Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції 2006 - Реформування органів прокуратури України проблеми і перспективи (книга)

Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції 2006 – Реформування
органів прокуратури України проблеми і перспективи

ЗМІСТ

Олександр МЕДВЕДЬКО

КОМЕНТАРІ ДО ЗАКОНОПРОЕКТУ «ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН І ДОПОВНЕНЬ ДО КОНСТИТУЦІЇ
УКРАЇНИ» СТОСОВНО ПРОКУРАТУРИ

Джеймс ГАМІЛЬТОН

ЗАГАЛЬНА ОЦІНКА ПРОЕКТУ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ ЩОДО СТАТУСУ ПРОКУРАТУРИ

Ганна СУХОЦЬКА

РОЛЬ ПРОКУРАТУРИ У ЗАХИСТІ ПРАВ ЛЮДИНИ МАЄ БУТИ ЧІТКО

РЕГЛАМЕНТОВАНА В ЗАКОНІ П’єр КОРНЮ

КРОК ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ В ПРАВИЛЬНОМУ НАПРЯМІ

Томас МАРКЕРТ

НІ ПОЛІТИЧНОГО ТИСКУ, НІ ПОСАДОВОГО ВТРУЧАННЯ Олександр КОПИЛЕНКО

ПРОКУРАТУРА УКРАЇНИ ПОТРЕБУЄ РЕФОРМУВАННЯ Олександр ШИНАЛЬСЬКИЙ

КОНСТИТУЦІЙНІ ГАРАНТІЇ НЕЗАЛЕЖНОСТІ ПРОКУРАТУРИ – ВАЖЛИВИЙ АСПЕКТ
РЕФОРМУВАННЯ ПРОКУРАТУРИ

Геннадій УДОВЕНКО

ЗАХИСТ ПРАВ ЛЮДИНИ – ОСНОВНЕ ЗАВДАННЯ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ Григорій
СЕРЕДА

РЕФОРМУВАННЯ ПРОКУРАТУРИ В КОНТЕКСТІ МОДЕРНІЗАЦІЇ СУДОВО-

ПРАВОВОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ Олександр ПАСЕНЮК

НЕЗАЛЕЖНА ПРОКУРАТУРА В СКЛАДІ СУДОВОЇ ВЛАДИ Іван ВЕРНИДУБОВ

НАСТАВ ЧАС ВИЗНАЧИТИ МІСЦЕ ПРОКУРАТУРИ В СИСТЕМІ РОЗПОДІЛУ ВЛАДИ

Олександр ЗВЯГІНЦЕВ

МІСЦЕ І РОЛЬ ПРОКУРАТУРИ В ПРАВОВІЙ СИСТЕМІ РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ

Владлен ГОНЧАРЕНКО

КОНЦЕПТУАЛЬНІ ПИТАННЯ СТАТУСУ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ В СИСТЕМІ ОРГАНІВ

Володимир ОСТАПЧУК

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ УДОСКОНАЛЕННЯ СТАТУСУ ПРОКУРОРІВ УКРАЇНИ

Володимир ТИХИЙ

КОНСТИТУЦІЙНЕ ПОДАННЯ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ ТА РЕЗУЛЬТАТИ ЙОГО РОЗГЛЯДУ

Віктор МІКУЛІН

ПРОКУРАТУРА УКРАЇНИ ЯК СКЛАДОВА СИСТЕМИ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ

ВЛАДИ УКРАЇНИ Геннадій МУРАШИН

ДЕЯКІ КОНЦЕПТУАЛЬНІ АСПЕКТИ РЕФОРМУВАННЯ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

Віргініус САБУТІС

ДЕМОКРАТИЧНЕ УПРАВЛІННЯ І НЕЗАЛЕЖНИЙ ПРОКУРОР: ДОСВІД ЛИТВИ

Микола ЯКИМЧУК

ПОРЯДОК ПРИЗНАЧЕННЯ І ЗВІЛЬНЕННЯ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА УКРАЇНИ ЯК
ГАРАНТІЯ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРИНЦИПУ НЕЗАЛЕЖНОСТІ ПРОКУРАТУРИ

Юрій ДЬОМІН

ПРОБЛЕМИ РЕФОРМУВАННЯ ФУНКЦІЙ ПРОКУРАТУРИ

Валентин ДОЛЕЖАН, Юрій ПОЛЯНСЬКИЙ

ПОСИЛЕННЯ ГАРАНТІЙ НЕЗАЛЕЖНОСТІ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ ТА ПРОКУРОРІВ

Валентина НІНДИПОВА

ОКРЕМІ ПИТАННЯ ВИЗНАЧЕННЯ ПРАВОВОГО СТАТУСУ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА
УКРАЇНИ

Олександр ТОЛОЧКО

ПРОКУРАТУРА ЯК НЕЗАЛЕЖНИЙ ОРГАН В СИСТЕМІ СУДОВОЇ ВЛАДИ Віталій КУЦ

ДЕЯКІ АСПЕКТИ ТЕОРЕТИЧНОГО ОБҐРУНТУВАННЯ ДОЦІЛЬНОСТІ ЗМІНИ

КОНСТИТУЦІЙНОГО СТАТУСУ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ Віктор СУХОНОС

ОСНОВНІ ТЕНДЕНЦІЇ ФОРМУВАННЯ СУЧАСНОЇ МОДЕЛІ ПРОКУРАТУРИ В УКРАЇНІ

ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Наталія АХТИРСЬКА

МІСЦЕ І РОЛЬ ПРОКУРАТУРИ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ Ігор
КОЗЬЯКОВ

ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМІ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ

Валерій КУЛАКОВ

МОДЕЛЬ ПРОКУРАТУРИ ЯК КРИТЕРІЙ ВИЗНАЧЕННЯ ЇЇ МІСЦЯ В СИСТЕМІ

ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ Микола ГОШОВСЬКИЙ

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЗАХИСТУ ПРАВ І СВОБОД ЛЮДИНИ ТА
ГРОМАДЯНИНА, ДЕРЖАВНИХ І СУСПІЛЬНИХ ІНТЕРЕСІВ, А ТАКОЖ ПРЕДСТАВНИЦТВО
ЇХНІХ ІНТЕРЕСІВ У СУДІ У ВИПАДКАХ, ВИЗНАЧЕНИХ

ЗАКОНОМ

Петр РАЙМУНДОВ

ИЗМЕНЕНИЯ В УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ СИСТЕМЕ, СВЯЗАННЫЕ С ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
ПРОКУРАТУРЫ РЕСПУБЛИКИ БОЛГАРИЯ ЗА ПЕРИОД с 1990 г. по 2005 г.
(публікується російською мовою)

Валерий ДЬЯКОНУ

ПРОКУРАТУРА МОЛДОВЫ – ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫЙ

ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ (публікується російською мовою)

Олександр МИХАЙЛЕНКО

РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ ПОТРЕБУЄ НАУКОВОГО
ОБҐРУНТУВАННЯ

Геннадій КОЖЕВНІКОВ

ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ОПТИМІЗАЦІЇ ПРОКУРОРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Валентин ПІВНЕНКО

ПРО МОТИВАЦІЮ ПРАВОЗАХИСНОГО ПОТЕНЦІАЛУ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

Юрій МАНТУЛЯК

ТРАНСФОРМАЦІЯ ФУНКЦІЇ НАГЛЯДУ ЗА ЗАКОННІСТЮ У ФУНКЦІЮ ЗАХИСТУ ПРАВ І
СВОБОД ЛЮДИНИ

Наталя МАТВЄЄВА

МІСЦЕ ПРОКУРАТУРИ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ БІЛОРУСІЇ

Микола РУДЕНКО

ПРОБЛЕМИ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРЕДСТАВНИЦЬКОЇ ФУНКЦІЇ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

Петро ДІХТІЄВСЬКИЙ

ОКРЕМІ ПИТАННЯ ВЗАЄМОВІДНОСИН ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ З ІНШИМИ
ОРГАНАМИ ВЛАДИ

Петро ХРЯПІНСЬКИЙ

ЩОДО ПРІОРИТЕТНОСТІ ПРОКУРОРСЬКИХ ФУНКЦІЙ

Ірина ЄВРОПІНА

СУЧАСНЕ БАЧЕННЯ МОДЕЛІ УКРАЇНСЬКОЇ ПРОКУРАТУРИ З ОГЛЯДУ НА МІЖНАРОДНІ
СТАНДАРТИ ПРОКУРОРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Леонід ГРИЦАЄНКО

ОСНОВНІ АСПЕКТИ ЗАСТОСУВАННЯ МІЖНАРОДНИХ СТАНДАРТІВ ПРОКУРОРСЬКОЇ
ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ

Євген НЕВМЕРЖИЦЬКИЙ ПРОКУРАТУРА В СОЦІАЛЬНІЙ ДЕРЖАВІ

Василь ЮРЧИШИН

ОБВИНУВАЧЕННЯ ТА УМИРОТВОРЕННЯ ЗА КРИМІНАЛЬНИМ ПРОЦЕСОМ УКРАЇНИ

Людмила ІЛЬКОВЕЦЬ

ПРОБЛЕМИ ПОВНОВАЖЕНЬ І МІСЦЯ ПРОКУРОРА У КРИМІНАЛЬНОМУ ПРОЦЕСІ УКРАЇНИ

Іван ЖИЛКА

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ ДІЯЛЬНОСТІ ПРОКУРОРА ЩОДО ЗАПОБІГАННЯ
ПОРУШЕННЯМ ЗАКОНОДАВСТВА МИТНИМИ ОРГАНАМИ УКРАЇНИ

Павло КАРКАЧ

ПРОБЛЕМИ СТАТУСУ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА УКРАЇНИ Микола ПОГОРЕЦЬКИЙ

ПОВНОВАЖЕННЯ ПРОКУРОРА ПРИ ЗДІЙСНЕННІ НАГЛЯДУ ЗА ОПЕРАТИВНО-

РОЗШУКОВОЮ ДІЯЛЬНІСТЮ

Сергій ПРИЛУЦЬКИЙ

ВПЛИВ ІСТОРИЧНОГО ДОСВІДУ НА ПРОЦЕС РЕФОРМУВАННЯ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

Олена КОСТЮЧЕНКО

ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ УЧАСТІ ПРОКУРОРА В АПЕЛЯЦІЙНОМУ ПРОВАДЖЕННІ В
КРИМІНАЛЬНИХ СПРАВАХ

Максим ГОВОРУХА

СТАТУС ПРОКУРОРА У ВИКОНАВЧОМУ ПРОВАДЖЕННІ Євген ПОПОВИЧ

ПРОКУРАТУРА УКРАЇНИ – ЄДИНА НЕЗАЛЕЖНА СИСТЕМА ОРГАНІВ СУДОВОЇ ВЛАДИ

Сергій ПОДКОПАЄВ

ПРОБЛЕМИ ДИСЦИПЛІНАРНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ПРОКУРОРІВ Ірина КУЯН

ОКРЕМІ ПИТАННЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ СЛУЖБИ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРИ
УКРАЇНИ

Микола СІРИЙ

ПРО МІСЦЕ ПРОКУРАТУРИ В СИСТЕМІ РОЗПОДІЛУ ВЛАДИ ТА «ДЖЕРЕЛА» ЇЇ

ФУНКЦІЙ Віктор СЕРЕДА

ПРОБЛЕМИ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ПРОКУРОРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Андрій ОРЛЕАН

АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ПИТАННЯ МІЖНАРОДНОГО СПІВРОБІТНИЦТВА З

ВИДАЧІ ПРАВОПОРУШНИКІВ ДЛЯ ПРИТЯГНЕННЯ ДО КРИМІНАЛЬНОЇ

ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ Лариса ХРУСЛОВА

ФУНКЦІЯ КРИМІНАЛЬНОГО ПЕРЕСЛІДУВАННЯ ПРОКУРАТУРИ

ТА НАПРЯМИ ОПТИМІЗАЦІЇ ПРОКУРОРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ У ЇЇ ВИКОНАННІ

Віталій СЕГЕДІН

РОЛЬ ПРОКУРАТУРИ У ЗАСТОСУВАННІ ВІДНОВНИХ ПРОЦЕДУР

У КРИМІНАЛЬНОМУ ПРОЦЕСІ УКРАЇНИ

Анатолій МАКСИМЮК

ШЛЯХИ УДОСКОНАЛЕННЯ ПРОКУРОРСЬКОГО НАГЛЯДУ ЗА ДОДЕРЖАННЯМ

ЗАКОНІВ ОРГАНАМИ, ЯКІ ПРОВОДЯТЬ ОПЕРАТИВНО-РОЗШУКОВУ

ДІЯЛЬНІСТЬ В ІНТЕРЕСАХ КРИМІНАЛЬНОГО СУДОЧИНСТВА Наталя ЛЕНЧЕВСЬКА

КООРДИНАЦІЯ ДІЙ ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ З ТОЧКИ ЗОРУ ЇЇ ВІДПОВІДНОСТІ
МІЖНАРОДНИМ СТАНДАРТАМ ПРОКУРОРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Олександр ГОГУСЬ

ЕФЕКТИВНІСТЬ ДЕРЖАВНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ БЕЗПЕКИ ПРАЦІВНИКІВ ПРОКУРАТУРИ ЯК
ОДНА З ГАРАНТІЙ ЇХ НЕЗАЛЕЖНОСТІ

Гліб РИБАЛКО

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ ДІЯЛЬНОСТІ ПРОКУРАТУРИ ЩОДО ЗАХИСТУ ПРАВ
ТА СВОБОД ЛЮДИНИ І ГРОМАДЯНИНА

Віталій ЦИМБАЛЮК

ДО МІЖНАРОДНИХ СТАНДАРТІВ ІНФОРМАЦІЙНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ
ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ В УМОВАХ ФОРМУВАННЯ ІНФОРМАЦІЙНОГО СУСПІЛЬСТВА

Андрій КАРПУСЬ

ПЕРСПЕКТИВНІ НАПРЯМИ ІНФОРМАТИЗАЦІЇ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ

Петро ДЕНИСЮК

ПОРУШЕННЯ ПРОКУРОРОМ КРИМІНАЛЬНОЇ СПРАВИ ЗА МАТЕРІАЛАМИ ПРОТОКОЛЬНОЇ
ФОРМИ ДІЗНАННЯ

Яна КЛОЧКО

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ УДОСКОНАЛЕННЯ ПРОКУРОРСЬКОГО НАГЛЯДУ ЗА
ЗАКОННІСТЮ РОЗСЛІДУВАННЯ ЗЛОЧИНІВ ПРОТИ ДОВКІЛЛЯ

Юрій ТРАЧ

АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ УЧАСТІ ПРОКУРОРА В СУЧАСНОМУ ЦИВІЛЬНОМУ ПРОЦЕСІ

Олександр МЕДВЕДЬКО,

Генеральний прокурор України

КОМЕНТАРІ ДО ЗАКОНОПРОЕКТУ «ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН І ДОПОВНЕНЬ ДО КОНСТИТУЦІЇ
УКРАЇНИ» СТОСОВНО

ПРОКУРАТУРИ

Перш за все я хотів би відверто та об’єктивно сказати про ті причини та
обставини, які зумовили необхідність проведення цього поважного
зібрання.

Протягом усіх років незалежності України, а особливо останнім часом, не
вщухають дискусії навколо проблем, пов’язаних з прокуратурою, а саме:
щодо її місця у системі державної влади, статусу, функцій та повноважень
і таке інше.

На жаль, нерідко, ці спори мають не конструктивний характер ділової
неупередженої полеміки, а продиктовані політичними та кон’ юнктурними
інтересами.

З боку політиків, науковців, інших фахівців, у засобах масової
інформації висловлюються різні, часто абсолютно протилежні думки щодо
ролі прокуратури у суспільстві та перспектив її подальшого розвитку. При
цьому, цікаво те, що практично всі учасники цих дискусій в обґрунтування
своєї позиції посилаються на міжнародні, зокрема європейські, стандарти
щодо моделі прокуратури в демократичному суспільстві.

У той же час досі комплексного дослідження цієї проблематики не
проводилося, внаслідок чого можна констатувати, що нинішня модель
української прокуратури, в тому числі й стосовно незалежності
прокурорів, суттєво відрізняється від демократичних світових стандартів.

Таким чином, масштаби та гострота полеміки навколо долі прокуратури в
нашій державі дійшли того рівня, коли виникла нагальна потреба у
серйозній, відвертій розмові, де б міжнародні експерти, політики,
науковці, практичні працівники могли висловити і обґрунтувати свої
позиції з

єдиною метою – дійти правильних висновків, наблизитися до об’єктивної
істини стосовно цього важливого та непростого питання.

Я думаю, що цьому сприятиме і «круглий стіл» з питань конституційних
змін щодо статусу прокуратури, який заплановано провести у рамках нашої
науково-практичної конференції.

Тому запрошую всіх до активної та плідної співпраці, а зі свого боку
хотів би висловити деякі міркування щодо проблем і перспектив
реформування прокуратури України, які, передусім, стосуються
концептуальних питань правової регламентації конституційного статусу
прокуратури в Україні. Хочу відразу наголосити, що однією з головних тем
для обговорення на нашому форумі є розроблений фахівцями Генеральної
прокуратури України за участю науковців Академії прокуратури проект змін
до Конституції України в частині, що стосується органів прокуратури,
який було направлено на розгляд Президентові України, Верховній Раді
України, Секретарю Ради національної безпеки і оборони України, міністру
юстиції та Голові національної комісії із зміцнення демократії та
утвердження верховенства права.

Одночасно проект був надісланий до Ради Європи та відомих європейських
фахівців для отримання незалежної оцінки запропонованих змін до
Конституції.

Що ж спонукало нас до здійснення зазначених заходів ?

Причиною цього стало декілька чинників, так би мовити, зовнішнього та
внутрішнього характеру.

З одного боку, необхідність розробки цього законопроекту зумовлена
критикою України відповідними інституціями Ради Європи щодо невиконання
нею зобов’ язання реформувати прокуратуру відповідно до принципів
демократичного суспільства, з іншого – невизначеністю місця і ролі
прокуратури в системі державної влади, відсутністю достатніх гарантій її
незалежності тощо.

З урахуванням цих обставин Указом Президента України від 20

січня 2006 року передбачено підготувати до 1 квітня цього року з

урахуванням висновків Венеціанської комісії та Резолюції ПАРЄ № 1466
проект змін до Конституції України.

Хоча Генеральну прокуратуру України не було залучено до підготовки цього
законопроекту, зазначений Указ Президента став для нас каталізатором для
комплексного вивчення і аналізу всього кола зазначених проблем, чим, як
я вже зазначав, до цього в Україні ніхто предметно не займався.

