Київський національний університет

імені Тараса Шевченка

Пугач Вікторія Геннадіївна

УДК 316.422:35.08

Феномен бюрократії в трансформаційному суспільстві

23.00.02 – політичні інститути та процеси

Автореферат дисертації на здобуття

наукового ступеня кандидата політичних наук

Київ-2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Київському національному

торговельно-економічному

університеті

Науковий керівник: кандидат філософських наук, професор

Кулагін Юрій Ігорович,

Київський національний

торговельно-економічний університет

завідувач кафедри соціальних і філософських наук

Офіційні опоненти: доктор політичних наук, професор

Храмов Василь Олегович,

Інститут підготовки кадрів

Державної служби зайнятості України,

завідувач кафедри державного

управління та політики зайнятості;

кандидат філософських наук, доцент

Шморгун Олександр Олександрович,

Інститут світової економіки і

Міжнародних відносин НАН України,

Старший науковий співробітник.

Провідна установа: Інститут держави і права

ім. В.М.Корецького, відділ правових

проблем політології, НАН України,

м. Київ.

Захист відбудеться „17” квітня 2006 року о 14 годині на засіданні

спеціалізованої вченої ради Д 26.001.41 у Київському національному

університеті імені Тараса Шевченка за адресою: 01033, м. Київ, вул.

Володимирська, 60, к.330.

З дисертацією можна ознайомитись у Науковій бібліотеці імені

М.О.Максимовича Київського національного університету імені Тараса

Шевченка за адресою: : 01033, м. Київ, вул. Володимирська, 58.

Автореферат розісланий „16” березня 2006 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Постригань Г.Ф.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Бюрократія є одним з найбільш
суперечливих соціально-політичних явищ, яке вимагає ретельного аналізу з
метою подолання тенденційності та спрощеності у своєму тлумаченні.
Дослідження бюрократії, осмислення її природи, сутності, функціональної
спрямованості, ролі та значення у трансформаційному суспільстві
видається досить актуальним для розуміння політичної ситуації в Україні
та процесів, що відбуваються у її політичному просторі.

Реформування адміністративної складової політичної системи є
визначальною характеристикою трансформаційного суспільства і певним
етапом в еволюції бюрократії. Реформаційні зміни, що тривають в
адміністративних структурах, для будь-якого політично організованого
суспільства є важливим, принциповим актом, оскільки він визначає
характер здійснення влади та управління всією соціальною системою. У
зв’язку з цим особливе значення мають дослідження феномену бюрократії в
умовах суспільних трансформацій.

Сучасне українське суспільство є суспільством перехідним, яке
характеризується здійсненням демократичних перетворень, подоланням
тоталітарної спадщини у політичній, соціально-економічній та
духовно-ідеологічній сферах. Успішне проведення цих перетворень не в
останню чергу залежить від організаційно-адміністративних можливостей
сучасної української держави.

Значною мірою актуальність досліджуваної теми обумовлюється й тим, що
вітчизняна політична наука все ще не має цілісної теорії, що пояснює
еволюцію, роль та значення бюрократії на різних етапах суспільного
розвитку, специфіку української бюрократії. Це сприяло встановленню
догм, стереотипів у цій галузі наукового знання, які виявили надзвичайну
стійкість та життєвість. Саме цим і викликана необхідність даного
дисертаційного дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Дисертаційне дослідження є складовою комплексної наукової програми
Київського національного торговельно-економічного університету „Інтелект
в структурі знань та успішності навчання студентів КНТЕУ
(структурно-функціональний аналіз)”0105U000763 та науково-дослідної теми
кафедри філософських та соціальних наук факультету банківської справи
„Політика та суспільні відносини” №465/33.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розкриття
характеру спрямованості бюрократії в трансформаційному суспільстві.

Обрана мета обумовила необхідність вирішення таких основних задач:

розкрити сутність бюрократії як соціально-політичного явища;

дослідити систему критеріїв визначення і оцінки принципів бюрократичної
організації трансформаційного суспільства;

розкрити зміст та особливості функціонування бюрократії в процесі
трансформаційних перетворень;

вирізнити основні ознаки та особливості еволюції бюрократії в сучасній
Україні.

Об’єктом дослідження є суспільство в умовах трансформаційних змін.

Предметом дослідження виступають особливості функціонування бюрократії в
трансформаційному суспільстві.

Методи дослідження. Відповідно до визначених об’єкта, предмета
дослідження та поставлених задач запроваджується певна методологія, яка
передбачає використання декількох методів і підходів. У дисертаційному
дослідженні застосовуються наступні методи: історичний метод дав змогу
дослідити генезис бюрократії та виявити основні моменти у її розвитку.
Соціологічний метод дозволив з’ясувати вплив бюрократії на політичну
систему суспільства. Функціональний метод використовувався для аналізу
взаємозв’язку між політичним явищами у реальній дійсності.
Біхевіористський метод застосовувався для вивчення різноманітної
поведінки з точки зору політики окремих особистостей і груп. Системний
метод дав змогу розглядати бюрократію як цілісне суспільно-політичне
явище. Критично-діалектичний метод орієнтував на критичний аналіз,
виявлення суперечностей та соціально-політичних змін. Порівняльний метод
дозволив зробити висновок, що функціонування бюрократії у
трансформаційному суспільстві відбувається на ґрунті загальнополітичних
законів, але з врахуванням певної специфіки, зумовленої
конкретно-історичними обставинами, що склались.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційна робота є комплексним
теоретичним дослідженням сутності бюрократії у трансформаційному
суспільстві, в якому одержані наукові результати, що характеризуються
новизною та розкривають базову концепцію дисертації:

