і
методи діяльності органів виконавчої влади як адміністративно-правові
форми і методи.

Наприклад, якщо взяти такий найсуттєвіший елемент змісту управлінської
діяльності, як функції, то її адміністративно-правова форма уособлена в
компетенції органів виконавчої влади. Саме тому в подальшому викладі
функції органів виконавчої влади розглядаються в єдності з їх
компетенцією.

$ 2. Функції і компетенція органів виконавчої влади

Функції органів 1 ФУ™*” °Рганів виконавчої влади слід ро~

зуміти як відносно самостійні та якісно од-

виконавчої влади -а • л • а-

порідні складові діяльності цих органів, які характеризуються цільовою
спрямованістю. Спираючись на висновок попереднього параграфа, зауважимо,
що функції органів виконавчої влади повинні розглядатися як функції
управлінської діяльності (або управління).

Цільова спрямованість функцій управління — найважливіший аргумент на
користь визначення самостійності тієї чи іншої функції. Причому в даному
випадку йдеться не взагалі про будь-які цілі (завдання), адже їх у
органів виконавчої влади багато, і всі вони різні. Для виокремлення
конкретних функцій відповідних органів вирішальне значення має лише
певний вид (група) цілей (завдань), що стоять перед цими органами.

Для точнішого уявлення саме про такі цілі (завдання) доцільно
розмежувати цілі (завдання) управління на кілька типових груп. Це групи
цілей (завдань):

що відображають найбільш загальні потреби і тенденції економічного та
соціального розвитку суспільства, які вимагають активного
владно-організуючого втручання з боку держави. Це так звані суспільно
значущі, або публічні, цілі (завдання);

що характеризують адресну спрямованість управлінської діяльності на
конкретні керовані об’єкти — галузі, сфери, регіони, окремі підприємства
тощо. Це так звані об’єктні цілі (завдання);

що відображають зміст конкретних потреб відповідних керованих об’єктів.
Саме ці потреби визначають спеціалізацію управлінської діяльності щодо
забезпечення тієї чи іншої потреби даного керованого об’єкта. Це
спеціалізовані цілі, завдання (тобто відповідно до окремих потреб);

4) що випливають із внутрішньої «технології» управлінської діяльності
(що розуміється як певний механізм використання методів управління) та
відображають спрямованість зусиль керуючих суб’єктів щодо забезпечення
як цієї технології, так і процесуальних форм діяльності. Це так звані
технологічні завдання (цілі).

Така вирішальна ознака поняття функцій управління, як цільова
спрямованість, передбачає наявність у кожній функції не будь-якої мети
(завдання), а лише мети (завдання) третьої типової групи, тобто
спеціалізованої мети (завдання). Лише на цій підставі можна більш-менш
обгрунтовано і переконливо ідентифікувати як самостійні функції досить
різноманітні спеціалізовані та однорідні частини змісту управлінської
діяльності, наприклад, планування і контроль (зауважимо, що цими
категоріями можуть характеризуватися також відповідні стадії процесу
управління).

Класифікація В адміністративно-правовій літературі є

функцій різні варіанти класифікації функцій уп-

управління равлінської діяльності. Традиційним є поділ на

такі види:

а) загальні (або основні) функції;

б) спеціальні (або спеціалізовані) функції, які відображають спе-

цифіку або конкретного суб’єкта управління, або керованого об’єкта;

в) допоміжні (або обслуговуючі) функції, які обслуговують вико-

нання загальних і спеціальних функцій.

Але при цьому поділі не виключається використання однакових найменувань
функцій для характеристики їх різних видів (наприклад, планування,
фінансування належать і до загальних, і до спеціальних функцій). Тому з
метою уніфікованого використання усталених термінологічних позначень
реально існуючих функцій («планування», «фінансування», «координація»,
«стимулювання» тощо) обґрунтова-нішою виглядає класифікація усіх цих
функцій по кількох типових групах за найбільш визначальним критерієм —
за цільовою спрямованістю функцій відповідно до життєво важливих потреб
кожного керованого об’єкта. Відтак можна розподілити функції управління
на види, які відповідають цілям (завданням) щодо забезпечення керованих
об’єктів:

0 цілевстановлюючою (цілеорієнтуючою) інформацією — прогнозування,
планування тощо. Це цілевстановлюючі функції;

О ресурсами, необхідними для їх нормальної діяльності та розвитку, —
фінансування, стимулювання, кадрове забезпечення тощо. Це
ресурсозабезпенувальні функції; 0 належної впорядкованості,
узгодженості в діяльності керованих об’єктів — керівництво, координація,
організація, регулювання, контроль тощо. Це організаційно-регулюючі
функції; 0 зусиллями щодо їх первинного формування та наступного
удосконалення (в органічному поєднанні з такими ж заходами щодо самих
керуючих суб’єктів) — організаційне проектування, реорганізація,
організаційний розвиток, раціоналізація, організаційна діагностика тощо.
Це трансформаційні функції. У реальному житті всі перелічені функції
тісно взаємозв’язані. Водночас вони характеризують найбільш однорідні
частини (або напрями) діяльності органів виконавчої влади, які тією чи
іншою мірою здійснюються на кожному рівні їх системи. Отже, для
визначення функцій конкретних органів цілком прийнятна вищенаведена
термінологія, поширена в науці й практиці управління.

Компетенція Оскільки фактична діяльність органів ви-

органів конавчої влади неможлива без використання

виконавчої влади певних прав і виконання певних обов’язків,

то функції органів органічно пов’язані з державно-владними
повноваженнями (правами і обов’язками). Правовою (точніше,
адміністративно-правовою) формою цих прав і обов’язків виступає
компетенція органів виконавчої влади. _

У зв’язку з цим нагадаємо, що питання про співвідношення функцій і
компетенції органів управління тривалий час дискутувалося в радянській
адміністративно-правовій літературі. Основними були дві позиції. На
думку І. Л. Бачило, функції входять як складові елементи до
компетенції’та визначають, «що» робить орган, виступаючи в результаті
цього правовим явищем. Б. М. Лазарєв стверджував, що елементами
компетенції органу управління виступають не самі функції як такі, а
покладені на нього, по-перше, загальне право (щодо керованого об’єкта)
та обов’язок (перед державою) виконувати певні функції, по-друге,
комплекс конкретних прав і обов’язків (повноважень), що необхідні для
реалізації цих функцій.

Подальший аналіз зазначеного питання підтвердив висновок про те, що
функції не є однопорядковими з повноваженнями елементами компетенції
органу, а виражаються у ній шляхом правового закріплення (регламентації)
останніх. Отже, за свосю природою компетенція органів виконавчої влади —
це юридичне відображення (опосередкування) покладених на них функцій у
спеціальних, так званих компетенційних (або статусних)
нормативно-правових актах шляхом закріплення цілей, завдань і
необхідного для їх реалізації комплексу прав і обов’язків, тобто
державно-владних повноважень.

Повноваження вказують на те, які права та обов’язки має орган виконавчої
влади для вирішення окреслених компетенцією цілей і завдань. У
нормативно-правових актах, що закріплюють повноваження органів
виконавчої влади, поряд з термінами «право» і «обов’язок»,
використовуються терміни «завдання», «функції», «зобов’язання»,
«відповідальність». До того ж закріплюються певні принципи і процедури,
які встановлюють порядок здійснення наданих органам повноважень.

У змісті компетенції можуть бути передбачені можливості органу
виконавчої влади або посадової особи на свій розсуд обирати той чи інший
варіант використання наданих прав і обов’язків. Це — особлива частина
повноважень органів виконавчої влади і тому потребує окремого розгляду.

§ 3. Адміністративний розсуд у діяльності органів виконавчої влади

Надане органу виконавчої влади, посадовій особі право самостійного
вибору варіанту поведінки, рішення чи передбачуваного наслідку правової
норми найбільш виразно виявляється через інститут адміністративного (або
вільного) розсуду.

Поняття і види

адміністративного

розсуду

Адміністративний розсуд має місце тоді, коли правовий припис, не
встановлюючи конкретного варіанту дій, наділяє орган певним ступенем
свободи у вирішенні конкретної справи і прийнятті відповідного рішення,
тобто він означає можливість вибору в межах, встановлених правовими
нормами.

Правові норми можуть визначати цілі, завдання, компетенцію органів, які
вирішують те чи інше питання, але не регламентують самого змісту рішення
або роблять це в дуже абстрактній формі, надаючи органу або посадовій
особі можливість самим вирішувати, чи є в тому чи іншому конкретному
випадку обставини, за наявності яких можна вчиняти передбачені нормою
дії.

Динамічний характер виконавчо-розпорядчої діяльності вимагає ширшого
простору в правовому регулюванні дозволеної поведінки і можливих
варіантів її наслідків. З огляду на це дедалі частіше використовуються
норми-принципи та норми-цілі (наприклад, принципи державної служби, що
закріплені в Законі України «Про державну службу»). В цих нормах приписи
держави не конкретизовані, а мають оціночний характер.

Ступінь визначеності адміністративно-правової норми дає змогу виділити
певні види адміністративного розсуду.

0 Адміністративний розсуд першого виду пов’язаний із ситуацією, коли
норма матеріального права, встановлюючи можливі варіанти рішень, залишає
на розсуд органу (посадової особи) вибір одного з цих варіантів.
Наприклад, вибір одного з передбачених санкцією правової норми заходів
впливу на особу, яка вчинила адміністративне правопорушення. В цьому
випадку розсуд може виявлятись як в оцінці юридичного факту, так і у
виборі одного з видів стягнень. Але в останньому розсуд обмежується
санкцією, передбаченою відповідною нормою. На вибір стягнення впливають
результати оцінки юридичного факту, особи правопорушника та інших
обставин справи. Проте щодо подібної діяльності можливість органу
вдаватися до адміністративного розсуду дуже обмежена.

? ? ¬

?

&

(

,

.

N

oe

o

h{k?0JU

? ? ,

]„

dny ¤?1$a$

o

$oe?oeaeaaeaaeaaeoeaeaaeaUaI3/4I?I?I!”ae?”ae?”aeoe}”ae”ae”v?oeaeaae

doeth1$`„F

&

F

&

dy ¤61$]„

&

&

dy1$^„th`„Xth

d

d

d

y ¤

&

?????????y?????

d

?

d

Oe

duth1$]„

h{k?0JU

h{k?0JT

?????????th?????

h{k?0JT

????????Д?&??$????g????y?????????…????????

v

doeth1$]„

doeth1$]„

`„K

& #$+D?/„&1$

??????$???th?????????th?????????th???????y?????????th?????

I

Oe

- ? „ d

I

doeth1$]„

i i U

?

????????th???????????th???????????y???????????th???

[

&

1$]„

dy ¤

dy ¤

y1$

??????$?????th???????????th???????????y???????????????y?????????th???

?????????????th???

??????????????

F

??????$???y????????????th???????th?????????th?????????th???????????th???

&

F

dy1$]„

&

F

duth1$]„

doeth ¤61$]„

doeth1$]„

doth1$]„

T

Oe

c

doeth1$ ”

c

1$^„o`„^th

T

ae

(c

duth1$`„a

?????th?????

??????$?????th???

?b????????????????????

?????y???

]„

dy1$

?

?

t

6

&

F

6

]„

„Q ¤O1$]„

oaUOEA?±F“?~w G

1/2

d?th1$]„

d?th ¤61$`„Q

oeaIIIA??¦™?

?????th?????????th???

?

?6??$???????th?????????????th???

?????????th?????

?????????th???

?

????$????????????th???????????th?????????th?????th???????th?????????th??
?????????th???????????????y??????? уповноважує орган або посадову особу
діяти на власний розсуд при реалізації наданих їм повноважень. Йдеться
про повноваження органів з надання громадянам певних суб’єктивних прав.
Наприклад, законодавець у п. 9 «б» ст. 32 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» уповноважує виконавчі комітети місцевих рад
надавати неповнолітнім, студентам, пенсіонерам права на безкоштовне і
пільгове користування об’єктами культури і спорту. Вони також
уповноважені встановлювати громадянам пільги в оплаті за утримання дітей
у школах-інтернатах, за харчування дітей-сиріт у школах, надавати
допомогу певним категоріям громадян. У перелічених ситуаціях настання
вказаних правових наслідків не пов’язується з конкретними умовами, чітко
визначеними правовою нормою. Встановлення цих умов і остаточне рішення
залежить від відповідного органу, хоча воно не повинно виходити за межі
його повноважень.

0 Адміністративний розсуд третього виду пов’язаний з оцінкою
публічного інтересу та суб’єктивною інтерпретацією оціночних понять,
таких, як «доцільність», «необхідність», «з важливих підстав».

У принципі кожен припис містить якусь частку вільного розсуду. Це
виявляється у досить частому використанні в законах таких виразів, як
орган «може», «дбає», «забезпечує», «веде діяльність», «запобігає». Для
прикладу можна звернутися до стягнень за порушення службових обов’язків
(ст. 14 Закону України «Про державну службу»). Відомо, що таких стягнень
декілька, процедура їх накладення різна, а також є декілька способів
захисту. Однак нормативний припис вказує лише на порушення обов’язків,
інших елементів матеріального права не вказує.

У таких випадках йдеться про надання органу (посадовій особі)
повноваження для вільної оцінки інтересів чи тлумачення поняття та
прийняття рішення згідно з такою оцінкою публічного інтересу. 0 Ще
один вид адміністративного розсуду випливає з матеріальних норм права,
які органи виконавчої влади конкретизують не у формі правового акту, а у
формі суто організаційної чи матеріально-технічної діяльності. Така
діяльність врегульована правом лише в своїй основі. Цей вид діяльності
пов’язаний з найширшим застосуванням адміністративного розсуду. У
сучасних правових державах засадничими є норми права, які встановлюють
публічні завдання для адміністративних органів, що виконуються з
допомогою матеріально-технічної або суто організаційної діяльності. І
спостерігається тенденція до їх розширення. Це свідчить про те, що
органи публічної адміністрації не пропускають нагоди розширити свої
повноваження, щоб використати їх для найефективнішого впливу на керовані
суспільні відносини і процеси.

Дискреційні Повноваження щодо реалізації адміністра-

повноваження тивного розсуду, коли вони не передбачають

обов’язків органу узгоджувати (в будь-якій формі) свої рішення з
будь-яким іншим суб’єктом, мають назву «дискреційні повноваження» (котрі
найчастіше виявляються як «права»).

Наділяючи орган такими повноваженнями, законодавець, як правило, вживає
дієслово «може». І коли в нормі говориться, що особа може отримати якесь
благо, а орган вправі вирішити, це вказує на сферу адміністративного
розсуду. Наприклад, у ст. 23 Закону України «Про державну службу»
сказано, що у виняткових випадках після закінчення додаткового (в межах
5 років) терміну перебування на державній службі державні службовці
можуть бути залишені на державній службі за рішенням керівника
відповідного державного органу. Отже, ця норма наділяє керівника
дискреційним правом — свободою діяти на власний розсуд.

Сьогодні дискреційними повноваженнями досить широко наділені органи
виконавчої влади, що певною мірою пояснюється багатоманітністю і творчим
характером виконавчо-розпорядчої діяльності. Так, дискреційні
повноваження можуть стосуватися політичної, дипломатичної, воєнної
сфери, проявлятися під час проходження державної служби посадовою
особою, при встановленні роздрібних цін у межах загальної регламентації
ціноутворення. При цьому варто взяти до уваги слушне зауваження відомого
французького вченого Г. Бребана про те, що навіть за формального
існування дискреційного права свобода адміністрації потиснена цілою
низкою обмежень, вона здійснюється в рамках законності й тому не є
повною та безконтрольною.

В сучасних умовах широка практика здійснення дискреційних повноважень
органів виконавчої влади нерідко породжує складні ситуації, у зв’язку з
чим виникає гостра потреба встановлення механізмів контролю за їх
реалізацією, особливо коли вони стосуються прав і свобод громадян,
гарантованих Конституцією України. Адже органи виконавчої влади своїми
актами конкретизують права та свободи громадян, юридичних осіб і
покладають на них певні обов’язки.

Наприклад, дискреційні повноваження реалізуються при ліцензуванні
певного виду діяльності, при реєстрації суб’єктів підприємницької
діяльності, при легалізації громадської або релігійноїорганізації, коли
органи уповноважені або підтверджують їх право, або відмовляють в
наданні такого права. На підставі дискреційних повноважень орган влади
обґрунтовує відмову видати громадянину закордонний паспорт або візи
іноземному громадянину чи особі без громадянства.

Отже, будь-який адресат рішення, прийнятого на основі адміністративного
розсуду, має право на справедливе вирішення справи щодо відповідності
адресованого йому рішення всім загальнообов’язковим правовим приписам,
Конституції України і закріпленим у ній принципам та цінностям. Тому для
забезпечення надійного та ефективного захисту прав громадян і зміцнення
правової держави не повинно бути жодних обмежень для контролю за
реалізацією органами виконавчої влади дискреційних повноважень.

F 4. Адміністративно-правові режими

З огляду на різноманітність завдань і функцій, що здійснюються органами
виконавчої влади, нормами адміністративного права встановлюються різні
режими правового регулювання управлінської діяльності, або
адміністративно-правові режими.

Поняття адміністративно-правового режиму та його елементи

вовідносин займають

Специфіка цих адміністративно-правових режимів виявляється в
особливостях порядку виникнення змісту прав та обов’язків учасників
адміністративно-правових відносин та їх здійснення, у відповідних
санкціях, особливих засобах їх реалізації, а також у дії єдиних
принципів і загальних положень, що поширюються на дану сукупність
правових норм.

Найбільш поширеним вважається визначення поняття
адміністративно-правового режиму як певного поєднання
адміністративно-правових засобів регулювання, опосередкованого
імперативним методом юридичного впливу, який виявляється в тому, що
суб’єкти пра-юридично нерівні позиції.

Проте деякі вчені дане визначення адміністративно-правового режиму не
підтримують. Наприклад, Ю. О. Тихомиров, характеризуючи такий підхід як
статичний, вказує, що тут не виявляється специфіка
адміністративно-правових режимів, оскільки вони начебто зливаються в
загальне русло регулювання. На його думку, ці режими становлять окремий
вид регулювання, у рамках якого створюється й використовується певна
комбінація юридичних, організаційних та інших засобів для забезпечення
того чи іншого державного стану.

Окремі вчені зазначають, що адміністративно-правові режими являють собою
заснований на нормах адміністративного права особливий порядок
функціонування його суб’єктів, спрямований на подолання негативних явищ
у відповідній сфері державного управління. І. С. Розанов характеризує
адміністративно-правовий режим як встановлену в законодавчому порядку
сукупність правил діяльності, дій або поведінки громадян та юридичних
осіб, як порядок реалізації ними своїх прав у певних умовах (ситуаціях)
забезпечення і підтримання суверенітету й оборони держави, інтересів
безпеки й охорони громадського порядку спеціально створеними для цієї
мети службами державного управління.

Незважаючи на відмінності у розумінні поняття адміністративно-правових
режимів, більшість учених одностайні в тому, що їх застосування
пов’язано зі специфічними умовами (ситуаціями) в державній діяльності й
суспільному житті, чим підкреслюють їх особливий характер. Істотно
розрізняються і адміністративно-правові засоби, які використовують для
регулювання вказаних особливих ситуацій.

Зміст кожного адміністративно-правового режиму як певного поєднання
адміністративно-правових засобів розкривається у низці елементів.

Це передусім мета встановлення відповідного адміністративно-правового
режиму. Єдиною метою для всіх таких режимів є забезпечення загальної
безпеки у державі. Для режиму таємності вона виражається в охороні
відомостей, що становлять державну таємницю; для режиму воєнного стану —
у створенні умов для здійснення органами державної влади, військовим
командуванням, органами місцевого самоврядування, підприємствами,
установами й організаціями наданих їм повноважень у випадку збройної
агресії або загрози нападу, небезпеки державній незалежності України чи
її територіальній цілісності; для митного режиму — в регулюванні порядку
переміщення через державний кордон товарів, транспортних засобів та
інших предметів.

Імперативний метод правового регулювання також можна віднести до
елементів адміністративно-правових режимів. Цей характерний для
адміністративного права метод ґрунтується на засадах панування й
підкорення, імперативному (зобов’язуючому) типі регулювання і
виражається в юридичній нерівності суб’єктів правовідносин.

Елементом, що становить ядро будь-якого адміністративно-правового
режиму, є встановлена у законодавчому порядку сукупність правил
поведінки громадян, юридичних осіб, державних органів та їх посадових
осіб і реалізації ними своїх прав у певних ситуаціях (умовах), тобто,
так би мовити, «режимні» правила. Чітка правова регламентація порядку
соціальної діяльності в режимних сферах є важливою гарантією законності
при запровадженні того чи іншого адміністративно-правового режиму.
Прикладом норм, які встановлюють такі правила, є статті 16—18 Закону
України «Про правовий режим надзвичайного стану».

До наступного елемента можна віднести спеціальні державні органи
(служби), на які покладено завдання здійснення мети
адміністративно-правового режиму. Наприклад, безпосередньо стежити за
переміщенням товарів та інших предметів відповідно до заявлених митних
режимів покликані митні органи, що випливає зі змісту статей 1 та 9
Митного кодексу України. Забезпечення недоторканності державного кордону
України на суходолі, морі, річках, озерах та інших водоймах, а також
охорона її виключної (морської) економічної зони є головним завданням
Прикордонних військ України (ст. 1 Закону «Про Прикордонні війська
України»).

Щодо конкретного адміністративно-правового режиму ці органи наділені
відповідними повноваженнями, зумовленими правом здійснювати контроль за
додержанням режимних правил у дорученій охоронюваній сфері, причому дуже
важливо, щоб коло прав, якими наділені відповідні державні органи,
кореспондувалося з відповідними обов’язками і певною відповідальністю за
свої дії.