Нашими фахівцями були ретельно вивчені всі існуючи норми та вимоги щодо
ролі прокуратури у демократичному правовому суспільстві, а також
висновки експертів Ради Європи стосовно попередніх законопроектів про
прокуратуру. Проведено порівняльний аналіз конституційного статусу
прокуратур країн СНД, Балтії, Східної, Центральної та Західної Європи.
Проаналізовано досвід законотворення у цій сфері в інших країнах, і, у
першу чергу, – постсоціалістичних, який знайшов підтримку і схвалення з
боку міжнародних організацій.

Результатом нашої роботи і став проект Закону «Про внесення змін до
Конституції України», головною метою якого є визначення правового
статусу прокуратури, який би повною мірою відповідав міжнародним нормам,
сприяв зняттю застережень експертів Ради Європи і водночас не завдавав
шкоди захисту прав людини, суспільних і державних інтересів.

Як показав час, ми зробили цілком слушно, адже ніякого проекту
конституційних змін від виконавців цього заходу чи взагалі будь-кого ми
досі не побачили.

Так що ж пропонується Генеральною прокуратурою України?

В інтересах громадян, держави та суспільств прокуратура в Україні має
бути незалежним державним органом в системі судової влади, на яку
покладаються важливі функції із захисту прав і законних інтересів людини
та громадянина, інтересів держави і суспільства.

Віднесення прокуратури в Україні до системи судової влади стане

фундаментальним і принциповим кроком на шляху її реформування, який

дозволить забезпечити безсторонність, незалежність та
деполітизацію

діяльності прокуратури та відповідатиме сучасним тенденціям визначення
ролі прокуратури в демократичних країнах, у переважній більшості яких
питання місця прокуратури у структурі державних органів вирішено саме
таким чином.

Шляхом віднесення прокуратури до судової гілки влади пішли не тільки
такі демократичні європейські країни, як Бельгія, Іспанія, Італія,
Нідерланди, Греція, Португалія, Франція, Фінляндія, а й більшість
постсоціалістичних країн, зокрема, Азербайджан, Вірменія, Грузія,
Казахстан, Молдова, Росія, Латвія, Литва, Болгарія, Румунія.

Доцільність такого підходу обумовлюється тим, що функції прокуратури
безпосередньо пов’язані зі здійсненням правосуддя, а професії судді та
прокурора за своїм характером є спорідненими. При цьому аналіз чинних і
запропонованих положень Конституції України дозволяє зробити висновок,
що включення прокуратури до судової системи жодним чином не буде
посягати на незалежність суддів.

Натомість включення прокуратури до виконавчої влади, зокрема до
Міністерства юстиції, в умовах становлення демократії, при
парламентсько-президентській формі правління, за сьогоднішньої
соціально-економічної ситуації в Україні буде не тільки її втручанням в
компетенцію виконавчої влади, проти чого застерігає стаття 12
Рекомендації 19 Комітету Міністрів Ради Європи 2000 року, а й може
призвести до політизації прокуратури, її залежності від парламентської
коаліції депутатських фракцій і певних політичних сил.

Хочу навести міркування з цього приводу пана Вальтера Швіммера -відомого
політичного діяча, багаторічного члена Парламентської Асамблеї Ради
Європи, який у період з 1999 по 2004 рік обіймав посаду Генерального
Секретаря Ради Європи, висловлену ним кілька днів назад у Києві. Пан
Швіммер зазначив, що коли прокуратура знаходиться у судовій владі, як
показує європейський досвід, то навколо статусу прокуратури в
суспільстві немає жодних дискусій, а у тих державах, де прокуратура
належить до

виконавчої влади, дискусії практично не припиняються, в тому числі і в
рідній йому Австрії.

Можна навести і характерний, у цьому сенсі, приклад Фінляндії, де
прокуратура належала до виконавчої влади, але фіни визнали за доцільніше
віднести її до системи судової влади.

Потребують удосконалення гарантії незалежності прокуратури, які в
Україні не можна визнати достатніми. Матеріали слухань, висновки ряду
експертів, в тому числі іноземних, свідчать про те, що в Україні існують
проблеми, пов’ язані із забезпеченням реальної незалежності як
Генерального прокурора України, так і підпорядкованих йому прокурорів.

Прокуратура нерідко ставала заручником у політичному протистоянні
законодавчої та виконавчої гілок державної влади, внаслідок чого
постійна зміна генеральних прокурорів стала майже звичною для
українського суспільства.

Не може гарантувати реальної незалежності прокуратури існуючий порядок
призначення та звільнення Генерального прокурора, відсутність у
законодавстві визначення підстав для висловлення йому недовіри,
обмеження строку повноважень підпорядкованих йому прокурорів тощо.

У цьому аспекті слід розглядати запропоновані законопроектом порядок
призначення та дострокового звільнення Генерального прокурора України,
подовження строку його повноважень, а також конституційне закріплення
вимог, які висуваються до цієї посадової особи.

На мою думку, необхідно скасувати інститут висловлення недовіри
Генеральному прокуророві України з боку парламенту, яка має наслідком
його відставку. У демократичній країні Генеральний прокурор може нести
юридичну відповідальність, а не політичну, якою, по суті, і є
висловлення йому недовіри.

Крім того, існуючий порядок звільнення Генерального прокурора

України надає Верховній Раді переваги порівняно з Президентом, що,
певною

мірою, порушує баланс між різними видами державної влади.

Нинішній строк повноважень Генерального прокурора України у п’ять років
не забезпечує належним чином гарантії його незалежності від політичних
сил і має бути збільшений. Треба розвести цей термін з виборами як
Президента, так і парламенту України, як це зроблено у більшості
демократичних країн світу. І хоча така пропозиція викликає зауваження
Венеціанської комісії, члени якої вважають, що для Генерального
прокурора взагалі не слід установлювати строку повноважень, за сучасних
реалій в Україні така вимога, на нашу думку, є необхідною. Зважаючи на
це, проектом пропонується семирічний термін повноважень Генерального
прокурора з можливістю, по його закінченню, бути знов призначеним на цю
посаду.

З нашої точки зору доцільно надати Президентові України право
затвердження структури Генеральної прокуратури України, що сприятиме
забезпеченню необхідної незалежності відповідних керівників у середині
самої прокуратури.

У поєднанні з віднесенням прокуратури до органів судової влади ці
положення Основного Закону мають сприяти реальному втіленню принципу
незалежності прокуратури.

На жаль, повинен констатувати, що значна частина наших політиків ще не
оцінила належним чином користі для державних та громадських інтересів
статусу по-справжньому незалежного прокурора.

З цієї точки зору яскравим прикладом може слугувати той резонанс з боку
різних політиків (від комуністів до правих) та засобів масової
інформації, який викликало буквально цими днями представлення нашого
проекту громадськості.

Приводом для такого представлення стали візит в Україну з 25 по 27
вересня поточного року колишнього Генерального секретаря Ради Європи
пана Вальтера Швіммера і оголошення ним експертного висновку щодо
розробленого Генеральною прокуратурою України проекту про внесення змін
до Основного Закону.

Незважаючи на те, що пан Швіммер загалом позитивно оцінив цей

законопроект як прогресивний і демократичний, пропозиції прокуратури

деякими політиками абсолютно різних «кольорів» та юристами були піддані
критиці як такі, що спрямовані на виведення Генерального прокурора і
прокуратури в цілому з-під державного та громадського контролю і таке
інше.

І така реакція, коли не розібравшись, глибоко не проаналізувавши те чи
інше питання, робляться поспішні, упереджені висновки, на жаль, є
показовою.

У чому ж справа?

А в тому, що практично всі складові спектру політичних сил у нашій
країні, які б ідеологічні та політичні уподобання вони не мали, ще не
відмовилися від бажання мати свого, керованого прокурора на всіх рівнях
-від Генерального до районного. Характерні, з цього приводу, слова
одного відомого політика: «… генпрокурор стане настільки самостійним,
що буде робити, що йому заманеться, без страху звільнення».

А зараз дозвольте коротко зупинитися на деяких функціях прокуратури в
редакції законопроекту.

Є природною для діяльності прокуратури у всіх демократичних країнах і
повністю відповідає рекомендаціям Комітету Міністрів Ради Європи №19
2000 року та Парламентської Асамблеї Ради Європи №1604 2003 року функція
кримінального переслідування..

Детальна регламентація цієї функції має знайти відображення у

новому Кримінально-процесуальному кодексі України, однак цьому повинне

передувати її закріплення за прокуратурою в Конституції України.

Важливою проблемою, яка потребує вирішення, є здійснення

прокуратурою слідства у кримінальних справах, яке вона відповідно до
пункту

9 перехідних положень Конституції України продовжує виконувати до

сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що

регулюють її функціонування. Уявляється доцільним
зберегти за

прокуратурою цю функцію до сформування такої системи, передбачивши, при

цьому, певний перерозподіл підслідності між прокуратурою та іншими

державними органами і право прокурора прийняти до свого провадження

розслідування будь-якого злочину та визначати у відповідних випадках
підслідність між органами досудового слідства.

Принагідно хочу наголосити: сучасна стратегія Генеральної прокуратури
України щодо її впливу на формування державної правової політики полягає
в тому, щоб якнайменше декларувати свої наміри і якнайбільше втілювати
їх у конкретні справи.

Так і в цьому разі. Нашими фахівцями, як перші реальні кроки у
формуванні системи досудового слідства, підготовлено законопроекти «Про
Державну службу розслідувань України» та «Про внесення змін до статті
112 Кримінально-процесуального кодексу України» щодо зміни підслідності
злочинів проти особи, які направлено керівникам держави, уряду та
парламенту. До речі, останній проект 25 вересня цього року Президент
України вніс на розгляд Верховної Ради в порядку законодавчої
ініціативи.

Вважаю доцільним трансформувати функцію нагляду за додержанням і
застосуванням законів у функцію захисту прав і свобод людини і
громадянина, державних і суспільних інтересів, беручи до уваги наступні
обставини.

Ці повноваження прокуратури, на наш погляд, відповідають демократичним
принципам права та міжнародним стандартам у галузі захисту прав людини,
згідно з якими в арсеналі прокуратури мають бути повноваження,
альтернативні кримінальному переслідуванню

Необхідно враховувати також соціальні аспекти цієї діяльності
прокуратури, яка за умов становлення правової держави виступає як один з
найефективніших інструментів захисту прав людини.

При цьому слід наголосити: прокуратура у цій діяльності ніяким чином не
зазіхає на повноваження суду, при розгляді будь-якого питання останнє
слово залишається саме за ним.

У міжнародно-правових документах, на міжнародних конференціях
генеральних прокурорів, які проводилися останнім часом, неодноразово
зазначалося, що повноваження прокурорів поза кримінальною сферою, за

певних умов, є прийнятними і не суперечать ролі прокуратури у
демократичному суспільстві.

Я охарактеризував основні положення проекту змін до Конституції, які
стосуються прокуратури. Розумію, що навколо кожного питання можна і,
навіть, потрібно дискутувати. Головне – щоб ця дискусія була
конструктивною, корисною, позбавленою будь-якого політичного чи іншого
забарвлення.

Кажу відверто, розробляючи пропозиції щодо зміни конституційного статусу
прокуратури, ми керувалися виключно інтересами суспільства та держави,
принципами верховенства права, може чи не вперше серед вітчизняних
державних органів відмовившись від якихось відомчих інтересів.

У зв’язку з цим прикро чути висловлювання деяких наших опонентів про те,
що внесені пропозиції спрямовані на встановлення безконтрольності за
діяльністю прокуратури та продиктовані якимись кадровими амбіціями.
Навпаки – наша мета встановити чіткі, а головне цивілізовані форми
такого контролю. Не розуміти це, означає не усвідомлювати сутність
правової демократичної держави і місце в ній таких інституцій, як
прокуратура.

Дуже легко промовляти про європейські цінності та стандарти. Але коли,
як у нашому випадку, пропонуються реальні кроки у цьому напрямку,
починаються незрозумілі просторікування. Тому для нас дуже важливо
відповісти на питання: чи ми дійсно намагаємося йти європейським шляхом,
чи то тільки гасла?

Хочу подякувати всім учасникам конференції за участь у нашому заході, а
особливо експертам Венеціанської комісії Ради Європи.

Можливо, у них склалося враження, що їхні зусилля щодо запровадження в
Україні демократичних цінностей, в тому числі й стосовно прокуратури, є,
м’ яко кажучи, безперспективними.

Запевняю, що це не так. Переконаний, що реальним кроком

утвердження демократичних принципів права у нашому суспільстві стане і

наша науково-практична конференція, яка, безумовно, приверне увагу

громадськості й надасть поштовх для плідних дискусій у суспільстві.

Джеймс ГАМІЛЬТОН, експерт Венеціанської комісії Ради Європи

ЗАГАЛЬНА ОЦІНКА ПРОЕКТУ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ ЩОДО СТАТУСУ ПРОКУРАТУРИ

Для мене велика честь і велике довір’ я бути запрошеним на цю

конференцію, де я маю можливість звернутися до такої
кількості

співробітників Генеральної прокуратури України і поважних
членів

українського суспільства, які беруть участь у проведенні реформування

законодавства щодо органів прокуратури.

Я намагатимусь якомога стисліше викласти наші враження і

погляди, які у нас сформувалися щодо цього законопроекту. Перш за все

треба сказати, що він є дуже ефективним, і ми розглядаємо його як

правильний крок на правильному шляху для того, щоб українська
прокуратура

відповідала міжнародним стандартам. Критика законопроекту, принаймні та

критика, яку я висловлював, стосується здебільшого деяких двозначностей
і

сумнівів в тлумаченні значення закону. Зараз я пропоную з’ ясувати саме
ці

складні питання. Ви, звичайно, знаєте попередні висновки Венеціанської

комісії стосовно колишньої і існуючої систем української прокуратури. І
мені

немає потреби про них згадувати. Тому я зупинюся на тому, що зараз

пропонується. Перша пропозиція: визначити статус прокуратури як
незалежну

систему в судовій гілці влади. Я можу висловити свою власну позицію, щоб

ви зрозуміли, як я ставлюсь до цієї проблеми. До речі, у моїй
країні,

прокуратура, яку я очолюю, є частиною виконавчої гілки влади. Але вона
не

підпорядкована міністерству юстиції і уряду. За своїм статусом
прокуратура

незалежна, хоча і є частиною виконавчої влади. Насправді ми маємо більше

спільного з системою, яка існує в інших демократичних країнах,
де

прокуратура є частиною судової влади. У формулюванні ваших коментарів,

які ви надіслали до Ради Європи, ви підкреслили і наголосили на
проблемі

незалежності, що я, безперечно, підтримую. Я також погоджуюся з

коментарями пана Швіммера та інших експертів, які також написали свої
висновки. Мушу сказати, що не всі члени Венеціанської комісії поділяють
мої погляди, деякі з моїх колег надають перевагу тій моделі, де
прокуратура підпорядкована міністерству юстиції. Це були гострі дебати.
Але немає жодних перешкод для визнання прокуратури частиною судової
влади. І в своїх коментарях я це чітко висловив. Це є
загальноєвропейська модель, про що пан Генеральний прокурор України
зазначив раніше. Є приклади держав, де прокуратура є частиною судової
влади, яка організована за ієрархічною структурою. Більш звичайною
моделлю є така, коли окремі прокурори виносять свої незалежні рішення як
і незалежні судді. Є країни, які мають ієрархічну систему прокуратури,
наприклад, Нідерланди.

Тому немає причин, чому вам не слід рухатися в цьому напрямі. Але є одне
важливе застереження, яке я мушу зробити, пов’язане з параграфом 10
Рекомендацій 2019 Ради Європи. Це майже єдиний чіткий текст, де
викладаються європейські стандарти послідовно і зрозуміло, які повинні
стосуватися всіх прокуратур незалежно від того, підпорядковані вони
виконавчій або судовій владі. Параграф 10 Рекомендацій говорить про те,
що всі прокурори мають право вимагати, щоб інструкції, які вони
отримують для виконання, надавалися в письмовому вигляді, для
забезпечення транспарентності розв’ язання конфлікту у випадку, коли
вони вважають, що такі вказівки чи накази не є законними або суперечать
їх сумлінню.

Наявність такої процедури обов’язкова. Вона забезпечує об’єктивність

заміни такого прокурора у справі. Тобто позиція окремого прокурора в

ієрархічній системі забезпечує його незалежність і запобігає втручанню
при

прийнятті ним рішень. З цього приводу можу додати, і це було відмічено в

моєму письмовому висновку, що дуже важливо надати гарантії строку

повноважень прокурора, щоб його не могли звільняти або переміщати

безпідставно. Причинами відставки прокурора без його бажання можуть бути

лише його некомпетентність, або протизаконні дії.

Окреме застереження, яке я висловив, стосується обов’язковості

розмежування функцій прокурорів і суддів. Прокурори ні в якому разі не

можуть виконувати судових функцій. Це питання теж чітко викладене у
Рекомендаціях 2019.

Ви можете поставити питання, чому ми так критично ставимося до намагання
зберегти (за прокуратурою) функцію нагляду в традиційному сенсі слова.
Ви наголошуєте у своїх коментарях, що пишаєтеся історією прокуратури в
Україні і це зрозуміло. Але ми вважаємо, що збереження цієї функції є
проблематичним, тому що вона підриває значення суду, ставлячи його у
підпорядковане положення. Ось чому сучасна європейська тенденція вважає
ці повноваження не прийнятними.

Окреме питання, яке розглядається під час реформування прокуратури, –
нагляд за дотриманням прав і свобод громадянина. Тут є потреба в певних
роз’ясненнях, тому що складається враження, ніби прокурор наділяється
правом прийняття рішень у цій сфері. Це недопустимо. Рішення у справі,
про порушення прав і свобод людини може прийняти лише суд. Прокурор лише
ініціює процес з цього приводу.

Загальний погляд Венеціанської комісії з цього приводу такий: функція
захисту прав громадян може надаватися прокурору як додаткова до права
окремої особи виступати в суді і не повинна підміняти це право окремої
особи.

Наступне питання стосується загального нагляду за дотриманням законів.
Ми вітаємо пропозицію скасування існуючих загальнонаглядових повноважень
прокурора. Ми вважаємо це важливим кроком у демократичному напрямку.
Проте деякі питання залишаються, і дуже важливим є отримання чіткої
відповіді на них. Прокурор, повторюю, не приймає рішення, і не має
повноваження впливати на його прийняття. Останнє слово залишається за
суддею. Але з тексту проекту можна зрозуміти, що така можливість
відкрита з посиланням на те, що прокурор представляє інтереси громадян.
У зв’ язку з чим виникає занепокоєння щодо можливості втручання в судову
функцію або функцію інших органів держави. Якщо це положення залишиться
у тексті, то треба чітко зазначити, які саме «інші функції» малися на
увазі, бо в цьому випадку ми даємо карт-бланш законодавцю при прийнятті
закону з наданням таких функцій прокурору.