здійснено подальше розкриття природи бюрократії як соціально-політичного
явища. З’ясовано, що наявність принципових розбіжностей між східним та
західним шляхами розвитку людства, особливо в контексті характеру
діяльності влади, ступені регламентації нею соціально-економічних та
політичних процесів, істотним чином вплинуло на характеристики та якісні
ознаки бюрократії, що сформувались на Сході та Заході. В результаті
стверджується, що бюрократія є гетерогенним соціально-політичним явищем;

уточнено систему критеріїв визначення і оцінки принципів бюрократичної
організації. Аналіз характеру, цільової спрямованості та попередніх
результатів трансформаційних перетворень дозволив виявити певну
невідповідність „класичних” бюрократичних принципів сучасним вимогам
розвитку суспільства. Подібна невідповідність, певним чином, може бути
пояснена застосуванням в якості фундаментального критерію ефективності
при окреслені основних принципів бюрократичної організації. Встановлено,
що трансформаційні зміни з їх орієнтацією на гармонізацію інтересів усіх
членів суспільства, надання державі службової по відношенню до громадян
ролі, зумовили необхідність застосування поряд з критерієм ефективності
евдемонічного критерію, який дозволяє оцінити діяльність бюрократії з
точки зору її можливості кваліфіковано акумулювати та адекватно виражати
не вузько корпоративні, а суспільні інтереси в їх соціально-структурному
значенні;

поглиблено розуміння впливу суспільних трансформацій на зміни, що
відбуваються у бюрократичному середовищі. Встановлено, що
адміністративна реформа як невід’ємна складова трансформаційних
перетворень вносить момент невизначеності у бюрократичний простір.
Показано, що існування тривалої перспективи скорочення, реорганізації,
ліквідації породжує стресову ситуацію, зворотньою реакцією на яку є:
відхилення бюрократичної діяльності від стандартів раціональності,
посилення проявів угідливості, патології пасивності, зниження службової
відповідальності, підвищення рівня корупції. З’ясовано, що в залежності
від тривалості перебування бюрократії у стресовій ситуації вище наведені
реакції здатні трансформуватись в окремий, звичний „стиль”
бюрократичного функціонування;

розкриті нові аспекти функціонування бюрократії в процесі
трансформаційних змін. Доведено, що характер її функціонування значною
мірою має політичне спрямування, а визначальною ознакою бюрократії
трансформаційного суспільства є високий рівень її політизованості.
З’ясовано, що діяльність бюрократії підпорядковується потребам боротьби
за політичну владу, вона втягується у політичне протистояння, в
результаті чого відбувається неадекватне функціям та призначенню
бюрократії розширення її меж повноважень, компетенції, сфери
відповідальності і тим самим порушуються функціонально-рольові та
статусні засади бюрократичної організації;

набуло подальшого розвитку розкриття особливостей сучасної української
бюрократії. Встановлено, що особливості функціонування бюрократії
сучасної України зумовлені її зрощенням з бізнесом і політикою,
причетністю до маніпулювання громадською думкою з метою впливу на процес
прийняття необхідних політичних рішень, розстановку політичних сил в
суспільстві. Наслідком чого є створення корпоративно-кланового
фундаменту влади та посилення політичної ролі бюрократії в сучасному
українському суспільстві. Доведена необхідність цільової і
функціональної переорієнтації вітчизняної бюрократії, сутність якої
полягає у подоланні практики обслуговування бюрократією окремих
фінансово-політичних угруповань і спрямування її діяльності на
забезпечення суспільно значимих інтересів незалежно від політичної
кон’юнктури, підтримку соціальної стабільності, сталого розвитку і
авторитету держави як у внутрішній, так і зовнішній політиці.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дана робота
є певним внеском у загальнотеоретичне дослідження бюрократії та може
сприяти аналізу процесів, які відбуваються у політико-адміністративній
системі. Здійснений аналіз сприяє поглибленню уявлень про процеси і
тенденції, які мають місце в сучасному українському суспільстві.
Матеріали дослідження можуть бути використані при розробці нормативних
курсів та спецкурсів з філософії політики, політичної соціології,
практичної політології, а також у практичній діяльності в
політико-адміністративній сфері.

Апробація результатів дослідження. Окремі положення та висновки
дисертаційного дослідження обговорювались на методологічних семінарах
аспірантів факультету банківської справи, кафедри філософських та
соціальних наук Київського національного торговельно-економічного
університету. З окремих проблем дослідження було зроблено доповіді на
Всеукраїнській науково-практичній конференції „Молодь, освіта, наука,
культура і національна самосвідомість” (м. Київ, 27-28 березня 2003 р.),
Міжнародній науково-практичній конференції „Соціал-демократія і
соціальна політика: європейський досвід та українські перспективи” (м.
Київ, 21-22 листопада 2003 р.), а також на Міжнародній
науково-теоретичній конференції студентів, аспірантів та молодих вчених
„Соціально-економічні, політичні та культурні оцінки і прогнози на
рубежі двох тисячоліть” (м. Тернопіль, 15 квітня 2005 р.).

Публікації. Основні положенні і результати дисертаційного дослідження
відображено у трьох статтях, розміщених у фахових виданнях з політичних
наук, одній статті у не фаховому виданні та двох тезах, опублікованих у
матеріалах конференцій.

Структура дисертації. Загальний обсяг дисертації становить 173 сторінки.
Список літературних джерел містить 237 найменувань (6 з яких іноземною
мовою) обсягом 29 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У „Вступі” обґрунтовано актуальність теми дослідження, сформульовані
мета і задачі роботи, охарактеризовано методи та наукову новизну
дисертації, її практичне значення, наведені дані про публікації й
апробацію результатів дослідження.

Перший розділ дисертації „Бюрократія як соціально-політичне явище”
присвячено огляду літератури з теми дослідження, аналізу основних
бюрократичних теорій, з’ясуванню природи бюрократії, її сутності, а
також визначенню основних критеріїв формулювання і оцінки принципів
бюрократичної організації.