Стаття 25 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» встановлює,
що особи, винні в порушенні вимог або невиконанні заходів правового
режиму воєнного стану, притягаються до відповідальності згідно із
Законом. Аналогічне положення міститься у ст. 29 Закону України «Про
правовий режим надзвичайного стану». У даному випадку законодавець не
конкретизує, хто може бути суб’єктом відповідальності, і відтак
підкреслює, що режимні норми однаковою мірою обов’язкові і для осіб,
покликаних стежити за їх додержанням.

Як окремий елемент адміністративно-правових режимів, що одночасно є
засобом забезпечення дотримання відповідних режимних заходів, слід
виокремити відповідальність за порушення «режимних» норм. Залежно від
характеру і ступеня суспільної небезпеки цих порушень відповідальність
за них передбачається у кримінальному, адміністративному чи
дисциплінарному порядку.

Безпосередньо пов’язаний з раніше зазначеними елементами і такий, як
особливі адміністративно-правові засоби встановлення і форми виникнення
прав та обов’язків, способів юридичного впливу, захисту прав тощо. До
них слід віднести акти, скарги, службову підпорядкованість, контроль або
нагляд, адміністративний примус, протоколи, постанови, клопотання,
адміністративну відповідальність та ін.

Важливим елементом є визначення просторово-часових рамок дії
адміністративно-правового режиму, тобто тієї території, на якій буде
введено режим, і того терміну, протягом якого він діятиме.

Адміністративно-правовий режим може охоплювати як всю державу, так і
якийсь окремий регіон — район, область або територію Автономної
Республіки Крим. Наприклад, прикордонний режим має регіональний
характер: він встановлюється у прикордонній смузі та контрольованому
прикордонному районі. Режими надзвичайного і воєнного стану можуть бути
встановлені як на всій території, так і в якомусь окремому регіоні. А
режим таємності поширюється не тільки на всю територію України, а й поза
її межами.

За терміном дії адміністративно-правовий режим може бути постійним
(митний, прикордонний, паспортний) і введеним на певний термін (режими
надзвичайного, воєнного, екологічного стану).

Види Велика кількість адміністративно право-

адміністративно- вих режимів зумовлює необхідність їх кла-

правових режимів сифікації. Остання дає змогу розглянути ці

режими всебічно і глибше виявити характер

їх різних видів.

Найпростішу класифікацію — залежно від конкретних умов, що спричиняють
здійснення спеціального управління для їх усунення, — наводять автори,
які виділяють правові режими за надзвичайних ситуацій природного й
технологічного характеру, надзвичайного стану, воєнного стану та за
інших обставин, які викликають порушення нормальних умов життя.

Д. М. Бахрах об’єднує подібні режими узагальненим поняттям «надзвичайні
режими» та характеризує їх як спеціальні правові режими життєдіяльності
населення, здійснення господарської діяльності та функціонування органів
влади на території, де виникла надзвичайна ситуація.

Деякі дослідники пропонують класифікацію режимів за ступенем і масштабом
свободи громадян та організацій у використанні своїх можливостей для
реалізації суб’єктивних прав. За цією класифікацією вирізняють пільгові
й обмежувальні режими. Перші надають громадянам та організаціям
додаткові права і свободи (пільги) при здійсненні ними певних прав чи
свобод (наприклад, пільги учасникам бойових дій або постраждалим від
Чорнобильської катастрофи). Інші, навпаки, запроваджують особливі
правила використання громадянами й організаціями своїх прав і свобод або
встановлюють заборону на їх здійснення. Це, наприклад, стосується
ліцензування окремих видів підприємницької діяльності, отримання
громадянами права на придбання, носіння й використання газової та
вогнепальної зброї тощо.

Найбільш розгалуженою є класифікація залежно від мети
адміністративно-правових режимів, згідно з якою вирізняється декілька їх
груп.

0 Перша охоплює адміністративно-правові режими для певних державних
станів, до яких належать режими надзвичайного і

воєнного стану, охорони державного кордону (прикордонний режим), митний
режим, окремі види зовнішньоторговельної діяльності, включаючи режим
прикордонної торгівлі й режим вільних економічних зон.

0 Друга група включає адміністративно-правові режими для громадян:
дозвільний режим (придбання вогнепальної зброї та ін.); процедури
вирішення питань про громадянство; порядок в’їзду в країну й виїзду з
неї громадян, іноземних громадян та осіб без громадянства; паспортна
система та режим прописки; реєстрація громадських об’єднань та ін.

0 Третя група включає обліково-легалізуючі режими, що стосуються як
офіційної реєстрації юридичних і фізичних осіб, так і регламентації
нормативних вимог до окремих видів діяльності. До них належать: державна
реєстрація суб’єктів підприємницької (господарської) діяльності;
ліцензування окремих видів підприємницької діяльності; реєстрація
учасників зовнішньоторговельної діяльності тощо. До цієї ж групи режимів
віднесені стандартизація і сертифікація.

0 Четверта група об’єднує функціональні адміністративно-правові режими,
покликані забезпечувати функції управління в різних сферах діяльності —
податковій, санітарній, екологічній та ін.

За належністю до забезпечення зовнішньої та внутрішньої безпеки країни
виділяють групи режимів, націлених на забезпечення інтересів державної
безпеки країни.

0 Перша група — адміністративно-правовий режим захисту державної
таємниці (або режим таємності), прикордонний режим та режим в’їзду в
країну та виїзду з неї. Заходи цих режимів покликані усунути причини й
перекрити канали виходу таємних відомостей з охоронюваної сфери,
забезпечити недоторканність і надійну охорону державного кордону, не
пропустити на територію країни членів терористичних чи інших злочинних
організацій. 0 Другу групу становлять режими, що передбачають як
забезпечення безпеки держави, так і охорону громадського порядку.

До них віднесені режим проживання й пересування іноземців на території
держави.

0 Третя група охоплює режими охорони громадського порядку та громадської
безпеки. Ці режими стосуються дозвільної системи (порядок придбання,
зберігання, використання вогнепальної зброї, вибухових речовин,
радіоактивних ізотопів, отрути, отрутохімікатів, наркотичних препаратів;
порядок відкриття та функціонування поліграфічних підприємств; правила
придбання поліграфічного обладнання, шрифту), паспортної системи та ін.

0 У четвертій групі об’єднані режими, що сприяють досягненню мети та
завдань різних галузей управління, — митний, санітарний режим тощо.

0 П’яту групу становлять комплексні режими, які охоплюють спільну для
всіх вищенаведених режимів груп мету, але які застосовуються в умовах
виняткових обставин (воєнна загроза, стихійне лихо, епідемія, епізоотія,
масові безпорядки тощо). Такими режимами є правовий режим надзвичайного
та воєнного стану.

Отже, адміністративно-правові режими покликані забезпечити нормальні
умови функціонування суспільства, держави практично в усіх сферах життя.
Причому кожен з цих режимів виконує свою функцію, має свою сферу
регулювання. І хоча кожний окремий адміністративно-правовий режим,
впливаючи на певні суспільні відносини, існує відносно самостійно від
інших, їх сукупне застосування у діяльності органів виконавчої влади
посилює злагодженість функціонування цих та інших органів держави.

Глава 16

Форми державного управління

§ 1. Поняття і види форм державного управління

Поняття форм Виходячи з наведеного у попередній главі

управління загального визначення форм управлінської

діяльності як способів зовнішнього вираження її змісту, слід зазначити,
що державне управління виявляється в конкретних діях і взаємозв’язках
органів і посадових осіб, завдяки яким управлінська діяльність набуває
певних форм.

Відтак’державне управління, переважний обсяг якого втілено в діяльності
органів виконавчої влади, виражається у певних формах. Саме через форми
державного управління (далі також — форми управління, управлінської
діяльності, діяльності органів виконавчої влади) відбувається реалізація
компетенції органів. Форми управлінської діяльності відіграють в
управлінському процесі важливу роль? Зокрема, з їх допомогою
забезпечуються: додержання встановленого порядку; гласність і прозорість
діяльності; зміцнення законності й дисципліни.

По формах можна судити про те, що і як робиться в державних органах
відповідно до їхньої компетенції. Правильне розуміння форм управлінської
діяльності сприяє глибшому усвідомленню змісту цієї діяльності. Більше
того, ефективність реалізації влади багато в чому залежить від
правильного використання арсеналу форм діяльності.

Вміле поєднання різних форм сприяє вдосконаленню організації
управління, його впливу на суспільні процеси.

Конкретними прикладами форм управлінської діяльності можуть бути такі
дії, як видання правового акту управління, прийняття будь-якого іншого
рішення, розгляд скарги, проведення наради, ревізії, видача ліцензії,
реєстрація підприємства, здійснення заходів контролю тощо.

Під формами державного управління слід розуміти відмінні за своїм
характером та наслідками способи зовнішнього вираження діяльності
органів виконавчої влади.

Форми управлінської діяльності відзначаються помітною універсальністю
щодо конкретних сфер і галузей державного управління. Через це одні й ті
самі форми успішно застосовуються і в економіці, і в
адміністративно-політичній діяльності, а також при вирішенні
внутрішньоорганізаційних питань. Тому такого великого значення набуває
вміння вільно орієнтуватись у всій різноманітності форм, здатність
здійснити обґрунтований вибір найефективніших серед них, а за
необхідності — вдосконалювати існуючі форми.

Класифікація Оскільки виконувані в процесі уп-

форм равління дії та взаємозв’язки різноманітні за

управління своїм характером, призначенням та наслід-

ками, до яких вони призводять, то виникає необхідність класифікації форм
управління. При цьому важливо відразу відокремити ті дії та
взаємозв’язки суб’єктів виконавчої влади, котрі не мають власне
управлінської природи. Це, зокрема, проведення різних
фінансово-господарських операцій щодо утримання відповідних органів,
здійснення матеріально-технічних дій тощо. Прикладами
матеріально-технічних дій можуть бути діловодство (реєстрація,
оформлення, розмноження, розсилання документів), обробка інформації
(підрахунки, підготовка даних для машинної обробки), допоміжні заходи
(охорона, організація харчування та ін.). Звичайно, наведені види
діяльності органів виконавчої влади можна вважати її окремими формами,
однак їх не можна віднести до переліку форм управління.

Говорити про форми управління доцільно лише щодо такої діяльності, яка
має владно-організуючу спрямованість і відображає зміст основних,
профільних функцій органів виконавчої влади. Щодо цих форм вирішальним є
поділ їх на види залежно від настання тих чи інших правових наслідків.
За цим критерієм виділяють: а) правові та б) непра-вові форми.

До правових належать форми, використання яких спричиняє виникнення
конкретного юридичного результату. Зокрема, такі дії, як видання
юридичних актів, застосування примусових заходів тощо, виступають як
юридичні факти і можуть породжувати (змінювати, припиняти)
адміністративно-правові відносини.

До неправових належать форми, які безпосередньо юридичного значення не
мають, тобто не спричиняють виникнення конкретного юридичного
результату. Найчастіше неправовими формами визнаються різноманітні
організаційні дії службовців органів виконавчої влади на різних етапах
підготовки і виконання управлінських рішень. Це такі дії, як організація
та проведення нарад, обговорень, перевірок, розробка проектів планів,
прогнозів, програм, методичних рекомендацій, здійснення заходів щодо
підвищення якості та ефективності управлінської праці і т. ін. Дані
форми можуть як безпосередньо «супроводжувати» правові форми, так і мати
певне самостійне значення.

Найбільше практичне значення має класифікація правових форм управління.
В адміністративно-правовій науці не досягнуто єдності думок з питань
такої класифікації. Проте найчастіше правові форми поділяють на такі два
види: а) видання правових актів управління; б) вчинення інших юридично
значущих дій.

Ця класифікація не досить точна. Адже вона не враховує, що серед інших
юридично значущих дій цілком самостійне значення має бути надане діям
щодо встановлення взаємозв’язків у сфері управління, які оформляють у
вигляді адміністративних договорів (та інших аналогічних угод). Причому
укладання подібних угод не можна змішувати з прийняттям правових актів
управління.

До основних правових форм управління слід віднести такі:

видання правових актів управління (нормативного й індивідуального
характеру);

укладання адміністративних договорів (угод);

вчинення (здійснення) інших юридично значущих дій.

Питання щодо правових актів управління та адміністративних договорів є
предметом окремого розгляду в наступних параграфах цієї глави
підручника.

Що ж до здійснення юридично значущих дій, то до такої форми належать
насамперед різні реєстраційні дії. Наприклад, реєстрація та облік
автомобільного транспорту, реєстрація винаходів і відкриттів, суб’єктів
підприємницької діяльності, нормативних актів тощо. Окрім того, до
юридично значущих дій належать: прийняття присяги, службова атестація,
складання протоколів про адміністративні правопорушення тощо. Ці питання
також тією чи іншою мірою висвітлюються у підручнику нижче.

Основні названі форми (за винятком окремих

умови організаційних дій) підлягають адміністра-

застосування тивно-правовому регулюванню. Відтак

форм управління адміністративно-правове закріплення форм

управління набуває значення своєрідної «форми форм» (цей влучний вислів
свого часу запропонував видатний радянський адміністративіст Б. М.
Ла-зарєв).

Однак ступінь адміністративно-правової регламентації не однаковий для
різних форм. Найповніше регламентовані форми, пов’язані з реалізацією
правотворчих, правозастосовчих і правоохоронних повноважень органів
виконавчої влади. Саме вони викликають найвагоміші юридичні наслідки, і
тому їхня регламентація має особливе значення для забезпечення
законності в державному управлінні.

Значно менше регламентовані форми, що не спричиняють прямих юридичних
наслідків (наради, консультації). Тут органам надається широка
можливість самостійного вибору конкретних управлінських Дій.

Водночас застосовувані форми управління усіх видів повинні відповідати
певним вимогам. Мається на увазі насамперед своєчасність прийняття
(видання) відповідних актів і їхня актуальність за змістом. Досвід
свідчить, що форми управління повинні бути: стабільними; не виходити за
межі вимог законності; відповідати компетенції даного суб’єкта
управління; відповідати змісту функцій управління, характеру вирішуваних
питань; сприяти досягненню цілей управлінського впливу; враховувати
особливості конкретного керованого об’єкта.

Нарешті, ступінь правової регламентації форм управління має не
перешкоджати свідомому вибору самим органом управління тієї з них, яка в
даній ситуації є доцільною, ефективною, найбільше відповідає поставленим
перед ним завданням.

Провідною формою управлінської діяльності є прийняття суб’єктами
виконавчої влади рішень у вигляді правових актів управління. Вони є
найвагомішим за обсягом різновидом юридичних актів. Органи виконавчої
влади приймають навіть юрисдикційні акти (тобто з приводу застосування
заходів адміністративної відповідальності). А величезна кількість і
різноманітність суспільних відносин, в яких обов’язковим учасником є
органи виконавчої влади, потребують видання мільйонів правозастосовчих
актів про прийом (на роботу, до вузів і т. ін.), про призов на військову
службу, виділення (житлової площі, ресурсів тощо), про призначення
(пенсій, стипендій), нагородження, дозволи, покладання обов’язків,
заборону, реєстрацію і т. ін.

§ 2. Поняття і види правових актів управління; вимоги, що ставляться до
них

Поняття правового акту управління

Видання правових актів управління слушно розглядається як провідна форма
реалізації завдань, функцій та компетенції органів виконавчої влади.
Адже саме з допомо-

гою таких актів досягається упорядкованість та стабільність
адміністративно-правових відносин, їх розвиток.

Як у науковій літературі, так і в українському законодавстві відсутнє
загальноприйняте визначення правового акту управління, немає єдиного
підходу до назви таких актів. У літературі використовуються різні
визначення: «адміністративні акти», «акти державної адміністрації»,
«виконавські рішення» тощо.

Серед підходів до визначення поняття правового акту управління найбільш
поширені наступні. Деякі вчені визначають його як правовий різновид
управлінського рішення, який являє собою юридично владний, прийнятий
шляхом одностороннього волевиявлення акт уповноваженого суб’єкта
адміністративного права (органу виконавчої влади, органу управління
(адміністрації) підприємства, установи, організації, посадової особи),
має встановлену законодавством форму та спрямований на утвердження
адміністративно-правових норм, виникнення та зміну
адміністративно-правових відносин з метою здійснення завдань та функцій
у сфері виконавчої влади. Шляхом видання такого акту орган (посадова
особа) вирішує те чиінше питання (загальне чи індивідуальне), яке
виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та
функцій виконавчої влади.

У спеціальному дослідженні проблематики актів управління Р. Ф. Васильєв
визначив правові акти управління як вольові владні дії державних органів
та органів деяких громадських організацій, спрямовані на виконання
законів у процесі виконання функцій державного управління, на
встановлення, зміну та припинення правових норм або на виникнення, зміну
чи припинення конкретних правовідносин. Ці дії іноді виражаються у формі
усних настанов, але і вони оформляються документами.

У сучасних джерелах найчастіше акт державного управління визначають як
офіційний припис, що заснований на законі, прийнятий суб’єктом
управління на будь-якому рівні державної ієрархії в порядку
одностороннього волевиявлення і в межах його компетенції з додержанням
встановленої процедури та форми і тягне за собою певні юридичні
наслідки.

За такого підходу правовий акт управління виглядає як засноване на
законі одностороннє юридично-владне волевиявлення уповноваженого
суб’єкта виконавчої влади, спрямоване на встановлення
адміністративно-правових норм або виникнення, зміну чи припинення
адміністративно-правових відносин з метою реалізації виконавчої влади.

Характерними ознаками правового акту управління (далі акт управління,
акт) є:

підзаконність, яка означає, що акт управління видається на підставі та
на виконання закону і відповідно до актів вищестоящих органів виконавчої
влади;

обов’язковість (імперативність), яка означає, що акт зобов’язані
виконувати всі фізичні та юридичні особи, яким він адресований;
ігнорування правових актів управління, їх недотримання, перешкоджання
реалізації тягне за собою застосування до винної особи заходів
відповідальності;

правомочність, тобто акти управління видаються органами виконавчої влади
відповідно до характеру та в межах наданої їм компетенції;

офіційність, що полягає у виданні акту від імені органу держави,
повноваження якого саме на видання акту такого виду (форми) закріплене
Конституцією та законами України;

односторонність, тобто акт є результатом юридично-владного волевиявлення
відповідного суб’єкта, що його видав;

належна оформленість, яка означає, що акт управління є письмовим
документом певного виду, підготовленим за правилами юридичної техніки та
виданим з дотриманням нормативно встановлених процедур.

Отже, правовий акт управління — це офіційно оформлений результат
волевиявлення органів виконавчої влади (та інших суб’єктів державного
управління), здійснюваний в односторонньому порядку з дотриманням
встановленої процедури і спрямований на виникнення певних юридичних
наслідків.

Оскільки правові акти управління досить чисельні та різноманітні, велике
теоретичне і практичне значення має їх класифікація.

Види В адміністративно-правовій науці розподіл

правових актів правових актів управління на вида здійснюється

управління за різними критеріями (ознаками).

За критерієм юридичної природи розрізняють нормативні, індивідуальні
(іноді їх називають «ненормативні», «правозастосовчі») і змішані
(комплексні) акти управління. Таке розмежування правових актів
управління зумовлено виокремленням таких загальних функцій держави, в
тому числі діяльності органів виконавчої влади, як правотворча
(правоустанов-ча) та правозастосовча функції.

Нормативні акти управління — це правові акти управління, які
встановлюють, змінюють або скасовують правові норми. Нормативні акти
містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила
регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на
тривале застосування та не мають конкретного адресата. Саме у
нормативних актах виявляється регулятивна роль адміністративного права.

Нормативні акти управління є найбільш містким вираженням реалізації
виконавчої влади, оскільки само через них відбувається підза-конна
адміністративна нормотворчість. Нормативні акти встановлюють конкретні
права, обов’язки, відповідальність учасників адміністративно-правових
відносин. У них часто містяться обмеження і заборони, зумовлені
специфікою сфери управління. Вони формують основи взаємодії різних
суб’єктів управління (наприклад, шляхом встановлення певного
адміністративно-правового режиму), передбачають юридичні гарантії
забезпечення законності й дисципліни в управлінні.

В особливу категорію нормативних актів управління виокремлюються: акти,
за допомогою яких затверджуються різні правила, положення, інструкції,
що містять правові норми; акти, що втратили чинність, раніше видані акти
чи їх окремі пункти. Вони, безумовно, є нормативними, хоч і мають в
певному розумінні допоміжне значення. Зважаючи на це, окремі дослідники
і називали їх актами нормативно-допоміжного значення.

Індивідуальні акти управління — це акти, які стосуються конкретних осіб,
їх прав і обов’язків. Характерною рисою індивідуальних актів управління
є їх очевидний правозастосовчий характер. Головне в цих актах
конкретність, тобто вирішення з їх допомогою індивідуальних справ та
питань щодо конкретних осіб (особи), виникнення персоніфікованих
адміністративних правовідносин, зумовлених цими актами. Різновидом
індивідуальних актів є правоохоронні, юрисдикційні рішення.

За юридичними наслідками індивідуальні акти можуть бути:

а) зобов’язуючими;

б) забороняючими;

в) правоуповноважуючими;

г) такими, які містять відмови.

Такі акти не тільки містять точно визначені й персоніфіковані юридичні
приписи, а й завжди відіграють роль юридичних фактів, з якими
пов’язуються виникнення, зміна та припинення конкретних
адміністративно-правових відносин.

Говорячи про правозастосовчий характер індивідуальних актів управління,
не можна применшувати їх певне регулююче значення. Адже індивідуальні
акти на основі та в межах приписів, що містяться в нормативних актах,
регламентують ті чи інші управлінські відносини. Але на відміну від
нормативних актів, які регулюють будь-які управлінські відносини,
індивідуальні акти управління завжди регулюють конкретно визначені
відносини.

Наступним видом, виділеним за критерієм юридичної природи актів, є
змішані (комплексні) акти управління, які містять разом з нормами права
індивідуальні приписи та рішення щодо конкретних управлінських справ.