Що стосується збільшення строку, на який призначається Генеральний
прокурор, то вітаю це і не маю нічого проти. У моїй країні я призначаюсь
не довічно, а до віку 65 років. Багато людей вважають, що це положення
не є дуже слушним. Бо це означає, що Генеральний прокурор залишається на
своїй посаді дуже великий строк. Мій попередник був Генеральним
прокурором в Ірландії майже 25 років. Єдиний напрям, де, я думаю,
існують складнощі, це фіксований період повноважень з можливістю
поновлення на посаді на другий термін. В цій ситуації прокурор може
приймати популістські рішення, аби завойовувати схильність високих
урядових установ, Парламенту або окремих представників влади.

У мене є питання щодо обов’язкового для претендента на посаду
Генерального прокурора 15-річного стажу в органах прокуратури, тому що в
багатьох інших юрисдикціях такої практики не існує. Таке рішення
виключає юристів-вчених, суддів, інших представників правоохоронних
органів, тобто звужує діапазон можливих кандидатур, з числа яких можна
призначати Генерального прокурора. Поставлю знак питання і стосовно
вимоги, щоб людина , яка претендує на цю посаду, проживала в країні
протягом останніх 10 років постійно. Навіщо це? А якщо людина за
кордоном викладала в університеті, навчалася чи працювала протягом
деякого часу? Тобто розірваний строк проживання в Україні має об’єктивні
причини, і мені здається, що це не дуже добра ідея – виключати таких
людей з числа претендентів на пост Генпрокурора. Стосовно процедури
призначення Генерального прокурора: те, що він має призначатися
Президентом за згодою Парламенту вважаю абсолютно нормальним положенням.
Як додаток я запропонував би складати список претендентів, які є
придатними для цієї посади на розгляд Президенту і Парламенту. Це
подібно тим процедурам, які існують в моїй країні, де уряд займається
призначенням, але до цього проводяться консультації з технічним органом
щодо кандидатур на посаду того ж головного прокурора.

Це може бути корисним для забезпечення призначення на цю посаду не з
політичних міркувань, а з урахуванням професійної компетенції
претендентів.

Ви порушуєте питання процедури звільнення Генерального прокурора. Тут,
думаю, було б краще, якби Конституція чітко зазначала, що Генпрокурора
не можна звільнити за будь-що, окрім хибної поведінки. Коли ви говорите
про незалежність Генерального прокурора, ви не повинні залишати поза
увагою і незалежність інших прокурорів, яких також можуть звільнити без
належних гарантій або без дотримання належних процедур.

Щодо пропозиції щорічного звіту Генерального прокурора, то я її схвалюю.
Керівник органів прокуратури повинен звітувати щорічно, і це не обмежує
його незалежності. Незалежність не означає, що він не повинен бути
підзвітним.

Взагалі, як на мене, напрямок і акцент цієї реформи є вірним і добрим,
тому слід її підтримувати. А питання, на яких я акцентував увагу, лише
потребують подальшого роз’ яснення, подальшої роботи, доопрацювання. Але
загалом наші позиції співпадають, завдяки чому, реформування органів
прокуратури в Україні пройде згідно з європейськими стандартами.

Ганна СУХОЦЬКА,

експерт Венеціанської комісії Ради Європи

РОЛЬ ПРОКУРАТУРИ У ЗАХИСТІ ПРАВ ЛЮДИНИ МАЄ БУТИ ЧІТКО РЕГЛАМЕНТОВАНА В
ЗАКОНІ

Користуючись цією нагодою і повертаючись до слів пана Пасенюка, я б
хотіла сказати за польською системою прокуратура є частиною виконавчої
гілки влади, але ми провели реформу саме на початку періоду
трансформації в 1989 році і шукали таку систему, яка буде найкращою для
того, щоб покінчити з колишньою системою радянської прокуратури.

Ми намагалися віднайти, реорганізувати систему прокуратури, щоб вона
будувалася абсолютно на новому фундаменті. Але в той же час це була наша
історична традиція, тому що до другої світової війни прокурор в Польщі
був одночасно і міністром юстиції. Ми повернулися до цієї моделі і
вирішили, що прокуратура не повинна мати окремого місця в Конституції,
тому що прокурор, повторюю, є міністром юстиції. Але ви знаєте, які
гострі дискусії йдуть в Польщі з цього приводу. Тому зараз ми також
шукаємо, як вирішити цю проблему з прокуратурою, шукаємо також нові
гарантії під час підготовки нової Конституції. І я хотіла б сказати,
наскільки складно створити нову прокуратуру, маючи такий тягар минулого.
Кожна з країн шукає свій власний шлях, звичайно в рамках європейських
демократичних стандартів.

Стосовно української прокуратури, то, як сказав пан Гамільтон, піти тим
шляхом, який існує в деяких європейських країнах, коли вона є частиною
виконавчої влади і де міністр юстиції і Генеральний прокурор одна й та
сама особа. Це найбільш популярне рішення в деяких європейських країнах,
але не є догмою.

Аналізуючи проект змін до української Конституції, ясно, що Україна
хотіла би створити незалежну прокуратуру, яка б була пов’язана з судовою
владою. Якщо ми будемо брати до уваги, що в Конституцію ми зможемо
внести таке загальне рішення, то законі «Про прокуратуру» це

повинно дуже чітко бути виписано, щоб детально визначити стосунки між
прокурорами та суддями, щоб розмежувати їх повноваження.

Я не хотіла би повторювати всі коментарі, які зробив пан Гамільтон, або
пан Швіммер, бо, сподіваюсь, що при підготовці нового законопроекту щодо
прокуратури вони будуть враховані. Зупинюсь на проблемі незалежності
прокурорів. Тут ми пам’ятати про те, що прокурори завжди підпорядковані
суду і тому незалежність прокурора є щось іншим, ніж незалежність судді.
Це дуже делікатне питання, яке повинно дуже конкретно і дуже докладно
обговорено. Я думаю, що після всіх багатьох дискусій в процесі
підготовки нового закону нарешті ми дійшли спільних висновків,
констатуючи той факт, що нові пропозиції, нові зміни до Конституції дуже
важливий крок у напрямку до демократичного рішення. Хотіла б, до речі,
сказати, що ми підготували наші коментарі абсолютно незалежно один від
одного. Я, наприклад, автор пропозицій, що стосуються повноважень
прокурорів представляти громадян в суді.

На мою думку, представництво повинно бути обмеженим представництвом
прокуратури у тих справах, де превалюють громадські інтереси і не має
конфлікту з фундаментальними правами і свободами окремої особи. Бо це
право окремої особи визначати – чи їм потрібна така державна допомога у
відстоюванні своїх прав. Слід бути обережними у цій сфері, бо за
попередньої системи прокурор був занадто задіяний у цих процесах. Ми
повинні чітко виписати, яка роль прокуратури у сфері захисту прав
людини, бо загальний захист прав людини не є сферою діяльності
прокуратури. Натомість у проекті внесення змін до Конституції сказано,
що прокуратура наділяється функцією «нагляду за додержанням законів
органами та установами при виконанні судових рішень». На мій погляд,
дане формулювання розширило функції прокуратури при виконанні рішень у
різних справах, не лише кримінальних, як це було у Конституції 1996
року.

Що стосується подовження до 7 років строку повноважень

Генерального прокурора, я з цим повністю погоджуюсь. Це повністю буде

відповідати демократичним і європейським стандартам.

Отже, на закінчення хотіла висловити сподівання, що майбутні
доопрацьовані проекти змін до Конституції і закону «Про прокуратуру»
нарешті будуть прийняті Верховною Радою України, після чого процес
реформування органів прокуратури вступить у свою завершальну фазу.

П’єр КОРНЮ,

експерт Венеціанської комісії Ради Європи

КРОК ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ В ПРАВИЛЬНОМУ НАПРЯМІ

Я намагатимусь не повторювати того, що вже казали мої колеги і інші
доповідачі. Не буду також переказувати все, що я написав в своєму
висновку, бо ви маєте його серед інших документів, які стосуються нашого
обговорення.

Моя особиста думка, як і більшості учасників конференції, полягає в
тому, що в цілому пропозиції щодо реформування органів прокуратури через
внесення змін до Конституції України і нового Закону «Про прокуратуру» є
важливим кроком в правильному напрямі. Але все ще існують деякі
проблеми, які необхідно вирішити, все ще існують питання, які слід
поставити і отримати на них відповіді. Я працюю в Швейцарії, не щодня
буваю в Україні, я не знаю вашої системи, як ви працюєте. Перший момент
-це визначення місця прокуратури за конституційними нормами.

Відповідно до законопроекту прокуратура має бути незалежною системою
органів судової влади. В Швейцарії, наприклад, кантональна організація
держави і кожен кантон обирає для себе свій прийнятливий шлях вирішення
цього питання. В деяких кантонах прокуратура є частиною виконавчої гілки
влади, і прокурори призначаються урядом, в інших кантонах вони
обираються парламентом і мають такий же статус як судді, в інших
частинах вони призначаються навіть народом, що на мою думку, є найгіршою
системою, яку тільки можна уявити. Це я кажу для того, щоб підкреслити,
що кожна країна повинна знайти свій шлях для того, щоб зробити систему
прокуратури діючою і ефективною. Але в рамках пропозиції щодо віднесення
української прокуратури до судової гілки влади необхідно чітко розуміти,
підходити, що судді і прокурори мають різні ролі, зокрема основна
різниця полягає в тому, що остаточне рішення завжди

залишається за судом, а не за прокурором. Тому дуже важливо чітко
з’ясувати роль і позицію прокуратури на конституційному рівні, а не на
рівні закону.

Друге, що я хотів би розглянути – це функції прокуратури. Ми були
одностайними у внесенні пропозиції щодо скорочення загального нагляду за
додержанням законів. Це дуже важливий крок у цьому напрямку.

Але у нас було враження, можливо і хибне, що в тексті проекту містяться
певні залишки цього наглядового контролю з боку прокуратури. Це було
зазначено моїми колегами, і я утримаюсь від подальших коментарів
стосовно цього. У мене одне питання : чи повинна роль прокуратури
обмежуватися кримінальними процесом без залучення до цивільних і
адміністративних справ? До речі, пропозиція Парламентської Асамблеї Ради
Європи від 2003 року обмежує цю функцію прокуратури кримінальним
процесом. Хоча, наприклад, в Італії втручання прокуратури в цивільні
справи є нормальним. Але не повинно бути нагляду з боку прокуратури над
рішенням суддів, останнє слово повинно залишатися за суддями.

Що стосується захисту прав людини. Я повністю погоджуюся, що це є
важливою частиною у роботі прокурора. Якщо ви прочитаєте Рекомендації
Ree (2000) 19, які стосуються ролі прокуратури в системі кримінального
судочинства, то зрозумієте, що проблема не в тому, чи повинні прокурори
захищати права людини, а в тому, як далеко вони повинні заходити в
цьому, і яким чином вони повинні здійснювати цю функцію. І тут я
підтримую представників Ради Європи в тому, що не повинно бути втручання
прокуратури, коли окрема особа, яка є стороною в судовому процесі не
просить цього втручання з боку прокурора, а має свого адвоката.

Наступний пункт – організація роботи прокуратури. На мою думку, це
нормально, що Генеральний прокурор немає повноваження одноособово
вирішувати і затверджувати структуру, кількість персоналу апарату тощо.
Тобто загальна організація прокуратури повинна теж відображатися у
законі.

І наостаннє: стосовно обов’ язкових вимог до кандидатури на

посаду Генерального прокурора. Я не дуже сприймаю запропоновану в

проекті закону норму, згідно якої претендент повинен мати 15 років
прокурорського стажу. Звичайно, ви повинні мати досвідчених людей і не
можна цю посаду довірити випускнику ВНЗ. Я про інше – можливо, хтось був
прокурором роками, а потім, наприклад, працював в Європейському суді в
Страсбурзі. Тож його відрядження за кордон перешкоджає зайняти високий
пост зразу по двох статтях – не вистачає прокурорського стажу і
переривається 10-річний термін проживання в Україні. Я не бачу причини,
чому це повинно застосовуватися. Людина може бути дипломатом, може бути
викладачем, скажімо, десь в університеті за кордоном і разом з цим мати
певну кваліфікацію, щоб обіймати посаду Генерального прокурора.

Кілька слів на завершення. Як і мої колеги, повністю усвідомлюємо, що є
певні критерії, які нам невідомі, можливо, є політична реальність в
Україні, яку ми проігнорували, чи ще дуже тісні зв’язки з минулим, які,
звичайно, складно розірвати в один момент, але народження і обговорення
цього проекту – це вже велика перемога і великий аванс на майбутнє. Я
дуже позитивно ставлюся до цієї реформи, проведення якої наблизить вашу
країну до європейських стандартів, щоб нарешті Україна була в Європі не
тільки територіально.

Томас МАРКЕРТ,

заступник Секретаря Венеціанської комісії

Ради Європи

НІ ПОЛІТИЧНОГО ТИСКУ, НІ ПОСАДОВОГО ВТРУЧАННЯ

Дискусія, що відбулася протягом конференції, виявилася надзвичайно
цікавою для міжнародних експертів Ради Європи і хотілося б подякувати
Академії прокуратури України та Генеральній прокуратурі України за
запрошення на цю конференцію. Завдяки її проведенню міжнародні експерти
отримали краще уявлення про ситуацію з реформуванням органів прокуратури
України та мотиви, якими керуються при формулюванні відповідних
законодавчих пропозицій.

Міжнародні експерти підтримують проект Закону України «Про внесення змін
до Конституції України», вважаючи його правильним кроком, хоча інколи
визнають за доцільне йти ще далі у процесі реформування органів
прокуратури України.

Конференція є для міжнародних експертів Ради Європи не лише науковим
форумом, але й частиною співпраці європейських структур з Генеральною
прокуратурою України під час надання висновків, порад і рекомендацій
щодо законопроекту, який стосується зміни Конституції України щодо
реформування прокуратури.

Зараз відбувається лише перший етап внесення відповідних змін до
Конституції України, після їх прийняття вони мають бути реалізовані у
новому Законі України «Про прокуратуру» та ряді інших законодавчих
актів. Експертами Венеціанської комісії в ході конференції та під час
обговорення вказаного вище законопроекту в апараті Генеральної
прокуратури України внесені відповідні пропозиції, а наступного тижня
Венеціанська комісія у присутності Генерального прокурора України О.І.
Медведька подасть офіційний висновок щодо передбачуваних поправок до
Конституції України, які потім будуть використані Верховною Радою
України.

Експерти Венеціанської комісії вважають, що пропоновані поправки до
Конституції України зроблять можливим звільнення Генеральної прокуратури
України від політичного тиску, краще виконання своїх посадових
обов’язків прокурорськими працівниками, керуючись виключно законами,
гарантуватимуть необхідний захист прокуратури від будь-якого суто
політичного або посадового втручання у процес виконання своїх
повноважень.

Олександр КОПИЛЕНКО,

директор Інституту законодавства Верховної Ради України, доктор
юридичних наук, професор

ПРОКУРАТУРА УКРАЇНИ ПОТРЕБУЄ РЕФОРМУВАННЯ

Після того, як нинішній статус Генеральної прокуратури було збережено
після прийняття Конституції України, останні 10 років точаться суперечки
щодо шляхів реформування цього вкрай важливого для нас інституту. Хоча
проект, який висунуто на обговорення і який став предметом експертизи
Венеціанської комісії – це лише ідея Генеральної прокуратури. Ми мусимо
розуміти, що це лише ініціативний проект, який потім необхідно
затвердити відповідними процедурами і актами, що визначає шлях
будь-якого законопроекту. Але проблеми реформування правоохоронних
органів, зокрема, прокуратури так чи інакше торкаються кожного з нас,
тому вимагають широкої національної дискусії. На цьому наголошує і
керівництво Верховної Ради України, пропонуючи провести широкі
громадські слухання, за участю, звичайно, і представників прокуратури.
Всі ми, повторюю, зацікавлені в тому, щоб в Україні був створений
насамперед дієвий механізм захисту прав і свобод людини. Поки що ми про
це лише багато говоримо, а проблема залишається не розв’язаною. Можна
також багато говорити про різні моделі функціонування цих органів в
інших країнах. Можна говорити про національну традицію, особливо, про
нетривалий досвід функціонування прокуратури у складі судів за часів
першої та другої Української Народної Республіки. Але ця проблема
залишається відкритою, оскільки практичного досвіду реалізації цієї
моделі немає. Є лише ідея і пам’ ять, з якою ми зараз приступаємо до
пошуку оптимальних шляхів реформування прокуратури.

Ясно, що проблема розвитку прокуратури у складі судової влади,

може вирішуватися лише в тих рамках, в яких зараз є незалежною і

демократичною сама система судової влади.

Всі ми добре знаємо, що є проблема стандартизації, умовно кажучи,

статусу прокуратури відповідно до численних рекомендацій Ради Європи.
Це,

безумовно, дуже позитивний процес і він стосується не тільки цієї сфери,

зокрема, наш Інститут законодавства активно співпрацює з експертами Ради

Європи, аналізуючи і готуючи різні законопроекти. Єдине, про що я завжди

згадую в подібних ситуаціях, що так чи інакше прищеплення нам поваги до

європейських стандартів, поваги до прав і свобод людини
мусить

супроводжуватися реальними кроками у напрямі утвердження цієї поваги.

Самостійної уваги заслуговує такий елемент проблеми, як відносин між

Верховною Радою і прокуратурою, хоча ясно, що відносини мусять

базуватися тільки на законі і тільки в рамках закону. Тим не менше, ми

можемо згадати відомий приклад, коли тривалий процес прихованого

обмеження повноважень і прерогативи Верховної Ради
рішеннями

Конституційного суду, коли за рахунок тлумачення норм Конституції

Верховна Рада практично втратила будь-який зв’ язок з прокуратурою і

органами внутрішніх справ. Вже стало практикою не відповідати на запити,

на звернення депутатів Верховної Ради. Зокрема було
тлумачення

Конституційного суду, за яким жодні звернення з Верховної Ради до

правоохоронних органів не могли стосуватися ходу слідства і інших
подібних

ситуацій. Але в цьому не було нічого нового, оскільки подібні норми в
нашій

країні існують ще, починаючи з 60-х років. Проте широка, піар-компанія

призвела до того, що цілком законні вимоги ставали проблематичними або

взагалі ігнорувалися. Все це потребує уваги, ретельного вивчення і

врахування в процесі реформування прокуратури. У всякому разі я хотів би

завершити свій виступ конкретним прикладом. Так чи інакше, всі ми живемо
в

досить в суперечливому і небезпечному середовищі, так чи інакше
виникають

ситуації, що змушують нас мати справу в тому числі з правоохоронними і

органами. Яскравий приклад. У відомому на всю Україну будинку

письменників, де жила вся українська літературна еліта, стали незаконно
будувати сауну і мансарду. І єдиний орган, який припинив це свавілля,
була міська прокуратура. Тому побажаємо успіхів на цьому шляху
реформування і захисту наших законних прав і свобод.

