Куйбіда В.С. 2004 – Принципи та методи діяльності органів місцевого самоврядування (книга)

Куйбіда В.С. 2004 – Принципи та методи діяльності органів місцевого
самоврядування

ЗМІСТ

вступ………………………………………………………….
…………………………6

Розділ 1

теоретико-методологічні принципи і

методи діяльності органів

місцевого самоврядування………………………………….9

1.1. Місцеве самоврядування як об’єкт дослідження науки
управління……………………………………………………..
………………….9

1.2. Зміст організаційно-функціональних принципів діяльності органів
місцевого самоврядування…………………………………….26

1.3. Сутність методів діяльності органів

місцевого
самоврядування………………………………………………..46

1.4. Дослідження організаційно-функціональних принципів і методів
діяльності органів

місцевого
самоврядування………………………………………………..56

1.5. Організаційно-функціональні принципи і методи діяльності органів
місцевого самоврядування у світлі теорій

та концепцій науки управління
…………………………………………. 66

Висновки до першого
розділу……………………………………………………..88

розділ 2

фактори формування принципів і методів

діяльності органів місцевого
самоврядування………………………………………………….
…..92

2.1. Сутність і класифікація факторів формування
організаційно-функціональних принципів і

методів діяльності органів місцевого самоврядування ……….. 92

2.2. Історичні фактори формування організаційно-функціональних принципів
і

методів діяльності органів місцевого самоврядування………101

2.3. Політико-правові фактори формування організаційно-функціональних
принципів і методів діяльності

органів місцевого
самоврядування…………………………………..127

2.4. Соціально-економічні фактори формування
організаційно-функціональних принципів і

методів діяльності органів місцевого самоврядування ……… 131

PAGE 3

2.5. Інші фактори формування організаційно-функціональних принципів і
методів діяльності органів

місцевого
самоврядування………………………………………………139

Висновки до другого
розділу……………………………………………………. 151

Розділ 3

ОЦІНКА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ФУНКЦІОНАЛЬНИХ ПРИНЦИПІВ І МЕТОДІВ ДІЯЛЬНОСТІ
ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЧЕРЕЗ ЙОГО СУЧАСНІ ПРОБЛЕМИ І

РЕГІОНАЛЬНІ ОСОБЛИВОСТІ……………………………………..154

3.1. Класифікація сучасних проблем функціонування органів місцевого
самоврядування в умовах трансформації
суспільства……………………………………………….154

3.2. Аналіз політико-правових
проблем…………………………………167

3.3. Організаційно-функціональні принципи і

методи діяльності органів місцевого самоврядування

в світлі соціально-економічних
проблем…………………………..183

3.4. Регіональні особливості діяльності органів місцевого
самоврядування………………………………………………….
…………..194

3.5. Роль місцевого самоврядування в сучасній

регіональній
політиці………………………………………………………2
02

Висновки до третього
розділу…………………………………………………207

Розділ 4

ІНФОРМАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРИНЦИПІВ І МЕТОДІВ ДІЯЛЬНОСТІ
ОРГАНІВ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ……………………………… 209

4.1. Інформатизація як фактор побудови

інформаційного
суспільства…………………………………………….209

4.2. Правове регулювання інформаційних відносин в Україні…. 224

4.3. Інформатизація діяльності органів

місцевого
самоврядування………………………………………………235

4.4. “Електронне врядування” в системі

місцевого
самоврядування………………………………………………249

Висновки до четвертого
розділу………………………………………………271

PAGE 4

розділ 5

тенденції диверсифікації і вдосконалення організаційно-функціональних
принципів і методів діяльності органів місцевого
самоврядування……………………………..275

5.1. Пошук шляхів підвищення ефективності діяльності

органів місцевого самоврядування
………………………………….. 275

5.2. Зміцнення економічних основ місцевого самоврядування…. 303

5.3. Перспективні напрями удосконалення діяльності органів місцевого
самоврядування: необхідність пошуку нових принципів та застосування
нових методів ……………………….. 331

5.4. Нові форми самоорганізації населення та їх взаємовідносини з
органами місцевого самоврядування……340

Висновки до п’ятого
розділу……………………………………………………350

Висновки……………………………………………………….
……………………….353

Додатки………………………………………………………..
………………………360

Список використаної та рекомендованої
літератури………………….373

PAGE 5

ВСТУП

Проголошення Україною після відновлення незалежності побудови
демократичної, соціальної, правової держави породило потребу
цілеспрямованої трансформації як суспільства, так і управління ним з
урахуванням його нових якостей.

Проте реалізація напрацьованих системних реформ зіткнулася з величезними
труднощами. В першу чергу це стосується реформ публічної влади.
Незважаючи на певні кроки в цьому напрямі, в Україні досі існує
неефективна за сьогоднішніх умов система управління, складовою якої є
місцеве самоврядування. Саме на його рівні нагромадилась критична маса
нерозв’язаних проблем, що перешкоджає становленню громадянського
суспільства, адже сучасна демократична, соціальна та правова держава
немислима без розвиненого інституту місцевого самоврядування. У зв’язку
з цим Україна повинна, забезпечуючи правове регулювання інтеграційного
процесу до Європейського співтовариства, переймати позитивний досвід
управлінської діяльності, трансформуючи власні принципи та методи
здійснення демократії на місцевому рівні. Тому зрозумілою є увага, яка
приділяється інститутам місцевого самоврядування в положеннях Концепції
адміністративно-правової реформи в Україні.

Багатоманітність факторів історичного, політико-правового,
соціально-економічного, географічного, культурологічного характеру
безпосереднього та опосередкованого впливу, що зумовлюють природу
місцевого самоврядування, сприяє утвердженню думки про те, що місцеве
самоврядування є одним з найсуперечливіших політико-правових та
соціально-економічних явищ. Як суспільна реальність, місцеве
самоврядування стало об’єктом ряду галузей знань, які останнім часом
інтенсивно формуються в самостійні науки.

Серед проблем науки державного управління проблематика місцевого
самоврядування є однією з найскладніших, а відтак таких, що потребують
особливого розгляду. Це пов’язано з низкою обставин, першочерговою з
яких є те, що, з одного боку, Конституція України закріплює місцеве
самоврядування як одну із засад конституційного ладу, самостійну форму
волевиявлення народу, а з іншого — прийняття нового законодавства про
місцеве самоврядування та його реалізація на практиці гальмуються
нестачею спеціальних знань щодо форм та методів здійснення публічної
влади на місцевому рівні.

Крім того, частина принципів і методів діяльності, успадкована органами
місцевого самоврядування від системи рад, не відповідає

PAGE 6

сучасній парадигмі управління, є неефективною в сьогоднішніх умовах і не
сприяє вирішенню завдань, що стоять перед Україною.

Тому є актуальними пошуки такої організації системи органів місцевого
самоврядування, принципів і методів їх діяльності, які, враховуючи
українські самоврядні традиції, історичні особливості територіального
розвитку та світовий досвід, забезпечили б європейські стандарти
надаваних органами місцевого самоврядування послуг і розвиток людини як
особистості.

Таким чином, оскільки кількість надаваних органами самоврядування
управлінських та громадських послуг з часом збільшується, зростають
вимоги до якості їх надання, з’являються альтернативні джерела надання
громадських послуг (конкуренція), від органів місцевого самоврядування
вимагається не тільки відкритість, прогнозування і врахування змін
зовнішнього середовища, забезпечення зворотного зв’язку зі споживачами
послуг, а й націленість на інновацію, пошук нових
організаційно-функціональних принципів і методів діяльності.

Усе це актуалізує необхідність дослідження проблем діяльності органів
місцевого самоврядування, осмислення тенденцій розвитку місцевого
самоврядування з урахуванням сучасної парадигми управління, в основі
якої лежить нова управлінська культура, спрямована на
спо-живача-громадянина, та оптимальне, з точки зору отримання кінцевого
результату, задоволення його потреб та інтересів, співвідношення:
централізації — децентралізації, політичного — адміністративного
управління, муніципального управління — менеджменту.

У цьому зв’язку вивчення принципів і методів діяльності органів
місцевого самоврядування в контексті проблем становлення і
перспективного розвитку місцевого самоврядування в Україні є актуальним.

Актуальність їх дослідження зумовлюється також практичною відсутністю
робіт, в яких би цілісно й комплексно аналізувалися принципи та методи
діяльності органів місцевого самоврядування в Україні, необхідністю
подолати наявну суперечність між потребою застосування нових принципів і
методів у діяльності органів місцевого самоврядування, що відповідали б
сьогоднішнім реаліям, та відсутністю теоретико-методологічного і
науково-прикладного їх обґрунтування.

В основу пропонованої праці покладена концептуальна ідея про те, що
задоволення проблем конкретної людини, забезпечення її розвитку як
особистості має здійснюватися через повноту послуг органів місцевого
самоврядування, причому наближеними до громадян мають бути не тільки
надавані послуги, а й організатори (принцип суб-сидіарності). У зв’язку
з цим коректно говорити про систему органів

PAGE 7

місцевого самоврядування. Громадяни формують органи, співпрацюють з
ними, впливають на них, оцінюючи ефективність їх діяльності. Ці органи є
суб’єктами місцевого самоврядування — автономної частини цілісної
системи державного управління, що функціонує і розвивається разом з
іншими складовими останнього, відповідно до ієрархії
соціально-культурних цінностей, культивованих в якісно різних
територіально-локалізованих спільнотах.

Цей процес зумовлений як закономірностями еволюції суспільства, так і
розвитком теорії та практики місцевого самоврядування.

Управління наданням усієї повноти послуг для задоволення потреб кожного
громадянина розглядається як логічна, обґрунтована, взаємопов’язана,
інтегрована система, на яку впливають політичні, економічні, соціальні,
культурні, психологічні та ін. чинники. Вона має свій зміст, функції,
структуру, принципи і методи здійснення. Її життєздатність визначається
поєднанням елементів жорсткості — надійності збереження на противагу
різним руйнівним впливам та гнучкості — здатності до новації.

При проведенні досліджень автор виходив з того, що за умов
демократизації суспільних відносин і ресурсного обмеження розвитку як
людини, так і територіально локалізованих спільнот; зростання кількості
параметрів, за якими оцінюється ефективність управління таким розвитком;
необхідності зміни розуміння завдань місцевої влади відповідно як до
трансформаційного періоду, так і до стратегії на євроінтеграцію;
впровадження у практику діяльності органів місцевого самоврядування
сучасних науково-обґрунтованих принципів і методів діяльності, а відтак
управлінських моделей і технологій забезпечить керованість суспільними
процесами у напрямі досягнення соціально визначеного результату і є
засобом реального впливу на здійснення (реалізацію) муніципальної
політики.

Відповідно до цього ставилася і мета: науково-теоретичне обґрунтування
методологічних підходів до визначення ролі та принципів, форм і методів
діяльності органів місцевого самоврядування; науково-прикладних засад,
моделей застосування принципів і методів діяльності органами місцевого
самоврядування на сучасному етапі державотворення в Україні; основних
завдань розвитку діяльності органів місцевого самоврядування в контексті
інтеграції до Європейського співтовариства.

Наскільки це вдалося — судити читачам. Але якщо навіть мета виявиться не
повністю досягнутою, а пропонована робота спонукає до роздумів чи
породить дискусії, автор вважатиме свою працю немарною.

PAGE 8

Розділ 1

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧШ ПРИНЦИПИ І МЕТОДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО
САМОВРЯДУВАННЯ

1.1. Місцеве самоврядування як об’єкт дослідження науки управління

Завданням цього розділу є дослідження інституту місцевого самоврядування
з метою розроблення принципів і методів діяльності органів місцевого
самоврядування для забезпечення через розвиток особи стійкого розвитку
громади. Діяльність органів місцевого самоврядування пов’язана із
законотворчими процесами в державі; вирішенням щоденних проблем
громадян; територіальною організацією влади; здійсненням державної
регіональної політики; питаннями національної безпеки держави; іншими
проблемами. Відмічені аспекти зумовили вивчення місцевого самоврядування
як конкретного об’єкта опанування наук управління, теорії держави і
права, конституційного права, регіональної економіки тощо.

У статті 140 Конституції України зазначається, що “місцеве
самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи
добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища
та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах
Конституції і законів України” [271]. Визнання місцевого самоврядування
однією із засад конституційного ладу України передбачає встановлення
демократичної системи управління, яка базується на самостійності
територіальних громад, органів місцевого самоврядування у вирішенні всіх
питань місцевого значення [488, с. 37]. І одразу ж виникають питання, на
які чинні закони не дають відповіді: якщо місцеве самоврядування право,
а не обов’язок, то чи може територіальна громада скористатися цим правом
частково? Як тоді бути з власними функціями? Адже в такому разі єдиним
органом, який може їх виконувати, є держадміністрація, що суперечить
логіці. А якщо територіальна громада відмовилася повністю від свого
права на самоврядування, то чи повинна вона влитися в іншу територіальну
громаду? Якщо так, то при чому тут референдум? Зреш

PAGE 9

тою, якщо кілька територіальних громад об’єдналися, то межі нового
утворення встановлюються автоматично, чи ж однаково потрібне рішення
Верховної Ради: адже тільки вона може міняти
адміністративно-територіальний устрій держави? Якщо ж територіальні
громади об’єдналися, то чи можуть вони роз’єднатися? Як? А як трактувати
територіальну громаду міста з районним поділом? Як об’єднану громаду?
Адже в цьому випадку ми маємо дворівневе самоврядування. Якщо ж ми
розглядатимемо райони і обласні ради, то тут запитань виникає не менше.
Наприклад, якщо законодавець не передбачає субделегування, то як може
обласна рада делегувати в обов’язковому порядку (що вже нонсенс,
оскільки делегувати можна тільки добровільно) обласній адміністрації
передані їй територіальними громадами повноваження? І не менш принципове
питання: чи поширюється принцип повсюдності і здійснення влади на
місцеве самоврядування чи тільки на державну владу? І якщо ні, то чому?

У листопаді 1996 р. Україна підписала Європейську хартію самоврядування,
яка зобов’язує держави, які її підписали, застосовувати основні норми,
що гарантують правову, організаційну та матеріально-фінансову
автономність місцевої влади [170, 196]. Як забезпечити рівні можливості
для різних територіальних громад, якщо вже ми їх ввели в систему
місцевого самоврядування на відміну від інших європейських країн? Чи
правильно людину ховати за територіальною громадою? Усі ці питання, що
складають не тільки теоретичний інтерес, заставляють знову й знову
повертатись до вивчення матерії місцевого самоврядування.

Природа місцевого самоврядування обумовлюється низкою факторів
історичного, політико-правового, соціально-економічного, географічного,
культурологічного тощо характеру. Багатоманітність цих факторів
безпосереднього та опосередкованого впливу сприяє утвердженню думки про
те, що місцеве самоврядування є одним з найбільш суперечливих
політико-правових та соціально-економічних явищ. Як суспільна реальність
місцеве самоврядування стало об’єктом вивчення ряду галузей знань, які
останнім часом інтенсивно формуються у самостійні науки.

Окремої уваги заслуговують наукові дослідження історико-право-вих [122,
585; 670], загальнотеоретичних [665], конституційно-правових [35; 40;
43; 46; 64; 137; 563; 568; 601; 679], управлінських [124, 127, 128, 135;
391; 594; 635], цивільно-правових [137; 625] та інших аспектів місцевого
самоврядування.

PAGE 10

Такий широкий інтерес обумовлюється насамперед суспільно-політичною та
юридичною значимістю місцевого самоврядування для розвитку держави в
цілому та громадянського суспільства зокрема.

До системи місцевого самоврядування належать: територіальна громада;
сільська, селищна, міська ради; сільський, селищний, міський голови;
виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні
ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл,
селищ, міст; органи самоорганізації населення. У містах з районним
поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть
утворюватись районні в місті ради зі своїми виконавчими органами.

Зазначимо, що досі система місцевого самоврядування не була предметом
серйозного дослідження. Але навіть поверхневий погляд на неї дає
підстави зробити висновок, що вживання слова “система” у цьому випадку
не зовсім коректне. Адже територіальна громада сама виконує функцію
системи, як і органи самоорганізації населення чи її представницькі
органи — ради. Отож насправді ми маємо справу не з системою, а з
полісистемним комплексом.

Будь яка система є сукупністю взаємопов’язаних елементів, що складають
цілісне утворення, яке має нові властивості, відсутні у складових її
елементів. Соціальні системи можна умовно поділити на три основні види:
соціально-політичні, соціально-економічні та соціально-культурні. Цим
трьом основним видам соціальних систем відповідають три основні види
менеджменту — соціально-політичний (адміністративний менеджмент),
соціально-економічний (менеджмент у виробничій сфері) та
соціально-культурний (менеджмент у невиробничій сфері) [680, с. 364].

Як бачимо, у цю класифікацію не включено соціально-територіальні
системи, яким відповідає територіальний менеджмент. Останній якраз і
обумовлює наявність муніципального менеджменту.

На існування муніципального менеджменту, а отже на існування
соціально-територіальних систем, вказують дослідження В. М. Іванова, В.
І. Патрушева [407]; В. В. Кравченка, М. В. Пітцика [292] та ін.

Відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” від
21.05.1997 р. № 280/97-ВР усім територіальним громадам держава гарантує
право на місцеве самоврядування, визнаючи за ними самостійно або під
відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування
вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів
України [198]. Проте, як показує сучасна

PAGE 11

практика, не всі територіальні громади та органи, які їх представляють,
володіють реальною здатністю реалізовувати це право. Внаслідок такої
невідповідності породжуються конфлікти або між самими суб’єктами
місцевого самоврядування, або між окремим органом місцевого
самоврядування та територіальною громадою чи державою.

Соціально-правова природа таких конфліктів здебільшого криється у
невідповідності державних гарантій реальній здатності територіальних
громад. Дослідження практики діяльності територіальних громад та
утворюваних ними органів засвідчують, що реальну здатність
територіальних громад потрібно оцінювати не лише з точки зору її
матеріально-фінансової потуги, але й через призму потенції
самоорганізації. Низький рівень управлінської культури депутатів
місцевих рад, недостатня підготовленість службовців органів місцевого
самоврядування здебільшого стають першопричиною неспроможності
територіальної громади та органів, які вона утворює, реалізовувати право
на місцеве самоврядування. Питання такого характеру є предметом
дослідження теорії соціального управління [680, с. 365].

Перш ніж почати вивчення суті принципів і змісту методів діяльності як
таких, доцільно з’ясувати сенс самого місцевого самоврядування. Це
необхідно зробити ще й тому, що після відновлення 1991 р. незалежності
Україна розпочала активну побудову демократичного суспільства, а
світовий досвід свідчить: всі демократичні нації намагаються забезпечити
право на місцеве самоврядування при повноцінному виконанні центральним
урядом обов’язків загальнодержавного характеру та реалізації ним захисту
прав усіх громадян. Проведення організаційно-правових заходів по
реалізації проголошеного Декларацією про державний суверенітет України
принципу розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову
(розд. III, абз. 3) органічно доповнило процес реформування державної
влади і спричинило законодавче закріплення нових завдань і функцій,
повноважень і порядку утворення відповідних органів державної влади і,
як наслідок, — політико-правової природи відповідних місцевих рад [143].
Закріплюючи нове розуміння політико-правової природи місцевих рад,
законодавець України водночас визначив і новий їх правовий статус.

Стара концепція єдиної системи органів державної влади та взаємодії її
окремих елементів базувалась на уявленні про існування особливої
“радянської представницької системи”. Принагідно зауважи

PAGE 12

мо, що якраз цією концепцією радянська наука протистояла концепції
“представницької системи”, яка знайшла своє втілення у правових системах
цілого ряду держав з усталеними демократичними традиціями. Бо якщо
концепція “представницької системи” охоплювала собою лише вищий
законодавчий орган (парламент), що був або загальнонаціональним органом,
або органом суб’єкта федерації, то концепція “радянської представницької
системи” за змістом своїм була значно ширшою. Остання, окрім
законодавчого органу — Верховної Ради України, охоплювала собою
додатково ще й місцеві представницькі органи.

У радянський період інститут “місцевого самоврядування” як форма
самоорганізації територіальних громад не знайшов належного розвитку, а
сам термін “місцеве самоврядування” був вилучений навіть з ужитку. Це
чітко прослідковується в положеннях чинних на той час законодавчих актів
УРСР. Зокрема, в Законі Української РСР “Про сільську Раду народних
депутатів Української РСР” від 02.07.1968 р. (у редакції Закону УРСР від
13.12.1979 р.) [204]; Законі Української РСР “Про міську, районну у
місті Раду народних депутатів Української РСР” від 15.07.1971 р. (у
редакції Закону УРСР від 13.12.1979 р.) [205]; Законі Української РСР
“Про районну Раду народних депутатів Української РСР” від 15.07.1971 р.
(у редакції Закону УРСР від 13.12.1979 р.) [206]; Законі Української РСР
“Про обласну Раду народних депутатів Української РСР” від 31.10.1980 р.
[207]. Об’єднуючим началом тогочасної системи рад виступала монополія
єдиної офіційної політичної партії. Радянська правова наука того періоду
у свою основу також брала положення про те, що місцеві Ради “втілюють
суверенітет усього народу” [570, с. 9]. Більш того, як частинки
верховної влади, ці органи, окрім здійснення власних повноважень,
виступали ще провідниками загальнодержавних інтересів.

Конституційно-правові акти, що діяли на території Української РСР,
містили дещо суперечливі з теперішньої точки зору положення, у яких
закріплювалась політико-правова природа рад. Стаття 124 Конституції УРСР
1978 р. вказувала на те, що рада є “органом державної влади” [274] , у
той час як спільна Постанова ЦК КПРС та Кабінету Міністрів СРСР “Про
заходи по подальшому підвищенню ролі і посиленню відповідальності Рад
народних депутатів за прискорення соціально-економічного розвитку…”
від 25.07.1986 р., яка була прийнята у розвиток законодавства про ради,
у першому абзаці вказувала, що

PAGE 13

рада є “головною ланкою… самоврядування народу”. Але таке формулювання
не дає нам підстав для визначення ради як органу місцевого
самоврядування, оскільки останній представляє інтереси населення
відповідної території, а не інтереси народу взагалі, чого дотримувалась
радянська концепція побудови органів державної влади.

Положення згаданої Постанови, декларативно проголосивши Раду народних
депутатів додатково ще й органом самоврядування народу, одразу ж увійшло
в колізію з положеннями цілого ряду міжнародно-правових актів, які мають
виконувати роль певного “стандарту, до якого слід прагнути, намагаючись
досягти демократичного процесу, поліпшуючи таким чином добробут свого
населення” (абз. 9 Преамбули “Всесвітньої Декларації місцевого
самоврядування”, прийнятої 23-26.09.1985 р. у м. Ріо-де-Жанейро) [105].

“Воля народу є основою влади уряду”. Ця сентенція закріплена у статті 21
Загальної декларації прав людини (резолюція 217А/ III/ від 10.12.1948
р.) [174]. Проте здійснення влади народом через систему органів
місцевого самоврядування не означає, що народ здійснює своє
самоврядування. Здійснення народом свого самоврядування можливе лише за
умови існування якогось іншого джерела влади, ніж народ, яке (джерело
влади) в якості уступки закріплює за народом право на самостійне
вирішення якогось кола питань безпосередньо — шляхом референдуму або
через його представницький орган. Українська правнича теорія відкидає
можливість існування іншого, ніж народ, джерела державної влади. Зокрема
це записано у Декларації про державний суверенітет України (розд. IV,
абз. 2): “Жодна політична партія, громадська організація, інше
угруповання чи окрема особа не можуть виступати від імені всього народу
України” [143].

На відміну від поняття “самоврядування народу”, ці документи оперують
поняттям “місцеве самоврядування”, котре має зовсім інший
політико-правовий зміст. Зокрема, Всесвітня декларація місцевого
самоврядування під “місцевим самоврядуванням” вбачає “право та обов’язок
місцевих органів влади регулювати та вести державні справи під свою
особисту відповідальність і в інтересах місцевого населення” (п. 1 ст.
2) [105, с. 65]. У той же час Європейська хартія місцевого
самоврядування (25.10.1985 р., м. Страсбург) закріплює положення, згідно
з яким місцеве самоврядування є “право і реальна здатність органів
місцевого самоврядування регламентувати значну частину місцевих

PAGE 14

справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і
в інтересах місцевого населення” (п.1 ст. 2) [170, с. 226].

Як бачимо, ці два міжнародно-правові акти є “далекими” від поняття
“самоврядування народу”, бо у демократичних державах існує не
“самоврядування народу”, а його “повновладдя”.

Прийняття Європейської хартії місцевого самоврядування є своєрідним
підсумком історичного пошуку механізму узгодження інтересів суспільства
та держави. Як міжнародний правовий документ Європейська хартія
місцевого самоврядування відіграє велику роль у становленні місцевого
самоврядування на Європейському континенті. Місцеве самоврядування не
розглядається як альтернатива сильної державної влади. Розвинуте місцеве
самоврядування є ознакою сильної держави. У період державних криз,
беручи на себе питання життєзабезпечення на локальному рівні, місцеве
самоврядування сприяє збереженню і зміцненню держави. У періоди між
кризами місцеве самоврядування відіграє стабілізуючу роль у розвитку
держави, забезпечуючи надання місцевих послуг і знімаючи соціальну
напругу в суспільстві.

Відносна централізація державної влади може бути виправдана лише в
періоди реальної загрози зовнішньої агресії. Звідси випливає, що
наявність у системі владних відносин інституту місцевого самоврядування
є необхідною умовою стійкого розвитку держави. Без інституту місцевого
самоврядування держава хитка, а тривале придушення місцевого
самоврядування може призводити до кризи влади. З огляду на цю
фундаментальну властивість інституту місцевого самоврядування й
особливості його правого статусу, можна з упевненістю стверджувати, що
гальмування процесу становлення місцевого самоврядування може мати
серйозні негативні наслідки для України.

Тому сьогодні необхідно вживати рішучі заходи по формуванню і реалізації
державної політики в царині розвитку місцевого самоврядування.

Якщо в Європі місцеве самоврядування розглядається як соціальний
механізм, що гарантує демократичність влади, то в Україні місцеве
самоврядування — не тільки данина демократії, а й значною мірою
ефективний механізм господарювання. Як зазначалося, інститут місцевого
самоврядування має складну суспільно-державну природу. Місцеве
самоврядування (як складова суспільства) об’єктивно є в “конструктивній
опозиції” до держави, особливо в питаннях захи

PAGE 15

сту інтересів місцевих громад. Ця обставина вимагає або побудови
складної процедури узгодження інтересів держави і територіальних громад,
або посилення тиску органів державної влади на місцеве самоврядування.
Таким чином, виникає протиріччя: з одного боку, держава з метою
забезпечення стабільності зацікавлена у зміцненні місцевого
самоврядування, з іншого — вона часто чинить тиск на “конструктивну
опозицію”, використовуючи адміністративні механізми.

Ще одне протиріччя викристалізувалось у процесі здійснення реформи
місцевого самоврядування (реформа “зверху”) і стосується методів та
підходів його реалізації. Місцеве самоврядування по своїй природі
суперечить державному диктату і може розвиватися тільки в умовах
свободи. Місцеве самоврядування і державне управління в рамках єдиної
адміністративної системи несумісні. На це вказує Конституція України,
відповідно до якої органи місцевого самоврядування не входять у систему
органів державної влади. Держава зацікавлена в розвитку місцевого
самоврядування і змушена цьому сприяти. Але дуже важливо, щоб державна
опіка не була зайво, обмежуючою, щоб держава в обіймах не задушила
місцеве самоврядування. Воно (місцеве самоврядування) повинно виростати
і розвиватися “знизу” природним шляхом за підтримки держави і під її
контролем.

Стосовно ж муніципальної реформи, то її теперішній стан пояснюється
неготовністю до неї управлінської еліти, в тому числі і місцевої,
відсутністю ідеології державного будівництва, втратою традицій
української муніципальної школи, поширенням утриманських настроїв,
сформованих тривалим періодом придушення місцевої ініціативи державною
владою, що носила тоталітарний характер. Розвиваючи місцеве
самоврядування, держава повинна надати йому самостійність для розкриття
потенціалу людини і місцевих громад. На розв’язанні двох зазначених
протиріч, що існують між місцевим самоврядуванням і державою, повинна
будуватися система державної підтримки місцевого самоврядування. Інакше
кажучи, місцеве самоврядування без державної підтримки сформуватися не
може, але водночас воно потребує і надійного захисту від неї ж.

Поняття “місцеве самоврядування” є багатозначним (див. табл. 1.1).
Причому, нові підходи до трактування змісту цього поняття виокремилися з
плином часу, тобто протягом історичного розвитку самого місцевого
самоврядування у різних країнах світу.

PAGE 16

Таблиця 1.1

Порівняльний аналіз конституційно-правового змісту поняття “місцеве
самоврядування”

Європейська хартія

місцевого самоврядування [170] Конституція України

[266] Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” [185]

1 2 3

Стаття 3 Концепція місцевого самоврядування Стаття 140 Стаття 2 Поняття
місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування означає право

місцевих властей Місцеве самоврядування є правом

територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у
сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста Місцеве
самоврядування в Україні — це гарантоване державою право

(територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у
сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста)

і спроможність місцевих властей

в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою
державних

справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого
населення самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах

Конституції і законів України та реальна здатність

(територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у
сільську громаду, жителів кількох сіл, селища, міста)

самостійно або під відповідальність органів

та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого
значення в межах Конституції і законів України

PAGE 17

Закінчення табл. 1

1 2 3

Це право здійснюється радами або зборами,

члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого,
рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм
виконавчі органи

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл,
селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради
та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради,

які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ,
міст

Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян,

референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це

дозволяється законом

Уперше в письмовому вигляді зміст цього поняття був викладений у
своєрідних юридичних документах — статутах територіальних громад. В.
Кравченко, Н. Линник підкреслюють, що саме з появою статутів (хартій)
пов’язано виникнення передвісника сучасного місцевого самоврядування —
комунального самоврядування в державах Західної Європи в ході так званих
комунальних революцій ХІ-ХІІ ст. На їх думку, перші хартії
середньовічних міст були своєрідним засобом “юридизації” комунальної
форми місцевого самоврядування, а їх метою було закріплення прав
(насамперед права на виборне самоврядування) та привілеїв міської
громади (комуни), особистої свободи та майнових прав її членів, системи
управління містом, повноважень, структури та порядку формування органів
міського самоврядування [295, с. 54-58].

В Україні зміст місцевого самоврядування висвітлювався в аналогах хартій
— магдебурзьких грамотах, які засвідчували магдебурзьке право, що
надавалось містам у середні віки з метою закріплення нової системи
управління містом, заснованої на принципах міського самоврядування.

PAGE 18

Нині досить часто проводять паралелі між магдебурзьким правом та правом
на місцеве самоврядування. У сучасному місцевому самоврядуванні вбачають
інститут, який є логічним продовженням магдебурзького права. Проте
глибший аналіз цих двох інститутів вказує на те, що магдебурзьке право
за об’ємом правового регулювання було набагато ширшим, ніж сучасне
місцеве самоврядування. Правові акти, якими дарувалось магдебурзьке
право містам, закріплювали за останніми право на відправлення цивільного
та кримінального судочинства. Сучасне місцеве самоврядування не
врегульовує цю сферу суспільних відносин, а спільним для цих двох
інститутів є хіба що сама ідея, суть якої полягає у праві територіальних
громад на вирішення питань власного життя.

Початково зміст місцевого самоврядування був своєрідним відображенням
організації життєдіяльності населення на конкретній території, тобто
відповідав практичним потребам населення. Звичайно, він вимагав
наукового переосмислення, виваженого теоретичного підґрунтя. Ось чому за
дуже короткий час поняття “місцеве самоврядування” стало фундаментальним
у багатьох дослідженнях. Тлумачення його змісту рясніли на сторінках
наукових видань. Але, на жаль, єдиного загальноприйнятого погляду так і
не було вироблено. Наголосимо, що й нині терміном “місцеве
самоврядування” позначається ряд понять навіть у рамках однієї
конкретної суспільної науки. Дослідники в різних державах підходять до
його тлумачення неоднозначно. Якоюсь мірою це зумовлено особливостями
історичного розвитку як суспільства, так і науки.

Так, у XVII ст. поняття “місцеве самоврядування” достатньо повно і
широко трактувалося вченими Англії (selfgoverment). У 50-х роках XIX ст.
воно було запозичене дослідниками з Німеччини (Selbstverwaltung), а в
60-х — Росії (местное самоуправление).

Найбільш наближене до сучасного інтерпретування “місцевого
самоврядування” з’явилося у XIX ст. Його ввів прусський юрист Р. Гнейст
для позначення управління на місцях, за якого територіальні громади, що
історично склалися, були наділені правом самостійно (у межах законів)
вирішувати місцеві справи.

Досліджуючи зміст цього поняття, його розвиток і вдосконалення,
російський учений Л. А. Веліхов наводить три, на його думку,
найпоширеніші в європейській науковій літературі визначення місцевого
самоврядування. Перше — визначення відомого німецького вченого Г.
Єллінєка: “Самоврядування — це державне управління через посе

PAGE 19

редництво осіб, які не є професійними державними особами, управління,
яке на противагу державно-бюрократичному є управлінням через
посередництво самих зацікавлених осіб”. Друге — російського
держа-вознавця Н. Лазаревського, яке було дуже поширеним у земських
колах: “Місцеве самоврядування — децентралізоване державне управління,
де самостійність місцевих органів забезпечена системою такого роду
юридичних гарантій, які, створюючи дійсність децентралізації, разом з
тим забезпечують і тісний зв’язок органів місцевого самоврядування з
даною місцевістю і її населенням”. Третє — англійських теоретиків
місцевого самоврядування І. Редліха та П. Ашлея: “Місцеве самоврядування
— це здійснення місцевими жителями чи їх вибраними представниками тих
обов’язків і повноважень, які їм надані законодавчою владою чи які
належать їм по загальному праву” [88, с. 235].

Безумовно, визначення змісту поняття “місцеве самоврядування”
безпосередньо пов’язане з розумінням суті місцевого самоврядування. Як
не парадоксально, але в цьому відношенні суспільна наукова думка
розділилась на кілька напрямів, у надрах яких викристалізувалися такі
теорії місцевого самоврядування.

Теорія вільної громади. Виникла у ХІХ ст. Найповніше і найкраще
трактувалась А. Аренсом (1871). її відомими представниками були Х.
Зачарія, Н. Гербер та ін. Теорія вільної громади ґрунтується на такому
постулаті: громада має право на самостійне і незалежне від центральної
влади функціонування по самій своїй природі, причому держава не створює
громаду, а лише визнає її. Звідси робляться такі висновки: громадські
справи є відмінними від державних; громада є суб’єктом із спеціальними
правами, що унеможливлює втручання держави у її справи; посадові особи
самоврядування не є представниками держави (у деяких працях вживається
термін “агент держави”) і представляють суспільство, а не державу. Як
бачимо, у такому випадку у вигляді органів самоврядування створюється
“держава в державі”, що й прирекло теорію на загибель: нині немає жодної
держави, де б було повністю відсутнє втручання держави у справи
територіальної громади.

Господарська теорія. Виникла після знецінення теорії вільної громади.
Найповніше її висвітлив Р. Моль (1885). Прихильниками були В.
Кірхенхейм, А. Васильчиков. Згідно з цією теорію місцеве самоврядування
— це управління справами недержавного значення, власними господарськими
справами громади. При цьому дуже часто окремі автори намагалися
ототожнити самоврядну одиницю з промис

PAGE 20

ловими компаніями, спілками і корпораціями. Таким чином виправдовувалася
повна самостійність громади і руйнувався принцип нагляду держави над
місцевим самоврядуванням. Незважаючи на те, що ця теорія набула більшого
поширення, вона також зазнала краху, тому що не відповідала тому
місцевому самоврядуванню, яке реально і конкретно здійснювалося
насправді.

Юридична теорія, чи теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб.
Виникла на початку XX ст. Цю теорію розвивали і підтримували Г. Єллінєк,
Е. Мейєр, О. Мауер, X. Преус, Н. Коркунов, Б. Чи-черін та ін. її суть
полягає в тому, що органи місцевого самоврядування здійснюють функції
державного управління, але при цьому вони є органами не держави як
особливої юридичної особи, а територіальної громади. Отже, справами
громади управляє сама громада, а не органи держави. Тому органи
самоврядування повинні вибиратися, а не призначатися державою. Як
бачимо, ця теорія є логічною, але їй бракує соціальності.

Політична теорія. Також виникла на початку XX ст. П. Стучка називав цю
теорію “розгалуженням державної теорії”, що, на думку Л. А. Веліхова, не
зовсім правильно. Суть політичної теорії полягає у протиставленні народу
уряду. Має ті ж недоліки, що й юридична теорія.

Державна теорія. Започаткована Л. Штейном і Р. Гнейстом (1874) і
розвинена Н. Лазаревським, В. Безобразовим та ін. Вона розглядає місцеве
самоврядування як частину держави, оскільки всяке управління
громадського характеру вважає державним. Отже, хто займається
самоврядуванням, той виконує завдання держави. Ця теорія панує в Англії,
де, незважаючи на таку постановку питання, самоврядні території мають
високу самостійність. її підтримували і радянські теоретики, правда,
надаючи їй відповідного ідеологічного забарвлення.

Органічна теорія. Пропонувалася П. Стучкою як перехідна до державної
теорії. Для її обґрунтування П. Стучка використав соціологічні погляди
Г. Спенсера на державу як на живий організм, складну особистість. У його
розумінні громада — це нижча організація держави. Тому вона повинна
володіти низкою правових повноважень не делегованих державою, а
притаманних їй як живому соціальному організмові, по власному праву.
Нині практично ніхто з державних діячів не поділяє цю теорію.

Соціально-класова теорія. Це теорія ортодоксального марксизму,
відповідно до якої місцеве самоврядування є одним з громадських

PAGE 21

інститутів держави, через який пануючий клас забезпечує на місцях
реалізацію своїх інтересів [88, с. 236-239].

Як бачимо, суть названих теорій базується насамперед на генетичних
особливостях самоврядування в різних державах. В основі цих особливостей
— акценти на різних функціях органів місцевого самоврядування, котрі
забезпечують специфіку побудови самого місцевого самоврядування та
визначення його ролі в суспільстві.

Але з розвитком процесів демократизації все більше утверджуються погляди
на широке розуміння самоврядування в цілому за наявності особливих
підходів до тлумачення місцевого самоврядування в різних країнах.

Сьогодні під самоврядуванням (англ. self-management; нім.
Selbstverwaltung; фр. autogestion/autonomie; чес. samosprava) розуміють
або автономне функціонування будь-якої організаційної системи чи
підсистеми чи управління справами територіальної спільноти, організації
чи колективу, самостійно здійснюване їх членами через виборні органи чи
безпосередньо [573, с. 311].

Поняття “місцеве самоврядування” в сучасній Україні тісно пов’язане з
поняттям “держава”, тому що місцеве самоврядування, відповідно до діючої
Конституції, є одним з елементів політичної системи, у цілому
призначеної для реалізації принципу народовладдя.

При всіх особливостях, властивих місцевому самоврядуванню різних держав,
можна відзначити їх спільні істотні ознаки, які відрізняють місцеве
самоврядування від державної влади. Насамперед це відмінності в
характері влади. Державна влада суверенна, здатна сама себе реформувати,
місцеве самоврядування — влада підзаконна, яка діє в порядку і в межах,
визначених їй через закон державною владою. Таким чином, місцевому
самоврядуванню властиві ознаки як владних (державних), так і громадських
інститутів. Суспільно-державний характер інституту місцевого
самоврядування робить його центральною ланкою в механізмі взаємодії
громадського суспільства і держави. Очевидно, це і є основним завданням
місцевого самоврядування в будь-якій державі. За відсутності ефективних
механізмів “стримувань і противаг” держава в силу своєї природи, виявляє
стійку тенденцію до централізації владних повноважень. Наслідком є
придушення місцевого самоврядування, що характеризується обмеженням
самостійності у вирішенні питань місцевого значення, тобто компетенції
органів влади на місцях.

PAGE 22

Отже, сучасне розуміння місцевого самоврядування формувалося протягом
багатьох років у теоретичних конструкціях наукових праць. Набуваючи
сучасного конституційно-правового змісту, воно еволюціонувало,
відповідно відображаючись у положеннях нормативно-правових актів. І хоча
законодавець кожної держави намагався закріпити окремі особливості свого
розуміння поняття “місцеве самоврядування”, незмінною залишалась основна
його ідея в усіх визначеннях — територіальна спільнота безпосередньо або
через свої виборні органи самостійно вирішує питання, що виникають на
місцевому рівні.

Здавалося, що після ратифікації Україною Європейської хартії місцевого
самоврядування питання змісту поняття “місцеве самоврядування” остаточно
розв’язане і нові дискусії стосовно тих чи інших підходів до його
трактування безпідставні та непотрібні. Але саме в останні роки в
науковій літературі різного спрямування розширилася палітра тлумачень і
визначень місцевого самоврядування.

На думку Б. П. Андресюка, всю сукупність дефініцій та моделей
самоврядування можна звести до визначення в управлінні співвідношення
громадських організацій, з одного боку, і державних інститутів влади та
органів територіального управління, які формуються та функціонують не за
принципами координації, а ієрархії — з другого [16, с. 12]. Він
підкреслює, що за такого підходу можна побачити різні крайнощі — від
чисто етатистських консервативних концепцій, які притаманні
посттоталітарним країнам або ж політичним силам у суспільстві, що
сповідують авторитарні моделі управління, розглядаючи місцеве
самоврядування як частковий випадок державного управління, до крайнощів,
коли певні науковці, політики та політологи у запалі боротьби з
бюрократизацією влади звинувачують існуючу виконавчу владу у підступних
намірах задушити паростки самоврядування, що проростають сьогодні в
Україні [16, с. 13].

Безумовно, з такими узагальненнями можна погодитися. Але при цьому
доцільно конкретизувати причини зведення суті всіх дефініцій та моделей
самоврядування до визначення співвідношень між державним управлінням та
участю в управлінні громадських організацій. Для цього доцільно
звернутися до змісту поняття “управління”, під яким у найширшому
розумінні мають на увазі прийняття та виконання рішень у
найрізноманітніших сферах життєдіяльності. Отже, визначене Європейською
хартією поняття “місцеве

PAGE 23

самоврядування” засвідчує, що місцеве самоврядування — це вид
суспільного управління, зокрема управління складними територіальними
суспільними системами. Аналогічне можна сказати і про державне
управління.

Звідси випливає, що виконання рішень на регіональному і локальному
суспільному рівні вимагає чіткої постановки завдань і розмежування
прийняття рішень державними і самоврядними управлінськими структурами,
тобто реалізація управління на практиці вимагає не тільки чіткого
розмежування діяльності державних і самоврядних органів управління, але
й максимально можливої узгодженості дій між ними. При цьому державне і
самоврядне управління трактується як нерозривна єдність одного і того
самого процесу — процесу управління суспільними справами, адже ні
державне управління, ні громадське самоврядування, взяті кожне окремо,
не можуть повноцінно управляти суспільними процесами в умовах
демократичної системи влади [16, с. 14].

Досвід багатьох розвинених країн світу свідчить, що демократична
державна форма правління і управлінська територіальна самодіяльність
громад доповнюють одна одну завдяки взаємозв’язкам, які встановлюються
між ними. З іншого боку, вони мають істотні відмінності, які в окремих
випадках є навіть суперечливими. Більшість з них пов’язані з формою
правління, деякі — з принципами і методами діяльності органів місцевого
самоврядування та державного управління. Ось чому в ході подальшого
дослідження ми сконцентруємо увагу на принципах і методах діяльності
органів місцевого самоврядування, які є, як вже згадувалося, конкретними
об’єктами вивчення в рамках цієї роботи. Передбачається, що отримані
результати дадуть змогу запропонувати низку заходів для зміцнення
місцевого самоврядування, нейтралізації негативних тенденцій та
пом’якшення суперечностей між ним та державним управлінням.

При цьому слід наголосити, що дослідження принципів і методів діяльності
органів місцевого самоврядування передбачається здійснити на основі
міждисциплінарного підходу в рамках науки місцевого самоврядування при
врахуванні особливостей її становлення у різні періоди розвитку. З цією
метою нами визначені етапи розвитку місцевого самоврядування як
суспільної реальності та відповідні їм віхи розвитку місцевого
самоврядування як науки.

PAGE 24

Таким чином, на сьогодні місцеве самоврядування виокремилось як відносно
самостійна галузь знань у структурі науки управління. Практично
завершилося формування її характерних ознак:

1. Об’єктом науки місцевого самоврядування є місцеве самоврядування як
суспільна реальність.

2. Предмет місцевого самоврядування як науки являє собою дослідження
загальних і специфічних закономірностей виникнення, функціонування та
розвитку місцевого самоврядування, а також вивчення об’єкта цієї науки
через призму прийняття рішень в межах Конституції і законів України
стосовно розвитку територіальних суспільних систем у рамках проблем
місцевого значення.

3. Метою науки місцевого самоврядування є розвиток самоврядної
управлінської діяльності до такого рівня, який дасть можливість
реалізувати всі права людини в умовах оптимального функціонування і
розвитку територіальної громади (певним чином внормовану свободу,
потреби чи інтереси, отримання матеріальних і духовних благ,
забезпечення існування моралі).

4. Завдання науки місцевого самоврядування:

• розвиток теоретико-методологічної бази науки до рівня, який дає
можливість забезпечити реальність місцевого самоврядування в сучасних
умовах суспільного розвитку;

• здійснення пошуку шляхів узгодження і взаєморозвитку функціонування
самоврядних і державних органів управління;

• вивчення особливостей реакції територіальної громади на управлінські
принципи і методи, застосовувані органами місцевого самоврядування,
обґрунтування нових принципів і методів діяльності органів місцевого
самоврядування, які зможуть поліпшити в результаті їх застосування умови
життєдіяльності громадян;

• розробка нормативних параметрів соціального середовища функціонування
територіальної громади, пошук шляхів їх досягнення тощо.

5. Функції науки місцевого самоврядування: загальноосвітня (знання з
місцевого самоврядування є вагомим внеском в обсяг знань громадян
загалом та працівників сфери управління зокрема), світоглядна (ця наука
допомагає сформувати світогляд особистості, визначити життєвий шлях),
онтологічна (встановлення і вивчення основних характеристик і
властивостей явищ, пов’язаних з місце

PAGE 25

вим самоврядуванням), евристична (відкриття нових властивостей і
закономірностей розвитку місцевого самоврядування як суспільної
реальності), методологічна (розробка парадигми і методики дослідження
місцевого самоврядування), системотворча (соціальне управління об’єднує
всі управлінські науки, в тому числі й місцеве самоврядування),
прикладна (застосування теоретичних знань на практиці реалізації
місцевого самоврядування), прогностична (можливість науково передбачати
подальший розвиток самоврядування на конкретній території) тощо.

1.2. Зміст організаційно-функціональних принципів діяльності органів
місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування, як самостійний інститут громадянського
суспільства та держави, є невід’ємним елементом системи соціального
управління, що формується з метою виконання широкого кола соціальних
завдань та функцій.

З часом на управління почали дивитися як на послуги. Відповідно, до
нього постали зовсім інші вимоги, як і до тих, хто надає ці послуги. Як
наслідок, у системі функціонування органів управління настали серйозні
зміни. Зазначимо, що такий підхід криє у собі певні загрози: люди,
споживачі управлінських послуг, стають пасивними. Отож, щоб уникнути
кризи у суспільстві, треба знайти механізм їх активізації. Під
суспільством ми розуміємо соціальний організм, сформований на основі
етнокультурного розмаїття та організаційного поліцентризму. Відповідно
стає очевидною неспроможність ідей уніфікації його шляхів і форм
розвитку.

Це напряму стосується як частини суспільства і місцевого самоврядування,
пошук оптимальної моделі якого зводиться до вивчення існуючих його
зразків через аналіз функціонування їх складових.

Системи місцевого самоврядування створюються для управління
територіально локалізованими соціальними спільнотами.

Як відомо, стійкі відносини, зв’язки між людьми об’єднують їх у
соціальну систему. Така відкрита самоорганізована соціальна система, що
об’єднує усіх жителів певної виокремленої в адміністративному порядку
території, становить територіальну громаду — суб’єкт і об’єкт місцевого
самоврядування, що є складовою громадянського суспільства.
Самоорганізовується громада, обираючи голову та представницькі органи,
які, у свою чергу, створюють систему вико

PAGE 26

навчих органів. У сукупності представницькі й виконавчі ограни
становлять систему органів місцевого самоврядування. Система органів
місцевого самоврядування має будуватись так, щоб забезпечити здійснення
визначених законодавцем і закріплених за місцевим самоврядуванням
функцій. Розподіл функцій, а відповідно і повноважень між елементами
цієї системи здійснюється для оптимального її функціонування в цілому та
найефективнішого здійснення кожної функції. Тому, очевидно, функції
розподіляють у різних пропорціях між органами місцевого самоврядування.

Система органів місцевого самоврядування повинна забезпечувати:
узгодження державних, регіональних інтересів з інтересами територіальних
громад; організаційно-методичну єдність об’єктів управління, які
розташовані на підвідомчій території; дотримання комплексно-цільового
підходу до організації і здійснення управління; персональну
відповідальність працівників органів місцевого самоврядування тощо.

Елементи цієї системи пов’язані між собою і співвідносяться певним
чином. Найважливіші зв’язки з точки зору самої системи —
системоутворюючі, які забезпечують цілісність системи, її відособлене
функціонування і розвиток. Зазначимо, що власне управління забезпечує
автономність поведінки місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування можна розглядати як систему, що в той же
час є підсистемою системи місцевого самоврядування. Вони функціонують,
взаємодіючи із оточуючим середовищем, причому це функціонування
спирається на їх певну впорядкованість та на впорядкованість відношень і
зв’язків як між ними самими, так і між ними та середовищем.

Функціональна характеристика органів місцевого самоврядування дозволяє
виробити повніше уявлення про їх призначення, місце і роль у системі
місцевого самоврядування, дає організаційно-управлінську характеристику
їх діяльності та є власне тим критерієм, який дозволяє визначити їх
конкретні повноваження, вибудувати їх управлінську структуру й
організувати роботу.

Зазначимо, що будь-яка соціальна діяльність, в тому числі й діяльність
органів місцевого самоврядування, є складним структуро-ваним поняттям,
яке об’єднує цільову і предметну орієнтацію, а також способи, форми і
методи здійснення. Діяльність органів місцевого самоврядування
обумовлюється потребами об’єкта (територіальної громади, соціальної
групи, людини) і здійснюється шляхом

PAGE 27

використання вироблених практикою людства відповідних об’єктивних форм і
методів. Звичайно, ця діяльність залежить і від цілей, інтересів, волі,
можливостей, ресурсів самих органів місцевого самоврядування
(суб’єктів). Зазначимо, що діяльність будь-якого органу місцевого
самоврядування має цільову орієнтацію. Саме ціль виступає як інтегруючий
фактор, що об’єднує всі елементи в систему. Формування цілей
відбувається через з’ясування в першу чергу цілей над-системи (держави)
з урахуванням цілей регіону і системи місцевого самоврядування.

Функціонування органів місцевого самоврядування може бути реактивним
(визначатися впливами середовища) чи активним (визначатися власними
цілями, спрямованими на середовище), синхронним чи діахронним.

Критеріями формування функцій місцевого самоврядування є система
цінностей та ресурси. Вони виступають своєрідним фільтром, через який
проходять протофункції, під якими розуміємо функції самоорганізованих та
самокерованих систем, що передують виникненню місцевого самоврядування.

Поняття “функція” (лат. functio — виконання) є багатозначним. У
найширшому значенні функція — це обов’язки, сфера діяльності,
призначення, роль [566, с. 536]. У суспільних науках під функцією
переважно розуміють стійкий спосіб активної взаємодії речей, за якого
зміна одних об’єктів приводить до зміни інших; роль, що виконується
певним елементом соціальної системи в її організації як цілого, в
здійсненні цілей та інтересів соціальних груп та класів; залежність між
різними соціальними процесами, яка виражається у функціональній
залежності змінних; стандартизована, соціальна дія, що регулюється
певними нормами і контролюється соціальними інститутами [573, с. 397].

Цікаве формулювання функції дав Р. Мертон [706, с. 33-34]. Він визначив
її як об’єктивний наслідок, сприятливий для пристосування та
інтегрованості системи, на відміну від суб’єктивних намірів діяча, а для
позначення наслідків, які порушують єдність та інтегрованість системи,
ввів поняття дисфункції. Функції і дисфункції поділяють на явні
(очевидні для учасника системи) і латентні (приховані). Візьмемо до
уваги його визначення, зазначивши, що тут під системою ми розуміємо
систему органів місцевого самоврядування. Визначена в діяльнісних
термінах функція — це форма діяльності, характерна для елемента системи
чи системи в цілому; діяльність органу, коло обов’язків органу
управління.

PAGE 28

Очевидно, що інтенсивність здійснюваної назовні функції залежить від
швидкості виконання функцій всередині системи, а збільшення кількості
функцій чи інтенсивності їх здійснення веде до її зростання.

Можливі часові коливання функціональної активності органів місцевого
самоврядування. Виходячи з критерію, хто здійснює функцію — окремий
орган чи група органів, — функції можна поділити на системні і звичайні.

Системні функції розглядають, як правило, в рамках певних об’єднань
органів місцевого самоврядування (наприклад, управління
жит-тєзабезпечуючою системою). Оскільки система місцевого самоврядування
характеризується певними показниками, то для підтримки цих показників на
визначеному задовільним рівні органи місцевого самоврядування можуть
об’єднуватися у функціональні системи. Елементи в такій системі мають
бути функціонально сумісними. Звичайні функції виконують тільки окремо
визначені органи. Отож існує функціональна спеціалізація органів
місцевого самоврядування. Об’єднання функцій різних органів місцевого
самоврядування здійснюється на основі управління, внаслідок чого зміна
функціонування одного органу може викликати зміну активності інших
органів.

Важливою функцією системи місцевого самоврядування є збереження
постійності середовища (гомеостатичні показники).

Порушення функцій можуть проявитися в ослабленні діяльності органу. При
сильній зовнішній дії (надзвичайна ситуація) можливе посилення
діяльності якогось органу чи системи (гіперфункція).

Таким чином, функціональні системи, що об’єднують різні органи місцевого
самоврядування, є одиницями інтеграції цілісної системи.

Функції групуються шляхом регуляції і кореляції. Функції, що зумовлюють
одна одну, будемо називати змінними функціями.

Зміна функцій рано чи пізно приводить до перебудови структури органу
управління чи його частин, і відповідно зміна структури приводить до
зміни функцій. Отже, функція є призначення, роль одного з елементів
соціальної організації (чи певної цілісності) відносно іншого чи
відносно цілісності (системи) в цілому.

Будь-яка система — це стійкий комплекс повторюваних і взаємопов’язаних
дій. Самі процеси функціонування можна поділити на ті, що забезпечують
стабільне існування системи, і ті, що зумовлюють її зміну і розвиток.

PAGE 29

Соціум (соціальна система) характеризується системою функціонально
залежних змінних, що апріорно (початково) задаються на рівні потреб
особи і забезпечуються нормативно-ціннісною системою культури. Ця
культура забезпечує і засоби, і технології підтримки соціального порядку
(тобто рівновагу, стійкість, консенсус) всередині соціуму в цілому і в
кожній його підсистемі.

Соціальний нормативний порядок є результуючою тенденцій, що
підтримуються системністю соціальних дій будь-яких цілісностей до
самозбереження (через підтримку власної структури по визначених зразках
дій незалежно від коливань у взаємовідносинах системи із зовнішнім
середовищем), до збереження межі і постійності відносно зовнішнього
середовища.

Система місцевого самоврядування є відкритою системою, що забезпечує
адаптацію, цілепокладання, інтеграцію, регуляцію (латентну підтримку
зразка). Вона має дві осі орієнтації: 1) внутрішнє-зовнішнє (власні
проблеми чи події у навколишньому середовищі) та 2)
сьогоденні-довготермінові цілі-потреби.

Функції-зорієнтовані на майбутнє, у рамках якого смисл констатується як
притягувана асимптотика. Через динаміку суспільного запиту майбутнє
функції втручається у її сьогоднішнє. Функція розуміється в якості
впорядкованого і стабільного, а фактором впорядкування виступає соціум.
Законодавець закріплює функцію у нормативному акті, відповідно
визначивши її. Провівши історичний аналіз, помітимо, що сьогоднішнє
визначення функцій зберігає в собі відголос попередніх визначень. Цей
проявлений слід може належати як минулому, так і майбутньому. В другому
випадку він є тим, що творить майбутнє, тобто виступає певною силою.