Бюрократична проблематика зайняла чільне місце в системі наукових
розробок політичної науки, про що свідчать сформовані теорії і підходи
щодо сутності бюрократії та широкого спектру виникаючих у даному зв’язку
питань. У розділі зазначається, що існуюча різноманітність тлумачень
бюрократії, по суті, зводиться до чотирьох основних теорій бюрократії:
„імперської” („азіатської”) „веберівської”, „марксистської” та
„реалістичної”. Висунуті положення щодо розуміння бюрократії у
зазначених теоріях характеризуються наявністю принципових відмінностей,
що обумовлено історичним періодом, в межах якого формувались наведені
вище теорії, приналежністю до певного наукового напрямку та особливостей
світоглядно-ціннісних орієнтацій їх засновників.

„Імперська” („азіатська”) теорія бюрократії вважається першою цілісною
бюрократичною теорією, засновниками якої є давньокитайські мислителі
Конфуцій, Шан Ян, Мо-Цзи. Особливість даної теорії полягає у поєднанні
протилежних поглядів щодо тлумачення бюрократії, її засадних принципів
організації та функціонування. Втім, незважаючи на наявність таких
розбіжностей, все ж існує концептуальна єдність у баченні сутності
бюрократії, її призначення та мети функціонування. Прихильники даної
теорії єдині у розумінні того, що по-перше, існує реальна небезпека для
монархічної влади в разі недостатнього контролю за бюрократією;
по-друге, наголошується на неодмінній залежності чиновництва від
політичної влади; по-третє, визнається необхідність забезпечення рівних
можливостей для чиновників; по-четверте, бюрократія вибудовується за
ієрархічним принципом.

„Веберівська” теорія раціональної бюрократії є фундаментом сучасного
розуміння бюрократичної феномену. В даній теорії увага акцентується на
пануванні загальнообов’язкових регламентованих процедур у бюрократичній
діяльності. Подібну парадигму в кінці ХІХ століття розробляв В.Вільсон,
який вважається одним з авторів концепції дихотомічного поділу політики
і адміністрації. Суттєвий внесок у формування „раціональної” теорії
бюрократії зробив видатний німецький філософ Г.В.Ф. Гегель, який
розглядав бюрократію як складову середньо верстви, головну опору
держави, в якій зосереджені державна свідомість та освіченість.

Принципово протилежні погляди на бюрократію виклав К.Маркс. Спростовуючи
будь-яку корисність держави, К.Маркс оцінював бюрократію з суто
негативних позицій, визначаючи ї як „абсолютне зло”.

Нововеберівський період у науковій думці пов’язаний з розробкою
„реалістичної” теорії бюрократії, в межах якої здійснювався пошук
„природної” бюрократичної моделі. Представниками даної теорії є: Р.
Мертон, А.Гоулднер, Ф.Селзник, П.Блау, М.Кроз’є, Р.Майкелсон, Л.Мізес,
Р.Міхельс, Л.Пітер та інші. Основний акцент у дослідженнях зазначених
вище вчених робився не стільки на функціях, які виконує бюрократія,
скільки на її дисфункціях. В підсумку, був зроблений висновок, що у
бюрократичних структурах неможливо уникнути соціальної патології:
суперечності між проголошеними цілями організації та її фактичними
діями. У новітніх наукових дослідженнях бюрократичного феномену
простежується два основних підходи: з одного боку здійснюється розробка
підприємницької моделі бюрократії (Д.Осборн, П. Пластрик), з іншого –
бюрократія досліджується як економічне явище (Дж.Бреннан, А.Бретон,
Дж.Б’юкенен, У.Нісканен, Г.Таллок).

Аналіз існуючих концепцій бюрократії, сучасних тенденцій у її розвитку
представлений у працях російських науковців М.Афанасьєва, П.Гайденка,
В.Граждана, Ю.Давидова, В.Макаренка, В.Маслова, О.Оболонського,
В.Смолькова, Л.Сморгунова, О.Соловйова, В.Спиридонової та інших.

Бюрократична проблематика поступово актуалізується й у вітчизняній
науковій літературі. За останні роки з’явилась низка наукових праць,
авторами яких є О.Вергун, Б.Гаєвський, В.Горбатенко, І.Кресіна,
В.Ребкало, В.Скрипнюк, В.Токовенко, В.Храмов, О.Шморгун, В.Цвєтков та
інші, в яких бюрократія є предметом дослідження і розглядається
відповідно до новітніх тенденцій у цій галузі. Втім, варто наголосити,
що у науковому тлумаченні сутності, змісту та методики дослідження
бюрократичного феномену переважають три напрямки, а саме: юридичний,
соціологічний, управлінський в межах яких досліджуються окремі
(специфічні для кожного з напрямків) аспекти бюрократії. Проте, оскільки
бюрократія функціонує у політизованому суспільному середовищі, тому
особливої значущості набуває дослідження феномену бюрократії в межах
політичної науки, зосередження уваги на політичній складовій бюрократії,
яка особливо значна у трансформаційному суспільстві. Дана проблематика у
вітчизняній науці залишається майже не розкритою. Дослідження, що
торкаються цієї тематики переважно мають публіцистичний характер,
зосереджуються здебільшого на суто практичних аспектах, засвідчують факт
впливу бюрократії на соціально-політичні процеси, характер та перебіг
трансформаційних перетворень, але при цьому не зачіпають теоретичних
обґрунтувань.

Подолання негативізму у ставленні до бюрократії як умови об’єктивного
аналізу цього феномену обумовило необхідність розмежування семантично
близьких, проте не тотожних понять „бюрократія” і „бюрократизм”.