Олександр ШИНАЛЬСЬКИЙ,

заступник Генерального прокурора України, президент Української
асоціації прокурорів, кандидат юридичних наук

КОНСТИТУЦІЙНІ ГАРАНТІЇ НЕЗАЛЕЖНОСТІ ПРОКУРАТУРИ -ВАЖЛИВИЙ АСПЕКТ
РЕФОРМУВАННЯ ПРОКУРАТУРИ

Перш за все від імені Української асоціації прокурорів та від себе
особисто дозвольте подякувати за запрошення до участі в роботі
конференції та обговоренні тем, які є надважливими для майбутнього
органів прокуратури незалежної України.

Мій сьогоднішній виступ буде присвячений одному з фундаментальних
принципів діяльності органів прокуратури у будь-якій цивілізованій
державі, без реального забезпечення якого неможливо очікувати від
прокурора чесного та відданого служіння людині і закону.

Дуже хотілося б, щоб ця зустріч мала ефект, а висловлені слова не
лишилися простим звуком. Я акцентую сьогодні на цьому увагу тому, що ця
конференція має статус науково-практичної. Хотілося б, щоб вона стала
практично-науковою, тому що практики вже не просять про допомогу
науковців, а в своїй більшості покірно чекають, що, врешті-решт,
залишиться від інституту прокуратури в Україні. Схоже на те, що,
можливо, тільки назва та й ту окремі «знавці юриспруденції» запропонують
змінити як спадок тоталітарного режиму.

Сьогодні ми розглядаємо питання про те, що за Конституцією повинен

робити прокурор, як він повинен це робити. Вказане питання, безумовно,
дуже

важливе. Однак, хочу звернути увагу і на не менш важливе питання.
Можливо,

я наведу не зовсім вдале порівняння, але, коли людина летить у космос,
то їй

дають завдання – вийти на орбіту, залишити космічний корабель і
встановити

сонячну батарею. Далі космонавту в подробицях розповідають, як це
зробити.

А головне при цьому, що його зобов’ язують надіти скафандр, оскільки без

захисту, без забезпечення його нормальної життєдіяльності неможливий ані
політ на орбіту, ані виконання постановленого завдання. Це зрозуміло
всім і навіть не дискутується. Дискутується мабуть тільки питання, як
зробити цей скафандр міцнішим, аби космонавт думав лише про те, як краще
виконати завдання і не переймався власною безпекою.

Дуже багато юристів і не юристів, теоретиків і практиків мають свої
погляди щодо того, чим повинні займатися прокурори. Багато фахівців має
пропозиції щодо того, як виконувати функції прокуратури. Але, мабуть,
тільки самі прокурори думають про скафандр, тобто про те, що дасть їм
можливість виконувати покладені на них завдання без будь-якого впливу
ззовні. А дійсно! Чим і як убезпечити прокурорів від тиску, а подекуди і
погроз з боку влади, політиків та інших бажаючих ними покерувати. Я
свідомо не згадав серед вказаної категорії керуючих таку окрему групу,
як злочинці, тому що боротьба із злочинністю – це війна і тут зазнати
моральної чи фізичної шкоди боляче, але почесно. А бути викинутим з
роботи з волі чиновника або політичної сили – це принизливо.

Природно, мова піде про принцип незалежності прокурора під час

здійснення ним наданих законом повноважень та підкорення його виключно

закону. Саме незалежності, а не безвідповідальності чи
безкарності.

Незалежності конкретної процесуальної особи – прокурора, а не
незалежності

органів прокуратури від будь-якої гілки влади. Саме конкретна людина,

конкретний прокурор, уповноважений державою на виконання конкретних

конституційних функцій, і саме від захисту цієї особи від будь-якого
впливу

залежить якість і об’єм реального забезпечення цих функцій. Останнім
часом я

присвятив цій темі багато роздумів та цілу низку публікацій у засобах
масової

інформації. Відгуки з приводу моєї точки зору звісно бувають різні, але
як її

прихильники, так і її опоненти сходяться в одному – чинна редакція

Конституції України потребує змін з метою чіткого
закріплення на

конституційному рівні принципу незалежності прокурора при здійсненні ним

своїх повноважень та його практичної реалізації. І дійсно, чи можна
визнати

правильним те, що розділ VII чинної редакції Основного Закону держави,
який

присвячений прокуратурі, жодним чином не згадує про незалежність
прокурора, підкорення його виключно закону та не встановлює дієвих
гарантій практичного забезпечення цього принципу? На мій погляд – ні в
якому разі.

Відсутність чітко окреслених Конституцією меж незалежності та
конституційних гарантій її забезпечення вже сьогодні приносить свої
згубні плоди. Зокрема, звільнення Генерального прокурора з посади без
зазначення правових підстав такого рішення перетворюється в країні на
усталену практику. «Завдячуючи» саме цьому жоден з прокурорів, які
призначаються сьогодні на посаду, включаючи Генерального прокурора
України, навіть не сподіваються пропрацювати на посаді хоч би один
конституційний чи визначений Законом України «Про прокуратуру» термін.
Кожен з них знає, що звільнити його з посади для керівництва держави чи
прокуратури справа декількох годин. Звідси і відсутність самостійності
та принциповості при прийнятті рішень, постійне озирання на керівника,
готовність іти на компроміс навіть на шкоду правам громадян і інтересам
держави. Сьогодні тиснути на прокурора з метою прийняття ним незаконного
рішення немає ніякої необхідності. Набагато простіше звільнити
принципового та призначити на посаду керованого.

Вважаю, що конституційні гарантії незалежності прокурора в новій
редакції відповідного розділу Конституції України повинні створити
систему захисту, яка має забезпечувати вирішення наступних завдань:

захист прокурорів від незаконного стороннього впливу (органів влади,
управління, комерційних структур тощо), в першу чергу від незаконного
дострокового звільнення Генерального прокурора України;

захист прокурорів від незаконного впливу на прийняття рішень в самій
прокурорській системі, тобто з боку так званих вищестоящих прокурорів, в
тому числі від незаконних дисциплінарних переслідувань та дострокових
звільнень прокурорів;

– забезпечення прокурорам матеріально-технічної та

фінансової незалежності.

Оскільки мій виступ обмежений регламентом, я зупинюсь тільки на захисті
прокурора від зовнішнього впливу. Одним з перших кроків у цьому напрямі,
на мій погляд, має стати конституційне закріплення виключного переліку
підстав дострокового звільнення Генерального прокурора України та інших
прокурорів з займаної посади.

Не маю сумніву в необхідності терміново нівелювати вплив політичних
процесів на діяльність Генерального прокурора України, бо ми все частіше
чуємо думки окремих діячів про доцільність існування можливості
звільнення Генерального прокурора України з політичних міркувань. Для
мене є безперечним той факт, що інститут висловлення недовіри з боку
Верховної Ради Генеральному прокурору України, яка тягне за собою його
відставку, закріплений у статті 122 Конституції України, не тільки не
сприяє реалізації принципу незалежності прокурора, але й робить його
повністю залежним від політичних сил, які утворюють навіть ситуативну
парламентську більшість. Саме так, мабуть, прибічники існування цього
інституту в нинішньому вигляді уявляють собі незалежність прокурора – не
служиш пануючій політичній силі – отримуй недовіру і прямуй на біржу
праці. І це не просто слова. Я наведу лише декілька прикладів впливу на
Генерального прокурора України з боку народних депутатів попереднього
скликання на представників влади, які стосуються тільки кадрових питань.

Лист міністра закордонних справ на ім’я Генерального прокурора України
(цитую) – «під час моєї робочої поїздки на Сумщину мав зустріч з
громадськістю та мешканцями міста Лебедина. Новопризначений голова
Лебединської районної державної адміністрації і мешканці міста звертали
мою увагу на те, що досі керівники правоохоронних органів Лебедина, в
тому числі місцевої прокуратури, очолюються людьми старої команди, які
скомпрометували себе в часи революції. У зв’язку з цим просив би Вас
дати доручення доповісти про цю ситуацію». Якщо б на цьому листі не
стояла дата

2005 рік, а наприклад 1920, можна було б сміливо писати посаду «Народний
комісар» і ставити відповідне прізвище.

Лист Голови обласної державної адміністрації (цитата) – «обласна
адміністрація просить Вас призначити (прізвище, ім’я та по батькові
конкретної особи) на посаду заступника прокурора області».

З депутатських листів: «Прошу Вас посприяти призначенню (прізвище, ім’
я, та по батькові конкретної особи) на посаду прокурором Кіцманського
району Чернівецької області», «враховуючи викладене, прошу Вас
розглянути кандидатуру (прізвище, ім’ я та батькові конкретної особи) на
посаду слідчого прокуратури області».

Деякі листи більш жорсткі у своїх вимогах: «Отримав відповідь, в якій
йдеться про те, що Генеральна прокуратура заперечень не має. Мені
відомо, що прокуратура Чернігівської області також проти цього не має
заперечень. Але з якихось інших причин питання по суті мого
депутатського звернення не вирішене. Прошу ще раз його розглянути та
вирішити позитивно».

Звертаються не тільки щодо призначень, але і заохочень. Наприклад:
«Враховуючи те, що (прізвище, ім’я та по батькові конкретної особи)
тривалий час працював у Верховній Раді і зараз надає юридично-правову
допомогу фракції, прошу присвоїти в порядку заохочення позачерговий
класний чин».

До речі, мова йшла про присвоєння позачергового класного чину і в
законному порядку це можливо було б зробити лише через 3 роки. Я
підкреслюю, що це приклади звернень лише з кадрових питань і тільки
письмові. Але у прокуратури згідно Конституції є п’ ять функцій та ще й
перехідна функція слідства. А окрім листів є ще такі форми спілкування,
як телефонна розмова чи особистий прийом. Не важко підрахувати скільки
разів може прийняти законне рішення Генеральний прокурор України за
зверненнями представників влади і політиків, щоб знайшлося 226 бажаючих
висловити йому недовіру.

Один з видатних російських мовознавців Сергій Іванович Ожегов у

своєму словнику дає таке визначення недовіри (мова оригіналу):
«недоверие –

сомнение в правдивости, подозрительность…» Таким чином, очевидним є
те,

що відставка Генерального прокурора України на підставі недовіри
Верховної Ради України – це ніщо інше, як притягнення Генерального
прокурора до найжорстокішого виду дисциплінарної відповідальності –
звільнення з посади – на підставі лише підозри, лише сумнівів 226 осіб,
які є народними депутатами України. І найнеприємніше те, що окремі
вельми серйозні юристи переконують суспільство в тому, що цей правовий
нонсенс є так званою «політико-правовою відповідальністю»!

Але ж ми, шановні колеги, як ніхто інший розуміємо, що ані підозра, ані
сумнів не є підставами для притягнення до будь-якого виду
відповідальності. Жоден нормативний акт не передбачає можливості
притягнення до відповідальності за підозрою або сумнівом, а
Кримінально-процесуальний кодекс, наприклад, прямо зазначає, що
недоведена підозра та неусунутий сумнів тлумачиться на користь
підозрюваного чи обвинуваченого. Навіть прибиральницю з Генеральної
прокуратури не можна звільнити без доведення її вини у відповідному
проступку, а Генерального прокурора за чинною Конституцією – без
проблем. Впевнений, що така ситуація є цілком ненормальною і аж ніяк не
працює на користь держави.

Тож якщо і доцільно зберегти це положення в Конституції України, то
вважаю вкрай необхідним виписати чіткі підстави відставки Генерального
прокурора України рішенням Верховної Ради України та передбачити, що
вона вважається затвердженою, якщо за таке рішення проголосувала
конституційна більшість народних депутатів, оскільки мова йде про
припинення конституційного терміну повноважень Генерального прокурора
України. З тих же міркувань вважаю за доцільне і згоду на призначення
Генерального прокурора України надавати саме конституційною більшістю
парламентарів, бо мова йде про поширення дії конституційного терміну
повноважень на конкретну фізичну особу, яка призначається Генеральним
прокурором України.

Було б дуже прикро, якщо у присутніх шановних колег склалось враження
про те, що я є прибічником ідеї створити з Генерального прокурора

України особу виключно недоторкану, озброїти Генерального прокурора

індульгенцією від усіх земних гріхів. Безперечно, Конституція має
містити досить широкий спектр підстав дострокового звільнення прокурора
з посади, я навіть жодним чином не заперечую проти того, що існуючий на
сьогодні перелік підстав, згаданих в Законі Україні «Про прокуратуру» є
занадто стислим і не «озброює» Президента України і Верховну Раду
України достатнім ефективним арсеналом впливу на якість реалізації
органами прокуратури України конституційних функцій. Але ми категорично
виступаємо за те, щоб виключний перелік таких підстав був закріплений
конституційно, щоб ці підстави не допускали довільного трактування, щоб
конституційний термін повноважень Генерального прокурора припинявся в
порядку, який відповідав би високому конституційному статусу цієї
посади. Ми за те, щоб і Президент України і Верховна Рада України мали
можливість швидко та ефективно усунути з посади Генерального прокурора,
який забув про виконання службових обов’ язків або вчинив злочин тощо.
Але ми ніколи не погодимося з правомірністю звільнення Генерального
прокурора України на підставі самого тільки бажання це зробити, у кого і
коли б таке бажання не з’ явилося. Про можливі мотиви таких бажань я вже
говорив раніше.

В своєму виступі я не зупинявся на теоретичних аспектах проблеми
незалежності прокурорів, оскільки практика і життя вимагають негайного
вирішення цих проблем. В прокуратуру приходять нові молоді люди, у яких
вже з самого початку розвивається психологія підневільного,
підпорядкованого слуги влади, слуги вищестоящого прокурора, слуги
грошей.

Тому на закінчення хочу висловити впевненість в тому, що громадянам
України вкрай потрібен дійсно незалежний, принциповий та непідкупний
прокурор, здатний своєчасно та якісно захистити їх порушене право. Разом
з цією впевненістю висловлю і надію на те, що такий прокурор стане
потрібним і Верховній Раді і Кабінету Міністрів, від розуміння і
підтримки яких залежить вирішення окреслених мною у виступі проблем.

Геннадій УДОВЕНКО,

народний депутат України

ЗАХИСТ ПРАВ ЛЮДИНИ – ОСНОВНЕ ЗАВДАННЯ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

Хочу нагадати, що минуло вже 11 років з моменту вступу України до Ради
Європи. Є певні досягнення в демократичному розвитку нашої країни – ми
підписали Європейську Конвенцію з питань прав людини, відмінили смертну
кару, підписали Європейську Конвенцію про громадянство, Конвенцію ООН
про незастосування тортур і нелюдського поводження з людьми…

І те, що сьогодні ми обговорюємо роль прокуратури в подальшому розвитку
нашої держави, також говорить про рух уперед. Я займаюся в Верховної
Раді України питаннями, пов’язаними із захистом прав людини. Мій
багаторічний досвід роботи в цій сфері дає право говорити і відстоювати
свою думку про те, що ми сьогодні не повинні знищувати ту систему, яка
склалася в нашій незалежній державі, зокрема систему захисту прав
людини. Не можна зводити захист прав людини лише до діяльності
омбудсмена. Це дуже обмежений підхід. Потім омбудсмен є уповноваженим
Верховною Ради з питань прав людини, а нам потрібний загальнодержавний,
відповідно до нашої Конституції, захист прав і основних свобод людини.
Ви всі знаєте, (кожний в міру своїх повноважень), що існують десятки,
сотні, тисячі звернень від громадян про порушення їхніх елементарних
прав. Причому, люди вимагають розслідування і покарання винних. А хто
цим буде займатися? Ми не повинні віддавати це на відкуп тільки
громадським організаціям.

Нещодавно я звернувся до Генерального прокурора України з листом, в
якому зазначив, що помаранчева революція докорінно вплинула на
менталітет нашого народу. Люди нарешті почали підніматися з колін. Вони
почали вірити в те, що влада та чиновники обернуться обличчям до

пересічних громадян і нарешті будуть вирішувати їх проблеми. Але цього
не сталося. Все, як було за часів тоталітарного режиму, так і
залишилося. За вісім років свого головування в Комітеті Верховної Ради з
питань прав людини мені довелося розглядати тисячі скарг і звернень від
звичайних людей, величезна кількість яких була викликана черствістю,
байдужістю, зневажливим ставленням до людини, особливо на місцевому
рівні. Внаслідок цього ми втрачаємо довіру людей не тільки до
бюрократичного апарату, а й до держави в цілому. Під час інаугурації
новообраний Президент України Віктор Ющенко з гордістю говорив про те,
що якщо б референдум про незалежність України відбувався на час
інаугурації, то за незалежність проголосувало б більше 60% громадян
України. Дійсно, це так. Оскільки кількість прихильників незалежної
України постійно збільшувалася в останні роки в порівнянні з попередніми
. Але в мене виникло питання, а де ж поділися 32% прихильників
незалежності України після Референдуму 21 грудня 1991 року, на якому на
користь незалежності проголосувало майже 92% населення України.

Думаю, що люди, яких ми втратили, зневірилися у самій ідеї незалежності
України через недолугі дії влади, байдуже ставлення до їхніх потреб,
особливо в сфері захисту прав людини. Який вихід з цього становища?
Судова система, яка згідно з Конституцією повинна захищати права людини,
фактично паралізована і стоїть осторонь від потреб звичайного
громадянина. За цих умов, на мою думку, потрібно значно підвищити роль
прокуратури в розгляді скарг громадян. Можливо, було б доцільно створити
в Генеральній прокуратурі спеціальну групу, скажімо, швидкого реагування
на скарги. особливо в резонансних справах громадян України. Можливі інші
варіанти, але за будь-яких обставин саме Генеральна прокуратура повинна
стати беззастережним захисником прав людини».

На жаль, не всі експерти Ради Європи, зокрема Венеціанської комісії,
підтримують це положення, бо в проекті, запропонованому Генеральною
прокуратурою, ми говоримо про захист прав людини під час судового
засідання, на якому розглядаються порушення конституційних прав
громадян. Можливо, слід погодитися з пропозицією пана Гамільтона і
замість

слово «нагляд» поставити «захист всіх прав і свобод». Але за будь-яких
обставин саме прокуратура повинна бути реальним інструментом захисту
прав людини в нашій державі.