Функцію можна розуміти як позанарративну реальність, що стає створеною
(відносною) реальністю через застосовувані законодавцем нарративні
процедури, які, власне, і привносять відносність.

Розрізняють функції креативні і відтворюючі. Креативні передбачають
існування процедури цілепокладення і ціленаправленої процедури дії
відносно певного середовища. Відтворюючі — творення свого нового порядку
через руйнування існуючого. Ці функції здатні через звичайні флуктуації
на мікрорівні породжувати нові організаційні порядки на рівні
макроструктур.

В управлінні функція — основні базові види діяльності, які мають
здійснювати працівники управління. При цьому основними управлінськими
функціями вважають планування і прийняття рішень, орга

PAGE 30

нізацію ефективного виробництва, керівництво діяльністю і мотивацію
діяльності працівників та контроль за їх діяльністю [537, с. 242].

Виходячи з цього, ми можемо визначити зміст поняття “функція” стосовно
органів місцевого самоврядування як уможливлену через використання
необхідних ресурсів діяльність, спрямовану на досягнення сформованих
цілей, тобто: діяльність органів місцевого самоврядування; роль, яку
виконують органи місцевого самоврядування в системі державного
управління України; залежність у вигляді соціальних процесів між
органами місцевого самоврядування і населенням території, яка перебуває
під їх юрисдикцією, тобто територіальною громадою.

Таким чином, під функцією будемо розуміти основні напрями діяльності
органів місцевого самоврядування щодо вирішення завдань місцевого
самоврядування (муніципальної діяльності).

Усі функції органів місцевого самоврядування можна поділити на дві
групи: 1) владні функції та 2) функції забезпечення громадських послуг.

До першої групи належать регулятивні, реєстраційні та дозвільні функції:
наприклад регулювання громадського життя через видання відповідних
загальнозобов’язуючих норм і правил, видача спеціальних дозволів і
ліцензій, реєстрація актів громадського стану чи інших актів,
передбачених законодавством.

До другої групи належать функції органів місцевого самоврядування по
наданню послуг населенню: відповідне забезпечення громадським
транспортом; забезпечення освітніх послуг; забезпечення медичних послуг;
комунальних послуг (збір і вивіз твердих побутових відходів, прибирання
території, водозабезпечення і водовідведен-ня тощо); експлуатація
житлового господарства.

Основна відмінність між владними функціями і функціями — громадськими
послугами полягає в тому, що перші виконуються тільки органами місцевого
самоврядування спеціально на те уповноваженими, а другі можуть
надаватися господарюючими об’єктами різних форм власності. Можна
погодитись з думкою, що завданням місцевого самоврядування є: 1)
зміцнення засад конституційного ладу України; 2) забезпечення реалізації
конституційних прав людини і громадянина; 3) створення умов для
забезпечення життєво важливих потреб та законних інтересів населення; 4)
розвиток місцевої демократії [292, с. 48]. Проте це визначення функцій
місцевого самоврядування не дає відповіді на два дуже важливих
запитання: 1) “хто або що

PAGE 31

визначає перелік основних напрямів діяльності органів місцевого
самоврядування?” та 2) “хто або що формує основу для подальшого розвитку
функції як такої?” Відповівши вичерпно на сформульовані запитання, ми
зможемо повніше осягнути соціальну природу функцій місцевого
самоврядування.

Відповідь на перше питання можна знайти безпосередньо у Законі України
“Про місцеве самоврядування України”. У ньому функції місцевого
самоврядування отримали юридичне закріплення у вигляді предметів відання
органів місцевого самоврядування. Такої думки дотримуються В. В.
Кравченко, М. В. Пітцик та І. М. Салій [292, с. 50]. Проте така
відповідь буде прийнятною тоді, коли станемо на позицію доктрини
англо-американської системи права (фрагментарне вирішення на
законодавчому рівні в окремих законах проблем правового регулювання
самоврядування).

Кожен орган місцевого самоврядування має свою множину функцій,
згруповану за ознаками однорідності, регуляції чи кореляції. Зазначимо,
що одна й та сама функція може бути по-різному виконана різними органами
системи місцевого самоврядування. Це означає, що можна говорити про
функціональні альтернативи, функціональні замінники чи функціональні
еквіваленти. Можна виділити ще й третю групу функцій — нульові функції,
які не впливають на стан системи. Таке тлумачення функцій є казуальним,
на відміну від телеологічного (цільового).

Функцію можна порівняти із соціальною субстанцією, яка видозмінюється
під впливом часу та потреб соціальних груп суспільства. У світі
ідеального функція існує як потенція, до якої, можливо, прагнуть або від
якої відмовилися, у той час як у матеріальному світі функція є
нормативно визначена і безпосередньо встановлює коло відання органів
публічної влади чи територіальних спільнот. У першому випадку ми можемо
говорити про наявність “потенційної” функції, у другому —
“активізованої” функції.

Потенційна функція є такою доти, доки не наступить час її активізації
шляхом волевиявлення законодавчого органу через прийняття відповідного
правового акта.

Така класифікація є первинною, оскільки формує подальше розуміння місця
та ролі функцій у системі суспільних явищ та їх вплив на формування
компетенції органів публічної влади, зокрема органів місцевого
самоврядування.

PAGE 32

Кожен орган місцевого самоврядування має певний визначений
“репертуарний” набір функцій, що мають ним реалізовуватися. При цьому
можливі функціональні альтернативи, тобто при фіксованій сукупності
структурних елементів, що складають орган місцевого самоврядування,
можливі різні варіанти наборів функцій.

Зазначимо, що повна функціональна єдність неможлива ні в одній системі
місцевого самоврядування, бо існує дисонуюче начало: що функціонально
для одного органу місцевого самоврядування чи елемента його структури,
те дисфункціонально може бути для іншого.

Під латентними функціями розуміємо неінтенціональні і неусві-домлені
соціальними акторами об’єктивні для органів місцевого самоврядування (чи
системи) наслідки їх дій.

Кожній функції відповідає визначена очікувана поведінка конкретного
органу місцевого самоврядування, закріплена культурою та забезпечувана
системою санкцій, легітимізованою нормативним зразком (актом).

Розглянемо функцію як основний напрям діяльності через процес її
здійснення. Тоді як будь-який процес, що передбачає три основні та
обов’язкові стадії — зародження, розвиток та припинення, актуалізовані
функції можна звести у три групи: нові, розвинуті та відмираючі.
Критерієм такого поділу є наявність позитивного суспільного досвіду,
практики діяльності органів публічної влади. Для прикладу, нові функції,
будучи нормативно визначені лише на рівні матеріальних правових норм, не
завжди на належному рівні забезпечені процесуальними (процедурними)
правовими нормами. На практиці відсутність таких норм спричиняє не лише
нерозуміння механізму здійснення даної функції, але й небажання їх
здійснювати. У той же час відмираючі функції хоча і супроводжуються
значною кількістю процесуальних норм, належним чином не застосовуються,
оскільки суспільство їх не потребує. У кінцевому результаті внаслідок
прийняття нового нормативно-правового акта нормотворець відмовляється
від того чи іншого предмета відання. Це стає зворотним боком процесу —
функція із стану актуалізації переходить у стан потенції. Таким чином
завершується процес “суспільної експлуатації” функції. Аналіз таких
функцій показує, що, втративши своє правове закріплення, вони
залишаються в суспільній свідомості як матеріал для подальшого
переосмислення і трансформації. Таке розуміння переходів “потенція” —
“актуалізація” — “активізація” — “по

PAGE 33

тенція” можна розцінювати як ідеальний стан речей у процесі кругообігу
функцій.

Цікаво те, що в цій ситуації тісно “співпрацюють” суспільна свідомість
та суспільна потреба. Суспільна свідомість є тим середовищем, де
трансформуються потенційні функції. Це своєрідна “чорна скринька”, у
якій зберігаються функції, що на сьогодні законодавчо не закріплені.

З’єднувальною ланкою між суспільною свідомістю і суспільною потребою є
органи публічної влади, до компетенції яких входить прийняття
нормативно-правових актів з питань врегулювання відповідних суспільних
відносин. В одних випадках це може бути парламент, в інших — органи
виконавчої влади або органи місцевого самоврядування.

Варто зазначити, що суспільна потреба обумовлюється рівнем розвитку
суспільства. Правильніше буде сказати, що суспільна потреба визначається
конкретним історичним періодом, якому властиві відповідні засоби
виробництва, культура виробництва, рівень освіченості суспільства,
політичні тенденції, соціально-економічний стан суспільства тощо.
Виокремлюючи чітко виражену потребу, суспільство вимагає від свого
представницького органу її санкціонування. Прикладом тут може бути те,
як на конкретному історичному розвитку держави суспільство домоглось від
неї виконання соціальної або природоохоронної функції.

На швидкість “санкціонування” потенційної функції, її актуалізації
безпосередній вплив має визначений у конституції, регламенті чи законах
нормотворчий процес та виборча система, яка сприяє віддзеркаленню
суспільних потреб у представницьких органах держави.

“Актуалізована” функція має бути обов’язково юридично визначеною. Проте
довго існувала практика, відповідно до якої, закріплюючи ті чи інші
функції органів публічної влади, законодавець не завжди їх узагальнював
у самих назвах. Результатом такого підходу є наукові дебати з приводу
самих назв функцій та їх правового наповнення.

Наведемо деякі функції місцевого самоврядування: 1) залучення населення
до участі у вирішенні питань місцевого та загальнодержавного значення;
2) володіння, використання та управління комунальною власністю; 3)
забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку
відповідної території; 4) надання соціальних послуг населенню; 5)
забезпечення законності, громадської безпеки, пра

PAGE 34

вопорядку, охорона прав, свобод і законних інтересів громадян; 6)
соціальний захист населення, сприяння працевлаштуванню громадян; 7)
захист прав місцевого самоврядування. Виконання, здійснення функції — це
реалізація послідовного процесу. Функція формалізується, розбивається на
окремі процедури, далі реалізується. Зрозуміло, що однотипні речі можна
алгоритмізувати і передати для виконання машині. У такому випадку
говорять про електронне врядування. Але управління — це поєднання
різноманітних дій — як творчих, так і рутинних. Не можна управляти
соціумом без емоцій, а е-уряду передаються лише типові, уніфіковані
процедури — однакові для всіх користувачів. Життя ж завжди складніше.
Його варіабельність призводить до того, що розв’язання проблем деяких
окремих людей неможливо втиснути у тісні рамки уніфікованих процедур.
Якби це було можливо, можна було б забезпечити демократію. Оскільки
такого не має, то шукають інші способи. Але ці способи є лише для
обраних, і вони є несправедливими з точки зору інших громадян.

Суть самоврядування не можна пізнати, тільки вивчаючи особливості його
правового регулювання на відповідному етапі розвитку законодавства.
Потрібно також розуміти і процеси, які відбуваються у суспільстві з часу
його виникнення. Отже, відшукавши витоки місцевого самоврядування,
відшукаємо й витоки його функцій. Що є вихідним началом у розвитку
функцій як суспільного явища? З точки зору сучасної правової доктрини —
нормативно-правовий акт, яким визначено не лише перелік функцій, але й
охарактеризовано їх правовий зміст. Але чи означає це, що до прийняття
відповідного нормативно-правового акта така функція не існувала взагалі?
Цікаво, що коли порівняти соціальну природу органів державної влади та
самоврядних інституцій на різних історичних етапах розвитку, то можна
зауважити цілу низку явищ, які повторюються. Такими явищами є функції.
Не раз може проходити видозміна форми виразу функції або оболонки, проте
ядро функції залишається ідентичним. Для прикладу, оборонна функція
характерна як для перших державних утворень, так і для сучасних держав.
Інша річ, що на різних етапах суспільного розвитку функція, як необхідна
ознака органу публічної влади або держави — вищої форми самоорганізації
населення, мала специфічне найменування або нормативно-правове
врегулювання. Таким чином, протягом всього розвитку людства ми можемо
спостерігати “слід” конкретної функції, навіть якщо проходили
трансформації її зовнішнього вираження.

PAGE 35

Коли і як виникають соціальні дії, які з появою місцевого самоврядування
стають його функціями? Чи правильно говорити про те, що ці функції
існували ще до виникнення місцевого самоврядування? Для відповіді на ці
запитання звернемося до організаційних першо-початків суспільства.

Перший етап — самоорганізація з властивими їй протофункціями. Під
протофункцією розуміємо будь-яку соціально значущу дію, будь-яку
діяльність соціальної системи, що самоорганізовується. Хаотична,
система, що самоорганізовується, породжує соціальні прото-функції, які
її, впорядковуючи, врівноважують.

Версифікація еволюційних перспектив самоорганізованої системи
обумовлюється її автономністю, яка відкриває можливість формування
розгалуження альтернативних шляхів її розвитку.

Під соціальною системою, що самоорганізовується, розуміємо систему,
здатну при зміні внутрішніх чи зовнішніх умов її функціонування
зберігати чи вдосконалювати свою організацію, враховуючи попередній
досвід. Розрізняють такі типи систем, що самоорганізову-ються:
саморегульовані; самонастроювані; системи, що самонавчаються; системи,
що самоалгоритмізуються.

Системи, що самоорганізовуються, нині найменш вивчені. Досі не вдалося
виявити специфічні, властиві тільки системам, що самоорга-нізовуються,
зв’язки, співвідношення між її елементами, з’ясувати механізм управління
зміною цих зв’язків. Зрозуміло, що власне цей механізм визначає характер
самоорганізації, управляє нею. Більшість дослідників вважає, що цей
механізм — певний логічний закон, ідеал, якому слідує система.

З точки зору філософії постмодернізму в основі феномену самоорганізації
нестабільної соціальної системи лежить презумпція креативного потенціалу
незваженого соціуму. При цьому природа процедур самоорганізації є
біфуркаційною, а випадкові флуктуації в динамічних процесах мають
фундаментальний статус. Макротрансформації є продуктом кооперативних
взаємодій їх складових на мікрорівні.

Вся система як нефінальна версія конфігурування незваженого соціального
середовища характеризується через поняття “структу-рації”, що фіксує
нонфінальність її структурної організації, її відкритість радикальним
трансформаціям. Процесуальність самоорганізації цієї соціальної системи
реалізується в межах визначеного семантичного поля можливого через
послідовну зміну форм ор

PAGE 36

ганізації, кожна з яких не є жорстким наслідком розгортання попередніх
форм організації системи.

Самоорганізоване соціальне середовище слід розглядати не як інертний
об’єкт, що змінюється під впливом зовнішніх факторів, а як об’єкт
здатний до самоорганізації, що проявляє при цьому свою “волю”, тобто
самоорганізація проявляється самовільно як невід’ємна властивість
будь-якого соціального середовища за відсутності будь-яких зовнішніх
організуючих впливів.

На сьогодні накопичено деякий позитивний досвід, який розкриває
особливості функціонування самоорганізованих систем. Можна на його
підставі говорити про імовірний (прогностичний) результат функціонування
таких систем, які перебувають у стані трансформації. І не можна,
аналізуючи тільки зміни в елементі, передбачати зміни в цілому, бо новий
стан системи виникає як непередбачуваний системний ефект.

Іманентне включення в процес самоорганізації фактора випадкової
флуктуації робить принципово неможливим передбачення майбутніх станів
системи, виходячи зі знання її теперішнього стану, оскільки дуже часто
відгук системи на збурення є неочікуваним.

Спільна дія стохастичних і детермінуючих сил (випадковість і
необхідність) переводить систему з одного стану в інший. Траєкторія, за
якою еволюціонує система, характеризується чергуванням стійких областей,
де домінують детерміністські закони, і нестійких областей поблизу точок
біфуркації, де перед системою відкривається можливість вибору одного з
кількох варіантів майбутнього. Поблизу точок біфуркацій основну роль
відіграють флуктуації чи випадкові елементи, а в інтервалах між
біфуркаціями домінують детерміністські аспекти.

У рамках наведеного розуміння детермінаційних залежностей не можна
однозначно спрогнозувати майбутній стан системи. Принагідно зауважимо,
що соціальна система безмежно продуктивна (щодо форм самоорганізації) і
певною мірою непередбачувана.

Нелінійний тип детермінізму не передбачає фіксації зовнішнього відносно
розглядуваної системи об’єкта в якості причини її трансформації, що
означає відмову від ідеї примусової казуальності. Трансформаційний
процес інтерпретується як самоорганізаційний.

За самоорганізації не зовсім коректно говорити про еволюцію, бо кожен
наступний стан не пов’язаний з попереднім.

Соціальні системи, що самоорганізовуються, — це цілісність, яка,
моделюючи хаос, творить сама себе, оформляючись відповідно до

PAGE 37

ритмів внутрішніх і зовнішніх імпульсів. Принагідно зауважимо, що
соціальні системи, які самоорганізовуються, володіють іманентним
креативним потенціалом самоорганізації, тобто містять у собі потенційні
можливості нескінченного числа нових організаційних трансформацій.
Системи, які самоорганізовуються, — децентровані.

Можна розрізняти системи, що самоуправляються (далі: ССУ) та системи, що
самоорганізовуються (далі: ССО). Маючи однакову природу, ці системи
різняться кваліфікуючими компонентами.

Кожна соціальна система характеризується певним набором параметрів.
Вивчаючи системи, ми аналізуємо стан цих параметрів. Слід виробити
понятійні засоби для аналізу цього типу системної організації.

Динаміка самоорганізації соціальних систем визначається співдією
зовнішніх детермінаційних процесів і переборення передпо-рогових форм
стихійних процесів, що задають нестійкі параметри функціонування
визначеної системи, відкриваючи можливості нових форм її впорядкування.

Неврівноважений стан системи внаслідок незначних випадкових флуктуацій
відкриває можливості радикально нових форм і шляхів її розвитку. Форми
самоорганізації соціального середовища отримуються через
самовпорядкування передпорогових форм стихійних процесів. Ці нові форми
є аналогом дисипативних структур, що виникають у процесі
самоорганізації. Завдяки їм коректно говорити тільки про ймовірнісний
прогноз соціальної динаміки. Непередбачуваність основана на іманентній
креативності передпорогових форм стихійних процесів. Можна сказати, що
вони є атрибутами управлінської дії.

Самоорганізація є іманентною властивістю соціальних систем і полягає у
впорядкуванні певним чином соціальних зв’язків на базі існуючих
ресурсів. Зміна обсягу ресурсів, якими володіє в цілому така система,
призводить до перевпорядкування соціальних зв’язків. Принципи
перерозподілу цих ресурсів визначають механізм самоорганізації. Для
досягнення вироблених цілей завдання органів місцевого самоврядування
полягає через корегування розподілу ресурсів (фінансово-матеріальних,
морально-етичних, духовних, інформаційних та ін.) з урахуванням
механізмів державного управління синхронізувати свої дії з
функціонуванням механізмів самоорганізації та самоуправління.

Другий етап — самоуправління. На певному етапі процесу розвитку та
збільшення соціального капіталу (соціальних зв’язків) у системі, що
самоорганізовується, зароджується самоусвідомлення. Система
са-моусвідомлюється як така, виробляє власні цілі й організовує

PAGE 38

діяльність. Об’єктом управління є вся система. Роль центру виконує сама
система. На цьому етапі через самоусвідомлення виробляється розуміння
блага системи. Центром (тобто самою системою) визначаються функції, які
реалізовуються свідомо з використанням ресурсів системи. Система, яка
ставить цілі, відповідно перерозподіляє наявні ресурси, пригнічуючи або
стимулюючи розвиток окремих функцій.

На цьому етапі домінує вербальний (нарративний) опис функції. Може
зустрічатися письмовий. Проте така фіксація не обов’язкова.

Соціальна система, що самоуправляється, характеризується насамперед
наявністю семантично центрованої та стабільно визначеної структури.
Система, що самоорганізується, характеризується наявністю нелінійної
організації цілісності, яка залишає можливість реалізації її
внутрішнього креативного потенціалу самоконфігурації. У цій динамічній
соціальній системі відсутній центр свідомої дії. Інакше кажучи, це —
де-центрована система. Динамічність та хаос породжують протофункції.

Ці системи різняться за критерієм організаційних принципів механізмів їх
часового розгортання і мають низку відмінностей. По напрямку дії
протофункція приводить систему у врівноважений стан чи виводить з
рівноваги. Система описується матрицею соціальних параметрів. Умовно
протофункції, залежно від параметрів, можна розділити на два типи —
позитивні та негативні. Позитивними є ті, що повертають систему у стан
рівноваги, а негативними — які виводять систему зі стану зваженості і
скеровані на руйнацію існуючої системи. Негативні протофункції можна
назвати протодисфункціями.

Третій — самоврядування. На цьому етапі діють усі механізми, які були
характерні для систем, що самоорганізовуються і самоуправлін-ських
систем. Але тепер центр системи локалізується. На попередньому, другому
етапі (самоуправління) функцію центру виконувала вся система, а на
першому центр взагалі був відсутній. Поява локалізованого центру є
усвідомленою дією системи. Локалізований центр формується як апарат, що
управляє. Починають формуватися лінійні моделі управління. Фактично ми
динамічною (нелінійною) соціальною системою управляємо лінійними
методами. На цьому етапі держава відповідно до своїх цілей, цінностей
тощо відбирає функції та передає їх реалізацію місцевому самоврядуванню,
тобто держава виділяє існуючі функції і дає ресурси для їх посилення.
Коли держава ставить мету розвитку, то через внесення хаосу виводить із
рівноваги соціальні системи і примушує їх до трансформації. Відбувається
свідоме управління розвитком. Локалізований центр починає вже

PAGE 39

ззовні управляти даною системою. Збільшується детермінованість системи.
На цьому етапі обов’язково є фіксований нормативний акт, у якому
закріплена функція. Така фіксація обумовлюється потребою однакового
розуміння, застосування та тлумачення акта. Наголос слід зробити і на
творчій силі суспільної культури. Якраз вона відбирає функції, які
санкціонуються для подальшого посилення.

Поява місцевого самоврядування обумовлюється цілеспрямованим процесом
людської діяльності, у результаті якої визначаються пріоритети місцевого
розвитку та здійснюється узгодження інтересів локальних (територіальних)
із загальнодержавними (загальнонаціональними) інтересами. Цей процес
потрібно розглядати як діяльність по узгодженню інтересів держави з
інтересами жителів окремих її адміністративно-територіальних утворень
щодо визначення пріоритетів власного розвитку та їх нормативно-правового
(як правило, конституційного) врегулювання. Провівши нормативно-правове
визнання цих пріоритетів та встановивши механізм їх реалізації, держава
покладає на місцевих жителів та на сформовані ними місцеві органи
публічної влади (самоврядної) виконання відповідних функції, соціальна
природа яких надзвичайно складна.

Функції місцевого самоврядування реалізовуються через систему місцевого
самоврядування, яка є їх носієм і в якій основне діяльнісне навантаження
припадає на функціонування підсистеми, що складається з органів
місцевого самоврядування. У цій підсистемі кожен із зазначених органів
має своє призначення, зумовлене функціями місцевого самоврядування.

Але розподіл функцій місцевого самоврядування між органами місцевого
самоврядування не є дискретним, хоч кожен з них в межах наділеної
компетенції виконує певну частину роботи з реалізації функцій місцевого
самоврядування. А “розмазаність” функцій спричиняє необхідність побудови
функціональних систем.

Дослідження проблеми функцій місцевого самоврядування потребує
врахування цілого комплексу питань філософського,
соціально-економічного, політико-правового та адміністративного
характеру.

Система цінностей та ресурси є критеріями формування функцій місцевого
самоврядування. Зазначимо, що найголовніші функції місцевого
самоврядування на сьогодні визначені Європейською хартією
самоврядування. Принципи, які лежать в основі таких функцій, окреслені
нами раніше. Саме у Європейській хартії самоврядування акцентується
увага на тому, що органи самоврядування повинні зас

PAGE 40

тосовувати норми, які гарантують політичну, адміністративну і фінансову
автономність місцевої влади [170].

Отже, як бачимо, йдеться про політичні, адміністративні й фінансові
функції. Насправді палітра функцій місцевого самоврядування є набагато
різноманітнішою. Особливо це стосується періоду реформування економіки.
Саме у цей період місцевому самоврядуванню України мають бути притаманні
такі функції, без реалізації яких неможлива побудова демократичного
суспільства, але які вже не потрібні розвиненим демократичним
суспільствам.

Розуміння природи функцій пов’язане зі структурно-функціональним
аналізом, тобто таким поясненням місцевого самоврядування, як соціальної
системи, за якого досліджуються її елементи і залежності між ними в
рамках цілого. На нашу думку, класифікувати функції органів місцевого
самоврядування можна за кількома критеріями.

1. За напрямами діяльності органів та посадових осіб місцевого
самоврядування розрізняють внутрішні, зовнішні та регенеративні функції.

Характерним для внутрішніх функції є те, що предметом
нормативно-правового регулювання органів місцевого самоврядування та їх
посадових осіб є лише територіальна громада та територія, на яку
поширюється їх юрисдикція. Такими функціями є координація діяльності
усіх підприємств, організацій і об’єднань, громадян при її направленості
на вирішення питань економічного і соціального розвитку відповідної
території; контроль за збереженням та раціональним використанням
природних багатств у межах певної території, а також забезпечення
дотримання законів, охорони громадського порядку, прав і свобод
громадян.

Зовнішні функції здійснюються шляхом урегулювання взаємовідносин із
органами державної влади, міжнародними організаціями, узгодження
місцевих інтересів з регіональними і державними інтересами та потребами.

Регенеративна, або самовідновлювальна функція є однією з важливих,
оскільки забезпечує процес самовідновлення системи місцевого
самоврядування в цілому чи її окремих складових зокрема на рівні
відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

2. За тривалістю діяльності органів та посадових осіб місцевого
самоврядування розрізняють постійні та тимчасові функції.

Постійними функціями є ті, без яких втрачається сенс самоврядування,
наприклад, реалізація гарантованого державою права на

PAGE 41

створення реальної здатності територіальної громади вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Тимчасові функції характерні для конкретного етапу розвитку держави. Для
прикладу, в умовах формування сучасних ринкових відносин діяльність
суб’єктів державотворчого процесу скеровується на пошук дієвих структур
і механізмів місцевого самоврядування, які забезпечували б
збалансованість державних інтересів з територіальними та, відповідно,
регулювали б процеси економічного і соціального розвитку. Тому на перший
план виступають такі функції, як контроль над галузевими та
міжгалузевими монополіями, трансформація форм власності, розподільчі
функції тощо.

3. За видом діяльності органів та посадових осіб місцевого
самоврядування визначають політичні, економічні, соціальні, екологічні,
інформаційні, культурні, побутові, виховні та інші функції.

Політичні функції реалізують при наданні територіальним органам
місцевого самоврядування прав прийняття певних нормотвор-чих і
виконавчих актів, чинних у межах підвідомчих їм територій.

Традиційно до економічних функцій зараховують: формування місцевих
бюджетів; управління торгівлею, громадським харчуванням, побутовим
обслуговуванням населення, транспортним і готельним господарством тощо.
Розвиток суспільних відносин останнього десятиріччя обумовив появу нових
економічних функцій — управління комунальним майном; участь у створенні
вільних економічних зон [198, п. 46 ст. 26; п. 25 ст. 43]; регулювання
земельних відносин; надання допомоги населенню в реалізації лишків
сільськогосподарської продукції та ін.

Серед соціальних функцій чи не найважливішою є управління зайнятістю на
місцевому рівні, яке поступово посилюватиметься в напрямі створення так
званого “гнучкого” ринку праці на місцях; не менш важливою є функція
взаємодії органів місцевого самоврядування з профспілками й
роботодавцями щодо впливу на рівень заробітної плати та стимулювання
попиту на робочу силу; дуже важливими соціальними функціями є моніторинг
рівня життя населення, яке проживає на підвідомчій території, сприяння
забезпеченістю населення об’єктами соціальної інфраструктури тощо.

Екологічні функції охоплюють діяльність органів місцевого
самоврядування, спрямовану на формування сприятливої екологічної
ситуації на підвідомчій території.

PAGE 42

Інформаційна функція здійснюється через надання населенню вичерпної
об’єктивної та достовірної інформації. Вона забезпечує не лише
“прозорість” влади, але й скерована на залучення всіх жителів певної
території, окремих трудових колективів, громадських організацій чи
громадян до розробки, прийняття та реалізації актів у формі
розпорядження голови, рішень ради чи місцевого референдуму з питань
розвитку підвідомчої території.

Серед іншого можна виділити культурні, побутові, виховні та інші
функції.

4. По кваліфікованості дій керівних осіб чи органу місцевого
самоврядування в цілому розрізняють висококваліфіковані,
середньо-кваліфіковані та низькокваліфіковані функції. Так, в органах
місцевого самоврядування повинні бути задіяні висококваліфіковані
працівники, здатні до визначення політичних і стратегічних цілей
розвитку території громади, до планування (прогнозування) розвитку
місцевого господарства, до розроблення конкретних рішень, організації їх
виконання, до високої обґрунтованості, мотивації рішень та контролю за
їх реалізацією. Тоді функції керівних осіб чи органів місцевого
самоврядування будуть висококваліфікованими. На жаль, в органи місцевого
управління нерідко потрапляють випадкові люди з низьким рівнем знань.
Тоді ініціативу у вирішенні більшості питань перехоплюють окремі творчі
керівники, так звані практики, тобто ті, хто безпосередньо займається
самоврядуванням, хто задіяний в активну практичну роботу місцевих
органів влади і бачить її недоліки, прагне раціональних змін системи
управління, але хто, як правило, зловживає наділеною владою. Такі дії
можна кваліфікувати як серед-ньокваліфіковані функції. І
низькокваліфіковані функції притаманні таким органам місцевого
самоврядування, які укомплектовані малограмотним та малоініціативним
персоналом.

Методи діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування
визначаються адміністративними, економічними, організаційними функціями.
Адміністративні функції реалізуються на основі застосування наказів,
розпоряджень, вказівок органу місцевого самоврядування чи керівної
особи. Економічні функції здійснюються через використання органом
місцевого самоврядування економічних важелів, наприклад системи місцевих
податків.

Функції місцевого самоврядування є надзвичайно динамічні. Деякі з них
можуть зникати через непотрібність. На заміну їм приходять нові функції,
що є своєрідною відповіддю на вимоги часу. Безумовно, поява нових
функцій вимагає реорганізації окремих існуючих структурних

PAGE 43

підрозділів органів місцевого самоврядування. Під нові перспективні
функції створюються відповідні програми розвитку території та нові
управлінські підрозділи (центри зайнятості, фонди допомоги молодим
спеціалістам), а також інформаційна база даних. Звичайно, поява нових
функцій пов’язана також із застосуванням нових організаційних форм і
методів управління органами місцевого самоврядування.

Структурно-функціональне дослідження, на нашу думку, — найбільш вдалий
шлях розкриття змісту діяльності органів місцевого самоврядування. Воно
сприяє проникненню у політико-правову природу цих суб’єктів місцевого
самоврядування, розкриттю обсягу, характеру і змісту їх діяльності. Лише
за допомогою поняття функцій місцеве самоврядування, як феномен
конституційного права, набуває конкретної визначеності.

Між органами місцевого самоврядування і функціями (множинами функцій)
існує певний зв’язок: тип органу визначає тип його функції і навпаки.
Правда, це співвідношення не є ізоморфним, хоч якась конкретна функція
може бути виконана лише визначеним типом органів місцевого
самоврядування, і навпаки.

Оскільки характер функції визначається природою об’єкта, по відношенню
до якого вона виконується, то методологічно важливо вичленити цей
об’єкт. Об’єкт як цілісність визначає і специфіку функції. Так, функції
місцевого самоврядування по відношенню до територіальної громади,
соціальної групи чи особи до певної міри відрізняються між собою.

Як ми вже відзначили, виходячи із призначення місцевого самоврядування —
вирішувати питання місцевого значення, основною функцією місцевих рад,
утворених ними органів, обраних територіальною громадою сільських,
селищних, міських голів є забезпечення оптимального
соціально-економічного та культурного розвитку відповідних
територіальних громад через розвиток особистості. Виконуючи цю функцію,
взаємодіючи між собою, зазначенні суб’єкти місцевого самоврядування
координують діяльність інших інституцій з метою об’єднання їх зусиль у
здійсненні соціально-господарського та культурного будівництва.

З урахуванням місцевих умов та особливостей місцеві самоврядні органи
можуть перерозподіляти між собою на підставі договорів окремі
повноваження (функції) та власні бюджетні кошти [198, п. 7 ст. 16].

Представницькі самоврядні органи за ініціативою жителів вправі дозволяти
створювати органи самоорганізації населення і навіть наділяти їх,
звичайно ж для вирішення соціально-економічних, куль

PAGE 44

турно-побутових, освітніх та інших проблем, частиною власної
компетенції, фінансів, майна.

Місцеві представницькі самоврядні органи, як одна з головних підвалин
демократичного режиму, найближчий до громадян рівень управління,
обираючись жителями громади таємним голосуванням на основі прямого,
рівного, загального виборчого права, виконують функцію забезпечення
реальної участі жителів територіальних громад у вирішенні
суспільно-державних справ. При виконанні цієї функції, як і
вищесформульованої, місцеві ради, міські голови взаємодіють з іншими
інституціями системи місцевого самоврядування, себто органами
самоорганізації населення, територіальними органами об’єднань громадян
(політичні партії, громадські організації та ін.). Розгалужена мережа
останніх посилює процес цілеспрямовуючо-го впливу на органи місцевого
самоврядування як суспільства в цілому, так і територіальних громад
зокрема. Через взаємодію з системою добровільних громадських об’єднань
зміцнюється організаційний зв’язок місцевого самоврядного представництва
з населенням, яке є джерелом місцевої влади. А відтак при їх вмілій
взаємодії створюються кращі умови для досягнення поєднання особистісних
та групових інтересів, представлених громадськими об’єднаннями, з
загальними інтересам територіальної громади.

Логічно наступною функцією місцевих рад, міських голів є формування і
остаточне висловлення ними волі та інтересів територіальної громади.
Зрозуміло, у формуванні волі жителів громади беруть участь усі суб’єкти
системи місцевого самоврядування. Однак остаточне оформлення
волевиявлення громади — прерогатива її представницьких органів, які
видають правові акти, обов’язкові до виконання всіма членами
територіальної громади. Тому і Закон “Про місцеве самоврядування в
Україні” характеризує представницький орган місцевого самоврядування як
виборний орган, що складається з депутатів та наділяється правом
представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені
рішення [198, ст. 1].

Наступною, як на нашу думку, самостійною за змістом функцією
представницьких органів місцевого самоврядування є функція контролю у
визначених законодавством межах за діяльністю інших елементів системи
місцевого самоврядування. Так, обов’язковою попередньою умовою щодо
функціонування органів самоорганізації населення є дозвіл відповідної
місцевої ради [198, ст. 14]. Рівно ж місцеві ради вправі достроково
припинити повноваження органів самоорганізації населення у разі
невиконання рішень сільської, селищної, міської, ра

PAGE 45

йонної у місті ради, її виконавчого комітету, загальних зборів громадян
або невиконання своїх власних повноважень [198, ст. 80].

1.3. Сутність методів діяльності органів місцевого самоврядування

Ще одним конкретним об’єктом дослідження є методи діяльності органів
місцевого самоврядування. З’ясування їх суті неможливе без розуміння
змісту поняття “метод” в якнайширшому розумінні слова.

Отже, метод (від гр. methodos) — 1) спосіб пізнання, дослідження явищ
природи і суспільного життя; 2) прийом чи спосіб дії [566, с. 315]. Це
також і шлях чи спосіб досягнення певних результатів у пізнанні та
практиці. Таким чином, методи діяльності органів місцевого
самоврядування — це, по-перше, прийоми, способи дій у процесі
управління, а по-друге — це способи пізнання змін у суспільному житті
громадян в результаті реалізації управління. Очевидно, що перша і друга
група вказаних методів діяльності будь-якого органу управління, в тому
числі і самоврядного, визначається методом науки управління загалом і
науки місцевого самоврядування зокрема. Що ж розуміють під методом науки
управління?

Загальновідомо, що кожна наука має власний метод, під яким розуміють
систему правил, прийомів і способів пізнання об’єкта її дослідження.
Метод науки — “це спосіб, підхід, інструмент, яким користується певна
наука для дослідження закономірностей, що становлять її предмет. Це
набір різноманітних засобів, які використовуються у тій чи іншій науці і
дають можливість всебічно пізнати її предмет. Тут під методом
теоретичного дослідження розуміється сукупність прийомів досягнення
поставленої наукою мети чи вирішення конкретного дослідницького
завдання, а під методологією — вчення про використовувану в певній науці
систему наукових понять, ідей і методів їх реалізації, що збагачують
практичний досвід і відображують закони процесів, тобто процесів
управління. Система наукових понять, доповнених методами теоретичних
досліджень, тобто їх методологією, утворює теорію управління” [376, с.
39].

На нашу думку, метод науки управління — це спосіб пізнання суспільних
територіальних систем певного ієрархічного рівня для виявлення їх
реакцій на свідомі цілеспрямовані впливи з боку суб’єктів (органів)
управління на людей з метою спрямування їх дій, отримання бажаних
результатів.

PAGE 46

Таке визначення методу науки управління визначає і методи діяльності
органів місцевого самоврядування. Зазначимо, що методи діяльності
органів місцевого самоврядування визначаються також і методом науки
місцевого самоврядування, який є, на нашу думку, сукупністю способів і
прийомів всебічного пізнання місцевого самоврядування як суспільної
реальності. Він зумовлений конкретно-історичним рівнем пізнання і
практики.

Сказане свідчить, що структуру методу місцевого самоврядування, як і
будь-якої іншої науки, можна представити у вигляді трьох блоків:

• теоретичного — світоглядні положення, концепції і теоретичні принципи,
які становлять зміст пізнання;

• методичного — методичні прийоми, котрі відповідають специфіці
предмета, що вивчається;

• технічного — прийоми, які застосовуються для фіксації фактів,
спрямування ходу дослідження, оформлення його результатів.

У складі першого, тобто теоретичного блоку — загальні методи дослідження
явищ і процесів у сфері управління та самоврядування. Ці методи
використовуються науковцями, що досліджують сферу управління, місцевого
самоврядування, в тому числі діяльність органів місцевого
самоврядування, з одного боку, самими працівниками органів місцевого
самоврядування з метою отримати надійний пласт знань про особливості
застосування цих методів у найрізноманітніших ситуаціях — з другого, і
громадянами для порівняння фактичних результатів діяльності працівників
органів місцевого самоврядування з очікуваними, можливими — з третього.

Застосування загальних методів неможливе без володіння принципами
наукового мислення, найважливішими з яких є індукція (умовивід від
фактів до деякої гіпотези), дедукція (ланцюжок умовиводів, ланки якого
зв’язані логічною послідовністю), аналіз (розчленування об’єкта явища на
елементи), синтез (поєднання, з’єднання різних елементів об’єкта, явища
в єдине ціле), аналогія (відповідність, подібність об’єктів, явищ в
будь-яких властивостях; умовивід про менш знаний об’єкт, явище по більш
знаному, якщо вони входять в однорідну групу), експеримент (дослідне
відтворення об’єкта пізнання, перевірка гіпотез), спостереження
(ціленаправ-лене вивчення, сприйняття, зумовлене поставленою задачею;
систе

PAGE 47

матичний збір даних по об’єкту, явищу), порівняння (співвідношення між
двома об’єктами, явищами, яке дозволяє виявити загальне і особливе).

У число загальних методів для дослідження сфери управління зараховують:
соціологічний, системний, традиційний, комплексний, історичний,
культурологічний, біхевіористичний, інституційний методи. При цьому:

• соціологічний метод характерний тим, що управління розглядає
насамперед як спільну діяльність людей.

• системний метод розглядає організацію як цілісне явище, всі складові
якої пов’язані цілями, функціями, принципами, методами, структурами,
процесами, кадрами і матеріально-технічним забезпеченням. Ця єдність
взаємодіє з іншими системами, реагує на стимули середовища і завдяки
зворотному зв’язку дістає інформацію про вплив своїх реакцій, але її
внутрішні зв’язки міцніші, ніж зв’язки з зовнішніми системами;

• традиційний метод концентрує свою увагу на цілях адміністрації —
сприяти ефективності (досягнення бажаних організаційних цілей) і
продуктивності досягнення цілей (без зайвих затрат) та завданнях —
раціоналізації та розроблення ефективного зв’язку між засобами і цілями;

• комплексний метод передбачає залучення всієї сукупності методів
відповідних наук у ході вивчення процесів здійснення самоврядування,
використання у процесі вивчення комплексу різних галузей наукових знань;

• історичний метод ґрунтується на тому, що і інститути управління, і
управлінські знання постійно удосконалюються. їх стан у кожний
історичний період визначається конкретними історичними факторами,
притаманними цим періодам. Ось чому для правильної оцінки стану та
визначення напрямів розвитку науки управління потрібно знати історію та
фактори, що впливають на її розвиток;

• культурологічний метод встановлює залежність управлінської поведінки
від рівня культурного середовища суспільства;

• біхевіористичний метод сформований під впливом психології і розглядає
організацію передусім як соціальну систему, в якій розвиваються
стосунки, конфлікти й зв’язки, що їх керівник не завжди спроможний
зрозуміти й проконтролювати. На відміну

PAGE 48

від інших методів, біхевіористичний метод більше зосереджується на
людях, їх взаємозв’язках і співпраці. Він наголошує на розвитку інтуїції
та розуміння, які спираються на емпіричні дослідження, спонукаючи
управлінців та науковців досліджувати нераціональні й раціональні,
неформальні й формальні аспекти поведінки. Біхевіористичний метод
ставить своїм завданням пояснити, чому люди поводяться саме так, а не
інакше, і чому в результаті саме таким чином функціонують системи та
протікають управлінські процеси. • інституційний метод зосереджується
на управлінських структурах (державних, самоврядних) і
формально-правових рисах політичної системи, нехтуючи зв’язками між
важливими інституційними структурами і змістом державної політики [376,
с. 39-41]. На нашу думку, до цієї групи загальних методів слід
зарахувати і традиційні методи, які використовують в наукових
дослідженнях з початком розвитку науки як такої. Найважливішими з них є
літературний (відбір і аналіз літературних джерел, що тією чи іншою
мірою стосуються об’єкта, явища вивчення), описовий (один з найдавніших,
що застосовується при вивченні будь-яких об’єктів, у тому числі й
місцевого самоврядування як суспільної реальності; при цьому широко
використовується описова статистика у вигляді наборів числових даних, що
характеризують ту чи іншу ситуацію), статистичні (зокрема, знаходження
функціональних залежностей між значеннями факторних і результативних
ознак) та інші методи.

Другим блоком методів, що стосуються діяльності органів місцевого
самоврядування, є методичний, який, як вже згадувалося, охоплює
методичні прийоми, котрі відповідають специфіці предмета, що вивчається.

Цей блок також розпадається на дві групи. Перша визначає діяльність
органів самоврядування загалом. До її складу можна зарахувати,
наприклад, метод правового регулювання, який характеризується колом
суб’єктів, які держава визнає правоздатними і дієздатними; змістом та
обсягом правового статусу суб’єктів певних відносин; порядком
формування, встановлення юридичних прав і обов’язків суб’єктів; ступенем
визначеності змісту юридичних прав і обов’язків; співвідношенням
основних регулятивних засобів впливу на поведінку — повноважень
(дозволів), обов’язків та заборон; по

PAGE 49

рядком (процедурою) здійснення юридичних прав та обов’язків; способами
примусового забезпечення прав і обов’язків [234, с. 139].

Друга група детермінує діяльність працівників органів самоврядування в
найрізноманітніших сферах. Відбір конкретних методів до цієї групи
визначається питаннями, що охоплюються сферою компетенції органів
місцевого самоврядування. Постановка таких питань та розв’язання їх
вимагає володіння працівниками органів місцевого самоврядування групою
конкретних методів (табл. 1.2).

Таблиця 1.2

Конкретні методи діяльності органів місцевого самоврядування

Питання, що в компетенції органів місцевого самоврядування Найголовніші
конкретні методи

1 2

Місцеві фінанси Метод фінансово-економічного аналізу та прогнозування

Соціально-економічний розвиток населених пунктів Метод стратегічного
планування та прогнозування, методи факторного аналізу, методи
визначення конкурентоспроможних переваг розвитку населеного пункту,
методи моделювання, конструктивні економічні обчислення

Планування і забудова населених пунктів Методи районного планування та
містобудівництва, нормативні методи, методи просторового аналізу, методи
моделювання, картографічні методи

Комунальне землекористування і використання місцевих природних ресурсів
Методи економічної оцінки землі та природних ресурсів, методи визначення
демографічної ємкості території, виходячи із запасів питної води та
інших ресурсів, картографічні методи, конструктивні економічні
обчислення

Управління об’єктами комунальної власності Методи економічної оцінки
об’єктів комунальної власності, методи фінансово-економічної оцінки
функціонування об’єктів комунальної власності

PAGE 50

Продовження табл. 1.2

1 2

Догляд за дорогами місцевого значення та їх будівництво Методи
визначення ефективності капітальних та експлуатаційних затрат об’єктів
транспортної інфраструктури, нормативні методи

Каналізація, електро-, газо- й водопостачання, освітлення населених
пунктів Методи визначення ефективності капітальних та експлуатаційних
затрат об’єктів інженерної інфраструктури, нормативні методи

Житлове будівництво Методи визначення ефективності капітальних та
експлуатаційних затрат житлових будівель, нормативні методи

Робота місцевого громадського транспорту, благоустрою парків і садів
Методи оцінки забезпечення населення громадським транспортом, методи
соціальної оцінки створення комфортного середовища життєдіяльності
населення, нормативні методи

Утримання кладовищ та надання ритуальних послуг Методи соціальної роботи
з населенням, методи економічної оцінки землі

Робота дошкільних установ, закладів початкової і середньої освіти Методи
оцінки ефективності функціонування закладів освіти, нормативні методи
визначення потреби в потужності закладів освіти, в кількості вихователів
та вчителів

Надання медичної допомоги комунальними закладами охорони здоров’я Методи
оцінки ефективності функціонування закладів охорони здоров’я, нормативні
методи визначення потреби в потужності закладів охорони здоров’я, в
кількості медичного персоналу

PAGE 51

Закінчення табл. 1.2

1 2

Робота комунальних закладів культури, фізкультури і спорту та туризму
Методи оцінки ефективності функціонування закладів культури, фізкультури
і спорту та туризму, нормативні методи визначення потреби в потужності
закладів культури, фізкультури і спорту та туризму, в кількості
працівників в них

Працевлаштування і організації громадських робіт Методи економіки праці,
методи соціально-економічного аналізу і прогнозу, ідеологічні методи

Окремі питання охорони довкілля, громадського порядку, пожежної охорони
та довкілля Методи оцінки безпеки населення, методи попередження
аварійних ситуацій

Як видно з переліку методів, поданих у табл. 1.2, вони розробляються на
ґрунті інших наук, а саме: економіки, регіональної економіки,
містобудівництва і планування, будівництва, архітектури тощо. Це,
безумовно, висуває специфічні вимоги до знань, вмінь і навичок
працівників органу місцевого самоврядування. З іншого боку, в межах
місцевого самоврядування має відбуватися удосконалення цих методів. Так,
застосування методів фінансово-економічного аналізу і прогнозу в
традиційних аспектах може допомогти місцевому самоврядуванню чітко
окреслити повноваження в бюджетній сфері, у сфері управління комунальним
господарством і майном, у сфері контролю за діяльністю місцевих
адміністрацій.

Наприклад, внаслідок недосконалості методики планування дохідної частини
місцевих бюджетів показники загального плану надходжень до них
коливаються від 30 до 110 відсотків (дані секретаріату Комітету
Верховної Ради України з питань бюджету за перше півріччя 2003 р.). Без
сумніву, процес реального врегулювання відносин на рівні місцевих
бюджетів району також вимагає внесення змін до Формули розподілу
трансферту вирівнювання між державним бюджетом і бюджетами міст
обласного значення та районів, які б передбачали врахування у
розрахунках цих трансфертів показників

PAGE 52

щільності населення та кількості населених пунктів району тощо, коштів
на стимулювання міст, селищ, сіл, що є основними наповнювачами бюджету
району і мають за міжбюджетним регулюванням передавати кошти до
районного бюджету.

Отже, потрібно удосконалювати фінансово-економічні методи, методи
здійснення регіональної політики з метою розв’язання зазначених проблем.
Це стосується й інших методів.

Третій блок методів діяльності органів місцевого самоврядування —
технічний — є, як вже наголошувалося, сукупністю прийомів, що
застосовуються для фіксації фактів, спрямування ходу дослідження дії,
оформлення результатів. Він також складається з кількох груп методів, а
саме: методи повсякденної організації праці органів місцевого
самоврядування, методи взаємодії органів місцевого самоврядування з
місцевими державними адміністраціями, методи впливу діяльності органів
місцевого самоврядування на населення, методи залучення громадян до
безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення та інші.

Методи повсякденної організації праці органів місцевого самоврядування
повинні бути легкими у користуванні і сучасними. Наприклад, діловодство
має здійснюватися із застосуванням сучасних комп’ютерних технологій. Ця
група методів охоплює, зокрема, і техніку спілкування, до якої
зараховують як загальні, так і особливі, специфічні способи, прийоми,
вміння нейтралізувати конфліктні ситуації. Вони можуть бути
соціологічно-дослідними (використовуються, наприклад, при з’ясуванні
потреб населення, різних соціальних груп), мовними (застосування
термінології, властивої місцевому самоврядуванню, стилю викладу змісту
документів, які готуються працівниками органу місцевого самоврядування),
логічними (вживаються, наприклад, при тлумаченні нормативно-правових
документів), організаційними (застосовуються при здійсненні процедурних
аспектів діяльності органу самоврядування), технічними (використання
сучасних технічних засобів, електронно-обчислювальної техніки в
управлінській діяльності).

Методи взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими державними
адміністраціями мають служити узгодженню місцевих та регіональних
інтересів.

Методи впливу органів місцевого самоврядування на населення мають
будуватися насамперед на засадах толерантності відносин між ор

PAGE 53

ганом місцевого самоврядування та громадою на базі інформативності та
довіри, а також на врахуванні того, що органи і посадові особи місцевого
самоврядування несуть відповідальність перед територіальними громадами,
юридичними і фізичними особами, яка полягає у наступному. Органи та
посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і
відповідальними перед територіальними громадами. Вони періодично, але не
менш як двічі на рік, інформують населення про виконання програм
соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету та
інших питань місцевого значення, звітують про свою діяльність.
Територіальна громада в будь-який час може достроково припинити
повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо
вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи
громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.
Шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам в результаті неправомірних
рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування,
відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету. Якщо ж шкода
заподіяна в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності
посадової особи, відшкодування здійснюється за рахунок її власних
коштів.

Спори про поновлення порушених прав юридичних та фізичних осіб, що
виникають у результаті неправомірних рішень, дій чи бездіяльності
органів або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються в
судовому порядку.

Отже, методи впливу органів місцевого самоврядування на населення мають
бути особливо продуманими, виваженими, підібраними з урахуванням чинного
в державі законодавства.

Методи залучення громадян до безпосередньої участі у вирішенні питань
місцевого значення — це сукупність прийомів, застосовуваних працівниками
органу місцевого самоврядування з метою реалізації окреслених законом
основних форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань
місцевого значення (місцевого референдуму, загальних зборів громадян за
місцем проживання, місцевих ініціатив та громадських слухань). Оскільки
такі прийоми повинні враховувати природу зазначених форм, розкриємо їх
детальніше.

Місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань
місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Предметом місцевого
референдуму може бути будь-яке питання, за

PAGE 54

раховане Конституцією та законами України до відання місцевого
самоврядування. Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов’язковими
для виконання на відповідній території.

Загальні збори громадян за місцем проживання можуть приймати рішення,
які враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності.

Через місцеві ініціативи члени територіальної громади ініціюють розгляд
у раді будь-якого питання, яке належить до відання місцевого
самоврядування. Місцева ініціатива, подана на розгляд ради у
встановленому порядку, підлягає обов’язковому розгляду на відкритому
засіданні ради за участю членів ініціативної групи. Рішення ради з
питання місцевої ініціативи повинно бути обнародуване.

Територіальна громада має право проводити громадські слухання, тобто
зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами
місцевого самоврядування. Під час громадських слухань члени
територіальної громади можуть порушувати питання та подавати пропозиції,
що належать до відання місцевого самоврядування. Подані пропозиції
підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

Зазначимо, що багато методів, які використовує орган управління у
процесі своєї діяльності, трансформуються під впливом застосування
сучасних комп’ютерних технологій, які дозволяють обробляти величезні
масиви даних в короткі терміни і з малими затратами часу. Завдяки цим
технологіям можна широко застосовувати на цілком новій основі такі
методи, як моделювання, картографічний та інші.

Методи діяльності органів місцевого самоврядування, відповідно до
здійснюваних повноважень, можна поділити на методи реалізації власних
повноважень, методи реалізації делегованих повноважень.

За критерієм дії на середовище розрізняють: внутрішні (спрямовані на
соціально-територіальне утворення), зовнішні (спрямовані на зовнішнє до
нього середовище (область, держава, Єврорегіони); за способом
здійснення: договірні (реалізація спільних проектів, взаємне
інформування про наміри), адміністративні, ринкові; за дією на об’єкт
управління: прямої дії (спрямовані на окремі підприємства що, наприклад,
забруднюють навколишнє середовище — штрафи, дозволи, заборони), непрямої
(рішення спрямовані на формування зовнішнього середовища підприємства,
формування економіко-правової бази підприємств).

PAGE 55

Розрізняють також методи: системоутворюючі, обслуговуючі. А за дією на
сектори — методи роботи з НДО (недержавними організаціями), з приватним,
муніципальним, державним секторами.

За мотивацією виокремлюють: обмежуючі методи (плата за проїзд по
території, користування ринковим місцем, ліцензування, запровадження
особливого режиму використання земель, контроль за використанням водних
ресурсів тощо) та стимулюючі (протекціоністські).

Окрім того, розрізняють методи роботи органів місцевого самоврядування,
спрямовані на задоволення: вітальних потреб (фізіологічні та фізичної
безпеки), соціальних (соціальна безпека, незалежність), духовних
(ідеальних) (пізнання, саморозвиток).

Різні органи місцевого самоврядування, покликані задовольняти різні
групи потреб (наприклад, комунальні послуги, культура, охорона здоров’я
та ін.), проводячи свою управлінську діяльність відповідно до сучасної
парадигми суспільного управління.

Отже, у цьому параграфі ми розглянули найрізноманітніші методи
діяльності органів місцевого самоврядування. Здійснений їх аналіз,
класифікація та оцінка дозволили зробити висновок про необхідність
подальшого удосконалення методів, які отримали розвиток в рамках різних
наук, в тому числі науки управління та науки місцевого самоврядування.
Звичайно, необхідне розроблення і нових методів. Було б непогано, якщо б
працівники органу управління мали інформацію про методи, які їм слід
використовувати у своїй діяльності, у концентрованому вигляді. Це можна
було б зробити у статуті територіальної громади. Розроблення статутів
територіальних громад є новим кроком у формуванні повноважень сільських,
селищних, міських рад.

Впровадження нових методів управління на місцевому рівні та дотримання
вироблених принципів вимагає нових досліджень, апробації практикою,
запозичення досвіду розвинених демократичних суспільств. Без цього
неможливі успіхи у місцевому самоврядуванні. Саме тому це завдання має
бути вирішене у максимально короткі строки.

1.4. Дослідження організаційно-функціональних принципів і методів
діяльності органів місцевого самоврядування

У наш час сформувалася низка підходів до дослідження місцевого
самоврядування загалом, а в його складі до організаційно-функціональних
принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування.

PAGE 56

Різноманітність підходів до вивчення управління зумовлена “двоїстим”
характером цього явища. З одного боку, управління — це наука, оскільки
ґрунтується на законах суспільного розвитку, а з іншого — мистецтво, яке
Демокрит характеризував як найвище з мистецтв, рекомендуючи докладно
вивчати мистецтво управління і допускати до керівництва лише тих, хто
знає справу, має відповідні знання, якості.

В. Малиновський розвиває цю думку: “Теорія управління орієнтована в
основному на відображення раціонального боку реальних систем управління,
їх загальних закономірностей і моделей. Мистецтво управління в кожному
конкретному випадку наповнює ці раціональні знання життям, практикою, що
можна пояснити чисельністю певних ситуацій та існуванням у них
неформальних елементів, які важко піддаються виявленню й опису. Але
узагальнення матеріалу, який відображає мистецтво управління, приводить
до формування принципів, рекомендацій, які є частиною системи знань про
управління” [376, с. 42-43].

Нині більшість дослідників розуміють мистецтво управління як
керівництво, координування й контроль, які здійснюються над багатьма
людьми для досягнення певної мети.