За критерієм суб’єктів, які мають право видавати чи приймати правові
акти управління, розрізняють: акти Кабінету Міністрів України; акти
центральних органів виконавчої влади; акти місцевих органів виконавчої
влади. Крім того, за цим критерієм в окрему категорію правових актів
управління можна виділити акти Ради міністрів Автономної Республіки
Крим.

Якщо ж розуміти державне управління не лише як діяльність органів
виконавчої влади та їх посадових осіб, а й діяльність інших суб’єктів
державного управління, то до правових актів управління мають бути також
віднесені:

0 акти Президента України;

0 акти керівників апарату будь-яких державних органів при здійсненні
ним управлінської діяльності щодо службовців апарату відповідних
органів; 0 акти адміністрацій (органів управління) державних
підприємств, установ, організацій (переважно у формі наказів і
розпоряджень їх керівників). За критерієм юридичної форми вираження
правові акти управління поділяються на: постанови; розпорядження;
накази; інструкції; правила; положення.

За критерієм сфери дії правові акти управління поділяються на: акти
управління, що діють на всій території держави, на території
спеціального округу чи особливої режимної території; акти, що діють в
межах сфери, галузі державного управління, регіону та в межах органу чи
організації; акти, дія яких поширюється на певне коло організацій чи
громадян.

За порядком прийняття адміністративно-правових актів виділяють акти,
які приймаються: єдиноначально; колегіально; спільно двома або більше
суб’єктами; за узгодженням.

За критерієм пов’язаності адресатів із суб’єктом видання актів
виділяють: акти, адресовані безпосередньо підлеглим суб’єктам; акти,
адресовані об’єктам у сфері їх функціонального впливу; акти з
невиз-наченим колом адресатів; акти з індивідуально визначеними
(персоніфікованими) адресатами.

За критерієм форми волевиявлення акти управління поділяються на:

0 письмові акти, які є різновидом службових документів;

0 усні акти управління, що переважно використовуються при
безпосередньому керівництві виробничою діяльністю, для забезпечення
громадської безпеки, на транспорті, у військових формуваннях тощо.

Залежно від моменту початку дії необхідно розрізняти акти управління,
які вступають в силу:

а) негайно з дати підписання, прийняття;

б) з дати, вказаної в самому акті;

в) в строк, вказаний в іншому акті;

г) після державної реєстрації;

д) після офіційного доведення до відома населення у встановлено-

му порядку.

За критерієм обсягу повноважень суб’єкта видання акту розрізняються:

0 дискреційні акти управління, що приймаються на вільний розсуд органу,
посадової особи, без необхідності їх узгодження з будь-ким;

0 акти, котрі приймаються на основі альтернативних повноважень, що
дають суб’єкту можливість вибору одного з декількох названих у нормі
права варіантів; 0 так звані акти «пов’язаної адміністрації», що
приймаються за

відсутності можливості вибору. Отже, найбільш універсальною та практично
значущою є класифікація правових актів управління відповідно до
критеріїв юридично! природи, суб’єктів видання та юридичної форми
вираження, оскільки саме ці критерії є достатньо узагальнюючими,
охоплюють майже всі інші ознаки актів.

Вимоги, 3 юридичної точки зору, тільки розробити

що ставляться та прийняти якісний правовий акт уп-

до правових актів равління зовсім недостатньо. Незважаючи на

управління всю складність та відповідальність даного ета-

пу, котрий є, власне кажучи, початком складного процесу управлінської
діяльності, головним у даному процесі є забезпечення своєчасної та
ефективної реалізації акту управління. З урахуванням так званої
презумпції дійсності (правильності) чинних правових актів управління
їхня дія пов’язана з отриманням низки вимог до них.

Вимоги до правових актів управління різнорідні за своєю суттю і тому
потребують певної класифікації.

Деякі учені вказують на необхідність розмежування таких вимог за їх
змістом:

загальні вимоги законності, яким повинні відповідати всі акти управління
незалежно від того, ким і коли вони видаються, з якого питання та які
юридичні ознаки вони мають;

додаткові (або спеціальні) вимоги до деяких актів управління залежно від
їхнього змісту та призначення;

вимоги організаційно-технічного характеру, що, як і загальні вимоги,
ставляться до всіх актів управління.

На думку переважної більшості дослідників, однією з найважливіших умов
юридичної сили правового акту управління, безумовним фактором його дії є
відповідність акту встановленим вимогам щодо його юридичного змісту,
порядку прийняття тощо. Найчастіше виділяють наступні основні вимоги,
яким має відповідати кожен акт управління:

а) відповідність акту положенням Конституції, чинним зако-

нам та іншим нормативно-правовим актам згідно з ієрархією цих

актів у правовій системі;

б) непорушність та необмежуваність актом встановлених та га-

рантованих чинним законодавством прав, свобод та законних

інтересів фізичних осіб, громадських об’єднань, підприємницьких

та комерційних організацій;

в) використання при виданні акту лише тих назв і визначень,

які передбачені чинним законодавством;

г) суворе дотримання встановленого порядку підготовки, обго-

ворення та прийняття актів управління. До конкретних вимог у цій

частині мають бути віднесені:

дотримання принципу колегіальності у передбачених законом випадках;

узгодження проектів актів із заінтересованими сторонами;

забезпечення відкритості у правотворчому процесі, що полягає у
забезпеченні вільного доступу до інформації щодо проектів
нормативно-правових актів, чинних та скасованих нормативно-правових
актів;

наявність в актах усіх необхідних реквізитів (штампів, печаток, підписів
посадових осіб, строків виконання тощо);

д) видання акту управління уповноваженим на це органом, посадовою особою
і суворо в межах їх компетенції. Загалом правові акти управління не
тільки приймаються, а й скасовуються (відміняються) у встановленому
законом порядку, наявність якого зумовлена їхнім значенням та правовими
наслідками.

$ 3. Порядок прийняття та чинність правових актів управління

Важливі аспекти правотворчої діяльності органів виконавчої влади
визначаються переважно підзаконними нормативними актами різних рівнів’.
Тому потрібен єдиний законодавчий акт, який би цілісно врегулював умови
та порядок здійснення такої діяльності.

Порядок прийняття Порядок прийняття правових актів уп~

правових актів равління (далі — актів управління, актів)

управління охоплює наступні стадії.

1 Наприклад, основним документом, який визначає порядок підготовки,
опрацювання та розгляду проектів постанов та розпоряджень Кабінету
Міністрів України є Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України,
затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 05.06.2000 р. із
подальшими змінами.

1. Підготовка акту. Значна кількість актів готується і видається з
власної ініціативи заінтересованого органу, але багато і з ініціативи
органів виконавчої влади за дорученням вищестоящих органів, за протестом
прокурора, за скаргами, заявами громадян. Значний та неоднорідний обсяг
роботи, який має виконати уповноважений орган, може бути підставою для
виділення на даній стадії окремих дій, процедур:

правова ініціатива. Акт приймається, якщо є юридичні та фактичні
підстави його прийняття, коли в ньому є об’єктивна потреба;

аналіз ситуації і варіантів правового впливу. На даному етапі
з’ясовується фактичний стан справ та можливі варіанти вирішення питань,
що виникли;

підготовка проекту акту. Вона покладається на орган, структурний
підрозділ або окрему посадову особу Проект акту підлягає обговоренню,
узгодженню, належному оформленню і вважається погодженим за наявності
віз керівників відповідного органу виконавчої влади.

Проект акту повинен бути доступний для ознайомлення та обговорення всіма
заінтересованими особами. Обов’язковість ведення органами виконавчої
влади веб-сторінок та оперативного розміщення на них офіційної
інформації про діяльність відповідних органів, про чинні та скасовані
нормативно-правові акти, проекти нормативно-правових актів з
повідомленням про це засобів масової інформації передбачена Указом
Президента України «Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у
діяльності органів виконавчої влади» від 01.08.2002 р.

2. Прийняття рішення. В цій стадії також можна виділити кілька ок-

ремих дій, процедур:

можливе обговорення та обов’язкове голосування в колегіальних органах.
Іноді рішення приймають «в робочому порядку» шляхом опитування. Однак
більшість актів приймається одноосібно керівником органу виконавчої
влади. Тобто ключовим на даному етапі є підписання підготовленого
проекту;

внесення змін до проекту. Проект може бути визнаний таким, що потребує
доопрацювання. Це передбачає розробку нового, з урахуванням зауважень і
вимог, висунутих у процесі обговорення й узгодження;

оформлення рішення. Даний етап передбачає остаточне редагування проекту
акту, його підписання та присвоєння акту порядкового номера.

3. Доведення акту до відома виконавців та заінтересованих осіб. Це

самостійна стадія в процесі прийняття акту. Вона може здійснюватися
шляхом:

— персонального ознайомлення (усно, розісланням копій, повісток,
розвішування списків, ознайомлення під розписку тощо);

опублікування в засобах масової інформації, у спеціальних виданнях
(збірниках, бюлетенях, газетах, журналах);

— окремі неофіційні засоби оприлюднення також досить часто
використовуються, наприклад, вивішування текстів документів у
громадських місцях.

Питання чинності Щодо чинності актів управління

правових дослідники слушно пропонують

актів управління виділяти чотири окремі юридичні стани:

припинення;

зупинення;

зміна;

скасування.

1. Дія акту може бути припинена з кількох підстав.

<> У зв’язку з додержанням вимоги виконати певні дії, яка містилася в
акті, якщо його зміст зводився лише до виконання цієї вимоги.

Однак слід мати на увазі, що виконання акту не завжди означає припинення
його дії. Так, не можна вважати наказ про призначення особи на посаду
таким, що припинив свою дію, після того, як особа приступила до
виконання своїх обов’язків.

Так само не припиняє свою дію і після створення органу управління акт,
відповідно до якого цей орган було утворено. Такі акти припиняють свою
дію лише в результаті їх скасування або видання нових актів, що фактично
анулюють старі’.

1 Васильев Р. Ф, Правовые акты органов управления. — С. 79.

0 У зв’язку із настанням певної юридичної події — наприклад, смерті
фізичної особи. Окремі автори називають таку підставу «зникненням»
адресата акту, розширюючи таким чином її зміст та включаючи до неї також
ліквідацію юридичної особи. 0 Закінчення строку дії акта, який було
видано на певний строк. 0 Якщо новим актом того самого або вищого
органу анулюється або поглинається зміст попереднього акту. З цієї
підстави припиняється дія акту (незалежно від того, чи зазначається про
його припинення, чи ні), що встановлює відповідальність за те чи інше
правопорушення, при виданні нового акту, що встановлює іншу
відповідальність за це ж правопорушення. 0 У зв’язку із скасуванням
(відміною) акту органом, що видав даний акт, або уповноваженим на те
вищестоящим органом.

Акти скасовуються у випадках виявленого порушення порядку видання, зміни
умов, за яких вони були прийняті та ін.

Зупинення дії акту — тимчасовий правовий захід, що застосовується шляхом
прийняття відповідного рішення. Уповноважений орган, посадова особа може
зупинити дію акту з мотивів законності або доцільності.

В адміністративно-правовій літературі звертається увага на окремі
особливості зупинення дії акту управління. Так, допускається зупинення
всього акту або його частини, зупинення дії акту управління на всій
території держави або окремій частині території, певному регіоні.
Зупинення актів може бути пов’язане також з фактом подання скарги,
принесення прокурором протесту тощо.

Зміна акту як засіб підвищення його якості використовується тоді, коли є
потреба уточнити його приписи, надати їм іншу редакцію чи доопрацювати
окремі частини. Зміна приписів акту, як правило, здійснюється тим самим
органом, посадовою особою, які видали акт у первинному вигляді.

Скасування акту означає визнання нечинним акту повністю або окремих його
приписів, положень. За загальним правилом, акти можуть бути скасовані
тим, хто їх прийняв, або вищестоящим органом, посадовою особою.

§ 4. Адміністративні договори

Протягом останніх десятиліть проблема використання договорів у
адміністративному праві стає дедалі більш актуальною, хоча вона і не є
новою. Так, категорія адміністративного договору згадується у радянській
літературі 20-х років минулого століття як побічна форма управлінської
діяльності, у 60-х — як один з факторів її демократизації. В той період
одним з перших авторів, що приділили цьому питанню належну увагу, був
польський адміністративіст Є. Старосьцяк.

Термін «адміністративний договір» останнім часом досить вживаний, хоча у
нормативних джерелах і не використовується. Невизначе-ним остаточно це
питання залишається і у теорії адміністративного права, хоча йому і
приділяється чимало уваги.

Проблема полягає у тому, що договір традиційно вважається засобом
регулювання у галузях приватного права, зокрема у цивільному праві, де
склалися засади, що грунтуються на рівності сторін, їх автономії тощо.
Публічне ж право, однією з провідних галузей якого є право
адміністративне, належить, так би мовити, до протилежного «полюсу»
юридичної матерії.

Водночас з розвитком демократичних засад адміністративне право дедалі
більше використовує певні положення права приватного. Це пов’язане
насамперед з необхідністю збагачення відносин пануван-ня-підпорядкування
такими формами, які мають в основі свободу поведінки суб’єктів. У
зв’язку з цим в адміністративному праві формуються інститути, подібні до
інститутів приватного права, зокрема, інститут адміністративного
договору.

Не випадково, що укладання адміністративних договорів (угод), як
відзначалося раніше, набуло значення самостійної правової форми
державного управління.

Що ж являє собою адміністративний договір (угода)? Визначаючи його
поняття, слід відштовхуватися від ознак загальноправового поняття
договору.

Специфічний вияв Аналіз загальноправового поняття дого-

загальноправових воРУ як Уго^и сторін, спрямованої на виник-

ознак договору нення, зміну або припинення їх взаємних прав

в публічному праві та обов’язків> Дає змогУ виявити такі його

ознаки:

а) свобода волевиявлення, тобто добровільність укладення;

б) рівність сторін;

в) досягнення згоди по всіх істотних аспектах договору;

г) еквівалентний характер;

д) взаємна відповідальність сторін за невиконання або неналежне

виконання умов договору;

е) забезпечення договору державним примусом, що надає документу
юридичної чинності.

Договори в приватному праві найчастіше регулюють відносини двох сторін і
розраховані на встановлення, зміну та припинення конкретних
правовідносин. У цьому сенсі вони є індивідуалізованими, тобто такими,
що не породжують зобов’язань для інших фізичних та юридичних осіб.

Ознаки приватно-правового договору не завжди виявляються у
публічно-правових договорах, які відрізняються низкою ознак.

Договори в публічному праві здебільшого є договорами нормативного
характеру, тобто відрізняються встановленням правил тривалої дії для
широкого кола адресатів, котрі повинні: видати правові акти, укласти
угоди, здійснити юридично значущі дії. Відмінності виявляються у
предметі, суб’єктах та змісті таких договорів, а також у засобах
забезпечення їх реалізації.

Предметом публічно-правового договору є відносини владного характеру,
причому лише ті з них, в яких допускається узгодження волевиявлення
владних суб’єктів.

Суб’єктами публічно-правового договору є суб’єкти публічно-правових
відносин, котрі наділені насамперед публічно-владними повноваженнями. В
адміністративному договорі це органи виконавчої влади, органи місцевого
самоврядування та їх посадові особи. Водночас суб’єктами
адміністративного договору можуть виступати такі суб’єкти, які не мають
владних повноважень, але які можуть у публічно-правовій сфері бути
носіями деяких владних функцій (трудові колективи, органи
самоорганізації населення тощо).

Щодо змісту публічно-правового договору, то його специфіка зумовлена
тим, що права й обов’язки сторін (учасників) мають наперед заданий,
передбачуваний характер, зумовлений компетенційними можливостями тієї чи
іншої сторони.

Усі публічно-правові договори можна поділити на: установчі договори;
компетенційно-розмежувальні договори; угоди про делегування повноважень;
програмно-політичні договори про дружбу й співробітництво; договори
міждержавними і недержавними структурами; договори про громадянську
згоду; міжнародні договори.

При визначенні правової природи адміністративних договорів слід
враховувати, що вони виникають лише у тих сферах державної влади і
місцевого самоврядування, де складаються адміністративно-правові
відносини. Норми адміністративного права безпосередньо впливають на
зміст даних угод, при цьому волевиявлення сторін скеровується нормами
адміністративного права, тобто набуває адміністративно-правової форми.

На відміну від договорів приватного права тут обов’язково присутній
носій влади, який у межах своєї компетенції реалізує функції
виконавчо-розпорядчого характеру. Тому в адміністративному договорі
завжди виявляється державна воля до створення певної ситуації.

Поняття Визначаючи поняття адміністративного

адміністративного договору, окреслимо характерні ознаки ос-договору
таннього:

та особливості 1) виникнення у сфері публічної влади у

його застосування зв’язку і з приводу реалізації органом виконавчої
влади або органом місцевого вряду-вання своїх владних повноважень;

підставою виникнення є правозастосовчий акт, прийнятий згаданими
органами;

організуючий характер;

метою є задоволення публічних інтересів, досягнення публічного блага,
тобто домінування суспільних цілей.

В адміністративному договорі неможлива (за будь-яких умов) одностороння
відмова від виконання договірних умов або їх зміна. Норми про форс-мажор
тут не застосовуються. Такий договір або окремі його положення не може
бути визнано конфіденційним. Більше того, у деяких випадках необхідною
умовою чинності адміністративно-правового договору є його опублікування.
До того ж, як вже зазначалось, значна кількість адміністративно-правових
договорів, на відміну від договорів приватного права, має нормативний
характер.

За порушення такого договору можливе застосування заходів
відповідальності — дисциплінарної, адміністративної, цивільно-правової.

Зауважимо, що адміністративний договір ще не забезпечено судовим
захистом, і ця проблема має бути розв’язана у законодавчому порядку.

Отже, адміністративний договір — це угода, укладена суб’єктами
адміністративного права на підставі адміністративно-правових норм у
загальнодержавних та інших публічних інтересах, правовий режим якої
визначається змістом владних повноважень, носієм яких є обов’язково одна
зі сторін.

Для адміністративного права найбільш характерні
функціонально-управлінські договори, договори між державними і
недержавними організаціями.

Функціонально-управлінські договори укладаються між суб’єктами
виконавчої влади з метою координації їх діяльності при розв’язанні
спільних завдань. Вони посилюють взаємодію ланок виконавчої влади, а
також взаємодію органів виконавчої влади з іншими суб’єктами шляхом
уточнення, конкретизації або додаткового гарантування виконання
повноважень для забезпечення реалізації публічних інтересів.

Адміністративні договори між органами виконавчої влади і недержавними
утвореннями покликані вирішувати проблему узгодження між ними вирішення
питань, насамперед у галузі соціальних відносин тощо.

До адміністративних договорів слід віднести договори про делегування
повноважень, а саме: договори про делегування деяких повноважень
виконавчої влади органам місцевого самоврядування. При цьому мають бути
дотримані такі вимоги: а) делегуються лише окремі повноваження; б) при
делегуванні повноважень держава фінансує їх здійснення у повному обсязі
за рахунок коштів Державного бюджету; в) при цьому органам місцевого
самоврядування передаються відповідні об’єкти державної власності; г)
органи місцевого самоврядування у питаннях здійснення ними повноважень
органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої
влади.

Останнім часом дедалі частіше приймаються нормативні акти, що
зобов’язуть сторони до укладення договорів. Отже, підставами для них є
насамперед адміністративно-правові норми. Вони набирають чинності лише у
випадку прийняття відповідного правозастосовчого акту. Якщо дія цієї
угоди буде визнана недоцільною, то угода може бути припинена в
адміністративному порядку шляхом прийняття нового правозастосовчого
акту, що скасовує попередній.

Для укладення і виконання адміністративних договорів доцільно
дотримувати загальні вимоги договірного права, встановлені цивільним
законодавством, зокрема такі, як форма договору, наслідки недотримання
встановленої форми, випадки недійсності, терміни тощо.

При виробленні теоретичних засад правового регулювання
адміністративно-договірних відносин слід використовувати і зарубіжний
досвід. Так, адміністративні договори застосовуються в управлінській
практиці Франції з початку XX ст. Для укладення таких угод необхідне
волевиявлення двох сторін, але після його укладення, коли, зокрема,
визначені межі рівноправних відносин між адміністрацією та приватною
особою, адміністрація отримує певні права на здійснення односторонніх
владних дій щодо іншого учасника пра-вочину. Адміністрація може навіть в
односторонньому порядку розірвати договір, але при цьому повинна
виплатити компенсацію за негативні фінансові наслідки цих дій.

У Німеччині теорія і законодавче регулювання адміністративного договору
мають високий рівень розробки і розвитку. Адміністративний договір
встановлюється федеральним Законом про адміністративну процедуру
(процес) від 25.05.1976 р., а також відповідними законами земель. Тобто
цей інститут прямо передбачений законом. Адміністративним договором у
Німеччині визнається договір, який створює правові відносини у сфері дії
адміністративного права і при цьому встановлює, змінює та припиняє певні
обов’язки. Сфера його застосування чітко окреслена і відділена від
видання правових актів управління, а також від інших правових форм
управління. Детальну розробку в німецькому адміністративному праві
отримали такі питання, як допустимість адміністративного договору, його
законність, помилковість та недоцільність таких договорів.

У вітчизняній науці адміністративного права адміністративний договір є
категорією недостатньо дослідженою, такою, що проходить процес
становлення і тому потребує подальшого дослідження фахівцями як
адміністративного, так й інших галузей права.

Глава 17

Методи державного управління

§ 1. Поняття методів державного управління

Під впливом змін у системі виконавчої влади, правовому статусі багатьох
керованих об’єктів (наприклад, суттєве посилення самостійності
підприємств), з певним розширенням договірних зв’язків у сфері
державного управління поступово змінюється розуміння методів державного
управління.

Особливо вагоме значення має перехід від планово-адміністративної до
ринкової економіки. Сучасне державне управління економікою виявляється
не стільки у формі прямого командного впливу, скільки у формах
регулювання, до яких належать офіційне визнання господарюючих суб’єктів,
ліцензування їхньої діяльності, сертифікація і стандартизація продукції,
робіт, послуг тощо. Подібне регулювання застосовується до таких галузей
економіки, як торгівля, комунальне господарство, побутове обслуговування
населення.