І останнє. У Верховній Раді зараз внесена пропозиція В. Стретовича, в
якій він пропонує скасувати рішення Верховної Ради про прийняття в
першому читанні змін до Закону «Про прокуратуру України», який був
схвалений Верховною Радою ще в 2003 році. Він пропонує утворити робочу
групу для підготовки нового проекту Закону «Про прокуратуру України». І
тому сьогоднішні пропозиції Генеральної прокуратури до Закону про
внесення змін до Конституції України на часі, і дуже актуальні. Але я
просив би підтримати Положення про необхідність захисту прав і основних
свобод громадянина саме Генеральною прокуратурою України.

Григорій СЕРЕДА,

ректор Академії прокуратури України, державний радник юстиції 2 класу,
кандидат юридичних наук, доцент

РЕФОРМУВАННЯ ПРОКУРАТУРИ В КОНТЕКСТІ МОДЕРНІЗАЦІЇ СУДОВО-ПРАВОВОЇ
СИСТЕМИ УКРАЇНИ

На виконання зобов’ язань України, взятих при вступі до Ради Європи в
частині реформування прокуратури та перетворення її в орган, який
відповідатиме європейським стандартам, Генеральною прокуратурою України
разом з Академією прокуратури було розроблено Проект Закону України «Про
внесення змін до Конституції України», в якому пропонується змінити
конституційний статус прокуратури України, визнавши її незалежним
органом у системі судової влади. Таким шляхом пішли як більшість
постсоціалістичних країн (Азербайджан, Вірменія, Грузія, Латвія, Литва,
Болгарія, Росія, Румунія та ін.), так і країни з розвиненим
демократичним устроєм (Бельгія, Італія, Греція, Іспанія, Нідерланди,
Португалія, Франція, Фінляндія та ін.). Європейський досвід показує, що
коли прокуратура знаходиться в системі судової влади, її статус у
суспільстві більш стабільний, а діяльність більш прозора і незалежна. В
державах, де прокуратура належить до виконавчої влади, спостерігається
тенденція до перманентного вдосконалення статусу прокурорів,
забезпечення їх незалежності від впливу уряду. Причому деякі держави
йдуть на кардинальні зміни статусу прокуратури. Так, у 1997 році в
Фінляндії було проведено реформу, внаслідок якої прокуратуру виведено із
системи Міністерства юстиції та започатковано її діяльність як
самостійного органу в системі судової влади.

У міжнародних документах у сфері прокурорської діяльності, зокрема
Рекомендації Я (2000) 19 «Про роль прокуратури в системі кримінального
судочинства», передбачається існування різних моделей прокуратури. Якщо
прокуратура входить до складу уряду або залежить від уряду, то мають
бути виконані застереження п. 13 цієї Рекомендації. В тому випадку,
коли

прокуратура не входить до урядових структур і є частиною судової влади,
п. 14 Рекомендації вказує на законодавче закріплення характеру і меж
незалежності прокуратури.

Визначення статусу прокуратури як незалежного органу в системі судової
влади має беззаперечні переваги перед існуючою думкою про віднесення
прокуратури до складу Міністерства юстиції України. Ці переваги
полягають, зокрема, у такому. По-перше, це деполітизація прокуратури.
Натомість у випадку включення прокуратури до системи органів
Міністерства юстиції її функціонування залежатиме від Верховної Ради,
міцності парламентської коаліції, а це створюватиме реальну загрозу
частих змін прокурорів усіх рівнів. Не виключеною є можливість
спрямування діяльності прокуратури проти опозиційних сил.

По-друге, підвищення статусу прокурорів. У соціальному аспекті
підвищенню незалежності прокурорських працівників сприятиме встановлення
рівня заробітної плати у відсотковому відношенні до заробітної плати
суддів відповідного рівня, наприклад, як це існує нині у Російській
Федерації.

Водночас, якщо прокуратура буде віднесена до виконавчої влади,
відбудеться зниження її соціально-економічного забезпечення з огляду на
зрівняння прокурорського статусу зі статусом державних службовців у
сфері управління. За такого підходу законодавче проголошення
незалежності прокурорів може залишитися декларативним, адже
правосвідомість посадовців органів виконавчої влади ґрунтується на таких
засадах, як підпорядкованість і втручання у діяльність підпорядкованого
суб’єкта. Завжди варто пам’ятати: прокурор як процесуальна фігура має
відповідні процесуальні повноваження, а тому гарантувати незалежність
задля їх належної реалізації вкрай необхідно.

Із підвищенням статусу прокурорів безпосередньо пов’язана стабільність

у системі прокуратури. Подальше зближення правового статусу суддів і

прокурорів, наприклад, у вирішенні питань про
дисциплінарну

відповідальність колегіальними органами, зменшить вірогідність прийняття

необ’ єктивних рішень у кадрових питаннях, а відтак, зменшить і
плинність

кадрів.

По-третє, можливо підвищити професійний рівень прокурорських кадрів
шляхом прирівняня вимог стосовно особи, яка претендує на заняття посади
в органах прокуратури, до суддівських. Причому за такого підходу
прокурорських працівників як фахівців високого рівня, які знають судовий
процес, можливо розглядати як кандидатів для поповнення суддівського
корпусу. Про це свідчить досвід низки зарубіжних країн.

Далі. Належність прокуратури до системи судової влади є логічною та
правильною і з точки зору українського законодавства. Функції
прокуратури безпосередньо пов’язані зі здійсненням судочинства.
Організаційно «споріднює» суди і прокуратуру діяльність Вищої ради
юстиції, яка вже на сьогодні є компетентною в питаннях дисциплінарної
відповідальності стосовно як суддів, так і прокурорів.

У п. 17 Висновку Венеціанської комісії на Проект Закону України «Про
внесення змін до Конституції України» міститься застереження експертів
про те, якщо прокуратура буде частиною судової влади, необхідно
встановити чітку відмінність між прокурорами та суддями. При цьому
робиться посилання на Рекомендацію Я (2000) 19 про роль прокуратури в
системі кримінального судочинства, де закріплюються вимоги вжиття
відповідних заходів, щоб процесуальну роль прокурорів було встановлено
законом так, аби не могло бути сумнівів щодо незалежності та
безсторонності суддів. Зокрема, держави повинні гарантувати, що особа не
може одночасно обіймати посаду прокурора і судді.

На таке застереження зазначимо: є очевидним та ніким не піддається
сумніву факт недопустимості втручання прокурорів у виключну компетенцію
судів та суддів. В Україні сьогодні як на конституційному рівні, так і
на рівні законодавчому відповідні гарантії існують. Згідно зі ст. 1
Закону України «Про статус суддів» носіями судової влади є професійні
судді, та, у визначених законом випадках, представники народу, які
здійснюють правосуддя (а правосуддя як вид діяльності відповідно до ст.
124 Конституції України здійснюється винятково судами. Делегування
функцій судів, а також

привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не
допускаються).

Зрозуміло, що прокурори не можуть здійснювати правосуддя та посягати на
виключну суддівську компетенцію. Закріплення функцій на конституційному
рівні дає змогу однозначно визначати межі компетенції та не допускати
втручання прокуратури у діяльність судів, тим самим забезпечуючи
незалежність суддів. Навпаки, прокурорська діяльність сама є об’єктом
судового контролю, адже очевидним є той факт, що прокурор – це сторона в
процесі, тому дискусії з приводу функціонального ототожнення прокуратури
і суду позбавлені будь-якого сенсу. Прокурори і судді в організаційному
аспекті можуть мати схожий статус, проте, незважаючи на це, вони не
тотожні і не може бути жодних невизначеностей у цьому питанні.

На завершення зазначимо: за своєю суттю прокуратура має стати незалежним
органом у системі судової влади. Прокурорська діяльність повинна бути
спрямованою на функціональне забезпечення судової діяльності. Можливість
розглядати схожість статусу прокурорів і суддів в організаційному
аспекті є допустимою та прийнятною, про що зазначається у міжнародних
документах і підтверджується досвідом європейських країн. За такого
визначення конституційного статусу прокуратури посилиться її
незалежність і підвищиться стабільність у суспільстві.

Олександр ПАСЕНЮК,

голова Вищого адміністративного суду України

НЕЗАЛЕЖНА ПРОКУРАТУРА В СКЛАДІ СУДОВОЇ ВЛАДИ

Актуальність сьогоднішньої зустрічі як і теми, запропонованої на
обговорення, продиктована часом. Органи прокуратури, становище яких
впродовж багатьох десятиліть було фундаментальним і стабільним, в
останні роки зазнали багатьох невиправданих нападок і критики, а в
багатьох випадках це носило не просто необ’ єктивний і невиправданий
характер, а було зумовлено амбіціями і бажанням можновладців та деяких
політиків посилити власний впив за рахунок послабленням прокуратури.
Такі прояви безумовно слід розцінювати не лише як сигнал до загрози
посилення корупції та беззаконня в нашій державі, а й до послаблення
демократії в Україні взагалі. Викликає занепокоєння також заклики до
надмірного радикального реформування прокуратури. Безумовно, стрімкість
змін суспільно-політичних відносин не дозволяє владним інституціям –
будь то суд чи прокуратура -залишатися незмінними впродовж тривалого
часу. Ми не можемо дозволити собі жити вчорашнім днем. Проте, формуючи
нову модель прокуратури або вдосконалюючи існуючу, ми повинні керуватися
не лише міжнародними стандартами щодо ролі і місця прокуратури в
демократичному суспільстві, а й зважати на наші історичні традиції,
реальний стан державного економічного та суспільного розвитку України.
Ми не повинні допустити, щоб внаслідок непродуманих реформувань
прокуратура перетворилася в кволий безініціативний кишеньковий орган.

В силу певних протистоянь між виконавчою і законодавчою владами модель
незалежної прокуратури у складі судової гілки влади, на мій погляд, є
найбільш прийнятною. Тим паче, що функції прокуратури безпосередньо
пов’язані зі здійсненням судочинства. Характерно, що переважна більшість
постсоціалістичних країн пішла саме таким шляхом і з урахуванням
практичних реалій. Нещодавно у Фінляндії в період останньої

реформи прокуратуру вилучено з виконавчої гілки влади та включено до
судової. Для багатьох присутніх в залі не є новиною, що сьогодні Польща
перебуває в пошуку більш досконалої моделі прокуратури, яка сьогодні
входить до міністерства юстиції. Те, що досі на конституційному рівні не
було визначено місце органів прокуратури в системі державних органів
влади, скидається не лише на законодавчу прогалину, а й
науково-теоретичний вакуум.

Як відомо, фахівцями Генеральної прокуратури України розроблено
законопроект про внесення змін до Конституції України, метою якого є
необхідність закріплення конституційного статусу прокуратури України
відповідно до міжнародних принципів і стандартів. При цьому розробники
намагались максимально врахувати історичні традиції, реальний стан
державного та суспільного розвитку нашої держави. Ключовою новелою цього
законопроекту є віднесення прокуратури до судової гілки влади. З огляду
на наведені мною підстави можна підтримати законопроект як безумовно
прогресивний і єдино правильний за умов, що слалися на даний момент.

Визнанням професіоналізму авторів законопроекту є позитивний

висновок експертів Ради Європи, які зазначили, що запропоновані зміни до

основного закону є істотним поступом на шляху зміцнення демократії та

подальшої розбудови і посилення незалежності органів прокуратури. Проте

для створення належного правового підґрунтя, для визначення принципів і

меж субординації між органами прокуратури та судами, необхідно на

законодавчому рівні визначити оптимальний баланс їх взаємовідносин. Про
це

відзначали у своїх висновках експерти Ради Європи, про це зазначав у
своєму

виступі пан Гамільтон. Як представник судової влади я схвально
сприймаю

спробу розробників законопроекту розширити межі контролю прокуратури за

виконанням судових рішень. Якщо в чинній редакції Конституції України
від

1996 року контроль прокуратури за виконанням судових рішень обмежений

кримінальними справами, то в запропонованому проекті межі діяльності

прокурорів на цьому напрямі відсутні взагалі. Безумовно, якщо така норма

закону отримає право на життя, то судова влада отримає потужного
впливового союзника, за допомогою якого ми нарешті зможемо реально
розв’язати або ж мінімізувати невиконання судових рішень. Сподіваюсь, що
працюючи в одній системі, ми зможемо об’єднати наші зусилля для захисту
прав, свобод та інтересів наших співвітчизників і спрямувати їх на більш
ефективне забезпечення верховенства права в Україні.

Іван ВЕРНИДУБОВ,

народний депутат України

НАСТАВ ЧАС ВИЗНАЧИТИ МІСЦЕ ПРОКУРАТУРИ В СИСТЕМІ РОЗПОДІЛУ ВЛАДИ

Нагадаю, що у системі прокуратури я обіймав усі посади, окрім посади
Генпрокурора, і досконало знаю проблеми, які стосуються цих органів.
Нині я депутат Верховної Ради і, сподіваюсь, теж знаю нюанси офіційної і
кулуарної діяльності народних депутатів. Тому виступ заступника
Генерального прокурора України Олександра Шинальського доповню одним
суттєвим реченням – далеко не всім депутатам притаманні такі звернення
до Генпрокуратури про призначення і заохочення працівників прокуратури.

Ми сьогодні в черговий раз обговорюємо роль і місце прокуратури в
державі, дискутуємо, до якої гілки влади її віднести. В радянський
період, тобто до 1991 року, ми з цього приводу майже не сперечалися. Все
здавалося зрозумілим, і те, що ми робили, і те, як ми це робили. Тому
переважна більшість прокурорів все ж таки залишається прихильниками
принципу незалежності прокурорів від будь-яких влад, тобто окремою
четвертою владою. В ході цих диспутів деякий час можна було якось
балансувати, можна було якось теоретизувати з цього приводу, та
все-таки, напевне, час приходить визначитися, в якій з систем влад
прокуратура могла б ці свої змінені функції виконувати найбільш
ефективно і результативно.

У свідомості прокурорів ці зміни, відбуваються важко і болісно . Тут,
напевно, багато суб’єктивного. Я пам’ятаю, яку реакцію у 1990 році
викликала моя стаття в журналі «Радянське право» під назвою «Ким
сьогодні є прокурор у суді?». Я там зазначав, що на вершині піраміди,
безумовно, повинен бути суд, що прокурор не може і далі виконувати
двоєдину функцію і нагляду за законністю діяльності суду, і стороною в
процесі. Висновок, що прокурор повинен бути в процесі тільки стороною,
викликала в керівництві Генпрокуратури дуже бурхливу реакцію. Мені було
прямо сказано: « Ти або пиши, що ти робиш в своєму районі, (а я тоді був
прокурором Жовтневого району міста Києва), або зовсім нічого не пиши».
Пройшов час, і зараз прокурор як сторона в процесі сприймається всіма
однозначно – це правильно і демократично. Так, до речі, робиться у
всьому світі. Навряд щоб сьогодні у когось з присутніх виникав сумнів у
тому, що майбутнє прокуратури як державної інституції все-таки пов’
язано тільки з кримінальним переслідуванням виключно.

Якщо ми й говоритимемо про захист прав і свобод громадян, то матимемо на
увазі лише кримінальну юрисдикцію, а не цивільну чи адміністративну.
Відзначаючи це, розуміючи це, ми все ж намагаємося відтягти на деякий
час «розлучення» з функцією нагляду за виконанням законів, захистом прав
і свобод громадян, цивільними і адміністративними засобами.

А що являє собою функція загального нагляду навіть в тому вигляді, в
якому вона є. Якщо в порівнянні з тотальним наглядом радянської системи,
коли головними показниками для нас було несвоєчасне розвантаження
вагонів підприємствами, випуск неякісної продукції, боротьба з
приписками і тому подібне, то варто все-таки ж відзначити, що ми зробили
величезний прогресивний крок. Мабуть, молоді спеціалісти прокуратури
України про це навіть не знають. І якраз з цієї точки зору треба
прискіпливіше подивитись, а що ж собою являють сьогодні так звані рештки
загальнонаглядової функції? І ми зробимо висновок, що по суті ніяких
наглядових дій прокурор уже не виконує. Є лише дії з попередньої
перевірки даних про можливе вчинення кримінальних правопорушень. Тобто і
права, і обов’ язки прокурорів де-факто зводяться до ролі захисту прав і
інтересів держави і громадян. У мене виникає запитання, а чи можна на
цій стадії розвитку нашого суспільства і демократії відмовитися від
захисту прав і свобод громадян? Хоча, правда, звучить це, скоріше, як
лозунг. Може, треба цю функцію сформулювати по-іншому, щоб уникнути
прокурорського свавілля при її реалізації.

Але головним питанням, на сьогодні лишається питання, де бути
прокуратурі? Вважаю, що Генеральний прокурор України в своїй доповіді
дуже переконливо говорив про ті негативи для прокуратури і для
суспільства в цілому, які можливі при переході прокуратури до виконавчої
гілки влади. Додам до цього одне – якщо дійсно прокуратура буде у
виконавчій системі влади саме в Україні, то це спричинить ще запеклішу
коаліційну торгівлю, якій фракції – комуністам, соціалістам, регіонам чи
комусь ще – віддати цей «впливовий» портфель. А посада Генпрокурора
попаде в цей кошик як будь-який міністерський, причому посади
заступників також. В майбутньому це створить дуже великі кадрові
проблеми.

І про функції. Що б ми не говорили, а прокурорська діяльність – це
кримінальне переслідування, це обвинувачення. Тобто функції прокуратури
за своєю суттю дуже близькі до функцій правосуддя. Тому без проблем
можна відносити прокуратуру до судової гілки влади. На папері це зробити
дуже легко. А насправді виникає багато питань. Одне з них – призначення
Генерального прокурора. Процедура наступна – Президент України пропонує
кандидатуру, Парламент голосує. А якщо прокуратура у системі судової
гілки влади? То де слово голови Верховного суду України, скажімо, чи
якогось судового колегіального органу? Незрозуміло багато й інших
питань. Мені дуже сподобалися сьогодні слова зарубіжного експерта пана
Гамільтона про те, що ми довели судову систему до такої незалежності, що
навіть ніхто у відомчій структурі, бачачи, що якесь рішення, ухвала чи
вирок явно незаконні, ми не можемо вже щось зробити. Пан Гамільтон каже,
що нічого страшного немає, щоб прокуратура вносила якісь прокурорські
документи, скажімо, подання. Важливо, щоб останнє слово було за судом.
Та ми і не хочемо бути над судом. Але ж такі повноваження
взаємоконтрольні, повинні бути у взаємовідносинах. А так – останнє слово
за судом, і тільки за судом. І до чого прийшли? Ця незалежність, і
пожиттєве обіймання посади суддів довели до того, що дійсно, у судовій
владі – криза. Без реального реформування судової влади, без
реформування органів прокуратури, без такого гармонійного кроку ми
нічого не зробимо.