У цілому підходи до дослідження місцевого самоврядування можна поділити
на дослідження проблем самоврядування в рамках зарубіжного досвіду,
зокрема вивчення проблем формування нових методів і дотримання
найважливіших принципів працівниками органів самоврядування і,
відповідно, — у межах вітчизняного досвіду.

Досвід місцевого самоврядування в розвинених демократичних суспільствах
не може не викликати інтересу у представників органів місцевого
самоврядування, науковців та політиків України. Селективне застосування
цього досвіду в Україні сприятиме формуванню реального народовладдя.

Узагальнюючи вивчення позитивного досвіду місцевого самоврядування у
державах з усталеними самоврядними традиціями, можна виділити два
основні напрями.

Перший вивчає методи і принципи діяльності органів місцевого
самоврядування з точки зору його місця і ролі в політико-правовому та
соціально-економічному розвитку окремої держави.

Другий напрям — вивчення методів і принципів діяльності органів
місцевого самоврядування в межах інституту місцевого самоврядуван

PAGE 57

ня у зарубіжних державах має на меті виявлення найбільш раціональних
форм та методів роботи, оптимальних адміністративних структур та засобів
нормативного регулювання, запровадження яких в Україні сприятиме
розвитку демократії та добробуту населення.

Перший напрям спонукав нас до наступних висновків. По-перше, у різних
державах спостерігається власна генеза місцевого самоврядування (місцеве
самоврядування виникало і впроваджувалося по-різному), котра
детермінувала особливості принципів і методів діяльності органів
місцевого самоврядування. Так, якщо в Англії із самого початку ідея
самоврядування пронизувала зверху донизу весь політичний і соціальний
устрій, то в Німеччині, навпаки, принцип самоврядування виник не як
внутрішня організація правильно розподіленого панування одного класу над
іншим, а як протиставлення зовнішньої сили організованої буржуазії
внутрішній силі державно-бюрократичного начала [88, с. 241-242].

По-друге, на різних історичних етапах спостерігаються різні способи
впровадження цього політико-правового інституту. Так, наприклад, у
Південній Франції міське населення домоглося, в основному без
кровопролиття, незалежності вже в ІХ-ХІІ ст. Графи Тулузи, Марселя,
Мон-пельє та інших міст Південної Франції, не тільки міські сеньйори,
але й правителі цілих областей, були зацікавлені у процвітанні міст,
роздавали їм муніципальні вільності, не перешкоджали відносній
самостійності. Багато міст Північної та Середньої Італії — Венеція,
Генуя, Сієна, Флоренція, Болонья та ін. — в той самий час стали
містами-державами. У Німеччині міське самоврядування найінтенсивніше
почало розвиватися у ХІІ-ХІІІ ст. у так званих імперських містах.
Формально вони підпорядковувалися імператорам, фактично ж були
незалежними міськими республіками (Любер, Нюрнберг, Франкфурт-на-Майні
та ін.), управлялися міськими радами, мали право самостійно оголошувати
війну, укладати мир і союзи, чеканити монету тощо.

По-третє, залежно від історичної епохи спостерігаються організаційні
особливості місцевого самоврядування. Наприклад, у середньовіччі багато
міст Північної Франції (Ам’єн, Сен-Кантен, Нуайон, Бове та ін.) і
Фландрії (Гент, Брюгге, Іпр, Ліль та ін.) у результаті тривалої, часто
збройної, боротьби зі своїми сеньйорами набували права самоврядних
міст-комун. Такий статус забезпечував їм право виборів ради, голови ради
— мера та інших посадових осіб. Ці міста мали власний суд, свої фінанси,
самі встановлювали податки. Міста

PAGE 58

комуни звільнялися від виконання сеньйоральних повинностей, виплачуючи
замість них щорічну, порівняно невисоку грошову ренту, а в разі війни
споряджали для сеньйора невеликий військовий загін. Міста-комуни нерідко
самі виступали як колективний сеньйор стосовно селян, котрі проживали на
прилеглій до міста території. Таким чином, одержуючи перемогу, міста не
тільки формували власне самоврядування — комуну, але й здебільшого самі
ставали сеньйорами, набували імунітет (звільнення від королівського
суду) та певну форму політичної самостійності.

По-четверте, спостерігаються особливості впровадження та розвитку
місцевого самоврядування у державах з сильною центральною владою.
Результати досліджень показали, що немало міст не могли домогтися
самоврядування. Це було майже загальним правилом для міст на
королівській землі в державах з відносно сильною центральною владою.

Міста у Європі користувалися низкою привілеїв і вільностей, у тому числі
правом виборів самоврядних органів. Проте ці установи зазвичай діяли під
контролем представників короля або іншого сеньйора. Так було у Франції,
де багато міст (Париж, Орлеан, Бурж та ін.) набули права вибирати
старшин і міську раду, але суд здійснював уповноважений сеньйора, на
землі якого розташоване місто, як, наприклад, Париж і Орлеан, де
сеньйором був сам король. В Англії, де королівська влада після
норманського завоювання була сильна, містам не вдалося домогтися значних
привілеїв. Більшість англійських міст (Лондон, Лінкольн, Оксфорд,
Кембридж, Глостер та ін.) домагалися встановлення відкупної системи
податків і отримували від короля дозвіл на щорічну сплату певного
фіксованого податку (іїгша Ьи Обмежені муніципальні свободи характерні
для Скандинавських держав, багатьох міст Німеччини, Угорщини, і їх
зовсім не було у Візантії.

По-п’яте, набір і характер повноважень, вільностей та привілеїв у тій чи
іншій системі місцевого самоврядування у різні часові періоди був
різний. Так, права і вільності, які набували жителі європейського
середньовічного міста, багато в чому були схожими з імунітетними
привілеями. Самі ж міста складали замкнуті корпорації і понад усе
ставили власні інтереси. Таким чином, особливості політико-право-вої
організації тогочасного міста були суттєвою перешкодою на шляху
формування сильної централізованої державної влади. Відповідно там, де
ця влада була дійсно сильною, вона прагнула не допускати розвиток
міського самоврядування.

PAGE 59

Цікавими є особливості організацій місцевого самоврядування у Новому
Світі, насамперед в США та Канаді.

Понад 200 років тому в Конституцію цієї держави було записано, що США
гарантують кожному штатові республіканську форму правління (розд. IV,
ст. 4). У середині 60-х років у США набула поширення “теорія держави
загального благоденства” [270]. На її ґрунті з’явилася “муніципальна
концепція”, яка органи місцевого самоврядування розглядала як
інструменти соціального сервісу. Ця концепція в подальшому
еволюціонувала у бік доктрини “соціальної держави”, в якій
самоврядуванню відводиться чільне місце.

Специфіка місцевого самоврядування в Канаді полягає в тому, що
муніципальний уряд — уряд великих, малих міст, містечок, селищ —
створюється муніципальною владою і має такі повноваження, якими його
наділяє місцевий законодавець (у кожній провінції діє законодавча
асамблея, представники якої обираються по округах відповідно до
кількості населення). Мера (голову міської чи сільської ради) обирають
згідно з нормами провінційного законодавства [60, с. 150].

Слід зазначити, що місцевому самоврядуванню, яке розуміється не тільки
як форма децентралізації влади, але насамперед і як форма свободи
окремої людини і суспільства в цілому, приділяється величезна увага в
європейських державах. Так, у Франції місцеві територіальні громади
мають великі можливості щодо вирішення своїх життєвих проблем на основі
Закону “Про права і обов’язки комун, департаментів, регіонів”. Держава
контролює органи місцевого самоврядування лише у площині виконання
законів та фінансової діяльності. Поряд з посадовими особами
(префектами), яких призначають “зверху”, населення регіону обирає свої
представницькі органи, які формують уже власний виконавчий апарат. У
містах, селищах і селах управління значною мірою визначається статутом
територіальної громади.

У Данії та в Іспанії є міста, які прирівняні до вищої ланки
адміністративно-територіального поділу та мають власне самоврядування. В
кожному такому місті створюється місцевий представницький орган з
виконавчим апаратом. Вартують вивчення економічні засади місцевого
самоврядування європейських держав. Так у Бельгії, Данії, Німеччині,
Італії, Норвегії від 70 до 90 % усіх доходів місцевих бюджетів
забезпечується у формі податку на прибуток підприємницьких структур і
дохід фізичних осіб. Решту коштів місцевих бюджетів у цих державах
становлять податки на майно і непрямі податки на товари та послуги.

PAGE 60

У цілому практика держав з розвиненою економікою переконує в тому, що
централізація управління державою та її економікою є безперспективною,
оскільки гальмує творчу ініціативу як населення, так і керівного
апарату. Без раціональної децентралізації функцій неможливо здійснювати
ефективне управління економічними та соціальними процесами в умовах
ринкової економіки.

По-шосте, слід відзначити, що в окремих державах Європи організаційна та
функціональна структура органів місцевого самоврядування зазнала
суттєвого реформування у зв’язку з їх участю у Європейському союзі. Ці
реформи розвивались у чотирьох напрямах: здійснювалась оптимізація
кількості адміністративних одиниць; вдосконалювалась організація
діяльності самоврядних органів; впроваджувались нові фінансові реформи;
здійснювались функціональні та процедурні реформи. Як наслідок, у деяких
державах кількість органів місцевого самоврядування скоротилася, тоді як
в інших зросла. Крім того, підвищилась керівна роль мерів міст і їх
відповідальність за стан обслуговування населення, а також розширилась
участь громадськості у прийнятті рішень, у плануванні заходів.

Вивчення особливостей місцевого самоврядування у постсоціалі-стичних
державах показало, що там місцеве самоврядування мало подібні до
українських проблеми становлення і розвитку у 90-х роках. Так, у Росії
лише з 1995 р. почав діяти Закон “Про загальні принципи місцевого
самоврядування в Російській Федерації”, який не зміг одразу ж розв’язати
всі проблеми місцевого самоврядування у цій державі. Цей Закон, на думку
багатьох дослідників місцевого самоврядування Росії (зокрема, Ф.
Бородкіна, О. Саранської та ін.) не відрегулював законодавчо механізм
взаємовідносин між федеральною та регіональною владою [75, с. 99].

Значний інтерес у дослідників викликають особливості місцевого
самоврядування у такій державі, як Польща. Саме у цій державі за дуже
короткий термін здійснено великий поступ на шляху до побудови
демократичного суспільства. Проведена реформа
адміністративно-територіального поділу Польщі (основна адміністративна
одиниця є громада, у сільській місцевості — гміна) дала можливість
сформувати міцні підвалини місцевого самоврядування. Щодо органів
управління, то громадами керують ради, які обирає місцеве населення;
виконавчим органом ради є Колегія, що складається з Президента міста,
заступника Президента міста і не більше п’ятьох інших членів, обраних
радою. Органи місцевої влади беруть участь у функціонуванні воєводств.

PAGE 61

Як бачимо, у різних постсоціалістичних державах є суттєві відмінності як
у відносинах між центральною і місцевою владою, так і в організації
місцевого самоврядування та функціонуванні виконавчих органів.

У другому підході, тобто підході до вивчення зарубіжного досвіду
формування принципів і застосування методів органами місцевого
самоврядування з точки зору політичного, соціально-економічного розвитку
та можливості їх застосування в Україні з метою просування до
демократичного суспільства, нами окреслено чотири головних напрями таких
досліджень.

Споглядально-пізнавальний. Був панівним до початку 90-х років.
Українські вчені до проголошення Україною незалежності, особливо під час
панування адміністративної системи, у період побудови так званого
соціалізму, не завжди навіть мали змогу познайомитися з особливостями
функціонування органів місцевого самоврядування інших держав, не те що
детально вивчити їх.

Експертно-оціночний. Сформувався в Україні водночас з відновленням в її
межах місцевого самоврядування. Науковці і фахівці з місцевого
самоврядування намагалися оцінити перші його кроки порівняно із
зарубіжними зразками. Головним було виявлення проблем у місцевому
самоврядуванні зарубіжних держав з метою уникнення аналогічних помилок в
Україні. Дуже часто такі оцінки здійснювалися за участю зарубіжних
експертів, фахівців з місцевого самоврядування. Так, з квітня 1994 р. у
Києві розпочала роботу Програма сприяння парламентові України (ПСПУ),
пріоритетним напрямом якої був аналіз проблем становлення місцевого
самоврядування в Україні та розроблення заходів по їх розв’язанню, у
тому числі і за допомогою використання найкращих зразків зарубіжного
досвіду. У звіті ПРПУ “Розбудова місцевих рад в Україні” наводяться дані
про проекти в царині місцевого самоврядування, реалізовані в різних
державах світу, які, на думку українських і американських експертів,
можна було б адаптовано використати в нашій державі. Серед цих проектів
“Впровадження муніципальної програми економічного розвитку” з метою
розроблення стратегії і тактики стабільного економічного розвитку міста
(на прикладі міста Паневежис, Литва), “Програма місцевого економічного
розвитку” з метою створення громадського партнерства для місцевого
розвитку (на прикладі округу Сомоги в Желіцькому регіоні, Угорщина),
“Створення Комісій зі стратегічного планування” з метою досягнення згоди
при плануванні

PAGE 62

економічного розвитку (у містах Усті-над-Лабем, Прелоц, Копрвіні-це,
Карвіна, Рознов-над-Радхостем і Велке Межіріці в Чеській Республіці) та
ін. [7, с. 113-122]. З 1998 р. у Києві діє Центр відомої міжнародної
неурядової організації — Інститут Схід-Захід, який започаткував в
Україні низку проектів, надзвичайно важливих для подальшого становлення
місцевого самоврядування. Найбільш вагомими з них є: “Розвиток
територіальних громад і регіонів в Україні”, “Стан і перспективи
розвитку відносин України з Європейським союзом”, “Розвиток регіональної
співпраці в Новій Європі”. Розробники проекту “Розвиток територіальних
громад і регіонів в Україні” сподіваються, що результати його реалізації
зацікавлять як науковців, так і політиків та представників органів
виконавчої влади, місцевого самоврядування: адже з’являться “точки
зростання”, які допоможуть вивести державу з кризи [371, с. 42]. Варто
наголосити, що при розробленні цього проекту творчо використаний досвід
децентралізації влади, самоорганізації населення, нагромаджений у
державах Східної і Центральної Європи, в США та Канаді.

Експериментальний. Виник в результаті впровадження моделей
самоврядування інших держав в Україні. Він базується, як правило, на
результатах досліджень споглядально-пізнавального та
експертно-оціночного напрямів. Так, в національній пресі, на офіційних
зібраннях голів великих і середніх міст, науково-практичних конференціях
і семінарах з питань децентралізації влади та утвердження в Україні
повноцінного місцевого самоврядування особливо широко обговорювався
шведський досвід муніципального самоврядування, зокрема досвід
діяльності Шведської асоціації місцевих влад (SALA). Саме SALA допомогла
проведенню у Києві низки міжнародних науково-практичних конференцій і
семінарів, взяла участь у підготовці важливих законопроектів, пов’язаних
зі становленням у нашій державі реального місцевого самоврядування, а
також сприяла впровадженню експериментального українсько-шведського
проекту розвитку місцевого самоврядування у місті Ірпені (Київська
обл.).

Інтеграційний. Орієнтований на співпрацю України з іншими європейськими
державами в рамках Європейської хартії місцевого самоврядування та
“Всесвітньої декларації про місцеве самоврядування” . Він започаткований
у липні 1997 р., коли Європейська хартія місцевого самоврядування була
ратифікована Верховною Радою України. Ідея Європейської хартії місцевого
самоврядування виникла в результаті ус

PAGE 63

відомлення більшістю європейських держав необхідності розширення
місцевого самоврядування. Ця ідея тривалий час обговорювалася і
розроблялася у Раді Європи. У 1985 р. Європейська хартія місцевого
самоврядування була схвалена Комітетом міністрів Ради Європи як
міжнародний договір, який відіграв велику роль у розвитку місцевого
самоврядування практично в усіх державах світу. 3 вересня 1988 р. вона
набула чинності. Європейська хартія місцевого самоврядування зобов’язує
держави-учасниці, які її підписали, будувати свої системи місцевого
самоврядування з обов’язковим врахуванням наступних принципів:

• принцип місцевого самоврядування має бути введений у писаний закон і,
де це можливо, в основний конституційний закон [170, ст. 2];

• місцева влада в межах, установлених внутрішньодержавним правом, має
бути наділеною правом регулювати і порядкувати значні обсяги громадських
справ під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Це
повноваження має здійснюватися виборними зібраннями [170, ст. 3];

• громадські функції повинні здійснювати ті органи місцевої влади, які є
найближчими до громадян. Функції з надання послуг мають розподілятися
між рівнями влади, виходячи з вимог ефективності та ощадливості [170,
ст. 4];

• будь-які зміни у кордонах на місцевому рівні мають проводитися на
основі консультацій з місцевою владою, бажано після референдуму за
участю місцевих виборців [170, ст. 5];

• місцева влада має бути здатною пристосувати свої внутрішні
адміністративні структури до місцевих потреб і забезпечувати
ефективність управління [170, ст. 6];

• адміністративне втручання та регламентування вищими рівнями урядування
справ місцевої влади має обмежуватися тими випадками, коли місцева влада
порушує конституційне чи внутрішньодержавне законодавство [170, ст. 7];

• місцева влада має бути наділена правом формувати власні податкові
надходження для фінансування місцевих програм. У випадку коли надання
послуг вимагає центральний уряд, то або він має забезпечити належне
фінансування, або місцевій владі потрібно дати право оподатковування з
метою фінансування виконуваних послуг [170, ст. 8].

Дотримання зазначених принципів сприяє інтеграції політико-правових і
соціально-економічних просторів європейських держав у

PAGE 64

єдиний європейський політико-правовий і соціально-економічний простір,
який стане гарантом та інструментом гомогенізації європейського
співтовариства.

Обидва підходи до вивчення зарубіжного досвіду місцевого самоврядування
з усією палітрою напрямів досліджень є особливо цінними на сучасному
етапі розвитку українського суспільства, тобто в період побудови
демократичної держави. Хочеться вірити, що результати цих досліджень
будуть впроваджені в реальне життя і що наслідки впроваджень будуть
ефективними.

Дуже важливим є і набутий за період незалежності української держави
вітчизняний досвід дослідження проблем місцевого самоврядування, в тому
числі вивчення проблем формування нових методів та дотримання
найважливіших принципів працівниками органів самоврядування.

Цей досвід засвідчує, що побудова такого розвиненого місцевого
самоврядування в Україні, яке існує в демократичних суспільствах,
вимагає реалізації низки заходів: перетворення діючих у країні партій та
громадських організацій на сильні елементи суспільства, створення
незалежних судів і преси, здійснення жорсткого контролю за діяльністю
працівників органів управління, в тому числі органів місцевого
самоврядування, забезпечення прозорості фінансових потоків, формування
сприятливого інвестиційного клімату та привабливого бізнес-середови-ща.
Оскільки ці заходи залишаються нездійсненними, то й більшість принципів
діяльності органів місцевого самоврядування є поки що незастосовними
(досить тільки відзначити, що до сьогодні не забезпечена відносна
фінансова автономія територіальних громад). Неможливо також застосувати
і низку відпрацьованих в інших країнах методів діяльності органів
місцевого самоврядування. Це пояснюється тим, що становлення реального
місцевого самоврядування в Україні збіглося з процесами державного
будівництва, реформуванням політичної та економічної систем,
започаткуванням нового суспільного розвитку загалом і
соціально-економічного поступу зокрема.

Складність застосування тих чи інших методів діяльності органами
місцевого самоврядування, неможливість реалізації ними окремих принципів
пояснюється недостачею спільних цінностей у громадян, що належать до
різних соціальних груп населення, до різних регіонів. Тривале
будівництво зовсім іншого за природою суспільства зумовило відсутність у
сучасних працівників органів місцевого самоврядування досвіду у
розв’язанні таких проблем, як пошук фінансування, пошук шляхів
ефективної експлуатації існуючих комунальних об’єктів. Ко

PAGE 65

лишня радянська система, яка вимагала від управлінських працівників
беззаперечного виконання вказівок, надісланих з центру, приглушила в них
такі необхідні в наш час риси, як ініціативність, творчість тощо.
Гасилася також енергія самоорганізації населення, що в наш час суттєво
гальмує розвиток самоврядування як суспільної реальності.

На жаль, цьому не сприяє і пасивність українців у громадському житті, і
частина української еліти, яка гальмує впровадження низки принципів
місцевого самоврядування та застосування ефективних методів, які
сприятимуть його становленню.

Використані підходи до вивчення принципів і методів діяльності органів
місцевого самоврядування засвідчують, що якість і рівень застосування
останніх мають бути підвищені до такої міри, яка б забезпечила
реальність місцевого самоврядування України.

Реалізація такого завдання вимагає: поширення знань про громадянське
суспільство та організації, що його представляють; популяризації
організацій громадянського суспільства серед молоді, висвітлення
позитивних сторін їх діяльності; залучення широких верств молоді до
участі в роботі організацій громадянського суспільства через
волонтер-ство, участь в акціях, семінарах тощо; підвищення рівня
фінансової життєздатності територіальних громад; розроблення дієвих
механізмів співпраці організацій громадянського суспільства і державних
органів.

Пошук нових підходів до вивчення місцевого самоврядування допоможе не
тільки по-новому оцінити використовувані в Україні принципи і методи
діяльності органів місцевого самоврядування, але й розробити та
впровадити систему заходів, спрямованих на розширення їх палітри й
підвищення рівня застосування. А це зрештою сприятиме поліпшенню
середовища і умов життєдіяльності кожного жителя тої чи іншої
територіальної громади України.

1.5. Організаційно-функціональні принципи і методи діяльності органів
місцевого самоврядування у світлі теорій та концепцій науки управління

Порівнюючи визначення змісту понять “принцип” і “функція”, можна виявити
точки дотику: якщо принцип — основа дії, то функція — це сама дія. Отже,
аналізуючи функції, ми тим самим визначаємо принципи, які лежать в
основі цих функцій.

Згідно з положеннями Конституції України (ст. 5, 19, 38 та ін.) органи
місцевого самоврядування — це самостійний вид органів публічної влади,
котрі не належать до системи органів державної влади. Отже,

PAGE 66

можна зробити висновок, що органи місцевого самоврядування і органи
державної влади — це дві відносно автономні й відносно самостійні
підсистеми, які формують систему влади в Україні. При цьому наголосимо,
що конституційно-правова природа місцевого самоврядування вимагає його
розгляду насамперед як системної цілісності.

Загальновідомо, що поняття система (від гр. зузієтсі — ціле, складене із
частин) означає множину елементів, що пов’язані один з одним, створюють
певну цілісність, єдність [566, с. 469]. Місцеве самоврядування як
політико-правова категорія є органічним поєднанням форм безпосередньої і
представницької демократії, а відтак до системи самоврядування належать
як форми прямого волевиявлення населення територіальної громади, так і
утворювані населенням, його представницькі органи та похідні від
останніх їх виконавчі органи. Таке трактування місцевого самоврядування
дає територіальним громадам змогу з урахуванням місцевих особливостей
самостійно вибудовувати свою систему самоврядних органів. Як нам
уявляється, будь-яка система місцевого самоврядування має бути певною
цілісністю, метою якої є максимально можливе задоволення інтересів
людини. Реалізуючи спільні завдання, елементи системи в цілому виконують
свої особливі специфічні функції. У суспільно-політичних системах
спеціалізація частин виражається в суспільному розподілі праці між ними.
При цьому роль різних компонентів в системі неоднакова. Одні з них є
своєрідним стрижнем системи, її основою, інші — похідними, обслуговують
провідну ланку, одночасно на неї активно впливаючи.

Таким чином, ми розглядатимемо органи місцевого самоврядування згідно з
системним підходом, тобто як складну, відносно автономну систему, що
складається з низки елементів (представницьких і виконавчих органів
місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та
добровільних об’єднань органів місцевого самоврядування), котра, як
єдине ціле, одночасно виступає елементом системи влади в країні. Акцент
на цьому зроблений нами не випадково: В. Кравченко, М. Пітцик у
навчальному посібнику “Муніципальне право України” зауважують, що у
вітчизняній юридичній літературі ще вживається термін “система органів
місцевого самоврядування” (наприклад, система місцевих рад, система
виконавчих комітетів місцевих рад тощо), що, на їх думку, є архаїзмом
радянської системи влади і не відповідає самій природі місцевого
самоврядування [291, с. 92]. Погоджуючись, зауважимо, що нами термін
“система органів місцевого самоврядування” вживається з метою
підкреслити сис-

PAGE 67

темність об’єкта дослідження. Звичайно, система органів місцевого
самоврядування є підсистемою в системі місцевого самоврядування.

Представимо організаційно-функціональну структуру системи органів
місцевого самоврядування у вигляді логіко-структурної схеми (рис. 1.1).

—*? Обласна рада — —»? Района рада ?*—

Сільська, селищна, міська рада

* Районна в місті рада

Райвиконком

Сектори

Сільский, селищний, міський голова

Виконавчий комітет

Районні адміністрації

Відділи

Департаменти

Головні управління

Відділи

Сектори

і-і.

±1

Дорадчі органи

Комітети

Робочі групи

Органи самоорганізації

Рис. 1.1. Схема організаційно-функціональної структури органів місцевого
самоврядування

* Для міст з поділом на райони. 68

Організаційно-функціональна структура системи місцевого самоврядування —
це організована відповідно до системи цілей і функціонально ув’язана
сукупність структурних елементів, які разом забезпечують реалізацію
функцій місцевого самоврядування.

Кожна складова системи органів місцевого самоврядування, тобто кожна
його ланка, має свої специфічні властивості, але кожна з них має й
спільні ознаки.

Організаційна структура системи органів місцевого самоврядування
характеризує їх взаємодію через відносини координації, субординації і
реординації. Ці зв’язки між елементами системи, як правило, змінюються
відповідно до змін середовища, в якому функціонує система, і змін самих
об’єктів управління.

Система органів місцевого самоврядування будується під реалізацію
вироблених цілей. Останні повинні координуватися з цілями
над-системи-держави, регіону. Власне під ці цілі вона визначає необхідні
функції і розподіляє між різними видами публічної влади.

Функції місцевого самоврядування є основним фактором, що детермінує
структуру органів місцевого самоврядування. Але функції органів
місцевого самоврядування не тотожні функціям місцевого самоврядування. У
кожній функції закладено певні зв’язки, які разом зі змістом функції, що
виражає характер управлінського впливу, обумовлюють методи діяльності
органів місцевого самоврядування.

Функції місцевого самоврядування розподіляються між територіальною
громадою та органами місцевого самоврядування. Тому говорять про
функціональну структуру системи органів місцевого самоврядування.
Зазначимо, що розмежування функцій, спираючись на принцип
субсидіарності, між державними органами та органами місцевого
самоврядування є необхідною умовою створення ефективної системи
управління. Оскільки організаційна і функціональна структури
взаємозв’язані, то, як правило, аналізуючи, говорять про
організаційно-функціональну структуру системи місцевого самоврядування в
цілому, чи системи органів місцевого самоврядування зокрема.

Ми під організаційно-функціональною структурою системи органів місцевого
самоврядування будемо розуміти певним чином впорядковану (організовану)
і взаємопов’язану функціонально між собою сукупність органів місцевого
самоврядування (див. рис. 1.1). Ці форми взаємозв’язків визначаються
політичними факторами (наприклад, державним устроєм),
соціально-економічними факторами (наприклад, конкретною економічною
ситуацією, що склалася в ре

PAGE 69

гіоні чи територіальній громаді), соціокультурними факторами (наприклад,
національно-культурними традиціями).

Зазначимо, що на сучасному трансформаційному етапі на формування
організаційно-функціональної структури дуже впливають процеси
демократизації суспільних відносин і розвитку ринку, які загострили
функціональні неузгодженості у цій структурі.

Тому, на нашу думку, нині існує велика потреба у функціональній
узгодженості всієї системи публічної влади, і в першу чергу системи
органів місцевого самоврядування, оскільки вони стоять найближче до
споживачів управлінських і громадських послуг, а отже їх неефективність
найбільш відчутна.

Розкрити суть організаційно-функціональних принципів і методів
діяльності органів місцевого самоврядування неможливо без осмислення їх
цілей у контексті цілей надсистеми (держави, регіону), вивчення функцій
місцевого самоврядування і дослідження їх раціонального розподілу в
самій системі місцевого самоврядування, аналізу
організаційно-функціональної структури системи органів місцевого
самоврядування.

У спільній праці В. Кравченка та Ф. Сербана окреслено найважливіші
ознаки будь-якого органу публічної влади, а саме: 1) за своєю
внутрішньою структурою орган публічної влади — це система різних за
характером, значенням, рівнем посад, що заміщуються посадовими особами,
наділеними спеціальним статусом; 2) орган публічної влади завжди має
статутно-правовий характер, тобто, на відміну від інших організацій, він
засновується на підставі Конституції і законів України, інших
нормативних актів. При цьому визначений порядок формування органу
передбачає, як правило, обрання або призначення його посадових осіб; 3)
заснування будь-якого органу публічної влади обумовлено необхідністю
здійснення завдань та функцій; 4) визначальною ознакою органу публічної
влади є наявність у нього публічно-владних повноважень, що дозволяє
відокремити його від інших державних чи комунальних установ, які також
утворюються для здійснення завдань і функцій публічної влади, але, на
відміну від публічних органів влади, не наділяються владними
повноваженнями (наприклад, державні та комунальні заклади освіти).

Публічно-владні повноваження — необхідний атрибут усіх органів публічної
влади, що відображається в їх конституційному найменуванні — “органи
державної влади”, “органи місцевого само

PAGE 70

врядування”. Публічно-владний характер повноважень органів публічної
влади виявляється в тому, що: а) рішення, які приймає орган публічної
влади, обов’язкові для виконання всіма громадянами, іноземцями, особами
без громадянства, органами, установами й організаціями, їх посадовими
особами, на яких поширюється компетенція цього органу; б) для
забезпечення виконання прийнятих рішень орган публічної влади
наділяється необхідними матеріальними засобами; в) виконання рішень
органу публічної влади, прийнятих у межах його компетенції,
забезпечується не лише застосуванням різноманітних засобів переконання,
заохочення, організаційно-масової роботи тощо, але й можливістю
застосування відповідних засобів примусу [292, с. 28-30].

Органи місцевого самоврядування функціонують як відособлено, так і в
тісній взаємодії. У другому випадку говорять про функціональні системи.
До функціональних систем можуть належати як близькі, так і віддалено
розташовані структури системи управління, а також окремі підрозділи
різних органів. Фактором, який визначає це об’єднання, є функція. А
критерієм його ефективності чи повноцінності — результат, що отримується
за функціонування системи.

Взаємодія функціональних систем місцевого самоврядування відбувається на
принципах мультипараметричності й багатозв’яз-ності. Причому, якщо
перший принцип визначає їх узагальнену дію, вказуючи, що результат
діяльності якоїсь одної функціональної системи впливає на результати дій
інших систем, то другий принцип визначає метод саморегуляції. Як відомо,
результат дії будь-якої функціональної системи місцевого самоврядування
можна описати системою параметрів. Принцип багатозв’язної взаємодії
стверджує, що зміна одного параметра діяльності функціональної системи
призводить до зміни інших параметрів.

Функціонування системи місцевого самоврядування є узгоджена інтегративна
взаємодія по горизонталі і вертикалі різних функціональних систем.
Порушення цієї інтеграції призводить до дестабілізації системи місцевого
самоврядування і її руйнації.

Кожна функціональна система є до певної міри відкритою системою завдяки
постійному зв’язку з периферійними органами (наприклад: управління
освіти міста — районні відділи освіти), має визначений інформаційний
комплекс, який породжує управлінські рішення, скеровані на виконання її
функцій. Причому вхідні імпульси (звер

PAGE 71

нення в функціональну систему) можуть бути від різних інших органів
(наприклад, рішення ради, розпорядження міського голови, місцева
ініціатива, скарга мешканців тощо).

Діяльність функціональних систем залежить від кількості і якості прямої
і зворотної (вхідної і вихідної) інформації. Перші приводять до певної
дії, другі інформують про результат цієї дії. Зрозуміло, що коли
порушується стандартна функціональна взаємодія у рамках функціональної
системи, то кількість прямих звернень зростає.

Функціональні системи як такі, що володіють специфічними властивостями,
мають певний визначений ступінь незалежності від інших таких систем та
різних зв’язків у межах системи місцевого самоврядування (наприклад,
містобудівельний комплекс). Відповідно вони мають схильність до
саморегулювання.

Кожна функціональна система володіє певними властивими тільки їй
регулятивними характеристиками. Це означає, що при збої у функціонуванні
якогось елемента, що входить до цієї системи, вона здатна корегувати дії
інших елементів, корелювати їх функціонування.

Оцінку здійснення функцій може давати керівник цього органу, вищий в
загальній ієрархії орган (у тому числі міський голова) чи територіальна
громада. У разі негативної оцінки розробляються і затверджуються заходи,
спрямовані на відновлення належного функціонування оцінюваного органу.
Дієвість і правильність вжитих заходів оцінюється після отримання
зворотної інформації. Таким чином, можна говорити про те, що задіюються
внутрішні компенсаційні функції для виводу органу чи системи в належний
режим функціонування.

Через набір функціональних систем здійснюється складна діяльність
місцевого самоврядування. Ці системи динамічні і саморегульовані та
містять різні органи місцевого самоврядування для забезпечення
реалізації функцій місцевого самоврядування, причому одні й ті ж органи
можуть належати різним функціональним системам для забезпечення
специфічних результатів їх діяльності (наприклад, фінансове управління
чи відділи економічного департаменту, відділ кадрів).

Функціональні системи охоплюють різні сторони життєдіяльності
територіальної громади. Деякі з них можуть бути еволюційно
детерміновані, а деякі можуть складатися в міру формування якихось
громадських потреб і відповідно до необхідності їх задоволення.

PAGE 72

У системі місцевого самоврядування взаємодія різних функціональних
систем відбувається на основі принципу їх ієрархії, який полягає в тому,
що в кожен часовий проміжок діяльність системи місцевого самоврядування
визначається домінуючою на цей час функціональною системою, по
відношенню до якої всі інші функціональні системи вибудовуються залежно
від значущості.

Організаційно-функціональні принципи діяльності органів місцевого
самоврядування визначаються як особливостями структурно-організаційної
будови органів місцевого самоврядування, так і специфікою функціонування
всієї системи органів місцевого самоврядування.

Зазначимо, що під принципом (лат. principium — основа, начало)
розуміють: 1) основне, вихідне положення будь-якої теорії, вчення тощо;
керівну ідею, основне правило діяльності; 2) внутрішні переконання,
погляд на речі, які визначають норму поведінки; 3) основу організації,
дії будь-якого механізму, в тому числі й суспільного чи
соціально-економічного [569, с. 409].

Принципи — це специфічне поняття, змістом якого є не тільки сама
закономірність. Відносини і взаємозв’язки державного управління та
місцевого самоврядування сьогодні досліджено та сформульовано у вигляді
принципів. Практична дія принципів не залежить від них самих, а повністю
визначається відношенням до них людей. Лише знати принципи не достатньо,
необхідно ще хотіти і могти застосувати їх в управлінській діяльності
[376, с. 47.].

Принципи соціального управління базуються на законах розвитку
суспільства, його соціальних та економічних законах та законах
менеджменту, відповідають цілям соціального управління, відображають
основні властивості, зв’язки та відносини менеджменту, враховують часові
та територіальні аспекти процесів соціального управління, мають правове
оформлення, тобто є закріпленими в різних нормативних документах,
оскільки кожний принцип соціального управління цілеспрямований, тобто
його застосовують для вирішення конкретних організаційно-політичних і
соціально-економічних завдань [ 680, с. 368].

Як відомо, принципами будь-якої галузі права є нормативно закріплені
основні положення, які визначають їх зміст. Принципами місцевого
самоврядування є нормативно закріплені основні положення, які
забезпечують інституалізацію та функціонування (розвиток) місцевого

PAGE 73

самоврядування. Ці принципи закріплені в Конституції України (ст. 3, 8,
13, 15, 19, 146, 32, 38, 41, 43, 49, 119, 144, 143), Європейській хартії
місцевого самоврядування (ст. 4 п. 3, ст. 4 п. 4, 5, 6, ст. 6 п. 2, ст.
7 п.1, ст. 9) та в Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст.
4). Специфічність принципів конституційного права полягає в тому, що
вони встановлюють засади всіх інших галузей права, у тому числі й
муніципального. Вони є загальними, в той час як принципи, наведені в
Хартії та Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”, є принципами
тільки муніципального права, що, звичайно, не виключає можливість
використання окремих з них у інших галузях права.

Принципи місцевого самоврядування від інших норм, на нашу думку, можна
відрізнити за такою системою критеріїв:

а) нормативної закріпленості; б) загальності; в) автономності; г)
спрямованості на забезпечення інституалізації та функціонування і
розвитку місцевого самоврядування.

Критерії а), б), в) — спільні для всіх принципів права [139, с. 75], а
останній (г) ідентифікує принципи місцевого самоврядування.

Критерій нормативної закріпленості означає, що кожен принцип місцевого
самоврядування має бути закріплений певною нормою. Те, що жодна норма не
може суперечити його принципам, стверджує критерій загальності. Критерій
автономності дозволяє назвати відповідну норму принципом тільки тоді,
коли вона незалежна від усіх інших принципів місцевого самоврядування.
Цей принцип дає можливість сформувати певну систему принципів, тобто
виділити необхідну і достатню їх кількість для забезпечення
інституювання, функціонування та розвитку місцевого самоврядування.
Останній критерій (г) дозволяє відмежувати наведені у конституційному
праві принципи муніципального права від принципів інших галузей права.

Зауважимо, що ні Конституція України, ні Закон “Про місцеве
самоврядування в Україні” прямо не підпорядковують принципам місцевого
самоврядування інші норми муніципального права. Хоч критерій загальності
засвідчує, що ці принципи є базою, на якій стоять всі інші норми галузі.

Як ми уже зазначали, всі принципи місцевого самоврядування становлять
певну систему. Ця система не може бути повною, оскільки значення і роль
місцевого самоврядування у житті суспільства по

PAGE 74

стійно зростає, урізноманітнюються його функції, а це може ускладнювати
саму систему принципів. При цьому не існує ієрархії принципів залежно
від нормативно-правового акта, в якому вони закріплені. Принципи
місцевого самоврядування закріплені і в Конституції України, і в Законі
“Про місцеве самоврядування в Україні”, і в Європейській хартії
місцевого самоврядування є принципами одного рівня. їх можна
класифікувати за різними ознаками чи критеріями, зводити у різні групи,
але не можна вибудовувати ієрархію.

Вивчаючи принципи державного управління, Г. Атаманчук сформулював
вимоги, яким вони мають відповідати [24, с. 188]. На нашу думку,
принципи місцевого самоврядування також повинні відповідати аналогічним
вимогам, а саме: відображати лише найбільш суттєві, головні, об’єктивні
закономірності, відносини і взаємозв’язки територіального
самоврядування; характеризувати лише сталі закономірності, відносини і
взаємозв’язки в територіальному самоврядуванні; охоплювати переважно
такі закономірності, відносини і взаємозв’язки, які властиві
територіальному самоврядуванню як цілісному соціальному явищу, тобто
мають загальний, а не частковий характер; відображати специфіку
територіального самоврядування, його відмінність від інших видів
управління. Зміст поняття “принцип” та вимоги, які ставляться до них,
підводять до думки, що діяльність органів місцевого самоврядування
визначається системою принципів, яка складається з окремих блоків, у
складі яких важливе місце посідає група організаційно-функціональних
принципів. Але діяльність органів місцевого самоврядування
детермінується, безумовно, принципами, які покладено в основу місцевого
самоврядування. Без реалізації таких принципів місцеве самоврядування
втрачає сенс. Вони окреслені Законом “Про місцеве самоврядування в
Україні” у ст. 4, а саме: народовладдя, законності, гласності,
колегіальності, поєднання місцевих і державних інтересів, виборності,
правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах
повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та
відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових
осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового
захисту прав місцевого самоврядування [198].

На основі вивчення принципів формування і діяльності органів місцевого
самоврядування була розроблена їх класифікація (рис. 1. 2).

PAGE 75

Принципи, що забезпечують функціонування місцевого самоврядування

Принципи, що забезпечують відтворення місцевого самоврядування

Принципи, що забезпечують діяльність певним чином

організованого колективу людей органу управління

Принципи, що забезпечують реалізацію функцій органу управління

Принципи, що забезпечують зміцнення матеріальної бази

Принципи, що забезпечують фінансову самостійність

Принципи відповідності величини і структури органу місцевого
самоврядування

Так, принцип вільних виборів передбачає добровільну, без примусу на
основі самостійного рішення участь кожного виборця у місцевих виборах.
Результатом реалізації принципу вільних виборів є відсутність
обов’язкового вотуму (юридичного обов’язку виборців брати участь у
голосуванні) та заборона будь-якого переслідування за ухиляння від
участі у голосуванні (абсентеїзм), незалежно від причин, якими воно
викликане.

Принцип загального виборчого права, яке складається з активного (право
обирати) та пасивного (право бути обраним) виборчого права, означає, що
на місцевих виборах право голосу мають лише громадяни України,
забороняються будь-які привілеї або обмеження виборчих прав окремих груп
громадян залежно від природних властивостей громадянина України як
людини та від його громадянських рис, а також забороняються обмеження,
які не передбачені Конституцією України та законодавством про місцеві
вибори щодо участі громадян у виборчому процесі.

Принцип дотримання спеціальних умов полягає в тому, що для отримання
права голосу на місцевих виборах (активного виборчого права) Законом
України “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних,
міських голів” відповідно до положень ст. 70 Конституції України
визначені спеціальні умови (виборчі цензи або кваліфікації), а саме:
віковий ценз (активного і пасивного виборчого права на місцевих виборах
набувають громадяни України, яким на день виборів виповнилося
вісімнадцять років), ценз дієздатності (не мають права голосу громадяни,
котрі визнані судом недієздатними), ценз осілості (право голосу на
місцевих виборах мають громадяни України, які проживають на території
відповідних сіл, селищ, міст, районів у містах). Крім того, для
пасивного виборчого права на місцевих виборах передбачено ценз судимості
(депутатом місцевої ради, сільським, селищним, міським головою не може
бути обраний громадянин України, який має судимість за вчинення умисного
злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята у встановленому
законом порядку) [194].

Принцип рівного виборчого права передбачає однакову для кожного виборця
можливість впливати на результат виборів. Принцип таємного голосування
полягає у забороні зовнішнього нагляду і контролю за волевиявленням
виборців у процесі голосування в будь-якій формі. Принцип відповідності
величини і структури органу місцевого самоврядування передбачає
формування загальної кількості пред

PAGE 77

ставників в органі місцевого самоврядування та їх структури згідно з
діючим законодавством.

Зазначимо, що в науковій літературі наводяться різні поділи принципів
діяльності органів управління. Наприклад, запропоновано таку
систематизацію принципів державного управління: 1) суспільно-політичні;
2) функціонально-структурні; 3) організаційно-структурні; 4) принципи
державно-управлінської діяльності [24, с. 172-173], а також наступні
види принципів управління: об’єктивності, демократизму, парної
упорядкованості, законності, федералізму, поділу влади, публічності [24,
с. 193-197].

Нами в групі принципів діяльності органу місцевого самоврядування
виділені три блоки принципів: муніципально-правові,
організаційно-функціональні та матеріально-фінансові.

Ці три блоки принципів є структурними, і вони вивчені досить добре.
Прикладом може бути розгляд груп структурних принципів державного
управління В. Малиновським [376, с. 24].

Користуючись його підходом, можна аналогічно виділити такі
структурно-цільові принципи в системі органів місцевого самоврядування:
узгодження цілей муніципального управління за головними напрямами між
собою, уникнення їх суперечностей; взаємодоповнен-ня цілей, коли одна
ціль сприяє іншій та посилює її; підпорядкованість часткових, локальних
цілей загальним (стратегічним); послідовність у реалізації цілей, коли
результати втілення в життя одних цілей перетворюються на джерело інших
цілей; розподіл цілей відповідно до функцій управління в системі
організації місцевого самоврядування, що перетворює цілі цього
управління на функціональну структуру органів місцевого самоврядування.

До групи структурно-функціонального виду зараховують принципи, пов’язані
з організацією функціональної структури системи органів місцевого
самоврядування: диференціація та фіксування функцій у формі правових
норм шляхом закріплення управлінських функцій у компетенції органів
місцевого самоврядування; сумісність, що передбачає однорідність
управлінських функцій у межах компетенції одного органу, а також
сумісність функцій цього органу з функціями інших органів у межах
підсистеми або організаційної структури органів місцевого самоврядування
в цілому; концентрація, тобто надання певному органу таких функцій та
відповідних ресурсів, які б забезпечили здійснення цим органом
організаційно-регулюючих дій відносно об’єктів управління; комбінування,
спрямований на виклю

PAGE 78

чення дублювання і паралелізму управлінських функцій, що виходять з
різних управлінських суб’єктів організації; відповідності управлінських
дій реальним потребам і запитам об’єктів управління.

Групу структурно-організаційних принципів, що відносяться до побудови
організаційної структури місцевого самоврядування, складають: принцип
єдності системи органів місцевого самоврядування, який забезпечує
цілісність, узгодженість і дієвість територіального самоврядування;
територіально-галузевий принцип, що обумовлює залежність організаційних
структур від території, галузі комунального господарства, сфери
суспільної життєдіяльності; принцип різноманітності організаційних
зв’язків, що пронизують систему місцевого самоврядування вертикальними
та горизонтальними організаційними взаємодіями; лінійно-функціональний
принцип розкриває об’єм і зміст підпорядкованості і управлінської
взаємодії в організаційній структурі місцевого самоврядування.

І нарешті, четвертий структурно-процесуальний вид принципів, що
здійснюють організацію управлінської діяльності виконавчих органів
місцевого самоврядування, охоплює, аналогічно до державного управління,
такі принципи: відповідності елементів управлінської діяльності методам
(методів, форм і стадій) органів місцевого самоврядування, їх функціям і
організації; конкретизації управлінської діяльності і особистої
відповідальності за її результати; стимулювання раціональної і
ефективної управлінської діяльності [376, с. 54-55].

Аналіз структурних принципів, сформульованих В. Малиновсь-ким і
порівняння їх з принципами діяльності органу місцевого самоврядування,
окреслених нами в складі трьох блоків (муніципально-правові,
організаційно-функціональні та матеріально-фінансові), засвідчує, що
вони перегукуються між собою.

Зазначимо, що ефективне управління вимагає контролю за функціональною
структурою місцевого самоврядування по всіх зрізах та вчасного
розв’язання проблеми створення оптимальної функціональної структури
місцевого самоврядування. Це питання набирає найбільшої гостроти у
трансформаційний період. Але не менш гострою є проблема прогнозування
аналогічних структур на найближчу і віддаленішу перспективу.

Підсумовуючи викладене, ще раз варто наголосити на необхідності
подальшого ґрунтовного дослідження функцій місцевого самоврядування, їх
особливостей та структури, без чого неможливі як побудова перспективних
моделей місцевого самоврядування, так і ефективна

PAGE 79

діяльність органів місцевого самоврядування. Ефективність подальшого
розвитку функцій місцевого самоврядування значною мірою залежить від
визначення науково обґрунтованого співвідношення загальнодержавних,
регіональних та місцевих (колективних, групових та особистих) інтересів
за ієрархією управлінської вертикалі.

Організаційно-функціональні принципи і методи, які використовують
сучасні органи місцевого самоврядування у процесі свої діяльності,
виокремлювалися і формувалися на основі досвіду, здобутого в науці
управління загалом.

Оскільки під управлінням в найширшому сенсі розуміють прийняття рішень
та їх виконання у найрізноманітніших сферах життєдіяльності, то нами,
враховуючи це, передбачається виявити особливості формування
організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органу
управління в: а) сучасних концепціях держави; б) в сучасних концепціях
місцевого самоврядування; в) в сучасних концепціях управління
установами, організаціями та підприємствами.

Історія побудови концепцій держави сягає давнини, і в наш час таких
концепцій існує багато. Метою кожної з концепцій є дослідження “сутності
й соціального призначення держави” і спроби “роз’яснити, що собою являє
держава та які завдання вона покликана вирішувати у суспільстві” [589,
с. 111].

Значна кількість концепцій держави, несхожість і навіть принципова
протилежність їх вихідних позицій, положень і висновків об’єктивно
обумовлюється, по-перше, складністю держави як соціального явища і,
по-друге, історичними особливостями й рівнем розвитку тих чи інших
країн, різноманітністю методологічних підходів, рівнем підготовки
авторів концепції та багатьма іншими чинниками [589, с. 111].

Але, очевидно, різноманіття концепцій держави формується й іншими
факторами, наприклад, відношенням до основних прав громадянина чи
людини, соціальної групи. Для того щоб усвідомити важливість цього
фактора, достатньо проаналізувати основні права людини. З цією метою
наведемо класифікацію основних прав людини за П. Рабиновичем: фізичні
(інакше кажучи, вітальні, тобто життєві) права — це можливості людини,
необхідні для її фізичного існування, для задоволення її біологічних,
матеріальних потреб (зокрема, права на життя; фізичну недоторканність;
вибір місця проживання; безпечне природне середовище; житло; належний
рівень матеріального забезпечення; власність на предмети споживання;
медичне обслуговування та інші види соціаль

PAGE 80

ного забезпечення); особистісні права — це можливості збереження,
розвитку і захисту морально-психологічної індивідуальності людини, її
світогляду та духовності (зокрема, право на ім’я; честь і гідність;
свободу сумління, переконань та їх прояву й поширення); культурні
(гуманітарні) права — це можливості збереження і розвитку національної
самобутності, доступу до духовних здобутків людства, їх засвоєння,
використання та участі у подальшому вдосконаленні (зокрема, право на
освіту й виховання; користування надбаннями культури і мистецтва;
наукову, технічну і художню творчість; авторські права); економічні
права — це можливості людини реалізовувати свої здібності, здобувати
засоби для існування, беручи участь у виробництві матеріальних та інших
благ (зокрема, права на власність щодо засобів виробництва; здобуття
професії; вибір та здійснення трудової або іншої діяльності; сприятливі
умови та справедливу оплату праці; відпочинок і дозвілля); політичні
права — це можливості людини брати участь у державному і громадському
житті, впливати на діяльність різноманітних державних органів, а також
громадських об’єднань політичного спрямування (зокрема, право на
громадянство та правосуб’єктність, участь у формуванні представницьких
органів державної влади та місцевого самоврядування; участь у державному
управлінні суспільством; участь у створенні й діяльності громадських
об’єднань; державний захист від порушень прав і свобод людини) [527, с.
11].

У результаті порушення прав одних людей іншими виникла нерівність в
суспільстві, що зумовило виникнення держави. Сучасна держава — це
організація економічної, політичної, правової та ідеологічної влади в
суспільстві, за допомогою якої забезпечується його цілісність і безпека,
здійснюється виконання загальнолюдських та класових
соціально-економічних функцій [165, с. 313].

Якщо ранні концепції держави, що виникали у класово диференційованому
суспільстві, розглядали державу з класових позицій переважно як форму
класового панування в суспільстві, то сучасні концепції держави, які
створюються в нових, сучасних умовах, вбачають у ній специфічний
механізм забезпечення цілісності суспільства та вирішення загальних
справ, інструмент досягнення соціального комп-ромісу[589, с. 111-112].

Організаційно-функціональні принципи і методи діяльності органів
управління в різних концепціях держави, які, на нашу думку, можуть бути
використані самоврядними органами управління України, наведено у табл.
1.3.

PAGE 81

Таблиця 1.3

Організаційно-функціональні принципи діяльності органу місцевого
самоврядування як відображення положень сучасних концепцій держави

Основні положення концепції держави Найважливіші
організаційно-функціональні принципи та методи діяльності органу
управління Організаційно-функціональні принципи і методи, які можуть
бути використані самоврядними органами управління

1 2 3

Концепція правової держави:

В її основі – народний суверенітет, панування права у процесі взаємодії
держави з індивідами та іншими суб’єктами права, правова рівність,
організаційно-правове забезпечення прав та свобод особистості
Відсутність монополізації влади окремою особою, правлячою елітою чи
соціальним прошарком, чітке розмежування влади на законодавчу, виконавчу
та судову (за верховенства законодавчої), здійснення дієвого
конституційного та правового контролю за діяльністю усіх гілок влади
Формування народом органу влади (самоврядування) і контроль за його
діяльністю

Безпосередня участь народу у створенні права

Принцип розподілу влади

Принцип заборони органам управління та їх посадовим особам всього, за
винятком того, що прямо дозволяється законом

Концепція держави загального благоденства

базується на звуженні сфери державного примусу, нівелізації класового
характеру і функціонуванні на благо всіх членів суспільства Розширення
соціально-економічних функцій органів управління: державне регулювання
економіки, надання соціальних послуг населенню (охорона здоров’я,
пенсійне забезпечення тощо), культурно-освітньої функції тощо Принцип
пріоритетності соціально-економічних функцій органу управління, надання
соціальних послуг населенню

PAGE 82

Продовження табл. 1.3

1 2 3

Концепція елітарної держави

ґрунтується на ідеї нездатності основної маси населення управляти
державою, з чого випливає необхідність керівництва державою елітою
Працівники органу управління — політична, економічна та інтелектуальна
еліта, яка формується людьми, котрі мають належний рівень освіти чи
досягнули успіхів у своїй професійній діяльності Принцип освіченості,
порядності, гуманності працівників самоврядних органів

Концепція фашистської держави

її головною ідеєю є боротьба “культурної” раси з неповноцінними “дикими”
расами Наявність насильницьких структур у складі органу управління та
спеціального апарату управління і примусу Принцип визнання авторитету
працівника органу управління і поваги до нього

Концепція національної держави

будується на ідеї необхідності створення найсприятливіших умов

для існування та розвитку певної нації Забезпечення органами управління
задоволення життєвих потреб народу

країни, здатність до саморозвитку і прогресу, ефективного протистояння
зовнішнім і внутрішнім загрозам Принцип усвідомлення працівниками
самоврядних органів національних цілей, цінностей та інтересів,
закріплення цих цілей, цінностей та інтересів в організації їх
діяльності, принцип забезпечення прав людини

Етатична концепція держави

базується на обґрунтуванні необхідності максимального втручання держави
у життя

суспільства і кожної конкретної особи аж до найінтимніших сімейних
відносин Наявність спеціального апарату управління і примусу, здатність
надавати рішенням органів управління загальнообов’язкового характеру і
максимально обмежувати самоврядування населення Принцип обов’язковості
рішень органів самоврядування

PAGE 83

Закінчення табл. 1.3

1 2 3

Анархістська концепція держави

Грунтується на максимальному обмеженні втручання держави у повсякденне
життя суспільства і особи при максимальному підвищенні ролі населення в
управлінні суспільним розвитком Діяльність органів управління має бути
спрямована на забезпечення оборони країни від збройних нападів зовні та
розвиток міжнародних зв’язків, а також на прийняття конституції та
законів і забезпечення їх реалізації Принцип узгодженості прийняття
самоврядним органом важливих рішень з населенням території: вирішення
важливих внутрішніх питань жителів населеного пункту, регіону чи всієї
держави безпосередньо (шляхом сходів, зборів, референдумів, виборів) чи
органами місцевого самоврядування (радами), котрі обираються населенням
відповідних територій

Організаційно-функціональні принципи і методи діяльності органів
управління знайшли відображення і в сучасних концепціях місцевого
самоврядування. Вони перегукуються з організаційно-функціональними
принципами і методами діяльності органів державного управління.
Пояснення цьому явищу спробував дати Б. Андресюк, який зазначає, що і
системне управління, яке спирається на владні інститути і місцеве
самоуправління мають спільну соціальну мету — найбільш ефективне
керування публічними справами.

При цьому він підкреслює, що різниця полягає лише в методах керування
цими процесами: якщо державне управління, незалежно від характеру
політичної влади і типу правління, будується за схемою субординації,
підпорядкованості нижчого рівня вищому, то самоуправління Грунтується на
безпосередньому представництві інтересів місцевої громади та території і
в цьому аспекті підпорядковане самій громаді [16, с. 14].

Зазначимо, що спільними для всіх сучасних концепцій та уявлень про
державу є ідеї оптимальності та ефективності керування економікою,
раціональної організації системи управління. Саме тому низка
організаційно-функціональних принципів і методів діяльності само

PAGE 84

врядного органу, яка висвітлюється в цих концепціях, використовується в
сучасних умовах місцевим самоврядуванням. У табл. 1. 4. наведено такі
найголовніші організаційно-функціональні принципи і методи.