Водночас є сфери, де виконавча влада застосовує одночасно заходи як
прямого владно-розпорядчого впливу, так і регулювання. Наприклад, сфера
антимонопольної діяльності передбачає втручання держави у функціонування
підприємств у різноманітних формах: заборона об’єднань, державне
регулювання цін, розгляд скарг на анти-конкурентні дії і накладення
штрафів на порушників вимог конкурентного законодавства.

Як вже відзначалося, у найбільш загальному вигляді методи державного
управління (далі в цій главі підручника — методи уп-

296

равління) — це способи здійснення владно-організуючого впливу керуючих
суб’єктів на керовані об’єкти. Йдеться про конкретні способи реалізації
функцій управління. Звідси очевидний органічний зв’язок методів з
цільовим призначенням управління.

Методи управління можуть бути виявлені тільки у сфері взаємодії
суб’єктів і об’єктів управління. Це важливо відзначити, оскільки в
науковій літературі методами управління називають графічні, технічні,
математичні, соціологічні та інші методи. Зрозуміло, вони так або інакше
пов’язані з процесом управлінського впливу (наприклад, з підготовкою
управлінського рішення), однак безпосередньо цей вплив не виражають, а
тому за своєю суттю не можуть розглядатися власне як методи управління.
Перелічені прийоми та засоби вирішення певних завдань посідають щодо
методів управління допоміжне місце, використовуються в інтересах
внутрішньоорганізаційного обслуговування власне управлінських процесів.

У адміністративно-правовій літературі метод управління визначається
приблизно однаково — як спосіб чи засіб впливу. Так, Д. М. Бах-рах
розглядає метод управління як спосіб цілеспрямованого впливу суб’єкта
влади на колектив, групу чи одну людину. Д. М. Овсянко вважає, що метод
управління — це спосіб здійснення його функцій, засіб впливу органу
виконавчої влади на керовані об’єкти. На думку Ю. М. Козлова, метод
управління — це засоби і прийоми безпосереднього управлінського впливу
виконавчих органів (посадових осіб) на керовані об’єкти (на керуючих).

Аналіз різних визначень дає підстави вважати, що категорія методу
управління в концентрованій формі відображає взаємозв’язок керуючих і
керованих підсистем, за яким перша, що є суб’єктом управління, здійснює
управлінський вплив на другу — керований об’єкт. У такому розумінні для
методів управління характерні такі риси:

0 вони органічно пов’язані з цільовим призначенням управлінської
діяльності як особливого виду практичної реалізації завдань і функцій
держави;

0 виражають владно-організуючий (тобто управлінський) вплив органів
виконавчої влади та інших суб’єктів державного управління на відповідні
керовані об’єкти;

О здійснюються у взаємозв’язках між суб’єктами й об’єктами

державного управління; 0 використовуються суб’єктами державного
управління як засоби реалізації закріпленої за ними компетенції і
безпосередньо виражають повноваження державно-владного характеру; 0
завжди мають своїм адресатом відповідні керовані об’єкти

(індивідуальні або колективні); 0 у методах управління у відповідному
обсязі виявляється державний (публічний) інтерес; 0
адміністративно-правова форма опосередкування методів і

вияв їх у правових актах управління; 0 вибір конкретних методів
управління прямо залежить не тільки від особливостей
організаційно-правового статусу суб’єктів виконавчої влади, а й
насамперед від особливостей керованого об’єкта (наприклад, від форми
власності, індивідуального або колективного характеру тощо). Отже,
методами державного управління є певні способи практичного здійснення
органами виконавчої влади та іншими суб’єктами державного управління
владно-організуючого впливу на керовані об’єкти, що відповідають
характеру й обсягу наданих цим суб’єктам функцій та повноважень
(компетенції), а також особливостям керованих об’єктів.

Методи цілеспрямованого впливу суб’єктів управління — органів і
посадових осіб на відповідні керовані об’єкти досить різноманітні,
оскільки не тільки суб’єкти управління мають свої особливості, що
стосуються їхнього призначення, організаційно-правового статусу. У сфері
державного управління різні групи суспільних відносин потребують
неоднакових підходів до їх впорядкування: наприклад, щодо державних
підприємств застосовуються інші методи управління, ніж до недержавних.

Зрештою, з допомогою різних способів впливу виконується весь спектр
функцій управління, і тому методи доповнюють один одного. Тільки в
поєднанні вони створюють передумови ефективного здійснення управлінської
діяльності.

§ 2. Види методів державного управління

Сукупність методів державного управління розподіляється на види (групи)
за різними критеріями. Така класифікація охоплює розмежування методів
економічних, адміністративних (або організаційно-розпорядчих, що
розглядаються часто як синонім адміністративних), правових, соціальних
(соціально-психологічних), політико-вихов-них. Розрізняють також методи
одноосібні (єдиноначальні) і колегіальні.

Найбільш поширене розмежування таких універсальних видів методів, як
методи переконання і примусу, а також методи прямого та непрямого
(опосередкованого) впливу. При цьому дві останні групи методів
збігаються в цілому з широковідомими визначеннями адміністративних і
економічних методів управління.

Універсальність цих видів пояснюється тим, що в основу їх виокремлення
покладено найбільш вагомий критерій — характер впливу на дії, поведінку
керованих об’єктів. Водночас різниця між наведеними парами видів методів
полягає в тому, що:

0 перші два види розрізняються залежно від ступеня використання в
управлінському впливі юридичної обов’язковості повноважень керуючого
суб’єкта; 0 інші два види розмежовуються залежно від ступеня врахування
в управлінському впливі інтересів і правових можливостей керованих
об’єктів.

Позаяк державне управління так чи інакше спирається на владу, то воно в
необхідних випадках не може бути реалізоване без застосування примусу.
Тому переконання і примус посідають центральне місце серед видів методів
управління.

Переконання охоплює основну групу методів діяльності держави, яка має
проводити систематичну роботу з формування суспільної свідомості,
переконання населення в обґрунтованості й необхідності встановлених
державою правил і здійснюваних нею заходів. Роз’яснення завдань держави,
проектів законів, намічених заходів тощо необхідне тому, що вони
виражають інтереси більшості громадян. Переконання виступає як засіб і
профілактики правопорушень, і зміцнення державної дисципліни. Серед
методів переконання — роз’яснення, навчання, обґрунтування, заохочення,
пропаганда кращих прикладів управління і багато чого іншого, що дістає
відображення у категоріях і методах соціальної психології і педагогіки.

Опора на методи переконання у здійсненні державного управління не
виключає того, що переконання має поєднуватися з методами примусу, коли
в цьому виникає необхідність. Вжиття до осіб, що вчиняють (або
намагаються вчинити) протиправні дії, примусових заходів є не тільки
правом, а й обов’язком відповідних органів та посадових осіб.

При цьому в сфері адміністративно-правового регулювання методи примусу
реалізуються переважно через інститути дисциплінарної відповідальності
державних службовців та адміністративного примусу щодо фізичних і
юридичних осіб. Дані інститути окремо розглядаються у наступних главах
підручника.

Щодо адміністративних та економічних методів, то їх виділяють зазвичай
при розгляді державного управління у сфері економіки.

Адміністративні методи управління виражають прямий вплив на керований
об’єкт і передбачають, як правило, однозначне вирішення відповідної
господарської ситуації, що має обов’язкову силу для виконавця.

«Адміністративність» методу означає, що приписи держави мають не
рекомендаційний, а обов’язковий (імперативний) характер. З допомогою
адміністративних методів використовується система централізованих
показників, які плануються і в яких дістають вираження загальнонародні
інтереси: державні завдання по основній номенклатурі продукції, її
кількості, якості, капітальним вкладенням, впровадженню нової техніки,
постачанню, збуту та ін.

Проте важливо не допускати абсолютизації ролі адміністративних методів
управління. Як відомо, у радянську добу переоцінка можливостей
адміністративних методів стала основною причиною волюнтаризму в
управлінні економікою, багатьох економічно необгрунтованих заходів. Було
порушено пропорції між різними галузями економіки, знизилися результати
господарювання. Надмірна регламентація роботи підприємств, обмеження їх
самостійності у визначенні планових завдань і шляхів їх виконання
стримували ініціативу керівників і колективів підприємств у підвищенні
ефективності виробництва.

Проте подібні негативні моменти не є неминучим наслідком застосування
адміністративних методів, вони спричинені неправильним їх використанням.
Ці методи об’єктивно необхідні для управління економікою, але в розумних
межах: вони виправдовують себе лише тоді, коли є науково обгрунтованими,
базуються на достовірних уявленнях про стан керованих об’єктів.

Інакше кажучи, науково обґрунтоване застосування в управлінні
адміністративних методів не має нічого спільного з так званою
«адміністративно-командною системою», яка означає волюнтаризм і
суб’єктивізм у прийняті управлінських рішень, відсутність науковості в
організації, методах і стилі управління.

Адміністративні методи досить різноманітні. Це встановлення
обов’язковості вчинення певних дій; заборона певних дій; видача
різноманітних дозволів; здійснення реєстраційних дій; проведення
контролю і нагляду; застосування економічних санкцій; одностороннє
вирішення спорів між учасниками управлінських відносин; встановлення
стандартів; визначення державних замовлень тощо.

Адміністративні методи в певних випадках дають змогу швидко досягти
результатів. Іноді без них неможливо обійтися, наприклад в армії, на
транспорті. Без адміністративних методів практично неможливо забезпечити
в економічній сфері подолання монополізму, захист прав і законних
інтересів учасників економічної діяльності, відповідальність суб’єктів
ринку за порушення законодавства, реальний контроль за законністю
підприємництва. Але віра у всемогутність наказу, директиви, ігнорування
інтересів підлеглих — основна причина перетворення системи
адміністративних методів на адміністративно-командну систему управління.

Водночас в управлінні народним господарством велике значення мають
економічні методи управління, для яких характерні такі особливості:

а) управлінський вплив на керовані об’єкти здійснюється з ураху-

ванням їх матеріальних інтересів, через створення ситуацій, що

зацікавлюють у необхідній поведінці виконавців;

б) акти суб’єктів управління уповноважують на визначені дії;

в) у керованих об’єктів існує можливість вибору одного з декількох

або багатьох варіантів поведінки;

г) правовими нормами закріплений належний механізм стимулю-

вання (одержання прибутку, пільг і т. ін.);

д) розвинений механізм вирішення спорів, що забезпечує захист

законних інтересів громадян і юридичних осіб, раціональні процеду-

ри розв’язання суперечок.

Відтак економічні методи передбачають порівняно з адміністративними
значно вищий рівень саморегуляції діяльності господарюючих суб’єктів.

Загалом же адміністративні та економічні методи управління є вираженням
свідомого використання державою об’єктивних економічних законів і мають
єдині економічні цілі. У цьому значенні економічні методи, як і
адміністративні, є методами централізованого управління економікою.

Співвідношення адміністративних і економічних методів характеризується
тим, що:

0 ці методи використовуються з єдиною кінцевою метою — реалізації
управлінського впливу суб’єкта управління на поведінку керованого
об’єкта;

0 ці методи практично використовуються одними й тими ж, а не різними
суб’єктами управління;

<> вони застосовуються щодо одних і тих же керованих об’єктів; практично
немає таких об’єктів, щодо яких застосовувався б якийсь один метод
впливу.

0 для реалізації і тих, й інших методів потрібна, як правило, правова
форма.

Проте при розмежуванні адміністративних і економічних методів нерідко
виходять з того, що перші регламентовані правом, а другі базуються
безпосередньо на об’єктивних економічних закономірностях суспільного
розвитку Подібна аргументація помилкова — обидва ці види методів
управління потребують правової регламентації, без чого неможливо взагалі
здійснювати державне управління.

F 3. Правова форма методів державного управління

Методи державного управління в процесі їх практичної реалізації
потребують відповідної правової форми вираження, якою, за загальним
правилом, виступають правові акти управління. Як вже зазначалося у
попередній главі, у правових актах управління безпосередньо виявляється
юридично-владний характер управління, за допомогою якого забезпечується
належна поведінка керованих об’єктів. 302

Будь-який подібний акт видається з метою практичного використання
можливостей управлінського впливу з боку відповідного суб’єкта
управління. Така роль правового акту управління визначається насамперед
тим, що він являє собою регламентований правом засіб реалізації владних
повноважень через застосування відповідних методів управління.

Правові акти управління не тільки виражають і юридично закріплюють
(оформлюють) той чи інший метод управління, а й у необхідних випадках
виконують щодо цих методів ширшу функцію. Мається на увазі створення з
допомогою таких актів юридичної основи існування всієї сукупності
методів управління. Взаємозв’язок «правовий акт управління — метод
управління» сприяє встановленню і забезпеченню правового режиму, що
застосовується до конкретних управлінських відносин, до конкретної
взаємодії суб’єктів і об’єктів управління.

Слід звернути увагу на наступні найбільш прикметні прояви взаємозв’язку
правових актів та методів управління:

0 правові акти управління створюють правову основу для визначення і
подальшого використання сукупності методів управлінського впливу; 0
правові акти управління в загальній чи конкретній формі створюють
організаційно-структурні засади діяльності суб’єктів управління, котрі
практично застосовують методи управлінського впливу; 0 правові акти
управління безпосередньо виражають зміст відповідних методів
управлінського впливу, спрямовуючи їх на досягнення необхідних юридичних
наслідків; 0 правові акти управління юридично оформлюють порядок

(процедури) застосування методів управлінського впливу. Взаємозв’язок
«правовий акт управління — метод управління» засвідчує той факт, що й
застосування методів, зокрема, економічного впливу за допомогою актів
управління набуває правового характеру. Наприклад, відомо, що
преміювання, ціна тощо набувають характеру реального інструменту
управлінського впливу лише за умови їх юридичного оформлення
(затвердження наказу, розпорядження і т.п.) правовими актами управління.

У правових актах управління фіксується не тільки конкретний юридичний
режим управлінського впливу, а й загальна регламентація використання
інших методів у відповідній сфері. Найбільш чітко ця

функція актів управління виявляється у контексті розвитку
цивільно-правових зв’язків між господарюючими структурами, багато
аспектів яких за своєю суттю мають організаційно-розпорядчий характер
(наприклад, організація цих зв’язків) і тому потребують відповідного
адміністративно-правового супроводу.

Розділ VII

Державна служба та її адміністративно-правове регулювання

Глава 18

Організаційно-правові засади державної служби

§ 1, Служба у суспільстві та державна служба

Служба Сучасне суспільство об’єднує значну

у суспільстві: кількість різноманітних організаційних ут-

різноманітність видів ворень — органів і організацій. Вони залежно від
форми власності, на основі якої здійснюють свою діяльність, можуть бути
державними, громадськими і приватними; від способів ухвалення рішень —
колективними і єдиноначальними; від умов утримання апарату — на оплатній
і безоплатній основі тощо.

Але в усіх цих утвореннях є працівники, котрі на постійній основі
займаються діяльністю щодо практичної реалізації основних завдань і
функцій відповідних органів і організацій- Ці працівники перебувають на
службі, а їхня діяльність називається службовою. В цілому ж це явище
слід визначити як службу в суспільстві.

Залежно від сфери утворення і функціонування відповідних органів та
організацій служба у суспільстві поділяється на окремі види. В сучасних
умовах є підстави виділити два базових типи органів і організацій —

державні;

недержавні, а серед недержавних, у свою чергу, — три підтипи: а)
недержавні громадські’,

б) недержавні корпоративні’,

в) недержавні самоврядні.

Державні органи й організації утворюються, формуються державою (її
органами), використовують матеріальні цінності, фінанси тощо, які
залишаються власністю держави в особі її органів, та виконують завдання
і функції держави. До них належать усі види державних органів, державні
підприємства, установи і організації, їх об’єднання, військові (та інші
мілітаризовані) формування.

Недержавні (громадські та корпоративні) органи і організації — це:

громадські організації, політичні партії, рухи, громадські формування на
місцях та їх органи: так звані недержавні громадські утворення;

утворені на основі недержавних форм власності підприємства, установи,
організації, їх об’єднання та їх власні органи управління
(адміністрації): так звані недержавні корпоративні утворення. Щодо них
держава не ставить завдання з виконання ними повсякденних функцій, не
втручається в їхню діяльність та майнове становище. На державному рівні
регулюється лише порядок їх утворення, реєстрації та здійснення контролю
за відповідністю їх діяльності чинному законодавству. Решту завдань і
функцій недержавні організації реалізують самостійно в межах закону та
на підставі своїх статутів;

недержавні самоврядні утворення — це органи місцевого самоврядування.
Вони, з одного боку, не є державними органами, а з іншого — їх не можна
повністю віднести і до недержавних органів і організацій, оскільки перші
реалізують публічно-владні функції (як відомо, місцеве самоврядування
розглядається, поряд з державною владою, однією з форм публічної влади).

В усіх перелічених видах органів і організацій має місце служба,
службова діяльність, яка відповідно також може розглядатися у двох
найзагальніших варіантах — як державна і недержавна служба.

Аналіз особливостей служби в державних органах, органах місцевого
самоврядування, державних підприємствах, установах і організаціях, а
також недержавних утвореннях дає всі підстави стверджувати, що головним,
найбільш вагомим видом служби у суспільстві є державна служба. Адже
через державну службу забезпечується належна організація діяльності всіх
органів держави, безперечним є її вплив на життєдіяльність суспільства в
цілому.

Поняття Державна служба — один з важливих ви-

державної служби, дів суспільно корисної діяльності, зміст якої її
принципи та види полягає у виконанні завдань і функцій держави

відповідно до обсягу компетенції відповідного органу державної влади.
Державна служба є організаційно-правовим явищем зі своїм характерним
змістом та особливостями.

В усіх випадках службова діяльність пов’язана з трьома елементами:

запровадженням служби (встановлення посад, їх кількості), правовим
врегулюванням порядку проходження тощо;

організацією виконання повноважень, здійсненням управління відповідними
об’єктами;

вирішенням внутрішньоорганізаційних питань службової діяльності в
певному органі чи організації (взаємовідносини між структурними
підрозділами та службовцями відповідного органу).

В адміністративно-правовій літературі служба за своїм внутрішнім змістом
іноді аналізується з двох боків — як організація, налагодження служби,
що передує практичному її здійсненню, і як сама службова діяльність.
Проте якщо проаналізувати статути державних і недержавних організацій,
положення про державні органи, затверджені на різних рівнях, то стає
очевидним, яке важливе значення приділяється побудові та врегулюванню
взаємовідносин між внутрішніми структурними підрозділами органів, між
посадовими особами, розподілу між ними повноважень. Тому доповнення
змісту служби таким елементом, як організація та правове регулювання
внутрішньоорганізаційних відносин, необхідне для правильного розуміння
поняття державної служби.

Державну службу традиційно розглядають в трьох аспектах — соціальному,
політичному і правовому. У стислому вигляді її соціальний аспект
характеризується призначенням державної служби в житті суспільства;
політичний пов’язаний з формуванням державної влади, її здійсненням
відповідними органами; юридичний аспект зумовлений необхідністю
правового регулювання статусу державних службовців, порядку проходження
служби та інших елементів державно-службових відносин.

В юридичній науці головна увага приділяється саме правовому аспекту
державної служби, в якому чільне місце посідає адміністративно-правове
регулювання.

Сукупність взаємозв’язанних правових норм, що регулюють суспільні
відносини у сфері державної служби, становлять комплексний інститут
права (правовий інститут). Так, до нього входять: норми конституційного
права, якими встановлюється право на державну службу; норми фінансового
права, що регулюють фінансування державної служби тощо; а також норми
деяких інших галузей права — екологічного, трудового, земельного і т.
ін.

Норми адміністративного права в цьому інституті становлять основну
частину. Ними регулюються найважливіші організаційні елементи державної
служби: правовий статус посади в державних органах та їх апараті, статус
державного службовця і посадової особи, категорії посад і ранги
посадових осіб, вимоги до державних службовців, порядок проходження
державної служби, організація управління державною службою, проведення
атестації державних службовців, адміністративна і дисциплінарна
відповідальність державних службовців та ін.

При визначенні поняття державної служби слід виходити з наступних
основних ознак цього явища:

0 державна служба — це професійна діяльність осіб, що обіймають посади в
державних органах (законодавчих, виконавчих, судових, прокуратурі) та їх
апараті;

0 державна служба здійснюється на основі Конституції та законів України,
інших нормативно-правових актів;

О зміст державної служби полягає в практичному виконанні завдань і
функцій держави та вирішенні інших суспільно важливих завдань,
забезпеченні прав і свобод громадян;

0 оплата праці державних службовців здійснюється з державних коштів (з
Державного бюджету).

Закон України «Про державну службу» від 16.12.1993 р. містить визначення
поняття державної служби, яке в цілому охоплює головні її ознаки. Це
професійна діяльність осіб, що займають посади в державних органах та їх
апараті з метою практичного виконання завдань і функцій держави та
одержують заробітну плату за рахунок державних коштів (ст. 1 згаданого
Закону). Важливим для розуміння сутності державної служби є визначення
її принципів. Вони встановлені Законом України «Про державну службу».

Основоположним принципом є конституційне положення про рівне право
громадян на доступ до державної служби (частина друга ст. 38 Конституції
України). На його розвиток у ст. 4 згаданого Закону зазначено, що право
на державну службу мають громадяни України незалежно від походження,
соціального і майнового положення, расової і національної приналежності,
статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які
одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у
встановленому порядку конкурсний відбір або призначені на посаду за
іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.

Принципами державної служби, визначеними ст. З згаданого Закону, є:

0 служіння народу України;

0 демократизм і законність;

0 гуманізм і соціальна справедливість;

0 пріоритет прав людини і громадянина;

0 професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість
справі;

0 персональна відповідальність за виконання службових обов’язків,
дисциплінованість;

0 дотримання прав і законних інтересів органів місцевого самоврядування,
прав підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян.

Розмежування видів державної служби можливе з різних підстав.