Олександр ЗВЯГІНЦЕВ,

заступник Генерального прокурора Російської Федерації

МІСЦЕ І РОЛЬ ПРОКУРАТУРИ В ПРАВОВІЙ СИСТЕМІ РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ

Перш за все хочу подякувати організаторам конференції, і особисто
Генеральному прокурору Олександру Медведьку і ректору Академії
прокуратури України Григорію Середі за запрошення і можливість виступити
на цьому науковому форумі, де обговорюється проблеми реформування
органів прокуратури України. Мені це зробити особливо приємно, бо я в
Києві прожив 38 років, з яких 17 – пропрацював у прокуратурі України,
коли прокуратури України і Росії були частиною єдиної системи –
прокуратури Радянського Союзу. І хоча наша діяльність будувалася на
однакових нормах і принципах, тим не менше після проголошення у колишніх
республіках СНД незалежності, гадаю, що ні одна країна в світі немає
морального права нав’ язувати свої стандарти і втручатися в процес
реформування правових інститутів інших держав, навіть якщо вони гарні
сусіди. Поділитися досвідом – це інша справа. На даний час Україна і
Росія є членами Ради Європи не лише тому, що ми є невід’ ємною частиною
Європи, а тому що наші країни зробили свій кінцевий вибір на користь
побудови демократичного громадянського суспільства, сконцентрувавши
зусилля на модернізації соціальної основи і створенні дієвої системи
захисту прав громадян і інтересів держави

У тісній взаємодії з Радою Європи створено механізми розвитку
російського законодавства і розпочато побудову загальноєвропейського
правового суспільства. Особлива роль у цьому належить прокурорам. У
даний час функції і повноваження прокурорів різні, але всі європейські
прокурори єдині в одному: вони є слугами закону і забезпечують
законність у державі. І в багатьох державах по результатам нашої роботи
судять про роботу з незаконністю і стабільністю у суспільстві. У 2006
році Комітет міністрів Ради

Європи рекомендував членам Ради Європи будувати свою практику в системі
кримінального правосуддя і забезпечення гарантії і безпеки при виконанні
своїх обов’язків у стосунках прокуратури із законодавчою та виконавчою
владами. В цій рекомендації сказано прямо, що при виконанні своїх
обов’язків прокурори повинні поважати і захищати права громадян, як це
сказано в Конвенції захисту прав людини. І це положення є домінантним. І
зараз це наш досвід роботи з зарубіжними партнерами. Ніде у світі, в
тому числі у Європі, не існує якоїсь єдиної, стандартної схеми, яка
дефінує завдання і повноваження прокуратури. Щомісяця я літаю в різні
країни світу і вивчаю цей досвід, спілкуючись зі своїми колегами. Тільки
з лордом Олсмідом в Генеральній прокуратурі Великобританії ми
зустрічалися чотири рази. А два місяці тому тривалий час я спілкувався з
лордом канцлером, який є прообразом міністра юстиції, прообразом, тому
що у Великобританії нема міністерства юстиції До речі, лорд канцлер теж
сумнівається в тому, що він сьогодні займається реформуванням
англійської системи. Сказати, що англійська система прийнятна для Англії
– це, мабуть, так. Але для нас – ні. Зокрема, виборча влада превалює над
іншою владою. Хочу навести приклад про суд над Піночетом, коли
врешті-решт було заблоковано рішення суду. В Англії, наприклад, питання
про екстрадицію вирішує міністр внутрішніх справ. Його рішення кінцеве і
на підлягає обговоренню. Тобто жоден громадянин, жодна державна установа
не може оскаржити рішення міністра внутрішніх справ. Є багато інших
прикладів, до речі, позитивних, на яких ми могли би вчитися. Але ми не
маємо права відриватися від тих реалій, які існують у нас, і відносно
прокуратури та її функцій також.

Про законослухняність в Росії. Ми живемо не за законами, а за звичаями,
хоча в наших законах все чітко виписано. Наприклад, права громадян. Але
ж які права вони мають? Протягом 3 років я керував Петербуржським
федеральним округом у Петербурзі, там більша кількість злочинів, ніж в
Україні. Туди входять Татарстан, Мордовія, Комі, Пермяцький округ, тобто
17 суб’ єктів федерації. Вони наприймали різних законів, які не
узгоджувалися між собою, приводили до локальних конфліктів між
громадянами, і між державними інститутами суб’єктів федерації.

Я розумію бельгійців і швейцарців, англійців і американців – вони не
жили в нашій країні, вони не існували в наших умовах. Тому досить
зрозуміло, чому вони такі принципові апологети своєї доктрини і своїх
ідей. Ми в Росії намагаємося робити зміни, відмовляючись від минулої
системи традиційних відносин, правових цінностей і інституцій. Тому
сьогодні можна констатувати, що країна змінила все. І тепер потрібно
докласти величезних зусиль, щоб диктатура закону стала реальністю.
Прокуратура, яка була пристосована протягом багатьох століть,
(наступного року ми відзначаємо 250 років), до певних перетворювати цю
систему в одній країні за принципами іншої, мабуть, невиправдано.

До речі, в липні в Москві зібралися майже всі європейські прокурори і
обговорювали головну тему – захист прав особи. Це масштабне

обговорення ще раз підтвердило різнорідність функцій і статусу
прокуратури в кожній окремій державі. Учасники конференції дійшли
одностайного висновку про продовження роботи по реалізації рекомендацій
Ради Європи і модернізації існуючих документів.

Я хотів декілька слів сказати про взаємодію органів прокуратури з іншими
органами влади. Щорічно в Росії реєструється близько 3 мільйонів
злочинів. Серед цієї кількості 120-150 тисяч – розслідують працівники
прокуратури. І тут у протиріччя потрапляють функції слідства та нагляду.
Раз прокуратура займається наглядом, то її слідство не може бути
об’єктивними. З такою логікою ми можемо дійти до абсурду. Зокрема,
обвинувачувати суд в необ’ єктивності. Сьогодні суд арештовує людей у
Росії, це не значить, що він не має права судити.

Щорічно в Москву з країн СНД приїжджають до 10 мільйонів так званих
заробітчан. Є окремі порушення прав, а куди вони підуть шукати захисту?
Крім того, порушуються інші права, особливо у відношенні умов і оплати
праці. Ці громадяни не мали можливості захиститися навіть в судах, бо не
мають коштів сплачувати судові витрати, а прокуратура надає цю допомогу
безкоштовно. Приблизно мільйон скарг ми вимушені були розглядати,
захищати права емігрантів. А якби прокуратура не втрутилась, то вони б
страйкували. Зароблені гроші повертаються людям, і соціальна напруга в
суспільстві знижується.

Правозахисна функція не зводиться до мір впливу на порушення законності,
протягом останнього часу ми опротестували 80 тисяч незаконних актів,
тому що в ряді регіонів на основі вільних законів сформувалися цілі
господарські механізми, які не здають захоплені позиції.

Немало є прикладів, коли прокурорське втручання дозволило повернути
належане державі захоплене майно. Назву тільки одну цифру: 4 мільярди
карбованців було повернуто державі завдяки задоволених судами позовів з
боку прокуратури. На сучасному етапі розвитку великою помилкою є
твердження, що в ринковій економіці немає місця прокурорському нагляду.
Для нас очевидно, що Російська прокуратура діє в інших умовах, ніж
прокуратури деяких європейських країн. Там вже давно сформовано,
стабільне законодавство, традиції і повага до закону і, головне,
відповідальність перед законом.

На конференції, яку ми проводили з Радою Європи у вересні 2006 року у
Брюсселі, Андре ван Дорен у своєму виступі підкреслив, що Рада
Королівських прокурорів у Бельгії ухвалила в тому числі і судові
функції: контроль за нотаріусами, поліцією та іншими службовцями органів
правопорядку, а це говорить про тенденцію підвищення прокурорської ролі
у житті і суспільстві.

Владлен ГОНЧАРЕНКО,

академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор

КОНЦЕПТУАЛЬНІ ПИТАННЯ СТАТУСУ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ В СИСТЕМІ ОРГАНІВ
ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Місце прокуратури в системі органів державної влади та її визначальні
функції можна розглядати лише в контексті конституційних установлень
щодо влади і обумовлених у законодавчому порядку механізмів стримувань
та противаг в державному управлінні.

Влада у загальному вигляді є можливість і здатність справляти
вирішальний вплив на діяльність і поведінку людей за допомогою волі,
авторитету, правових норм, примусу. Політична влада в державі принципово
належить народу і повинна бути єдиною та неподільною. Лише народ,
здійснюючи належну йому владу, визначає, як, яким чином забезпечити
реалізацію свого національного, народного та державного суверенітету.

Водночас багатоплановість і динамізм влади вимагають передачі владних
повноважень представницьким органам і особам, щоб шляхом створення
механізму чіткого розмежування повноважень, нормативізації взаємних
стримувань і співробітництва унеможливити узурпацію влади. Тому
визначений в ст. 6 Конституції принцип поділу влади на законодавчу,
виконавчу та судову є недостатньо виваженим і являє собою перенесену без
серйозного аналізу на сучасний ґрунт кон’юнктурну теоретичну побудову
Дж. Локка та Ш. Монтеск’є, спрямовану свого часу проти абсолютної влади
монархічної аристократії.

Очевидно, що в умовах сучасного демократичного суспільства цей принцип у
наведеному його формулюванні є хибним, адже, по-перше, влада ніяким
чином не може бути поділена без знищення ідеї повновладдя народу, а
по-друге, він, обмежуючи владу лише трьома напрямами діяльності,
формально позбавляє владних повноважень осіб і органи, які, не
вписуючись у рамки ст. 6 Конституції, на підставі тієї ж Конституції,
всупереч принципу поділу влади, фактично здійснюють досить істотні
владні функції. До таких установ належить і прокуратура України, яку
зараз намагаються без достатніх наукових підстав «втиснути» в
прокрустове ложе якої-небудь з гілок влади. Тут справді потрібно щось
зробити, бо інакше владні повноваження прокуратури слід визнати
нелегітимними.

Вирішуючи це питання, потрібно реформувати не наслідки, а причину, і
визначити на конституційному рівні, що неподільна влада народу в її
реалізації вимагає функціонального розмежування, причому набагато
ширшого і більш обґрунтованого, ніж в редакції ст. 6 Конституції. До
функцій влади потрібно віднести установчу, законодавчу, судову,
виконавчу, контрольну, інформаційну, організаційно-господарську, виховну
та деякі інші.

Багато хто з науковців України намагалися вирішити парадоксальну
ситуацію, в яку потрапила прокуратура волею творців Конституції. Цілком
обґрунтовано О. М. Бандурка, В. В. Долежан, А. М. Колодій, В. В.
Копейчиков, М. В. Косюта, І. І. Крилова, С. Л. Лисенков, О. Р.
Михайленко, Ю. Є. Полянський, М. В. Руденко, Г. П. Середа, В. В.
Сухонос, В. Я. Тацій, П. В. Шумський та інші за різних умов і в різний
час висловлювались щодо прокуратури як унікальної державної інституції,
що має самостійну контрольно-наглядову функцію і не належить за існуючим
конституційним законодавством до жодної з гілок влади. З цією думкою
варто погодитись, але статус прокуратури повинен бути закріплений на
конституційному рівні як централізованого самостійного державного
органу, що виконує функції влади: контрольну (основна), законодавчу
(законодавча ініціатива, подання щодо квотування законів) та судову
(обвинувачення, представництво в судочинстві).

Статус прокуратури як одного з органів державної влади в концептуальному
вимірі повинен знайти чітке визначення щодо її участі в кримінальному
судочинстві, де вирішуються найбільш гострі соціальні протиріччя, які
підлягають правовому регулюванню. Йдеться про необхідність
неспростовного і однозначного вирішення питання про право (і обов’язок)
на порушення кримінальних справ і межі підтримання
державного обвинувачення на всіх етапах судочинства, які повинні бути
виключною компетенцією прокуратури.

6. Кримінальний процес за своєю сутністю є процесом обвинувальним і
починається з порушення кримінальної справи проти конкретного чи
гіпотетичного суб’єкта на підставі наявності ознак злочину. Без акту
порушення справи не може бути розслідування, а далі – судового розгляду.
Таким чином, цей акт є офіційним початком здійснення обвинувальної
функції судочинства, яку від імені держави може виконувати лише
прокурор. Водночас, за чинним КПК, порушувати кримінальні справи, крім
прокурора, можуть іще слідчі чотирьох відомств та десять органів
дізнання, які, виходить, розпочинають обвинувальну функцію процесу. На
перший погляд, все привабливо, бо начебто спрямовано на ефективну
боротьбу зі злочинністю. Проте насправді така маса не завжди
кваліфікованих обвинувачів -непривабливе породження тоталітаризму, який
офіційно заохочує неприпустиме в демократичному суспільстві погано
контрольоване різнокаліберне кримінальне переслідування.

Така ситуація створює великі випробування для принципу об’ єктивності,
адже особа, яка порушила кримінальну справу і сама її розслідує, дуже
рідко під тиском своїх амбіцій і принизливих критеріїв оцінки якості
слідчої роботи здатна визнати свою помилку і закрити справу. Тому цілком
зрозуміло, чому наша практика рясніє випадками масових порушень
кримінальних справ прокурорами, слідчими, органами дізнання, за
результати завершення яких практично ніхто не відповідає. Водночас
теорія права, логіка судочинства та світова практика вимагають, щоб в
демократичній державі порушувати кримінальні справи за сигналами,
поданнями, матеріалами тощо міг тільки один представник влади –
прокурор. Саме він за наявності для цього підстав порушує кримінальну
справу, доручає її розслідування відповідному слідчому, наглядає за
законністю її розслідування, складає обвинувальний висновок, підтримує
обвинувачення в суді, непохитно стоячи на сторожі справедливості і
охорони прав людини.

7. Виходячи з загальновизнаного постулату про обвинувальний характер
нашого кримінального процесу і погоджуючись з цілком логічним висновком,
що обвинувачення починається з моменту порушення кримінальної справи
прокурором, який зразу ж в контексті вчення про процесуальні функції ex
officio стає обвинувачем, можна констатувати наявність безперервної
функції обвинувачення від порушення кримінальної справи до
обвинувального вироку суду, яка з необхідністю детермінує появу зразу ж
функції захисту (функція обвинувачення може зникнути за певних умов у
разі відмови прокурора від обвинувачення або постановлення судом
виправдувального вироку). Проте в Конституції України серед повноважень
прокуратури називається підтримання обвинувачення в суді (ст. 121) і
жодного слова не говориться про інші стадії процесу. Складається
парадоксальна ситуація, коли йде обвинувальний процес, який іноді триває
до судового розгляду роками, а обвинувача немає! Між іншим, якщо немає
обвинувача, то не повинно бути й захисника, участь якого у досудовому
слідстві передбачена законом, а у певних випадках є навіть обов’язковою.

Цю законодавчу недосконалість намагаються врятувати теоретично не
обґрунтованими законодавчими похибками, відводячи на досудовому слідстві
роль обвинувача слідчому і відносячи його до сторони обвинувачення,
недивлячись на те, що за законом слідчий, як і суддя, зобов’язаний
рівною мірою сприяти і обвинуваченню, і захисту в досягненні істини.
Крім того, побутує думка, що закріплений в Конституції та КПК принцип
змагальності діє лише в суді, в той час як змагальність є принципом
кримінального процесу, а не лише судового розгляду, і тому вона означає
протиборство обвинувального і захисного начал процесу, яке починається
зразу ж після порушення кримінальної справи. Тільки таке розуміння і
законодавче закріплення обвинувачення і змагальності може сприяти
справжньому захисту прав і свобод людини, де значення прокурорського
нагляду важко переоцінити.

Володимир ОСТАПЧУК,

начальник Головного управління кадрового забезпечення Генеральної
прокуратури України

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ УДОСКОНАЛЕННЯ СТАТУСУ ПРОКУРОРІВ УКРАЇНИ

Реформування прокуратури є складовою формування України як правової
держави європейського типу, оскільки вона являє собою один із ключових
інструментів держави, за допомогою якого здійснюється захист найвищої
цінності нації – життя людей, їх прав і свобод. Отож вона повинна
відповідати найвищим зразкам демократії.

Упродовж двох днів відбувається ділова та конструктивна розмова щодо
шляхів реформування прокурорської системи в Україні. Приємно
спостерігати й усвідомлювати, що в результаті копіткої праці все-таки
відбувається зближення точок зору, різних підходів до визначення
подальшої долі прокуратури, її місця і ролі в системі органів державної
влади.

Як зазначав Генеральний прокурор України О. І. Медведько, з метою
закріплення конституційного статусу прокуратури України відповідно до
міжнародних принципів і стандартів щодо її ролі та місця у
демократичному суспільстві, зважаючи на історичні традиції, реальний
стан державного та суспільного розвитку нашої держави, Генеральна
прокуратура України за власною ініціативою розробила проект Закону
України «Про внесення змін до Конституції України».

Вважаємо правильним, що самі ми, практики, яким не байдужа доля
прокуратури, взялися за проблеми її реформування, залучили до цього
науковців і міжнародних експертів.

На наш погляд, запропонована редакція конституційних норм -досить вдала.
Суттєвим у цьому законопроекті є віднесення прокуратури до судової гілки
влади.

Не можемо погодитись з тими авторами, які вважають, що у світовій
практиці функціонування інститутів держави послідовного чіткого
розподілення законодавчої, виконавчої та судової гілок влади не існує,
прокуратуру слід залишити як є – самостійним органом. Інші у цьому
контексті вважають, що прокуратура, буцімто, не вписується у систему
розподілу влади і певною мірою, залишається «всеохоплюючим» органом.

Народний депутат України Володимир Мойсик минулого року на засіданні
Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення
правоохоронної діяльності та на сторінках періодичних видань
неодноразово зазначав про необхідність «підпорядкування органів
прокуратури законодавчій гілці влади». Водночас, як вбачається, депутат
не навів вагомих аргументів, які свідчили б про прийнятність такої
позиції. Крім того, як свідчить досвід інших країн (а прокуратура у
складі законодавчої влади знаходиться, зокрема, у Венесуелі, Колумбії,
Китаї), це не найкращим чином впливає на утвердження верховенства права
та дотримання прав громадян.

Найоптимальнішим все-таки видається варіант, обраний авторами нашого
законопроекту, за яким прокуратура становить частину єдиної, незалежної
системи органів судової влади.

Тільки я б записав назву відповідного розділу Конституції таким чином:
«Судова система. Прокуратура». Саме так це зроблено у Конституції Росії.