Таблиця 1.4

Організаційно-функціональні принципи діяльності органу місцевого
самоврядування як відображення положень концепцій місцевого
самоврядування

Концепції місцевого самоврядування Організаційно-функціональні принципи
і методи концепцій місцевого самоврядування, які можуть бути використані
самоврядними органами України

Теорія вільної громади Принцип максимально можливого невтручання держави
у справи громади і в діяльність органу місцевого самоврядування, якщо
вона здійснюється згідно із законодавством

Господарська теорія Принцип відсутності нагляду держави над
господарськими справами місцевого значення, які є у віданні місцевого
самоврядування

Юридична теорія, або теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб
Принцип виборності членів органів самоврядування

Політична теорія Принцип розмежування повноважень державних органів
влади і органів місцевого самоврядування

Державна теорія Принцип самостійності самоврядних територій

Як бачимо, названі в табл. 1. 4. сучасні теорії місцевого самоврядування
в силу своїх генетичних особливостей дозволяють запозичити окремі
організаційно-функціональні принципи і методи, які можуть бути
використані самоврядними органами України в наш час.

До цих принципів можна додати принцип добровільності делегованих
повноважень, згідно з яким органи місцевого самоврядування мають право
як погоджуватись на передачу їм повноважень органів державної влади, так
і відмовлятись від будь-якого з делегованих повноважень органів
виконавчої влади.

PAGE 85

І нарешті, окремі організаційно-функціональних принципи і методи
діяльності органу місцевого самоврядування можуть знайти підГрунтя в
сучасних концепціях управління установами, організаціями та
підприємствами. Управління є невід’ємною складовою підприємства чи
організації, адже без управління неможливо організувати та контролювати
діяльність підприємства чи організації, а значить без управління
неможливе функціонування будь-якого підприємства чи організації. Досвід
показує, що особливості управління тісно пов’язані зі структурою
підприємства. Крім того, вони залежать від регламентованих державою
принципів організації та діяльності підприємств.

Г. Файол — автор однієї з перших теорій управління підприємствами та
організаціями — поділив операції, що їх виконують підприємства, на шість
груп: 1) технічні (виробництво, переробка); 2) торговельні (купівля,
продаж, обмін); 3) фінансові (пошук капіталів та управління ними); 4)
захисту (захист товарів і осіб); 5) обліку (інвентаризація, баланс,
собівартість, статистика); 6) адміністративні (планування, організація,
керування, координація і контроль) [540, с. 25].

Кожна з цих груп вимагає застосування спеціальних методів в управлінні.
Інші вчені, наприклад, Баранже, Хельфер, Ля Брюслері, Ор-соні, Перетті,
обГрунтували розподіл підприємств за такими функціями, як управління,
маркетинг, виробництво, облік і контроль управління, фінанси, кадри,
кожна з яких пов’язана з певною галуззю управління. Отже, вивчення
структури підприємства — це перший крок до вивчення природи управління
ним [540, с. 25].

Вивчення теорії управління підприємствами і організаціями важливе ще й
тому, що ефективність методів, застосовуваних підприємствами, постійно
зростає.

Усвідомлення важливості вивчення теорії управління підприємствами і
організаціями з метою застосування отриманого досвіду в подальшому
дослідженні організаційно-функціональних принципів і методів діяльності
органів місцевого самоврядування зумовлює дослідження тенденцій
світового менеджменту, розвиток якого відбувався в рамках чотирьох шкіл:
школи наукового управління Ф. Тейлора, адміністративної школи,
засновником якої вважають Г. Файола, школи людської психології
(започаткована внаслідок проведення експерименту у Хотторні під
керівництвом Мейо), школи науки управління, або кількісної школи [389].
У результаті цього дослідження зроблено висновок, що, застосувавши
здобутки цих шкіл на основі

PAGE 86

системного підходу до органів місцевої влади, розглядаючи останні як
організації (соціальні об’єкти), можна отримати нове теоретичне знання
про природу їх функціонування та відшукати можливі напрями застосування
такого знання в практичній діяльності органів місцевого самоврядування.

Про універсальні принципи управління будь-якою організацією вже багато
відомо — це цілепокладання та зворотний зв’язок за результатами
діяльності (які є фундаментальними поняттями кібернетики). Значення цих
універсальних принципів важко переоцінити, якщо мати на увазі наступне:
за їх реалізації може бути задіяний третій принцип високоефективного
управління будь-яким соціальним об’єктом — цілеорієнтована мотивація
праці працівників.

Універсальне цільове управління організацією, що допускає обов’язкове
відстеження кінцевої мети може становити надзвичайний інтерес для
формування наукової концепції реформування адміністративно-державного
управління в країні [129, с. 21].

Сказаного достатньо, аби зрозуміти, що в подальшому дослідженні
організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів
місцевого самоврядування необхідно сконцентрувати зусилля на вивченні
його функцій, структури, виявити, наскільки вона відповідає будові
керованої системи — територіальної громади, дослідити результати
діяльності органів місцевого самоврядування в результаті застосування
тих чи інших методів тощо.

Підсумовуючи зазначене, наголосимо, що сучасні концепції держави,
сучасні концепції місцевого самоврядування та сучасні концепції
управління установами, організаціями та підприємствами дають можливість
не тільки зрозуміти природу організаційно-функціональних принципів і
методів, які використовують сучасні органи місцевого самоврядування в
процесі своєї діяльності, але й дозволяють окреслити напрями подальшого
дослідження з метою пошуку шляхів підвищення їх дієвості, ефективності
та результативності.

Отже, принципи місцевого самоврядування — це обумовлені природою
місцевого самоврядування основоположні витоки та ідеї, які лежать в
основі організації та діяльності територіальної громади, органів, що
формуються громадами.

Принципи місцевого самоврядування відображають вимоги об’єктивної
закономірності та тенденції розвитку місцевої влади і мають такі
характерні ознаки:

PAGE 87

• зумовлюють побудову та функціонування муніципальної влади. Оскільки
вони є теоретичною основою муніципального розвитку, то їх вивчення
сприяє виясненню конституційно-правової суті місцевого самоврядування,
його специфічних рис та ознак;

• виступають в якості критерію оцінки діючої системи місцевого
самоврядування: наскільки вона відповідає началам та ідеям, що виражені
в принципах місцевого самоврядування;

• відображаючи суть та основні риси місцевого самоврядування, сприяють
збереженню правонаступності та розвитку інститутів місцевого
самоврядування;

• закріплені в Європейській хартії місцевого самоврядування, яка
виступає правовою базою для муніципального законодавства держав — членів
Ради Європи.

Потрібно зазначити, що реалізація принципів місцевого самоврядування
забезпечується не лише їх правовим закріпленням у законодавстві,
статутах територіальних громад, але є самою суттю конституційного ладу
Української держави.

Наголосимо, що наведене засвідчує надзвичайно тісне переплетення функцій
органів місцевого самоврядування, в основі яких лежать блоки принципів
(див. рис. 1. 2).

Виділення таких блоків є доволі умовним, але воно допомагає поглибити
відомі й отримати нові знання про природу діяльності органів місцевого
самоврядування. Зазначимо, що дотримання працівниками органів місцевого
самоврядування у процесі діяльності принципів, розроблених в рамках
місцевого самоврядування, вимагає удосконалення територіальної
організації суспільства України, в тому числі й територіальної
організації влади.

З’ясування змісту та ролі функцій самоврядування неможливе без
усвідомлення суті не тільки організаційно-функціональних принципів, але
й методів діяльності органів місцевого самоврядування.

Висновки до першого розділу

У першому розділі, аналізуючи принципи і методи діяльності органів
місцевого самоврядування, отримано наступні результати:

1. Аналіз змісту місцевого самоврядування у різні часові періоди та
дослідження теорій його виникнення засвідчує, що сучасне розуміння
місцевого самоврядування викристалізовувалося протягом багатьох

PAGE 88

років у теоретичних конструкціях наукових праць. Еволюціонуючи,
поступово відшліфовуючись і вдосконалюючись, розуміння місцевого
самоврядування у тій чи іншій формі закріплювалося у законодавчих і
нормативних актах різних держав. У результаті чітко виділилася головна
ідея місцевого самоврядування, яка простежується в усіх визначеннях, що
містяться в документах і нормативних актах, а саме: управління справами
територіальної спільноти самостійно здійснюється її членами або через
виборні органи, або безпосередньо.

2. Визначено етапи розвитку місцевого самоврядування як суспільної
реальності та встановлено відповідні їм віхи розвитку місцевого
самоврядування як науки.

3. Оскільки соціально-територіальні утворення є відкритими системами, що
перебувають під впливом зовнішнього конкурентного середовища, то для
того щоб мінімізувати його впливи чи адаптуватися до них, ці
соціально-територіальні організми використовують механізми
самоорганізації, самоуправління та самоврядування. В останньому випадку
утворюється система органів самоврядування, яка будується так, щоб через
функціонування максимально забезпечити потреби людини.

Органи місцевого самоврядування, оскільки в їх утворенні беруть участь і
держава, і громада (держава визначає порядок їх формування, а
територіальна громада обирає представницькі органи, укомплектовує органи
управління), повинні забезпечувати баланс інтересів обох сторін. Для
цього, використовуючи надані повноваження, органи місцевого
самоврядування добирають відповідні методи, через які можна як посилити,
так і мінімізувати зовнішні впливи.

Таким чином, виконавчі органи є специфічними елементами (сенсорами)
соціально-територіальних утворень, через які держава впливає на ці
утворення, а утворення — на державу.

Управлінські та громадські послуги, що їх надають органи місцевого
самоврядування, змінюються. Цей фактор, а також швидкозмінне середовище,
в якому проходить діяльність органів місцевого самоврядування, спонукає
їх до пошуку і використання нових принципів і методів, в першу чергу —
організаційно-функціональних, які дадуть можливість ефективно залучати
для досягнення мети як внутрішні ресурси територіальної громади, так і
зовнішнього середовища (регіону, держави, міждержавних організацій),
налагоджуючи взаємодію механізмів різних управлінських систем
(самоврядної, державної) з

PAGE 89

механізмами самоорганізації та самоуправління. Основна роль у цьому
належить системі органів місцевого самоврядування.

4. На основі аналізу вітчизняної та зарубіжної політико-правової
практики досліджено нормативно-правове регулювання діяльності органів
місцевого самоврядування та визначено закономірності розвитку елементів
системи місцевого самоврядування.

5. На основі дослідження змісту і оцінки принципів формування і
діяльності органів місцевого самоврядування розроблена їх класифікація.
Доведено, що такі принципи визначаються як особливостями
структурно-організаційної будови органів місцевого самоврядування, так і
специфікою функціонування всієї системи органів місцевого
самоврядування.

6. З’ясувавши, що, аналізуючи функції, ми тим самим визначаємо
відповідні принципи, які лежать в основі цих функцій, запропонована,
сформована за підібраними критеріями класифікація функцій органів
місцевого самоврядування.

7. Визначена суть методів діяльності органів місцевого самоврядування в
контексті методу науки управління загалом і науки місцевого
самоврядування зокрема. Окреслено конкретні методи діяльності органів
місцевого самоврядування, виходячи з питань, що охоплюються сферою їх
компетенції. Аналіз методів місцевого самоврядування засвідчує
необхідність впровадження нових методів управління на місцевому рівні,
що вимагає нових досліджень, їх апробації практикою, запозичення досвіду
розвинених демократичних країн.

8. Вивчено і узагальнено підходи до дослідження місцевого
самоврядування, які автором поділені на дослідження проблем
територіального самоврядування в рамках зарубіжного досвіду, зокрема
вивчення проблем формування нових методів і дотримання найбільш важливих
принципів працівниками органів самоврядування, і, відповідно, — в межах
вітчизняного досвіду. В рамках першого підходу розглядаються два
напрями: 1) вивчення методів і принципів діяльності органів місцевого
самоврядування з точки зору місця та ролі останнього у
політико-правовому та соціально-економічному розвитку окремо взятої
держави; 2) дослідження методів і принципів діяльності органів місцевого
самоврядування в рамках інституту місцевого самоврядування у зарубіжних
державах з метою виявлення найбільш раціональних форм та методів роботи,
оптимальних управлінських структур та засобів нормативного регулювання,
запровад

PAGE 90

ження яких в Україні сприятиме розвитку демократії та добробуту
населення. Використані підходи до вивчення принципів і методів
діяльності органів місцевого самоврядування в рамках другого підходу
засвідчують, що якість і рівень застосування останніх повинні бути
підвищені до такої міри, яка б забезпечила реальність місцевого
самоврядування України.

9. Аналіз сучасних концепцій держави, сучасних концепцій місцевого
самоврядування та сучасних концепцій управління установами,
організаціями та підприємствами дав можливість не тільки зрозуміти
природу організаційно-функціональних принципів і методів, які
використовують сучасні органи місцевого самоврядування у процесі своєї
діяльності, але й дозволив окреслити напрями подальшого дослідження з
метою пошуку шляхів підвищення їх дієвості, ефективності та
результативності.

PAGE 91

Розділ 2

ФАКТОРИ ФОРМУВАННЯ ПРИНЦИПІВ і МЕТОДІВ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО
САМОВРЯДУВАННЯ

2. 1. Сутність і класифікація факторів формування
організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів
місцевого самоврядування

Дослідження теоретичних основ функціонування будь-яких об’єктів чи явищ
буде неповним без аналізу факторів (чинників) їх виникнення і розвитку.
У нашому випадку потрібно виявити фактори формування
організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів
місцевого самоврядування, дослідити їх суть та визначити ту роль, яку
вони відіграють у розвитку місцевого самоврядування в Україні в цілому.

Під фактором (лат. factor — той, що робить, створює) розуміють рушійну
силу, причину будь-якого процесу чи явища або істотну обставину в
будь-якому процесі чи явищі [566, c. 530]. Виступаючи як напрям та вид
діяльності, функція виступає похідним явищем від першопричини — фактора.

Концепція факторів є фундаментальною в багатьох галузевих науках.
Започаткована А. Вебером і фон Тюненом у межах науки розміщення
продуктивних сил, вона стала відігравати провідну роль в усіх суспільних
науках. Особливої уваги заслуговує наука про місцеве самоврядування,
предметом дослідження якої є окремі аспекти управління.

Визначаючи статус місцевих рад, законодавець у відповідних
конституційно-правових актах по-різному закріплював положення про їх
функції. Певним досягненням з точки зору законодавчої техніки стало
прийняття Закону УРСР від 7. 12. 1990 р., де у ст. 20 встановлювався
перелік певних функцій. Особливістю цієї статті стало те, що у ній
встановлювався вичерпний перелік функцій і передбачалося існування інших
(не окреслених законами України) функцій, якими могли наділятися ради
виключно на основі угод з іншими державними органами та органами
місцевого самоврядування [190].

PAGE 92

Можна зробити висновок, що якраз розвиток законодавства та рівень
правового регулювання відповідних суспільних відносин спричинили велику
правничу дискусію з проблем функцій місцевих рад. Результати тих
дебатів, опубліковані на сторінках наукових видань, вказали на існування
різних, часто протилежних, точок зору на розуміння поняття функцій,
критеріїв їх класифікацій, об’єму функцій тощо.

Спільним для багатьох авторів стало саме розуміння безпосереднього
впливу функцій держави на загальний об’єм функцій місцевих рад [9, с.
27; 38, с. 9-10; 231, с 8; 574, с. 118,123].

Зміна політико-правової природи місцевих рад не могла не вплинути на
формування нового об’єму функцій — основних напрямів діяльності, які
розкривають політико-правову природу і соціальне призначення рад. Варто
зауважити, що в науковій літературі не раз порушувалось питання про
поняття функції місцевих рад. Та попри різні погляди на поняття функцій,
їх об’єм тощо, державознавці були єдині у визначенні безпосереднього
впливу функцій на формування політико-правової природи представницьких
органів, а отже і на їх організаційну будову.

Досить довго у науковій юридичній літературі тривала дискусія з приводу
визначення поняття та системи функцій, обов’язок виконання яких
покладався на місцеві ради. До цієї дискусії залучилось широке коло
науковців: М. Геновскі та Д. Дімітров [111, с. 69]; М. Селі-вон [554, с.
11], О. Батанов [45, с. 21. ], В. Кравченко, М. Пітцик, І. Салій [292,
с. 48] та ін.

Цікавим є бачення М. Селівона структури органу влади та його підрозділів
як інструмента, за допомогою якого забезпечується виконання притаманних
йому функцій. Спираючись на точку зору М. Селі-вона при дослідженні
функції ради, ми можемо виділити ряд проблем і аспектів, серед яких:
дослідження суті, змісту, структури і об’єму поняття “функція ради”;
класифікація функцій ради та її органів за певними ознаками;
співвідношення функцій ради з функціями держави та функціями рад різних
рівнів; співвідношення функцій ради з її компетенцією; дослідження
характеру і змісту кожної функції зокрема; проблема співвідношення
функцій ради з функціями управління [554, с. 11].

Найповніше в сучасній літературі фактори місцевого самоврядування
проаналізовані у праці В. Пархоменка “Проблеми місцевого самоврядування
в Україні 1990-х років” [446, с. 224-232]. Він поділяє всі фактори “на
дві групи — зовнішні відносно самого місцевого самоврядування і
внутрішні” [446, с. 224].

PAGE 93

Зовнішніми чинниками, на його думку, є насамперед держава в особі вищих
органів державної влади (Президент України, Координаційна рада з питань
місцевого самоврядування при Президентові України, Академія державного
управління при Президентові України, Комітет з питань державного
будівництва та місцевого самоврядування, який відає питаннями місцевого
самоврядування у парламенті України, Голова Верховної Ради України,
зарубіжні та міжнародні організації, що мають на меті сприяння розвитку
демократії тощо).

Внутрішніми чинниками розвитку місцевого самоврядування в Україні він
вважає активні дії самих органів та посадових осіб місцевого
самоврядування, спрямовані на розвиток цього інституту. Автор наголошує,
що такими діями були, зокрема, акти створення різних об’єднань місцевого
самоврядування з метою підтримки реформування місцевого управління і
спільного захисту інтересів місцевого самоврядування.

Усі фактори ним поділяються на позитивні і негативні. Так, діяльність
глави держави розглядається як позитивний фактор, бо Президент України
Л. Кравчук створив Фонд сприяння становленню і розвитку місцевого
самоврядування. Його наступник Президент України Л. Кучма підтримує
подальше функціонування Фонду та сприяє Асоціації міст України у
здійсненні її статутних завдань тощо.

У цьому аналізі факторів місцевого самоврядування можна зауважити багато
недоліків.

По-перше, будь-який згаданий фактор, незалежно від того, до якої групи
він належить, може бути зовнішнім чи внутрішнім. Для прикладу,
територіальна громада чи органи, які вона формує, можуть, посилаючись на
діяльність Президента України як гаранта Конституції України, а отже
місцевого самоврядування як невід’ємного інституту конституційного ладу
в Україні, брати за основу його виступи та звернення з актуальних питань
державного розвитку при виробленні соціально-економічної політики
громади. У такому разі діяльність глави держави буде розглядатися у
якості внутрішнього чинника.

По-друге, роль особи залежить від рівня її інтелекту, культури та
ділових якостей, а не від посади, яку вона обіймає. Можна вказати й ще
на ряд недоліків запропонованого поділу факторів, але й наведених
досить, для того щоб шукати більш виправдані підходи до їх вивчення.

По-третє, варто було б ознайомитися з підходами до вивчення факторів, їх
класифікації в інших галузях науки з метою запозичення
найраціональнішого.

PAGE 94

Наприклад, автор концепції факторів, яка використовується в економічних
і економіко-географічних науках, Е. Алаєв стверджує, що “кожному процесу
відповідає певна сила, сукупність сил, необхідних для його здійснення;
зазвичай ці сили називають факторами. Фактори, ланцюжок
причинно-наслідкових зв’язків, умов, що регулюють кількісні і якісні
характеристики процесу, складають в сукупності механізм процесу” [12, с.
92-93].

Поділивши усі фактори на фактори розвитку і фактори розміщення, він
зазначає, що той самий ресурс, який стосовно об’єкта виступав як фактор
розміщення, співвіднесений до території, може розглядатися як фактор
регіонального розвитку (чи фактор розвитку); інакше кажучи, це такий
внутрішній ресурс таксона, який впливає на розвиток (чи вимагає зміни)
компонентної структури даної території [12, с. 243].

Характеристика факторів розміщення відповідно базується на таких трьох
важливих вихідних позиціях:

• фактор розміщення уявляється як відносини між об’єктом розміщення і
його локалізацією, тобто місцем розміщення, при цьому ці відносини є
необхідні та детерміновані;

• при ігноруванні чи відсутності явищ, які співвідносяться,
досліджуваний об’єкт або взагалі не може функціонувати в даному місці,
або його функціонування викличе серйозні диспропорції;

• для одного і того ж об’єкта ці відносини змінюються хронологічно, від
однієї можливої локації до іншої.

Врахування, реалізація вказаних відносин здійснюються відповідно до
поставленої мети і на основі адекватних меті критеріїв.

Таким чином, фактори розміщення можна визначити як сукупність
нерівнозначних ресурсів, при використанні яких проявляються відносини
між певним об’єктом розміщення і територією, що в результаті визначає
оптимальну (раціональну) з точки зору вибраних критеріїв і поставленої
мети локалізацію об’єкта. При цьому він наголошує, що такого об’єкта,
вибір локації якого залежить тільки від одного фактора, не існує.
Будь-яке обґрунтування розміщення об’єкта, побудоване на одному факторі,
є помилкою [12, с. 242-243]. Автор запроваджує ще два поняття, які
кількісно ув’язують об’єкт і територію з ресурсом, що розглядається в
якості фактора розміщення чи регіонального розвитку. Це поняття
“локаційний показник” і “критичний локаційний показник”. Під локаційним
показником він

PAGE 95

розуміє техніко-економічний показник, що подає кількісно визначене
відношення об’єкта розміщення до даного виду ресурсів, який підлягає
врахуванню при виборі локації. Критичний локаційний показник — це той із
локаційних показників об’єкта розміщення, який є визначальним при
локалізації об’єкта [12, с. 244].

На перший погляд, наведені визначення факторів розвитку і розміщення
мають слабке відношення до особливостей виникнення, становлення і
розвитку функцій місцевого самоврядування. Але глибший аналіз свідчить
про інше.

Безумовно, при аналізі факторів місцевого самоврядування як системної
суспільної реальності доцільно розглядати фактори розвитку і фактори
розміщення: йдеться про динамічні зміни цієї суспільної реальності в
часі та особливості розвитку залежно від розташування в просторі. Якщо
зважити на те, що базовою підсистемою місцевого самоврядування є
територіальна громада, функціонування якої детермінується факторами
розвитку і факторами розміщення, то очевидною є необхідність вивчення
саме цих факторів за аналізу місцевого самоврядування.

При цьому одні й ті самі фактори можуть бути факторами розвитку і
факторами розміщення. На нашу думку, серед цих факторів найважливішими
є: географічний, суспільно-політичний, історичний та соціокультурний.

Фактор географічного розміщення визначає залежність між тим, де і в якій
державі виникло та розвивається місцеве самоврядування і його набутими
характерними ознаками. Принагідно зауважимо, що суттєвий вплив має
географічне розміщення громади навіть в межах окремої держави.
Регіональна приналежність вносить відповідні корективи у форми й методи
діяльності територіальних громад та їх самоврядних органів (насамперед
при здійсненні власної компетенції) та визначає особливість налагодження
як внутрішніх (громада — орган місцевого самоврядування) так і зовнішніх
(громада, орган місцевого самоврядування — орган державної влади)
взаємовідносин.

Суспільно-політичний фактор обумовлює залежність місцевого
самоврядування від суспільно-політичної ситуації в державі чи регіоні.
Завдяки цьому фактору місцеве самоврядування може існувати, а може і не
існувати. Так, у колишньому СРСР управління базувалося на
командно-адміністративному керівництві, яке виключало найменшу
можливість запровадження місцевого самоврядування. В управлінні
застосовувалась монополістична багаторівнева і централі

PAGE 96

зована лінійно-функціональна структура. Сам процес управління
здійснювався на основі нав’язаної суспільству жорсткої форми суспільної
організації із застосуванням адміністративних методів управління і
складних ієрархічних зв’язків.

Найважливішим принципом управління було безумовне підпорядкування нижчих
рівнів управління вищим; нейтралізація горизонтальних форм зв’язку;
орієнтація на владу, наказ, контроль, а не на мотивацію. Таке
адміністративно-командне управління породило низьку організаційну
культуру на всіх щаблях управління, пасивність у самоорганізації мас, їх
усунення від громадського життя, жорсткі вертикальні зв’язки та
недооцінку підприємницького стилю керівництва. Отже, за такої
суспільно-політичної ситуації існування місцевого самоврядування було
неможливе.

Історичний — рівень розвитку місцевого самоврядування у тій чи іншій
державі, безумовно, залежить від особливостей його історичного розвитку
у кожному конкретному випадку.

Наприклад, Україна, яка одержала у спадщину централізовану систему
управління, мусить перебудувати всі ланки управління з метою створення
умов для відновлення місцевого самоврядування. При цьому
командно-адміністративні методи управління, застосування
централізованого планово-розподільчого механізму відтворення і
споживання валового внутрішнього продукту повинні бути заміненими в
найкоротший час демократичною моделлю розвитку суспільства. Результат
(функціонування реального місцевого самоврядування) залежатиме також і
від того, як накладатимуться на згадані процеси сучасні історичні
особливості.

До організаційних факторів потрібно насамперед зарахувати роль і місце
органів самоорганізації населення у життєдіяльності територіальних
громад. Так, у сучасній Україні отримане у спадок надмірно
централізоване державне управління фактично обмежило виконавчі органи
місцевого самоврядування у здійсненні активних процесів демонополізації
виробництва, у зміні форм власності, у розширенні кооперативних зв’язків
між містом і селом, у вирішенні місцевих економічних проблем, зокрема у
становленні підприємництва та малого бізнесу, в соціальному саморозвитку
територій.

Реальне місцеве самоврядування вимагає такої організації управління в
державі, яка б чітко визначила межі державного та місцевого регулювання
ринкової економіки. В умовах формування ринкових відносин потрібно
розробити дієві структури і механізми територі

PAGE 97

альних систем управління і місцевого самоврядування, які забезпечували б
збалансованість інтересів суб’єктів регіону та відповідне регулювання
процесів економічного і соціального розвитку. Йдеться про такі функції,
як контроль галузевих та міжгалузевих монополій, трансформації форм
власності, розв’язання перспективних завдань розвитку регіону, охорона
та раціональне використання природних ресурсів, трудового потенціалу
тощо.

Фактор природноресурсового потенціалу є базовим для збалансованого
соціально-економічного розвитку території. Кожна територія вирізняється
своїм виробничим та природно-ресурсним потенціалом (земельні, водні,
мінерально-сировинні, біологічні та інші ресурси, населення та трудові
ресурси), транспортно-економічними, виробничими та технологічними
зв’язками, галузевими господарствами, підприємствами. Саме тому кожен
орган, що втілює спільні інтереси громад регіону, кожна територіальна
громада повинні мати можливість розробити власну стратегію розвитку як
території, так і галузей господарства, зосереджених на цій території:
промисловості, транспорту, АПК тощо. Такий підхід сприятиме розвитку
реального та ефективного місцевого самоврядування.

Цей фактор ставить перед наукою завдання розробки оптимальних систем
територіального управління та організації комплексного виробництва, які
б дозволяли бачити перспективу розвитку матеріально-фінансової бази
територіальних громад у регіоні.

Соціально-економічний фактор обумовлює появу в діяльності органів
місцевого самоврядування нових функцій, зокрема управління комунальним
майном, управління вільними економічними зонами, управління підтримкою
малого бізнесу і підприємництва, стимулювання конкуренції, регулювання
відтворювальних процесів на території (лісонасадження, рекультивація
земель), моніторингу рівня життя населення тощо.

Соціокультурні фактори — вироблені і визнані суспільством, громадою
цінності, соціальні норми, ритуали, шаблони поведінки, спонукають
поводитися певним чином, приймати відповідні управлінські рішення і їх
реалізовувати.

Звичайно, до перелічених факторів можна додати низку інших. Наприклад,
фактор територіальної зміни місця розселення громад. Сказане насамперед
торкається росту міст, який вимагає для них нових територій. У цьому
випадку виникає низка проблем, які стосуються органів управління як
конкретного міста, так і сусідніх територіальних громад, на чиї
території претендує це місто.

PAGE 98

Подальший територіальний розвиток міст потребує створення відповідних
агенцій міського і приміського розвитку територій, організації
інформаційно-консультаційних центрів розвитку малого та середнього
бізнесу, сприяння реалізації муніципальних інвестиційних програм тощо.

Викладена модель оцінки факторів місцевого самоврядування безумовно
заслуговує на увагу. Але нам видається доцільним паралельний аналіз
факторів місцевого самоврядування за наступною класифікацією:

Генетичні фактори — історичний розвиток людства свідчить, що навіть при
повному знищенні місцевого самоврядування на конкретній території за
якийсь період воно знову відроджується у тій чи іншій формі. Таким
чином, можемо зробити висновок, що місцеве самоврядування є такою формою
самоорганізації населення, яка є, по суті, атрибутом існування і
функціонування населення як складної, живої, суспільно-політичної та
соціально-економічної системи. Але місцеве самоврядування виникає на
певному етапі розвитку цієї складної, живої, суспільно-політичної та
соціально-економічної системи. Отже, дуже важливо дослідити ці етапи і
умови, які сприяють їх появі.

Еволюційні фактори — місцеве самоврядування, як і будь-яка інша система,
еволюціонує. Вона проходить через такі циклічні стадії розвитку, як
виникнення, становлення, розвиток, деградація, загибель (відродження у
новій якості). Ці стадії можуть бути довготривалими (сотні років),
наприклад, як у розвинених демократичних державах світу, або
короткотривалими, як у незалежній Україні (стадії виникнення і
становлення спресовані у невеликий відтинок часу, коротший за
десятиріччя).

Інтеграційні фактори — будівництво систем місцевого самоврядування на
територіях багатьох держав за подібною схемою на фоні інтеграційних
суспільно-політичних та соціально-економічних процесів стало можливим на
певному етапі розвитку цивілізації. Розроблення та прийняття
Європейської хартії місцевого самоврядування є яскравим тому прикладом
[170].

Прогностичні фактори — сучасний рівень розвитку місцевого
самоврядування, суспільно-політичний та соціально-економічний розвиток
території дають можливість розробити прогнози перспективного розвитку
місцевого самоврядування.

PAGE 99

Можливі й інші підходи до аналізу та оцінки факторів виникнення,
становлення, особливостей функціонування і розвитку місцевого
самоврядування. Але нашим завданням є вивчення особливостей формування і
застосування принципів і методів діяльності органів місцевого
самоврядування. Отже, розглянемо фактори, які тією чи іншою мірою
торкаються діяльності органів місцевого самоврядування. Тобто виділимо і
розглянемо фактори формування органів місцевого самоврядування та
фактори формування принципів і методів діяльності органів місцевого
самоврядування.

Попередня оцінка всіх факторів дала можливість звести їх у такі групи:
історичні, політичні, соціально-економічні, соціокультурні й інші
фактори (рис. 2. 1).

Фактори формування органу місцевого

самоврядування

Органи місцевого самоврядування

Фактори формування принціпів і методів діяльності органу місцевого
самоврядування

Історичні фактори

Політичні фактори

Соціально-економічні фактори

Соціокуль-турні фактори

Інші фактори

Рис. 2.1. Фактори формування органу місцевого самоврядування, принципів
і методів його діяльності

Як видно, фактори формування принципів і методів діяльності органу
місцевого самоврядування залежать від факторів формування органу
місцевого самоврядування. Очевидно, має бути і певний зворотний зв’язок.

PAGE 100

Зазначимо, що детальне вивчення відображених на рис. 2.1 усіх груп
факторів дасть змогу не тільки усвідомити природу функціонування органу
місцевого самоврядування, але й розробити низку заходів, спрямованих на
поліпшення його діяльності.

2. 2. Історичні фактори формування організаційно-функціональних
принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування

Дослідження історичних факторів формування організаційно-функціональних
принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування має
надзвичайно важливе значення для визначення сучасного стану організації
діяльності самоврядних органів.

Зазначимо, що під історичними факторами ми розумітимемо всі ті рушійні
сили формування організаційно-функціональних принципів і методів
діяльності органів місцевого самоврядування, які проявлялися на
конкретній території у визначені часові періоди.

Аналіз історичних факторів формування організаційно-функціональних
принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування найкраще
здійснити на прикладі вивчення міст, оскільки місцеве самоврядування
зародилося в містах.

Попереднє вивчення особливостей впливу історичних факторів на формування
організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів
місцевого самоврядування дозволило виділити три великі періоди:

1. Період виникнення розрізнених самоврядних принципів і методів в
управлінні (з найдавніших часів до впровадження магдебурзького права).

2. Період апробації самоврядних принципів і методів управління в містах
(від запровадження магдебурзького права на початку ХІІ ст. до першої
письмової Конституції Пилипа Орлика).

3. Період пошуків ефективних форм реалізації місцевого самоврядування
(від Конституції Пилипа Орлика донині).

Період виникнення розрізнених самоврядних принципів і методів в
управлінні (з найдавніших часів до впровадження магдебурзького права)
почався з прадавньої історії. Так, український історик П. Курінний,
розглядаючи передісторію й ранню історію України, писав: “Український
народ є антропологічною, етнічною та економічною єдністю на історичній
карті Європи. Його виразна культурна і пси

PAGE 101

хічна своєрідність лучить сучасних представників його нитками глибоких
традицій з далеким передісторичним та історичним минулим. Надра його
землі мають в собі рештки від перебування людини вже з
ашельсько-мустьєрської доби давньої палеолітичної культури, себто з яких
сто тисяч років тому.

Відтоді наш Край ніколи не був пусткою. Покоління людей виростали одне
по одному. Над краєм пролітали хуртовини війн, але покоління від
поколінь переймали здобутки попередніх надбань і передавали їх своїм
нащадкам. Культурна тяглість на українських землях не переривалася ніде,
ніколи аж до наших днів” [355, с. 1].

На думку сучасних українських вчених, ще від початку епохи бронзи
(близько 2750 р. до н. е. ) на території України виникли
багатофункціональні поселення, які набули рис міста і стали центром
певної округи [651, с. 138-139]. Безумовно, ці міста не існували самі по
собі: мало бути управління ними в тій чи іншій формі, але будь-яка
інформація про це відсутня.

Дещо більше інформації є про грецьку колонізацію Північного
Причорномор’я, яке від початку I тис. до н. е. і до перших століть нашої
ери входило в зону найвищого піднесення античної культури, сформованої в
Греції та Римі. За сьогоднішніми уявленнями, процес античної колонізації
Північного Причорномор’я розвивався від епізодичних подорожей до
організації міст-колоній: Тіри (м. Білгород-Дністровський), Ольвії (нині
це с. Парутине Очаківського р-ну Миколаївської області) у
Буго-Дністровському лимані, Пантикапеї (м. Керч) на Керченському
півострові.

Ця колонізація принесла в край сучасної України досягнення грецької
цивілізації в соціально-економічній, культурній і політико-правовій
сферах, поєднала різні на той час культури і цивілізації.

З княжої доби існують писемні джерела, що дають можливість зрозуміти
правове становище міст у тогочасній державно-правовій системі, а також
говорити про особливий правовий статус їх жителів. Крім того, саме цей
період був ґрунтовно досліджений у працях українських і російських
вчених М. Берлінського, М. Костомарова, М. Максимовича, М. Грушевського,
С. Соловйова, В. Ключевського, В. Татищева, Г. Міллера, М. Щербатова. У
радянській науці цією проблемою багато і плідно займалися М. Тихомиров,
Б. Греков, Б. Рибаков, В. Пашуто, В. Янін, П. Толочко та ін. Наукові
праці названих вчених засвідчують, що міста, які функціонували в той
час, були передусім адміністративно-політичними центрами союзів пле

PAGE 102

мен, укріпленнями у прикордонних районах, культовими центрами. Досить
важливим фактором, що визначав статус населеного пункту як
адміністративно-політичної одиниці, назва якої у подальшому поширювалася
на окремі землі, ставало заснування на території міста кафедральних
соборів з єпископськими кафедрами. Залишки соборів виявлено в Києві,
Чернігові та деяких інших містах України.

Уже в ІХ-Х ст., за археологічними даними, можна простежити виникнення
міст як торгово-промислових і адміністративних центрів, зростання їх
населення, зміну правового статусу жителів міст порівняно із сільським
населенням. Але доволі складно з’ясувати питання організаційної
структури міст ІХ-Х ст., розрядів (верств) їх населення, кількісного
співвідношення між ними. На думку С. Юшкова, у так званих племінних
містах концентрувалася племінна влада, князь, його дружина, “нарочиті
мужі” — племінна старшина. У них осідали ремісники й купці [681, с. 45].

Таким чином, дослідження вчених засвідчують, що появу міст зумовлювали
чинники (економічний, або торговельний і військовий, або оборонний), які
сприяли зростанню їх ролі як політичних центрів регіону: “Озброєне
торговельне місто стало вузлом першої великої політичної форми,
утвореної серед східних слов’ян на нових місцях перебування” [681, с.
175].

Зростання центрів міжнародної торгівлі, як, наприклад, на шляху “з Варяг
у Греки”, чи уздовж великих рік, неодмінно приводило до зосередження в
них значних матеріальних цінностей, а отже, і до намагань заволодіти
ними збройним шляхом. Це, у свою чергу, впливало на політичну
зорганізованість жителів міст, появу структур державної влади, яка
охопила військові сили й систему податкових служб для утримання війська.
Виникли й інші структури, наділені певною владою, які забезпечували
життєдіяльність міста. У зв’язку з цим цікавою є думка російського
вченого М. Покровського: “Якщо ми випустимо з уваги поєднання війни,
торгівлі й розбою, ми нічого не зрозуміємо в організації давньоруського
міста” [307, с. 65].

Українське місто княжої доби за своєю соціально-політичною природою,
правовим статусом, роллю і значенням у тогочасному суспільстві практично
нічим не відрізнялося від міста-фортеці, міста-укріплення
західноєвропейського середньовіччя. За своєю суттю це насамперед
політико-адміністративні центри певної території, регіону. Вони
будувалися для охорони від зовнішніх ворогів і для забезпечення
панування князя на певній території. Як центр торгівлі та ре

PAGE 103

месел, місто виробляло власну систему норм, що регулювала життя міста,
його відносини з владою, іншими містами. У містах виокремилося, за
участю князя чи навіть усупереч йому, міське правління, яке формувалося
з різних груп міщан. Міське населення мало інший правовий статус, аніж
сільське. Воно платило особливу данину, що звалася “погороддя”.

У досліджуваний період місто не мало власного міського самоврядування:
ним управляв князь або його посадники, тисяцькі і соцькі.

Викликає інтерес проблема внутрішньої організації міського населення
княжої доби. У середньовічній Західній Європі міське купецтво й
ремісники об’єднувалися в гільдії та цехи. Очевидно, подібні структури
могли існувати і в українських містах цього періоду. У той час віче, як
вважає багато вчених, було постійним і необхідним органом влади. Воно
являло собою збори жителів головного міста землі й було постійним і
необхідним органом конкретної території. Повсюдне поширення віча на
території Київської Русі є свідченням того, що вже в цей період,
незважаючи на тенденції централізації та концентрації державної влади як
явища прогресивного з огляду на загрозу зовнішнього вторгнення, існував
механізм забезпечення реалізації інтересів міста, їх максимального
погодження із загальнодержавними інтересами. Щодо складу віча та його
компетенції, то “за правилом участь у ньому беруть усі старші горожани
землі. Віча відбуваються у всіх землях, і всі свобідні горожани могли
бути присутні… У вічу брали участь старші горожани, батьки родин. Хто
був нежонатий і без ґаздівства, себто не вийшов з-під опіки батька, не
брав участі у вічу; там брали участь тільки представники родин та рішали
за себе і за свою родину… Віче було органом широких мас, хоч би з цієї
причини, що кожний мав тут голос, а маси народу мали на вічу чисельну
перевагу” [652, с. 70-71].

Проте однозначно говорити про політико-правове значення рішення віча
досить важко, оскільки протистояння “князь” — ” віче” проходило зі
змінним успіхом. Хоча міське населення княжої доби складалося переважно
з українців, на початку XII ст. помітними стали сильні колонії німців в
українських містах, зокрема в Києві, Галичі та Володимирі-Волинському
[652, с. 52], через які в Україну прийшло магдебурзьке право. Воно
передбачало надання міській громаді права запроваджувати міське
самоврядування на зразок управління німецьким містом Магдебургом. Таким
чином, розпочався період апробації самоврядних принципів і методів
управління в

PAGE 104

містах (від запровадження магдебурзького права на початку XII ст. — до
першої письмової Конституції Пилипа Орлика).

Ідея магдебурзького права все більше популяризувалася, поступово
просуваючись із заходу на схід. Міста Хуст, Тячів, Вишкове здобули це
право в 1329 р., Володимир-Волинський — у 1324 р., Львів — у 1356 р.,
Кам’янець — у 1374 р., Берестя — у 1390 р. У ХУ-ХУІІ ст. це право
досягло міст Правобережної України. Столиця сучасної України — м. Київ —
це право набула лише в 1494-1497 рр. Поширенню магдебурзького права в
українських містах сприяв процес їх входження до складу Великого
князівства Литовського та Королівства Польського. Спочатку магдебурзьке
право поширювалося лише на німецькі колонії в містах, а з часом — на всю
громаду міста. Його впровадження зумовило зростання ролі місцевих
органів влади у вирішенні питань місцевого господарства, місцевих
фінансів, охорони правопорядку, місцевої адміністрації та судочинства.

Правовим наслідком надання місту магдебурзького права стало скасування
норм звичаєвого права. Відхід від сформованої локальної правової
культури сьогодні можна розцінювати по-різному, проте немає сумніву, що
цей реальний історичний процес привів до утворення та розвитку нових
політико-правових форм і методів організації суспільства.

Магдебурзьке право зумовило виведення міста з-під юрисдикції феодалів,
воєвод тощо й запровадження власного органу міського самоврядування —
магістрату, який складався з двох колегій — ради та лави. На раду
покладалося виконання функцій адміністративного органу, на лаву —
судового. На жаль, магдебурзьке право не могло повністю врегулювати
відносини, скеровані на розвиток централізованої унітарної держави,
потреба якої на той час уже гостро назріла.

У ХУІ — першій половині ХУІІ ст. в Україні зростають старі й виникають
нові міста: у 40-х роках ХУІІ ст. в Україні нараховувалося близько 1000
міст і містечок [39, с. 195], більшість з яких були порівняно невеликими
поселеннями. Жителі таких містечок сплачували власникам замків чинш,
різні побори і брали участь в обороні замків, у результаті чого
отримували право на самоврядування. Більшість міщан відрізнялася від
селян тільки правовим статусом (не відробляли панщину). За сприятливих
умов містечка переростали в міста.

Характерною для того періоду є поява великих міст: Чернігів і Переяслав
на Лівобережній Україні, Луцьк на Волині, Львів, Перемишль, Ярослав на
Галичині. Від 1552 р. до 1622 р. населення Києва

PAGE 105

збільшилося у 3,6 раза, Житомира у 2,5 [117, с. 195]. Окремі з міст
почали набувати статусу “полкових”. Перші полкові міста визначив ще
король Стефан Баторій у 1576 р. Королівським актом було затверджено
перелік полкових міст, місць дислокації козацьких збройних формувань,
козацьку територію та головне місто — Терехтемирів (Трахтемирів,
Тряхтемирів). Акт називав перші сім полкових міст: Чигирин, Корсунь,
Черкаси, Умань, Ладижин, Богуслав та Київ. На лівому березі Дніпра було
визначено лише три полкових міста: Переяслав, Полтава, Миргород. За
іронією долі, козацький, або полковий, устрій розпочався й закінчився на
Запоріжжі.

Зазначимо, що наукові розвідки, які стосуються цього історичного
періоду, не завжди чітко розрізняють поняття “полк” як
адміністративно-територіальну одиницю і як військове формування, що може
створювати певні труднощі та непорозуміння.

Внаслідок національно-визвольної війни українського народу під проводом
Богдана Хмельницького не тільки зросла кількість міст, але й відбулися
суттєві зміни у складі міського населення: частина міщан перейшла до
Запорізького війська, набувши статусу козаків. Міщани й козаки мали
різні власні органи управління. Міщани підлягали владі війта з
бурмистрами, козаки в менших містах — владі отамана, у більших — сотника
чи полковника.

Міське населення намагалося зберегти свої давні права і привілеї
(по-перше, самоврядування з виборним війтом і бурмистрами, весь міський
устрій; по-друге, звільнитися від державних податків і військових
обов’язків; по-третє, зберегти монополію на ремесла, міські промисли і
торгівлю; по-четверте, розширити свої землеволодіння).

Є достатньо підстав вважати, що початок періоду пошуку ефективних форм
реалізації місцевого самоврядування можна обумовити часом появи
“Конституції Пилипа Орлика”, яка за своїм змістом та політико-правовою
природою повніше відповідає сучасним вимогам до політико-правових актів,
що претендують на роль Основного Закону [450]. Вона ввібрала в себе
провідні ідеї того періоду, які донині не втратили актуальності та
застосовуються наукою конституційного права. Маються на увазі ідеї,
викладені у працях Жана Бодена (1520-1595) — “Шість книг про
республіку”; Томаса Гоббса (1588 — 1679) — “Левіафан, або Матерія, форма
і влада держави”, “Про громадянина”; Джона Локка (1632 — 1704) — “Досвід
про людський розум”, “Два трактати про правління”. І хоча Конституція
Пилипа Орлика так і не набула чинності на території України, вона
випередила

PAGE 106

Основні Закони, які було прийнято в державах Нового і Старого Світу.
Нині її розцінюють як прекрасний зразок вітчизняної політи-ко-правової
думки початку ХУІІІ ст.

За Гетьманщини існувало два типи міст: одним було надане магдебурзьке
право, інші мали обмежену автономію. Міста з магдебурзьким правом мали
незалежну судову систему й адміністрацію. Міста без магдебурзького права
були, як правило, меншими, мали простішу структуру та вужчу юридичну
автономію. Міське судочинство й адміністрацію здійснював козацький уряд.
Козацька адміністрація, не заохочуючи розвитку міського самоврядування,
водночас зберігала міське право. Показовими в цьому плані є положення
Конституції Пилипа Орлика: “Силою цього Виборчого Акта ухвалюється, щоб
столичне місто Русі Київ та інші міста України зберігали недоторканними
й непорушними всі свої справедливо отримані закони та привілеї й це
мусить у відповідний час обов’язково підтверджуватися гетьманською
владою” [567].

У містах, що перебували у складі російських губерній, самоврядування
розвивалося на основі “Грамоты на права и выгоды городам Российской
империи” (1785), згідно з якою було створено нові станові органи
міського самоврядування — міські думи, що привело до уніфікації форм
місцевого самоврядування в Україні на російський лад, зрівняння прав
українського міщанства з правами міських жителів інших територій імперії
[133, с. 67-136].

Вказаний документ не скасував магдебурзьке право, але він кардинально
перебудував структуру міської адміністрації та судочинства. Зазначимо,
що на території Гетьманщини магдебурзьке право ніколи не діяло на повну
силу і мало досить символічний характер, про що свідчать міщанські
накази до Законодавчої комісії 1767 р. Кількість міст, які користувалися
самоврядуванням за магдебурзьким правом, поступово зменшується, а після
польського повстання 1830 р. залишки магдебурзького права, які ще діяли
в українських містах, були анульовані. У 1831 р. магдебурзьке право було
офіційно скасовано на Лівобережній Україні, а в 1835 р. — у Києві [255,
с. 249].

Із зміцненням централізованих держав у Європі міста підпадають під дію
загального законодавства, яке регулює місцеве самоврядування. Це
стосується і міст Східної Галичини, котра увійшла до складу так званого
Королівства Галичини і Володомерії з великим князівством Краківським і
князівствами Освенцимським і Заторським.

PAGE 107

Після 1772 р. австрійський уряд обмежив права багатьох міст Західної
України, більшість з яких були переведені в ранг села, а їхні мешканці
стали кріпаками. На території багатьох міст Західної України
створювалися юридики (від лат. іитійісит — судовий) — міські території,
котрі вилучались з-під міської юрисдикції та управління і перебували у
власності світських або духовних феодалів. їх ліквідували в 1791 р., що
засвідчило кризу феодального міського управління та спонукало до пошуків
нових форм організації влади й управління в містах.

Одразу після входження західноукраїнських земель до складу Австрії
розпочалися процеси посилення і зміцнення центральної державної влади, а
також згортання місцевого самоврядування. Так, у Львові створено
Дирекцію поліції й окружного управління, яка мала право втручатися майже
в усі справи магістрату, а трохи згодом декретом австрійського
імператора Йосифа II від 31. 08. 1786 р. взагалі було скасовано
магдебурзьке право.

У 1783 р. створено міські відділи та міські магістрати. Чисельний склад
міського відділу визначався величиною і значенням міста. При виборі
членів міського відділу існував високий майновий ценз. До міського
магістрату входили кілька магістратських радників, яких очолював
бургомістр, що спочатку обирався міським відділом терміном на чотири
роки, а з початку XIX ст. — безстроково.

Усе міське самоврядування зосереджувалось в руках магістрату, поділеного
на три сенати (цивільний, кримінальний та політичний). Членом магістрату
могла бути тільки особа, яка мала високий освітній ценз і витримала
спеціальний екзамен. Бурмістр і радники затверджувалися центральною
владою і присягали монархові. Вони отримували заробітну плату від
держави, хоча й були службовцями органів самоврядування.

З посиленням абсолютизму починається обмеження прав місцевого, у тому
числі й міського самоврядування. Так, у 1805 р. для Галичини, а в 1808
р. для інших земель Австрії було видано постанову, відповідно до якої
міські відділи позбавлялися права обирати радників магістрату. їх
призначали органи державної влади. Членів цивільного і кримінального
сенату призначав Апеляційний суд, а політичного сенату — Губернське
управління.

У середині XIX ст. в Австрії проведено реформи, у тому числі й реформу
місцевого самоврядування, котра сприяла підвищенню його ролі і значення
в суспільному житті. У 1846 р. здійснено новий адмі

PAGE 108

ністративно-територіальний поділ, унаслідок чого всю територію Галичини
поділили на 74 повіти, очолювані старостами і начальниками. Найнижчими
органами влади були сільські та міські гміни.

Революційні події 1848 р. змусили австрійський уряд запровадити ряд
демократичних змін у державі (збільшено кількість міських відділів, а
відтак і чисельність представництва в них). У 1861 р. міський відділ
перейменовано на міську раду, а 05. 03. 1862 р. видано державний закон
про місцеве самоврядування. На його підставі 12. 08. 1866 р. прийнято
крайовий закон про громади, згідно з яким села, містечка й міста
отримали самоврядування. Відповідно до положень цього закону
створювалися повітові громади (гміни), територіальні межі яких збігалися
з межами повітів.

Органами повітової громади виступали повітова рада — керівний орган і
повітовий комітет — виконавчий орган, головою якого був повітовий
староста, затверджений імператором. Зазначимо, що “принцип австрійського
самоврядування полягав не в залученні громадян до діяльності урядових
органів, а в розчленуванні завдань і функцій державного управління та
самоврядування” [256, с. 40]. Згідно з крайовим законом членами громади
вважалися: “а) особи, які мають право приналежності до громади; б)
учасники, тобто особи, у яких право приналежності до громади з’являється
внаслідок володіння нерухомістю в межах громади або які, маючи власне
підприємство, оплачують безпосередній податок у громаді” [308, с. 3].
Учасниками (членами) громади могли бути, крім фізичних осіб, також і
юридичні особи (корпорації, товариства, заклади й фундації). Усі інші
особи мали статус чужих.

Окремим розділом у законі регулювалося міське громадянство. Громадянами
міста вважалися ті, кому громада міста надала право “горожанства”. Права
громади представляла Рада громади та її виконавчий орган — Старшина
громади. Рада громади вибиралася громадою пропорційно кількості своїх
членів. Із членів Ради обиралася громадська Старшина, яка складалася з
Начальника громади (бурмістра, війта) і не менше ніж двох радників. Усі
ці органи обиралися терміном на шість років. Окрім міст Львова і
Кракова, які мали окремі статути, для тридцяти міст було визначено
постійний склад ради в кількості тридцяти шести осіб.

Урбаністичний розвиток у царській Росії виглядав надто контрастно на
фоні Західної Європи. На початку ХУІІІ ст. Україна стає об’єктом
зовнішньої політики імператора Росії Петра І. Невдалі

PAGE 109

спроби української старшини вийти з-під жорсткого протекторату спонукали
імператора до запровадження територіальної реформи російської держави.

Згідно з указом Петра I від 18. 12. 1708 р. було створено перші губернії
— Азовську, Архангельську, Інгерманландську (з 1710 р.
Санкт-Петербурзька), Казанську, Київську (єдину на території України),
Московську, Сибірську та Смоленську[427, с. 166-169]. Згідно з реформою
вісім найбільших міст держави отримали статус губернських. Межі
адміністративних одиниць навіть не описувалися, оскільки враховувалися
тільки дороги та відстань від повітового міста до губернського.

У царській Росії лише незначна частина населення була міським, а в
місті, як зазначає Б. Кравченко, “ніколи не складалися належні умови для
буржуазії, представницької демократії, науки й індустріалізації такою
мірою, як на Заході. Порівняно із Західною Європою, російське місто було
політично та економічно безсилим. Це тією самою мірою стосується й
українського міста” [286, с. 21].

Сказане аж ніяк не заперечує тієї ролі, яку подібно до європейських міст
відігравали міста в Російській імперії: суспільний розвиток відбувався
саме в містах. Міста були адміністративними, культурними, а з кінця XIX
ст. й економічними центрами.

Правову основу розвитку міського самоврядування в Російській імперії
заклали “Учреждение для управления о губерниях” (1775) [626, с.
167-321], “Грамота на права и выгоды городам Российской империи” (1785)
[133, с. 67-136], “Грамота на права, вольности и преимущества
благородного российского дворянства” (1785) [134, с. 22-59].

На основі цих документів населення міста визнавалося окремою громадою,
яка мала право за наказом і дозволом губернатора проводити вибори
органів міського самоврядування, робити заяви та клопотання про потреби
громади. Виборче право надавалося жителям міста, які відповідали певному
майновому та віковому цензові. До складу органів міського самоврядування
не могли бути обрані жителі міста, які “в цьому місті не мали капіталу,
з якого проценти були не меншими за 50 рублів, і не досягли 25 років”.
Міське населення залежно від майнового чи освітнього цензу поділялося на
гільдії.

“Грамота на права и выгоды городам Российской империи” визнала право
власності міста на землі, визначала органи самоврядування міста й
порядок їх формування, право створювати загальну міську думу з жителів
міста, представників від гільдій, від цехів, іногородніх,

PAGE 110

іноземних гостей. Міська дума складалась з міського глави та гласних,
які обиралися терміном на три роки.

До компетенції міської думи належали такі питання, як забезпечення міста
необхідними продуктами харчування і промисловими товарами, забезпечення
порядку і спокою в місті, відносини міста із сусідніми населеними
пунктами, сприяння розвитку торгівлі в місті та збільшенню міських
доходів, вирішення спорів, які виникають у гільдіях і цехах тощо.

Проведені в період царювання Олександра II земська (1864) та міська
(1870) реформи ставили за мету поглибити процес децентралізації
державного управління і забезпечити відповідний рівень розвитку
місцевого самоврядування. Так, “Положенням про губернські та повітові
земські установи” у 1864 р. було запроваджено інститут земств. Спочатку
вони вводились у південних та лівобережних губерніях. На правобережній
Україні запровадження земств, а отже місцевого самоврядування на цьому
рівні відбулося значно пізніше. Після повстання 1863 р. царський уряд
почав проявляти особливу обережність щодо реформування територіальних
органів влади, і земську реформу тут було проведено тільки в 1911 р.

Реформування міського самоврядування в Російській імперії здійснювалося
на основі статей “Городового положенія” (1870). Передусім воно мало
впроваджуватися в дію в дев’яти губернських і прирівняних до них містах
України. Положення визначало, що органами “міського громадського
управління є: міські виборчі збори, міська дума й міська управа”. Міські
виборчі збори створювалися виключно для обрання гласних міської думи,
раз у чотири роки. Міські виборчі збори обирали міську думу, яка обирала
міську управу у складі міського голови, членів міської управи й міського
секретаря. Вибори міського голови затверджувалися: для губернських міст
— міністром внутрішніх справ, для інших міст — губернатором. Процес
проведення міської реформи в Україні розтягнувся на чотирнадцять років.
При реформуванні міського самоврядування передусім враховувалися
інтереси уряду. На самоврядування було покладено багато справ
загальноімперського змісту, які не мали прямого відношення до місцевих
потреб (витрати на утримання поліції, в’язниць, обслуговування
військових потреб тощо). Міські ж потреби задовольнялися за “залишковим”
принципом. Ця реформа дозволила уряду перекласти на громадське
управління значну частину обтяжливих для центральної влади витрат.
Положення обмежувало рамки

PAGE 111

урядового контролю, який зводився до здійснення нагляду тільки за
законністю дій самоврядування без втручання в його господарську
діяльність. Отож на рівні міста функціонували дві системи управління: 1)
органи центральної виконавчої влади в особі її представників, що були
наділені реальною владою; 2) земське та міське самоврядування. Міське
самоврядування відіграло важливу роль у розвитку міст. Закон від 29. 04.
1875 р. встановив для Правобережної України жорсткіші, ніж в інших
губерніях, правила урядового нагляду за міським самоврядуванням.