Наприклад, залежно від того, в органах якої гілки влади вона
здійснюється, виділяються: 1) служба у законодавчому органі; 2) служба в
органах виконавчої влади; 3) служба у судових органах.

Такі види, як цивільна служба і мілітаризована служба, виокремлюються
залежно від порядку проходження служби. Цивільна служба, в свою чергу,
поділяється на функціональну і спеціальну службу, а мілітаризована
служба має значну кількість підвидів, які виділяють за характерними
ознаками.

Незалежно від видів державної служби існують певні особливості тих
правовідносин, які виникають при її здійсненні.

З одного боку, державна служба пов’язана з виконанням завдань та функцій
держави, а тому в її процесі виникають відносини між державою (в особі
її органів, уповноважених осіб) і державним службовцем, який займає
відповідну державну посаду. В цих відносинах державний службовець
служить державі, він повинен сумлінно ставитися до своїх обов’язків,
чесно служити інтересам держави, виконувати вказівки вищих керівників.

З іншого боку, виникають відносини між державним службовцем і
громадянами, державними і недержавними організаціями. Тут державний
службовець виступає як слуга народу, який зобов’язаний дотримувати
пріоритет прав людини і громадянина, шанобливо ставитися до людей, не
допускати дій, що можуть зашкодити інтересам державної служби чи
негативно вплинути на репутацію державних службовців тощо.

Але і в першому, і в другому випадках повноваження державних службовців
повинні бути чітко й однозначно врегульовані законодавчо. При цьому якщо
в другому випадку пріоритет надається правам, свободам людини і
громадянина при виконанні службовцем функцій державної служби, то в
першому — інтересам держави, яку він представляє, а відносини
характеризуються елементами залежності державного службовця від держави,
інтересів і цілей публічної влади.

Правове Останнім часом вжито певних заходів що-

регулювання Д° вдосконалення правового регулювання

державної служби державно-службових відносин та організації

державної служби. Слід врахувати, що Закон України «Про державну службу»
лише за формальними ознаками вважається таким, що визначає загальні
засади державної служби, а також статус державних службовців, які
працюють у державних органах та їх апараті. Фактично, за своїм змістом
даний Закон врегульовує діяльність службовців тільки органів виконавчої
влади та апарату цих та інших органів державної влади.

Правовий статус Президента України, Голови Верховної Ради України та
його заступників, голів комітетів Верховної Ради та їх заступників,
народних депутатів України, Прем’єр-міністра, інших членів Кабінету
Міністрів, Голови та суддів Конституційного Суду, Голови та суддів
Верховного Суду, Голови та суддів Вищого господарського суду,
Генерального прокурора України та його заступників регулюється
Конституцією та спеціальними законами України.

Прийнято низку законодавчих актів, що регулюють окремі напрями
державно-службової діяльності: про місцеві державні адміністрації, про
Прикордонні війська України, про Прокуратуру України, про Збройні Сили
України, про освіту, про міліцію України та ін. Усі вони тією чи іншою
мірою стосуються питань організації та проходження державної служби у
відповідних державних органах.

Для реалізації державної політики у сфері державної служби та здійснення
поточного керівництва нею функціонує Головне управління державної служби
України. До його компетенції віднесено прогнозування і планування потреб
державних органів та їх апарату в кадрах, забезпечення разом з іншими
державними органами реалізації загальних напрямів політики у сфері
державної служби в державних органах та їх апараті, розробку і внесення
на розгляд Кабінету Міністрів України проектів нормативних актів з
питань державної служби, розробку, координацію і контроль здійснення
заходів щодо підвищення ефективності державної служби та вирішення інших
питань організації і правового регулювання державної служби.

Важлива роль належить також Координаційній раді з питань державної
служби при Президентові України. На неї покладено функції щодо
визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних завдань у сфері
державної служби, об’єднання зусиль усіх державних органів щодо
підвищення ефективності державної служби.

§ 2. Поняття посади і посадової особи, класифікація посад

Посада, яку займає державний службовець, визначає зміст його діяльності
й правове становище. Від посади залежать обсяг, форми, методи участі
державного службовця у практичному здійсненні компетенції державного
органу, де він працює.

Водночас державну службу слід розглядати не як просту сукупність посад
державних службовців, а як певну єдину структуру, яка має свою
відповідну ієрархію. В ряді випадків у державному органі є лише одна
певна посада (наприклад, посада першого заступника голови місцевої
державної адміністрації), а в інших випадках може мати місце цілий ряд
аналогічних посад (наприклад, посади заступників голови місцевої
державної адміністрації).

Отже, посади, з одного боку, забезпечують персоніфікацію управлінських
функцій, відповідальності, розподілу праці, а з іншого — їх уніфікацію,
яка допомагає вирішувати питання професіоналізації апарату. Цим
забезпечується ефективність добору і розстановки кадрів, організації їх
праці, її стимулювання, вдосконалення структури апарату державних
органів.

Поняття Згідно із ст. 2 Закону України «Про державну

посади службу» посада — це визначена структурою і

штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його
апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових
повноважень. Законодавче визначення поняття посади охоплює його
характеристику з організаційної і правової точок зору.

В організаційному аспекті посада характеризується тим, що вона
встановлюється державою (компетентним органом), включається в штатний
розпис (входить до єдиної номенклатури посад), є первинною одиницею
державного органу чи його апарату, за якою закріплюється певне коло
повноважень, що визначаються, крім штатного розпису, структурою органу і
є досить стабільними. Саме цим зумовлені роль і місце особи, яка обіймає
відповідну посаду в державному органі та його апараті.

У правовому аспекті посада характеризується повноваженнями, колом прав і
обов’язків, які закріплені за посадою. Вони встановлюються
нормативно-правовими актами і є частиною прав і обов’язків державного
органу.

І організаційний, і правовий аспекти посади пов’язані з особою —
державним службовцем, який обіймає посаду. Відповідно його обов’язки та
права конкретизуються в нормативних документах, де, крім функцій і
повноважень, закріплюються вимоги до особи, що претендує на заняття
посади (спеціальна освіта, стан здоров’я, знання державної мови тощо),
рівень заробітної плати, порядок зарахування, кваліфікаційний ранг за
посадою і т. ін.

Хоча в законодавстві про державну службу чітко визначено тільки поняття
«посада», є підстави використовувати як однопорядкові з ним категорії
«посада державного службовця» або «посада державної служби».

Що ж стосується поняття «державна посада», то його зміст дещо ширший. Це
пояснюється тим, що відповідно до Концепції адміністративної реформи в
Україні передбачено встановлення трьох типів державних посад —
політичних, адміністративних і патронат-них. В їх числі до посад
державної служби (тобто посад державних службовців) належать тільки
адміністративні та патронатні посади.

Стосовно політичних посад, то Указом Президента України «Про чергові
заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від
29.05.2001 р. (ст. 9) посади Прем’єр-міністра України, Першого
віце-прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністрів і міністрів за характером
повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад
визнано політичними і такими, що не належать до категорії посад
державних службовців, визначених Законом України «Про державну службу».
В наступному Указі Президента України «Про деякі питання впорядкування
статусу державних службовців» від 11.06.2001 р. знову підтверджено, що
посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних і не
належать до категорій посад державних службовців. Важливим в останньому
Указі є і положення, згідно з яким визнано недопустимим прирівнення
будь-яких посад в органах державної влади, інших державних органах, їх
посадових та службових осіб за статусом, у тому числі за умовами
матеріального та соціально-побутового забезпечення, до членів Кабінету
Міністрів України.

Закон України «Про державну службу» (ст. 9), хоч і не відносить членів
Кабінету Міністрів України до політичних діячів, однак встановлює, що
вони не належать до визначених у Законі категорій посад державних
службовців, а їх правовий статус регулюється спеціальними законами.

Отже, політичні посади належать до державних посад, хоча і не є
«посадами державних службовців» відповідно до Закону України «Про
державну службу».

Крім того, до державних посад слід віднести посади службовців у
державних установах, організаціях, на державних підприємствах, оскільки
вони фактично виконують державні функції відповідних адміністрацій
(органів управління). Хоча на цих службовців і не поширюється дія Закону
«Про державну службу».

Нарешті, до державних посад належать всі інші посади осіб, статус яких
згідно із ст. 9 Закону «Про державну службу» регулюється не цим Законом,
а Конституцією і спеціальними законами України. Це стосується і посади
Президента України, хоча згідно з Конституцією України Президент обіймає
не посаду, а «пост» (сТ. 104, 108, 111). В присязі, яку складає
Президент України, також говориться про «високий пост». Отже, на
конституційному рівні введено термін «пост», який, однак, має місце лише
щодо посади однієї особи — Президента України. Слід вважати, що
Конституція України цілком обґрунтовано встановлює не посаду, а пост
Президента України, чим підкреслює особливе місце Президента в
державному механізмі

Поняття Якщо наведеним у Законі України «Про

посадової особи державну службу» поняттям посади можна

досить успішно користуватися в законотворчій і правозастосовчій
практиці, то цього не можна сказати про наведене в Законі (частина друга
ст. 2) поняття посадових осіб. Це керівники і заступники керівників
державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких
законами або іншими нормативними актами покладено здійснення
організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій.

Чітке визначення посадової особи має дуже велике значення. Тому наведене
вище тлумачення не може задовольнити правову теорію і практику з
принципових мотивів. По-перше, яоно є непослідовним, оскільки в ньому
говориться про державних службовців, на яких законом та іншими
нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих і
консультативно-дорадчих функцій, а в преамбулі Закону встановлено, що
він визначає статус державних службовців, які працюють у державних
органах та їх апараті.

По-друге, у наведеному визначенні говориться про осіб, наділених
консультативно-дорадчими функціями. Проте цими функціями можуть бути
наділені не тільки посадові, а й інші особи, як практично це і буває.
Якщо консультант або радник не наділений організаційно-розпорядчими
(точніше, владно-розпорядчими) функціями, то він не може бути віднесений
до посадових осіб.

Позаяк поняття посадової особи широко застосовується в кримінальному
законодавстві, законодавстві про адміністративну відповідальність, в
усіх галузях та сферах управлінської діяльності, то залишається
нагальним завдання обгрунтувати і законодавчо закріпитидосконаліший
варіант визначення даного поняття з урахуванням необхідності уточнення
його співвідношення з нововведеним в Конституції України та деяких
наступних законодавчих актах поняттям «службова особа».

Класифікація Оскільки посада державного службовця

посад державних завжди створюється для виконання певних

службовців функцій державного органу та розв’язання

конкретних його завдань, то класифікація посад державних службовців
пов’язується з особливостями проходження державної служби, органами, де
вона здійснюється, та іншими критеріями.

Закон України «Про державну службу» (ст. 25) наводить класифікацію посад
державних службовців. Основними її критеріями є: організаційно-правовий
рівень органу, який приймає їх на роботу; обсяг і характер компетенції
на конкретній посаді; роль і місце посади в структурі державного органу.

Встановлено сім категорій посад державних службовців, яким відповідають
п’ятнадцять рангів, що присвоюються службовцям відповідно до займаної
посади, рівня кваліфікації та результатів роботи. Відповідно до
категорії посад державної служби та згідно з рангами, які присвоюються
державним службовцям, здійснюється прийняття на державну службу,
просування по ній службовців, вирішується питання стимулювання їх праці
тощо. Безперечно, законодавчо встановлена класифікація посад державних
службовців позитивно вплинула на становлення та розвиток державної
служби в Україні. Подальший розвиток вона дістала в ряді указів
Президента України.

Водночас у сучасних умовах актуалізуються завдання наближення інституту
державної служби в Україні до європейської моделі та гармонізації
напрямів правового регулювання системи державної служби в Україні й
європейських країнах. Адже про вибір Україною європейської моделі
розвитку говориться і в Посланні Президента України до Верховної Ради
України «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного
та соціального розвитку України на 2002—2004 роки». Звичайно, йдеться не
про запозичення чужої моделі державної служби, а про те, що вона повинна
повною мірою відповідати кращим зарубіжним зразкам. Це стосується і
класифікації посад державних службовців.

Щодо приведення класифікації посад державної служби в Україні у
відповідність з європейськими стандартами, то слід врахувати, що
найпоширеніша європейська практика при віднесенні посад до відповідних
категорій виходить з рівня освіти та місця посади в структурі державного
органу, що пов’язане з обсягом і характером компетенції на конкретній
посаді. За цими критеріями виділяють чотири категорії посад: А, В, С, О,
яким відповідають певні чини (ранги). У майбутньому ця схема
класифікації посад державної служби в певному варіанті може бути
прийнята і нашою державою.

Безумовно, Україна не може прямо запозичити у жодній країні модель
побудови державної служби. Без врахування національних особливостей,
умов соціально-економічного і політичного розвитку таке запозичення може
привести до негативних наслідків. Водночас європейський досвід
теоретичного осмислення і законодавчого регулювання формування та
проходження державної служби є корисним і повинен враховуватись у
вітчизняній системі державної (а також в органах місцевого
самоврядування) служби та в законотворчій діяльності.

$ 3. Управління державною службою

Управління державною службою — це практична діяльність відповідних
державних органів щодо визначення основних напрямів розвитку і
забезпечення реального функціонування усіх елементів інституту державної
служби. Це управління грунтується на принципах законності; гласності;
підпорядкованості вищестоящим державним органам і посадовим особам
вищого рівня; єдності основних вимог, що висуваються до державних
службовців; стабільності державної служби.

Органи управління державною службою — це спеціальні державні органи або
підрозділи державних органів, до компетенції яких належать забезпечення
і розвиток системи державної служби.

Зокрема, загальне керівництво державною службою здійснює Президент
України. Безпосередньо підконтрольним і підзвітним йому провідним
органом управління державною службою виступає Головне управління
державної служби України (Головдержслужба), правове становище якого
визначено законами України, актами Президента України, постановами
Кабінету Міністрів України та Положенням про Головне управління
державної служби України (затвердженим Указом Президента від 02.10.1999
р.). Згідно з Указом Президента «Про підвищення ефективності системи
державної служби» від 11.02.2000 р. Головдержслужба України є
центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом,
підконтрольним і підзвітним Президентові України.

Згідно з п. 4 Положення Головдержслужба:

0 розробляє і вносить на розгляд Кабінету Міністрів України проекти
нормативних актів з питань, що належать до її компетенції;

0 аналізує фактичний склад державних службовців і готує пропозиції
державним органам щодо підвищення ефективності їх роботи;

0 веде комп’ютерний облік даних про державних службовців першої —
третьої категорій;

<> здійснює заходи щодо вдосконалення конкурсного відбору на державну
службу, проведення атестації державних службовців із забезпеченням
об’єктивної оцінки їх діяльності;

0 готує та вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо
віднесення існуючих посад державних службовців, які не перелічені у ст.
25 Закону України «Про державну службу», а також нових посад державних
службовців до відповідних категорій;

0 готує проекти актів Президента України і Кабінету Міністрів України
про присвоєння рангів державним службовцям, які займають посади,
віднесені до першої та другої категорій;

2 Офіційний вісник України. — 2000. — № 7. — Ст. 263.

0 дає висновки щодо призначення на посади та звільнення з посад перших
заступників і заступників керівників центральних органів виконавчої
влади, які відповідають за роботу кадрових служб, попередньо розглядає
питання про призначення на посади та звільнення з посад керівників
кадрових служб цих органів, а також керівників апарату та керівників
кадрових служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних
адміністрацій, директорів регіональних центрів підвищення кваліфікації
державних службовців і керівників державних підприємств, установ і
організацій;

0 здійснює методичне керівництво роботою з кадровим резервом, аналізує
пропозиції центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо
формування кадрового резерву на посади державних службовців, призначення
на які здійснюється Президентом України за поданням Кабінету Міністрів
України, а також Кабінетом Міністрів України, і узагальнені матеріали
щороку подає на розгляд Кабінету Міністрів України;

0 здійснює заходи щодо запобігання проявам корупції серед державних
службовців, узагальнює звітність центральних і місцевих органів
виконавчої влади з питань додержання вимог Закону України «Про боротьбу
з корупцією»1 та подає її до Кабінету Міністрів України;

0 перевіряє в державних органах та органах місцевого самоврядування
додержання вимог Законів України «Про державну службу», «Про боротьбу з
корупцією» та інших актів законодавства з питань державної служби та ін.

Для виконання зазначених завдань, покладених на Головдерж-службу, вона
має право:

0 залучати вчених, спеціалістів центральних і місцевих органів
виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, державних
підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками)
для розгляду питань, що належать до її компетенції;

0 утворювати у разі потреби комісії та експертні групи із залученням
учених, працівників центральних і місцевих органів виконавчої влади,
органів місцевого самоврядування (за погодженням з їх керівниками) для
підготовки проектів актів законодавства, здійснення їх експертизи та
надання роз’яснень;

0 одержувати в установленому законодавством порядку від органів
виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, державних
підприємств, установ і організацій статистичні дані, інші документи і
матеріали, необхідні для виконання покладених на неї завдань;

відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 34. — Ст. 266.

0 скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до її
компетенції;

0 представляти Кабінет Міністрів за його дорученням у міжнародних
організаціях та під час укладення відповідних міжнародних договорів
України.

Одним з важливих напрямів діяльності Головдержслужби є проведення нею
перевірок, порядок якого регламентується Положенням про порядок
проведення Головдержслужбою перевірок (затвердженим Головдержслужбою від
18.05.2000 р.). Такі перевірки проводяться щодо державних органів та
органів місцевого самоврядування з метою: встановлення фактичного стану
справ щодо дотримання єдиної державної політики у сфері державної
служби, підвищення її ефективності, дотримання зазначеними органами
правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації
громадянами України права на державну службу та участь у місцевому
самоврядуванні; встановлення фактичного стану справ щодо виконання
законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань боротьби з
корупцією та запобігання її проявам в органах державної влади та
місцевого самоврядування тощо.

Постійно діючим консультативно-дорадчим органом, утвореним Президентом
України, є Координаційна рада з питань державної служби при Президентові
України (далі — Рада), яка у своїй діяльності керується Конституцією і
законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України
та Положенням про Координаційну раду з питань державної служби при
Президентові України (затвердженим Указом Президента від 21.03.2000 р.).

Основними завданнями Ради є:

0 визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів
державної політики у сфері державної служби, об’єднання зусиль державних
органів щодо підвищення її ефективності;

0 розгляд проектів реформування системи державної служби та підготовка
пропозицій до плану заходів її впровадження, аналізу і можливого
коригування дій;

<> розгляд проектів законів та інших нормативно-правових актів з питань
державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, кадрового
забезпечення державної служби та державних підприємств, установ,
організацій;

321

0 аналіз взаємодії центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо
реалізації кадрової політики та з питань державної служби, підготовка
пропозицій щодо підвищення ефективності цієї роботи;

0 розгляд питань та пропозицій щодо оптимізації та вдосконалення
управління державною службою;

0 аналіз стану та ефективності використання інтелектуального і
управлінського потенціалу держави, розробка заходів щодо стимулювання
праці, посилення правових гарантій, матеріальної та моральної
захищеності державних службовців, а також удосконалення адміністративної
культури, підвищення відповідальності та запобігання проявам корупції
серед державних службовців, посилення суспільної довіри до державної
служби;

0 аналіз стану та розгляд заходів щодо вдосконалення системи
підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації державних службовців
та керівників державних підприємств, установ і організацій, а також
проведення наукових досліджень з питань державної служби; 0 вивчення
та розробка пропозицій щодо впровадження вітчизняного і міжнародного
досвіду з питань державного управління, державної служби, кадрового
менеджменту. З метою вивчення та розгляду питань, що належать до
компетенції Ради, вона має право: утворювати у разі потреби комісії,
експертні й робочі групи, залучати у встановленому порядку працівників
центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого
самоврядування, а також вчених та провідних фахівців; одержувати
безоплатно у встановленому порядку необхідну для її діяльності
інформацію, документи, матеріали і статистичні дані; заслуховувати на
своїх засіданнях інформацію керівників міністерств, інших центральних і
місцевих органів виконавчої влади, державних підприємств, установ і
організацій з питань, що належать до компетенції Ради.

Зрештою, в кожному окремому органі виконавчої влади управління державною
службою здійснює керівник відповідного органу.

§ 4. Служба в органах місцевого самоврядування: загальна характеристика

До прийняття Закону України «Про службу в органах місцевого
самоврядування» від 07.06.2001 р. (далі — Закон) проходження служби в
системі органів місцевого самоврядування регулювалося Законом України
«Про державну службу», оскільки ст. 2 Постанови Верховної Ради України
«Про введення в дію Закону України «Про державну службу» встановлювала,
що його дія поширюється на працівників органів місцевого самоврядування,
які прирівнюються до відповідних категорій посад державних службовців.

Відповідно до згаданого Закону служба в органах місцевого самоврядування
— це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які
обіймають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на
реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування
та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Поняття служби в органах місцевого самоврядування поєднує серед інших
такі її основні елементи, як спрямування на реалізацію територіальною
громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень
органів виконавчої влади, наданих Законом. Цим підкреслюється роль
служби в органах місцевого самоврядування в розв’язанні місцевих проблем
управління, її зв’язок з органами місцевої влади.