Тепер щодо функцій. Визначаючи функціональне направлення прокуратури,
слід виходити з соціально-економічного, правового становища держави,
реального стану додержання прав громадян і цілковитої очевидності
необхідності збереження правозахисної направленості прокуратури. Форма
для цього, на наш погляд, вибрана вдало. Як ми розуміємо, з цим
погодились уже й шановні експерти.

З-поміж пріоритетних функцій прокуратури буде представництво

публічних і приватних інтересів у суді. Необхідно лише в законі чітко

визначити коло осіб, інтереси яких буде захищати прокурор в суді;
оптимізувати механізми реалізації цієї функції; передбачити досудові
повноваження та повноваження, які прокурор реалізує безпосередньо в
суді. Таким чином, правозахисна діяльність прокурора трансформується у
представницьку діяльність у суді. І ця діяльність чітко регламентована
процедурним законодавством, де прокурор виступає стороною в суді. Тобто
така правозахисна діяльність не носить всеохоплюючого характеру, не
домінує ні над жодною гілкою влади.

Варто погодитись з уже сприйнятою на сьогодні і в нашому суспільстві
точкою зору про необхідність виключення досудового слідства з
компетенції прокуратури. Це дасть змогу забезпечити рівноцінний нагляд
за досудовим слідством, яке здійснюється іншими правоохоронними органами
незалежно від категорії справ.

Однак доречно не позбавляти прокуратуру повноважень з розгляду окремих
категорій кримінальних справ.

За наявності слабкого та неякісного корпоративного відомчого контролю на
досудовому слідстві актуальним є збереження за прокуратурою функції
нагляду за законністю досудового слідства та дізнання.

Не можна забувати, що ця діяльність прокурора є важливою гарантією
забезпечення прав особи, яка залучена до сфери кримінального
переслідування.

Функція підтримання державного обвинувачення – головна в діяльності
прокуратури. Актуальними, потребуючими свого найскорішого вирішення, є
тут такі проблеми:

1) кадрового забезпечення даної функції: сьогоденний

кадровий потенціал не в змозі на високому рівні забезпечити підтримання

державного обвинувачення. Ні кількісно, ні якісно прокуратура не

забезпечує оптимального рівня обвинувачення;

2) методологічного забезпечення: поряд з напрацюванням

відповідних методичних програм необхідно поставити на високий рівень і

професіональну підготовку спеціалістів;

3) відділення прокурора, який здійснює нагляд за досудовим слідством і
затверджує обвинувальний висновок від функції підтримання державного
обвинувачення. Мусимо, напевно, погодитись, що прокурор, який наглядає
за законністю слідства вже в силу цієї обставини (корпоративної) не є
достатньо об’єктивним у суді при підтриманні обвинувачення, а іноді
тенденційний і схильний до обвинувального ухилу. Корпоративність у цьому
випадку розповсюджується і на інших оперативних працівників прокуратури.

Окрім місця, ролі, функцій вкрай болючим для прокуратури України є
забезпечення гарантії незалежності. Захист прокурорських працівників,
починаючи з Генерального прокурора України, від політичного та
будь-якого іншого незаконного впливу, переслідувань працівників за
наполегливість і принциповість у відстоюванні закону залишається
нагальним. Давайте згадаємо, куди була втягнута прокуратура у період
Президентської передвиборної кампанії 2004 року. Сотні прокурорів і
слідчих постраждали від свавілля.

Скажіть, будь ласка, а чого ми мовчимо і не думаємо над тим, як не
повторити більше тих узгоджень кандидатів на посади прокурорів з
Адміністрацією Президента, які мали місце у 2002-2003 роках,
передбачені, до речі, таємним Указом Гаранта Конституції, внаслідок чого
сотні прокурорів пройшли через принизливу процедуру узгоджень.

Була надія, що зі зміною влади все радикально зміниться. Але не так-то
було. Нова влада не відмовилась від впливу на прокуратуру через
втручання у розстановку кадрів. Часом досить грубо та безцеремонно, під
виглядом революційної доцільності.

Не можу не сказати сьогодні, що таких фактів кадрового тиску та
втручання у кадрову політику, особливо у першому півріччі 2005 року,
було немало і, на жаль, нам, у тому числі Генеральному прокурору, не
завжди вдавалося цьому протистояти. У червні вже поточного року
керівники Секретаріату Президента знову спрямували до прокуратури листа
з вимогою узгоджувати керівні кадри. А як розцінити розпорядження

про необхідність позачергової атестації кадрів? Восени 2005 року ми
змушені були організовувати атестацію сотень керівників.

Отже, на жаль, старі стереотипи та підходи щодо прокуратури дотепер
кардинально не змінилися. Чого хоч ми було і є на місцях -вказівки та
доручення, включення прокурорів у склад робочих груп, інші приклади
намагань поставити прокурорів у залежність від виконавчої влади.

Тому зараз, у період реформування судово-правової системи, законодавчо
треба зробити все як Генеральному прокурору, так і прокурорам на місцях,
щоб максимально передбачити всі можливі заходи щодо забезпечення
гарантій.

Говорячи далі про гарантії незалежності прокурорів, хочеться ще раз
привернути увагу до публікацій у відомчому журналі заступника
Генерального прокурора України О. І. Шинальського. Він виступив учора на
нашій конференції, проте, напевно, за браком часу зупинився не на всіх
аспектах своїх роздумів. Досить радикальні у нього підходи до питань
штатно-структурних та інших взаємовідносин між прокурорами різних ланок.
На наш погляд, проблема незалежності прокурора з внутрішньої точки зору,
насправді існує, і саме зараз її потрібно також розглядати і намагатись
законодавчо врегульовувати. До речі, в останньому номері відомчого
журналу з цих же проблем співвідношення управлінських і процесуальних
відносин у діяльності прокуратури є, на нашу думку, досить слушна
публікація професора В. В. Долежана.

Що стосується структури, то її затвердження слід передати Президенту. Це
також одна зі складових гарантій незалежності прокурора.

Володимир ТИХИЙ,

суддя Конституційного Суду України у відставці, академік Академії
правових наук України, доктор юридичних наук, професор

КОНСТИТУЦІЙНЕ ПОДАННЯ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ ТА РЕЗУЛЬТАТИ ЙОГО РОЗГЛЯДУ

Відповідно до статті 41 Закону України «Про Конституційний Суд України»
прокуратура України як орган державної влади має право на конституційне
подання з питань надання висновків Конституційним Судом України у
справах щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів
України.

Конституційне подання до Конституційного Суду України про офіційне
тлумачення Конституції України та законів України, яке відповідає
вимогам, передбаченим статтею 150 Конституції України, та статтям 39 і
93 Закону України «Про Конституційний Суд України», є (служить) приводом
для розгляду справи.

Згідно зі статтею 93 Закону України «Про Конституційний Суд України»
підставою для конституційного подання щодо офіційного тлумачення
Конституції України та законів України є практична необхідність у
з’ясуванні або роз’ясненні, офіційній інтерпретації положень Конституції
України та законів України. Якщо наявність підстав для розгляду справи
зобов’ язує Конституційний Суд України прийняти конституційне подання до
розгляду, то наявність підстави для конституційного подання зобов’ язує
суд відкрити конституційне провадження у справі, розглянути його в
судовому засіданні і винести щодо нього мотивоване рішення.

Прокуратура України має право на конституційне подання про офіційне
тлумачення лише тих положень Конституції України та законів України, які
стосуються питань, віднесених до її відання.

Тому практична необхідність офіційного тлумачення Конституції

України та законів України має бути пов’ язана з функціями,
призначенням,

повноваженнями прокуратури України і юридично обґрунтована в
конституційному поданні.

Практична необхідність офіційного тлумачення Конституції України або
законів України може бути обумовлена незрозумілістю (двозначністю,
розпливчастістю, неточністю, нечіткістю) їх окремих положень, або
неоднозначним застосуванням, або хоча й однозначним, але неправильним їх
розумінням і застосуванням у масштабах усієї країни тощо. Офіційне
тлумачення Конституції України або законів України саме і покликане
подолати ці обставини, зробити, зокрема, незрозумілі положення чіткими й
зрозумілими.

Неоднозначність застосування положень Конституції України або законів
України судами України, іншими органами державної влади полягає в тому,
що за юридично однакових обставин у справах однієї і тієї ж категорії
положення Конституції України або законів України застосовуються
по-різному у правозастосовчій загальній практиці. Конституційний Суд
України має дійти однозначного і правильного висновку щодо змісту норм
права. Цього потребує закон виключеного третього, в якому йдеться про
те, що з двох тверджень, котрі суперечать одне одному, одне неодмінно є
істинним, а інше -хибним, і будь-якого третього істинного твердження не
існує.

Об’єктом офіційного тлумачення Конституційного Суду України є чинні
Конституція України та закони України, прийняті як до, так і після
набуття чинності Конституцією України. Закони, які не набрали чинності,
та закони, які втратили силу, офіційному тлумаченню Конституційним Судом
України не підлягають. Але об’єктом офіційного тлумачення
Конституційного Суду України можуть бути закони або їх окремі положення,
які застосовуються в зв’ язку з їх переживаною (ультраактивною) силою.

Офіційному тлумаченню Конституційного Суду України підлягають

закони, які відповідають Конституції України. Тому офіційному тлумаченню

законів передує з’ ясування питання їх відповідності Конституції України

(конституційності). Якщо виявиться, що закон не відповідає Конституції

України, суперечить їй, він визнається неконституційним, з усіма
наслідками.

Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам
актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у
встановленому законом порядку ( ч. 3 ст. 152 Конституції України).

Якщо можливі різні інтерпретації певних положень Конституції України або
законів України і ці тлумачення не суперечать Конституції України,
вирішувати такі питання, конкретизувати такі положення повинен
парламент. Інакше своїм тлумаченням указаних положень Конституції або
законів України Конституційний Суд України обмежував би повноваження
Верховної Ради України.

У тих випадках, коли існують прогалини в Конституції або необхідне
видання законів для врегулювання певних відносин, Конституційний Суд
України повинен відмовлятися від тлумачення, адже в таких випадках немає
предмета тлумачення.

Відсутність права на конституційне подання або невідповідність його
встановленим вимогам, як і непідвідомчість Конституційному Суду України
питань, порушених у конституційному поданні, є підставами для відмови у
відкритті провадження в Конституційному Суді України. Так,
Конституційний Суд України відмовляє у відкритті конституційного
провадження щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів
України, коли суб’єкти права на конституційне подання просять дати
юридичну консультацію, не наводять в поданні правового обґрунтування
щодо необхідності офіційного тлумачення тощо.

Конституційний Суд України за результатами розгляду справ щодо
офіційного тлумачення Конституції України та законів України приймає
рішення. Їх правова природа похідна від положення Конституційного Суду
України в системі механізму держави і його компетенції. Правова природа
офіційного тлумачення Конституції України та законів України полягає в
їх з’ ясуванні й роз’ ясненні, інтерпретації, встановленні справжнього
змісту, тобто в певній констатації, а не в їх поправках, змінах чи
доповненнях.

Метою офіційного тлумачення Конституційним Судом України

положень Конституції України та законів України є встановлення їх

однозначного і правильного розуміння та застосування на всій території
держави і надання роз’яснення щодо цього.

Змістом офіційного тлумачення Конституційним Судом України положень
Конституції України та законів України є їх конкретизація, уточнення,
деталізація. Це інтерпретаційні норми, в яких подані приписи з
тлумаченням, як розуміти певний термін, вислів або правову норму в
цілому, як її застосовувати. Це – нормативне тлумачення, норми-роз’
яснення, вони сприяють правильній реалізації Конституції України та
законів України і в цьому аспекті є допоміжними правилами. Їх допоміжний
характер виявляється і в тому, що вони не можуть застосовуватись окремо,
самостійно, без роз’ яснювальних положень Конституції України та законів
України, вони діють тільки разом з положеннями, які тлумачилися, і не
можуть бути нормативною основою правозастосовчих актів. Вирішуючи
конкретні справи, необхідно посилатися на правові норми Конституції та
законів України як на юридичні підстави для рішення, і лише додатково –
на їх офіційні роз’ яснення Конституційним Судом України.

Функціональне призначення рішень Конституційного Суду України про
офіційне тлумачення Конституції України та законів України – це
юридичний спосіб забезпечення їх правильного і однозначного розуміння і
застосування, а отже й один із юридичних засобів зміцнення
конституційної законності, охорони Конституції України.

Юридична сила офіційного тлумачення Конституційним Судом України
положень Конституції України та законів України полягає в тому, що воно
(роз’яснення) має державний загальнообов’язковий характер, що за
юридичною силою наближає його до роз’ яснювальних положень Конституції
України.

Офіційні тлумачення Конституційним Судом України положень Конституції
України та законів України мають за своєю обов’ язковістю вищу юридичну
силу порівняно з тлумаченнями, що здійснюються іншими державними
органами, посадовими та службовими особами. Адже

Конституція України не передбачає автентичного тлумачення ані її
положень, ані законів України.

Рішення Конституційного Суду України про офіційне тлумачення Конституції
України та законів України як допоміжний акт за своєю юридичною силою
розташовується (знаходиться у субпідрядному положенні) за актом, що
роз’яснюється, в такій послідовності: тлумачення положень Конституції –
після тексту Конституції, тлумачення законів – після тексту законів.

Сфера дії (територія, коло осіб і коло випадків) рішень Конституційного
Суду України про офіційне тлумачення Конституції України та законів
України співпадає зі сферою дії останніх, і вони є нормативними.

Чинність у часі офіційного тлумачення Конституційним Судом України
Конституції та законів України визначається чинністю норми права, що
тлумачиться. До того ж тлумачення однієї і тієї самої норми не може
змінюватися протягом цього часу, якщо ця норма безпосередньо або
опосередковано не змінювалася.

Віктор МІКУЛІН,

ректор Національної академії Служби безпеки України, кандидат юридичних
наук, професор

ПРОКУРАТУРА УКРАЇНИ ЯК СКЛАДОВА СИСТЕМИ ОРГАНІВ

ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ

Звісно, я як представник правоохоронного органу спеціального
призначення, теж маю власну думку щодо функцій органів прокуратури. Наш
вищий навчальний заклад – Національна академія Служби безпеки України
готує фахівців-юристів, правознавців. Під час навчання ми не залишаємо
поза увагою питання повноважень органів прокуратури як з точки зору
оперативно-розшукової діяльності так і в частині функцій прокуратура в
кримінальному процесі.

Органам прокуратури традиційно належить особливе місце в механізмі
гарантій законності та правопорядку в державі. Слід зазначити, що закони
України «Про прокуратуру» та «Про внесення змін до Конституції України»
від 8 грудня 2004 р. не поставили крапку в дискусії про завдання й
функції цієї інституції, її місце в механізмі державної влади, роль у
системі «стримань і противаг», у забезпеченні захисту прав, свобод і
законних інтересів людини й громадянина.

Назріла необхідність у ґрунтовному осмисленні вітчизняного й
закордонного досвіду інституціоналізації прокуратури, її сучасного
правового статусу, пошук шляхів оптимізації діяльності, підвищення
дієвості. Потребує свого негайного вирішення питання, чи повинна
прокуратура зберегти повноваження щодо нагляду за виконанням законів або
стати лише обвинувальним органом кримінального переслідування.

З огляду на власний досвід більш докладно хочу зупинитись на функції
кримінального переслідування, що покладена і на СБ України та
здійснюється під наглядом прокуратури. Після внесення у 2001 році змін
до ст. 16 Кримінально-процесуального кодексу України законодавець
забезпечив опосередковане розмежування функцій учасників кримінального
судочинства.

Це стало прогресивним кроком, оскільки стара система радянського типу
кримінального процесу такого розмежування функцій не передбачала. В ст.
161 передбачено три функції, одна з яких безумовно компетенцією
прокуратури – це функція кримінального переслідування, хоча зазначено,
що це функція обвинувачення. На мій погляд це питання слід розглядати у
більш широкому аспекті, адже щодо функції обвинувачення існують різні
думки, зокрема з якого моменту вони починають діяти у кримінальному
судочинстві. Навіть серед учасників нашого форуму не знайдеться
однакової думки. Функція обвинувачення бере свій початок, вважаю, з
моменту виявлення ознак злочину у діях конкретної особи, що надає
можливість правоохоронцям приступити до реалізації функції кримінального
переслідування,

Однак, визначимо хто реалізовує ці функції. Це різноманітні органи,
зокрема ті, що ведуть оперативно-розшукову діяльність, органи дізнання,
органи досудового слідства і прокуратури. На мій погляд, сьогодні
прокурор в повному обсязі здійснює функцію кримінального переслідування.
Вважаюв кримінальному процесі є декларацією твердження, що існує так
звана змагальність в кримінальному судочинстві.

Якщо простежимо всі повноваження прокурора на досудовому

провадженні то на 90-100 % функція кримінального переслідування належить

прокуророві. Нормативно регламентуючи функцію кримінального

переслідування, ми не змінили чинне
кримінально-процесуальне

законодавство в частині інших функцій. Зокрема, проголошено, що існує

функція захисту. Однак вона не дієва, оскільки, захисник немає права за

власною ініціативою досліджувати або збирати докази, які можуть бути

подані в судове засідання. Захисник тільки допускається в кримінальне

судочинство на перших етапах, скажімо, з моменту затримання,
пред’явлення

обвинувачення. Передбачивши функцію захисту, законодавець не

регламентував процедуру її реалізації на стадії досудового провадженні.
На

мій погляд функція захисту і функція кримінального переслідування в

досудовому провадженні повинна мати однакову юридичну силу. Захисник

повинен стати рівноправним учасником кримінального переслідування і

самостійно збирати докази з правом передавання суду в судовому
засіданні. Така практика існує за кордоном і має беззаперечні
перспективи впровадження в Україні.

Однак некритичне і беззастережне запозичення іноземного досвіду в цьому
аспекті недоцільне.

Що стосується місця органів прокуратури України в системі органів
державної влади, хочу зауважити, що світове співтовариство не знає
єдиних чітко визначених стандартів побудови й діяльності прокуратури.
Тому дослідження правового статусу національної прокуратури неможливе
поза контекстом соціально-політичних умов її функціонування,
національних традицій, особливостей традиційної правової культури.

Тепер спостерігається об’ єктивне зіткнення національних інтересів і
“реформування” органів прокуратури нашої держави. Система
централізованої прокуратури з особливим державним статусом з кожним
роком усе більше не влаштовує окремих українських та зарубіжних
реформаторів. Натомість наполегливо рекомендується застосувати
західноєвропейський варіант, за яким прокуратура належить до системи
виконавчої або ж до системи судової влади. Наводиться і відповідна
аргументація: прокуратура України не відповідає вимогам «теорії
розподілу влади». З такими аргументами можна погоджуватися, а можна й
посперечатись. Проте виникає питання до прихильників такої думки: де,
хто і коли довів, що теорія розподілу влади є найбільш прогресивною і
прийнятною для всіх часів, народів та держав?