Перегляд Олександром ІІІ Положення про земські установи (1890) та
Міського положення (1892) мав на меті усунути протиріччя, що виникало
через дуалізм управління на місцях, але ці заходи лише посилили вплив
центру на місцеве самоврядування.

Початок XX ст. є одним із найскладніших і найсуперечливіших з усіх
попередніх періодів становлення місцевого самоврядування в Україні. Це
пояснюється надзвичайно інтенсивними змінами систем органів публічної
влади на території України, що суттєво різнилися за своєю
політико-правовою природою.

У той час спостерігається цікавий феномен: проголошується реформа
системи територіальної організації держави, видається низка правових
актів, проте внаслідок політичної нестабільності центральна влада не
спроможна їх реалізувати і тому просто ігнорує їх існування. Водночас
розробляються нові акти, положення яких завідомо суперечать чинному
закону. Також спостерігається факт політичного неприйняття однією владою
правових норм іншої влади з протилежною політичною орієнтацією та
джерелами організації. Звичайно, такий “різкоконтинентальний клімат” у
суспільному житті не міг сприятливо вплинути на гармонійний розвиток
суспільства та держави.

Складність цього періоду полягає в тому, що в межах етнічних українських
територій паралельно діяли різні адміністративно-правові системи, які
інколи перетиналися в часі і просторі. Цей період, який став логічним
завершенням усіх попередніх політико-правових змін та соціальних
експериментів, доцільно почати аналізувати з проголошення Української
Народної Республіки 7(20). 11. 1917 р., що зумовило не лише зміну
джерела державної влади “монарх” — ” народ”, а й спричинило органічну
потребу реформування чинної системи територіальної організації.

Українська Центральна Рада утворилася на наступний день після зречення
російським монархом Миколою І корони та утво

PAGE 112

рення Тимчасового уряду в Росії. При цьому місцеве самоврядування в
Україні розглядалося як форма самовираження нації, яка не має своєї
держави.

Українська Центральна Рада змінила назви земських інститутів і зробила
реальні спроби розробити проект закону “Про владу на місцях і місцеве
самоврядування”. Положення проекту закону “Про владу на місцях і місцеве
самоврядування” прямо вказували на те, що земельні органи будуть
утворені лише за умови, коли відбудеться реформування територіального
устрою України. А оскільки така реформа — справа майбутнього, то з метою
втілення в життя всіх завдань державного і місцевого управління на
місцях утворюються виборні органи — сільські, міські, волосні, повітові
та губернські Народні Ради. 01. 11. 1918 р. вийшло спеціальне
розпорядження УНР, згідно з яким на всій території ліквідовувались усі
старі органи місцевої влади і управління. Натомість шляхом виборів
рекомендувалось утворити нові органи публічної влади.

За Конституцією УНР 1918 р. конституційний лад України мав базуватися на
засадах децентралізації: землям, волостям і громадам надавалися права
широкого самоврядування (ст. 5) [272, с. 175-180], але ці конституційні
положення не були реалізовані.

Окремої уваги заслуговує система правових норм Західно-Української
Народної Республіки (ЗУНР). Конституція ЗУНР, ухвалена Українською
Національною Радою на засіданні 13. 11. 1918 р., у своїй назві відбила
її політико-правове походження — “Тимчасовий Основний Закон про державну
самостійність українських земель бувшої ав-стро-угорської монархії”[593,
с. 169-170]. Закон від 16. 11. 1918 р. “Про адміністрацію
Західно-Української Народної Республіки” залишив чинним австрійське
законодавство у тій частині, у якій воно не суперечило інтересам
держави. У межах ЗУНРу існував повітовий адміністративно-територіальний
поділ. Державний секретар внутрішніх справ призначав і звільняв
повітових секретарів, які, у свою чергу призначали та звільняли
громадських і міських комісарів.

У 20-30-х роках у Галичині та північно-західних українських землях
спостерігався активний розвиток самоврядних інституцій. Про це свідчить
хід підготовки та проведення виборів до громадських рад у 1927 р.
Виборці обрали 53277 радних українського походження в сільських громадах
і 1055 — у міських [644, с. 3]. Зазначимо, що на той час місцеве
самоврядування мало свої особливості в Галичині, на Волині, Поліссі,
Холмщині й Підляшші.

PAGE 113

Зокрема, у Східній Галичині правовий статус сільських громад визначався
австрійським законом “Про устрій громад і громадську виборчу ординацію”
від 12. 08. 1866 р., законом “Про злуку двірських обшарів з громадами”
від 26. 07. 1919 р., виконавчим розпорядженням міністра внутрішніх справ
від 27. 07. 1923 р. до закону від 26. 07. 1919 р., розпорядженням
польської Ліквідаційної комісії “Про введення до громадської виборчої
ординації четвертого кола” від 23. 11. 1918 р. Самоврядування в містах
визначалося положеннями закону від 13. 03. 1889 р. “Про громадський
Закон для 30 більших міст” та закону “Про громадський Закон для менших
міст, містечок і більших громад” від 03. 07. 1896 р. Як вже зазначалося,
міста Львів і Краків мали окремі статути.

Статус сільських громад Волині й Полісся визначався розпорядженнями
генерального комісара східних земель “Про громадську самоуправу” (26.
09. 1919 р.) та “Про тимчасову виборчу ординацію до громадських зборів і
рад” (25. 06. 1919 р.). У містах керувалися розпорядженням генерального
комісара східних земель “Про вибори до тимчасових міських рад” (25. 06.
1919 р.) та “Про міський закон” (14. 08. 1919 р.).

Сільські громади Холмщини й Підляшшя у своїй діяльності керувалися
положеннями Закону “Про громадську самоуправу” (12.02.1864 р.), декрету
“Про утворення громадських рад” (27. 11. 1918 р.), виборчого регламенту
до громадських рад в сільських громадах колишнього Конгресового
Королівства (01. 06. 1927 р.). У містах керувалися декретом “Про вибори
до міських рад на території бувшого Конгресового Королівства” (13. 12.
1918 р.), декретом “Про міську самоуправу” (04. 02. 1919 р.),
розпорядженням міністра внутрішніх справ, яке містило виборчий регламент
до міських рад (24. 05. 1927 р.), та законом у справі зачислювання
міських осель до міст (20. 02. 1920 р.).

На території Волині, Полісся, Холмщини та Підляшшя діяв закон “У справі
продовження урядування самоуправних органів”. Інституціоналізація
територіальної влади Карпатської України проходила на зразок
державотворчого процесу в Галичині. Законом угорського парламенту від
21. 12. 1918 р. було встановлено “автономну правно-політичну територію
під назвою “Руська Країна” [175, с. 225-227]. Це утворення отримало
право на “самовизначення в межах внутрішньої адміністрації,
законодавства, публічного шкільництва, навчання, народної культури,
практикування і навчання релігії та вживання мови”. Спільною
компетенцією Руської Країни й Угорщини було визнано: ведення закордонних
справ, ар

PAGE 114

мія, фінанси, державна приналежність, соціально-економічна політика,
цивільне та кримінальне право.

Прийнятий у Польщі закон від 23. 03. 1933 р. вніс окремі корективи до
правового регулювання місцевого (сільського, міського та повітового)
самоврядування. На українських землях, що входили на той час до складу
Польщі, зокрема в Галичині, із повітів була виділено такі міста, як
Перемишль, Дрогобич, Борислав, Станіслав, Коломия й Тернопіль.

Аналіз державотворчих процесів на прикладі Української Народної
Республіки (УНР), гетьманату, Західно-Української Народної Республіки
(ЗУНР), Директорії, Української Соціалістичної Радянської Республіки
(УСРР), Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР) і
сучасної України наштовхує нас на висновок, що кардинальна зміна влади,
основних напрямів державотворчої політики чи соціально-політичних
першоджерел державної влади приводять до реформ у галузі місцевого
самоврядування. Чинник політики тут ставиться в ранг принципу,
дотримання якого не завжди визначається положеннями правових актів,
проте без цього принципу не мислиме будь-яке реформування територіальної
організації жодної держави.

Після лютневої революції 1917 р. розпочинається процес утворення Рад.
Утворюються Ради робітничих депутатів і Ради солдатських депутатів, які
пізніше об’єдналися в єдині Ради робітничих і солдатських депутатів.
Так, 02. 03. 1917 р. було утворено Харківську Раду робітничих депутатів,
яка 20. 03. 1917 р. об’єдналася з Харківською Радою солдатських
депутатів у Раду робітничих і солдатських депутатів. 03. 03. 1917 р.
утворено Київську Раду робітничих депутатів, восьмого березня —
Катеринославську, шостого березня — Одеську, восьмого березня —
Луганську.

У діяльності Рад, як точно підкреслив видатний український учений Б.
Бабій, “Головне залежало від того, хто здійснював керівництво ними” [29,
с. 17]. Тобто Ради із самого початку були не органами самоврядування, а
знаряддям для проведення політики в інтересах певної соціальної групи чи
політичної партії. Це і пояснює той факт, що в період існування Союзу
РСР місцеві Ради служили лише маріонетковим додатком до компартійних
органів.

Одночасно зі створенням Рад продовжували діяти органи міського
самоврядування, які беруть свій початок ще від “Городового положення”
правда, з деякими змінами, внесеними Олександром III (1892).

PAGE 115

Тимчасовий уряд приділяв значну увагу реформі місцевого самоврядування.
З цією метою з лютого по жовтень видано понад п’ятдесят актів, завданням
яких була демократизація органів місцевого, у тому числі міського,
самоврядування [29, с. 56]. Діяльність органів місцевого самоврядування,
які прагнули відстояти демократичні перетворення, започатковані після
лютневої революції 1917р., була несумісна з принципами, на яких
будувалася диктатура пролетаріату під керівництвом більшовицької партії.

На організацію роботи місцевих органів влади в Україні суттєвий вплив
мало звернення НКВС РРФСР від 24. 12. 1917 р. “Про організацію місцевого
самоврядування” та його інструкція “Про права та обов’язки Рад” [215]. 9
січня 1918 р. колегія НКВС РРФРС затвердила інструкцію про організацію
Рад, згідно з якою Радам рекомендувалося створювати такі відділи чи
комісаріати: 1) управління; 2) фінансів; 3) народного господарства; 4)
земельний; 5) праці; 6) шляхів сполучення; 7) пошти, телеграфу і
телефону; 8) народної освіти; 9) судовий; 10) лікарсько-санітарний; 11)
управління нерухомим майном [230, с. 140].

10 січня 1918 р. за ініціативи Союзу міст у Москві відбувся
Всеросійський з’їзд представників міських і земських органів
самоврядування, який висунув вимогу скликання Установчих зборів і
виступив проти узурпації влади більшовиками. Реакцією на з’їзд і його
вимоги була вказівка Наркомату Внутрішніх справ від 24. 01. 1918 р. про
розпуск міських дум. У зв’язку з розпочатою масовою ліквідацією міських
дум у першій половині 1918 р. було ліквідовано Народний Комісаріат з
місцевого самоврядування.

Упродовж квітня-травня 1919 р., крім рад, діяли такі специфічні органи,
як ревкоми, які утворювались у прифронтових зонах і мали тимчасове
значення.

Принцип демократичного централізму фактично був основоположним при
формуванні системи органів радянської влади. Його успішно
використовували в діяльності партійних органів. Вважалося, що радянська
влада є об’єднанням і оформленням місцевих рад в одну загальну державну
організацію. Тому реальному місцевому самоврядуванню, особливо міському,
тут не знайшлося місця. Показовим було те, що на територіях, які
звільнялися від більшовиків, активно відроджувались органи місцевого
самоврядування, зокрема міські думи.

Проголошувалося, що органи місцевої влади будували свою діяльність на
принципах: 1) єдності вищих і місцевих органів держав

PAGE 116

ної влади; 2) виборності місцевих Рад на широкій демократичній основі
(щоправда, ця демократична основа не перешкодила позбавити виборчих прав
представників так званої буржуазії); 3) повноти влади місцевих Рад на
території в межах своєї компетенції; 4) рівноправності націй і рас; 5)
демократичного централізму [363, с. 110].

Наприкінці листопада 1918 р. радянський уряд в Україні декретом “Про
організацію влади на місцях” затвердив “Тимчасове положення про
організацію робітничо-селянської влади на місцях”. Це положення повністю
базувалося на принципах, закріплених у Конституції РРФСР 1918 р.

8 лютого 1919 р. було прийнято “Тимчасове положення Про організацію
місцевих органів Радянської влади і порядок управління”. Це був, по
суті, перший нормативний акт, який визначав структуру місцевих Рад та їх
діяльність. Вони формувалися на основі представництва: 1 депутат від
1000 виборців. Депутатів мало-бути не менше 50 осіб і не більше 500.
Ради скликалися раз на тиждень самим виконкомом або на вимогу не менше
половини членів Ради.

Цим положенням передбачалося утворення самостійних виконкомів міських
Рад на основі представництва: один член виконкому від тридцяти членів
Ради. Загальне число членів виконкому встановлювалося від трьох до
п’ятнадцяти осіб. Виконкоми у великих містах (з населенням понад 100
тис. ) могли мати у своєму складі до двадцяти п’яти членів.

Структура міських виконкомів була аналогічною до структури губернських і
повітових виконкомів.

Для оперативного вирішення питань, що могли виникати у процесі
діяльності, міський виконком створював президію, до якої входили: голова
виконкому, товариш голови і секретар. На відміну від попереднього, нове
Положення передбачало безпосереднє утворення постійно діючих органів
влади — Рад, а не тимчасових військових революційних комітетів.
Тимчасове Положення визначало порядок підготовки і проведення виборів до
Рад, що входило в компетенцію виконкомів або ревкомів під керівництвом
місцевих партійних органів.

Перша радянська Конституція УРСР [264], затверджена рішенням III
Всеукраїнського з’їзду Рад від 10. 03. 1919 р., змістом своїх положень
дуже нагадувала Конституцію РРФСР 1918 р. [269]. У II розділі цієї
Конституції було визначено систему та повноваження центральних та
місцевих органів радянської влади.

PAGE 117

Органами радянської влади на місцях були: а) Ради робітничих, селянських
і червоноармійських депутатів (міські й сільські), а також ними обрані
виконавчі комітети (виконкоми); б) з’їзди Рад (губернські, повітові й
волосні) і обрані ними виконавчі комітети. Конституція передбачала, що
строки й порядок виборів місцевих органів радянської влади, норми
представництва, загальні положення щодо внутрішньої організації цих
органів, розмежування компетенції як власне між ними, так і між ними і
органами центральної влади, встановлюються Всеукраїнським Центральним
Виконавчим Комітетом Рад. Для утвердження місцевих Рад як органів
державної влади на місцях у лютому 1919 р. декретом Ради Народних
Комісарів України було затверджено “Положення про юридичні відділи
губернських, повітових і міських виконкомів”, яке визначало їх склад,
організаційну структуру та завдання [219]. Тоді ж постановою Народного
Комісаріату охорони здоров’я було затверджено положення про відділи
охорони здоров’я при губернських, повітових і міських виконкомах [220].
Постановою Народного Комісаріату внутрішніх справ УРСР було визначено
організаційну структуру відділів, управлінь виконкомів, їхні методи
роботи та конкретні завдання [221]. Водночас було видано ряд інших
постанов і декретів про галузеві органи державного управління на місцях,
їх завдання і функції.

На другій сесії ВУЦВК дев’ятого скликання 28. 10. 1925 р. було
затверджено “Положення про окружні з’їзди Рад і окружні виконавчі
комітети” [459], “Положення про районні з’їзди Рад і районні виконавчі
комітети” [460], “Положення про сільські Ради” [461] та перше “Положення
про міські й селищні Ради робітничих, селянських і чер-воноармійських
депутатів” [458]. Особливість цих актів полягала передусім у тому, що на
підставі досвіду радянського державного будівництва вони точніше, ніж
попередні положення, регламентували правове становище місцевих органів
державної влади.

Іншою особливістю цих актів було те, що вони закріплювали подальше
розширення повноважень місцевих органів влади. Об’єктом особливої уваги
стала районна та сільська ланка. До 1925 р. в Українській РСР було
організовано сорок одну міську Раду [642]. Опісля міські Ради почали
організовуватися й у селищах з населенням, що не перевищує десяти тис.
осіб. На 01. 01. 1928 р. в Україні нараховувалося сімдесят три міські
Ради.

У 1926 р. в УРСР практично було закінчено класифікацію населених пунктів
на міста, селища і села. У той час виникли селищні Ради,

PAGE 118

які створювалися в селищах міського типу з населенням не менше однієї
тисячі і не більше десяти тис. осіб за умови, що кількість жителів,
зайнятих сільським господарством, не перевищувала 40 %. В Україні в 1926
р. налічувалося 218 селищних Рад [643].

Процес індустріалізації на порядок денний поставив питання про
розширення адміністративно-фінансових прав міських Рад. Нове “Положення
про міські Ради робітничих, селянських і червоноар-мійських депутатів”
було прийняте ВУЦВК 12. 10. 1927 р. на другій сесії десятого скликання.
Міські Ради дістали право складати самостійні бюджети і розпоряджатися
кредитами на міські потреби. Нові функції в адміністративно-громадському
управлінні міст забезпечили міським Радам як вищим органам влади на
території міст можливість розгорнути свою практичну діяльність і
безпосередньо керувати господарським розвитком та соціально-культурним
будівництвом у містах. Положення забезпечувало міським Радам керівну
роль на території міста. Міські Ради користувалися всіма правами
юридичної особи.

Положення надавало міським Радам право призначати керівників установ і
підприємств, що були на міському бюджеті, видавати обов’язкові
постанови, призначати начальника міської міліції, обирати і відкликати
народних суддів, затверджувати народних слідчих міських дільниць,
заслуховувати звіти прокуратури й судово-слідчих органів про їх
діяльність, вирішувати різноманітні питання охорони праці,
культурно-освітньої роботи, охорони здоров’я, соціального забезпечення
тощо.

У Положенні про міські Ради 1927 р. з’явилася нова стаття про
організацію районних Рад у містах, які могли створюватися за постановою
міської Ради. Міські Ради відповідно до Положення утворювали секції:
комунального господарства, фінансово-бюджетну, культурно-соціальну,
адміністративну й кооперативно-торговельну.

На основі узагальнення досвіду діяльності міських Рад, вивчення
законодавчих актів про міські Ради, виданих у союзних республіках, ЦВК
СРСР 08. 02. 1928 р. ухвалив “Основні положення про організацію в Союзі
РСР міських Рад робітничих, селянських і червоноар-мійських депутатів”.

12 січня 1929 р. ВУЦВК і РНК УРСР прийняли “Положення про міські районні
Ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів” [458].
Положення визначало, що міські районні Ради утворюються в містах із
населенням, що не менше за 100 тис. за постановою відпо

PAGE 119

відної міської Ради, затвердженою окружним виконавчим комітетом. У той
же час вибори до міських районних Рад проходили за тими ж нормами, що й
вибори до міських Рад. Міські районні Ради підпорядковувалися міській
Раді і працювали під її керівництвом. На відміну від міських Рад, міські
районні Ради не мали права видавати обов’язкові постанови. Вони могли
лише порушувати клопотання перед міською Радою про видання нею
обов’язкової постанови. Значно вужчими були права міських районних Рад
порівняно з міськими Радами й у фінансово-податковій галузі. В інших
галузях господарського й культурного будівництва права міських районних
Рад були, за невеликим винятком, такі ж, як і міських Рад. Згідно з
Положенням міські районні Ради проводили в життя всі свої заходи через
уповноважених відповідних відділів й інспектур окружного виконавчого
комітету.

Конституція СРСР (05. 12. 1936 р.)[263] та Конституція УРСР (30. 01.
1937 р.) [268], відомі як “сталінські”, підтвердили наявність попередньо
сформованої моделі організації влади на місцях.

На представницький орган — Раду покладалося виконання завдань та функцій
органу державної влади. Вона залишалася невід’ємною частиною єдиної
системи органів державної влади, що нагадувала величезну піраміду, в
основі якої лежали сільські та селищні Ради народних депутатів, а
вершиною була Верховна Рада СРСР.

Радянська теорія держави і права визначала Ради як основу політичної
системи. Функції та компетенція Рад були зумовлені соціальним
замовленням однопартійної системи, що не вписується в сучасне уявлення
про механізм і форми прояву публічної влади. Проте в той час така модель
конституційно-правових відносин повністю задовольняла радянського
законодавця.

Стержнем системи державних органів був, возведений у ранг
конституційного, принцип демократичного централізму. Стаття 3
Конституції УРСР, розкриваючи його суть, подає такі основні його
складові: 1) виборність усіх органів влади знизу доверху; 2)
підзвітність органів влади народу; 3) обов’язковість рішень вищих
органів для нижчих; 4) поєднання єдиного керівництва з ініціативою і
творчою активністю на місцях із відповідальністю кожного державного
органу та посадової особи за доручену справу. Дія цього принципу
фактично унеможливлювала здійснення місцевого самоврядування в сучасному
його розумінні.

Свою діяльність міська Рада здійснювала з дотриманням принципу
“соціалістичної законності” і чіткого виконання “державних

PAGE 120

планів економічного й соціального розвитку”. Принцип гласності полягав у
тому, що міська Рада та утворювані нею органи систематично інформували
населення про свою роботу і про прийняті ними рішення.

У формулюванні принципів не обійшлося без ідеологічного навантаження.
Так, наприклад, серед принципів діяльності обласної ради ми знаходимо
такі, як “колективного, вільного, ділового обговорення та вирішення
питань, гласності, регулярної звітності виконавчих комітетів та інших
органів, що утворюються Радою, перед Радою і населенням, залучення до
роботи в Раді громадян” або здійснення своєї діяльності “в тісному
зв’язку із громадськими та трудовими колективами, подання найбільш
важливих питань на обговорення громадян, залучення їх до роботи в
постійні комісії, виконавчого комітету та інших підзвітних органів, що
утворюються Радою, сприяння роботі місцевим добровільним товариствам,
розвитку громадської самодіяльності населення”. Усе це було лише
ідеологічними гаслами — автономність у виробленні рішень підмінялася
діяльністю партійних органів, чия вертикаль і забезпечувала реалізацію
“демократичного централізму”. Саме партійні органи приймали головні
рішення та займалися кадровими питаннями, ради були чисто
“декоративними” органами, які збиралися двічі на рік на одноденні сесії.

У перші роки радянської влади представницькі органи називалися Радами
робітничих, солдатських і селянських депутатів [273]. Конституція УРСР
1937 р. закріпила за ними назву Ради депутатів трудящих [268], а вже
потім у положеннях Конституції УРСР 1978 р. знаходимо назву Рада
народних депутатів [274]. У процесі формування комуністичного
тоталітаризму ці органи поступово перетворювалися на “декоративні”
інститути народовладдя зі збереженням фактичного повновладдя партійних
територіальних комітетів.

Вивчаючи механізм організації публічної влади, не можна забувати про
існування двох сторін конституційно-правового статусу місцевих Рад усіх
рівнів — де-юре і де-факто.

Перший (де-юре) передбачав статус, визначений положеннями
нормативно-правих актів. Другий (де-факто) склався як наслідок дії ст. 6
Конституції УРСР 1978 р., яка закріпила особливий політичний статус
партії, завдяки якому міські та вищі партійні органи встановлювали
порядок реалізації міськими Радами повноважень. Норми чинного
законодавства проголошували всевладдя Рад, а насправді вони залишалися
безвладними, оскільки природа їхньої влади визначалася на партійному
рівні, який не піддавався нормативно-правово

PAGE 121

му регулюванню. У державі фактично функціонувала публічно-правова
структура з особливим корпоративно-нормативним регулюванням. І лише в
окремих випадках елементи цієї структури підпадали під
нормативно-правове регулювання.

Наприклад, ст. 1 Закону Української РСР “Про міську, районну в місті
раду депутатів трудящих Української РСР” від 15. 07. 1971 р. чітко
зазначає, що “міська, районна в місті Рада депутатів трудящих відповідно
до Конституції СРСР і Конституції Української РСР є органом державної
влади в місті, міському районі” [205].

Цікаво, що подібна стаття аналогічного закону РРФСР “Про міську, районну
в місті Раду депутатів трудящих РРФСР” містила принаймні натяк на
самоврядні функції Рад у місті: “Міська, районна в місті Рада депутатів
трудящих є органом державної влади в місті, міському районі і вирішує в
межах прав, наданих законом, усі питання місцевого значення, виходячи із
загальнодержавних інтересів та інтересів трудящих міста з урахуванням
історичних, економічних, географічних та інших особливостей” [210, с.
16].

Відповідно до Закону УРСР від 15. 07. 1971 р. в редакції закону УРСР від
13. 12. 1979 р. міська Рада вирішувала всі питання місцевого значення,
виходячи з загальнодержавних інтересів та інтересів громадян, які
проживали на території Ради (ст. 3). Проте у разі конфлікту між
загальнодержавними інтересами й інтересами жителів міста перевагу,
зрозуміло, надавали загальнодержавним інтересам. Така модель розв’язання
конфлікту була зумовлена дією принципу демократичного централізму.
Стаття 80 діючої на той час Конституції УРСР передбачала, що
найважливіші питання вирішуються на сесії або ж подаються на референдум.
Проте, як показала практика, відсутність закону про референдум призвела
до того, що референдуми взагалі не проводились.

Міська Рада проводила в життя рішення вищих державних органів, керувала
діяльністю нижчих Рад народних депутатів — районними в місті Радами
народних депутатів або тими сільськими та селищними Радами, які
відповідними актами було їй підпорядковано. Наприклад, Указом Президії
Верховної Ради УРСР від 06. 06. 1957 р. Брюховиць-ка селищна Рада
депутатів трудящих підпорядковувалася Львівській міській Раді депутатів
трудящих.

Міська Рада брала участь в обговоренні питань обласного,
республіканського й загальносоюзного значення, подавала до цих питань
свої пропозиції. Проте ефективність здійснення Радами своїх по

PAGE 122

вноважень перебувала у прямій залежності від діяльності партійних
органів відповідного рівня. Характерною ознакою представницьких органів
радянського періоду було те, що, приймаючи рішення, вони самі їх
виконували, а також контролювали їх виконання.

Цей період характеризувався особливими правовідносинами, що виникали між
Радою та її виконавчим і розпорядчим органом — виконавчим комітетом.
Останній обирався міською Радою з числа депутатів самої Ради у складі
голови, заступників голови, секретаря і 7-11 членів. Кількісний склад
виконавчого комітету встановлювався безпосередньо міською Радою.
Виконавчий і розпорядчий характер функцій виконкомів був однією з
головних ознак їх конституційного статусу, що визначався також актами
двох рівнів СРСР та УРСР. Союзна Конституція містила тільки загальні
норми, що встановлювали порядок формування виконавчих комітетів (обрання
їх Радами), їхній склад (голова, заступник, секретар і члени),
підзвітність та підпорядкованість.

Виконавчий комітет міської Ради був подвійно підпорядкований: міській
Раді, яка його сформувала, і виконавчому комітету вищого рівня. Цей
рівень визначався рівнем підпорядкування міста. У місті районного
значення виконавчий комітет підпорядковувався виконавчому комітетові
районної Ради; у місті обласного значення — виконавчому комітетові
обласної Ради. Виконавчі комітети міст республіканського підпорядкування
— підпорядковувалися безпосередньо урядові — Раді Міністрів УРСР.

Конституція та закони УРСР деталізували функції виконавчого комітету,
який діяв на основі рішень Ради, що його обирала, та вищих органів
державної влади й управління, забезпечуючи виконання цих рішень і
здійснюючи контроль за втіленням їх у життя. Крім того, проходило
уточнення правовідносин виконавчих комітетів і Рад “по вертикалі”. За
виконавчими комітетами вищого рівня закріплювалося право скасовувати
рішення й розпорядження нижчих рівнів органів влади — Рад. При цьому
конституційна норма не містила вказівки на те, що таке скасування
можливе тільки у випадку ненормативності акта Ради.

У правовій літературі натрапляємо на думку про “державно-правову природу
виконавчого комітету як органу місцевої Ради, що виконує в період між
сесіями функції місцевого органу державної влади” [529, с. 188] або що
“виконавчі комітети в період між сесіями Рад виконують ряд функцій
місцевих органів державної влади, чим спри

PAGE 123

яють забезпеченню безперервності їх функціонування” [529, с. 184]. І
хоча на практиці здебільшого дотримувалися цієї думки, на рівні
законодавчих актів це не було сформульовано остаточно. Стаття 138
Конституції УРСР 1978 р. закріплювала положення про те, що “відділи та
управління виконавчих комітетів утворюються обласними, районними,
міськими, районними в містах Радами народних депутатів”. Нормативне
закріплення положення, згідно з яким “виконавчі комітети в період між
сесіями Рад виконують функції місцевих органів державної влади, чим
сприяють забезпеченню безперервності їх функціонування” або щось на
зразок того, означало б перегляд чинних конституційних норм.

Новизна положень Конституції УРСР 1978 р. проявлялась у встановленні
загального і спеціального правового регулювання. Загальне регулювання
полягало в тому, що на організацію та діяльність виконавчих комітетів
обласних Рад повною мірою поширювалися конституційні принципи,
встановлені Конституцією для всіх органів державної влади. Такими
принципами були: принцип демократичного централізму, принцип
соціалістичної законності та ін. Конституція встановила найхарактерніші
риси правового положення всіх виконавчих, розпорядчих та інших органів
Рад — похідність від Ради та підзвітність їй. Це визначало природу
виконавчих комітетів, їхнє входження в систему виконавчих і розпорядчих
органів ради, що унеможливлювало трактування виконкомів як органів
державної влади [225, с. 35].

Загальне регулювання правового статусу виконавчих комітетів визначалося
ст. 93 Конституції СРСР, що мала суттєве значення для розуміння природи
виконавчих комітетів. Ця стаття вказувала, що Ради народних депутатів
безпосередньо і через утворювані ними органи керують усіма галузями
державного, господарського й соціально-культурного будівництва,
приймають рішення, забезпечують їх виконання, здійснюють контроль за
проведенням прийнятих рішень у життя. У цій Конституції закріплювалися
два начала. Перше — діяльність органів, що утворюються Радами,
розглядалася як опосередкована діяльність самих Рад. Друге — будь-які
питання діяльності органів, утворюваних Радою, у галузі керівництва
державним, господарським або соціально-культурним будівництвом було у
компетенції ради. Вислів “через утворювані органи” означав принаймні
адекватність сфер діяльності Ради і її органів, у результаті чого
діяльність виконавчих та розпорядчих органів повністю збіга

PAGE 124

лася з межами сфер діяльності Рад. Факт виходу поза ці межі розцінювали
як такий, що суперечить конституційним началам співвідношення функцій та
повноважень тих чи інших органів.

Особливої уваги заслуговують відносини, які виникали між обласною Радою
та міськими Радами. Перша, що була органом вищої ланки в ієрархічній
системі місцевих державних органів України, керувала діяльністю Рад
нижчого рівня і спрямовувала їхню роботу. У свою чергу, виконавчий
комітет обласної Ради мав право скасовувати рішення й розпорядження
виконавчих комітетів Рад народних депутатів нижчого рівня. Сфера
втручання обласної Ради в діяльність інших Рад була досить значною. Це:
проведення в життя законів, інших рішень державних органів вищого рівня,
планів економічного й соціального розвитку, комплексних
загальнодержавних, республіканських, міжгалузевих і регіональних планів;
вивчення, узагальнення й поширення досвіду роботи Рад, забезпечення
вдосконалення форм і методів їхньої діяльності; підготовка і підвищення
кваліфікації працівників радянських органів. Дійовий вплив обласної Ради
на Ради нижчого рівня полягав у заслуховуванні доповідей і повідомлень
про їх діяльність, а також діяльність їхніх виконавчих комітетів. Право
обласної Ради скасовувати акти Рад нижчого рівня через невідповідність
цих актів законодавству стало логічним завершенням керівництва
діяльністю міських (районних у містах) Рад (ст. 7 Закону УРСР № 1048-Х
“Про обласну Раду народних депутатів Української РСР” від 31. 10. 1980
р. [207].

Міська Рада виступала активним суб’єктом не тільки
конституційно-правових, а й цивільно-правових відносин. З метою
забезпечення прав суб’єкта цивільно-правових відносин Рада наділялася
правом юридичної особи. На відміну від Ради, виконавчий комітет таким
правом не наділявся.

Зазначимо, що відповідно до чинного тоді законодавства обирався голова
виконавчого комітету. На час сесії Ради депутати обирали голову сесії.
Таким чином, на розглядуваному етапі становлення правового статусу Ради
законодавець не передбачав обрання голови міської ради чи міського
голови.

Період чинності Конституції УРСР 20. 04. 1978 р. був кульмінаційним
моментом радянської моделі організації влади на місцях. Завершення цього
періоду ознаменувало перехід до інших форм конституційно-правового
регулювання. Якщо виходити з політико-пра

PAGE 125

вових реалій радянської системи, то датою завершення цього періоду є
дата прийняття загальносоюзного Закону “Про загальні засади місцевого
самоврядування й місцевого господарства в СРСР” № 1417-1 від 09. 04.
1990 р. [176]. Закон УРСР “Про місцеві Ради народних депутатів
Української РСР та місцеве самоврядування” від 07. 12. 1990 р. [190]
лише підтвердив сформовану в державі правову реальність й адаптував її
до специфіки УРСР.

У радянський період інститут місцевого самоврядування як форма
самоорганізації територіальних громад не знайшов належного розвитку, а
сам термін “місцеве самоврядування” фактично не вживався. Радянська
теорія обґрунтовувала переваги соціалістичного суспільства і
соціалістичного народовладдя, суть яких не мислилася без однопартійної
політичної системи.

“Основні недоліки Рад вбачають саме в їх націленості на всю повноту
влади, у прагненні брати на себе виконання й тих функцій, які мають
здійснюватися професійним виконавчим апаратом, що позбавляє його
ініціативи, створює обстановку безвідповідальності тощо” [281, с. 17].

Закон України “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та
місцеве самоврядування” від 07. 12. 1990 р. закріпив поняття
самоврядування, а також визначив, що територіальною основою
самоврядування є село, селище, місто, а тому органами місцевого
самоврядування є сільська, селищна та міська Ради народних депутатів
[190]. Почався процес формування нової правової бази, а отже, і
формування реального самоврядування в Україні.

Здійснений екскурс в історію розвитку місцевого самоврядування на
території сучасної України дав можливість не тільки проаналізувати дію
історичних факторів, але й виявити генетичні корені місцевого
самоврядування та принципи і методи діяльності органів місцевого
самоврядування, які підтверджують висновок, зроблений раніше: місцеве
самоврядування є органічною формою самоорганізації населення, атрибутом
існування і функціонування населення як складної, живої,
суспільно-політичної та соціально-економічної системи, котрий
проявляється на певному етапі розвитку цієї системи.

Цей аналіз здійснений у контексті дослідження еволюційних факторів: на
певних історичних етапах розвитку суспільства місцеве самоврядування,
еволюціонуючи, пройшло через такі циклічні стадії розвитку, як
виникнення, становлення, розвиток, деградація, заги

PAGE 126

бель (відродження у новій якості). Врахування особливостей розвитку
місцевого самоврядування протягом таких циклічних стадій допоможе не
тільки глибше зрозуміти необхідність і напрям розроблення заходів його
удосконалення, але й дозволить розробити програму перспективного
розвитку місцевого самоврядування в Україні.

2. 3. Політико-правові фактори формування організаційно-функціональних
принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування

Формування держави, законодавство, згідно з яким вона функціонує і
розвивається, місце держави в системі світових політичних відношень,
особливості політичних процесів в її межах, внутрішній
політико-адміністративний устрій та інші системи політичної сфери
розглядають, як правило, у якості політичних факторів розвитку
будь-якого суспільного явища. Ми розглядатимемо їх як політичні фактори
формування органів місцевого самоврядування, принципів і методів їх
діяльності.

Таким чином, становлення політичної системи України, яке супроводжується
складними трансформаційними процесами, виступає чи не найпотужнішим
політичним фактором формування органів місцевого самоврядування,
принципів та методів їх діяльності. Становлення політичної системи
держави супроводжується процесом створення її нормативно-правової бази.
Указаний фактор може розглядатися як сприятливий чи позитивний, якщо
законодавець забезпечить свободу дій місцевих самоврядних органів. Межі
цієї свободи визначаються компетенцією місцевого самоврядування та
можливістю її реалізації на підставі норм чинного законодавства. Отже,
проаналізувати ступінь свободи, яку мають органи місцевого
самоврядування — значить з’ясувати силу дії вказаного фактора і, крім
того, відповісти на питання, якими можливостями вони володіють для
здійснення власних ініціатив у будь-якій сфері, що входить до їхньої
компетенції і не належить до компетенції органів державної влади, а
також показати, чи можуть самоврядні органи пристосовувати здійснення
делегованих їм державою повноважень до місцевих умов для досягнення
оптимальних результатів, реалізовуючи правові акти центральної влади.
Інакше кажучи, йдеться про втілення в життя одного з основних принципів
місцевого самоврядування — поєднання місцевих і державних інтересів.

PAGE 127

Очевидно, найважливіші проблеми місцевого самоврядування вимагають для
їх вирішення проведення місцевих референдумів, що є виключною
компетенцією сільських, селищних, міських рад [198, ст. 26].

Для виконання поточної роботи, реалізації функцій місцевого
самоврядування сільська, селищна, міська ради утворюють свій виконавчий
орган, який є складовою місцевого самоврядування. Рада визначає
чисельність, затверджує персональний склад, вносить зміни до складу
виконкому та розпускає його. Сільський, селищний, міський голова, який є
одночасно головою виконкому, впливає на визначення персонального складу
виконавчого комітету, оскільки за пропозицією голови персональний склад
затверджує рада [198, ст. 51]. Виключно за пропозицією сільського,
селищного, міського голови рада обирає на посаду та звільняє з посади
секретаря ради, затверджує структуру виконавчих органів ради, загальну
чисельність апарату ради та її виконавчих органів, витрати на їхнє
утримання [198, п. 4, 5 ст. 26]; за поданням голови утворює інші
виконавчі органи ради [198, п. 6 ст. 26].

Виключною компетенцією рад є організація роботи ради, її виконкому і
виконавчого апарату та здійснення контролю за їх роботою, затвердження
регламенту, схвалення плану роботи ради та заслуховування звіту про його
виконання [198, п. 1, 7 ст. 26]. Перелік, функціональна спрямованість і
порядок організації роботи постійних комісій, крім регламенту,
визначаються Положенням про постійні комісії, що затверджує рада [198,
п. 15 ст. 47]. Положення про відділи, управління й інші виконавчі органи
рада затверджує на сесії [198, п. 4 ст. 54].

Реалізуючи контрольні повноваження, рада на пленарних засіданнях
заслуховує звіти голови, постійних комісій, запити депутатів, приймає
рішення стосовно запитів [198, п. 9, 11, 12, 13 ст. 26].

Дуже важливим політичним фактором формування органів місцевого
самоврядування, принципів і методів їх діяльності є внутрішній
політико-адміністративний устрій, від особливостей якого залежить
величина тої чи іншої територіальної громади, а отже й величина і
структура її органів. У дод. 1, 2 наводяться деякі кількісні параметри
системи адміністративно-територіального устрою України.

Зазначимо, що сучасний адміністративно-територіальний устрій України
створює певні незручності з точки зору організації місцевого
самоврядування: області України відрізняються між собою кількістю
адміністративних районів, адміністративні райони —

PAGE 128

кількістю поселень тощо. Ось чому кількість сільських рад
характеризується такими контрастами в розрізі областей. Із загальної
кількості 10222 сільських рад в Україні найбільше їх зосереджено на
території Вінницької області — 662, найменше — в АР Крим — 243. Суттєво
коливається і чисельність жителів сільських поселень. Так, за середньої
чисельності жителів сільського поселення 568 осіб в цілому по Україні
найменше поселення у Сумській області (327 осіб), а найбільше — у
Чернівецькій області (1358 осіб). Глибший аналіз
адміністративно-територіального устрою України дозволяє запропонувати
кілька варіантів його зміни, в тому числі враховуючи і підходи
Європейської комісії [711].

Отже, відповідно до адміністративно-територіального устрою України
твориться система органів місцевого самоврядування, а також система
органів виконавчої і судової влади в країні.

Зазначимо, що законодавство України є не тільки потужним фактором
формування і визначення компетенції виконавчого комітету загалом, тобто
як колективного органу, але й чинником створення виконавчих органів, яке
здійснюється радою за поданням міського голови.

Законодавчий орган не дав повного та вичерпного переліку назв виконавчих
органів, які може утворювати рада, і вчинив мудро, оскільки тим самим
створив можливість пошуку оптимальної організації управління населеним
пунктом. Пункт 1 ст. 11 чинного Закону “Про місцеве самоврядування в
Україні” [198] стверджує, що виконавчими органами рад є їх виконкоми,
відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Оскільки
законодавець не обмежує повноважень ради у цьому плані, то тими іншими
органами можуть бути департаменти, адміністрації, комітети, головні
управління, бюро, комісії тощо.

Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” встановлює, що
відділи, управління та інші створювані радами органи, як і виконавчий
комітет, є органами самих рад. Ради затверджують положення про них.
Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і
підконтрольними раді, яка їх утворила. Разом з тим законодавець
підпорядковує відділи, управління, інші виконавчі органи виконавчому
комітету ради, а також сільському, селищному, міському голові (п. 2 ст.
54). Щоправда, Закон не дає прямої відповіді на питання, який зміст
вкладається в поняття “підзвітність, підконт-рольність” відділів,
управлінь раді та “підпорядкованість” їх виконкому, голові. Як ми
вважаємо, таку відповідь потрібно шукати в положеннях п. 3 ст. 10 та ст.
52 цього Закону [198].

PAGE 129

Керуючись принципом розподілу повноважень, рада може самостійно прийняти
рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом,
відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та головою в
межах повноважень, наданих законом виконавчим органам рад. Тобто “обсяг
підлеглості” виконавчих структур місцевого самоврядування встановлює
рада, чого не передбачалося Законом України “Про місцеві Ради народних
депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” [190].

Будова органів місцевого самоврядування є ще одним політичним фактором
формування органів місцевого самоврядування, принципів та методів їх
діяльності.

Це добре видно на прикладі діяльності органів самоврядування Львівської
та Рівненської міських рад, у структурі яких були департаменти, що
посідали провідне місце серед виконавчих органів. Між ними розподілялася
вся гама здійснюваної виконкомом політики за винятком тих напрямів,
реалізація яких стосується повноважень органів із спеціальним статусом.
Департаменти були єдиноначальними органами, на які покладалося виконання
таких функцій: аналітично-консультативна допомога директору департаменту
у виробленні та здійсненні ним політики щодо відповідного сектора
управління; розподільча; забезпечення надання управлінських послуг
населенню. Щодо останніх, проводилася політика децентралізації, в тому
числі шляхом делегування окремих з них госпрозрахунковим підрозділам,
підпорядкованим відповідному департаменту. Департаменти мали
підпорядковані їм підрозділи (в тому числі територіальні), які входили
до структури департаменту, та відповідні підприємства, установи,
організації.

У місті Львові правовий статус департаментів визначався “Типовим
положенням про виконавчий орган ради — департамент”, затвердженим
міською радою відповідно до Конституції України та Закону України №
280/97-ВР “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21. 05. 1997 р.

Зазначу, що у Львові департаменти у 2002 р. були ліквідовані. Проте
восьмирічний термін їх, без сумніву, успішного функціонування дає
підстави стверджувати, що органи з таким функціональним призначенням,
які використовують специфічні організаційно-правові методи у своїй
діяльності, мають перспективу подальшого застосування.

На завершення відзначимо, що у зв’язку з бажанням України стати
повноправним членом європейської спільноти і, відповідно до цього з
входженням нашої держави до різних європейських

PAGE 130

структур, міста мають проводити активну, спрямовану назовні держави,
політику.

Таким чином, оцінка сучасних політичних факторів формування органів
місцевого самоврядування, принципів і методів їх діяльності засвідчує,
що політичні фактори в незалежній Україні є сприятливими для розвитку
місцевого самоврядування. При цьому з розвитком конституційно-правового
поля держави зростає стимулююча роль політичних факторів по відношенню
до розвитку місцевого самоврядування, покращання діяльності його
органів. З іншого боку, місцеве самоврядування виступає не менш потужним
фактором розвитку політичної сфери України. Усе це вселяє надію як на
зміцнення Української держави, так і на поліпшення життєдіяльності її
населення в найближчій перспективі.

2. 4. Соціально-економічні фактори формування
організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів
місцевого самоврядування

Роль соціально-економічних факторів розвитку місцевого самоврядування
важко переоцінити: саме вони зумовили виникнення місцевого
самоврядування в суспільстві, від їх дії залежить структура органів
місцевого самоврядування і, безумовно, принципи і методи, якими вони
керуються у своїй діяльності.

У науковій літературі немає однозначного визначення змісту поняття
“соціально-економічні фактори”. Наведемо суть економічних і соціальних
факторів у трактуванні Л. Шевчук [667]. До групи економічних факторів
вона зараховує фактори, які зумовлюють ефективність господарювання.
Серед них рівень розвитку продуктивних сил, економічна ситуація,
техніко-технологічні, організаційні та інші фактори. Серед найважливіших
— рівень розвитку продуктивних сил, який не тільки впливає на формування
потреб населення, але й визначає ймовірний рівень нових технологій на
даній території, ймовірну економічну ситуацію, що може скластися у
найближчій чи віддаленішій перспективі. При цьому економічна ситуація
розуміється як стан господарства на конкретній території на визначену
дату.

Зрозуміло, якщо територія має низький рівень розвитку продуктивних сил,
то вона не в змозі освоїти найновіші технології без тривалого
адаптаційного періоду і додаткових інвестицій у її господарство.
Територія ж з високим рівнем продуктивних сил сама продукує найновіші
технології. Техніко-технологічні фактори — це досягнутий

PAGE 131

рівень техніки і технологій, організаційні особливості діяльності. Вони
також суттєво впливають на ефективність господарювання, в результаті
позначаючись на рівні розвитку продуктивних сил.

До групи соціальних факторів включено забезпеченість населення житлом,
дитячими дошкільними установами, загальноосвітніми школами, медичними
установами (лікарнями, поліклініками, аптеками), об’єктами культури
(театрами, кінотеатрами, танцювальними залами, клубами, бібліотеками),
торгівлі (магазинами, ринками, об’єктами громадського харчування),
побутового обслуговування (будинками побуту, хімчистками, пральнями),
спортивними установами (стадіонами, спортивними залами) тощо, тобто
об’єктами забезпечення населенню нормальних умов життєдіяльності, а
також соціального захисту. Рівень забезпеченості населення цими
об’єктами впливає на продуктивність праці (чим нижчий рівень
забезпеченості, тим нижчий рівень продуктивності праці), на стан
здоров’я населення (наприклад, якщо забезпеченість житлом є нижчою за 28
кв. м загальної площі на людину, тобто згідно з медичними нормами, то
ймовірність захворювання населення різко зростає, що негативно
позначається на функціонуванні продуктивних сил), на освітній рівень
населення [667, с. 15].

Отже, бажання населення мати місця прикладання праці, нормальні умови
життєдіяльності, можливість розпоряджатися ресурсами території, на якій
воно проживає, є чи не найважливішим фактором виникнення і розвитку
місцевого самоврядування як суспільної реальності. З часом
соціально-економічні фактори починають виступати потужною детермінантою
структури, принципів і методів діяльності самоврядних органів.

Усі соціально-економічні фактори умовно можна поділити на три групи. До
першої зараховують ті фактори, які діють у галузях, що задовольняють
головні потреби людини: потребу в харчуванні, одязі, житлі, особистій
безпеці тощо. Обов’язкове задоволення цього роду потреб пов’язується з
дотриманням прав людини.

До другої групи факторів належать фактори, що діють у тих галузях
соціально-економічної сфери територіальних громад, які задовольняють
соціальні потреби людини: наприклад, в охороні здоров’я, соціальному
забезпеченні та ін.

Третю групу факторів становлять фактори, пов’язані із самореа-лізацією
людини як творчої особистості.

PAGE 132

Як відомо, з розвитком суспільства зростає кількість соціальних,
економічних, політичних параметрів, за якими оцінюється якість
управління. Зміни суспільних відносин, нові завдання, які стоять перед
місцевою владою, вимагають змін в системі організації виконавчих органів
місцевого самоврядування для забезпечення ефективності управління
територіальною громадою як єдиним організмом.

Вдосконалення структури управління передбачає: 1) перерозподіл функцій
та об’єднання функціонально пов’язаних структурних підрозділів у єдине
ціле; 2) утворення виконавчої вертикалі влади; 3) персоніфікацію і
посилення відповідальності керівників за доручену їм ділянку роботи; 4)
зміцнення позицій і впливу комісій ради через формування політики
бюджетування з урахуванням пріоритетів розвитку населеного пункту.

Зазначимо, що вплив соціально-економічних факторів на діяльність органів
місцевого самоврядування, на формування принципів і методів, які останні
застосовують у процесі діяльності, особливо активізувалася в період
реформування української економіки. У зв’язку з цим виникла необхідність
перебудувати роботу відділів і управлінь, виконкому, перейти на нові
принципи управління, “обумовлені економічною реформою і ринковими
відносинами” [244, с. 89].

Формуючи структуру своїх виконавчих органів, ради беруть до уваги
Постанову Кабінету Міністрів України “Про фінансове забезпечення
діяльності органів місцевого самоврядування” № 1349, прийняту у березні
1997 р. Цим документом рекомендовано міським головам під час підготовки
пропозицій щодо структури виконавчих органів міських рад і районних у
місті рад щодо загальної чисельності апарату рад та їх виконавчих
комітетів дотримуватись типових штатів згідно з додатками. Додаток № 3,
яким визначено типові штати апарату міських (крім міста Севастополя)
рад, їх виконавчих комітетів розрізняє міста з чисельністю населення
понад один мільйон жителів та міста з чисельністю понад п’ятнадцять
тисяч та близько п’ятнадцяти тисяч жителів. Крім того, передбачається
класифікація міст за оплатою праці штатних одиниць. Таких груп чотири.
Положення цього документа нагадують Постанову Ради Народних Комісарів
УСРР “Про структуру й штати міських рад” від 30 травня 1925 р. [483].
Прийняття таких актів не завжди на користь розвиткові місцевого
самоврядування та пошуку його нових організаційних форм.

PAGE 133

Соціально-економічні фактори, як вже зазначалося, викликають зміну
соціально-економічного середовища, формування соціально-економічної
ситуації, що зумовлює появу в діяльності органів місцевого
самоврядування нових функцій, зокрема управління підтримкою малого
бізнесу і підприємництва, стимулювання конкуренції, регулювання
відтворювальних процесів на території (лісонасадження, рекультивація
земель), моніторингу рівня життя населення тощо.

У зв’язку з цим надзвичайно важливими є функції рад, спрямовані на
забезпечення соціально-економічного та культурного розвитку
територіальних громад [345, с. 206-208]. Зокрема ради розглядають і
затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку
адміністративно-територіальної одиниці, цільові програми з інших питань
місцевого самоврядування; розглядають і затверджують в установленому
порядку місцеві містобудівні програми, генеральні плани забудови
населених пунктів, іншу містобудівельну документацію, беруть участь у
створенні спеціальних вільних та інших зон [198, п. 22, 42, 46 ст. 26].

Виконання схвалених місцевими радами програм соціально-економічного та
культурного розвитку потребує відповідного фінансово-матеріального
забезпечення. Вирішення цього питання є функцією рад як і управління
місцевим бюджетом, регулювання встановленням місцевих податків і зборів,
розмірами їхніх ставок у межах, визначених законом, а також регулювання
пільгами на місцеві податки і збори, утворення цільових (у тому числі
валютних) коштів та контроль за їх використанням [198, п. 23, 25, 28 ст.
26]. Ради розглядають і приймають рішення про випуск місцевих позик,
отримання позик з інших джерел, а також щодо передачі коштів з
відповідного місцевого бюджету [198, п. 26, 27 ст. 26], регулюють розмір
частки прибутку комунальних підприємств та організацій, який підлягає
зарахуванню до місцевого бюджету [198, п. 29 ст. 26].

Ради від імені територіальних громад управляють майном, що є в
комунальній власності (ст. 143 Конституції України), вирішують питання
про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про
включення до об’єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі
приватизації, договір купівлі-прода-жу якого в установленому порядку
розірвано або визнано недійсним [198, п. 30 ст. 26], про надання згоди
на передачу об’єктів із державної в комунальну власність та із
комунальної в державну власність [198, п. 51 ст. 26].

PAGE 134

Основний Закон держави [271, ст. 142] надає територіальним громадам сіл,
селищ і міст право об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної
власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або
для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств,
організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.
Вирішення цих питань є функцією місцевих рад, як і вирішення питань
передачі іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке
належить до комунальної власності, визначення меж цих повноважень та
умов їх здійснення, створення, за необхідності, органів і служб для
забезпечення здійснення з іншими суб’єктами комунальної власності
спільних проектів або спільного фінансування утримання комунальних
підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів
(служб); вирішення відповідно до законодавства питань про створення
підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі
з іноземними інвестиціями [198, п. 31-33 ст. 26].

Особливо актуальними нині є земельні правовідносини. Ось чому
законодавець надає радам функції з регулювання, відповідно до закону,
земельних відносин, управління ставками земельного податку, розмірами
плати за користування природними ресурсами, що є у власності
територіальних громад, та спеціальним використанням природних ресурсів
місцевого значення. Розгляд і прийняття рішень про організацію територій
та об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших
територій, які підлягають особливій охороні, внесення до відповідних
державних органів пропозицій щодо оголошення природних і інших об’єктів,
що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність,
пам’ятками природи, історії або культури, які охороняються законами, —
також є функцією рад.

На пленарних засіданнях ради розглядають і вирішують питання про
надання, відповідно до законодавства, згоди на розміщення на підвідомчій
території нових об’єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких,
згідно з діючими нормативами, охоплює відповідну територію [198, п.
34-38 ст. 26]. До цієї групи повноважень можна, на нашу думку,
зарахувати встановлення правил з питань благоустрою території населеного
пункту, забезпечення в ньому чистоти й порядку, торгівлі на ринках [198,
п. 44 ст. 26].

Впливом соціально-економічних факторів можна пояснити виникнення такої
важливої форми роботи місцевих рад, як утворювані радою постійні
комісії. Сесійний порядок вирішення питань місцево

PAGE 135

го самоврядування включає не лише пленарні засідання ради, а також
засідання постійних комісій (п. 1 ст. 46 Закону України “Про місцеве
самоврядування в Україні”). Цим самим законодавець підкреслює значення
постійних комісій у забезпеченні ефективності місцевого самоврядування.
Постійні комісії здійснюють значний обсяг роботи і в міжсесійний період.
Усе це визначає їх вагому роль у функціонуванні місцевого
самоврядування.

Як відзначає Д. Гарнер, у межах своєї компетенції місцеві представницькі
органи утворюють постійні і тимчасові комісії (комітети), які можуть
бути також галузевими, функціональними і територіальними. Галузеві
комітети звичайно утворюються з конкретних напрямів муніципальної
діяльності (охорона здоров’я, освіта тощо). Функціональні комітети
формуються з будь-яких загальних, комплексних питань (комітет кадрів,
юридичний комітет, комітет загальних питань та ін.). Територіальні
комісії об’єднують радників, обраних від певного району, і тому
відповідають за його комплексний розвиток [108, с. 331]-

Законодавець може встановлювати перелік комісій (комітетів), які
утворюються в обов’язковому порядку. Найбільш розповсюджені серед них —
з питань освіти, соціальних справ і поліції. У Польщі перелік комісій,
їхній склад, порядок утворення визначається Статутом міста.

Комісії відіграють неоднакову роль у різних державах. Переважно вони
виконують допоміжну роль, попередньо розглядають питання, які подаються
на розгляд ради, заслуховують думку спеціалістів, готують необхідні
довідки, документи, матеріали, а по суті питання обговорюється і
вирішується радою на засіданні. “Комісії найчастіше виконують лише
підготовчі і контрольні функції (особливо в державах із континентальною
моделлю управління). У деяких державах (Великобританія, у деяких штатах
США і землях Німеччини) вони наділяються і розпорядчими функціями. Так,
у Великобританії комітети керують багатьма напрямами муніципальної
діяльності, фактично відіграючи роль виконавчих органів, оскільки рада
звичайно делегує їм багато своїх повноважень” [435, с. 40].