Основними принципами служби в органах місцевого самоврядування є: 0
служіння територіальній громаді;

0 поєднання місцевих і державних інтересів; утвердження верховенства
права, демократизму і законності; 0 гуманізм і соціальна
справедливість; 0 гласність;

<> пріоритет прав та свобод людини і громадянина;

0 рівні можливості доступу громадян до служби в органах місцевого
самоврядування з урахуванням їх ділових якостей та професійної
підготовки;

О професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість
справі;

0 підконтрольність, підзвітність, персональна відповідальність за
порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов’язків;

0 дотримання прав місцевого самоврядування;

0 правова і соціальна захищеність посадових осіб місцевого
самоврядування;

<> захист інтересів відповідної територіальної громади;

<) фінансове та матеріально-технічне забезпечення служби за рахунок коштів місцевого бюджету;0 самостійність кадрової політики в територіальній громаді.Закон закріплює право громадян України на службу в органах місцевого самоврядування незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, та встановлює вимоги до претендентів на службу в цих органах. Ці вимоги не мають обмежувального характеру, оскільки стосуються освіти і професійної підготовки, володіння державною мовою в обсягах, достатніх для виконання службових обов'язків.Обмеження, пов'язані з прийняттям на службу в органи місцевого самоврядування та проходженням служби, згідно зі ст. 12 Закону, є традиційними. Не можуть бути прийняті на службу особи:0 визнані судом недієздатними;0 які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця 1 судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку;0 які відповідно до закону позбавлені права займати посади в органах державної влади та їх апараті або в органах місцевого самоврядування протягом установленого терміну; 0 які у разі прийняття на службу в органи місцевого самоврядування будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, що є близькими родичами чи свояками. Інші обмеження, пов'язані з проходженням служби в органах місцевого самоврядування, встановлюються виключно законами України. До обмежувальних заходів можна віднести неподання декларації про доходи.Встановлення правового статусу посадових осіб місцевого самоврядування має певні особливості. У Законі відзначено, що посадовою особою є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.Види посад визначені у ст. 3. Це виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування», а також законами «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» та іншими законами України.Прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється шляхом обрання на посади територіальною громадою, обрання або затвердження відповідною радою, призначення на посади сільським, селищним, міським головою, головою районної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України. Посадові особи місцевого самоврядування, які вперше обираються чи призначаються на службу, приносять присягу.У Законі наводиться класифікація посад в органах місцевого самоврядування та встановлюються ранги посадових осіб. Встановлено сім категорій посад, яким відповідають п'ятнадцять рангів.Віднесення посад органів місцевого самоврядування, не зазначених у Законі, до відповідної категорії посад здійснюється Кабінетом Міністрів України за поданням керівників відповідних органів місцевого самоврядування.Ранги присвоюються відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації, результатів роботи одночасно з обранням (прийняттям) на службу в органи місцевого самоврядування або обранням чи призначенням на вищу посаду.Атестація посадових осіб місцевого самоврядування здійснюється один раз на чотири роки з метою оцінки ділових та професійних якостей, а також їх кваліфікації. За результатами атестації атестаційна комісія робить один з наступних висновків: про відповідність займаній посаді; про відповідність займаній посаді за певних умов; про невідповідність займаній посаді. Закон визначає порядок оскарженнярішення атестаційної комісії та встановлює перелік осіб, які не підлягають атестації. Слід також зазначити, що результати атестації мають рекомендаційний характер для відповідних керівників.Закон встановлює підстави припинення служби в органах місцевого самоврядування. Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, підстав, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», служба в органах місцевого самоврядування припиняється у разі: відмови посадової особи місцевого самоврядування від складання присяги; порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування; неподання у встановлений термін відомостей або подання посадовою особою місцевого самоврядування неправдивих відомостей щодо її доходів; виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов'язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування; досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (60 років для чоловіків, 55 — для жінок).Рішення про припинення служби в органах місцевого самоврядування може бути оскаржено посадовою особою місцевого самоврядування у порядку, визначеному законом.Перевибори сільських, селищних, міських голів, зміна керівників органів місцевого самоврядування не є підставою для припинення служби посадовими особами виконавчих органів рад, їх секретаріатів, крім працівників патронатної служби.Глава 19Складові елементи інституту державної службиЗмістом інституту державної служби є суспільні відносини, що формуються в ході реалізації громадянами права доступу до державної служби і подальшого здійснення державно-службової діяльності. Окремі відносно самостійні й однорідні групи цих відносин виступають як складові елементи інституту державної служби. У числі основних таких елементів у цій главі висвітлюються: проходження державної служби; соціальне забезпечення державних службовців; дисциплінарна відповідальність державних службовців.F 1. Проходження державної служби: загальне поняттяПроходження державної служби (далі в цій главі — проходження служби) є одним з найважливіших елементів інституту державної служби, оскільки саме завдяки йому практично реалізується основне її призначення.Для усвідомлення сутності проходження служби досить ґрунтовним слід вважати тлумачення, запропоноване свого часу російським адміністративістом В. М. Манохіним: державний службовець працює в системі розгалуженої державної організації, в державному апараті та різних державних установах, створених з метою практичного втілення в життя завдань, що стоять перед державою. Причому діяльність327службовця повністю визначається потребами державної організації, тому службовець завжди діє за дорученням держави та від імені держави. Це означає, зокрема, що державний службовець: по-перше, працює на загальний, тобто публічний, а не на приватний інтерес; по-друге, може і повинен діяти лише в межах повноважень, визначених за конкретною посадою.У сучасній науковій літературі прийнято розглядати проходження служби як специфічний вид суспільно корисної діяльності, під час якої службовці різних органів та організацій вступають у специфічні відносини, зміст яких залежить як від виду служби, так і від виду організації чи органу, в якій вона здійснюється.Метою проходження служби є виконання відповідних завдань та функцій держави. Це потребує наділення осіб, що проходять службу, спеціальним правовим статусом — статусом державного службовця.Важливим є питання, з якого моменту особа набуває цього статусу. Хоча Закон України «Про державну службу» (далі — Закон) не містить необхідних роз'яснень щодо цього, але аналіз чинного законодавства про державну службу дає змогу зробити висновок: статус державного службовця особа набуває не в момент прийняття на службу (видання наказу про прийняття на службу), а в момент складення присяги державного службовця України (тобто підписання тексту присяги). Це стосується насамперед тих осіб, які поступають на державну службу вперше.Ті ж особи, які раніше перебували на службі й мали статус державного службовця, після чого звільнилися та знов повертаються на службу, — приступають до виконання службових повноважень з моменту призначення на відповідну посаду.Втрачається статус державного службовця в день звільнення з державної служби. Оскільки на службовців поширюється законодавство про працю в частині звільнення, то втрата статусу державного службовця повинна відбуватися в момент завершення виконання службових повноважень за посадою в останній день роботи службовця.Під час проходження служби застосовуються певні процедури.Зокрема, можна виділити процедури, що здійснюють у зв'язку з: 0 добором кадрів (конкурс, тестування, співбесіда); 0 прийняттям на службу (видання наказу про прийняття на службу на відповідну вакантну посаду та про присвоєння відповідного рангу, ознайомлення з детальним описом службових повноважень, прав та обмежень, приведення до присяги службовця, облаштування службового місця та видача службового посвідчення); 0 власне здійсненням службової кар'єри (атестація, щорічне оцінювання, присвоєння чергового або позачергового рангу); 0 реалізацією інших прав службовця (оформлення відпустки, направлення у службове відрядження, проведення службового розслідування і т. ін.); 0 переведенням на іншу посаду (в тому ж самому чи в інший орган — конкурс, співбесіда, видання наказу про звільнення у зв'язку з переведенням та видання наказу про прийняття на вакантну посаду по переводу); 0 припиненням служби (видання наказу про звільнення зі служби, проведення остаточного розрахунку, повернення службового посвідчення та видача трудової книжки). Проходження служби пов'язане і з певними обмеженнями, встановленими законами України. Зокрема, службовці не мають права вчиняти дії, передбачені Законом України «Про боротьбу з корупцією». Крім того, службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державних органів та їх апаратів. Інші обмеження щодо проходження служби можуть встановлюватися виключно законами України.Отже, поняття проходження державної служби слід визначити як діяльність державного службовця щодо виконання завдань та повноважень за посадами, що він обіймає, починаючи з моменту набуття ним статусу державного службовця і завершуючи його припиненням.§ 2. Стадії проходження державної службиВраховуючи, що проходження державної служби є процесом, який триває, можна говорити про його стадійний (поетапний) характер.Як зазначається в адміністративно-правовій літературі, проходження служби — це процес, який триває і який починається з виникнення державно-службових відносин, тобто з моменту заміщення особою державної посади, з подальшим переміщенням працівника по службі, проведенням оцінки та атестації державних службовців, та завершується припиненням державно-службових відносин5.Дослідниками виділяються різні стадії проходження служби. Наприклад, Д. М. Бахрах основними стадіями проходження служби вважає такі:вступ (прийняття) на службу;атестація та підвищення кваліфікації службовців;присвоєння чинів, персональних звань, розрядів, дипломатичних рангів тощо;переведення на іншу посаду в межах служби;заохочення;притягнення до відповідальності;припинення служби.Оскільки в процесі проходження служби конкретною особою можуть і не мати місця деякі з наведених стадій, то доцільно здійснити розмежування:0 обов'язкових стадій (прийняття на службу, присвоєння рангу службовцю вперше, приведення до присяги службовця, присвоєння чергових рангів, припинення служби);0 факультативних (тобто необов'язкових) стадій (переведення на іншу посаду, присвоєння рангу службовцю позачергово, заохочення, притягнення до відповідальності).Звідси, маючи на увазі обов'язковий перелік стадій проходження служби, потрібно виділити такі основні стадії:прийняття на службу;просування по службі;припинення служби.1 Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. — М., 1996. — С. 389.Стадія прийняття на державну службу охоплює такі процедури: — прийняття відповідним органом чи керівником рішення на підставі здійснення конкурсної чи позаконкурсної процедури прийняття на службу;видання відповідного наказу або розпорядження про прийняття особи на конкретну вакантну посаду;присвоєння особі рангу службовця в межах відповідної категорії посади;ознайомлення особи з наказом про прийняття на посаду та зі службовими повноваженнями;приведення особи до присяги службовця;безпосередньо початок виконання службових повноважень за посадою.З метою формування дієздатного кадрового корпусу, залучення на державну службу висококваліфікованих спеціалістів при заміщенні вакантних посад державної служби проводиться конкурс. Відповідно до Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців (затвердженого Постановою Кабінету Міністрів від 15.02.2003 р.) конкурсний відбір проводиться для заміщення вакантних посад державної служби третьої-сьомої категорій, крім випадків, коли законами України встановлено інший порядок заміщення таких посад. Переведення на рівнозначну або нижчу посаду в одному державному органі, а також просування по службі державних службовців, які зараховані до кадрового резерву чи успішно пройшли стажування у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, може здійснюватися без конкурсного відбору.При заміщенні вакантних посад державної служби, призначення на які відповідно до законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України здійснюється за іншою процедурою, а також у разі прийняття керівником рішення про призначення осіб в межах одного державного органу конкурс не оголошується.До участі у конкурсі не допускаються особи, які: а) досягли встановленого законодавством граничного віку перебування на державній службі; б) визнані в установленому порядку недієздатними; в) мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади державного службовця (не знята судимість); г) у разі прийняття на державну службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками; д) позбавлені права займати відповідні посади в установленому законом порядку на визначений термін; е) в інших випадках, установлених законами.Конкурс проводиться поетапно у такій послідовності:<> публікація оголошення державного органу про проведення конкурсу в
пресі або поширення його через інші засоби масової інформації;

О прийом документів від осіб, які бажають взяти участь у конкурсі, та їх
попередній розгляд на відповідність встановленим кваліфікаційним вимогам
до відповідного рівня посади;

0 проведення іспиту та відбір кандидатів.

Іспит проводиться конкурсною комісією державного органу, в якому
оголошено конкурс, з метою об’єктивної оцінки знань і здібностей
кандидатів на відповідні посади державної служби. Під час іспиту
перевіряються знання Конституції України, законів України «Про державну
службу» та «Про боротьбу з корупцією», а також законодавства з
урахуванням специфіки функціональних повноважень відповідного державного
органу та структурного підрозділу. Результатам іспиту приділяється
велике значення: кандидати, які не склали іспит, не можуть бути
рекомендовані конкурсною комісією для призначення на посаду.

Конкурсна комісія на підставі розгляду поданих кандидатами документів,
результатів іспиту та співбесіди з кандидатами, які успішно склали
іспит, на своєму засіданні здійснює відбір осіб для зайняття оголошених
для конкурсу вакантних посад державної служби. Інші кандидати, які
успішно склали іспит, але не були відібрані для призначення на посади, у
разі їх згоди, за рішенням конкурсної комісії можуть бути рекомендовані
для зарахування до кадрового резерву в цьому державному органі. У разі
виникнення відповідних вакансій такі особи протягом року можуть бути
прийняті на рівнозначну або нижчу посаду без повторного проходження
конкурсу.

Якщо за результатами конкурсу не відібрано жодного з кандидатів для
призначення на посаду, конкурсна комісія не може рекомендувати цих
кандидатів до кадрового резерву. В такому випадку оголошується повторний
конкурс.

Рішення про призначення на посаду державного службовця та зарахування до
кадрового резерву приймає керівник державного органу на підставі
пропозиції конкурсної комісії протягом одного місяця з дня прийняття
рішення конкурсною комісією. Це рішення може бути оскаржене керівнику
відповідного державного органу протягом трьох днів після ознайомлення з
цим рішенням, а також у порядку, визначеному законодавством (або в
порядку підлеглості, або безпосередньо в судовому порядку).

Слід розрізняти поняття «проходження служби» і «просування по службі».
Якщо проходження є загальним процесом, що починається з

»11ИМДИІим ди»Ш№ 11 »ииі 1 »№« Ні “1я1iiці ? макМИ»™ 1имнііii ? ? 11ш11
? ? ?ИИЧЧДїИМаН ИЙМНЯМ>ИИИДИ«*іт«у»ГДіНімі1іі ДВІ ними

моменту набуття статусу державного службовця і завершується в момент
втрати такого статусу то просування означає певне посадове зростання на
державній службі.

Стадія просування по службі здійснюється шляхом зайняття службовцем
більш високої посади або присвоєння йому більш високого рангу. Практично
просування по службі збігається з поняттям службової кар’єри, яка є
індивідуальною для кожного службовця.

У західних країнах проходити службу означає «робити службову кар’єру». І
успіх тут цілком залежить від особистих моральних якостей особи, її
життєвого досвіду, рівня професіоналізму та кваліфікації, а також
ставлення до служби.

За загальним правилом, переважне право на просування по службі мають ті
службовці, які досягли найкращих результатів у роботі, виявили
ініціативність у межах повноважень, постійно підвищували свій
професійний рівень, додержуються етики поведінки службовців.

Найбільш суттєво впливають на кар’єру службовців результати атестації.
Порядок та умови проведення атестації визначаються Положенням про
проведення атестації державних службовців (затвердженим Постановою
Кабінету Міністрів України від 28.12.2000 р.).

Атестація службовців проводиться виключно з метою визначення
відповідності чи невідповідності конкретного службовця займаній посаді.
За результатами атестації атестаційна комісія приймає одне з таких
рішень щодо службовця: а) відповідає займаній посаді повністю; б)
неповною мірою відповідає займаній посаді; в) не відповідає займаній
посаді.

Результати атестації, оформлені відповідним письмовим актом атестаційної
комісії, затверджуються відповідним керівником. Службовець має право
оскаржити результати атестації або в порядку підлеглості з вимогою
переатестації, або безпосередньо до суду та проханням скасувати
результати атестації щодо нього.

Нарешті, стадією припинення служби не тільки завершується кар’єра
службовця, а й відбувається втрата ним статусу державного службовця.

§ 3. Соціальне забезпечення державних службовців

Соціальне забезпечення громадян у загальному розумінні — це передбачена
чинним законодавством система матеріального і соціально-побутового
забезпечення сімей, в яких є діти, громадян у старості, та окремих
категорій громадян у випадку хвороби; повної або часткової втрати
працездатності; втрати роботи чи служби; втрати годувальника та ін.

Під соціальним забезпеченням державних службовців у широкому значенні
слід розуміти систему державного забезпечення та обслуговування
державних службовців. Соціальне забезпечення поширюється на всіх
державних службовців (далі — службовців), які обіймають посади державної
служби і на яких поширюється дія Закону України «Про державну службу»
(далі — Закон). Зокрема, Законом встановлено, що службовці мають право
на соціальний і правовий захист відповідне до їх статусу, а також
захищати свої законні права та інтереси у вищестоящих державних органах
та у судовому порядку.

Соціальне забезпечення — це задоволення специфічних потреб
непрацездатних і обмежено працездатних службовців та осіб, які припинили
службу (колишні службовці), шляхом надання їм соціальних послуг чи
задоволення їх життєво важливих потреб у випадках та у межах, визначених
Законом. Складовими соціального забезпечення є різні його види:
матеріальне; побутове; пенсійне; реабілітаційне тощо.

Система соціального забезпечення державних службовців в Україні,
зокрема, включає: державні пенсії; допомогу тим, хто перебуває на
державній службі; допомогу жінкам вагітним та по догляду за дитиною;
інші види виплат.

Законом запроваджено особливий вид державних пенсій — пенсія державного
службовця. На одержання такої пенсії мають право особи, які досягли
встановленого законодавством України пенсійного віку, за наявності
загального трудового стажу для чоловіків — не менше 25 років, для жінок
— не менше 20 років, у тому числі стажу державної служби — не менше 10
років. Зазначеним особам призначаються пенсії в розмірі 80 відсотків їх
посадового (чинного) окладу з урахуванням надбавок, передбачених
Законом, без обмеження граничного розміру пенсії.

За кожний повний рік роботи понад 10 років на державній службі пенсія
збільшується на один відсоток заробітку, але не більше 90 відсотків
посадового (чинного) окладу з урахуванням надбавок, передбачених
Законом, без обмеження граничного розміру пенсії.

Водночас службовець, звільнений зі служби у зв’язку із засудженням за
умисний злочин, вчинений з використанням його посадового становища, або
вчиненням корупційного діяння, позбавляється права на одержання пенсії
державного службовця. В таких випадках пенсія службовцю призначається на
загальних підставах.

Додатковим видом соціального забезпечення державних службовців є
встановлена Законом грошова виплата. У разі виходу на пенсію за
наявності стажу державної служби не менше 10 років службовцю
виплачується за рахунок державного органу грошова допомога в розмірі 10
місячних посадових окладів.

У цілому державні службовці в Україні мають достатньо високий порівняно
з іншими категоріями працівників рівень державного соціального
забезпечення.

§ 4. Дисциплінарна відповідальність державних службовців

Ефективна діяльність апарату державного управління неможлива без
посилення відповідальності державних службовців за виконання покладених
на них повноважень, дотримання дисципліни та законності. Нині відносини
відповідальності державних службовців регулюються Кодексом законів про
працю України (далі — КЗпП) та Законом України «Про державну службу»,
деякими іншими законодавчими та підзаконними актами. Враховуючи це,
актуальними є проблеми уніфікації визначень таких ключових понять
інституту дисциплінарної відповідальності, як поняття службової
дисципліни та дисциплінарної відповідальності державного службовця,
дисциплінарного проступку, провадження у справах про дисциплінарні
проступки, які сформульовані в різних підзаконних актах.

Правовий інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців є
складовою галузі адміністративного права.

Дисциплінарна відповідальність державних службовців — це різновид
юридичної відповідальності. Якщо юридичну відповідальність розглядати як
загальне поняття, то дисциплінарна відповідальність — поняття особливе,
а дисциплінарна відповідальність державних службовців — поняття
спеціальне, оскільки вона встановлюється щодо спеціальних суб’єктів —
державних службовців. Дисциплінарну відповідальність державних
службовців слід визначити як сукупність адміністративно-правових
відносин, що виникають у зв’язку з накладенням на державних службовців
передбачених законодавством дисциплінарних стягнень за порушення ними
службової дисципліни.

Єдиного законодавчого акту або відповідного його розділу, який би
системно врегульовував дисциплінарну відповідальність державних
службовців, на яких поширюється дія Закону України «Про державну
службу», поки що (за винятком кількох норм зазначеного Закону) не існує.
Однак аналіз чинного законодавства дає змогу окреслити характеристику
цієї відповідальності.

Зокрема, підставою для притягнення державного службовця до
дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного
проступку. Дисциплінарним проступком є протиправне порушення службовцем
норм законодавства та покладених на нього повноважень.

Дисциплінарне стягнення має за мету поновлювати порушені
державно-службові відносини та уникати негативних наслідків вчинення
правопорушення, виховання службовця в дусі дотримання законності,
належного виконання службових повноважень, а також запобігання
правопорушенням. У чинному законодавстві дисциплінарні стягнення, які
накладаються на службовців, передбачені в КЗпП та Законі України «Про
державну службу»:

<> догана;

0 попередження про неповну службову відповідальність;

0 затримка до одного року в присвоєнні чергового рангу або

призначенні на вищу посаду; 0 звільнення.

Дисциплінарно-деліктна практика в органах виконавчої влади побудована на
застосуванні заходів дисциплінарного впливу щодо службовців виключно на
розсуд їх керівників. Причому межі цього розсуду сягають від такого
незначного дисциплінарного стягнення, як зауваження, і до
найсерйознішого — звільнення з посади. Нерідко при накладенні стягнення
керівники органів припускаються необ’єктивності.

З огляду на це доцільно було б законодавчо запровадити такий перелік
стягнень: 0 догана; 0 сувора догана;

0 затримка до одного року в присвоєнні чергового рангу; 0 виключення
з кадрового резерву на заміщення вищої посади; 0 попередження про
неповну службову відповідність; 0 звільнення з посади.

Важливою проблемою є законодавче врегулювання провадження в справах про
дисциплінарні проступки державних службовців, тобто дисциплінарного
провадження. Так, відсутній законодавчий акт, що регламентував би цей
вид адміністративних проваджень щодо державних службовців, на яких
поширюється дія Закону України «Про державну службу».

Завданням даного провадження є своєчасне і всебічне з’ясування обставин
вчинення дисциплінарного проступку, виявлення причин та умов, що
призводять до порушень службової дисципліни, незабезпечення належного
виконання державним службовцем своїх повноважень.

Як і інші види проваджень, що утворюють структуру адміністративного
процесу, дисциплінарне провадження має відповідні стадії: 0 порушення
дисциплінарної справи; 0 її розслідування;

0 розгляд справи компетентною посадовою особою;

0 винесення рішення по справі та його виконання.