В межах дослідження бюрократії як соціально-політичного явища у розділі
здійснений аналіз природи бюрократії. На підставі аналізу провідних
соціокультурних концепцій розвитку людства та здійснених узагальнень
показано, що виникнення бюрократії обумовлено досягненням суспільством
певного рівня у своєму розвитку. Останній пов’язується зі системними
зрушеннями у соціально-політичній, економічній та
культурно-інформаційній царинах. В межах теоретико-ретроспективного
дослідження процесів становлення і розвитку бюрократії особливого
значення набуває розмежування „східного” і „західного” шляхів
цивілізаційного розвитку людства. Специфічні відмінності, що склались на
Сході та Заході мали істотний вплив на характер діяльності влади,
ступінь регламентації нею соціально-економічних та політичних процесів,
особливості організації і функціонування бюрократії. На цій підставі
здійснений поділ бюрократії на дві основні моделі: „східну” та
„західну”. Особливість бюрократичної моделі східного зразка пов’язана з
тим, що „східна держава” втілювала в собі початки тотальності, в її
руках зосереджувалась уся повнота економічної та політичної влади
(централізація й концентрація влади): цілковите підпорядкування людини
державі при відсутності визнання індивідуальних свобод; неподільна
єдність державної влади та власності на природні і людські ресурси (так
званий феномен „влади-власності”); колективізм виробництва, що
уповільнював приватновласницькі процеси.

Серед особливостей західного шляху розвитку людства, які істотно
вплинули на якісні характеристики „західної” моделі бюрократії у розділі
виокремлюються наступні: стала тенденція розмежування влади і власності,
за якої остання поступово трансформувалась у приватну власність;
наявність феномену вільного громадянина, що обумовило можливість кожному
громадянину вільно займатись політичною або іншою формою діяльності.
Наявність певної кількості приватних власників дозволила оформитись
громадянському суспільству, якому були підпорядковані державні
інститути. Тож, в межах Західного типу цивілізаційного розвитку людства
сформувалась бюрократична модель, особливість якої полягала в тому, що
діяльність державних чиновників розглядалась не лише з позицій служіння
суверену, але й як сумлінне виконання необхідних для усіх верств
суспільства функцій. Дана бюрократична модель також демонструє значно
меншу ступінь заорганізованості та тотальності, порівняно зі східною
бюрократією.

Отже, порівняльний суспільно-історичний аналіз розвитку людства на Сході
та Заході дозволив дійти висновку, що бюрократія як за своєю природою,
так і за якісними характеристиками належить до суспільно-політичних
явищ, з притаманною для неї гетерогенністю.

В межах проблематики даного розділу увага акцентується також й на
питанні вдосконалення бюрократичної організації відповідно до сучасних
вимог в контексті дослідження системи критеріїв визначення та оцінки
принципів бюрократичної організації. У розділі вказується на
неадекватність „класичних” бюрократичних принципів сучасним вимогам
розвитку трансформаційного суспільства, по-перше, через застосування, в
якості фундаментального, критерію ефективності; по-друге, через чітке
розмежування політики і адміністрації. Зважаючи на характер, цільову
спрямованість та попередні результати трансформаційних перетворень, у
розділі обґрунтовується необхідність застосування поряд з критерієм
ефективності, евдемонічного критерію. Сутність останнього полягає у
тому, що він дозволяє здійснити оцінку діяльності бюрократії з точки
зору її здатності артикулювати і агрегувати не вузько корпоративні, а
суспільні інтереси в їх суспільно-структурному значенні, а також
дозволяє оцінити ступінь недосконалості реальних відносин як усередині
бюрократичної організації, так і між бюрократією й суспільством.

У розділі зроблений висновок, що виникнення бюрократії обумовлене
об’єктивними потребами розвитку суспільства і держави, розглядати дане
явище виключно з точки зору її негативності чи позитивності
неприпустимо.

У другому розділі „Особливості функціонування бюрократії в умовах
трансформаційних змін суспільства” розглядається функціональний аспект
бюрократії, зокрема з’ясовуються моменти, які дозволяють визначити
особливості бюрократичного функціонування в ході трансформаційних
перетворень.

Трансформаційне суспільство є особливим типом суспільства, з притаманним
для нього власною логікою, закономірностями функціонування та наявністю
специфічних рис. Таке суспільство вирізняється докорінною зміною основ
соціально-економічного та політичного життя, засвоєнням нових політичних
цінностей і норм. Як наслідок – порушується стан відносної рівноваги і
стабільності, при цьому, за умови відсутності об’єднуючої ідеї
(конфронтаційний плюралізм), існуванні постійних коливань з приводу
вибору моделей трансформаційних процесів, поглиблюється хаотичний стан
суспільства, збільшується ступінь його дезінтеграції та дезорієнтації,
наявна невизначеність як результатів трансформаційних перетворень, так й
історичних строків останніх.

В процесі трансформаційних змін суспільство формує нові потреби та
інтереси, які обумовлюють вихід за межі існуючих норм, необхідність
нових методів і способів діяльності держави та її інститутів. Іншими
словами, трансформаційні процеси поступово переорієнтовують бюрократичну
діяльність на вироблення певних гарантій життєдіяльності громадян,
соціальних стандартів та норм, що впливають на процес вироблення
державної політики, в основі якої громадянин з його інтересами та
потребами. Відповідно до цього відбувається реформування
адміністративної складової політичної системи.

Адміністративна реформа як невід’ємна складова трансформаційних змін
вносить момент невизначеності у бюрократичне середовище. Існування
тривалої перспективи скорочення, ліквідації, ліквідації, реорганізації
породжує стресову ситуацію, зворотною реакцією на яку є відхилення
бюрократичної діяльності від стандартів раціональності, посилення
проявів угідливості, патології пасивності, безініціативності, зниження
службової відповідальності, підвищення рівня корупції та інші негативні
прояви у бюрократичному функціонуванні, використання яких дозволяє
ліквідувати, або пом’якшити стрес. В залежності від тривалості подібної
ситуації, згадані вище реакції здатні трансформуватись у окремий,
звичний „стиль” бюрократичного функціонування.