В Україні постійні комісії є органами ради, відповідальними перед нею і
підзвітними їй. Вони формуються радою для вивчення, попереднього
розгляду, підготовки питань, які належать до її відання, здійснення
контролю за виконанням рішень ради, її виконкому. Постійні комісії
створюють можливості місцевим радам здійснювати свої повноваження у
сфері соціально-економічного та культурного будівництва, перевіряти
діяльність підзвітних їм органів, контролювати

PAGE 136

виконання своїх рішень не періодично від сесії до сесії, а постійно. Без
системи постійних комісій ради не здатні повною мірою здійснювати свою
діяльність як представницькі органи. Через постійні комісії депутати
беруть активну участь у повсякденній роботі ради як органу місцевого
самоврядування, у проведенні в життя її рішень, в організації і
вирішенні різноманітних публічних проблем (справ).

Правильне вирішенні питання щодо утворення постійних комісій має важливе
значення для успішної організації роботи ради. Діяльність постійних
комісій, депутатів повинна спрямовуватися на ті сфери праці, які
займають суттєве місце в компетенції місцевої ради. Тому недоцільно
утворювати постійні комісії в незначних галузях управління, і, навпаки,
доцільно у найважливіших, вирішальних сферах обирати більше однієї
комісії.

Варто підтримати сформульований у літературі “… принцип повноти
системи постійних комісій, суть якого полягає в тому, що вони в
сукупності… повинні охоплювати своїм впливом усі основні сфери
діяльності рад” [266, с. 667].

У виборі членів постійних комісій ради, як правило, надають перевагу
спеціалістам відповідних сфер, галузей управління, оскільки цей фактор
великою мірою визначає зміст їхньої роботи. Аналізуючи законодавство
України та враховуючи практику діяльності Львівської міської ради,
основними завданнями постійних комісій, на нашу думку є: дорадча та
ініціативна діяльність у раді; оцінка інформації і звітів виконавчих
органів ради; співпраця з іншими комісіями та з неурядовими
організаціями. Комісії зобов’язані складати та подавати раді на
затвердження план своєї роботи. Рекомендації постійних комісій
підлягають обов’язковому розгляду органами й організаціями, яким вони
адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи комісії повинні
звітувати у встановлений термін.

Постійні комісії є внутрішньоструктурними органами відповідних рад, тому
їхні рішення не мають сили правового акту. Однак авторитет рекомендації
і висновків комісій від цього не применшується, адже терміни
обов’язкового їх розгляду адресантами встановлюють комісії. Крім того,
комісія правомочна за потреби (важливості, на її думку, рекомендацій)
винести питання на розгляд радою чи її виконавчим комітетом. Після їх
схвалення рішення комісії набувають сили правового акта.

Управління населеним пунктом (містом, селом, селищем) повинне будуватися
так, щоб забезпечити виконання закріплених законодав

PAGE 137

цем за місцевим самоврядуванням функцій. У першу чергу це стосується
забезпечення гарантованого соціального життєвого рівня жителів міста
(села, селища), комунально-побутового обслуговування та захист їх
інтересів як споживачів різного роду послуг; комплексного розвитку міста
(села, селища) як єдиного соціально-економічного організму; ефективне
управління комунальним майном (чи ширше — ресурсами) тощо.

Зазначимо, що соціальна значущість місцевого самоврядування якраз і
розкривається через його функції, а функції органів місцевого
самоврядування визначають методи діяльності цих органів, оскільки сама
реалізація функцій забезпечується відповідними адміністративними,
економічними, соціально-психологічними методами. Застосування цих
методів є змістом управлінської діяльності.

Спираючись на зазначене, повинна будуватись компактна система виконавчих
органів місцевого самоврядування, яка спроможна до саморозвитку [345, с.
243-253].

Виконавчий комітет є головним у системі виконавчих органів ради. Він
координує і контролює їх роботу, спрямовує роботу підприємств. Тому
виконавчі органи ради повинні бути безпосередньо чи опосередковано
підпорядковані виконавчому комітету, а сам він мав би вважатися основним
органом у системі виконавчих органів ради. Очевидно, що виконком стати
таким не може без підтримки ради, якій він є підзвітний і
підконтрольний. З питань здійснення ним повноважень органів виконавчої
влади виконком підконтрольний відповідним органам державної влади [198,
п. 2 ст. 11 і п. 8 ст. 51].

До його основних функцій належать: вироблення і передача на розгляд ради
пропозицій щодо політики ради, спрямованої на розвиток особистості,
забезпечення прав і свобод громадянина; надання якісних комунальних
послуг; вироблення стратегічного курсу виконавчих органів ради;
реалізація політики ради в межах передбачених чинним законодавством;
координація діяльності виконавчих органів ради, спрямування їх
діяльності та контроль за нею; ефективне управління ресурсами ради.

Для забезпечення взаємодії між виконавчим комітетом та радою, покращення
роботи ради в регламенті ради чи при розмежуванні функцій між
виконавчими органами варто унормувати процедуру реалізації повноважень
виконкомом у процесі розгляду питань радою, передбачивши, зокрема, право
виконкому на експертизу проектів рішень ради перед їх розглядом самою
радою незалежно від суб’єкта подання цих про

PAGE 138

ектів [198, п. 2 ст. 52]; звернення до голови з пропозиціями
застосовувати ним право “вето” щодо прийнятих радою рішень. Виконавчий
комітет свої функції здійснює через своє засідання та через роботу
постійних і тимчасових комісій. Тільки через засідання відбувається
реалізація основних функцій виконавчого комітету як колегіального
органу, зокрема прийняття рішень, обов’язкових до виконання усіма
суб’єктами правовідносин, розташованими в місті (селі, селищі).

Відповідно до закону, регламенту виконкому чи окремих його доручень
певні функції здійснюються окремими членами виконкому. До цих функцій
належать: здійснення міським (сільським, селищним) головою керівництва
виконавчим комітетом та його апаратом; координація, спрямування та
контроль діяльності виконавчих органів ради заступником голови з питань
діяльності виконавчих органів; представлення виконкому членами виконкому
у відносинах з організаціями, підприємствами, установами. Такі
організаційні форми, як постійно діючі чи тимчасові комісії, комітети
тощо, які зазвичай очолюють члени виконкому, використовують для
координації діяльності виконавчих органів щодо реалізації політики ради
та виконкому, узгодження проектів рішень виконкому міжвідомчого
характеру, а також проектів рішень ради.

Підсумовуючи викладене, зазначимо, що соціально-економічні фактори
детермінують формування структури органів місцевого самоврядування,
визначення ними принципів і застосування методів у процесі діяльності. У
свою чергу, від ефективності діяльності органів самоврядування залежить
рівень соціально-економічного розвитку територіальної громади, ступінь
задоволеності населення умовами життєдіяльності в їх межах, рівень і
спосіб його життя. Для сталого розвитку територіальних громад, якісного
задоволення соціально-економічних потреб громадян необхідне
запровадження соціально-економічного моніторингу територіальної громади.

2. 5. Інші фактори формування організаційно-функціональних принципів і
методів діяльності органів місцевого самоврядування

У складі всіх факторів, що визначають особливості діяльності органів
місцевого самоврядування, їх склад, структуру, принципи і методи, якими
вони керуються, можна визначити групу інших факторів, яка є надзвичайно
диверсифікована і не менш важлива, ніж

PAGE 139

проаналізовані вище групи факторів. До її складу входять як лімітуючі,
так і стимулюючі розвиток місцевого самоврядування фактори.

У групу інших факторів ми зараховуємо всі ті фактори, які не увійшли в
попередні групи. Серед них, наприклад, екологічні фактори, з якими
потрібно особливо рахуватися в наш час, бо вони можуть переважати усі
інші разом узяті фактори (так, в зоні відчуження, що виникла в
результаті Чорнобильської катастрофи, життєдіяльність взагалі неможлива;
очевидно, що в зонах екологічних конфліктів структура органів місцевого
самоврядування повинна специфічно відповідати проблемній ситуації
території).

Надзвичайно важливим фактором серед інших є злочинність, яка, безумовно,
впливає на структуру місцевого самоврядування як суспільної реальності,
а в результаті і на діяльність самоврядних органів [316].

Але нам особливо хотілося б акцентувати увагу на якостях особистості як
факторі діяльності органів місцевого самоврядування. Оскільки від цих
якостей залежить ефективність діяльності депутатського корпусу, голови
ради, членів виконавчих комітетів, різних комісій тощо.

Зазначимо, що в Україні депутат місцевої ради здійснює свої повноваження
не пориваючи з виробничою чи службовою діяльністю, а рада та її органи
сприяють депутатам в їхній діяльності шляхом створення відповідних умов,
забезпечення депутатів документами, довідково-інформаційними та іншими
матеріалами, необхідними для ефективного здійснення депутатських
повноважень.

Для кращої реалізації функцій ради депутати ради можуть добровільно
об’єднуватися в депутатські групи. Депутати і депутатські групи можуть
вільно співпрацювати між собою шляхом утворення депутатських об’єднань і
неформальних груп, які не підлягають реєстрації і не мають прав,
встановлених регламентом ради. На нашу думку, депутати вправі утворювати
депутатські клуби, до яких би входило б не менше 1/10 від кількості
депутатів міської ради, а також депутатів різних рівнів рад. У статуті
міста, регламенті міської ради варто передбачити взаємовідносини ради з
клубами депутатів тощо.

Реалізовуючи функції ради, депутати міської ради мають право на
депутатський запит і депутатське запитання. Робота щодо ведення обліку
депутатських запитів і запитань, наданих як в усній, так і в письмовій
формі, покладається на секретаріат ради. Контроль за своєчасним їх
розглядом посадовими особами структурних підрозділів виконкому, наданні
відповіді, оголошенні на пленарних

PAGE 140

засіданнях ради відповідей на запити покладається на міського голову та
секретаря ради. На нашу думку, запити депутатів, як випливає зі змісту
Закону про місцеве самоврядування в Україні (п. 7 і 8 ст. 49), повинні
торкатися найважливіших питань місцевого самоврядування, що входять до
відання ради, у яких виступав би суспільний загально-територіальний
інтерес міської громади. Про це свідчить і коло суб’єктів, до яких
можуть ставитися запити: керівників ради та її виконавчих органів,
міського голови, голови місцевої держадміністрації, керівників органів,
підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності,
розташованих або зареєстрованих на відповідній території. Та й форма
реакції на запити депутатів визначається законодавцем з урахуванням
важливості їх змісту: орган або посадова особа, до яких звернуто запит,
зобов’язані дати усну чи письмову відповідь на нього на сесії ради у
строки і в порядку, що встановлює рада. За результатами розгляду запиту
рада приймає рішення. Відтак інститут депутатського запиту виступає як
форма контролю за діяльністю зазначених суб’єктів міського
самоврядування не тільки з боку окремих депутатів чи їхніх груп, а й
колегіального органу в цілому — міської ради, яка заслуховує відповідь
на запит і може схвалити відповідне рішення.

Оскільки депутат місцевої ради періодично, але не менш як один раз на
рік, зобов’язаний звітувати про свою роботу та роботу ради, до якої його
обрано, перед виборцями й перед колективами та об’єднаннями громадян,
які висунули його кандидатом у депутати, то доцільно планувати
проведення звітів депутатів із звітами територіальних виконавчих органів
(районних адміністрацій) і виконавчого комітету. Важливим є забезпечення
депутатів довідковими й інформаційними матеріалами, необхідними для
звіту.

У науковій літературі неодноразово наголошувалося: “Актуальним… стало
питання про голову виконкому, його повноваження і обов’язки… Статус
голови виконкому необхідно чітко визначити в законі. Правові приписи на
цей рахунок зараз розпливчасті й аморфні” [241, с. 88]. Не дивлячись на
давність (1993), ця теза актуальна і сьогодні.

Згідно з ч. 2 ст. 141 Конституції України “Територіальні громади на
основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного
голосування обирають строком на чотири роки відповідно сільського,
селищного та міського голову, який очолює виконавчий орган ради та
головує на її засіданнях. Ч. 1 ст. 12 Закону “Про місцеве самоврядування
в Україні”, свідчить, що голова є: “… головною

PAGE 141

посадовою особою територіальної громади відповідно села, (добровільного
об’єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища,
міста”. Однак ст. 53 цього ж Закону передбачає наділення голови
виконкому лише організаційними повноваженнями. Склалася парадоксальна
ситуація: найвища за законом посадова особа — голова, обраний більшістю
виборців на відповідній території, не наділений законодавцем жодними
владними повноваженнями, а лише організаційними. Законодавець не
встановив, з яких питань голова вправі приймати рішення одноособово, не
розмежував його повноваження і повноваження ради, виконкому, і в той же
час голова, згідно з законодавством, несе персональну відповідальність
за роботу ради і виконавчого комітету.

Якщо такий стан речей деякою мірою можна зрозуміти при виборах голови
безпосередньо радою, що було властиво радянській системі й окремим
країнам, то при прямих і загальних виборах голови населенням він є
абсурдним. Яка потреба і яка мета прямих виборів міського голови, якщо
він не наділений достатніми повноваженнями для встановлення балансу сил
між представницькою і виконавчою владою?

У більшості великих міст США функціонує система “сильний мер — рада”. За
такої системи обраний населенням (як правило на чотири роки) мер
одноособово призначає і звільняє муніципальних чиновників, відповідає за
складання і виконання місцевого бюджету, самостійно вирішує багато інших
питань місцевого управління, володіє правом відкладального вето на
рішення ради, яке може бути подолано тільки кваліфікованою більшістю
голосів її членів. При “сильному” мерові, як правило, функціонує широкий
штат професійних помічників, очолюваний в окремих містах головним
адміністратором.

Американську систему “сильний мер — рада” багато в чому нагадує система
“південнонімецької ради”, яка дістала поширення в землях
Баден-Вюртенберг і Баварія. Главою виконавчого апарату й одночасно
головою місцевої ради тут є бургомістр (деколи обербур-гомістр), якого
обирає населення з числа професіоналів, висунутих на партійній основі
[435, с. 47].

В Японії безпосередньо населення обирає голів виконавчих апаратів всіх
адміністративно-територіальних одиниць. В основі лежить загальний
конституційний принцип, згідно з яким “головні посадові особи органів
публічної влади, члени їх зібрань і інші місцеві посадові особи, які
визначені законом, обираються населенням, яке про

PAGE 142

живає на території відповідних місцевих органів публічної влади шляхом
прямих виборів” [265, ст. 93].

Тому, враховуючи природу посади міського голови, достатньо високий
рівень довіри виборців до нього, персональну відповідальність за роботу
ради, виконкому, виконання делегованих державою повноважень, голова
повинен наділятися власною компетенцією. Тобто за ним повинні
закріплюватися законодавцем певні функції.

Орієнтирів і дороговказів для цього є вже чимало у світовій практиці,
яка випробувала різні варіанти і має позитивний досвід і добрі наслідки
цієї роботи. Наприклад, “мер — муніципалітет” — найдавніша форма
міського врядування у США, яку ще до початку XX ст. мали в себе чи не
всі американські міста. Ця структура урядування схожа на
загальнонаціональному рівні і рівні штату: тут є виборний мер як голова
виконавчої гілки влади та виборний муніципалітет, що представляє всі
райони міста і становить законодавчу гілку. Мер призначає начальників
міських служб та інших посадових осіб, яких іноді затверджує
муніципалітет. Він має право вето на постанови муніципалітету й часто
відповідає за формування міського бюджету. Муніципалітет ухвалює
постанови й закони міста, визначає розмір оподаткування на власність і
розподіляє кошти серед міських служб” [104, с. 105].

Обрання одноособового виконавчого органу безпосередньо радою характерне
для таких європейських країн, як Австрія, Данія, Іспанія та ін. Вибори
голови виконавчого апарату (мера, алькада, майора) муніципального радою
практикується і в багатьох латиноамериканських країнах (наприклад, у
Мексиці), а також у деяких державах сходу (наприклад, у Єгипті) [435, с.
66].

Одноособовий виконавчий орган також може призначатися зверху, а не
обиратися. У Бельгії і Голландії, наприклад, мер (бургомістр)
призначається главою держави за пропозицією відповідної муніципальної
ради. Факт призначення бургомістра зверху покликаний підкреслити, що він
є не тільки главою місцевої адміністрації, але й агентом центрального
уряду, який відіграє немалу роль у здійсненні контролю над місцевими
органами. “Самі ж бургомістри, як свідчать конкретні дослідження на
місцях, схильні вважати себе не стільки представниками центрального
уряду, скільки свого муніципалітету” [435, с. 48-49]. Отже, є чимало
випробуваних способів організації відносин між представницькими і
виконавчими органами місцевого

PAGE 143

самоврядування. Завдання полягає у виборі найбільш прийнятного для умов
України способу.

Аналіз чинного Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” наводить на
думку, що він за змістом є певним компромісом між прихильниками так
званого повновладдя Рад і тими, хто прагнув створити дієздатну модель
місцевого самоврядування, яка б враховувала світовий досвід (теорію і
практику), реалії сьогодення України і була б оптимальною в сучасних
умовах.

Безпосередньо обраний населенням голова, здійснюючи закріплені за ним
функції, є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед
територіальною громадою. А тому він не рідше одного разу на рік звітує
про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з
громадянами. Детальніше порядок таких зустрічей з виборцями, на нашу
думку, має бути визначено у Статуті територіальної громади міста,
схваленому представницьким органом місцевого самоврядування.

Характеризуючи функції голови, доцільно, як ми вважаємо, розглядати їх у
трьох зрізах: функції головної посадової особи територіальної громади;
головуючого на сесіях ради та керівника апарату ради; як голови
виконкому.

Голова забезпечує здійснення в межах, наданих законом, повноважень
органів виконавчої влади на підвідомчій території, додержання
Конституції та законів України, виконання актів Президента України та
відповідних органів виконавчої влади (абз. 1 п. 3 ст. 42 Закону “Про
місцеве самоврядування України”).

Щодо другого аспекту, то сільський, селищний, міський голова (п. 3 ст.
12) очолює виконавчий комітет ради, головує на її засіданнях. Голова
представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у
відносинах із державними органами, іншими органами місцевого
самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами й
організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у
міжнародних відносинах відповідно до законодавства. Він укладає договори
від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету.
Голова — головна посадова особа територіальної громади виступає
захисником законних інтересів місцевого самоврядування. Він звертається
до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого
самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ
та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади,
а також повноваження ради та її органів.

PAGE 144

Голова організовує в межах, визначених законом, роботу ради та її
виконавчого комітету. Він скликає сесії ради, вносить пропозиції та
формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради;
забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм
соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших
питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання,
рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює
затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання. Він є
розпорядником бюджетних, позабюджетних цільових (у тому числі валютних)
коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою. Голова
здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету.

На нашу думку, доцільно в майбутньому передбачити одноособове формування
головою персонального складу виконкому. Формування складу виконавчих
органів, затвердження їх внутрішньої структури, проведення персональних
призначень і звільнень повинно бути функціями міського голови. Ми
виходимо з бажання оптимальної реалізації при нинішніх реаліях
закріпленої в Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” (п. 3 ст.
10) ідеї щодо розподілу повноважень між представницькими та виконавчими
органами місцевого самоврядування.

Пропоновані шляхи для вдосконалення правового поля, на нашу думку,
сприятимуть закріпленню раціональної самостійності елементів системи
місцевого самоврядування, їхній співпраці, взаємодії, можливому
взаємовпливу. Ніхто не повинен сумніватися, що місцеві ради, передусім
за порядком формування, є постійним органом вироблення громадської
думки. За їх посередництвом встановлюється дійовий контроль
територіальної громади за роботою виконавчих органів. Реалізація цього
гарантується закріпленими за місцевими представницькими органами
функціями. Безсумнівною також є теза щодо професіоналізму у вирішенні
самоврядних проблем, який насамперед притаманний виконавчим органам
місцевих рад.

Визначаючи роль голови у формуванні виконавчого апарату, закон надає
право голові одноособово призначати на посади та звільняти з посад
керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради,
підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної
власності територіальної громади (п. 10 ст. 42), які, безумовно, мають
бути професіоналами. Звичайно, що не в унісон з цим положенням є зміст
ст. 54 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” в час

PAGE 145

тині, за якою утворення відділів, управлінь та інших виконавчих органів
— прерогатива ради. Якщо голова несе персональну відповідальність за
здійснення наданих йому законом повноважень (п. 4 ст. 42) і, зокрема, на
вимогу не менше половини депутатів ради зобов’язаний прозвітувати перед
радою у будь-який визначений нею термін про роботу виконавчих органів
ради (п. 6 ст. 42), то чи не логічнішим було б зосередити у голови
повноваження щодо створення функціонально-галузевих органів і
призначення (звільнення) їх керівників. Гарантією підконтрольності раді
цієї частини виконавчого апарату, як ми вважаємо, є п. 4 ст. 54 Закону,
за яким положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради
затверджуються самою радою. Оце і було б проявом раціональної співпраці
голови і міської ради як самостійних органів місцевого самоврядування,
можливого взаємовпливу їх один на одного. Аналогічну за змістом
взаємодію ради і її виконкому та голови передбачає Закон “Про місцеве
самоврядування в Україні” (п. 3 ст. 42; ст. 53) у процесі прийняття
рішень.

Серед функцій голови відзначимо забезпечення виконання рішень місцевого
референдуму, ради, її виконавчого комітету на підвідомчій території,
додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх
об’єднань. Голова також може виконувати й інші функції місцевого
самоврядування, обумовлені актами відповідної ради про розподіл функцій
(розмежування повноважень) між головою, виконавчим комітетом,
департаментами, районними адміністраціями, відділами, управліннями й
іншими виконавчими органами ради. Такими функціями, наприклад, можуть
бути організація роботи щодо ліквідації наслідків аварії та стихійного
лиха, координація роботи з охорони громадського порядку й боротьби зі
злочинністю. Голова забезпечує взаємодію ради та виконавчого комітету з
іншими радами, державними органами, громадськими організаціями та
політичними партіями.

Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст. 77) передбачає
відповідальність органів і посадових осіб (а значить сільських, селищних
і міських голів) місцевого самоврядування перед юридичними і фізичними
особами за заподіяну їм шкоду. Зокрема в Законі зазначається, що
внаслідок неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб
місцевого самоврядування заподіяна шкода відшкодовується за рахунок їх
власних коштів у порядку, встановленому Законом. Така новелізація
законодавства в нинішніх реаліях України є цілком виправданою. Маємо на
увазі немалу кількість претендентів при виборах на посаду голови.
Запровадження, крім політичної,

PAGE 146

цивільно-правової відповідальності голів, буде додатковим стримувальним
фактором участі у виборах для безвідповідальних, професійно
непідготовлених осіб. З іншого боку, це є також аргументом щодо
визначення правового статусу головної посадової особи територіальної
громади, що узгоджувався б із формулою “персональна відповідальність
голови за виконання визначених законом функцій”.

Окрему увагу варто звернути на цензи, які можна запровадити під час
виборів головної посадової особи. Такими цензами мали б бути: освітній
або кваліфікаційний (відповідний стаж роботи в самоврядних чи державних
органах). Особа, яка висуватиметься кандидатом на посаду голови, повинна
володіти фаховими знаннями в галузі державного управління та місцевого
самоврядування.

Ще одним надзвичайно важливим фактором діяльності органів місцевого
самоврядування у групі інших факторів є статут територіальної громади.
Причому такий статут є не тільки фактором. Він одночасно виступає у
якості способу чи методу нейтралізації негативних (лімітуючих діяльність
самоврядних органів) факторів і підсилення впливу позитивних
(стимулюючих) факторів.

Положенням ст. 19 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”
передбачено, що з “метою врахування історичних, національно-культурних,
соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого
самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі
Конституції України та в межах цього Закону може прийняти Статут
територіальної громади села, селища, міста” [198]. Варто зазначити, що
свого часу на рівні окремих міст досить широко застосовувалося статутне
право.

Відповідно до Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”
територіальна громада не є юридичною особою. Правом юридичної особи
наділені ті органи, які вона формує. В окремих державах, зокрема у
Франції, подібні територіально-правові утворення — комуни наділяються
правами юридичної особи публічного права. Подібний підхід
спостерігається і в авторів проекту Закону України “Про територіальну
громаду” [509]. Стаття 3 цього проекту передбачає, що територіальна
громада набуває статусу юридичної особи після її реєстрації.

Якщо місцеве самоврядування розглядається як право і спроможність
територіальної громади на вирішення питань місцевого значення, то
“здійснення місцевого самоврядування” варто розглядати вже як
безпосередню діяльність територіальної громади, органів нею утворених,
скеровану на реалізацію цього права. Специфіка

PAGE 147

діяльності органів місцевого самоврядування зумовлюється комплексом
фінансових, соціально-економічних, організаційно-правових умов, що
сформувалися безпосередньо на території їх юрисдикції. Правова
регламентація цієї специфічної діяльності викладається в положеннях
статуту територіальної громади.

Статут територіальної громади є актом локальної нормотвор-чості і
приймається територіальною громадою на підставі Конституції України та в
межах Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” для закріплення
територіальної, організаційної, матеріально-фінансової основ
самоврядування, статусу територіальної громади, системи місцевого
самоврядування та різних форм здійснення територіальною громадою
місцевого самоврядування, участі жителів території у вирішенні питань
місцевого значення [198].

Існує три причини, які спонукають українські міста приймати статути.
Перша — це політична: через прийняття цього документа громада ще раз
підкреслює важливість і значення територіальних громад і місцевого
самоврядування в Україні. Друга — це намагання заповнити певну прогалину
в юридичному полі щодо компетенції місцевого самоврядування. Такою
прогалиною, зокрема, є відсутність закону про муніципальну власність або
невизначеність окремих аспектів фінансової діяльності самоврядних
органів. Третя причина — підкреслити роль місцевих громад у регулюванні
місцевих проблем, їхню участь в управлінні та прийнятті рішень стосовно
тих питань, що входять до компетенції місцевих влад. Саме ця участь
часто здійснюється через пряме голосування, референдуми [580, с. 3].

У функціональному плані статути сприяють обмеженню втручання вищих
законодавчих і виконавчих органів у місцеві справи, сприяють розширенню
прав місцевого самоврядування, зокрема таких, як право пошуку додаткових
джерел прибутків, фінансування капіталовкладень, стимулювання
підприємництва, проведення заходів із соціального захисту найбідніших
верств населення, формування різних місцевих програм.

В організаційному плані статути міст гарантують плюралізм форм місцевого
самоврядування, дозволяють населенню вибирати прийнятні для нього
варіанти відносин між представницьким і виконавчими органами, структури
місцевої адміністрації, організації муніципальних служб. Значне місце у
статутах належить нормам процедурного порядку, які містять гарантії
відкритості діяльності муніци

PAGE 148

пальних рад і їх виконавчих органів, належного виконання депутатами
(радниками) і службовцями своїх посадових обов’язків, ефективного
використання в місцевому управлінні інститутів прямої демократії.

До негативних моментів використання статутів спеціалісти зараховують
ріст муніципальної заборгованості по кредитах, можливість введення нових
податків.

Зазначимо, що одразу ж після прийняття Закону України “Про місцеве
самоврядування” почалася робота з напрацювання Модельного статуту
територіальної громади [275, 502, 512]. Проте досі конституційно-правова
природа статуту територіальної громади є мало досліджена. Довгий час
основна увага приділялась регламенту ради. Але регламент ради та статут
територіальної громади мають різну конституційно-правову природу.
По-перше, регламент — акт, що регулює порядок скликання сесії ради,
підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради про затвердження
порядку денного сесії та з інших процедурних питань. А згідно зі ст. 19
Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” представницький орган
місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього
закону може через прийняття статуту територіальної громади врахувати
історичні, національно-культурні, соціально-економічні та інші
особливості здійснення місцевого самоврядування. По-друге, на цей час ні
чинне законодавство, ні регламенти рад не врегульовують питання
проведення громадських слухань, подання місцевих ініціатив чи
громадських петицій тощо. Усі ці питання можуть врегульовуватися на
рівні Статуту територіальної громади.

Статті 19 та 146 Конституції України створили досить суттєву перепону
для розвитку статутного права в Україні. Може виникнути питання, чи
взагалі є сфера застосування статуту. Поки що в парламенті
спостерігається тенденція обережного ставлення до статуту територіальної
громади.

Досліджуючи правову природу статуту територіальної громади, С. Злобін та
А. Гель наводять докази того, що статут територіальної громади є
нормативно-правовим актом. Зокрема статут територіальної громади
приймається радою, яка є уповноваженим Конституцією України (ч. 1 ст.
140) суб’єктом; він прийнятий у визначеній формі — формі рішення — і за
жорсткою процедурою.

Статут містить загальні правила поведінки не тільки членів
територіальної громади, але й утворюваних нею органів та обраних
посадових осіб. Ці правила поведінки розраховані на визначене
неперсоніфі

PAGE 149

коване коло фізичних і юридичних осіб, які існують на території дії
територіальної громади, оскільки кожен день кількість жителів може
змінюватися, можуть утворюватись і ліквідовуватись юридичні особи, але
на них усіх (і тільки) поширюватиметься дія Статуту. Крім того, Статут
приймається для неодноразового застосування. Як правило, Статут діє
невизначений термін (тобто, до його зміни або скасування) [218, с.
71-74]. По-друге, Статут — це не тільки нормативно-правовий акт, це
політичний документ, адже на нього покладається завдання об’єднати
територіальну громаду в єдине ціле та спрямовувати її на захист власних
конституційних прав. Через акт прийняття статуту підкреслюється роль
територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення. По-третє,
статути повинні мати особливий порядок розроблення та прийняття.

Врахування при розробленні статуту територіальної громади досвіду інших
держав, історичних традицій, що склалися при організації діяльності
самоврядних органів, і новітніх тенденцій, зокрема участі політичних
партій і рухів у виробленні та прийнятті рішень місцевими радами, є
обов’язковими умовами успішного застосування цього правового акта при
врегулюванні суспільних відносин.

Хоча закон загалом і окреслює систему місцевого самоврядування, Статут
може закріпити та розвинути ці положення, а саме: чітко визначити
структуру самоврядування, первинний суб’єкт самоврядування —
територіальну громаду, членство в ній, кількісний склад представницького
органу громади, наявність такого органу, наприклад, у районах міста,
виконавчих органів рад, органів самоорганізації населення; врегулювати
різні форми участі жителів міста у здійсненні самоврядування, врахувавши
при цьому місцеві традиції, практику. До речі, чинне законодавство, крім
перерахування окремих форм прямої демократії, не дає вичерпної
відповіді, яким чином громадянин може реалізувати свої права.

Обов’язково у Статуті має декларуватися вільне розпорядження власними
фінансовими ресурсами. Саме рада повинна визначати, як розпоряджатися
своїми коштами. Контрольно-ревізійні органи часто розцінюють це як
порушення бюджетного законодавства і як нецільове використання коштів.
Додаткове відображення цієї норми у статуті дасть можливість впевненіше
захищати інтереси територіальної громади як перед контрольними, так і
перед судовими органами. У Статуті варто вказати, на які цілі та які
кошти повинні використовуватися, а також відобразити поняття цільових
фондів і загальний

PAGE 150

порядок їх використання. Окремого правового врегулювання потребує
питання прилеглої території. У Статуті необхідно обов’язково вказати,
які землі взагалі не можна відчужувати. Статут мав би визначати межі
територіальної громади; структуру органів місцевого самоврядування; їхні
завдання та функції; компетенцію цих органів і порядок її реалізації, а
також усі інші необхідні умови діяльності. Положення Закону “Про місцеве
самоврядування в Україні” обумовлюють внесення до статуту цілого ряду
процесуальних норм, якими законодавець передбачає врегульовувати порядок
організації рад, проведення загальних зборів громадян, подання на
розгляд ради місцевої ініціативи, організації громадських слухань.

У групі інших факторів можна було б розглянути ще не один фактор, але
викладеного цілком достатньо для усвідомлення важливості їх врахування з
метою поліпшення діяльності органів місцевого самоврядування та
підвищення рівня життя громадян кожної конкретної територіальної
громади.

Висновки до другого розділу

У цьому розділі, присвяченому виявленню факторів формування принципів і
методів діяльності органів місцевого самоврядування, дослідженню їх суті
та визначенню тієї ролі, яку вони відіграють у розвитку місцевого
самоврядування в Україні в цілому, отримані такі результати:

1. Усі фактори поділено на два блоки: фактори формування органу
місцевого самоврядування; фактори формування принципів і методів
діяльності органу місцевого самоврядування. Структура факторів в розрізі
обох блоків однакова і до неї належать історичні, політичні,
соціально-економічні, соціокультурні та інші фактори.

2. На основі вивчення особливостей прояву історичних факторів на
формування організаційно-функціональних принципів і методів діяльності
органів місцевого самоврядування виділено три періоди:

• період виникнення розрізнених самоврядних принципів і методів в
управлінні (з найдавніших часів — до впровадження магдебурзького права);

• період апробації самоврядних принципів і методів управління в містах
(від запровадження магдебурзького права на початку XII ст. до першої,
письмової Конституції Пилипа Орлика);

• період пошуку ефективних форм реалізації місцевого самоврядування (від
Конституції Пилипа Орлика донині).

PAGE 151

Дослідження історичних факторів привело до висновку, що місцеве
самоврядування є органічною формою самоорганізації населення, такою
невід’ємною рисою існування і функціонування населення в межах
конкретної території як складної, живої, суспільно-політичної та
соціально-економічної системи, котра проявляється на певному етапі
розвитку цієї системи.

3. Аналіз та оцінка сучасних політичних факторів формування органів
місцевого самоврядування, організаційно-функціональних принципів і
методів їх діяльності показує, що в незалежній Україні вони в цілому
сприятливі для розвитку місцевого самоврядування.

На основі узагальнення практики діяльності органів місцевого
самоврядування, розкриття політико-правових особливостей їх
функціонування зроблено висновок, що на сьогодні існує низка проблем
фінансового, політичного та правового характеру, які стоять на перешкоді
реального здійснення органами місцевого самоврядування своїх функцій.

При цьому встановлено, що з розвитком законодавчо-нормативного поля
держави зростає стимулююча роль політичних факторів стосовно розвитку
місцевого самоврядування, поліпшення діяльності його органів. Виявлено,
що одночасно місцеве самоврядування виступає не менш потужним фактором
розвитку політичної сфери України.

Тенденції сучасного державотворчого процесу чітко вказують на те, що
місцеве самоврядування розвивається не лише як принцип, але й як форма
самоорганізації жителів міст, сіл та селищ. Нарощення об’єму правових
норм, що регулюють відносини у сфері самоврядування, є потужним фактором
у процесі формування самостійної галузі права.

Поряд з декларуванням принципу місцевого самоврядування законодавець має
формувати систему відповідних гарантій, які б реально забезпечили
місцевим жителям здійснення передбаченого Конституцією України права на
місцеве самоврядування.

5. Встановлено, що соціально-економічні фактори детермінують формування
структури органів місцевого самоврядування, визначення ними
функціонально-організаційних принципів і застосування методів у процесі
діяльності. При цьому від ефективності діяльності органів самоврядування
залежить рівень соціально-економічного розвитку територіальної громади,
ступінь задоволеності населення умовами життєдіяльності в її межах,
рівень і спосіб його життя. Для узгодженого розвитку самоврядних органів
відповідно

PAGE 152

до соціально-економічних потреб громадян обґрунтовується необхідність
запровадження соціально-економічного моніторингу територіальної громади.

6. При дослідженні інших факторів акцент зроблено на особистіс-них
якостях працівників органу місцевого самоврядування та на статуті
територіальної громади. При цьому зроблено висновок, що статут є не
тільки фактором. Він одночасно виступає як спосіб чи метод нейтралізації
негативних (лімітуючих діяльність самоврядних органів) факторів і
підсилення впливу позитивних (стимулюючих) факторів.

Запропоновані у розділі шляхи удосконалення правового поля повинні
сприяти як закріпленню раціональної самостійності елементів системи
місцевого самоврядування (рада — міський голова), так і їх співпраці,
взаємодії, можливому взаємовпливу.

PAGE 153

Розділ З

ОЦІНКА ОРГАШЗАЦІЙНО-ФУНКЦІОНАЛЬНИХ ПРИНЦИПІВ І МЕТОДІВ ДІЯЛЬНОСТІ
ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЧЕРЕЗ ЙОГО СУЧАСНІ ПРОБЛЕМИ І
РЕГІОНАЛЬНІ ОСОБЛИВОСТІ

З.1. Класифікація сучасних проблем функціонування органів місцевого
самоврядування в умовах трансформації суспільства

Після здобуття Україною незалежності в державі активізувалися процеси
демократизації суспільства, які були започатковані ще у 80-х роках XX
ст. в колишньому Радянському Союзі. Значною мірою вони визначаються
сукупністю проблем, які доводилося і доводиться вирішувати для
утвердження демократії на місцевому рівні [446 , с. 3].

Нині низка проблем, пов’язаних із відновленням і розвитком місцевого
самоврядування в Україні, не зменшилася. Значна його частина стосується
особливостей функціонування органів місцевого самоврядування в умовах
реформування української економіки і методів, які вони використовують у
процесі своєї діяльності.

Отже, актуальність дослідження проблем становлення і розвитку в Україні
місцевого самоврядування не знижується, а навпаки зростає. І це не
дивно: з плином часу ускладнюється не тільки суспільно-політична та
соціально-економічна реальність, але й діяльність, спрямована на
управління нею, що привертає до них увагу не тільки науковців, але й
працівників владних структур різних ієрархічних рівнів управління. Про
це засвідчують Укази Президента України, Постанови КМУ, матеріали
конференцій, організованих владою, координаційно-методологічних нарад,
всеукраїнських муніципальних слухань.

Найчастіше в центрі їх уваги стояли проблеми трансформації
адміністративного устрою (Р. Безсмертний, О. Молодцов), проблеми
міжбюджетних відносин (В. Кравченко), проблеми інструментів та ресурсів
місцевого розвитку (В. Рубцов), проблеми перспективного розвитку
місцевого самоврядування (О. Фрицький), інноваційні механізми місцевого
та регіонального розвитку. З’явилися навіть посібники для працівників
органів місцевого самоврядування, в яких наво

PAGE 154

дяться рекомендації, як на практиці успішно розв’язувати проблеми
місцевого самоврядування [292, 528], використовуючи ті чи інші методи.

Зазначимо, що проблема (гр. ргоЬІета — завдання) — це теоретичне чи
практичне питання, яке вимагає розв’язання, дослідження. Оскільки
відновлення місцевого самоврядування в незалежній Україні здійснюється
протягом дуже короткого періоду в умовах жорсткого політичного
протистояння, то зрозуміло, що розв’язати усі теоретичні і практичні
питання, пов’язані з розвитком місцевого самоврядування, було просто
неможливо, як і довести його до рівня характерного для розвинених
суспільств, а отже сучасних проблем у цій царині нагромадилось
надзвичайно багато.

Усі проблеми, які тою чи іншою мірою пов’язані з місцевим
самоврядуванням, умовно можна поділити на дві великі групи:

1. Проблеми відновлення та розвитку місцевого самоврядування як
політико-правового інституту та гарантованого державою права
територіальної громади.

2. Проблеми, які повинні вирішувати безпосередньо територіальна громада,
її представницькі органи — рада (сільська, селищна, міська, районна,
обласна) і голова (сільський, селищний, міський) та виконавчі органи
(функціонально-галузеві і територіальні) місцевого самоврядування.

Зазначимо, що обидві групи проблем надзвичайно тісно пов’язані між
собою. Адже розв’язання проблем, які повинно вирішувати місцеве
самоврядування, часто є неможливим без вирішення проблем становлення і
розвитку самого місцевого самоврядування, зокрема без розв’язання
проблем, пов’язаних з принципами і методами діяльності органів
самоврядування.

Беручи за критерій оцінки проблем місцевого самоврядування відповідне
коло суб’єктів суспільних відносин та мету, яку вони переслідують, можна
встановити класифікацію таких оцінок.

На нашу думку, доцільно розрізняти евристичні, експертні,
пізнавально-критичні, споживацькі та службові оцінки.

Евристичні оцінки дають науковці-дослідники з метою висвітлення проблем
місцевого самоврядування під новими кутами зору і збагачення науки про
місцеве самоврядування новими теоретичними здобутками.

Експертні оцінки здійснюють учені, політики, урядовці з метою пошуку
шляхів поліпшення ситуації, пов’язаної з місцевим самоврядуванням.

PAGE 155

Пізнавально-критичні оцінки здійснюються переважно засобами масової
інформації з метою встановлення взаємозв’язків між органами місцевого
самоврядування, пересічними громадянами, науковця-ми-дослідниками,
експертами тощо для прискорення розв’язання проблем місцевого
самоврядування.

Споживацькі оцінки дають пересічні громадяни з позиції сподіваного
отримання благ як результату становлення і розвитку місцевого
самоврядування через функціонування органів місцевого самоврядування.

Службові оцінки здійснюють працівники органів місцевого самоврядування з
метою покращення організації праці, прискорення розв’язання проблем
територіального розвитку. Службові оцінки здійснюють також і працівники
місцевих органів виконавчої влади. Ці оцінки є, як правило, критичними.

Групи оцінок мають надзвичайно важливе значення: усі вони зрештою
сприяють розвитку місцевого самоврядування. Проте кожна з них
ґрунтується на власному (ясна річ, узагальненому) баченні оцінювача
еталону місцевого самоврядування, причому таким еталоном виступають як
зарубіжні моделі місцевого самоврядування, так і моделі власної
конструкції, які є адекватним відображенням інтересів конструкторів.

Розглянемо зміст оцінок проблем місцевого самоврядування детальніше.

Евристичні оцінки. В Україні багато вчених присвятили свої дослідження
вивченню проблем місцевого самоврядування. У результаті отримано значні
теоретичні здобутки: збагачено понятійно-термінологічний апарат
місцевого самоврядування, розкрито особливості місцевого самоврядування
в різних суспільно-політичних і соціально-економічних умовах, виділено
критерії та запропоновано класифікацію проблем місцевого самоврядування
тощо.

Нагадаємо, що під класифікацією (від лат. еіаязіз — розряд і /аеєгє —
робити) розуміють групування досліджуваних об’єктів по сукупностях
(класах), що різняться переважно якісними ознаками, а кількісні
відмінності, які спостерігаються при цьому, відображають, як правило,
динаміку розвитку об’єктів чи їх ієрархічний порядок [12, с. 115] Отже,
класифікація у нашому випадку — це розподіл понять по групах, за яким в
одну групу потрапляють поняття зі спільними ознаками.

Найбільш цілісну та оригінальну класифікацію проблем місцевого
самоврядування подає В. Пархоменко [446].

PAGE 156

Запропонована ним класифікація проблем місцевого самоврядування така: 1)
інституційні проблеми місцевого самоврядування; 2) проблеми правового
забезпечення; 3) проблеми формування місцевого самоврядування (проблеми
районних у містах рад, проблеми місцевого самоврядування у місті Києві,
проблеми районних і обласних рад, проблеми органів самоорганізації
населення) 4) проблеми становлення територіальних громад; 5) проблеми
формування і функціонування місцевих рад (проблеми формування
депутатського складу ради, проблеми виборів депутатів місцевих рад,
проблеми забезпечення адекватності між волевиявленням виборців і складом
рад, проблеми обрання голови ради, проблеми дострокового припинення
повноважень місцевих рад та голів сіл, селищ, міст, проблеми формування
виконавчих органів місцевого самоврядування, проблеми функціонування
місцевих рад, проблеми функціонування постійних комісій ради, проблеми
відкритості функціонування органів місцевого самоврядування); 6)
проблеми статусу депутатів, посадових осіб та працівників місцевого
самоврядування (проблеми статусу депутатів, проблеми правових основ
статусу депутатів місцевих рад, проблеми дострокового припинення
повноважень депутата, проблеми гарантій депутатської діяльності),
проблеми статусу голів сіл, селищ і міст, проблеми статусу службовця
органу місцевого самоврядування; 7) проблеми повноважень місцевого
самоврядування (проблеми загальної компетенції місцевого самоврядування
в Україні, проблеми повноважень представницьких органів місцевого
самоврядування, проблеми розмежування повноважень між представницькими
та виконавчими органами місцевого самоврядування, проблеми повноважень
виконавчих органів місцевого самоврядування, проблеми компетенції голів
сіл, селищ та міст, проблеми стабільності повноважень місцевого
самоврядування в Україні, проблеми розподілу повноважень між органами
місцевого самоврядування з одного боку та місцевими державними
адміністраціями і регіональними радами — з другого, проблеми
матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування, проблеми
правової основи матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування,
проблеми права комунальної власності територіальних громад, проблеми
фінансової бази місцевого самоврядування — проблеми правової основи
фінансової бази місцевого самоврядування в Україні, проблеми бюджетної
забезпеченості територіальних громад, проблеми формування місцевих
бюджетів, проблеми місцевих податків і зборів, проблеми позабюджетних
фондів

PAGE 157

місцевого самоврядування, проблеми участі органів місцевого
самоврядування у фінансово-кредитних відносинах, проблеми структури
видатків місцевих бюджетів в Україні, проблеми оптимізації видатків
місцевих бюджетів) [446, с. 32].

Легко побачити, що наведена класифікація сьогодні потребує оновлення і
доповнення. Так, до п. 3 зазначеної класифікації потрібно додати
проблеми місцевого самоврядування в містах зі спеціальним статусом
(містах Києві та Севастополі), проблеми сільських, селищних та міських
рад. До п. 5 мають належати проблеми, пов’язані зі створенням і
функціонуванням спеціальних комісій, створюваних радами за процедурою ad
hoc. Окрему групу важливих проблем, що не наведено, складають проблеми,
пов’язані з підбором, прийняттям на роботу та звільненням посадових осіб
виконавчих органів місцевого самоврядування (особливо це стосується
заступників міського голови); підвищення кваліфікації працівників
органів місцевого самоврядування, перепідготовки; інформатизації
територіального самоврядування тощо.

Викликає інтерес і підхід до класифікації проблем місцевого
самоврядування, запропонований Р. Шинкаренком і Т. Бровком. Зазначимо,
що вони зосередили свою увагу в основному на колі проблем, які, власне,
повинно вирішувати місцеве самоврядування: забезпечувати високу якість
навколишнього середовища (контролювати роботу потенційно небезпечних
підприємств хімічної промисловості, стимулювати впровадження екологічно
чистих технологій); сприяти збереженню соціокультурної специфіки і
цілісності регіону; проводити відповідну до потреб регіону демографічну
політику; забезпечувати соціально-економічний розвиток території [671,
с. 208-209.].

Як бачимо, евристичні оцінки охоплюють максимальне коло питань, які
торкаються місцевого самоврядування. Значна частина з них тією чи іншою
мірою зачіпає проблеми особливостей функціонування органів місцевого
самоврядування в умовах реформування української економіки і методів,
які вони застосовують у процесі своєї діяльності.

Експертні оцінки. Зазначимо, що експертні оцінки, тобто оцінки
фахівців-експертів, дуже часто відображають інші оцінки, інтерпретують
їх за допомогою кількісних і якісних вимірювань. Чудовим прикладом
експертних оцінок може служити дослідження громадської думки міського
населення східного регіону України, яке було

PAGE 158

зроблене в лютому-березні 1996 р. фахівцями соціологічного факультету
Харківського університету і експертами Асоціації міст України. Головним
було вивчення питання про те, що знають люди про роботу органів
місцевого самоврядування, як її оцінюють. Виявилося, що пересічні
громадяни України, причому жителі міст — адміністративних та культурних
центрів держави, не мають повноцінного уявлення про стан самоврядування,
про його функції, про його проблеми в нинішніх умовах. Про це свідчать
також і експертні оцінки, зроблені на основі опитування львів’ян у
процесі проведення соціологічного вивчення громадської думки про
ставлення населення до різних рівнів влади, здійсненого міською радою
через газету “Ратуша” на початку 2000 р., а також автором спільно з
Центром з інформаційних проблем територій НАН України наприкінці 2002 р.
У результаті було отримано суперечливі відповіді жителів Львова на низку
запитань, у тому числі й на запитання “Що таке місцеве самоврядування
?”.

Серед відповідей львів’ян, зокрема, були такі: “місцеве самоврядування
це:

• здатність громади вирішувати питання місцевого значення в рамках
законів…

• право розпоряджатися виробництвом, фінансуванням, оподаткуванням і
розподілом матеріальних благ, що створюються в місті, в районі, в
області.

• право певної територіальної громади через посадових осіб вирішувати
питання місцевого значення.

• забезпечення територіальної громади усім необхідним для нормального
проживання.

• система заходів, спрямованих на реалізацію місцевих інтересів міста в
межах законів.

• група людей, обраних дорослим населенням міста для управління його
господарством.

• порядна місцева влада, яка формує бюджет і по-господарськи його
витрачає…

• коли місто чи область є самоокупними, тобто видатки дорівнюють
прибуткам.

• формування місцевого бюджету та його раціональне використання.

• коли сам собі господар.

• коли місцеві жителі знають, куди їх гроші витрачають.

PAGE 159

• порядок вирішення питань, що стосуються потреб населення…

• влада міського голови і депутатів…

• багато галасу даремно: фактично самоврядування немає…

• тільки назва, а влада в руках мафіозних чиновників…”

Цей далеко не повний перелік відповідей свідчить про дуже “приблизну”
(причому яскраво виражену позитивну чи негативну) уяву більшості
населення про суть місцевого самоврядування. Майже 40 % і 60 %
опитуваних відповідно у 2000 і 2002 р. не змогли назвати жодного
прізвища депутатів міської ради. Якщо до сказаного додати, що більшість
опитуваних не вірить у реальність місцевого самоврядування, то
вимальовується досить сумна перспектива. При цьому лише 3 % (2 %)
респондентів стверджували, що реальна влада в місті належить народу, 4%
(4%) — Кабінету Міністрів України, 10% (7 %) — Президенту, 28 % (17 %) —
міському голові, 17 % (25 %) — міській Раді, 13% (22%) — голові
облдержадміністрації, 16% (13 %) — міськвиконкому, 5% (12 %) — мафіозним
структурам.

Не менш цікавими виявилися відповіді населення на запитання: “Чи
достатні повноваження мають сьогодні органи місцевого самоврядування?”

Виявилося, що понад третину населення не знайоме з повноваженнями
органів місцевого самоврядування взагалі. Більшість жителів, які
потрапили в групу опитаних, не замислювалися над цим питанням взагалі.
Цей висновок підтверджується відповідями населення на ще одне запитання:
“Чи знаєте ви, які заходи вживаються місцевими владами для вирішення
місцевих проблем?” (табл. 3.1).

Таблиця 3.1

Відповіді населення (у % % до кількості опитаних) на запитання “Чи
знаєте ви, які заходи вживаються місцевими владами для вирішення
місцевих проблем?”

Рівень влади Варіанти можливих відповідей

Так, добре знаю Знаю частково Скоріше ні Зовсім не знаю

Обласна влада 2 23 33 42

Міська влада 4 32 28 38

Районна влада 2 20 33 45

PAGE 160

Відповідно оцінюється і сучасна діяльність органів місцевого
самоврядування. Дані табл. 3.2 свідчать, що приблизно половині населення
важко оцінити діяльність органів місцевого самоврядування сьогодні.

Таблиця 3.2

Оцінка населенням сучасної діяльності органів місцевого самоврядування
(в % % до кількості опитаних)

Рівень влади Можливі варіанти відповідей на поставлене запитання

Політика

влади правильна. Є позитивні результати Мають добрі

ідеї, але не здатні їх реалізувати Політика

влади викликає в мене багато заперечень Нинішня

влада не дієздатна. Вона повинна піти у відставку Мені важко відповісти

Обласна влада 14 20 15 4 47

Міська влада 3 17 23 34 27

Районна влада 1 16 19 26 38

Примітка: Табл. 3.1 та 3.2 складено за матеріалами опитування,
проведеного у жовтні-грудні 2002 року.

У результаті порівняння даних, отриманих на опитуваннях у Харкові
(1996), аналогічний висновок про дві причини домінування негативних
оцінок діяльності місцевих влад зробили тамтешні соціологи: перша —
наслідок відображення в масовій свідомості ситуації, що склалась в
цілому, і друга — низький рівень інформованості населення про діяльність
місцевих органів самоврядування.

До речі, в лютому 2002 р. лише 38,3 % респондентів вважали, що політика,
яка проводилася міським головою Львова, була в цілому правильною і мала
вже позитивні результати, 28 % опитуваних думали, що ця політика
викликає багато заперечень, усі інші стверджували, що в місті не
розв’язувалися жодні важливі питання. При цьому варто зауважити, що
населення стверджує: преса, радіо, телебачення недостатньо добре
висвітлюють діяльність органів місцевого само

PAGE 161

врядування. Так, лише 9 % опитаних вважали, що преса, радіо, телебачення
висвітлюють діяльність органів місцевого самоврядування добре і дуже
добре, 17 % респондентів думали, що це робиться задовільно, всі інші
оцінюють цю діяльність як погану і дуже погану.

Але одночасно як фахівцями соціологічного факультету Харківського
університету і експертами Асоціації міст України, так і львівськими
експертами у 1996 і 2002 р. виявлена більш чітка думка населення у
відповідях на питання про механізм формування місцевого бюджету і
відрахувань податкових надходжень. Це питання, яке є ключовим при
обговоренні повноважень органів місцевої влади, було особливо гострим
для України хоча б тому, що бюджет України до введення в дію Бюджетного
кодексу був надзвичайно централізований, а практика встановлення
органами управління вищого рівня нормативів податкових відрахувань до
бюджетів нижчого рівня призводила до паралічу діяльності органів
місцевого самоврядування. Як показало опитування, населення міста чудово
усвідомлювало ситуацію: лише 7 % опитуваних розцінювали таку практику
справедливою, а 74 % вважали, що такий порядок формування місцевого
бюджету не доцільний і основна частина податкових надходжень повинна
залишатись в місті.

3. Пізнавально-критичні оцінки. Такі оцінки містяться найчастіше, як уже
зазначалося, у газетних публікаціях, передачах радіо і телебачення,
матеріалах міжнародної інформаційної системи Інтернет.

Прикладом таких оцінок може бути обмін думками учасників VII
Всеукраїнських муніципальних слухань “Муніципальний рух в Україні — 10
років розвитку (Бердянськ, 2001) [408].

Представники місцевих рад та сільські, селищні, міські голови
з’ясовували для себе, якими мають бути стосунки між центральним урядом і
населеним пунктом, зокрема у сфері законодавчої політики і фінансування;
чи виправдовує себе практика збирання власних місцевих податків; які
об’єкти міста можуть бути приватизовані; якою є роль неурядових
організацій, місцевих засобів масової інформації у розвитку місцевої
демократії; які послуги має надавати місто своєму населенню тощо.

Як бачимо з наведеного прикладу, пізнавально-критичні оцінки не тільки
доносять до найширших верств населення пізнавальну і критичну
інформацію, але водночас формують громадську думку населення про
конкретну проблему.

PAGE 162

Споживацькі оцінки. Оцінки такого типу найчастіше містяться в дописах
окремих громадян до тих чи інших видань та відображаються у вчинках як
окремих людей, так і найрізноманітніших верств населення (виступах,
страйках, протестах, акціях підтримки тощо). Ці оцінки можуть бути також
критичними, вимагальницькими та іншими. Різні особи і різні соціальні
групи людей можуть по-різному оцінювати одну й ту саму ситуацію,
пов’язану з місцевим самоврядуванням. Найбільш гострі критичні
споживацькі оцінки містяться, як правило, у скаргах до різних інстанцій
і пов’язані з умовами проживання та видами життєдіяльності громадян.
Наприклад, у період лютий 2001 — лютий 2002 рр. у місті Львові до таких
оцінок можна зарахувати заяви і скарги, направлені в загальний відділ
департаменту житлового господарства міськвиконкому від 3817 осіб.
Найчастіше громадяни зверталися з наступних питань: судові повістки і
виклики в судові засідання — 462; переведення приміщень з житлового
фонду в нежитловий і зняття з балансу місцевих рад — 293; поліпшення
житлових умов — 288; ремонт квартир, сантехніки, ліфтів, опалення — 240;
оплата за комунальні послуги — 157; запити суду та депутатські запити —
140; заміна газових приладів — 107; квартирний облік — 88; надання житла
до підходу черги — 86; водопостачання — 68; приватизація і
реприватизація житла — 66; самовільне будівництво — 41;
житлово-будівельні кооперативи — 39 та інші.