Це — основні стадії. Є ще дві факультативні стадії — перегляд справи в
порядку оскарження та прийняття відповідного рішення по ній.

Чинним законодавством у деяких випадках передбачено проведення
службового розслідування (ст. 11, 22 Закону України «Про державну
службу»):

0 на вимогу самого державного службовця з метою зняття

безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри; 0 у випадку
невиконання службових обов’язків, що призвело до людських жертв або
заподіяло значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові,
державі, підприємству, установі, організації чи об’єднанню громадян.
Загалом норми, що встановлюють порядок дисциплінарного провадження,
мають за мету максимально захистити державного службовця від сваволі
адміністрації, що має велике значення в боротьбі з

можливими у таких випадках зловживаннями, у тому числі корупцією.

Щодо окремих видів державних службовців, правове становище яких
регулюється спеціальними законами (працівники органів прокуратури, судів
і т. ін.)? інститут дисциплінарної відповідальності набуває певних
особливостей. Вони відображені у відповідних нормативних актах
(насамперед у дисциплінарних статутах). З урахуванням цього стислий
розгляд питань дисциплінарної відповідальності щодо зазначених видів
державних службовців наведено у наступному параграфі.

§ 5. Особливості дисциплінарної відповідальності окремих видів державних
службовців

Дисциплінарна Відповідно до Дисциплінарного статуту

відповідальність прокуратури України дисциплінарні стяг-

нення щодо працівників прокуратури засто-

працівників совуються за невиконання чи неналежне

прокуратури виконання службових обов’язків або за про-

ступок, що ганьбить його як працівника прокуратури. До числа
дисциплінарних стягнень належать: догана; зниження в класному чині;
зниження в посаді; позбавлення нагрудного знака «Почесний працівник
прокуратури України»; звільнення; звільнення з позбавленням класного
чину.

Дисциплінарне стягнення повинно відповідати характеру вчиненого
проступку. Прокурор, що вирішує питання про накладення дисциплінарного
стягнення, зобов’язаний особисто з’ясувати обставини проступку й
одержати письмове пояснення від особи, що його вчинила. У разі потреби
для з’ясування відповідних обставин може бути призначена службова
перевірка, термін якої не може перевищувати двох місяців.

Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ прокурора. Цей
наказ може бути оскаржений працівником Генеральному прокурору України в
місячний термін з дня ознайомлення з наказом.

Генеральний прокурор України має право скасувати дисциплінарне
стягнення, зробити більш суворим або пом’якшити його. Про прийняте
рішення повідомляється працівник, що звернувся зі скаргою. Оскарження
наказу про накладення дисциплінарного стягнення не припиняє його
виконання.

Дисциплінарна Відповідно до Дисциплінарного статуту

відповідальність органів внутрішніх справ України на осіб ря-

працівників дового і начальницького складу органів

органів внутрішніх справ можуть накладатися на-

внутрішніх справ ступні дисциплінарні стягнення: заува-

ження; догана; сувора догана; затримка в присвоєнні чергового
спеціального звання на термін до одного року; попередження про неповну
службову відповідність; зниження в посаді; зниження в спеціальному
званні на один ступінь; звільнення з органів внутрішніх справ.

Дещо специфічні стягнення поряд з вищезгаданими можуть накладатися у
навчальних закладах Міністерства внутрішніх справ. Це позбавлення
звільнень з розташування навчального закладу чи підрозділу на термін до
одного місяця і позачергове призначення в наряд по службі (за винятком
призначення у варту або черговим по підрозділу) чи на роботу до п’яти
нарядів.

Крім цього, на осіб рядового і начальницького складу, нагороджених
нагрудним знаком органів внутрішніх справ, може бути накладене
дисциплінарне стягнення у виді позбавлення цього знака. Зазначеним
статутом детально регламентуються права начальників щодо накладення
дисциплінарних стягнень.

При визначенні дисциплінарного стягнення беруться до уваги характер
проступку і його наслідки, обставини вчинення, попередня поведінка
винного, його ставлення до служби, стаж служби і рівень кваліфікації.
Перед накладенням стягнення від винного береться письмове або усне
пояснення. Згаданим статутом передбачається ряд особливостей накладення
дисциплінарних стягнень. Зокрема, накладення дисциплінарного стягнення
на винного, який перебуває в нетверезому стані, а також одержання від
нього пояснення відкладаються до його витверезіння.

Такі дисциплінарні стягнення, як зауваження, догана, позачергове
призначення в наряд, позбавлення звільнень з розташування навчального
закладу чи підрозділу, можуть оголошуватись як наказом, так і усно. Інші
стягнення оголошуються в наказі. Про накладення дисциплінарного
стягнення оголошується працівнику особисто, перед строєм або на зборах.

Дисциплінарна Дуже докладна регламентація притяг-

відповідальність нення суддів до дисциплінарної відпові-

суддів дальності пов’язана з тією роллю, яку ві-

діграють суди, значенням, що надається державою дотриманню дисципліни в
органах правосуддя. Дисциплінарна відповідальність суддів закріплена в
Законі України «Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і
дисциплінарну відповідальність суддів судів України».

Справи про дисциплінарні проступки суддів розглядаються кваліфікаційною
комісією, склад якої визначається законом. Виділяються наступні стадії
дисциплінарного провадження: перевірка даних про дисциплінарний
проступок судді; порушення дисциплінарного провадження; розгляд
дисциплінарної справи.

При вирішенні питання про дисциплінарний проступок судді голова
кваліфікаційної комісії, його заступник або один із членів комісії в
місячний термін із дня надходження даних про дисциплінарний проступок
судді перевіряють їх шляхом отримання письмового пояснення від судді й
інших осіб, витребування й ознайомлення з матеріалами судових справ,
отримання іншої інформації від певних органів, підприємств, установ,
організацій, а також громадян. У випадку, якщо перевірка проводиться
щодо голови чи членів кваліфікаційної комісії, її здійснюють за
дорученням комісії три її члени.

За результатами перевірки готується довідка, яка повинна містити виклад
обставин, встановлених при перевірці, висновки і пропозиції перевіряючих
та їхні підписи. Суддя, щодо якого проводиться перевірка, має бути
ознайомлений з довідкою і матеріалами перевірки. При цьому він може
давати додаткові пояснення, заявляти клопотання про додаткову перевірку
окремих обставин. У випадку відмови судді від ознайомлення з довідкою і
матеріалами перевірки про це складається протокол, що підписується
особами, що здійснювали перевірку.

Всі матеріали перевірки передаються до відповідної кваліфікаційної
комісії, що вирішує питання про порушення дисциплінарного провадження.

Підставами порушення дисциплінарного провадження щодо судді є: подання
Міністерства юстиції України і його органів за результатами перевірки
заяв чи повідомлень громадян, подання голови відповідного або
вищестоящого суду, народних депутатів України, керівників або
заступників керівників державних органів, органів місцевого
самоврядування, а також повідомлення в засобах масової інформації. За
наявності зазначених обставин дисциплінарне провадження може
порушуватися постановою голови відповідної кваліфікаційної комісії,
головами Верховного Суду і Вищого арбітражного суду України, їхніх
заступників, Головою Верховного Суду Автономної Республіки Крим,
головами обласних, Київського і Севастопольського міських судів,
головами апеляційних судів Автономної Республіки Крим, областей, міст
Києва і Севастополя, головами військових судів регіонів і
Військово-Морських Сил України або рішенням кваліфікаційної комісії.

Дисциплінарне провадження щодо голови або члена кваліфікаційної комісії
порушується рішенням відповідної комісії. Законом передбачено, що
дисциплінарне провадження порушується у десятиденний строк з дня
отримання даних про дисциплінарний проступок, а в разі потреби
проведення перевірки — у строк не більше десяти днів з дня закінчення
перевірки.

Кваліфікаційна комісія розглядає справу в десятиденний строк з дня
порушення провадження. При розгляді справи комісія зобов’язана заслухати
пояснення судді, а також може заслухати інших осіб, запрошених по
клопотанню як судді, так і комісії. У ході засідання оголошуються
документи і розглядаються матеріали, що маються в справі. Неявка судді
на засідання комісії без поважних причин не перешкоджає розгляду справи.

Рішення в справі приймається більшістю голосів членів комісії, присутніх
на засіданні. У ньому необхідно вказати назву комісії, прізвище, ім’я,
по батькові і посаду судді, що притягується до дисциплінарної
відповідальності, обставини дисциплінарного проступку, пояснення судді
та дані, що характеризують його особу, мотиви прийнятого рішення,
вказуючи на докази, конкретне дисциплінарне стягнення, застосоване в
даному випадку, або підстави припинення справи, а також порядок і строки
оскарження рішення. Дисциплінар

не стягнення до судді застосовується не пізніше шести місяців після
виявлення проступку. При цьому не враховується строк тимчасової
непрацездатності судді або перебування його у відпустці.

Розділ VIII

Забезпечення законності у державному управлінні

Глава 20

Контроль у системі засобів забезпечення законності у державному
управлінні

§ 1. Поняття і система засобів забезпечення законності у державному
управлінні

Законність як важливе політико-правове явище є критерієм правового життя
суспільства. У найбільш загальному вигляді законність відображає
правовий характер організації суспільного життя, органічний зв’язок
права і влади, права і держави.

Поняття законності найчастіше визначається як неухильне виконання
законів і прийнятих у відповідності з ними інших правових актів
державними органами, їх посадовими особами, громадянами, недержавними
органами і організаціями. Закони при цьому мають відповідати об’єктивним
суспільним закономірностям, вимогам забезпечення прав і свобод людини і
громадянина, грунтуватися на загальновизнаних цінностях демократичної,
соціальної, правової держави. В юридичній літературі законність
розглядається у різних аспектах. Як принцип державно-правового життя
законність є основою

діяльності держави, усіх її гілок влади. Вимога дотримання і виконання
законів та інших правових актів стосується всіх суб’єктів права.
Відповідно до частини другої ст. 19 Конституції України органи державної
влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані
діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України. Права і свободи людини та їх гарантії
згідно з Конституцією України визначають зміст і спрямованість
діяльності держави.

Отже, законність має забезпечувати реалізацію та охорону прав, свобод і
законних інтересів громадян, рівність усіх перед законом. Водночас
принцип законності означає, що органи законодавчої, виконавчої, судової
влади та органи місцевого самоврядування мають діяти лише в порядку і в
межах компетенції, визначеної Конституцією України, законами, іншими
нормативно-правовими актами.

Як принцип державного управління законність передбачає, що держава
здійснює свої функції правовими засобами і в правових формах. Це
зумовлено насамперед значенням діяльності та впливу органів виконавчої
влади на всі сфери суспільних відносин, їх правом приймати на основі
законів та відповідно до них нормативні та індивідуальні правові акти,
розглядати і вирішувати справи про застосування заходів адміністративної
та дисциплінарної відповідальності, тобто здійснювати так звану
адміністративну юрисдикцію.

З огляду на це правомірність діяльності органів виконавчої влади є
«стрижнем режиму законності в державі». Особливого значення режим
законності набуває в період політичної, соціально-економічної перебудови
суспільства, коли необхідна висока організованість діяльності органів
виконавчої влади, дисциплінованість посадових осіб.

Законність тісно пов’язана з дисципліною в державному управлінні.
Законність і дисципліна — необхідні умови утвердження демократичної,
правової держави, оскільки спрямовані на забезпечення функціонування
громадянського суспільства, активної ролі особи в усіх сферах
суспільного життя. Ці явища мають загальну мету в сфері державного
управління, хоча дещо відрізняються за своїм спрямуванням.

Дисципліна у державному управлінні передбачає певні вимоги до поведінки
суб’єктів, які включають дотримання різних видів соціальних норм, у тому
числі правових і моральних. В юридичній літературі найчастіше дисципліна
визначається як точне, своєчасне і неухильне додержання встановлених
правовими та іншими соціальними нормами правил поведінки у державному і
суспільному житті. Дисципліна є необхідною умовою ефективного
функціонування суспільства і держави, досягнення поставленої мети у
діяльності органів державної влади та їх посадових осіб, підприємств,
установ, організацій, а також громадян.

Дисципліна може бути різних видів: договірна, військова, фінансова,
трудова тощо, але для сфери державного управління основне значення має
службова дисципліна в державних органах, передусім органах виконавчої
влади, характеристика якої наведена в попередній главі підручника.

Хоча законність на відміну від дисципліни означає дотримання насамперед
правових норм, заходи щодо забезпечення законності у державному
управлінні завжди передбачають в кінцевому підсумку забезпечення
належного стану дисципліни державних службовців.

Забезпечення законності потребує створення і зміцнення певних гарантій.
Гарантії законності — це обумовлені закономірностями суспільного
розвитку умови, засоби, фактори, що забезпечують дотримання законності.

Виділяють загальні й спеціальні гарантії законності.

До загальних гарантій належать об’єктивні умови суспільного розвитку, в
яких здійснюється правове регулювання. Серед них, як правило, виділяють:

політичні умови — розвиток демократії, гласність, поділ влади, свобода
інформації;

економічні умови — рівень розвитку ринкових відносин, виробництва,
гарантованість економічної свободи, добробут населення тощо;

ідеологічні умови — рівень розвитку правосвідомості, заснованої на
визнанні пріоритету прав і свобод людини, правової культури громадян, і
насамперед державних службовців.

До спеціальних гарантій належать:

0 стан законодавства, його стабільність і відповідність розвитку
відносин у суспільстві, рівень юридичної техніки;

0 рівень діяльності з попередження і припинення правопорушень, у тому
числі заходів юридичної відповідальності;

0 доступність і якість правосуддя;

0 ефективність контролю за реалізацією правових актів.

Активне використання наведених гарантій законності досягається різними
шляхами, проте всі вони передбачають цілеспрямовану діяльність
відповідних державних органів і посадових осіб. Сукупність завдань,
функцій, повноважень, форм, методів і порядку такої діяльності прийнято
вважати системою засобів забезпечення законності.

Цю систему утворюють наступні основні групи засобів забезпечення
законності у державному управлінні:

різні види контрольної діяльності у сфері державного управління з боку
державних органів, органів місцевого самоврядування і громадських
організацій;

різні способи реагування державних органів, насамперед органів
виконавчої влади, на звернення громадян (пропозиції, заяви і скарги) з
метою правової охорони і захисту їхніх прав і свобод;

здійснення спеціалізованого судового захисту порушених прав і свобод
громадян у порядку адміністративного судочинства;

нарешті, притягнення до різних видів юридичної відповідальності
посадових осіб державних органів за протиправні дії у сфері державного
управління, а також, у необхідних випадках, застосування заходів
адміністративної відповідальності до громадян, які своїми протиправними
діями порушують встановлений порядок управління.

§ 2. Державний контроль: поняття і роль у державному управлінні

У системі засобів забезпечення законності у державному управлінні
державний контроль посідає важливе місце, оскільки його метою є
забезпечення злагодженої, чіткої роботи органів державної влади усіх
рівнів і ланок, сумлінне і якісне виконання, раціональне використання її
посадовими особами та державними службовцями, усім складом працівників
наданих їм прав та відповідальне ставлення до виконання своїх обов’язків
у відносинах з громадянами.

Загальне поняття Загалом контроль використовується

державного для перевірки відповідності діяльності

контролю учасників суспільних відносин встанов-

леним приписам, в рамках і межах яких вони мають діяти. Мета контрою
полягає у встановленні результатів діяльності певних суб’єктів,
допущених відхилень від прийнятих вимог, принципів організації,
виявленні причин цих відхилень, а також у визначенні шляхів подолання
перешкод для ефективного функціонування всієї системи.

З допомогою контролю, який у науці управління називають «зворотним
зв’язком», суб’єкт управління отримує інформацію про результати
діяльності, а також про ті помилки та зміни ситуації, що можуть
призвести до невиконання поставлених завдань чи отримання зовсім інших
результатів. Маючи таку інформацію, можна оперативно втрутитися,
привести, важелі управління у відповідність з умовами, що виникають, та
попередити небажані наслідки.

Держава є одним з головних су’єктів здійснення контрольної функції у
суспільстві. Адже вона наділена реальними повноваженнями для впливу на
суспільство, при здійсненні якого вона покладається і на засоби
контролю. Отже, державний контроль є важливим видом діяльності держави,
що здійснюється уповноваженими державними органами, посадовими особами і
спрямований на забезпечення законності й дисципліни.

Сутність державного контролю полягає у спостереженні та перевірці
розвитку суспільної системи й усіх її елементів відповідно до визначених
напрямів, а також у попередженні та виправленні можливих помилок і
неправомірних дій, що перешкоджають такому розвитку. Контроль тісно
пов’язаний з іншими видами державної діяльності й може входити до їх
складу як певна частина. Водночас як самостійна функція управління
контроль має специфічний характер. Тому контроль як певний вид
діяльності можна розглядати як самостійне явище або як складову інших
видів діяльності держави та функцій її органів.

Поряд з контролем державні органи здійснюють такі близькі до нього види
діяльності, як нагляд і моніторинг. З огляду на це необхідно відзначити
відмінності між названими явищами. Так, до найбільш характерних
особливостей нагляду належать:

0 нагляд здійснюється державними органами щодо об’єктів, які їм
організаційно не підпорядковані, тоді як контроль стосуеться
організаційно підпорядкованих суб’єктів (хоча в окремих випадках він
здійснюється і щодо непідпорядкованих об’єктів);

0 у процесі нагляду застосовуються заходи адміністративного впливу,
тоді як за результатами контролю можуть застосовуватися і заходи
дисциплінарні; 0 адміністративний нагляд здійснюється за дотриманням
відповідними суб’єктами спеціальних норм і правил, тоді як контроль — за
діяльністю підконтрольних об’єктів у цілому чи окремими її аспектами.
Отже, нагляд слід розглядати як окремий вид (форму) контролю,
застосування якого при виявленні порушень може супроводжуватися заходами
впливу державно-владного характеру.

Що ж стосується моніторингу, який на практиці останнім часом знаходить
дедалі ширше застосування, то тут ми маємо справу також з різновидом
контролю, певною його формою, котру порівняно з наглядом, за наслідками
впливу, можна віднести до його пасивної форми.

Застосування моніторингу пов’язують з відслідковуванням ситуації чи
процесу в сфері управлінської діяльності, впливу прийнятих управлінських
рішень, правових актів на суспільні відносини. При цьому
використовуються методи не стільки перевірок, ревізій, скільки
спостереження та аналізу.

Місце і роль 3 розуміння суті контролю в державному

контролю управлінні як здійснення перевірки відпо-

у державному відності діяльності керованого об’єкта при-

управлінні писам керуючого суб’єкта та усунення вияв-

лених недоліків випливає, що контроль є самостійною функцією державного
управління (далі — управління).

Функція контролю перебуває у тісному зв’язку з іншими функціями
управління, вона полягає в оцінці відповідності здійснення цих функцій
завданням, що стоять у цілому перед системою управління. Контроль дає
можливість не лише коригувати управлінську діяльність, а й допомагає
передбачити перспективи подальшого розвитку та досягнення конкретного
результату.

В сучасних умовах виникла потреба у нових підходах до системи державного
контролю, системи органів державного контролю та її законодавчого
забезпечення. Існування такої системи пояснюється тим, що в перехідний
період у суспільстві не поменшало недоліків у сфері державного
управління, а управлінські рішення не стали ефективнішими.

Розглядаючи місце і роль контролю в державному управлінні, слід
зазначити існування відмінностей між поняттями «система державного
контролю» і «система органів державного контролю».

Функцію контролю в державному управлінні здійснюють у різних обсягах та
формах більшість державних органів. Процес демократизації вніс зміни у
співвідношення централізації та децентралізації управління, призначення
контролю та форми і методи його здійснення. Із засобу покарання контроль
перетворився на засіб інформаційно-аналітичного характеру, став
невід’ємним фактором подальшого розвитку управління. На рівні органів
виконавчої влади контроль трансформується у функцію, яка може бути як
основною їх діяльністю, так і виступати складовою ширшої діяльності.

Система державного контролю в сфері управління не вичерпується і не
зводиться до системи органів. Вона набагато ширша, оскільки включає і
органи та осіб, для яких контроль не є основною діяльністю (а таких
органів набагато більше), а також різноманітні форми його проведення.
Отже, система державного контролю включає органи і посадові особи,
наділені державою контрольними повноваженнями щодо органів державного
управління, форми і методи контрольної діяльності, взаємо-зв ‘язки між
ними.

На відміну від системи державного контролю система органів державного
контролю є вужчим поняттям, оскільки включає лише державні органи, для
яких контроль є основною діяльністю, і здійснюється у відповідній сфері
чи стосується певної функції, конкретних питань. Органи державного
контролю наділяються контрольними повноваженнями, які поширюються на
відповідну сферу чи галузь.

F 3. Класифікація видів державного контролю

Суттєве значення для практичної організації та правового регулювання
державного контролю має класифікація його видів. Вона є не лише
теоретичним відображенням різноманітності та різноплановості контролю, а
й практичним результатом виокремлення важливих сфер суспільного життя,
що перебувають під контролем держави.

Вичерпний перелік видів державного контролю дати надзвичайно складно та
й немає і потреби у такій вичерпності. Важливо: що, кого

351

і як контролювати, а звідси вибір класифікаційних ознак для виділення
видів контролю.

Різні види державного контролю виділяються за:

0 характером і обсягом контрольних повноважень;

0 часом проведення контролю;

0 характером організаційних зв’язків суб’єкта контролю з

підконтрольним об’єктом; 0 суб’єктами, що здійснюють контроль.

При цьому види контролю в їх практичній реалізації можуть співпадати,
але повною мірою вони не замінюють один одного, діють кожен у своїх
межах, що визначаються завданнями даного виду контролю. Водночас усі
види державного контролю базуються на загальних принципах, зберігають
основні риси єдиного родового поняття контролю.

Залежно від характеру та обсягу контрольних повноважень виділяють
загальний та спеціальний контроль. При такій класифікації важливий обсяг
контрольних повноважень контролюючого суб’єкта, їх характер та
закріплення у нормативно-правовому акті, що регламентує діяльність
суб’єкта контролю.