L

L

f

h

j

Ue

8 ? a ae ae N

~

?

th

чи-то за принципом „перетягування канату”, тобто на основі несумісності
поглядів на розвиток адміністративної системи. Безумовно, це впливає й
на кадрову політику бюрократії, яка переважно базується на боротьбі двох
підходів – демократичного та корпоративного. У зв’язку з цим, кадрова
ситуація характеризується, з одного боку, так званим процесом „вимивання
кваліфікації” – втратою найбільш кваліфікованих кадрів, з іншого –
певною залежністю її від політичної кон’юнктури.

Наступний момент, що обумовлює особливості функціонування бюрократії в
трансформаційному суспільстві пов’язаний з тим, що її діяльність має
політичне спрямування та підпорядковується потребам і завданням, які
мають політичний характер. Бюрократія втягується у політичне
протистояння, до процесу боротьби за політичну владу. Найбільш поширеною
формою такого залучення бюрократичних структур є використання
адміністративного ресурсу під час виборчих перегонів, тобто
бюрократизація виборчого процесу. В результаті легітимність владних
інститутів спирається на само легітимацію, яка впроваджується у
суспільстві адміністративним тиском, командним нав’язуванням. Тож, в
умовах трансформаційних змін суспільства, бюрократія залучається до
політичної боротьби, тим самим стає чинником дестабілізації політичного
процесу, адже бюрократизація виборчого процесу призводить до загострення
протиріч між владою та народом, посилення відчуження владних структур
від суспільства та збільшення недовіри до них. Чиновники отримують від
політичного керівництва повноваження впливати на розстановку політичних
сил в суспільстві, а отже, опосередковано бюрократія впливає на
визначення політичного курсу та пріоритети державної політики. У розділі
зазначається, що з цим пов’язана інша небезпека – політична
раціональність загальнодержавних та суспільних інтересів може бути
усунена на другий план, при цьому функціонування бюрократії
перетворюється на самоціль. Можливим наслідком цього може бути
виникнення тенденції, яка обумовлює, з одного боку, гальмування розвитку
суспільства, з іншого – маніпуляцію цілями у власних, вузько
корпоративних інтересах. Високий ступінь політизованості як визначальна
ознака бюрократії періоду трансформаційних перетворень обумовлює
неадекватне функціям бюрократії розширення меж її повноважень,
компетенції і відповідальності, що порушує функціонально-рольові та
статусні засади бюрократичної організації. Водночас бюрократія потрапляє
у залежність від окремих центрів політичного впливу, пріоритети яких не
завжди відповідають суспільним інтересам, потребам та цілям. Втім, варто
наголосити на тому, що підпорядковане становище бюрократії абсолютно не
виключає професійну компетенцію чиновників, а також і відносну
самостійність від змінюваного політичного керівництва. Подібна відносна
автономія бюрократії є її „природною властивістю”, яка не втрачається в
умовах різноманітних суспільно-політичних перетворень.

При всій своїй структурній цілісності, впорядкованості бюрократія
містить в собі потенціал конфліктності, прояви деструктивності. Система
політико-владних відносин, до якої залучена бюрократія, заснована на
праві та можливості підпорядкувати своїй волі інших. При цьому будь-які
політико-управлінські рішення по-різному торкаються інтересів різних
соціальних груп і завжди є такі, які вважають себе ображеними, а отже
вступають у конфлікт з органами влади. Процес розподілу або
перерозподілу ресурсів, впорядкування суспільних процесів, до якого
залучена бюрократія, супроводжується значною кількістю
організаційно-технічних, адміністративно-господарських, кадрових
суперечок і це дає підстави стверджувати, що бюрократія є потенційно
конфліктною. Особливо сильно схильність до конфліктної поведінки
бюрократії проявляється у тих країнах, де держава та чиновництво
розпоряджаються значною часткою національних ресурсів.

У третьому розділі „Феномен бюрократії в сучасному українському
суспільстві” розглянуто специфіку української бюрократії, здійснено
аналіз впливу бюрократії на соціально-економічні та політичні процеси в
сучасному українському суспільстві, а також виокремленні особливості та
характерні ознаки бюрократії сучасної України.

Аналіз еволюції української бюрократії дозволив з’ясувати її специфіку,
сутність якої полягає у поєднанні „східної” та „західної” моделей
бюрократії. У розділі зазначається, що принципи „західної” бюрократичної
моделі переважали у функціонуванні української бюрократії в періоди
існування України як незалежної держави, відповідно, в наслідок втрати
нею свого незалежного статусу, бюрократія в Україні у своїй діяльності
керувалась принципами „східної” моделі бюрократії.

Сучасна українська бюрократія характеризується наявністю певних рис
спадковості у своїй діяльності, а саме рис, які були притаманні
бюрократії радянській як різновиду „східної” бюрократичної моделі. Цим,
до певної міри, пояснюється все ще не подоланий крайній суб’єктивізм у
ставленні до бюрократії як на науково-теоретичному рівні, так і на рівні
суспільної свідомості. Втім, негативне ставлення до бюрократії абсолютно
не похитнуло рівень престижу чиновницької професії в України.