Серед громадян, які зверталися, були і представники категорій населення,
що вимагають соціального захисту і особливої підтримки владних структур:
інваліди та учасники війни — 107; інваліди загального захворювання — 93;
ліквідатори аварії на ЧАЕС — 58; реабілітовані — 47; багатодітні сім’ї —
23; діти-сироти — 12.

Незважаючи на величезну частку суб’єктивізму та упередженості в
споживацьких оцінках, саме вони заставляють управлінські структури
активізувати свою роботу, переймаючись проблемами громадян, розробляти
заходи, спрямовані на їх розв’язання.

Зазначимо, що беручи за основу споживацькі оцінки окремих верств
населення, ті чи інші партії можуть формувати свої програмні документи,
організовувати мітинги, акції протесту, створювати політичну
нестабільність у суспільстві з метою здобуття влади чи реалізації
вузькокорпоративних меркантильних інтересів.

Службові оцінки. Оцінки такого класу бувають за різних обставин дуже
суперечливими. Це можливе через те, що в існуючій практиці нерідко
спостерігаються випадки підміни нормотворчих повноважень

PAGE 163

місцевих органів самоврядування регіональними державними органами
управління, наприклад, при виділенні земельних ділянок, при визначенні
власника майна тощо. Доки спостерігатиметься таке протиріччя, доти не
буде єдиного підходу при здійсненні службових оцінок. Очевидно, для
початку необхідно, щоб господарські та відповідні адміністративні
функції були повністю передані органам місцевого самоврядування.
Прикладом тут можуть служити методи розв’язання службових конфліктів у
м. Васильків чи м. Вишгород [243].

Зазначимо, що причинами конфліктних ситуацій між місцевими органами
самоврядування і місцевими держадміністраціями є протиріччя інтересів
частини старої номенклатури (бюрократії), яка й надалі хотіла б
контролювати і розпоряджатися власністю місцевих громад та власне
громадами, які сьогодні є суб’єктами права власності. Цьому сприяє також
недосконале та суперечливе законодавство.

Звідси і намагання блокувати процеси реформ у системі місцевого
самоврядування. Як відомо, цей спротив здійснюється не лише через
місцеві органи влади, а й через законодавчу роботу парламенту.

Нині також постає питання, хто повинен і реально здатний очолювати
органи місцевого самоврядування, щоб професійно і на високому рівні
управляти такою складною системою. Критерії, які сьогодні застосовують
при підборі кандидатур на посади сільських, селищних та міських голів,
голів районних та обласних рад, не витримують серйозної критики.
Зокрема, на наш погляд, принципових змін повинні зазнати вимоги до
морально-професійного статусу майбутнього керівника, а також процедура
його обрання населенням. Важливо, щоб статус і престиж органів місцевого
самоврядування відповідав їх справжньому призначенню — бути самоврядними
і забезпечувати задоволення інтересів як місцевого населення, так і
суспільства в цілому.

Якщо найближчим часом будуть розв’язані вказані протиріччя, то
відбудуться і суттєві зміни в службових оцінках.

Яскравим прикладом службових оцінок є оцінки працівників органів
управління Львова, що стосуються як діяльності самих органів управління
(державних і самоврядних), так і середовища життєдіяльності населення в
межах міста [346]. При цьому місто Львів обрано для прикладу не
випадково. Саме це місто сформувалося під впливом низки історичних
факторів як найкомпактніша соціально-економічна система на території
України.

PAGE 164

Свого часу Львівська міська рада, міський голова Львова визначили такі
основні міські проблеми:

• транспортну, яка проявляється в перевантаженні центральної частини
міста через щільну забудову і невідповідність історично сформованої
вуличної мережі з новим транспортним (автобусним, трамвайним і частково
автовантажним) навантаженням;

• збереження історичної панорами міста з пам’ятниками, унікальними по
архітектурному виконанню будинками і площами;

• реконструкції і модернізації старого житлового фонду з метою
поліпшення житлових умов і раціонального використання території;

• територіальну (оскільки внутрішня земельна площа в місті дуже густо
забудована);

• житлового будівництва для молодих сімей та інших категорій населення
(офіцерів, працівників освіти, викладачів вищих навчальних закладів,
науковців та ін.);

• нормалізації екологічного середовища міста (відтворення міських
парків, лісопарків, приміських озер, земельних вуличних насаджень тощо);

• створення нових робочих місць, нарощування нових видів виробництв,
малого і середнього бізнесу, малих і середніх підприємств у приміській
зоні, виробничої інфраструктури, побутового сервісу.

Саме службові оцінки сприяли здійсненню організаційно-структурної
реорганізації самоврядних структур і створенню принципово нової моделі
міського самоврядування. Службові оцінки впливають на формування
міського бюджету. І, безумовно, від службових оцінок залежать
особливості і можливості поліпшення функціонування міських управлінських
структур. Наприклад, якість, глибина і всеосяжність службових оцінок
стану житлового господарства Львова, зроблених фахівцями департаменту
житлового господарства міськвиконкому в різних формах звітності,
доповідних записках міському голові та в різні інстанції сприяли як
розробці, так і виконанню “Програми збереження історичної забудови міста
Львова”, “Програми ремонту покрівель”. Здійснення департаментом
житлового господарства міськвиконкому аналізу господарської діяльності
житлово-експлуатаційних контор позитивно вплинуло на результати їх
роботи.

PAGE 165

Велику роль відіграють службові оцінки, здійснені високими посадовцями.
Вони, як правило, мають сильний резонанс практично в усіх сферах
життєдіяльності.

Часто службові оцінки проблем місцевого самоврядування значною мірою
збігаються між собою, що дозволяє визнати їх адекватність дійсності та
вимагає постійної уваги до цих проблем з боку виконавчих органів влади.
Це свідчить про необхідність організації моніторингу виникнення і
особливостей розв’язання проблем місцевого самоврядування на основі
вивчення їх оцінок з метою створення оптимальних умов життєдіяльності
населення.

На якісні і кількісні характеристики оцінок проблем місцевого
самоврядування впливають найрізноманітніші фактори, серед яких можна
виділити фактори першого і фактори другого порядку. Огляд цих факторів
наведено в табл. 3.3.

Таблиця 3.3

Фактори оцінок проблем місцевого самоврядування

Оцінки проблем

місцевого самоврядування Фактори першого порядку Фактори другого порядку

1 2 3

Евристичні оцінки Кількість науковців, дослідників, що

займаються проблемами місцевого самоврядування

Рівень їх підготовки Доступ науковців до інформації

Доступ до комп’ютерної техніки

Доступ до Інтернету

Можливість публікувати результати досліджень

Експертні оцінки Наявність і кількість

осіб, здатних здійснити експертні оцінки

Наявність методик

для здійснення експертних оцінок Наявність офіційно визнаних еталонів
для порівняння з експертними оцінками

Доступ експертів до інформації

Доступ до комп’ютерної техніки

Доступ до Інтернету

Можливість публікувати результати досліджень

PAGE 166

Закінчення табл. 3.3

1 2 3

Пізнавально-критичні оцінки Приналежність засобів масової інформації

Рівень підготовки людей, що здійснюють критично-пізнавальні оцінки Місце
людей, що здійснюють критично-пізнавальні оцінки в соціальній структурі
суспільства

Споживацькі оцінки Світогляд людини, що здійснює споживацькі оцінки

Рівень самоорганізації населення територіальних громад Система цінностей
людини, що здійснює споживацькі оцінки

Службові оцінки Посада службовця, який здійснює службові оцінки

Організація влади Доступ службовця до інформації

Доступ до комп’ютерної техніки

Доступ до Інтернету Можливість публікувати результати досліджень

Проблеми місцевого самоврядування, аналіз яких найчастіше торкається
діяльності самоврядних органів та принципів і методів, застосовуваних
ними, можна умовно звести в чотири основні групи: політико-правові
проблеми; економічні проблеми; соціальні проблеми; регіональні проблеми.

Використовуючи перелічені групи оцінок, у наступних розділах розглянемо
існуючі проблеми місцевого самоврядування, що, на нашу думку, дозволить
повніше їх висвітлити і запропонувати можливі варіанти розв’язання.

3.2. Аналіз політико-правових проблем

Проаналізуємо детальніше окремі політико-правові проблеми місцевого
самоврядування з метою окреслення та виявлення можливих шляхів їх
розв’язання.

Незважаючи на те, що місцеве самоврядування в Україні регламентується
Європейською хартією місцевого самоврядування [170],

PAGE 167

Конституцією України [271], Законами “Про місцеве самоврядування в
Україні” [198], “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських,
селищних міських голів” [194], “Про всеукраїнський та місцевий
референдуми” [183], “Про столицю України місто-герой Київ” [195] та ін.,
його політико-правові основи вимагають перманентного удосконалення.

Звичайно, для цього робиться немало. Так, тільки протягом 20012003 рр.
Верховною Радою України було прийнято низку законодавчих актів, що
посилили ефективність діяльності самоврядних органів на основі зміцнення
правової основи здійснення демократії на місцевому та регіональному
рівнях, серед яких: Закони “Про органи самоорганізації населення” [192],
“Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в
місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської
області” [187], “Про статус депутатів місцевих рад” [193], “Про службу в
органах місцевого самоврядування” [189], а також Бюджетний [81] та
Земельний [216] кодекси України. І все ж нинішні особливості
управлінської діяльності потребують подальшого удосконалення в плані
правової повноти місцевого самоврядування, передусім стосовно володіння
муніципальною власністю, а також удосконалення фінансово-кредитної
діяльності органів місцевого самоврядування та справляння місцевих
податків і зборів.

Принагідно зауважимо, що якраз недосконалість законодавства про місцеве
самоврядування в Україні призвела до конфліктів між суб’єктами
конституційно-правових відносин. Найчастіше такі конфлікти фіксувалися
між органами самоврядування і місцевими державними адміністраціями; між
радами та їх виконавчими комітетами; між місцевими радами та обраними
населенням сільськими, селищними та міськими головами; між міськими
головами і головами обласних державних адміністрацій; між радами та не
представленими в них національними меншинами (Крим) та ін.

Очевидно, що такі конфлікти дуже часто породжуються проблемами місцевого
самоврядування. Так, до прийняття Бюджетного кодексу невідповідність
принципів формування місцевих бюджетів способу формування обласних рад
породжувала конфлікти між міськими (сільськими, селищними) органами
місцевого самоврядування та обласною радою. Наприклад, у Львівській
області з 90 депутатів, що обираються до Львівської обласної ради, лише
троє представляють Львів, і при старій системі формування бюджету ці три
депутати не в змозі були відстояти

PAGE 168

інтереси міста Львова в обласній раді. Зауважимо, що бюджет області на
67 % складається з податків, зібраних у Львові.

На необхідності вдосконалення різних норм законодавства про місцеве
самоврядування в Україні наголошують спеціалісти й учені, пропонуючи при
цьому найрізноманітніші власні варіанти його поліпшення. Висловлюються
пропозиції і стосовно покращення самого управління містами. Окремі з них
реалізуються. Одним з прикладів такої реалізації може служити
вдосконалення структури управління в м. Львові. А саме вдосконалення
можна розглядати як пошук оптимального варіанта механізму ефективного
управління на рівні місцевого самоврядування за умов, що склалися на
сьогодні, пошуку шляхів реального зміцнення демократії через право
громадян населеного пункту брати безпосередню участь в управлінні
містом, у вирішенні проблем раціонального використання місцевих ресурсів
(в тому числі бюджетних коштів).

Зазначимо, що і соціальні, і економічні проблеми місцевого
самоврядування, як і будь-які інші проблеми, не можуть бути вирішені без
розв’язання політико-правових проблем. Адже, наприклад, для того щоб
суттєво збільшити фінансові ресурси на покращення середовища
життєдіяльності населення, необхідно, на нашу думку, для виконання
власних повноважень законодавчо закріпити відповідні податки і збори, а
для виконання делегованих державою — встановити на довготерміновій
основі відповідні відрахування від видів податків, зборів і платежів, що
надходять до державного бюджету з відповідної території. Нормативи
відрахувань повинні визначатися з використанням диференційованих в
розрізі регіонів (областей чи груп областей) коефіцієнтів, що враховують
місцеві особливості і рівень розвитку економіки конкретної території.

Попередні розрахунки показують, що в умовах Західного регіону України (в
тому числі Львівської обл.) до місцевих бюджетів у середньому повинно
надходити не менше 45 % від усіх доходів, що акумулюються державним
бюджетом на цій території. Очевидно, слід доповнити чинне законодавство
положенням про неможливість використання доходів, закріплених за
місцевим бюджетом, поза цією територією та штучного створення дотаційних
територіальних громад.

Розмір платежів за земельні і природні ресурси (надання в оренду
приміщень і інших засобів) повинен сприяти їх раціональному використанню
з боку користувачів, з іншої сторони — зацікавлювати

PAGE 169

місцеві органи самоврядування у розширенні відтворення ресурсів і
встановленні жорсткого контролю за їх використанням.

На жаль, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” має ряд
недоліків, які суттєво ускладнюють управління розвитком міст, насамперед
управління розвитком великих міст. Так, у ст. 2 йдеться, що місцеве
самоврядування вирішує “питання місцевого значення в межах Конституції і
законів України”.

Що ж це за “питання місцевого значення” ? Це означає, що органи
місцевого самоврядування мають право вирішувати питання стосовно всіх
об’єктів і суб’єктів у місцевості, на яку поширюється їх юрисдикція,
тобто на конкретній території, чи йдеться про питання тільки місцевого
значення з огляду на ієрархію влади? Досвід управління показав, що у
різних випадках до цього питання підходять по-різному. Правда, як
правило, переважає другий підхід. Але якщо він базується на ієрархії
влади, то як поділити питання “місцевого значення” і “немісцевого
значення” в таких містах, наприклад, як Київ, Львів. Адже у таких містах
навіть стратегічно важливі для держави об’єкти, споруди оборонного
комплексу чи інші подібні “немісцеві” об’єкти користуються “місцевою”
інфраструктурою, “місцевими” трудовими та іншими ресурсами. У результаті
такої невизначеності місто не отримує належних коштів на своє
фінансування, ускладнюється його розвиток як складної
соціально-економічної системи.

Та найгірше те, що після прийняття згаданого Закону практично
припинилися великі проектні містобудівні роботи, у тому числі й розробки
генеральних планів, у яких не тільки передбачалася генеральна стратегія
розвитку міста на найближчу і віддалену перспективу, але, практично,
давалися відповіді на питання, пов’язані з сучасним і перспективним
використанням території міста. Це не означає, що у Законі зовсім не
приділена увага цим питанням. Ряд статей Закону у тій чи іншій формі
торкається проблем містобудування. Але редакція цих статей така, що,
користуючись ними, можна приймати на практиці лише половинчасті рішення,
які аж ніяк не сприяють ефективному розв’язанню питань перспективного
розвитку міст.

Так, у ст. 31 (п. 6) Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”
йдеться, що у компетенції місцевих органів самоврядування є “підготовка
і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних
програм, генеральних планів забудови населених пунктів,

PAGE 170

іншої містобудівної документації”, а у ст. 26 (п. 41-46) наголошується,
що від місцевих органів самоврядування залежить прийняття рішень з
питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку,
визначених цим та іншими законами; затвердження в установленому порядку
місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних
населених пунктів, іншої містобудівної документації; затвердження
договорів, укладених сільським, селищним, міським головою від імені
ради, з питань, належних її виключній компетенції; встановлення
відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території
населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку торгівлі на
ринках, додержання тиші у громадських місцях, за порушення яких
передбачено адміністративну відповідальність; прийняття у межах,
визначених законом, рішень з питань боротьби зі стихійним лихом,
епідеміями, епізоотіями, за порушення яких передбачено адміністративну
відповідальність; прийняття рішень, пов’язаних із створенням спеціальних
вільних та інших зон, змінами в статусі цих зон, внесення до відповідних
органів пропозицій з цих питань; надання згоди на створення таких зон за
ініціативою Президента України або Кабінету Міністрів України.

Але фактична відсутність відповідальності конкретних посадових осіб у
разі недотримання містобудівної документації робить ці норми Закону в
основному декларативними. Це свідчить про те, що навіть якщо
документація і затверджена, то нею можна користуватися, а можна і не
користуватися. Немає і чітких роз’яснень стосовно фінансування таких
робіт. Тобто ми бачимо, що Закон України “Про місцеве самоврядування в
Україні” викликав якогось мірою протиріччя між ним та іншими
нормативно-законодавчими актами.

Особливо цікавим є формулювання наведеного положення про вільні
економічні зони: місцеві органи самоврядування можуть приймати рішення
стосовно їх створення, подавати центральним органам влади пропозиції,
але вирішальне слово залишається за органами управління
загальнодержавного рівня.

Варто зауважити, що при створенні територій зі сприятливим інвестиційним
кліматом одночасно потрібно удосконалювати містобудівельну політику і
забудову територіальних утворень здійснювати згідно з містобудівною
документацією, яка тільки після широкого обговорення населенням через
засоби масової інформації повинна бути затверджена відповідними
управлінськими структурами.

PAGE 171

У зв’язку з цим доцільно, можливо, згадати досвід Республіки Польща, яка
розглядає участь органів місцевого самоврядування в управлінні державою
як єдиний шлях до ефективного суспільства: громадяни цієї держави
усвідомили, що ніяка центральна влада не розв’яже локальних проблем, що
ці проблеми можна вирішувати тільки на місцях. У Польщі була пророблена
величезна робота для того, щоб населення почало сприймати локальні
питання розвитку території як свої власні проблеми, а містобудівну
документацію не як догматичний план епохи соціалізму, а як проект
прогнозу із розробленою стратегією соціально-економічного розвитку на
найближчу і віддалену перспективу. Нині такий проект у Польщі
розробляють спеціалісти-містобудівники на замовлення місцевих органів
самоврядування. Після обговорення населенням і узгодження з усіма
суб’єктами містобудівельна документація (генеральні плани міст та інші
роботи) набирає чинності закону, який ніхто не має права порушувати. На
основі цього закону розробляється проект реалізації затвердженої
містобудівельної документації, наприклад генерального плану, який стає
основою для розробки бюджетів локальних територіальних утворень
конкретними органами місцевого самоврядування.

На нашу думку, цей досвід Польщі вартий уваги. Його варто застосувати в
Україні.

Проте не можна сказати, що в Україні відсутні спроби покращити ситуацію,
що склалася. Першим кроком на шляху до розв’язання вказаної проблеми
стало прийняття 20 квітня 2000 року Закону України “Про планування і
забудову територій” № 1699-ІІІ [197]. На жаль, положення і цього Закону
не дають підстав стверджувати, що Генеральні плани міст стануть нарешті
законами розвитку міст України. Це стосується й іншої містобудівної
документації.

Схема планування території, генеральний план населеного пункту є
містобудівною документацією, яка визначає лише “принципові вирішення
розвитку, планування, забудови та іншого використання території
населеного пункту”. Але роз’яснення, що означають собою “принципові
вирішення”, немає. Немає роз’яснення, як співвідносяться між собою
“основні завдання планування і забудови територій” (ст. 2) і “принципові
вирішення”. Відсутні уточнення про взаємовідношення понять “територія” і
“територіальна громада”.

Але найбільшу тривогу викликає те, що Закон України “Про планування і
забудову територій” суперечить Земельному кодексу. Якщо

PAGE 172

Закон закладає основи демократичного управління у сфері регулювання
земельних і містобудівних відносин (на рівні держави — основи і засади,
на рівні місцевого самоврядування — конкретизація і створення правового
механізму їх реалізації), то Земельний кодекс конкретні функції
зараховує до виняткової компетенції виконавчих органів влади та її
спеціально уповноваженого органу з питань земельних ресурсів. Низка
статей Земельного кодексу суперечить статтям Закону України “Про
планування і забудову територій”, що унеможливлює реалізацію навіть
“принципових рішень”, закладених в містобудівних проектах.

Отже, очевидно, що на сьогодні не може бути знята з порядку денного
проблема узгодження чинних законів і нормативно-законодавчих актів
України. Без цього не можна на належному рівні розгорнути містобудівні
роботи, а також провести серйозну освітянську роботу у напрямі
формування позитивного ставлення населення до них.

Звичайно, здійснення необхідних містобудівних робіт вимагає належного
фінансового забезпечення. Стаття 4 Закону України “Про планування і
забудову територій” передбачає, що фінансування робіт з планування
територій на загальнодержавному рівні, розроблення експериментальної
містобудівної документації для населених пунктів та інших територій
України, розроблення нормативних документів з питань планування і
забудови територій, проведення найважливіших науково-дослідних робіт
здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України. Очевидно, що
виконання Генеральних планів міст врегульовується цим положенням. На
жаль, як показує практика, кошти на розроблення Генерального плану
відсутні. Це призводить не тільки до призупинення містобудівних робіт,
але й до втрати кваліфікованих кадрів у містобудівництві, які згодом
буде не так просто відтворити. І в той же час смішно говорити про
відсутність коштів за існуючих відрахувань у державний бюджет. Так, з
міста Львова в державний бюджет надходить у чотири рази більше коштів,
ніж залишається у місцевому бюджеті, а вартість проекту Генерального
плану для цього становить лише кілька мільйонів гривень за існуючих
розцінок на такі роботи. Для порівняння зазначимо, що на містобудівні
проектні роботи у м. Кракові (Польша) щорічно витрачається 1 млн дол.
США. Якщо б в Україні перерозподіл був дещо більший на користь місцевого
бюджету, то місто могло б мати за рахунок власних бюджетних

PAGE 173

коштів не тільки пристойну містобудівельну документацію, але й фінансові
резерви для повноцінного відтворення міського господарства. У 1998 р. у
Львові залишилося 31,3 % від усіх податків і зборів, які збираються на
території міста, у 1999 р. — 18,8 %, у 2000 р. — близько 19 %. При цьому
Львів є донором майже усіх районів області: майже 70 % усіх податків, що
збираються в межах Львівщини, збираються в обласному центрі. У такій
ситуації заклики до кращого господарювання залишаються голослівними
гаслами, які не мають під собою реального підґрунтя.

Після прийняття Бюджетного кодексу ситуація суттєво змінилася, проте
великі нарікання викликає податкова політика, яка сьогодні робить
місцеву владу не зацікавленою в розвитку промислового потенціалу.

Зазначимо, що в останні три роки особливо багато зроблено для підвищення
ефективності вирішення проблем регіонального розвитку, становлення
місцевого самоврядування та вдосконалення відносин “центр — регіони”,
яка залежить насамперед від правового та інституційного поля для
розроблення та реалізації державної регіональної політики, чіткого
розподілу функцій та координації діяльності державних органів управління
різного рівня у сфері територіального розвитку.

Регіональні проблеми місцевого самоврядування розглядалися в цілому ряді
праць [1, 27, 52, 116, 161, 249, 260, 431 та ін.]. Як зазначає О.
Невелєв, сучасна система управління регіональним розвитком містить
об’єктивно обумовлені, запрограмовані в самій її організації протиріччя
як між органами місцевого самоврядування, так і між ними і державними
виконавчими органами на місцях. Причина — чинним законодавством не
визначені їх правові взаємовідносини. Взаємовідносини між органами
місцевого самоврядування як по горизонталі, так і по вертикалі будуються
виключно на основі особистих стосунків між їхніми керівниками.
Відповідно, автор робить висновок, що на сьогодні конче необхідно
впорядкувати систему органів регіонального управління в державі на
основі чіткого розподілу повноважень [394].

З метою запровадження на центральному та регіональному рівнях
стратегічного програмування регіонального розвитку підготовлено проект
Концепції Державної стратегії регіонального розвитку на 2003-2011 рр.,
що визначає стратегічні завдання, пріоритети державної регіональної
політики на перспективу, шляхи їх реалізації.

PAGE 174

Для створення умов комплексного розвитку малих міст України розроблений
та поданий до Верховної Ради України проект Закону України “Про
затвердження Загальнодержавної програми розвитку малих міст України”
(подано Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України реєстр. №
1044 від 21.05.2002 р.), який передбачає створення умов для забезпечення
комплексного розвитку малих міст, покращення інвестиційного клімату,
поліпшення стану міського господарства, а також умов життєдіяльності
населення [515].

З метою визначення пріоритетів та концептуального вирішення планування і
використання території держави розроблено та прийнято Закон України “Про
Генеральну схему планування території України” [188] та постанову
Кабінету Міністрів України від 29.09.2002 р. №1291 “Про забезпечення
реалізації Закону України “Про Генеральну схему планування території
України” [473].

Для забезпечення розвитку інфраструктури регіональних і міжрегіональних
аграрних ринків розроблено проект Концепції комплексної програми
розвитку аграрного ринку. Прийнято Закон України “Про кооперацію” [179]
та підготовлено ряд інших законопроектів. З метою врегулювання земельних
відносин прийнято Закон України “Про землеустрій” [200] та “Про
Генеральну схему планування території України”[188].

Для забезпечення збільшення власних доходів місцевих бюджетів розроблено
проекти законів України “Про оцінку земель” (Кабінетом Міністрів України
поданий на розгляд Верховної Ради України; реєстр. №2609 від 02.01.2003
р.); “Про ринок земель” (Кабінетом Міністрів України подано на розгляд
Верховної Ради України; реєстр. № 2600 від 30.12.2002 р.); “Про
розмежування земель державної і комунальної власності” (Кабінетом
Міністрів України подано на розгляд Верховної Ради України; реєстр. №
2098 від 30.08.2002 р.); “Про внесення змін до Закону України “Про
оренду землі” (Кабінетом Міністрів України подано на розгляд Верховної
Ради України; реєстр. № 2606 від 30.12.2002 р.).

З метою підтримки та активізації транскордонного співробітництва Урядом
у 2002 р. затверджена Програма розвитку єврорегіонів, реалізація якої
дозволить вивести транскордонне співробітництво на якісно новий рівень,
сприятиме інтеграції України до Європейського союзу та розв’язанню
нагальних соціально-економічних, екологічних,
транспортно-комунікаційних, інших проблем розвитку прикордонних регіонів
держави [149].

PAGE 175

Підготовлений проект Закону України “Про розвиток транскордонного
співробітництва в Україні” передбачає розширення повноважень місцевих
органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у
транскордонному співробітництві та врегулювання питань фінансової
підтримки розвитку транскордонного співробітництва.

Інформація, яка прозвучала на парламентських слуханнях 16 квітня 2003 р.
і викладене засвідчують, що перспективний розвиток локальних
територіальних утворень України залежить в наш час від подальшого
удосконалення чинного законодавства, від активізації життєдіяльності
населення і підняття його освітнього рівня, що зрештою дозволить
створити міцні економічні основи місцевого самоврядування. Тільки
розв’язання цих завдань дозволить вести серйозну розмову про побудову в
перспективі громадянського суспільства в Україні.

Наголосимо: побудова громадянського суспільства можлива лише при
забезпеченні всебічного розвитку особистості, забезпеченні і охороні
прав та свобод людини, що значною мірою залежить від удосконалення
законодавства про місцеве самоврядування. Пошуки шляхів вирішення цих
питань є найважливішим напрямом державного будівництва в Україні, адже
місцеве самоврядування, як політичний інститут, виникає та діє в
результаті реалізації конституційного права громадян на участь в
управлінні місцевими справами з метою забезпечення своїх інтересів.

Безумовно, в основі діяльності органів місцевого самоврядування повинна
лежати забезпеченість захисту, охорони та реалізації прав громадян.
Органи місцевого самоврядування ні в якому разі не повинні порушувати
права людини. За виникнення таких випадків кожному гарантується право на
оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого
самоврядування, їх посадових чи службових осіб (ст. 5 Конституції
України). Захист, охорона та реалізація прав громадян в умовах місцевого
самоврядування мають базуватися як на правових нормах місцевого
самоврядування, які закріплюють права громадян, та особливих формах їх
впровадження в життя, визначених органами, наділеними відповідною
компетенцією, так і на окремих повноваженнях органів місцевого
самоврядування, зокрема, на праві створювати муніципальну міліцію тощо.
Крім того, саме органи місцевого самоврядування повинні відігравати
належну роль у запровадженні юридичного механізму забезпечення прав
людини, а саме: у реалізації громадянами права на соціальний захист і

PAGE 176

працю (ст. 34 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”);
освіту, охорону здоров’я, культуру, фізкультуру і спорт (ст. 32);
реалізації права на житло (ст. 30); забезпеченні законності та
правопорядку (ст. 38), а також у вирішенні таких місцевих проблем, як
утримання шляхів, транспорту, водо- та газопостачання, що в цілому
повинно забезпечити громадянам належні умови існування.

Наголосимо, що однією з найважливіших проблем управління, у тому числі й
проблем місцевого самоврядування, є рівень кваліфікації кадрів.
Кваліфікація в широкому розумінні — це якісна оцінка чого-небудь. Під
кваліфікацією кадрів, як правило, розуміють ступінь і вид професійних
знань працівника, його практичний досвід, інтелектуальні здібності,
фізичні і моральні якості, мотиваційні установки, які використовуються
ним для виконання будь-якої роботи. Складність у підборі
висококваліфікованих кадрів для сфери управління полягає, на нашу думку,
насамперед у труднощах встановлення фактичної кваліфікації працівника,
яка може суттєво відрізнятися від юридичної, тобто визнаної державою
кваліфікації, підкріпленої наявністю відповідних документів (дипломів,
сертифікатів тощо). Навіть якщо фактична кваліфікація кадрів є вищою від
юридичної, вона може використовуватися працівником лише частково у
зв’язку з низькою оплатою праці, незадовільними умовами праці й іншими
факторами. Отже, крім високої кваліфікації, працівники місцевого
самоврядування повинні мати високу національну самосвідомість і бажання
власною працею принести користь своїм співвітчизникам — землякам, членам
територіальної громади, населенню регіону, держави. Іншими дослідниками,
зокрема Н. Нижник, С. Мосовим і М. Задо-рожною у доробку “Формування
портрета якостей керівника в системі державного управління” називаються
інші необхідні якості для працівника сфери управління [425]. У той же
час Л. Уманський підкреслює обов’язковість таких якостей, як
психологічна вибірковість, психологічний такт, вимогливість, практичний
розум, громадська енергійність, критичність, схильність до
організаторської діяльності, ініціативність, самостійність, загальний
рівень розвитку, спостережливість, наполегливість, дієздатність,
активність [623]. На думку А. Ковальова, основними для керівника є
практичний склад розуму, вольові якості, наполегливість, вимогливість,
цілеспрямованість, оптимізм, гнучкість, самоволодіння, спроможність
швидко оцінювати людей [250]. А. Свенціцький ставить на перше місце
компетентність, відповідальність, комунікативність, вольові якості
[550].

PAGE 177

Незважаючи на наявність глибоких досліджень проблем фаховості
управлінського персоналу, тривалий час в Україні були відсутні чіткі
критерії відбору кадрів для обіймання певної посади. Якщо у
Великобританії та Франції при прийомі на роботу віддавали перевагу
широким знанням і універсальності претендента на робоче місце, у
Сполучених Штатах Америки — вузькій спеціалізації і глибоким знанням в
конкретній сфері, то в Україні дуже часто вирішальними ставали
меркантильні фактори — протекція, порука, приналежність до певної
соціальної групи тощо. Ці недоліки у відборі кадрів стали чи не
найбільшими недоліками у правовому регулюванні службових відносин, які
виникають у сфері управління. їх наслідком став негативний вплив на
комплексність і ефективність функціонування органів управління. Аналіз
практики показав, що названі недоліки гальмують використання на
належному рівні існуючих правових норм.

Зазначене підтверджує загострення необхідності в незалежній Україні
розроблення вимог до відбору кадрів для системи управління. Для того щоб
процес підбору кадрів був ефективним, потрібно нормативно визначити
якості, якими зобов’язаний володіти як керівник, так і спеціаліст органу
управління. Крім того, повинен бути узаконений сам процес відбору
кадрів.

Розроблення вимог до відбору кадрів для системи управління була
інтенсифікована в незалежній Україні спочатку в наукових дослідженнях
(А. Гошко, П. Корнієнко, О. Молодцов, Н. Нижник, С. Мосов, В. Петришин,
Н. Янюк та ін.), опісля у програмно-нормативних документах, а саме: у
“Програмі кадрового забезпечення державної служби” і “Програмі роботи з
керівниками державних підприємств, установ і організацій”, затверджених
Указом Президента України від 10.11.1995 р. № 1035/95, в основних
положеннях Концепції адміністративної реформи України [275]. У цих
документах були окреслені не тільки напрями розвитку державної служби,
але й шляхи формування корпусу професійних державних службовців, тобто
управлінських працівників. При цьому акцентувалась увага на необхідності
вироблення основних критеріїв політичної культури державного службовця.
Нині готуються нові законодавчо-нормативні документи, серед яких
законопроект “Про забезпечення додержання вимог щодо несумісності
службової діяльності посадових осіб місцевого самоврядування та місцевих
органів виконавчої влади” (Законопроект подано на розгляд Верховної Ради
України; реєстр. № 0904); проект Указу Президента України “Про схвалення
Програ

PAGE 178

ми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування”
(Законопроект подано на розгляд Кабінету Міністрів України) та ін.

В умовах реформ вимоги до високої професійної кваліфікації та моральної
стійкості працівників органів управління різних ієрархічних рівнів різко
зросли. Так, дуже серйозно стоїть питання про значення освіти для
працівників місцевого самоврядування. Зокрема, фахівці вважають, що саме
освіта може вирішити дуже важливу проблему, пов’язану з різним рівнем
поінформованості людей та допомогти порозумітися з тими, хто інакше
розуміє ситуацію.

Надзвичайно актуальним стало питання управлінської культури. Нині немає
однозначного погляду на управлінську культуру. На нашу думку,
управлінська культура — це форми соціальної поведінки працівника сфери
управління, зумовлені не тільки рівнем його виховання та освіти, але й
рівнем соціально-економічного та морально-культурного розвитку
суспільства, в якому цей працівник діє.

Відома українська вчена Н. Нижник розглядає управлінську культуру
суспільства як системну рису, властиву соціальним верствам, як таку, що
відображає основні явища, відносини та процес їх удосконалення. Об’єктом
відображення управлінської культури суспільства вона вважає управлінську
діяльність, управлінські відносини, що сприймаються крізь призму
загальнолюдських цінностей, інтересів певних соціальних груп, цілей
особистостей та колективів. Ми поділяємо думку Н. Нижник про те, що
управлінська культура містить мистецтво керівництва і мистецтво
виконання, а в процесі свого реального функціонування визначає мистецтво
управління.

Зазначимо, що від рівня політичної і управлінської культури працівників
сфери управління в державі залежать особливості зловживання ними
службовим становищем. Звичайно, такі зловживання зумовлюються насамперед
соціально-економіко-політичним і культурно-моральним станом суспільства.
При цьому не можна зовсім відкидати почуття власної гідності працівника
сфери управління, його моральні якості та риси характеру.

Особливості вирішення кадрових питань в органах місцевого самоврядування
визначає Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Зокрема,
він встановлює порядок обіймання певних посад в органах місцевого
самоврядування: вибори населенням міського голови, вибори сесією
секретаря ради та заступників міського голови, одноособове призначення
визначених категорій працівників

PAGE 179

сільським, селищним, міським головою, головою районної, обласної ради.
Постановою Верховної Ради України “Про введення в дію Закону України
“Про державну службу” його було поширено на працівників органів
місцевого та регіонального самоврядування. Згідно з п. 5 Прикінцевих та
перехідних положень Закону України “Про місцеве самоврядування в
Україні” на посадових осіб місцевого самоврядування поширювалась дія
Закону України “Про державну службу”. Вони прирівнювалися до відповідних
категорій посад державних службовців.

Важливим кроком по нормативно-правовому регулюванню служби в органах
місцевого самоврядування стало прийняття Закону України “Про службу в
органах місцевого самоврядування” від 07.06.2001 р. № 2493-ПІ [189]. Цим
правовим актом було врегульовано правові, організаційні, матеріальні та
соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах
місцевого самоврядування, визначено загальні засади діяльності посадових
осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові
гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування.

Відтепер законодавець розрізняє поняття “державна служба” та “служба в
органах місцевого самоврядування”. Служба в органах місцевого
самоврядування — це професійна, на постійній основі діяльність громадян
України, які обіймають посади в органах місцевого самоврядування, що
спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве
самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих
законом [189]. На посаду можуть бути призначені особи, які мають
відповідну освіту і професійну підготовку, володіють державною мовою в
обсягах, достатніх для виконання службових обов’язків.

Відповідно до положень Закону “Про службу в органах місцевого
самоврядування” посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка
працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові
повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та
консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок
місцевого бюджету.

Законодавець розрізняє три види посад в органах місцевого
самоврядування: виборні посади, на які особи обираються територіальною
громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються
відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським,
селищним, міським головою, головою районної, районної

PAGE 180

у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою,
передбаченою законодавством України.

Служба голови здійснюється на таких основних принципах: служіння
територіальній громаді; поєднання місцевих і державних інтересів;
верховенства права, демократизму і законності; гуманізму і соціальної
справедливості; гласності; пріоритету прав та свобод людини і
громадянина; рівних можливостей доступу громадян до зайняття посади
міського голови з урахуванням їх ділових якостей та професійної
підготовки; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності,
відданості справі; підконтрольності, підзвітності, персональної
відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових
обов’язків; дотримання прав місцевого самоврядування; правової і
соціальної захищеності; захисту інтересів відповідної територіальної
громади; фінансового та матеріально-технічного забезпечення служби за
рахунок коштів місцевого бюджету; самостійності кадрової політики в
територіальній громаді.

Відповідно до Закону України “Про службу в органах місцевого
самоврядування” встановлюється сім категорій посад. При прийнятті на
службу в органи місцевого самоврядування присвоюються ранги у межах
відповідної категорії посад (див. дод. 3).

Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України,
служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в
порядку, визначених Законом України “Про місцеве самоврядування в
Україні”, Законом України “Про службу в органах місцевого
самоврядування” та іншими законами України, а також у разі: відмови
посадової особи місцевого самоврядування від складання присяги (ст. 11);
порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого
самоврядування (ст. 5); неподання відомостей або подання посадовою
особою місцевого самоврядування неправдивих відомостей щодо її доходів у
встановлений термін (ст. 13); виявлення або виникнення обставин, що
перешкоджають перебуванню на службі чи недотримання вимог, пов’язаних із
проходженням служби в органах місцевого самоврядування; досягнення
посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на
службі в органах місцевого самоврядування (ст. 18) [189].

Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України, працюючи над
розв’язанням політико-правових проблем місцевого самоврядування,
запропонував розробити принципово нову Концепцію законодавчого
забезпечення місцевого самоврядування, яка враховувала

PAGE 181

б субординацію в системі нормативно-правового регулювання відносин у
сфері місцевого самоврядування: конституційного, законодавчо-установчого
(статусного), законодавчо-нормативного, локального (статутного).
Концепція повинна передбачити процес адаптації правової системи України
в царині місцевого самоврядування до європейських стандартів. Зазначена
Концепція має стати складовою Національної програми адаптації
законодавства України до законодавства ЄС, розробленням якої займається
Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства України до
законодавства Європейського союзу (МКР). Концепція повинна передбачити
також вирішення проблеми неузгодженості галузевих законів та інших
нормативно-правових актів з базовим законом про місцеве самоврядування.
Це абсолютно слушно, оскільки вже сьогодні фахівці налічують понад три
тисячі нормативних актів, в яких згадується термін “місцеве
самоврядування”, та 700 законів, пов’язаних із цією сферою. Прийняття
Муніципального кодексу України нині є передчасним, оскільки ще неможливо
прийняти повноцінний правовий документ. Попередньо варто розробити та
схвалити пакет передусім фінансово-економічних законів. Доцільніше
спрямувати зусилля на систематизацію законодавства та видання зводу
законів, які пов’язані з регулюванням відносин у сфері місцевого
самоврядування.

Концепція законодавчого забезпечення місцевого самоврядування і
розроблена відповідно до неї Програма мають стати складовою діяльності
Національного законотворчого центру, який утворено Указом Президента
України “Про Національний законотворчий центр” 19 липня 2001 року №
533/2001. Метою його діяльності є прискорення формування системи
національного законодавства, вдосконалення порядку вироблення і
реалізації державної правової політики та організації підготовки
проектів законів на основі використання сучасних наукових розробок,
повнішого врахування вимог законодавства Європейського союзу,
міжнародних конвенцій та інших міжнародно-правових актів, стороною яких
є Україна, кращого світового досвіду, а також поліпшення координації
законотворчої діяльності в Україні.

Отже, незважаючи на те, що нові законодавчі акти, прийняті у 2000-2003
рр. суттєво поліпшать ситуацію у сфері управлінської роботи, залишаться
проблеми, над розв’язанням яких треба ще багато працювати. Найголовніша
з них — це швидке і надійне впровадження цих актів у практику управління
кадрами. Для розв’язання таких проблем потрібно залучити всі прогресивні
сили в Україні.

PAGE 182

Отже, як бачимо, на прикладі проаналізованих окремих питань
політико-правові проблеми місцевого самоврядування є багатогранними і
глибокими. їх розв’язання здійснюється у процесі непростого становлення
правової системи України, розвиток і вдосконалення якої має
здійснюватись крізь призму інтересів та цінностей людини в умовах
справжньої демократії.

3.3. Організаційно-функціональні принципи і методи діяльності органів
місцевого самоврядування в світлі соціально-економічних проблем

Як відомо, незалежність місцевого самоврядування визначається його
правовою фінансовою та організаційно-кадровою незалежністю. З іншого
боку, фінансове забезпечення місцевого самоврядування детермінує не
тільки значення місцевих органів влади для держави, але й їх структуру
та принципи і методи діяльності. Від рівня розвитку
матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування залежить виконання
ним своїх функцій. Отже, актуальність вивчення і розв’язання
соціально-економічних проблем місцевого самоврядування є очевидною.

Однак на сьогодні стан фінансової бази місцевого самоврядування в
Україні є вкрай незадовільним. Низка проблем формування
фінансово-матеріальної бази місцевого самоврядування ще чекає свого
вирішення. Зазначимо, саме цим проблемам приділяється найбільша увага з
кола усіх економічних проблем, зосереджених на цьому рівні управління. І
це не дивно. Адже всі інші економічні проблеми (питання ринкових
перетворень, проблеми розвитку промисловості в урбанізова-них системах,
проблеми стимулювання розвитку підприємницької діяльності, проблеми
створення ринку землі у містах, проблеми забезпечення інноваційних
процесів у системах управління територіальними утвореннями — селами,
містами, проблеми розвитку ринку муніципальних паперів тощо) не можуть
бути розв’язані без вирішення проблем фінансової і матеріальної бази
місцевого самоврядування. Але найголовнішим є те, що слабка фінансова і
матеріальна основа органів місцевого самоврядування не дозволяє їм
займатися вирішенням повсякденних клопотів людей, забезпеченням їх
нагальних потреб.

Економічні проблеми місцевого самоврядування постійно в полі зору
вітчизняних та зарубіжних учених. Проблеми матеріальної і фінансової
бази місцевого самоврядування досліджувалися: Г. Алі-мурзаєвим, [14, с.
28-32]; А. Барским, А. Данковим, А. Мікуліним [42, с.33-41];
Н.Березінською [55, с. 302—311]; О.Дерев’янком

PAGE 183

[145, с. 88-95]; В. Євтушевським [171, с. 348-350]; С. Криницею [305, с.
38-47]; В. Куйбідою [321, с. 9-11]; В. Мельниченком [388, с. 66-81]; І.
Овчинниковим [429, с. 124-128]; В. Пархоменко [446, с. 162-205] та ін.

Особлива увага приділялась проблемам ринкових перетворень на рівні
місцевого самоврядування. Зокрема, цей аспект досліджувався
О.Драпіковським та І.Івановою [154, с.44-49]; [155, с. 196-201]; О.
Іваницькою [227, с. 168-170]; Я. Побурком, А. Даниленком, А. Голубом
[455, с. 81-87]; С. Саханенко [549, с. 186-192]; Л. Семівим та Р.
Семівим [556, с. 119-126].

Проблеми формування місцевих бюджетів та взаємовідносин місцевих і
державних бюджетів розглядалися О. Мечинським [393, с. 218-222]; В.
Мойсеєнковим [401, с. 25-27]; В. Пархоменком [446, с. 171-195]; Н.
Сидоровою [559, с. 57-59]; В. Шевчуком [666, с. 19-28].

Здійснений нами аналіз законодавства дозволив виявити, що процес
перебудови місцевої влади в Україні на засадах самоврядування
територіальних громад характеризується відсутністю чітко окреслених
повноважень у бюджетній сфері, у сфері управління комунальним
господарством і майном, у сфері контролю за діяльністю місцевих
державних адміністрацій та ін.

Дуже актуальною проблемою другої половини 90-х років XX ст. для розвитку
і забезпечення нормального функціонування місцевого самоврядування в
Україні була необхідність оформлення правового статусу комунальної
(муніципальної) власності як однієї з економічних основ місцевого
самоврядування, її формування шляхом виділення із загальнодержавної
власності в комунальну всіх об’єктів, що забезпечують життєдіяльність
міст. Невизначеність у цій сфері призводила і призводить до серйозних
перешкод, які стоять на заваді належного збереження власності та її
ефективного використання в інтересах територіальних громад.

Виходячи з цього на початку 1997 р. був розроблений проект “Концепції
комунальної власності в Україні”, в якому запропоновані (з урахуванням
сучасного зарубіжного та українського досвіду) правові засади управління
комунальною власністю органами місцевого самоврядування. Зокрема, в
Концепції передбачено, що суб’єктом права комунальної власності виступає
територіальна громада, а від її імені — представницькі органи місцевого
самоврядування. Згодом було прийнято Закон “Про передачу об’єктів права
державної та комунальної власності” та Постанову Кабінету Міністрів
України

PAGE 184

№ 1100 “Про затвердження Тимчасового порядку розмежування земель права
державної і комунальної власності”.

На нашу думку, не менш важливе завдання — звернути увагу на недоліки
правового забезпечення фінансової незалежності органів місцевого
самоврядування. На сьогодні законодавством не встановлено конкретний
перелік витрат, які мають фінансуватися з міського бюджету.

Діючі нині принципи формування і виконання бюджету територіальних
одиниць місцевого самоврядування не дають підстав для оптимізму: існуюча
в Україні бюджетна система, на жаль, не може забезпечити органам
місцевого самоврядування належної фінансової автономії. У цій сфері
сформувалася низка гострих і надзвичайно складних для розв’язання
проблем. При цьому зазначимо, що відсутність чіткої раціональної системи
місцевих бюджетів означає відсутність справжньої демократії в Україні. У
науковій літературі неодноразово наголошувалося, що визначений урядовими
документами перелік можливих місцевих податків і зборів не може суттєво
впливати на доходи органів самоврядування.

Не випадково голови територіальних громад, представницькі та виконавчі
органи місцевого самоврядування наполягають на законодавчому закріпленні
за місцевим самоврядуванням конкретних статей надходжень до бюджетів.

При цьому зазначимо, що в умовах існуючої податкової системи, яка
базується на податку з прибутку, податку на додану вартість та акцизному
зборі, найбільш реальним є прибутковий податок з громадян та введення і
закріплення за місцевим самоврядуванням податку на нерухоме майно
(будівлі, земельні ділянки тощо).

У науковій літературі неодноразово обговорювався світовий досвід, який
свідчить, що консолідований бюджет між державою і місцевим
самоврядуванням має розподілятися мінімум за пропорцією 50:50. У
державах з розвиненим самоврядуванням на місцях залишається понад дві
третини усіх коштів, решта надходить державі для фінансування
загальнодержавних програм (оборона, атомна енергетика, освоєння космосу
тощо). У Франції, наприклад, частка місцевих бюджетів сягає 60 %
загального обсягу всіх бюджетних витрат, в Україні — тільки 38 %.

Наголошуючи на найрізноманітніших труднощах розв’язання проблем
формування місцевих бюджетів та визначення взаємовідносин місцевих і
державних бюджетів, ряд учених наголошує на необхідності негайного
ухвалення Закону “Про бюджетну систему Украї

PAGE 185

ни”, проект якого подано на обговорення в комісію Верховної Ради
Асоціацією міст України.

Цей проект закону передбачає: автономність бюджетів, тобто затвердження
Державного та місцевого бюджетів незалежно один від одного; політичну
відповідальність держави та самоврядування: розмежування джерел доходів
та напрямів видатків відповідно до державних функцій та функцій
самоврядування (державні органи відповідальні за свою групу податків,
самоврядування — за свою); прогнозованість бюджету: основні джерела та
обсяги доходів мають бути прогнозовані принаймні на період каденції
парламенту; об’єктивність підходу до формування бюджету: правила гри
мають визначатися лише законом однаково для всіх її учасників.

Критерієм збалансованого підходу у цьому проекті є забезпеченість
ресурсами різних видатків з розрахунку на душу населення.

На нашу думку, цей закон чіткіше і раціональніше регулював би розподіл
бюджетних коштів у випадку коли б забезпеченість ресурсами різних
видатків з розрахунку на душу населення визначалася, спираючись на
можливі стандарти середовища життєдіяльності. У малому місті, наприклад,
не можна створити середовище за стандартами мільйонного міста, та,
зрештою, і немає такої потреби. Це означає, що у малому місті не
потрібні видатки на такі види транспорту, як метро. Театр у малому місті
— теж виняток. Це не означає, що у малому місті не можуть бути якісь
специфічні витрати.

Зазначимо, що 21 червня 2001 р. був прийнятий Бюджетний кодекс України,
який так і не розв’язав усіх проблем у вказаній сфері.

На нашу думку, формування і використання місцевих бюджетів можна
оптимізувати, запровадивши механізм паралельного формування місцевих
бюджетів у межах стабільних (не менш ніж на 5 років) нормативів
відрахувань; розширення фінансової бази місцевих бюджетів принаймні до
40 % консолідованого державного бюджету; встановлення нормативів
відрахувань за сумою усіх загальнодержавних податків і зборів;
закріплення за бюджетами територіальних громад повного обсягу податку на
доходи громадян; формування видаткової частини місцевого бюджету на
основі нормативів бюджетної забезпеченості у розрахунку на одного
жителя, виходячи з чинної мережі бюджетних установ, екологічного стану
території, обсягу виробництва продукції на душу населення та інших
факторів; чіткого законодавчого розмежування між місцевою та центральною
владою не тільки розмірів податкових відрахувань (джерел доходів), а й
конк

PAGE 186

ретних напрямів бюджетних витрат; фінансування державних програм
соціального захисту населення за рахунок державного бюджету через органи
державного казначейства; врахування рівня ринкових цін на товари та
послуги при формуванні доходної та видаткової частин місцевого бюджету;
спрямування доходів від місцевих податків та зборів виключно в бюджет
розвитку відповідної території; вивчення і застосування зарубіжного
досвіду у практиці фінансового забезпечення місцевого самоврядування.

Зауважимо, що перелічені заходи можуть допомогти ліквідувати відсутність
стимулів у місцевих органів влади до наповнення бюджету. Адже зараз
механізм працює так: наскільки територіальна громада має ефективніші
фінансові результати, настільки більше вона повинна віддати на гору.

Як бачимо, незважаючи на глибоку вивченість особливостей формування і
використання місцевих бюджетів та взаємовідносин місцевих і державних
бюджетів, а також на наявність найрізноманітніших пропозицій по їх
удосконаленню, у цій сфері залишається низка проблем, які не так просто
розв’язати.

Зазначимо, що в наш час важко переоцінити роль органів місцевого
самоврядування, яку вони можуть відіграти в розв’язанні економічних
проблем шляхом сприяння створенню нових форм господарювання і малого
бізнесу. На нашу думку, ця роль зможе виявитися насамперед у
роздержавленні і приватизації об’єктів місцевого господарства в цілому і
комунальної власності зокрема; наданні фінансової допомоги малому і
середньому бізнесу; створенні цільового фонду підтримки малого і
середнього бізнесу; наданні пільгових кредитів та інших коштів
(пожертвування великих підприємств регіону, добровільні внески
підприємців, громадян та ін.) для створення мережі малих підприємств
соціально-економічної інфраструктури; наданні допомоги в оренді
приміщень; наданні аудиторських, юридичних та інформаційних послуг;
створенні ринкової інфраструктури для малого та середнього бізнесу.

За таких умов співпраці органів місцевого самоврядування з суб’єктами
малого і середнього бізнесу можна сподіватися на поповнення місцевого
бюджету за рахунок частки від доходів місцевого господарства. Це
означає, що можна буде більше коштів витрачати на покращення середовища
життєдіяльності населення.

Зазначимо при цьому, що співпраця органів місцевого самоврядування з
суб’єктами малого і середнього бізнесу буде ефективнішою, якщо розмір
оплати праці і матеріального заохочення робітників

PAGE 187

апарату виконавчої влади прямо ув’язуватимуться з кінцевими результатами
господарської діяльності регіону (території).

На наш погляд, органи місцевого самоврядування мають взяти активну
участь у створенні на базі існуючих об’єктів місцевого господарства
малих форм господарювання. Таку роботу важливо провести у сфері побуту,
торгівлі і громадського харчування, оскільки саме ці об’єкти мають
реальні можливості для здійснення приватизації і комерціалізації їх
підрозділів. Саме тому першочерговим завданням органів управління має
стати створення належних умов для надання населенню різноманітних послуг
і товарів підприємствами різних форм власності та підтримка
конкурентного середовища. У цьому плані зокрема доцільно використати
досвід Львова, де з метою розв’язання цих проблем була розроблена і
реалізована “Програма сприяння розвитку підприємництва на 2001-2002
роки”.

На жаль, нині в Україні не існує цілісної системи нормативно-правових
актів щодо стимулювання, захисту, підтримки і розвитку виробництва.
Більшість законодавчих актів хоч і мають характеристики, близькі до
характеристик аналогічних законів європейських держав, але по своїй суті
не відповідають потребам і можливостям України. Внаслідок цього вони не
впливають стимулююче на функціонування і розвиток вітчизняної
промисловості, яка ще не досягла такого розвитку, щоб їй підходили
закони ЄС. Крім структурної незавершеності промислового та суміжного
законодавства, існує проблема невідповідності параметрів цих законів
сучасним потребам розвитку, яка, в свою чергу, породжує низку нових
економічних проблем (наприклад, стримування власного виробництва за
рахунок сприяння імпорту та інших).

Дуже важливими є проблеми ринкових перетворень на рівні місцевого
самоврядування. До цих проблем можна віднести проблеми створення ринку
землі у містах, проблеми забезпечення інноваційних процесів у системі
управління територіальними утвореннями — містами і селами, проблеми
розвитку ринку муніципальних паперів тощо. В окремих містах ці проблеми
успішно розв’язуються. Так, у Харкові випуск місцевих облігацій трьох
позик дав змогу залучити додатково на фінансування підприємств теплових
мереж, підтримку харчової промисловості та інші потреби близько 20 млн
гривень. Подібні приклади є в Луганській, Київській, Хмельницькій,
Тернопільській, Чернівецькій та інших областях України.

PAGE 188

У ході реформування земельних відносин стало зрозуміло, що потребує
подальшого розвитку земельне законодавство України, зокрема в частині
земельних повноважень місцевих рад. Маємо на увазі питання остаточного і
повного закріплення землі, яка не перебуває у приватній або
загальнодержавній власності, у власність територіальних громад. Такий
підхід дав би можливість вирішити проблему отримання додаткових
територій для розширення міст шляхом цивільно-правових угод з власниками
земель на суміжних територіях. Саме тому в містах, наприклад, Львівської
області актуальними на сьогодні стали питання здійснення інвентаризації
земель міст, проведення грошової оцінки земель, приватизації земельних
ділянок не-сільськогосподарського призначення для здійснення
підприємницької діяльності (у тому числі на конкурсних засадах),
приватизація земельних ділянок під об’єктами, що приватизуються
відповідно до законодавства України, приватизація земельних ділянок під
об’єктами незавершеного будівництва.

Постановою Верховної Ради України “Про порядок введення в дію Закону
України “Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про плату за
землю” від 19.09.96 р. № 379/96-ВР було встановлено термін — 1 січня
1999 р. — для проведення грошової оцінки земель населених пунктів.

Грошова оцінка земель здійснена з метою створення умов для економічного
регулювання земельних відносин при передачі земель у власність, у
спадщину, під заставу, при даруванні, купівлі-продажу земельної ділянки
та наданні в оренду, визначенні сукупної вартості основних засобів
виробництва, визначенні розмірів внеску до статутних фондів колективних
сільськогосподарських підприємств, спільних підприємств, акціонерних
товариств, об’єднань, кооперативів.

Без сумніву, запровадження плати за землю дало можливість суттєво
збільшити надходження до бюджетів міст.