Контроль як функція управління здійснюється майже всіма державними
органами та їх посадовими особами. За умови, що контроль не виділяється
як їх основна функція (тоді це — спеціальний контроль), зазначені
суб’єкти здійснюють загальний контроль у межах своєї основної
діяльності.

Залежно від часу проведення контролю він може бути попереднім, поточним
(оперативним) і наступним. Попередній контроль має за мету як виявлення
необхідних умов, так і обгрунтованість підстав для прийняття рішень. Він
проводиться задля вироблення виважених заходів щодо забезпечення
законності й дисципліни.

Попередній контроль виконує запобіжну функцію, і зміст його полягає у
виявленні й попередженні можливих негативних явищ, що можуть настати за
наявності обставин, що вже існують і можуть негативно проявитися у
майбутньому Так, за попереднім контролем виявляється відповідність
установленим щодо суб’єкта та його діяльності вимогам заявлених
характеристик тощо.

Прикладом попереднього контролю може бути діяльність уповноважених
державних органів з державної реєстрації суб’єкта підприємницької
діяльності. Органи, що здійснюють державну реєстрацію, перевіряють
наведені відомості та документи лише в матеріалах, поданих відповідно до
чинного законодавства. Суб’єкти підприємницької діяльності лише
починають свою роботу, і на цій стадії попередній контроль є контролем
лише щодо законності їх намірів, а не самих дій.

Поточний (оперативний) контроль проводиться в процесі виконання
управлінських рішень, поставлених завдань, взятих зобов’язань. Завдання
такого контролю полягає в перевірці дотримання умов на конкретних
стадіях виконання, виявленні можливих недоліків та завчасному
попередженні можливих негативних наслідків неправомірних дій.

Поточний контроль здійснюється впродовж усього періоду виконання
завдання чи діяльності контрольованого об’єкта. Він дає змогу отримувати
відомості не лише про саму діяльність як таку або бездіяльність, а і її
відповідність та обсяг щодо попередньо зазначених чи встановлених
завдань.

Наступний контроль на відміну від попередніх видів має за мету з’ясувати
відповідність результату початковому рішенню. Основною метою такого
контролю є оцінка досягнутого та розробка стратегії на майбутнє.

Наступний контроль, або контроль за виконанням поставлених завдань,
управлінських рішень чи доручень посадових осіб, здійснюється по
закінченні діяльності, за її результатом і ні змінювати, ні втручатися у
процес виконання управлінського рішення вже не може. З допомогою цього
виду контролю перевіряється факт виконання, доцільність та законність
дій у цілому Проведення такого контролю може сприяти виробленню
наступних рішень та проведенню управлінських дій.

Загальний чи спеціальний види контролю можуть мати попередній, поточний
та наступний характер і при цьому розглядатися як види контролю, стадії
при здійсненні загального і спеціального контролю.

За характером організаційних зв’язків контролюючого суб’єкта з
підконтрольним об’єктом слід виділити зовнішній і внутрішній контроль.

Внутрішній контроль та його різновиди здійснюються в межах
безпосередньої організаційної підпорядкованості підконтрольного об’єкта
контролюючому суб’єкту.

При зовнішньому контролі така організаційна підпорядкованість відсутня.
Відмінність таких видів контролю полягає в різних правових формах
реалізації контрольних повноважень та в методах впливу. Якщо внутрішній
контроль є суто внутрішньою справою і здійснюється органами однієї
системи, може стосуватися широкого кола питань діяльності системи, то
зовнішній контроль, як правило, здійснюється щодо 124198 353 конкретної
сфери чи функції і стосується якогось певного аспекта діяльності
управлінської системи.

Якщо розглядати поняття зовнішнього і внутрішнього контролю щодо системи
органів виконавчої влади, то внутрішнім слід вважати контроль з боку
окремих органів виконавчої влади щодо інших органів цієї ж гілки влади.
Цей вид державного контролю можна ще називати внутрішнім
адміністративним контролем.

А зовнішнім щодо органів виконавчої влади буде контроль, який здійснюють
державні органи, котрі знаходяться поза межами системи власне органів
виконавчої влади.

За правовими наслідками зовнішній та внутрішній контроль мають
відмінності, що дають змогу виділити їх в окремі види контролю. Так,
якщо при проведенні внутрішнього контролю можуть бути застосовані заходи
дисциплінарної або адміністративної відповідальності, скасовані чи
змінені рішення, задіяні різноманітні інші важелі владного впливу на
підконтрольні об’єкти (наприклад, проведення структурних реорганізацій,
кадрових змін і т. ін.), то при зовнішньому контролі органи, що його
здійснюють, можуть діяти лише у межах своїх повноважень.

Як правило, вплив зовнішнього контролю обмежений можливостями надання
рекомендацій, призупинення неправомірних дій чи прийнятого правового
акту, зверненням з поданням до компетентного органу Тобто у цьому
випадку пряме реагування на неправомірні чи недоцільні дії
підконтрольного об’єкта поступається місцем опосередкованому впливу
шляхом надання інформації та висловлення своєї позиції органу,
уповноваженому приймати рішення з цих питань (хоч іноді зовнішній
контроль може реалізуватися і шляхом скасування відповідного правового
акту).

Залежно від суб’єктів, які здійснюють контроль, зокрема щодо сфери
виконавчої влади, доцільно виділити такі види, як:

0 контроль у самій системі органів виконавчої влади — внутрішній
адміністративний контроль;

0 контроль з боку Президента України — президентський контроль;

0 контроль з боку Верховної Ради України — парламентський контроль;

0 контроль з боку органів судової влади — судовий контроль; 0
специфічний різновид контролю з боку органів прокуратури — прокурорський
нагляд.

Така класифікація видів державного контролю дає змогу конкретизувати цю
функцію щодо державного органу, який її здійснює, і проаналізувати її
обсяг залежно від нормативно закріплених повноважень даного органу. Крім
того, при поділі державного контролю на зовнішній і внутрішній та
розмежуванні видів контролю за характером суб’єктів, що його здійснюють,
прослідковується їх тісний взаємозв’язок, а отже, можливість координації
з метою активізації впливу на відповідну контрольовану сферу.

§ 4. Контроль з боку органів місцевого самоврядування

Контроль з боку органів місцевого самоврядування щодо діяльності органів
виконавчої влади (тобто у сфері державного управління) є складовою
конституційних повноважень місцевого самоврядування і характеризується
наступними напрямами.

Так, відповідно до закону місцеві державні адміністрації є підзвітними
відповідним районним, обласним радам у виконанні програм
соціально-економічного та культурного розвитку, районних, обласних
бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень,
делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у
виконанні рішень рад з цих питань. Голови місцевих державних
адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань
виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного
розвитку територій і делегованих повноважень.

Звідси значний обсяг контрольних повноважень у сфері державного
управління мають районні та обласні ради, які виключно на їх пленарних
засіданнях:

заслуховують звіти голів місцевих державних адміністрацій, їх
заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних
підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм
соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із
зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними
адміністраціями делегованих їм радою повноважень;

приймають рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної
адміністрації;

приймають рішення про звернення до суду щодо визнання незаконними актів
місцевих органів виконавчої влади, які обмежують права територіальних
громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних,
обласних рад та їх органів;

вносять до Кабінету Міністрів України пропозиції щодо голови відповідної
місцевої державної адміністрації.

Відповідно до ст. 55 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»
голова районної, обласної, районної у місті ради за рішенням ради
звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів
виконавчої влади, які обмежують права територіальних громад у сфері їх
спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх
органів.

У межах своїх повноважень районна, обласна рада може шляхом таємного
голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної
адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає
відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної,
обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини
депутатів загального складу відповідної ради, Президент України приймає
рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Контрольними повноваженнями у сфері державного управління наділяються й
інші органи місцевого самоврядування. Так, до виключної компетенції
сільських, селищних, міських рад віднесено:

заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх
діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території;

порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про
звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності
незадовільною.

В межах своєї компетенції місцеві ради згідно із Законом України «Про
міліцію» здійснюють контроль за діяльністю міліції. Місцеві ради,
здійснюючи контроль за роботою міліції, не втручаються в її
опе-ративно-розшукову, кримінально-процесуальну та адміністративну
діяльність (ст. 26 згаданого Закону).

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

внесення подань до відповідних органів про притягнення до
відповідальності посадових осіб (утому числі органів виконавчої влади),
якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад і їх виконавчих
органів, прийняті в межах їх повноважень;

звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої
влади, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження
органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Аналогічні повноваження має і сільський, селищний, міський голова, який
має право звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих
органів виконавчої влади, які обмежують права та інтереси територіальної
громади, а також повноваження ради та її органів.

Також слід зазначити, що акти органів та посадових осіб місцевого
самоврядування, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов’язковими
для виконання всіма розташованими на відповідній території суб’єктами, в
тому числі органами виконавчої влади та їхніми посадовими особами.
Місцеві органи виконавчої влади несуть встановлену законом
відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну
місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у
результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого
самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень.

Певними контролюючими повноваженнями органи місцевого самоврядування
наділяються й щодо інших органів виконавчої влади. Так, згідно із
Законом «Про Антимонопольний комітет України» державний уповноважений,
голова територіального відділення Антимо-нопольного комітету
зобов’язаний направляти органам місцевого самоврядування подання щодо
порушень посадовими особами антимо-нопольного законодавства України.

Слід зазначити, що органи місцевого самоврядування в межах своїх
повноважень сприяють судам, органам прокуратури, іншим правоохоронним
органам у їх роботі щодо забезпечення законності на території
розташування цих органів. Правоохоронні органи здійснюють підготовку та
направлення в необхідних випадках інформаційних матеріалів з питань
боротьби зі злочинністю органам місцевого самоврядування.

Отже, органи та посадові особи місцевого самоврядування в межах своїх
повноважень мають право здійснювати досить значний обсяг контрольної
діяльності у сфері державного управління.

§ 5. Контроль з боку громадських організацій

У системі засобів забезпечення законності у сфері державного управління
певне місце належить контролю з боку громадських організацій.

Як відомо, громадська організація — це об’єднання громадян для
задоволення та захисту своїх законних прав і свобод, соціальних,
економічних, творчих, національно-культурних, вікових, спортивних та
інших спільних інтересів. Порядок створення громадських організацій, їх
права та обов’язки регулюються Законом України «Про об’єднання
громадян».

За характером діяльності та спрямованості громадські організації
поділяють на: а) організації для задоволення професійних чи суспільних
інтересів — професійні спілки, національно-культурні, науково-технічні
та інші товариства, творчі спілки, дитячі, молодіжні, жіночі,
ветеранські, благодійні організації тощо; б) організації для задоволення
особистих потреб — спортивні товариства, товариства мисливців і рибалок,
спілки книголюбів, гаражні кооперативи тощо.

Закон України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності»
надає право профспілкам здійснювати контроль за виконанням колективних
договорів, додержанням адміністрацією підприємств, установ, організацій
законодавства про працю, за дотриманням санітарних умов і техніки
безпеки на виробництві тощо. Статтею 19 згаданого Закону передбачено, що
профспілки, їх об’єднання здійснюють представництво і захист трудових,
соціально-економічних прав та інтересів членів профспілок в органах
державної влади та органах місцевого самоврядування, у відносинах з
роботодавцями, а також іншими об’єднаннями громадян.

Профспілки здійснюють громадський контроль за виплатою заробітної плати,
додержанням законодавства про працю та про охорону праці, створенням
безпечних і нешкідливих умов праці, належних виробничих та
санітарно-побутових умов, забезпеченням працівників спецодягом,
спецвзуттям, іншими засобами індивідуального та колективного захисту.

У разі загрози життю або здоров’ю працівників професійні спілки мають
право вимагати від роботодавця негайного припинення робіт на робочих
місцях, виробничих дільницях, у цехах та інших структурних підрозділах
або на підприємствах чи виробництвах фізичних осіб, які відповідно до
законодавства використовують найману працю, в цілому на період,
необхідний для усунення загрози життю або здоров’ю працівників.

Контрольні функції у сфері державного управління здійснюють не тільки
профспілки, а й окремі інші громадські організації.

Так, Закон України «Про захист прав споживачів» надає право об’єднанням
споживачів здійснювати контроль за дотриманням прав громадян як
споживачів, проводити незалежну експертизу та випробу-

Глава 21. Види державного контролю

вання продукції, разом з відповідними державними органами здійснювати
контроль за якістю продукції, торговельного та інших видів
обслуговування, застосуванням цін, подавати до правоохоронних органів та
органів виконавчої влади матеріали про притягнення до відповідальності
осіб, винних у випуску та реалізації неякісної продукції тощо.

Представники окремих громадських організацій наділені правами як
самостійно, так і з державними інспекторами складати протоколи про
адміністративні правопорушення. Це народні дружинники, громадські
лісові, мисливські, рибоохоронні інспектори та інші, які наділені
повноваженнями здійснювати перевірку додержання чинного законодавства у
відповідних сферах діяльності. За результатами перевірок і на підставі
складених протоколів чи актів вони інформують відповідні органи
виконавчої влади, місцевого самоврядування, керівників організації, де
виявлені порушення, і вносять пропозиції щодо притягнення до
відповідальності правопорушників. Важливого значення при цьому набуває
додержання Закону України «Про участь громадян в охороні громадського
порядку і державного контролю».

У сучасних умовах з’явилися й інші форми реалізації контролю з боку
громадських організацій. Наприклад, при Державній податковій
адміністрації України (ДПА) створено громадську колегію. До неї увійшли
представники п’ятнадцяти громадських організацій, що об’єднують
підприємців, юристів, платників податків. Головна мета цього утворення —
громадський контроль за діяльністю податкових органів, формування
рекомендацій у процесі модернізації ДПА, а також зворотний зв’язок з
платниками податків, узагальнення громадської думки з приводу роботи
податкових органів тощо.

Крім того, Законом України «Про демократичний цивільний контроль над
Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» передбачено, що
громадяни України беруть участь у здійсненні цивільного контролю над
Воєнною організацією держави та правоохоронними органами як через
громадські організації, членами яких вони є, через депутатів
представницьких органів влади, так і особисто шляхом звернення до
Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представника
у справах захисту прав військовослужбовців або до іншого державного
органу в порядку, визначеному Конституцією України та Законом України
«Про звернення громадян».

Отже, розширення можливостей громадського контролю у сфері державного
управління має характер певної тенденції розвитку демократичного
суспільства, що має сприяти забезпеченню законності у цій сфері.

Відомості Верховної Ради України. — 1994. — № 35. — Ст. 338.

Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 29. — Ст. 238.

Закон України «Про Центральну виборчу комісію* № 733/97-ВР від 2000 //
Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 5. — Ст. 17.

Адміністративне право України / За ред. Ю. П. Битяка. — Харків, 2000. —
С. 146; Козлов Ю. М. Административное право. — М., 2001. — С. 137, 153.

Бачило И. Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и
реализации). — М., 1976. — С. 52-54.

Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. — М., 1971. — С. 101-102.
264

Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура органа
государственного управления. — К., 1979. — С. 57-60.

Бребан Г. Французское административное право. — М., 1988. — С. 192. 268

Бахрах Д. Я. Административное право. — М., 1996. — С 201;
Адміністративне право України. — Харків, 2000. — С. 246.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. — С. 400.

Административное право. — М., 1999. — С. 467.

Розанов И. С. Административно-правовые режимы по законодательству
Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право.
— 1996. — № 9. — С. 85.

Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 23. — Ст. 176.

Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 16. —«Ст. 203.

Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 2. — Ст. 7.

Алехин А. П., Каржолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право
Российской Федерации. — М., 1996. — С. 406.

Бахрах Д. Н. Административное право. — С. 204.

Адміністративне право України / За ред. Ю. П. Битяка. — С. 247.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. — С. 404.

Розанов И. С. Административно-правовые режимы по законодательству
Российской Федерации, их назначение и структура. — С. 87, 88.

Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П. Российское административное право. —
М., 1998. — С. 235; Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М.
Административное право Российской Федерации. — С. 239.

Васильєв Р. Ф. Правовые акты органов управления. — М., 1970. — С. 17.

Адміністративне право України / За ред. Ю. П. Битяка. — С.126; Васильев
А. С. Административное право Украины (общая часть). — X., 2001. — С.
147.

Окремі автори називають цей критерій юридичними властивостями. 282

Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая
природа нормативних актов высших органов государственной власти и
управления СССР. — М., 1967.— С. 27.

БахрахД. Н. Административное право. — С. 160.

Адміністративне право України / За заг. ред. Ю. П. Битяка. — С. 133.

284

Васильев Р. Ф. Правовые акты органов управления. — М., 1970. — С. 86.
286

Коваль Л. В. Адміністративне право України. — К., 1994. — С. 84.

10 4198 289

Битяк Ю. П., Зуй В. В. Адміністративне право. — X., 1996. — С. 69.

Ямпольская Ц. А. О теории административного договора // Сов. гос. и
право. — 1966. — № 10; Новоселов В. И. К вопросу об административных
договорах // Правоведение. — 1969. — № 3.

Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. — М., 1959.

Див. наприклад: Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред.
В. Б. Авер’янова. — К., 2002. — С. 94-103.

Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. — С. 188-189.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. — М., 1995. — С. 184.

Демин А. В. Нормативный договор как источник административного права //
Государство и право. — 1998. — № 2. — С. 18.

Бребан Г. Французское административное право. — С. 149.

Бахрах Д. H. Административное право. — С. 185.

Овсянко Д. М. Административное право / Под ред. проф. Г. А. Туманова. —
М., 1997. — С. 123.

Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л. Л. Попова. — М.,
1999. — С. 283.

Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое
регулирование. — М., 1997. — С. 9.

Як відомо з теорії права, серед різних поглядів на поняття «інститут
права» поширене його розуміння і як системи взаємозв’язаних норм, що
регулюють відносно самостійну сукупність суспільних відносин. Див.:
Юридический энциклопедический словарь. — М., 1987. — С. 160.

Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 52. — Ст. 490.

Урядовий кур’єр. — 2001. — 31 травня.

Урядовий кур’єр. — 2001. — 23 червня.

Докладніше про це див.: Виконавча влада і адміністративне право / За
заг. ред. В. Б. Авер’янова. — С. 399-408.

Офіційний вісник України. — 1999. — № 40. — Ст. 1985.

Офіційний вісник України. — 1999. — № 40. — Ст. 1985.

Офіційний вісник України. — 2000. — № 22. — Ст. 918.

Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 33. — Ст. 175.

Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 52. — Ст. 490.

Манохин В. М. Советская государственная служба. — М., 1966. — С. 81.

Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник . — М., 1996. — С. 128.

Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов, —С. 135.

Юридична енциклопедія. Т. 2. — К., 1999. — С. 498.

Все сказане тут щодо державного управління і органів виконавчої влади
рівною мірою поширюється також на управління в сфері місцевого
самоврядування (так зване самоврядне управління) і відповідно органи
місцевого самоврядування.

Словарь административного права. — М., 1999. — С. 134.

Юридична енциклопедія. Т. 2. — С. 199.

РОЗДІЛ IV. РЕАЛІЗАЦІЯ НОРМ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА…

Глава 10. Адміністративно-правові відносини

PAGE 2

PAGE 1

PAGE 1

Глава 11. Загальна характеристика суб’єктів адміністративного права

РОЗДІЛ V. СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

PAGE 16

PAGE 17

Глава 11. Загальна характеристика суб’єктів адміністративного права

Глава 11. Загальна характеристика суб’єктів адміністративного права

РОЗДІЛ V. СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

PAGE 20

PAGE 21

Глава 12 Фізичні особи, адмшістративно-правовий статус

Глава 12 Фізичні особи, адмшістративно-правовий статус

PAGE 28

PAGE 29

PAGE 30

PAGE 29

Глава 13. Органи виконавчої влади: поняття, система,
адміністративно-правовий статус

РОЗДІЛ V. СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

PAGE 44

PAGE 45

РОЗДІЛ V. СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

PAGE 53

РОЗДІЛ V. СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

PAGE 70

PAGE 71

РОЗДІЛ V. СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

РОЗДІЛ V. СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

PAGE 72

PAGE 73

PAGE 74

PAGE 75

РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ …

РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ …

PAGE 80

PAGE 81

РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ…

Глава 15. Функції, компетенція і режими діяльності органів виконавчої
влади

PAGE 87

Глава 16. Форми державного управління

PAGE 92

PAGE 93

РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ .»

Глава 16. Форми державного управління

PAGE 96

PAGE 97

РОЗДІЛ VI. АДМІШСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ…

Глава 16. Форми державного управління

PAGE 107

РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ …

Глава 17. Методи державного управління

PAGE 114

PAGE 115

РОЗДІЛ VI. АДМІШСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ …

РОЗДІЛ VI. АДМІШСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ …

PAGE 116

PAGE 117

PAGE 118

PAGE 119

Розділ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА її АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

Розділ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА її АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

PAGE 130

PAGE 129

Глава 18. Організаційно-правові засади державної служби

Глава 18. Організаційно-правові засади державної служби

Розділ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА її АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

Розділ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА її АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

PAGE 130

PAGE 131

Глава 18. Організаційно-правові засади державної служби

PAGE 134

PAGE 133

Розділ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА II АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

Розділ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА II АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

PAGE 134

PAGE 135

Глава 19. Складові елементи інституту державної служби

Розділ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА її АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

PAGE 142

PAGE 141

Глава 19. Складові елементи інституту державної служби

Розділ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА ЇІ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

PAGE 150

PAGE 149

Розділ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА її АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

Розділ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА її АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

PAGE 345

PAGE 153

Розділ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

Глава 20. Контроль у системі засобів забезпечення законності у
державному управлінні

PAGE 164

PAGE 165

PAGE 166

PAGE 359

II 4-198

Похожие документы
Обсуждение
    Заказать реферат
    UkrReferat.com. Всі права захищені. 2000-2019