Особливості сучасної української бюрократії, переважно, обумовлені її
зрощенням з бізнесом та політикою. Лобіювання державними чиновниками
корпоративних інтересів та інтересів представників великого бізнесу, які
у своїй більшості в сучасній Україні належать до політичного
керівництва, або мають істотний вплив на політику в державі, стало
однією з головних причин виникнення в країні потужних
фінансово-політичних кланів, створення корпоративно-кланового фундаменту
української влади і посилення політичної ролі бюрократії. Такі вузько
групові межі влади, з одного боку, не чинили суттєвого прогресивного
впливу на перебіг трансформаційних перетворень та суспільний розвиток в
цілому, з іншого – сприяли закритості правлячої еліти від суспільства.
Тож, в Україні набув свого реального втілення корпоративний тип
бюрократії, який характеризується незалежністю бюрократії як від
політичних лідерів, так і від інтересів громадян. Головною турботою
такої бюрократії є забезпечення власних інтересів, розширення своєї зони
впливу. Бюрократія стала не лише корегувати важливі дії влади, але й
реально впливати на формування політичних порядків, спрямовуючи процеси
приватизації та роздержавлення, стосунки Центру та регіонів, а також
інші важливі політичні процеси.

В цілому можна стверджувати, що в Україні має місце феномен партії
бюрократії – досить впливової сили з певними політичними і економічними
інтересами та могутніми засобами захисту цих інтересів. Особливість
партії бюрократії полягає в її соціальній маневреності та здатності
адаптуватись до нових політичних та соціально-економічних умов.
Збереження влади та власності у будь-якому ідеологічному оформленні, під
будь-якими політичними гаслами є чи не єдиним принципом української
бюрократії, відповідно до якого вона організовує та спрямовує свою
діяльність. Усі інші „принципи”, таким чином, є вторинними. Існування
вище згадуваного принципу до певної міри пояснює специфічний
кланово-олігархічний варіант створення та розвитку ринкової економіки,
надзвичайну повільність, навіть до гальмування, у становленні реальної
демократії та громадянського суспільства.

Прихід до влади нової політичної команди актуалізував процес адаптації
попередньої бюрократичної системи до нових реалій, європейських
стандартів. Разом з тим, даний процес надзвичайно ускладнений, з одного
боку, тому, що сучасна українська бюрократія характеризується не
політичною лояльністю, а надзвичайною політизованістю, з іншого –
проявами соціально-психологічної втомленості від змін українських
чиновників, характерними ознаками якої є: стурбованість, апатія,
агресивність, що врешті-решт, й сприяє тому, що державні чиновники
чинять супротив будь-яким змінам.

Україна традиційно залишається державою із сильними місцевими
традиціями, що до певної міри компенсувало їй у минулому тимчасову
відсутність державності. В сучасній Україні подібні традиції набули
свого нового прояву, а саме: в країні як влада, так і опозиція має
власний адміністративний ресурс, і може розраховувати на його цілковиту
підтримку у боротьбі за оволодіння та утримання політичної влади.

Узагальнюючи вище викладене, у розділі робиться висновок про те, що
бюрократія в сучасному українському суспільстві є занадто
заполітизованою, фактично презентуючи інтереси не держави і суспільства,
а конкретних фінансово-політичних угруповань. Втім, це не є підставою
для спростовування важливої ролі бюрократії. Проблема полягає не у де
бюрократизації системи управління державою і суспільством, а у
переорієнтації бюрократії у бік забезпечення суспільно значимих
інтересів, незалежно від політичної кон’юнктури, підтримки соціальної
стабільності, сталого розвитку і авторитету держави як у внутрішній, так
і зовнішній політиці.

ВИСНОВКИ

Оцінюючи феномен бюрократії в трансформаційному суспільстві необхідно
подолати негативне ставлення до нього, яке домінує як у науковій
політичній літературі, так і на рівні суспільної свідомості. Відхід від
негативізму щодо бюрократії повинен відбутися перш за все на
науково-теоретичному рівні, оскільки це сприяє розвиткові свідомості,
мислення та надання їм більшої достовірності і практичності. З метою
об’єктивного аналізу та оцінки бюрократії слід розмежувати явища (і
поняття) „бюрократія” і „бюрократизм”. Взаємозалежність та семантична
близькість цих понять зовсім не виключають певну відмінність між ними,
наявність специфічних ознак та власних (іманентних їм) функцій. Зрушення
у науковому мисленні, тобто в описі та тлумаченні соціально-політичних
явищ, до яких належить бюрократія, є першим кроком на шляху моделювання,
проектування і реального, практичного вдосконалення бюрократичної
організації.

Об’єктивне розуміння сутності бюрократії, її ролі та значення в
суспільстві неможливе без знання її історичних коренів, того, в яких
умовах вона виникла і розвивалась. Аналіз провідних соціокультурних
концепцій розвитку людства, узагальнення щодо особливостей у
соціально-економічному та політичному розвитку „східного” та „західного”
суспільств дозволяє стверджувати, що виникнення бюрократії зумовлено
досягненням суспільством відповідного рівня у своєму розвитку,
пов’язаного зі зрушеннями у політичній, соціально-економічній та
культурно-інформаційній царинах. Принципові розбіжності, що склались на
Сході та Заході мали істотний вплив на характер діяльності влади,
ступінь регламентації нею соціально-економічних та політичних процесів,
особливості організації і функціонування бюрократії, що стало
об’єктивною підставою для виокремлення „східної” і „західної” моделей
бюрократії та дозволяє говорити про бюрократію як гетерогенне
соціально-політичне явище.

Встановлено певну невідповідність „класичних” принципів бюрократичної
організації сучасним вимогам розвитку трансформаційного суспільства.
Серед причин подібної невідповідності виокремлюється домінування
критерію ефективності при визначенні принципів бюрократії та оцінки її
діяльності, відповідно до якого незалежно від якості мети, бюрократична
діяльність вважається ефективною, якщо мета досягнута, а ступінь
ефективності визначається величиною відхилення від поставленої мети. На
підставі аналізу характеру, цілей та попередніх результатів
трансформаційних перетворень обґрунтована необхідність застосування
поряд з критерієм ефективності евдемонічного критерію, який дає
можливість здійснити оцінку діяльності бюрократії з точки зору її
здатності артикулювати та агрегувати не вузько корпоративні, а суспільні
інтереси в їх соціально-структурному значенні.