Зазначимо, що в грудні 1999 р. Верховна Рада України прийняла Закон “Про
внесення змін до Закону України “Про плату за землю”. Згідно з цим
Законом ставка земельного податку застосовується з урахуванням
коефіцієнтів індексації, визначених законом про Державний бюджет на
відповідний рік. Окрім того, Законом України від 25.10.01 р. № 2768 було
прийнято Земельний кодекс України, в якому уточнена низка питань і
розв’язано ряд проблем місцевого самоврядування [216].

На практиці нерідко мають місце технічні упущення в порядку сплати
податку підприємствами та організаціями залежно від їхньої

PAGE 189

територіальної реєстрації. На нашу думку, до уваги потрібно брати
реальне розміщення виробничих об’єктів таких підприємств на території —
з відповідною сплатою податків і зборів у місцевий бюджет. Тому хибною є
практика, коли такі податки і збори йдуть на поповнення бюджету за
місцем розташування контор і офісів управлінського апарату таких
підприємств. Наприклад, Старояричівська філія АТ “Світоч”, Запитівський
комбінат виробничих підприємств АТ “Нафтогазбуд”, Добротвірська ТЕС,
Управління магістральних газопроводів та ряд інших підприємств працюють
в Кам’янко-Бузь-кому районі Львівської області, тобто їхні виробничі
об’єкти не розташовані у Львові, проте їхні податки та платежі йдуть не
на поповнення місцевого бюджету Кам’янко-Бузького району, а в скарбницю
м. Львова з тієї формальної причини, що центральні офіси цих фірм
розташовані саме у м. Львові.

На парламентських слуханнях 16 квітня 2003 р. відмічено, що важливим
фактором місцевого та регіонального розвитку є зміцнення його фінансової
основи та удосконалення міжбюджетних відносин. Починаючи з 2002 року,
бюджет держави розробляється на основі Бюджетного кодексу України, який
запровадив нову систему формування міжбюджетних відносин державного
бюджету з майже 700 бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст
обласного значення та районів. Прозорість і стабільність системи
формування цих взаємовідносин забезпечується формульними розрахунками,
які відповідають принципу надання однакового рівня державних послуг всім
громадянам України незалежно від того, де вони проживають, та обрахунку
податкоспроможності відповідних територій. Другим елементом, що закладає
стабільність у взаємовідносинах між бюджетами, є виведення 15 видів
платежів поза межі бюджетного регулювання. Обсяг цих коштів складає
понад 2 млрд гривень. Це насамперед місцеві податки і збори, а також
частина плати за землю. Це реальна децентралізація державних фінансів,
яка містить у собі значний потенціал економічного розвитку регіонів.

Зазначимо, що ефективність діяльності органів місцевого самоврядування
найчастіше оцінюють по тому, як вони вирішують соціальні проблеми. Саме
тому до соціальних проблем місцевого самоврядування зараховують
насамперед проблеми, пов’язані зі створенням належних умов
життєдіяльності населення. Вони повинні вирішуватися за допомогою
органів місцевого самоврядування у процесі їх функціонування.
Найгострішими з них є проблеми забез

PAGE 190

печення місцевою владою повних і своєчасних соціальних виплат, проблеми
соціального захисту населення та проблеми розвитку соціальної
інфраструктури (житлового будівництва, освіти, охорони здоров’я і
громадського порядку тощо). Саме органи місцевого самоврядування повинні
забезпечувати розвиток соціальної інфраструктури на підвідомчій
території, оскільки вони найбільш наближені до населення і мають
безпосередній зв’язок з територіальною громадою; наділені широкими і
різноманітними повноваженнями у сфері реалізації і охорони прав
громадян; володіють необхідними формами, засобами, методами роботи,
законодавчо визначеною, матеріально-фінансовою базою, що дозволяє їм
цілеспрямовано проводити заходи соціального, економічного характеру, які
спрямовуються на забезпечення прав і свобод громадян.

На нашу думку, органи місцевого самоврядування мають займатися розвитком
соціальної інфраструктури місцевого значення. За розвиток мережі
об’єктів соціальної інфраструктури регіонального і загальнодержавного
значення повинна відповідати держава.

Дослідження соціальних проблем місцевого самоврядування та пошук шляхів
їх розв’язання особливо актуалізувалися в останні роки.

В Основних напрямах соціальної політики на 1997-2000 рр., схвалених
Указом Президента України від 18.10.1997 р. № 1166/97, наголошувалося на
необхідності реформування соціальної сфери з метою її перетворення на
ефективно діючий сектор економіки. Звичайно, реалізація соціальної
політики, яка розробляється на рівні держави, здійснюється насамперед на
рівні територіальних громад, районів, областей. Серед усіх проблем
місцевого самоврядування соціальні проблеми вирізняються особливою
гостротою.

Різні соціальні проблеми по-різному оцінюються експертами,
спеціалістами, управлінцями і населенням. Мають місце і територіальні
відмінності в подібних оцінках.

Згідно з результатами соціологічного вивчення суспільної думки про
ставлення населення до різних рівнів влади, здійсненого на початку 2000
року через газету “Ратуша” у Львові, перше місце посіли проблеми,
пов’язані з працевлаштуванням. Респонденти не тільки акцентували на
масовому безробітті, але й нагадували про право людини на працю, про
приховане безробіття, про проблеми зайнятості молоді тощо. На другому
місці були проблеми нормального функціонування житлово-комунального
комплексу міста, на третьому — стан доріг.

PAGE 191

Ось як розподіляються оцінки соціальних проблем 800 респондентами м.
Львова, у грудні 2002 р. опитаними соціологами Центру з інформаційних
проблем територій НАН України (табл. 3.4).

Таблиця 3.4

Визначення населенням Львова найважливіших проблем у місті

Проблеми Кількість голосів, що вважають проблему найважливішою Відсоток
до опитаних

Водопостачання 258 32,2

Спорудження школи, дитсадка 13 1,6

Міжконфесійні конфлікти 13 1,6

Телефонізація 51 6,4

Субсидії 51 6,4

Відновлення роботи підприємства 124 15,5

Забезпечення дітей у школі 29 3,6

Робота поліклініки 59 7,3

Сфера побутового обслуговування 13 1,6

Приватизація землі 9 1,1

Інше 180 22,5

Разом 800 100,0

Дані табл. 3.4 свідчать, що на той час для третини населення м. Львова
на першому місці були проблеми, пов’язані з водопостачанням, на другому
— проблеми працевлаштування, на третьому — проблеми, пов’язані з роботою
закладів охорони здоров’я.

Як бачимо, погляди на найважливіші соціальні проблеми жителів м. Львова
й акценти, які зроблені на окремих соціальних проблемах сучасними
науковцями, суттєво відрізняються між собою.

Очевидно, влада на місцях разом з дослідниками-науковцями має вивчати
всі нагальні проблеми життєдіяльності місцевого населення і лише тоді
робити висновки про пріоритетність тих чи інших.

PAGE 192

У науковій літературі неодноразово наголошувалося, що підвищення рівня
забезпеченості населення міст житлом можливе за рахунок впровадження
ефективної політики ціноутворення на нові житлові приміщення за умови
залучення коштів вітчизняних та іноземних інвесторів і населення. Така
ефективна політика ціноутворення значною мірою залежить від діяльності
органів місцевого самоврядування: продаж житла на пільгових умовах чи
його безкоштовне надання малозабезпеченим верствам населення, надання
довгострокових і короткострокових кредитів платіжеспроможним громадянам,
можливість придбати житло за цінні папери (бони, облігації тощо) — все
це є реальним за підтримки органів місцевої влади. Крім того, ефективна
політика ціноутворення опосередковано залежить від обсягів поетапної
регенерації цінного та ліквідації непридатного для проживання житлового
фонду, поліпшення благоустрою і рівня інженерного забезпечення морально
застарілого житла, збалансування структури джерел фінансування житлового
будівництва. Звичайно всі ці заходи є насамперед прерогативою місцевих
органів влади.

На жаль, самоорганізація населення, завдяки якій могли б покращитися
відносини громадян з державою, залишається на дуже низькому рівні. Так,
повільно створюються об’єднання з управління, утримання і використання
майна житлових будинків, яке перебуває у загальному користуванні; домові
комітети та інші добровільні об’єднання та організації. Це свідчить про
те, що як громадяни ще не усвідомили переваг місцевого самоврядування,
так і держава не створила відповідні сприятливі для цього умови.

На сьогодні в основному уже створено правове поле для забезпечення
населення різноманітними послугами. Міста використовують це правове поле
максимально шляхом налагодження активних зовнішньоторгових зв’язків, у
тому числі і з зарубіжними партнерами. Саме можливість надавати послуги
на рівні європейських стандартів у містах для задоволення
інтелектуальних і культурних потреб населення окреслює вигідні сторони
держави у її взаємовідносинах з громадянами. Враховуючи це, міста
намагаються розв’язати низку проблем у царині надання комунальних
послуг, розвитку архітектурної забудови центральної частити міста та
його околиць, обслуговування закладів соціальної сфери, забезпечення
безперебійного функціонування транспорту, зв’язку, медичного
обслуговування, розвитку культури й освіти, охорони правопорядку тощо.

PAGE 193

Прагнучи вирішити найважливіші проблеми жителів міста, виконавчі органи
міських рад одночасно розв’язують і властиві різним містам специфічні
проблеми, які пов’язані з особливостями його історичного розвитку,
сучасними процесами приватизації та розвитку ринкових відносин, а також
процесами демократизації.

Безумовно, органи місцевого самоврядування в Україні мають відігравати,
як і аналогічні органи європейських держав, вирішальну роль у
забезпеченні економічного благополуччя і належних умов життєдіяльності
населення. Ось чому не можна зволікати з розв’язанням
соціально-економічних проблем місцевого самоврядування. їх успішне і
своєчасне вирішення — запорука не тільки благополуччя населення, але й
національної безпеки України.

3.4. Регіональні особливості діяльності органів місцевого самоврядування

В Україні спостерігаються чітко виражені регіональні особливості
діяльності органів місцевого самоврядування. Ці особливості зумовлені
дією низки факторів, найважливішими серед яких є географічне положення
територіальних громад; величина та конфігурація
адміністративно-територіальної одиниці, яка виступає просторовою базою
розміщення територіальної громади; особливості
політико-адмініст-ративного устрою України; характер територіальної
організації українського суспільства.

Вітчизняні науковці приділяють величезну увагу дослідженню регіональних
особливостей діяльності органів місцевого самоврядування. Зокрема,
проблеми трансформації адміністративно-територіального устрою України з
метою оптимізації місцевого самоврядування досліджувались у працях В.
Малиновського [376, с. 211-218]; М. Теп-люка [590, с. 403-409]; П.
Ткачука [601, с. 141-151] та ін. Проблеми розвитку та удосконалення
місцевого самоврядування у містах досліджувались у працях М. Бокія та Л.
Шапіро [67, с. 130-136]; Л. Веліхо-ва [88]; В. Волинця [96, с. 119-123];
В. Волкова [97, с. 65-73]; Є. Куш-нарьова [357, с. 134-139]; С.
Саханенко [549, с. 186-192]; Ю. Шарова [656, 658]; В. Шелевія [669] та
ін.

Проблеми місцевого самоврядування у столиці України досліджувались В.
Вакуленком [83, с. 115-119]; К. Матвієнком [386, с. 104-106]; Б.
Мечинським [392, с. 84-85] та ін.

PAGE 194

Особливостям реалізації місцевого самоврядування на селі увагу
приділяли: Г. Бутирін, В. Ознобкін, В. Романов [80]; І. Прокопа [514].
Окрема увага приділялась проблемам здійснення місцевого самоврядування у
приміських районах: В. Кампо [237, с. 89-91].

Проблеми територіальних особливостей місцевого самоврядування
досліджувались С. Болдирьовим [69, с. 33-37]; А. Коваленком [251, с.
51-53]; В. Кривцовою [301, с. 295-300]; С. Крижанівським [304, с.
137-140]; П. Надолішнім [414]; В. Пархоменком [446, с. 46-80]; В.
Сапеляком [548, с. 3]; А. Толстоуховим [604, с. 4]; В. Шаповалом [654].

Огляд публікацій, присвячених регіональним проблемам місцевого
самоврядування, дозволив їх звести в наступні групи: проблеми
трансформації адміністративно-територіального устрою України з метою
оптимізації місцевого самоврядування; проблеми розвитку й удосконалення
місцевого самоврядування у містах; проблеми місцевого самоврядування у
столиці України; проблеми місцевого самоврядування на селі; проблеми
місцевого самоврядування приміських районів; проблеми місцевого
самоврядування в Автономній Республіці Крим; проблеми територіальних
особливостей місцевого самоврядування.

Звичайно, державна політика має враховувати регіональні особливості. Є
різні точки зору, як це повинно здійснюватися. Так, А. Ткачук вважає, що
державна політика щодо управління на місцях повинна охоплювати:
по-перше, концепцію організації місцевої влади на різних рівнях
адміністративно-територіального устрою; подруге, пакети законів, що
регулюють діяльність органів місцевого самоврядування та органів
державної виконавчої влади, їх взаємодію; по-третє, механізми
розрахунків надходжень і видатків до бюджету органів місцевого
управління, а також механізми перерозподілу фінансових ресурсів для
того, щоб забезпечити відповідний рівень життя людей в різних населених
пунктах; по-четверте, наявність у структурі державної влади органу, який
відає проблемами місцевого самоврядування і допомагає у їх вирішенні;
по-п’яте, механізм консультацій для врахування місцевих інтересів при
прийнятті органами центральної влади рішень з питань управління на
місцях [596, с. 112].

Особливо актуальними є проблеми розвитку й удосконалення місцевого
самоврядування у містах. Ця актуальність визначається, на нашу думку,
наступними факторами. По-перше, в Україні переважає міське населення: на
початок 2002 р. в містах проживало 34017,4 тис.

PAGE 195

осіб, або 67,9 % від усього населення. По-друге, мережа міських поселень
є суттєвою: на початок 2002 р. в Україні налічувалося 448 міст, у тому
числі 169 міст державного, республіканського та обласного значення і 897
селищ міського типу.

Спостерігається величезна диференціація міських поселень за величиною: в
державі налічується 105 міст з чисельністю населення понад 50 тис. осіб,
з них 5 міст мільйонерів. Це зумовлює відповідну диференціацію міських
територіальних громад за величиною, що вимагає специфічних підходів до
організації функціонування їх самоврядних органів.

Існування в містах районів (є 121 район) та підпорядкованості деяким
містам селищ-супутників створює конфліктні ситуації при функціонуванні
самоврядних органів управління різних ієрархічних рівнів та інші
проблеми.

Мають місце регіональні особливості розвитку міських поселень України,
що не може не позначитися на функціонуванні органів місцевого
самоврядування.

Ймовірно, у найближчій перспективі регіональні особливості місцевого
самоврядування ще більше диференціюватимуться. Це зумовлено наявністю
широкої палітри проектів, спрямованих на удосконалення місцевого
самоврядування в різних регіонах держави, розроблених окремими
дослідниками, групами учених, провідними фахівцями, які намагалися
максимально врахувати місцеві особливості. Один з таких проектів
стосується удосконалення самоврядування у столиці України — м. Києві.

Містобудівні розрахунки, проведені на основі прогнозу
соціально-економічного розвитку м. Києва у ХХІ ст. Київською міською
державною адміністрацією із залученням фахівців НДІСЕП, АТ “Київ проект”
та НАН України, наочно показали об’єктивну необхідність створення в
системі адміністративно-територіального поділу України нової
територіально-адміністративної одиниці — Київського столичного округу.

Як показують розрахунки нового Генерального плану, перспективний
розвиток м. Києва стримується існуванням чітко визначених меж міської
території, за якою закінчуються права органів місцевого самоврядування
столиці і починаються права обласної ради Київської області.

При створенні львівської моделі самоврядування в якості вихідної була
прийнята наступна позиція: місто є цілісним організмом, яким

PAGE 196

потрібно керувати з одного центру, а не з шести, як це було за
радянської системи управління містом. У колишньому Радянському Союзі
кожний з таких центрів прагнув автономно користуватись економічними і
соціальними вигодами за рахунок великих заводів, фабрик та інших
об’єктів, які були розташовані на підпорядкованій цим центрам території.
При цьому ігнорувалось те, що робоча сила і багато інших ресурсів на
таких заводах і фабриках були задіяні з усього міста або регіону.

У наш час в місті Львові економічна і соціальна політика розробляється
однією радою, а всі інші структури здійснюють безпосередні виконавчі
функції. Таким чином було знято протистояння між районними радами і
міською радою, а матеріальні, фінансові, трудові ресурси міста та його
околиць використовуються тепер більш раціонально і за єдиним генеральним
планом. Водночас створені конкретні служби, які відповідають за
конкретну ділянку роботи.

Районні ради, самоліквідувавшись, передали свої повноваження міській
раді. Відповідно, в місті були ліквідовані райвиконкоми. Замість них
створено районні адміністрації, які безпосередньо підпорядковані
міськвиконкому. Голови районних адміністрацій увійшли до складу
міськвиконкому. При цьому голову районної адміністрації, межі його
повноважень та обов’язків затверджує сесія міської ради. Крім того,
сесія міської ради, як представницький орган всього населення міста,
обирає виконавчий комітет, до складу якого входить міський голова,
заступник міського голови з питань виконавчих органів, заступник з
питань економічного розвитку, керуючий справами міськвиконкому, секретар
ради, голови райадмініст-рацій та інші особи. Саме головами
райадміністрацій здійснюється поточне оперативне управління містом, вони
ж несуть персональну відповідальність перед міським головою і
міськвиконкомом за стан справ у районі.

Така структура управління містом впорядкувала процедуру прийняття
рішень, зокрема зникло їх дублювання, що мало місце в минулому по
відношенню до одного і того ж об’єкта. Члени міськвиконкому користуються
певним імунітетом як представники колегіального органу управління. У той
же час, якщо голова районної адміністрації не справляється зі своїми
посадовими обов’язками, міський голова може його звільнити. Ініціювати
звільнення може і міськвиконком. Таким чином, демократично створена
чітка вико

PAGE 197

навча вертикаль, яка забезпечила позитивні результати діяльності міської
влади. При цьому не тільки підвищилась виконавська дисципліна, а й
досягнуто економії коштів. Подібна організація системи органів місцевого
самоврядування спостерігається в інших містах України.

З іншого боку, відповідаючи за ситуацію в районі, голови районних у
місті адміністрацій, як члени міськвиконкому, мають змогу впливати на
формування загальноміської політики. Коли розподіляється бюджет,
вирішуються питання розвитку комунального господарства, роботи
транспорту та інші, вони висловлюють свої думки, обґрунтовують позицію.
Усе це зрештою відбивається в рішенні виконкому, розпорядженнях міського
голови чи рішеннях сесії міської ради.

Новизною стало і те, що у Львові відділи і управління було згруповано в
департаменти. Департамент — юридична особа, яка самостійно вирішує
кадрові питання. Якщо за радянської системи управління кадри формувались
насамперед на партійній основі, то нині кадри формуються з погляду їх
професіоналізму, уміння вирішувати проблеми міського господарства з
урахуванням конкретних галузей і умов їх розвитку.

По цій схемі політичними фігурами є міський голова, його заступник по
виконавчих органах, секретар ради та керуючий справами виконкому. Інші
заступники, зачислені до рангу директорів департаментів, є
муніципальними службовцями. Директор департаменту одержує право видавати
накази і розпоряджатися засобами, виділеними з бюджету. Програму своєї
діяльності він захищає перед виконкомом або перед сесією міськради. При
цьому прийом на роботу чи звільнення муніципальних службовців
здійснюється згідно з діючим законодавством не сесією, а через конкурсні
комісії.

Із створених департаментів (організаційного та інформаційного
забезпечення, планування забудови міста та землеустрою, економічної
політики і ресурсів, міського інженерного господарства, гуманітарної та
соціальної політики, житлового господарства) одним з найголовніших став
департамент економічної політики і ресурсів, який розробляв стратегію
розвитку міста та заходи з її реалізації. Департамент
організаційно-інформаційного забезпечення також відігравав важливу роль
в управлінні містом. Він, зокрема, організаційно забезпечував роботу
всіх департаментів, виконкому та сесії міськради, в

PAGE 198

тому числі здійснював підготовку документів. Обидва названі департаменти
безпосередньо підпорядкувалися міському голові.

Інші департаменти були підпорядковані заступнику голови виконкому. Це
означає, що відповідальність за перспективи розвитку міста ніс міський
голова, а за поточні господарські справи — його заступник.

Розроблено було і відповідний механізм контролю за використанням наявних
ресурсів, виділених на ведення міського господарства. При цьому бюджетні
кошти кожен департамент одержував під конкретні господарські цілі,
схвалені сесією міськради. Сесія визначала пріоритети, контролювала
реальне витрачання фінансових ресурсів. Конкретно питаннями контролю за
використанням фінансових ресурсів займалася депутатська комісія,
фінансове управління і комітет внутрішнього контролю міськвиконкому.
Жорсткий контроль за витрачанням фінансів в умовах діяльності
департаментів допомагав ефективніше вести все господарство міста. При
цьому кількість зайнятих в органах управління містом після здійсненої
реорганізації скоротились на 45 %, а в міських районах — на 30 %.

Ряд учених акцентує увагу на необхідності розробки і затвердження
статутів міст з метою врахування регіональних особливостей їх розвитку.
Як відомо, громадська організація “Товариство науковців по сприянню
муніципальній реформі” за участю Асоціації міст України та Фонду
сприяння місцевому самоврядуванню України при підтримці Фонду ЄВРАЗІЯ
розробила проект науково-дослідної і навчально-консультативної програми
“Модельний статут територіальної громади міста”.

Незважаючи на те, що сільського населення в Україні менше, ніж міського,
проблеми місцевого самоврядування на селі не менш складні і
багатоманітні, ніж у містах. Насамперед це пояснюється тим, що сільське
населення розосереджене по території держави, територіальні громади, в
які воно об’єднується, переважно невеликі, але їх досить багато (див.
дод. 1 і 2).

Зазначимо, що на початок 2003 р. найбільшою питомою вагою сільського
населення характеризувалися західні області України. Найменша частка
сільського населення — в індустріально розвинених регіонах, зокрема в
Донецькій, Луганській, Дніпропетровській, Харківській, Запорізькій
областях.

Ці та інші регіональні особливості розселення сільського населення (див.
дод. 2) диктують специфічні вимоги до функціонування сільських
самоврядних структур управління.

PAGE 199

Дані дод. 2 свідчать, що в наш час на один виконавчий орган місцевого
самоврядування в сільській місцевості припадає в середньому по Україні
2,8 населених пункти. При цьому зазначимо, що в індустріально розвинених
областях на одну сільську раду припадає 3-5 сільських населених пунктів.

Чисельність сільського населення в розрахунку на одну сільську раду
також суттєво коливається в розрізі областей (від 1337 осіб у
Тернопільській області до 2644 осіб у Закарпатській області і аж до 5650
осіб у Севастополі при кількості 1576 осіб в середньому по Україні).
Значно коливається в розрізі областей і чисельність сільського населення
в розрахунку на один населений пункт. Так, якщо в Сумській, Харківській,
Рівненській, Чернігівській і Житомирській областях припадає 317-390 осіб
у розрахунку на один населений пункт, то в Закарпатській, Чернівецькій і
Івано-Франківській, Автономній Республіці Крим — від 832 до 1537 осіб.

Якщо до сказаного додати те, що кожне сільське поселення
характеризується власними специфічними організаційно-виробничими
особливостями, господарськими зв’язками і ресурсами, то стає очевидним,
що ці особливості, а також регіональні відмінності у величині
самоврядних територіальних громад вимагають їх врахування органами
управління на місцях. В основі цих вимог — необхідність забезпечення
реалізації щоденних інтересів і життєво необхідних потреб
(організаційно-виробничих, будівельних, паливно-енергетичних,
житлово-комунальних, комунікаційних, транспортних, побутових, освітніх,
медичних, культурно-оздоровчих та ін.) сільського населення. Звичайно,
це не може бути здійснено без застосовування органами місцевого
самоврядування сучасних організаційних методів управління сільською
місцевістю. Ці сучасні організаційні методи мають бути спрямовані
насамперед на організаційно-виробниче впорядкування території та
конкретних місць проживання сільського населення, задоволення його
матеріальних і духовних потреб шляхом вирішення відповідних економічних
і соціальних проблем, забезпечення обґрунтованої стратегії і перспектив
подальшого розвитку сільських поселень. Безумовно, розв’язання такого
завдання вимагає активізації діяльності органів місцевого самоврядування
та громадської ініціативи.

Зазначимо, що формування ринкових відносин на селі також вимагає
вдосконалення принципів і методів, які застосовуються

PAGE 200

сільськими органами самоврядування при управлінні сільською місцевістю.
Серед них виняткову роль у сучасних умовах реформування української
економіки мають відігравати економічні методи.

Сільські органи місцевого самоврядування повинні максимально сприяти
виникненню і функціонуванню нових форм господарювання (фермерства,
підсобного промислового підприємництва, соціального бізнесу тощо). Для
цього доцільно на їх базі створити інформаційно-довідкові служби і
рекламні бюро для поширення інформації про можливості організації таких
форм і про те, як такі можливості можна зреалізувати. На базі окремих
сільських органів місцевого самоврядування доцільно створити недільні
школи, де б велася навчальна робота по організації нових форм
господарювання з метою залучення молоді та інших категорій населення до
нових видів зайнятості.

Ми поділяємо думку тих учених, які вважають за необхідне розробити в
масштабах всієї держави комплексно-цільову програму “Земля”, створити
банк даних про кількісні та якісні параметри земельних угідь (у тому
числі відведених під сільськогосподарське користування) на
систематизованій основі з постійним поновленням кількісних і якісних
характеристик земель, посівних угідь по категоріях господарств,
землекористувачів. Доведення даних цієї програми до кожного сільського
жителя сприятиме підвищенню ефективності впроваджених нових форм
господарювання. Жителі України мають знати про міжнародні еталони
землекористування, яких дотримуються в розвинених державах світу (ФРН,
США, Канада та ін.), про особливості застосування сучасних технологічних
процесів в агробізнесі та про дійові екологічні механізми для
стимулювання ресурсо- та енергозбереження в сільському господарстві.

Говорячи про регіональні особливості місцевого самоврядування, не можна
не згадати і про екологічні проблеми та їх територіальні особливості. У
цьому зв’язку доцільно наголосити на нових підходах до розв’язання таких
проблем, які розробляються сучасними вітчизняними ученими. На нашу
думку, на рівні місцевого самоврядування потрібно звертати особливу
увагу на єдність людини і довкілля. Про таку єдність потрібно постійно
пам’ятати, вирішуючи будь-які проблеми місцевого самоврядування.

Саме тому екологічна компонента регіонального управління і місцевого
самоврядування має включати широкий спектр заходів від формування
відповідного законодавства до розвитку і зміцнення

PAGE 201

екологічної свідомості широкого загалу. Розв’язання таких завдань
можливе лише за наявності достовірної інформації. Використання такої
інформації є об’єктивною необхідністю, яка щораз ставить нові вимоги до
процесів гармонізації розвитку людини і довкілля. Тільки завдяки
налагодженому екологічному моніторингу на рівні місцевого самоврядування
можна зберегти природу і людину в їх нерозривній органічності.

Отже, самоврядним органам з метою підвищення ефективності їх діяльності
варто враховувати регіональні особливості розвитку територіальних
суспільних систем: останнім мають відповідати чітко виражені регіональні
особливості діяльності органів місцевого самоврядування.

3.5. Роль місцевого самоврядування в сучасній регіональній політиці

Вважають, що самоврядування існувало і існує тільки на рівні населених
пунктів, тобто там де можливо реалізувати право громади на місцеві
ресурси. А на рівні регіональному (районному чи обласному) мають
формуватися виконавчі структури, які виконують функції державного
управління і координаційні функції стосовно виконавчих органів
самоврядування у межах делегованих їм повноважень.

Зазначимо, що така позиція протиставляє місцеве самоврядування
державному управлінню, місцевий розвиток — регіональному і національному
розвитку. А ефективний розвиток суспільства можливий лише за
злагодженого функціонування всіх ієрархічних рівнів управління, тобто за
такого їх функціонування, яке б забезпечило узгодженість місцевого,
регіонального і національного розвитку. Незважаючи на це, нині практично
відсутні економічні теорії, які б могли повноцінно розкрити і пояснити
узгодженість (взаємозв’язок чи навіть органічну єдність) місцевого і
регіонального розвитку. Актуальність створення таких теорій особливо
зросла в наш час, коли в розвинених державах світу в умовах демократії і
самоврядування виникли нові ідеї місцевого розвитку. В основі цих ідей —
використання переваг території (ресурсних, інфраструктур-них тощо) для
стимулювання такої економічної діяльності, яка є по суті органічною
функцією населення.

Таким чином, нові ідеї місцевого розвитку орієнтують суспільство на
повне використання місцевих ресурсів (насамперед працересурс-ного
потенціалу) з метою створення комфортного середовища жит

PAGE 202

тєдіяльності населення і нагромадження багатства на конкретній
території.

Реалізація нових ідей місцевого розвитку вимагає конкурентоспроможності
території і в першу чергу безпеки життєдіяльності людини в її межах. Це
тягне за собою необхідність створення певних стандартів середовища
(певного рівня розвитку всіх видів інфраструктури).

Втілення в життя нових ідей місцевого розвитку неможливе без активізації
роботи в цьому плані органів місцевого самоврядування. Мало того, за
такої ситуації місцева адміністрація повинна відігравати фундаментальну
роль і мати можливість розпоряджатися ресурсами території з метою
забезпечення роботою населення, яке проживає на підпорядкованій їй
території, тобто розвивати економічну базу територіальної громади.
Очевидно, що реалізація цієї ролі рано чи пізно призведе до протиріччя
між місцевим і регіональним розвитком.

Ось тут і постає з особливою гостротою питання регіональної політики і
ролі місцевого самоврядування, яку воно повинно відіграти у її
реалізації. Адже цілком зрозуміло, що регіональний розвиток, реалізація
загальнонаціональних інтересів аж ніяк не є простою сумою результатів
місцевих розвитків і реалізації місцевих інтересів. Тому з очевидністю
постає необхідність пошуку компромісів, які, повинні відображати
узгодженість місцевих інтересів із загально-національними. Такі
компроміси можливі при відпрацьованому на належному рівні законодавстві.

У зв’язку з цим важливо зазначити, що у другій половині 90-х років за
ініціативи місцевих органів влади Кабінетом Міністрів України
затверджено дев’ять державних довго- та середньострокових програм
соціально-економічного розвитку, спрямованих на вирішення найгос-тріших
проблем окремих регіонів, а саме: по Автономній Республіці Крим, м.
Севастополю, Великій Ялті, м. Києву, Донецькій, Луганській, Херсонській
областях, м. Львову, гірській Рахівщині.

Зауважимо, що напрями розвитку законодавства щодо регіонального розвитку
та місцевого самоврядування викладено у Посланнях Президента України
“Україна: поступ у XXI століття. Стратегія економічного та соціального
розвитку на 2000-2004 роки”, “Європейський вибір. Концептуальні засади
стратегії економічного та соціального розвитку України на 2004-2011
роки”. Одним з першочергових завдань визначено децентралізацію владних
повноважень шляхом делегування значної частини управлінських функцій у
регіони, що

PAGE 203

сприятиме посиленню їх ролі та відповідальності у вирішенні всього
комплексу питань розвитку та проблем соціальної політики. Важливим
напрямом нового етапу адміністративної реформи визначено делегування
управлінських функцій згори донизу і всебічний розвиток місцевого
самоврядування. Цей процес має органічно узгоджуватися та поєднуватися з
проведенням у 2005-2010 рр. адміністративно-територіальної реформи
[275].

Таким чином, питання втілення в життя нових ідей місцевого розвитку за
умов їх узгодженості з регіональною політикою і загальнонаціональними
інтересами вимагає ще серйозних досліджень. Аналогічних досліджень
потребує і вияснення справжньої ролі місцевого самоврядування в
регіональній політиці. Такі дослідження мають відобразитись у нових
законопроектах та інших нормативно-правових актах, які готуються в наш
час.

З метою запровадження на центральному та регіональному рівнях
стратегічного програмування регіонального розвитку підготовлено проект
Концепції Державної стратегії регіонального розвитку на 2003-2011 рр.,
що визначає стратегічні завдання, пріоритети державної регіональної
політики на перспективу, шляхи їх реалізації.

Для створення умов активізації розвитку малих міст України Верховною
Радою України розглядається проект закону України “Про затвердження
Загальнодержавної програми розвитку малих міст України”, який передбачає
створення умов для забезпечення комплексного розвитку малих міст,
покращення інвестиційного клімату, поліпшення стану міського
господарства, а також умов життєдіяльності населення [515], (див. дод.
6, 7).

Нові дослідження мають орієнтуватись на поглиблення взаємовідносин
громадян з державою через функціонування місцевого самоврядування, яке
вимагає встановлення системи зворотних зв’язків. Ці зв’язки варто
базувати на періодичних опитуваннях громадської думки з метою виявлення
нагальних потреб громадян, з’ясування їх ставлення до владних структур
тощо; на створенні спеціальних відділів зворотного зв’язку, у яких
будь-який громадянин міг би отримати відповідь на запитання, що
торкаються перспектив розвитку території, обґрунтованості тих чи інших
рішень, прийнятих представниками органів місцевого самоврядування тощо;
а також на використанні засобів масової інформації. Створення такої
системи допоможе оптимальніше вирішувати назрілі проблеми на території
юрисдикції органу місцевого самоврядування.

PAGE 204

Нині загострилась проблема координації організаційного впорядкування і
систематизації діяльності всіх регіональних органів управління, особливо
щодо чіткого визначення функцій і меж загального керівництва і
управління регіоном, інформаційного забезпечення такого управління.
Варто, на наш погляд, створити сучасну (ринко-спрямовану)
загальнотериторіальну інформаційну інфраструктуру регіону, регіональну
статистику, в тому числі з виділенням сільської місцевості та міст.
Комплекс всіх цих питань можна раціонально вирішувати при створені
різних типів регіональних автоматизованих систем управління, які
покликані інформаційно якнайповніше забезпечити елементи технології
регіонального управління.

Не менш важливо розробити сучасні навчальні програми по вивченню
теоретичних основ місцевого самоврядування та регіонального управління.
Поки що навчальні програми з питань науки управління обмежуються
вивченням проблематики управління на рівні окремих підприємств і
галузей, що недостатньо для формування спеціалістів по системному
комплексному керівництву соціально-економічним розвитком регіонів.
Розширення економічних методів управління господарством підвищує роль
економічного аналізу господарської діяльності в регіонах. У вирішенні
цього завдання значне місце посідає якісна інформація про реальний
соціально-економічний стан розвитку того чи іншого регіону, ступеня
збалансованості виробництва ресурсами, продовольчим забезпеченням
населення, зростання рівня оплати праці різних категорій працюючих,
наявності робочих місць, питомої ваги зайнятості населення тощо.

Практика свідчить, що галузеві органи управління не можуть повною мірою
використати всі результати науково-технічного прогресу для розвитку того
чи іншого регіону. Очевидно, тут повинна зрости роль органів
самоврядування. Зокрема, активну участь у територіальному управлінні
науково-технічним прогресом мають брати виконавчі органи рад, міські та
сільські ради, у їх компетенції повинна бути робота по створенню і
впровадженню нової техніки, формуванню ініціативних груп по відродженню
підприємств, зміцненню творчих зв’язків науки з виробництвом.

Аналіз ефективності управління науково-технічним прогресом на матеріалах
Західного регіону України показує, що наявні технічні можливості
промислових підприємств Львова, Тернополя, Чернівців, Ужгорода та інших
міст використовуються нераціонально. Зокрема,

PAGE 205

затягується заміна малоефективних машин і обладнання. Низькою є
змінність роботи новопридбаних машин і обладнання. На низькому рівні
здійснюються заходи по впровадженню ресурсозберігаючих, маловідходних і
безвідходних технологій. До пошуків резервів промислового виробництва не
залучаються раціоналізатори та винахідники, досвідчені робітники,
наукові колективи.

На наш погляд, потрібно в кожній галузі, на кожному підприємстві чітко
визначити існуючий технічний стан обладнання і умови робочих місць, що
можна переобладнати та реконструювати, які нові види продукції освоїти,
щоб одержати максимальний економічний ефект, високі кінцеві результати.

Науково-технічний аспект регіональної політики має забезпечувати:
розвиток пріоритетних напрямів наукових досліджень господарського
розвитку та раціонального ресурсоспоживання; спрямування
науково-технічного потенціалу на розроблення, освоєння та широке
використання принципово нових машин, технологій і матеріалів, які
конкурентоспроможні на світовому ринку; організацію власного виробництва
продукції, що імпортується; розроблення технологій найефективнішого
використання енергоносіїв.

Державна ж економічна і соціальна політика охоплює сукупність
економічних, правових, організаційно-управлінських методів, які
органічно поєднують загальнодержавні, регіональні та місцеві інтереси,
спрямовані на повнокровний розвиток регіонів і держави в цілому.
Стратегічною метою цієї політики є гармонійне поєднання місцевих
інтересів, інтересів держави і окремих регіонів, створення сприятливих
економічних та правових засад для раціонального використання місцевих
ресурсів та особливостей природно-виробничого потенціалу.

Державне регулювання розвитку регіонів забезпечується встановленням
відповідних пріоритетів, тобто наданням переваги на даному етапі
розвиткові конкретних галузей, видів діяльності, форм господарювання
конкретних регіонів. Визначені та забезпечені відповідними ресурсами
пріоритети мають сприяти найефективнішому використанню природного та
економічного потенціалів регіонів. Залежно від поставлених цілей та
рівнів управління пріоритети можуть встановлюватись як на державному,
так і місцевих рівнях управління.

Виходячи із своїх національних інтересів, держава визначає стратегічні
цілі та поточні пріоритети, створюючи сприятливі умови для розв’язання
відповідних соціально-економічних проблем. Сьогодні

PAGE 206

основна стратегічна мета держави — забезпечення стабільності розвитку на
базі створення високоефективної соціально-орієнтованої економіки, яка
забезпечить високу якість життя населення, активну його мотивацію до
трудової і підприємницької діяльності, умови рівноправного партнерства у
світовому економічному співтоваристві.

Підсумовуючи зазначене в цьому розділі, наголосимо, що процес
становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні
супроводжується виникненням ряду проблем, від розв’язання яких залежить
не тільки подальший стабільний розвиток окремих територіальних утворень
— міст і сільських поселень в різних регіонах України, але й
українського суспільства в цілому. Тільки за умови вирішення проблем
місцевого самоврядування можливе будівництво політично й економічно
незалежної демократичної держави, пріоритетом стратегічного розвитку
якої є інтереси людини.

Висновки до третього розділу

Аналіз проблем місцевого самоврядування та їх регіональних особливостей
в умовах перехідної економіки України, здійснений в цьому розділі,
свідчить про те, що їх розв’язання є надзвичайно актуальним завданням,
що окремі групи проблем, зокрема проблеми становлення і розвитку самого
місцевого самоврядування та проблеми, які має вирішувати місцеве
самоврядування, вимагають застосування специфічних підходів не тільки до
вивчення, але й до розроблення системи заходів, спрямованих на їх
розв’язання. У процесі вивчення проблем місцевого самоврядування
отримано такі результати:

1. На основі дослідження існуючої класифікації проблем місцевого
самоврядування запропонована класифікація, згідно з якою усі проблеми,
які тою чи іншою мірою пов’язані з місцевим самоврядуванням, умовно
можна поділити на дві великі групи:

– проблеми відновлення та розвитку місцевого самоврядування як
політико-правового інституту та гарантованого державою права
територіальної громади;

– проблеми, які має вирішувати безпосередньо територіальна громада, її
представницькі органи — рада (сільська, селищна, міська, районна,
обласна) та голова (сільський, селищний,

PAGE 207

міський); виконавчі та функціонально-галузеві і територіальні органи
місцевого самоврядування. У складі кожної групи виділено
політико-правові, соціально-економічні і регіональні проблеми.

2. Запропонована класифікація існуючих у науковій літературі, засобах
масової інформації, нормативно-законодавчих документах оцінок проблем
місцевого самоврядування, яка має такий вигляд: евристичні, експертні,
пізнавально-критичні, споживацькі та службові оцінки, а також виявлено
фактори першого і другого порядку, які впливають на якісні й кількісні
характеристики оцінок проблем місцевого самоврядування.

3. На прикладі аналізу окремих питань політико-правових проблем
місцевого самоврядування окреслена їх багатогранність і глибина.
Зроблено висновок, що їх розв’язання здійснюється у процесі непростого
становлення правової системи України, розвиток і вдосконалення якої має
здійснюватись крізь призму інтересів та цінностей людини в умовах
демократії.

4. Дослідження соціально-економічних проблем місцевого самоврядування
дало можливість зробити висновок, що органи місцевого самоврядування в
Україні мають відігравати, як і аналогічні органи європейських держав,
вирішальну роль у забезпеченні економічного благополуччя і належних умов
життєдіяльності населення. Саме тому необхідне прискорення розв’язання
соціально-економічних проблем місцевого самоврядування, від чого
залежить благополуччя населення України.

5. Вивчення регіональних проблем місцевого самоврядування дозволило
зробити висновок, що регіональним особливостям розвитку територіальних
суспільних систем відповідають чітко виражені регіональні особливості
діяльності органів місцевого самоврядування. Встановлено, що від
розв’язання регіональних проблем залежить не тільки подальший стабільний
розвиток окремих територіальних утворень — міст і сільських поселень в
різних регіонах України, але й українського суспільства в цілому. Не
можна залишити поза увагою всіх владних структур, вчених і громадськості
те, що тільки за умови вирішення проблем місцевого самоврядування
можливе будівництво політично й економічно незалежної демократичної
держави, пріоритетом стратегічного розвитку якої є інтереси людини.

PAGE 208

Розділ 4

ІНФОРМАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРИНЦИПІВ І МЕТОДІВ ДІЯЛЬНОСТІ
ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

4.1. Інформатизація як фактор побудови інформаційного суспільства

Інформація стала четвертим великим і сьогодні вже головним економічним
фактором поряд із сировиною, працею та капіталом. У державах, де
відбувається посилений розвиток техніки, формується новий тип
суспільства — інформаційне суспільство. На думку Комісії Європейського
союзу, у такому суспільстві діяльність людей здійснюється з
використанням послуг, що надаються за допомогою інформаційних технологій
та технологій зв’язку [695]. Інакше кажучи, таке суспільство можна
визначити як “суспільство знань”, “комунікаційне суспільство”,
“телепатичне суспільство” тощо. На сьогодні завдяки досягненням
науково-технічної революції промислове виробництво перетворюється на
цифрове виробництво.

З розвитком інформації детермінуються “інформаційно-управлінські
можливості людей. Поступова їх зміна спричинила зародження
інформаційно-організаційної кризи” [239, с. 130]. Шляхом виходу із цієї
кризової ситуації стало залучення інформаційних, комп’ютеризованих
технологій у сфері використання і опрацювання нагромаджених протягом
тисячоліть знань. Якщо земля, праця, сировина й навіть капітал
розглядаються як обмежені ресурси, то знання фактично невичерпні. На
відміну від верстата чи заводської лінії, знання можуть
використовуватись одночасно безмежною кількістю учасників ринку. І
використовуватись для створення нових знань. Накопичені знання зменшують
потребу у сировині, праці, часі, просторі, капіталі й інших ресурсах.
Вони стають незамінним засобом — основним ресурсом сучасної економіки,
цінність якого постійно зростає. Відбувається, якщо так можна сказати,
“когнітивна революція”.

Логіка розвитку людства показує, що альтернативи інформатизації немає.
За сільськогосподарською, а потім індустріальною, настає ера
інформатизації. Це об’єктивний етап соціального прогресу в усіх сферах,
передусім в управлінні, економіці, науці та новітніх технологіях.

PAGE 209

Знання стають основною цінністю, а робітник розумової праці — головним
надбанням будь-якої організації. Фізична праця — дедалі більшою мірою
прерогатива автоматизованих ліній. Головне — знання і творчі здібності,
інтелект самого працівника. Компанії у нових перегонах суттєву перевагу
надають навчанню, що триває протягом усього життя. Людям потрібно
отримувати інформацію тоді, коли вона їм знадобилась, причому не
відходячи від робочого місця. “Навчання без відриву від виробництва”
набуло нового змісту і стало невід’ємною часткою виробництва. “Робоче
місце” і “місце навчання” сьогодні означають одне і те ж. При цьому
кожен відчуває серйозну відповідальність за навчання. Найбільші вимоги у
цьому плані виникають до державних і муніципальних службовців,
менеджерів, до тих, хто керує процесами в будь-якій організації.

Розвиток інформаційних технологій змінив розуміння того, що є основним
ресурсом розвитку, що головним чином формує додану вартість продукту і
яким чином побудувати ефективний механізм управління на мікро- та
макрорівнях. Завдяки поширенню глобальної інформатизації нині активно
йде формування мережевої економіки, основною характеристикою якої є
громадсько-мережева форма управління. Основою такого управління є
становлення у процесі соціальної еволюції ринку праці, пов’язаного з
переходом від організованої маленької групи людей, що перебувають одне з
одним в безпосередньому контакті, до колективів людей, пов’язаних тільки
мережами зв’язку і розпорошених на великих просторах (іноді
континентах). Певне, у XXI ст. соціальна еволюція приведе економічну
систему до стану, коли вона базуватиметься саме на спільноті людей, що
не перебувають одне з одним в безпосередньому контакті.

Поява в такій мережі небагатьох нових об’єктів може кардинально міняти
ситуацію, призводити до суттєвих змін в управлінні. Різного роду
організаціям доводиться повсякчасно видозмінюватись, а їх працівникам
безперервно вчитися, аби не опинитися у становищі найкращого у світі
експерта по технології, що віджила. Адже технології нині надзвичайно
швидко старіють: нові знання породжують нові технології. В епоху
мережевої економіки, коли машини виконують рутинну “чорну” роботу,
людина віддається творчості, шукає нові можливості. Повтори, копіювання,
автоматизація знецінюються, а оригінальність, здатність до творчості
зростають в ціні. Потенційні вигоди інформаційних технологій, що
полягають у стимулюванні конкуренції, сприянні розширенню виробництва,
створенні

PAGE 210

й підтримці економічного зростання та збільшення зайнятості, відкривають
значні перспективи.

Однією з особливостей, що несуть інформаційні технології, є масове
індивідуальне виробництво. Якщо промислова економіка створила масове
виробництво, то нова, цифрова економіка, створює так би мовити масову
індивідуалізацію — масове виробництво індивідуальних продуктів і послуг.
Ця нова схема вимагає більшого обсягу знань — навіть побутових,
повсякденних.

Майбутнє “домашнє виробництво” означає не просто виконання “конторської
роботи” вдома. Воно народжує новий вид самодіяльних послуг, які
найдешевше отримувати таким способом. Потік інформації все більше і
ширше проникає в наш побут і перекладається на плечі споживача. Першим у
цьому напрямку пішов фінансовий сектор, який вважає домашні банківські
термінали вирішенням проблем своїх зростаючих трудових витрат. Тепер
можна говорити про народження нового виду інформаційної діяльності, який
починає перетворюватися на економіку самодіяльних послуг, що дозволяють
відмовитися від витрат на так необхідні, але надто дорогі консультації
(банківські, юридичні та ін.), дає можливість самому провести податкові
розрахунки, зайнятися професійною підготовкою і самоосвітою.
Інформаційна робота переміщується з ділової сфери у споживчу.

Завдання управлінців — не лише заохочувати та полегшувати перехід до
інформаційного суспільства, але також і якомога повніше реалізувати його
економічні, соціальні та культурні переваги. Для досягнення цих цілей
важливо забезпечити проведення економічних і структурних реформ на всіх
рівнях державного управління і місцевого самоврядування; забезпечити
умови відкритості, конкуренції та новаторства, котрі доповнювалися б
заходами щодо адаптації ринків праці, розвитку людських ресурсів та
забезпеченням соціальної злагоди; удосконалити управління
макроекономікою, використовуючи переваги нових інформаційних технологій;
розробляти інформаційні мережі, що забезпечуватимуть швидкий, надійний,
безпечний та дешевий доступ до відповідних нововведень у мережевих
технологіях, сервісі та застосуваннях; розвивати людські ресурси, які
повинні відповідати вимогам інформаційної епохи і задовольняти
зростаючий попит на фахівців з інформаційних технологій (далі ІТ) у
багатьох секторах економіки; активно використовувати ІТ в державному та
муніципальному секторах, сприяти наданню послуг у режимі реального часу,
що підвищує рівень доступності влади для всіх громадян.

PAGE 211

Інформатизацію суспільства можна розуміти як створення і розвиток
інформаційного середовища — комплексу умов і чинників, що забезпечують
найсприятливіші умови для функціонування інформаційних ресурсів,
автоматизованих способів їх оброблення й використання задля здійснення
національних інтересів, поліпшення керування економікою, розвитку
наукомістких виробництв та високих технологій, зростання продуктивності
праці, вдосконалення соціально-економічних відносин, збагачення
духовного життя. Інакше кажучи, інформатизація — це формування
інформаційних технологій і створення умов для ефективного їх
використання у різних суспільних системах [240, с.156].

На нашу думку, інформація — сукупність взаємопов’язаних організаційних,
правових, політичних, соціально-економічних, науково-технічних,
виробничих процесів, спрямованих на створення умов для задоволення
інформаційних потреб громадян та суспільства на основі створення,
розвитку і використання інформаційних систем, мереж, ресурсів та
інформаційних технологій, які побудовані на основі застосування сучасної
обчислювальної та комунікаційної техніки; реалізація комплексу заходів,
спрямованих на забезпечення повного та своєчасного використання
достовірних знань у всіх важливих видах людської діяльності [344, с.
212].

Принагідно зауважимо, що поняття “інформатизація” дещо по-іншому
визначається у Концепції національної програми України. Автори Концепції
інформатизацію розуміють як “сукупність взаємопов’язаних організаційних,
правових, політичних, соціально-економічних, науково-технічних,
виробничих процесів, спрямованих на створення умов для задоволення
інформаційних потреб, реалізації прав громадян і суспільства на підставі
створення, розвитку, використання інформаційних систем, мереж, ресурсів
та інформаційних технологій, побудованих на основі застосування сучасної
обчислювальної та комунікаційної техніки” [276].

Загальне розуміння інформатизації — це перехід суспільства на новий
якісний щабель розвитку, який уже має усталену назву — інформаційне
(постіндустріальне) суспільство. Тому одним з кроків до побудови
інформаційного суспільства в Україні є розв’язання проблеми швидкості та
інтенсивності впровадження інформаційних технологій у сфері місцевого
самоврядування. У цьому процесі окреслюється тенденція, яка полягає в
тому, що все більший об’єм інформаційної роботи виконується
безпосередньо споживачами, а все

PAGE 212

менший об’єм залишається на долю муніципальних службовців, вартість
праці яких постійно зростає. У цьому розділі узагальнюється досвід,
формулюються вихідні положення, окреслюються кон-цепційні моделі
інформатизації у сфері муніципального управління, досліджуються
оптимальні шляхи інформатизації бюрократичної роботи та чиниться спроба
визначити структуру інформаційної системи, щоб нею могли користуватися
різні прошарки людей. Одним з аспектів дослідження є визначення
кваліфікуючих ознак електронного врядування.

Проблеми інформації та її вплив на сучасний розвиток суспільних відносин
досліджувалися у працях В. Афанасьєва [25], З. Баумана [47], Д. Белла
[53], Л. Бріллюєна [79], Н. Вінера [91], Б. Гейтса [109], В. Дмитрієва
[151], Дж. Мартіна [380], Г. Швебса [663] та інших.

Проте розроблялися в основному загальнотеоретичні проблеми, а
застосування інформаційних технологій на рівні муніципального управління
довгий час залишалося поза увагою [25, 53, 79, 607].

Внаслідок стрімкого розвитку Інтернету та концепцій е-управлін-ня
наприкінці дев’яностих років деякі автори (Снеллен, 2000; Фріссен, 1998)
почали стверджувати, що впровадження інформаційних технологій, особливо
інтернет-технологій, приведуть до значних змін в організаційній
структурі, а відтак і до більш ефективного звернення до ІТ [707, с.17].

Електронна організація державного і муніципального управління викликає
величезний інтерес у всьому світі. США, Великобританія, Швеція, Данія,
Норвегія, Коста-Ріка, Катар, Об’єднані Арабські Емірати, Латвія,
Естонія, Чехія та багато інших країн вже почали створювати електронні
уряди. Зокрема, уряд США став надавати громадянам різноманітні послуги
через Інтернет: видачу ліцензій, сплату штрафів тощо. В Англії
реєстрація фірм тепер потребує заповнення через мережу тільки однієї
форми.

У результаті тотальної комп’ютеризації об’єктів і суб’єктів управління
сучасного суспільства в обігу почали з’являтися нові терміни, такі як
е-громадянин, е-бізнес, е-уряд, а форми електронної комерції нині
включають не лише найбільш розповсюджені схеми бізнес — бізнес (далі В 2
В), бізнес — громадянин (далі В 2 С), але також і бізнес — уряд (далі В
2 0) та громадянин — уряд (далі С 2 О), не говорячи про модель уряд —
громадянин (далі О 2С) чи громадянин — громадянин (далі С2С) і охоплюють
сферу бізнес-відносин держави з громадянами і підприємствами та
держорганів між собою.

PAGE 213

Роботи щодо створення електронних урядів (далі е-урядів), зокрема в США
та Великобританії, проводяться під гаслом відкритості і підпорядкування
урядів громадянам. Тому електронізація, наприклад, сплати користувачами
Інтернету (далі е-громадянами) послуг, податків є лише технологічним і
зовсім не основним завданням. Підпорядкованість урядів зводиться не лише
до надання потрібної е-громадянам інформації, а забезпечується відкритою
специфікацією комплексних показників роботи конкретних держорганів і
створенням доступних населенню засобів моніторингу цих показників.

Створення такої системи дозволить е-громадянам самостійно оцінювати
ефективність роботи органів публічної влади. Звичайно, що діяльність не
кожного публічного органу можна оцінити кількісно, проте завжди
необхідна політична воля, для того щоб на постійній основі ввести в дію
публічну систему показників роботи урядових та муніципальних органів,
організацій, закладів.

Впроваджуючи загальну інформаційну службу (далі ЗІС), слід забезпечити
доступ до всіх типів громадського інформаційного сектора. Це, в свою
чергу, обумовлює наявність основних принципів використання ЗІС. Ці
принципи мають бути узгоджені з постулатами ЄС: повна лібералізація
ринку інформаційних та телекомунікаційних послуг і вільне переміщення
послуг через кордони.

Громадський сектор має бути провідним у питаннях визначення національної
інформаційної політики та її пріоритетів; здійснювати управління цією
політикою та забезпечувати координацію діяльності (включаючи міжнародну
співпрацю) у галузі забезпечення надання інформаційних послуг;
регулювати в межах, передбачених законом, розроблення, введення
стандартів та контролю за якістю наданих послуг; інвестувати у проекти,
програми та послуги, пов’язані з громадським інформаційним сектором;
створювати загальне сприятливе середовище для прямих іноземних
інвестицій та підтримки міжнародних фінансових установ; брати участь у
формуванні національних, галузевих та муніципальних інформаційних систем
[704, с.11].

На жаль, на сьогодні існує не так багато досліджень, присвячених
використанню органами місцевого самоврядування у процесі їх
функціонування сучасних комп’ютерних технологій. Це не означає, що
зовсім відсутні наукові публікації, присвячені аналізу, оцінці рівня
розвитку, перспективам застосування інформаційних технологій. Якраз
такого типу робіт є дуже багато. Проте робіт, присвячених використанню
сучасних інформаційних технологій органами місцевого

PAGE 214

самоврядування у процесі їх функціонування, зовсім мало. І це
відбувається не тому, що роль сучасних комп’ютерних технологій
недооцінюється. Причини інші.

Ae

U,

O

x

@

4

?

?

A

ae

ue

@

R

t

E

?

i

|

]

@]

F]

H]

J]

^]

t]

\b

:f

†f

¦h

?h

°h

1?W

aW

thW

0X

`X

X

’X

–X

?X

?X

?????X

 X

AeX

Y

nY

?Y

OeY

Z

|

H|

L†

P†

v?

??

?

?

–?

 ?

P?

R?

Z?

\?

b?

d?

f?

t?

¤?

DP?

f?

?‘

X™

e?

oe 

!

¶?

?®

i°

O?

i?

v1/2

3/4

?A

~A

|AE

’AE

RE

OI

&U

A oeA A ”Ae ?Ae |AE ~AE †AE ?AE ?AE AE ’AE ?AE ®AE UAE ?AE oAE C .C `C hC tC ?C ?C ?C OC oC E th

@th

J?e

”i

vo

?o

eu

,th

Bth

$

H????????????????????????????

Ј

N????????????????????????????????????
????????????

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

??????Ј

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?

?????????????????

?

?

?