Виявлено, що трансформаційні процеси істотно впливають на зміни у
бюрократичному середовищі. Адміністративна реформа як складова
трансформаційних перетворень є причиною невизначеності, нестабільності
бюрократичних структур. Тривала перспектива скорочення, ліквідації,
реорганізації породжує стресову ситуацію, зворотною реакцією на яку є
відхилення бюрократичної діяльності від стандартів раціональності,
посилюються прояви угідливості, бездіяльності, зниження службової
відповідальності, підвищення рівня корупції і таке інше. В залежності
від тривалості стресової ситуації, подібні прояви у бюрократичній
діяльності здатні набути форми окремого, звичайного „стилю”
бюрократичного функціонування. Високий ступінь політизованості як
визначальна ознака бюрократії періоду трансформаційних перетворень,
обумовлює неадекватне функціям бюрократії розширення меж її повноважень,
компетенції і відповідальності, що порушує функціонально-рольові та
статусні засади бюрократичної організації. Водночас бюрократія потрапляє
у певну залежність від окремих центрів політичного впливу, пріоритети
яких не завжди відповідають суспільним інтересам, потребам та цілям.

Специфіка становлення і розвитку бюрократії в Україні полягає у
поєднанні традицій „східної” та „західної” моделей бюрократії, при цьому
принципи організації і функціонування бюрократичної моделі західного
зразка домінували у періоди існування України як незалежної держави,
відповідно з втратою Україною свого статусу незалежної держави у
бюрократичному функціонуванні переважали риси „східної” моделі
бюрократії. Сучасна українська бюрократія характеризується соціальною
відчуженістю від суспільства, вона фактично презентує інтереси не
держави та суспільства, а окремих фінансово-політичних угруповань.
Бюрократія сучасної України надзвичайно політизована в контексті
втягнення її у процеси політичної боротьби та політичного протистояння,
що на практиці має форму бюрократизації виборчого процесу. Зрощення
політики, бізнесу та бюрократії в Україні не лише істотно вплинуло на
особливості функціонування та якісні показники української бюрократії,
але й сприяло встановленню корпоративно-кланового фундаменту української
влади. Вузько групові межі влади обумовили появу та поширення феномену
партії бюрократії – впливової сили з певними політичними і економічними
інтересами та могутніми засобами захисту цих інтересів. Особливість
партії бюрократії полягає в її соціальній маневреності та здатності
адаптуватись до нових політичних та соціально-економічних умов. За таких
обставин провідною метою реформаційних процесів, що відбуваються в
адміністративній системі України є переорієнтація бюрократії у бік
забезпечення суспільно значимих інтересів незалежно від політичної
кон’юнктури, підтримки соціальної стабільності, сталого розвитку і
авторитету держави як у внутрішній, так і зовнішній політиці, тобто є
важливою та необхідною бюрократична детермінанта в процесі реформування
сучасного українського суспільства.

СПИСОК

ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Історичні спроби моделювання адміністративної системи у ХХ столітті:
„колектократична” версія В.Винниченка та національно-демократична
концепція В.Старосольського // Вісник Київського національного
університету імені Тараса Шевченка. Серія: Філософія. Політологія. – К.:
ВПЦ „Київський університет”, 2003. – Вип. 62. – С.44-46.

До питання про пріоритети державної соціальної політики в Україні:
розвиток системи соціальних гарантій державної служби України // Вісник
Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Серія:
Філософія. Політологія. – К.: ВПЦ „Київський університет”, 2004. – Вип.
64. – С.158-160.

Еволюція уявлень про бюрократію: історико-політологічний аналіз //
Трибуна. – 2004. — № 9-10. – С. 28-31.

Бюрократія в системі державного управління // Гуманітарні науки і
сучасність: Зб. наук. пр. – К.: Київ. нац. торг.-екон. ун-т, 2001. – С.
183-190.

Значення етичного принципу в процесі підготовки молодих управлінців //
Молодь, освіта, наука, культура і національна самосвідомість: Зб.
матеріалів Всеукраїнської науково-практичної конференції, м. Київ, 27-28
березня 2003 р.: у 5-ти т. – К.: Вид-во Європейського університету.
2003. – Т. 1. – С. 347-349.

Переорієнтація бюрократії як складова адміністративної реформи в Україні
// Соціально-економічні, політичні та культурні оцінки і прогнози на
рубежі двох тисячоліть: Матеріали ІІІ Міжнародної науково-теоретичної
конференції студентів, аспірантів та молодих вчених, м. Тернопіль, 15
квітня 2005 р.; Тернопіль, 2005. – С. 216-217.

АНОТАЦІЯ

Пугач В.Г. Феномен бюрократії в трансформаційному суспільстві. —
Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук за
спеціальністю 23.00.02 — політичні інститути та процеси. — Київський
національний університет імені Тараса Шевченка, Київ, 2006.

Дисертація присвячена дослідженню феномену бюрократії в
трансформаційному суспільстві. З метою об’єктивного дослідження
бюрократичного феномену, подолання негативізму в його оцінці є важливим
наголошення на відмінностях семантично близьких, проте не тотожних
понять (і явищ) бюрократія і бюрократизм. У роботі визнається
неможливість чіткого розмежування між політикою і адміністрацією,
натомість стверджується необхідність визначення меж політичного у
бюрократичній діяльності. У період трансформаційних змін роль бюрократії
істотно посилюється, проте, не абсолютизується.

У роботі здійснений аналіз еволюції української бюрократії.
Зауважується, що специфіка останньої полягає у поєднанні „східної” та
„західної” моделей бюрократії. В роботі зазначається, що в сучасній
Україні набув свого поширення феномен „партії бюрократії.

Ключові слова: адміністрація, бюрократія, бюрократизм, державна служба,
корупція, номенклатура, політична влада.

АННОТАЦИЯ

Пугач В.Г. Феномен бюрократии в трансформационном обществе. — Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук по
специальности 23.00.02 — политические институты и процессы. — Киевский
национальный университет имени Тараса Шевченко, Киев, 2006.

Диссертация посвящена исследованию феномена бюрократии в
трансформационном обществе. На основе анализа взглядов зарубежных и
отечественных исследователей относительно бюрократической проблематики,
а также опираясь на анализ основных социокультурных концепций развития
человечества, сделан вывод, что появление и развитие бюрократии
обусловлено достижением обществом определенного уровня в своем развитии,
связанного с системными изменениями в политической,
социально-экономической и культурно-информационной сферах. Среди них
особенно выделяются: переход общества к системе наследственных
социальных статусов и сословного разделения, связанный с исполнением
определенных функций в системе общего разделения труда, в результате
чего общество обрело форму ступенчатой пирамиды; интенсификация
производственной деятельности, трансформация информационной системы
(накопление, обработка, сохранение и передача общественного опыта) в
результате появления письменности. Классическая традиция разделения, и
даже определенного противопоставления “восточного” и “западного” путей
социокультурного развития человечества позволила обосновать
гетерогенность бюрократии, которая связана с специфическими различиями в
организации и функционировании системы власти, жизнедеятельности
общества и государства. С целью объективного исследования
бюрократического феномена, преодоления исключительно негативного оттенка
в его оценке представляется важным подчеркнуть различия семантически
близких, но все же не тождественных понятий (и явлений) бюрократия и
бюрократизм.

Характер, целевая направленность и промежуточные результаты
трансформационных изменений, анализируемые в диссертации, дают основания
для признания в качестве основного критерия совершенствования принципов
бюрократической организации наряду с критерием эффективности,
эвдемонического критерия. Последний позволяет оценить деятельность
бюрократии с точки зрения ее возможности квалифицированно аккумулировать
и адекватно выражать в своей деятельности не узко корпоративные, а
общественные интересы в их социально-структурном значении. В диссертации
отмечается, что трансформационные изменения вносят неопределенности,
нестабильности в бюрократическую среду. Длительные перспективы
сокращения, ликвидации, реорганизации рождают атмосферу страха,
усиливают проявления бюрократизма в деятельности чиновников. Вместе с
тем, в трансформационном обществе бюрократия выступает в качестве
комплексного антиэнтропийного механизма.

В работе проведен анализ становления и развития бюрократии в Украине.
Подчеркивая специфику украинской бюрократии, отмечается определенная
преемственность традиций “восточной” и “западной” бюрократических
моделей. При этом преобладание характерных черт той или иной модели
бюрократии зависит от конкретно-исторических условий. В частности, в
периоды существования государственности Украины деятельность бюрократии
корректируется соответственно принципам “западной” бюрократической
модели, в результате потери Украиной своего статуса независимого
государства бюрократия в своей деятельности ориентирована на принципы
“восточной” модели. Отдельный аспект исследования бюрократического
феномена в современном украинском обществе заключается в том, что этап
трансформационных изменений обусловил установление в бюрократической
системе симбиоза либеральных и тоталитарно-авторитарных управленческих
отношений. Существование такого противоречия отражается на качественных
показателях современной украинской бюрократии, а именно: бюрократия,
особенно ее высший уровень, втягивается в политическую борьбу и
политическое противостояние, т чего она должна быть защищена;
сращиваются бюрократия, бизнес, политика. Результатом чего является
неадекватное функциям и предназначению бюрократии расширение рамок ее
полномочий, компетенции и сферы ответственности, что, с одной стороны,
изменяет функционально-ролевые и статусные основы бюрократической
организации, с другой – повышает политическую роль бюрократии. Подобные
качественные изменения в бюрократической организации чреваты, во-первых,
возникновением с последующим усилением корпоративно-кланового характера
власти, во-вторых, преобразованием ее исключительно в инструмент
расширения и усиления влияния государства на все сферы жизнедеятельности
общества. В результате сфера функционирования гражданского общества
существенно ограничивается.

Ключевые слова: администрация, бюрократия, бюрократизм, государственная
служба, коррупция, номенклатура, политическая власть.

SUMMARUY

Pugach V. The phenomenon of Bureaucracy in the transformational society.
— Manuscript.

Thesis for a candidate’s degree in political sciences, specialty
23.00.02 — political institutes and processes. — Taras Shevchenko Kyiv
National University, Kyiv, 2006.

The thesis deals with a research the role of Bureaucracy in the
transformational society. The author adopted the differentiation between
Bureaucracy and bureaucratism to deal with the purpose detailed analysis
of Bureaucracy. Unlike most of the literature on the Bureaucracy, author
do not think, however, that must be distinct delimit between policy and
administration. On the other hand, transformation shifts facing an issue
of principle of mere political into administrative activity. It was
shown, that when a social system undergoes transformation the role a
Bureaucracy plays is important but by no means absolute. The tendencies
described above every reason to expect that Bureaucracy, it will be as a
source of preserving the transformation process, as an important factor
meant to aid and promote this transformation.

The role and place of Bureaucracy in present-day Ukraine were
investigated, it was ascertained that Ukrainian specifics of formation
and development Bureaucracy consists in connected „Eastern” and
„Western” bureaucratic models. Our analysis shows that to understand the
true nature of the ruling process into Ukrainian administrative system
one should consider above all the phenomenon of „party of Bureaucracy”.

Key words: administration, Bureaucracy, bureaucratism, Civil Service,
corruption, nomenklatura, political power.

Похожие записи