Адже не можна нехтувати тією обставиною, що прокуратура з

притаманними лише їй функціями, справді, не «вписується» в жодну з гілок

влади. Не враховується історичний досвід становлення органів прокуратури

України. Зовсім не береться до уваги рішення Ради Європи, якими у

Віденській декларації 1993 р. було чітко і однозначно закріплено
положення

про те, що прокуратури європейських країн незалежні від поліції, судової

системи, уряду. У названому документі наголошується, що
“нову

прокуратуру” важко створювати – навіть у стабільних умовах і надзвичайно

важко – в період політичних і соціальних перетворень, тож аби не
допустити

помилок, важливо, щоб будь-яка створювана прокурорська система була
нероздільна з культурою та історією країни, сприйнята суспільством, у
якому вона функціонуватиме.

Слід зазначити, що не завжди усі структури держави входять до згаданих
гілок влади. В Україні, як і в будь-якій іншій державі, існує низка
структур та інституцій державної влади, котрі не входять у жодну з
названих гілок влади. Разом з тим, вони створюються і виконують свої
функції відповідно до Конституції та законів України. Серед них –
Національний банк, Рахункова палата, Центральна виборча комісія,
Уповноважений з прав людини, Вища рада юстиції, Рада з питань безпеки та
оборони тощо. Тому слід погодитись з тими фахівцями, які вважають, що у
правовій державі мають бути й незалежні органи, спроможні вільно
контролювати відповідні структури держави. Така форма управління
дозволяє створити систему «стримань і противаг», яка є вкрай необхідною
в Україні так само, як в інших державах.

Сьогодні існує кілька пропозицій щодо того, до якої з гілок влади
віднести органи прокуратури України. Основний наголос робиться на
позбавленні прокуратури значної частини наглядових повноважень та
віднесення її до відання Міністерства юстиції. Пропонують також
приєднати прокуратуру до судової системи, але існують й інші думки,
наприклад прокуратура повинна бути при Верховній Раді України. Відома
також концепція «двох прокуратур», відповідно до якої пропонується
утворити загальнонародну прокуратуру при парламенті, котра б здійснювала
функцію законодавчої влади, і судову прокуратуру, яка повинна
підпорядковуватись Міністерству юстиції України. Ця прокуратура
розпочинала б кримінальне переслідування, підтримувала обвинувачення в
суді, здійснювала нагляд за дотриманням законності органами дізнання і
досудового слідства, за органами, які виконують вироки та інші рішення
судів. Але, якщо підпорядкувати прокуратуру виконавчій владі, то
Міністерство юстиції фактично здійснюватиме нагляд за виконанням законів
представницькими органами. Прокуратура позбудеться права здійснювати
нагляд за дотриманням

законів Урядом, міністерствами та відомствами, бо разом із ними буде
ланцюгом виконавчої системи.

Безумовно, висловлені мною тези буду неповними, якщо не зупинитися на
законодавчих взаємовідносинах прокуратури і судової влади. Низка
фахівців переконливо доводить необгрунтованність думки про те, що
прокуратура нібито посягає на функції судової влади. Опоненти вперто не
можуть або не хочуть помічати вимоги Конституції України та багатьох
змін до законів, котрі по-новому визначають роль і місце суду та
прокуратури. Відповідності до цих нормативно-правових актів прокурор не
наглядає за судом, а лише бере участь у правосудді, його пропозиції не є
обов’ язковими для суду, тоді як рішення і вироки судів за будь-яких
умов підлягають обов’ язковому виконанню прокурором.

При сучасній гіпертрофованій «незалежності» суддів від будь-якого
зовнішнього нагляду апеляційне і касаційне оскарження прокуратурою
певної частини судових рішень є доказом не лише правомірності, а й
крайньої необхідності захисту законності та прав людини і громадянина.
Тільки при суворому дотриманні встановлених Конституцією меж повноважень
(при беззаперечно визнаному ієрархічному верховенстві судової влади)
прокуратура і судовий орган як ніколи мають потребу у зміцненні
взаємодії та співпраці, взаємному професійному нагляді в ім’ я перемоги
законності та правопорядку. А тому тисячі щорічно задоволених
вищестоящими судовими органами апеляційних та касаційних подань
українських прокурорів як західні, так і вітчизняні опоненти навряд чи
можуть назвати «перешкодою» для ефективної роботи судової влади.
Наведені приклади прямо пов’язані зі здійсненням правосуддя, а тому
кожний, навіть необізнаний з юриспруденцією, пересічний громадянин
України може впевнено заявити, що правосуддя за участю прокурора є
сьогодні життєвою необхідністю.

На мою думку, питання про місце прокуратури в системі органів влади

вже вирішено, оскільки виокремлення законодавцем норми про прокуратуру в

окремий розділ Основного Закону України свідчить, що є достатні підстави

цілком логічно та обґрунтовано вважати її самостійною гілкою влади в

Україні. Це є настільки очевидним, що не потрібно навіть вносити
будь-які зміни до чинної Конституції України.

* На міжнародній науково-практичній конференції «Прокуратура в правовій
державі», яка відбулась в Москві у 1997 р. під патронатом Ради Європи,
було підкреслено, що статус і компетенція прокуратури в різних державах
можуть бути різними, залежно від її історії, правової культури, звичаїв
і навіть менталітету. Головне, що усі зміни потрібно робити так, щоб
забезпечити законність і правопорядок, а також ефективний захист прав і
свобод громадян.

Безумовно, при вирішенні поставлених завдань у ході трансформації
органів прокуратури необхідно враховувати особливості історичного
розвитку цього інституту в Україні та специфіку національної юридичної
системи*. Це питання потребує відкритої дискусії з залученням широких
кіл юридичної та наукової громадськості, експертів Ради Європи. Слід
зауважити, що це безумовно більше політичний аспект і Верховна Рада
повинна вирішити питання щодо трансформації системи органів прокуратури
в нашій державі. Однак це питання, на мій погляд, потребує негайного
вирішення. Дієва система органів прокуратури потрібна кожній державі,
кожному суспільству. Я бажаю успіхів представникам цього закладу, що
підняли це питання на високому науковому рівні, організаторам наукового
форуму, керівнику Академії – це його велика заслуга. Ми безумовно будемо
використовувати ваш досвід щодо організації проведення конференцій
такого рівня. Дякую за увагу.

Геннадій МУРАШИН,

провідний науковий співробітник Інституту держави і права імені В. М.
Корецького НАН України,

член-кореспондент Академії правових наук України

ДЕЯКІ КОНЦЕПТУАЛЬНІ АСПЕКТИ РЕФОРМУВАННЯ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

Останнім часом у суспільстві, засобах масової інформації, серед вчених і
практиків точиться дискусія про місце і роль прокуратури в системі
державних органів України. Це питання набуло і міжнародного звучання у
зв’язку з прийняттям Україною низки зобов’язань при вступі до Ради
Європи. У цих зобов’язаннях значну увагу приділено прокуратурі,
необхідності коригування її функцій у зв’ язку із входженням до
європейського правового простору та конституційним проголошенням України
демократичною правовою державою.

У Конституції України прокуратурі присвячено окрему главу. Проте
Основний Закон держави не дає досить чіткої відповіді на запитання про
місце прокуратури у системі розподілу влади, не розкриває повною мірою
засад її входження у механізм державної влади. На жаль, не усуває цієї
прогалини у повному обсязі й чинний Закон України «Про прокуратуру». Не
дають змістовної та чіткої відповіді як на теоретичні, так і на багато
практичних запитань концептуальні моделі, закладені у нових
законопроектах про прокуратуру. У самих же прокурорських працівників
щодо вирішення цих питань різні погляди.

На сучасному етапі розвитку України, що характеризується значними
змінами в економіці, державному будівництві, правовій сфері, органи
прокуратури перебувають у досить складному становищі, адже в умовах
сьогодення здійснювати нагляд за законністю, боротьбу зі злочинністю та
координувати діяльність правоохоронних органів у цьому напрямі їх
діяльності надзвичайно складно.

Поряд із об’єктивними труднощами наявні ще й інші, пов’язані з
намаганням деяких правознавців, практичних працівників правоохоронних і
судових органів, а також політиків послабити роль прокуратури, навіть
понад те – домогтися ліквідації прокурорського нагляду взагалі. За таких
обставин потрібно чинити рішучу протидію подібним опонентам.

Ще на етапі підготовки проекту Конституції України 1996 року точилися
суперечки щодо того, до якої гілки влади віднести прокуратуру (від чого
залежало і визначення її функцій, і порядок призначення Генерального
прокурора України, й інші питання) – до судової чи виконавчої. Це
питання так і не було вирішено. Не було враховано думку вчених, а також
керівників прокуратури стосовно необхідності збереження за прокуратурою
функцій нагляду та слідства, надання їй права законодавчої ініціативи
тощо.

Нині склалася ситуація, за якої стають помітними прорахунки авторів, які
виписували у проекті Конституції України розділ VII «Прокуратура» і
визначили її функції, закріплені в Основному Законі України. Точаться
дискусії, що в умовах поділу влади прокурорські органи повинні входити
до однієї з її гілок і бути в системі судової чи виконавчої влади.
Пропонуються різні варіанти змін до Конституції України щодо місця, ролі
та функцій органів прокуратури в державному механізмі.

Доцільно зазначити, що, на відміну від судових органів, стосовно яких ще
1992 року Верховною Радою України було затверджено Концепцію
судово-правової реформи, а минулого року видано Указ Президента України
«Про Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого
суду в Україні відповідно до європейських стандартів», яким ця Концепція
була схвалена, щодо прокуратури, її реформування, чіткого визначення
європейських стандартів її організації і діяльності офіційних
концептуальних документів і досі офіційно не приймалося.

У зв’ язку з тим, що в організаційних і функціональних питаннях

прокурорської діяльності ще багато не вирішених проблем, здається,

починати їх вирішення треба було б не з Проекту Закону України «Про

внесення змін і доповнень до Конституції України», а з ретельного

опрацювання Концепції реформування прокуратури України із наступним її
розглядом і схваленням на засіданні Верховної Ради України. І тільки
після цього проводити повномасштабне законодавче вирішення реформування
прокуратури. В основу Концепції має увійти все те позитивне, що є у
чинному законодавстві України про прокуратуру, а також основні положення
Ради Європи щодо місця і ролі прокуратури у сучасному демократичному
суспільстві та напрацювання вчених з цих питань, зокрема і матеріали
Міжнародної науково-практичної конференції «Реформування органів
прокуратури: проблеми та перспективи».

Зміни до Конституції України потрібно вносити, але це не варто робити
поспіхом, без належного концептуального опрацювання проблем реформування
прокурорської системи. А затвердження парламентом Концепції реформування
прокуратури стало б вирішальним кроком у вирішенні багатьох
прокурорських проблем на найближчий період і на перспективу. Це
надзвичайно важливо сьогодні, у період проведення конституційної
реформи, масштабних змін переходу нашої держави від
президентсько-парламентської до парламентсько-президентської. Ці процеси
сприяють перетворенню нашої прокуратури у високодемократичний, дійовий
орган захисту прав і свобод громадян, інтересів держави та суспільства,
викоріненню злочинності та досягненню сталого режиму законності,
організація і функціонування якого відповідатиме вищим європейським і
світовим стандартам.

Прокуратура – не політичний орган. Украй неприпустимими сьогодні є
втягування її тим чи іншим методом у політичні чвари, що може призвести
до деформації суті й істинного призначення прокуратури у демократичному
суспільстві, втрати її незалежності, неупередженості та авторитету.
Діючи за принципом рівності всіх громадян перед законом і керуючись лише
нормами права, вона має бути осторонь політичної відповідальності й
ідеологічних тисків. Її працівники повинні уникати політичних
суперечок, у вирішенні правових питань не піддаватися

політичному впливу. Вони не мають залежати від політичної кон’юнктури,
нехтувати законністю заради авантюрної політики.

Унаслідок політичного протистояння між керівництвом деяких
правоохоронних органів, що супроводжується політичними суперечками,
необгрунтованими звинуваченнями один одного, послаблюється така важлива
функція прокуратури, як координація діяльності по боротьбі зі
злочинністю, що негативно впливає на злагодженість та ефективність у
забезпеченні законності й подоланні злочинності. Подібні ситуації в
умовах зростання корупції, інших видів злочинів наносять суттєву шкоду
як суспільству загалом, так і окремим громадянам. Такі ситуації
неприпустимі і потребують вжиття відповідних радикальних заходів.

Як відомо, під час формування коаліції у Верховній Раді (2006 р.)
окремими політичними силами до переліку посад, що підлягали розподілу
між переможцями парламентських виборів, включалася посада Генерального
прокурора України, а деякі глави обласних державних адміністрацій
ініціювали перед Президентом питання щодо погодження з ними призначень
прокурорів областей. Невипадково політичні маніпуляції навколо
прокуратури, практика надання її органам вказівок щодо окремих справ
викликала стурбованість ПАРЄ. Усе це вказує на необхідність законодавчо
забезпечити гарантії незалежності прокуратури від політичного тиску, а
прокурорів – від політичного свавілля.

Одним із шляхів гармонізації законодавства України з міжнародним

правом є імплементація міжнародно-правових норм у внутрішньому

законодавстві. Проте лише цього замало. Потрібно, щоб подібні норми
діяли,

безперешкодно працювали. Тут чимала роль здійснення дійового нагляду за

їх правильним і неухильним виконанням. Це стосується, наприклад,
законів,

прийнятих у зв’ язку з наступним вступом України до СОТ, міжнародних

договорів, які внаслідок згоди Верховної Ради на їх обов’ язковість,
стали

частиною національного законодавства. Зараз, коли діють перехідні

положення Конституції, цей нагляд мають здійснювати органи прокуратури.

Однак він ще малоефективний. Прокурори погано знають зміст подібних
норм. До того ж не має достатньої кількості видань збірників зазначених
міжнародних договорів. Відсутня наукова методика проведення такого
нагляду тощо. Вирішенню як загальнотеоретичних, так і прикладних проблем
могла б сприяти їх наукова розробка.

В Україні є науковці, здатні розробляти окреслені проблеми. Проте
зусилля їх розосереджені, оскільки не здійснюється необхідна координація
для організації їх плідної роботи. На нашу думку, таку координацію
успішно могла б проводити Академія прокуратури України. Певний поштовх
для вирішення зазначених питань має дати сьогоднішня конференція,
актуальність і користь якої не викликають сумніву.

Віргініус САБУТІС,

заступник головного прокурора Управління менеджменту Генеральної
прокуратури Литовської Республіки

ДЕМОКРАТИЧНЕ УПРАВЛІННЯ І НЕЗАЛЕЖНИЙ ПРОКУРОР:

ДОСВІД ЛИТВИ

Законодавчі положення, що стосуються діяльності органів прокуратури
Литовської Республіки, були змінені у 2003 році за допомогою трьох
етапів прийняття нормативних документів. Першим етапом стало схвалення
повного пакету кодексів, у тому числі цивільного, кримінального,
процесуальних, адміністративного, трудового тощо. Другим етапом стало
внесення змін до Конституції, а третім – власне зміна закону про
прокуратуру. Таким чином, трьома основними документами, що регламентують
діяльність прокуратури Литовської Республіки стали Конституція,
Кримінально-процесуальний кодекс та Закон «Про прокуратуру». Конституція
Литовської Республіки у новій редакції набула чинності 1 травня 2003
року, Кримінально-процесуальний кодекс набув чинності за два роки до
того і багато в чому при внесенні змін до Конституції стосовно статусу
прокуратури законодавці спиралися на положення саме цього кодексу.
Стаття 118 Конституції Литовської Республіки, яка закріплює
конституційний статус прокуратури була розміщена у главі, що стосується
діяльності суду.

У зазначеній главі буквально не йдеться про належність прокуратури до
судової влади, але є певна історична обумовленість такого становища,
оскільки до Другої світової війни, тобто за першої доби державної
незалежності Литви, прокуратури як самостійного державного органу не
існувало, всі прокурори працювали при судах. У 1992 році під час
створення нової Конституції Литовської Республіки було отримано у спадок
від радянських часів той самий статус прокуратури, який тоді був і в
Україні, тобто фактично Україна зараз переживає аналогічну нашій стадію
великого реформування органів прокуратури.

При підготовці нової Конституції тривали великі суперечки, початково
пропонувалося вмістити безпосередньо до неї дуже багато принципів і
правил, але поступово були відкинуті емоційні та політизовані погляди на
цю проблему і основним керівництвом до дії став здоровий глузд. Було
організовано «круглий стіл» за участю так званих суддів-сигнаторів,
належним чином професійно підготовних для такого роду роботи.
Судді-сигнатори розробляли перший проект Конституції і в ході роботи
вказаного вище круглого столу роз’ яснили учасникам сам дух нової
Конституції, обговорили кожен рядок її положень, обґрунтували її
формулювання, пояснили яким чином сам проект готувався і які при цьому
застосовувалися принципи, наголосили, що в Конституції не повинно бути
гасел, а повинні бути лише ті положення, які будуть реально
виконуватися. В результаті цієї роботи вийшло саме таке регламентування
діяльності прокуратури, яке було потрібно литовському суспільству.
Стаття 118 Конституції Литовської Республіки має лише шість частин і я
спробую кожну з них коротко охарактеризувати.

Перша частина встановлює, що досудове слідство та підтримання
обвинувачення у справах від імені держави організовує прокурор. Причому
саме прокурор, а не просто працівник прокуратури, державний службовець
чи заступник прокурора, таке саме закріплено й у
Кримінально-процесуальному кодексі, і я думаю, що у вашому
кримінально-процесуальному законодавстві буде записано таке ж. Для
держави це теж має і силу підкреслення того, що ніхто інший не має права
організовувати весь процес розслідування та підтримувати обвинувачення в
суді – ані слідчий, ані призначена парламентом комісія, а лише прокурор.

Друга частина статті 118 Конституції Литовської Республіки

встановлює, що прокурор захищає права і законні інтереси фізичних осіб,

суспільства та держави у випадках, передбачених законом. Стосовно цього

положення точилися великі суперечки, але врешті-решт всі зрозуміли, що

такий прокурорський захист інтересів – це новизна, майбутнє. Це
положення

було включено до Конституції тому, що всі розуміли, що Конституція має

розроблятися на великий період наперед – на десять, двадцять чи тридцять

років, а може, навіть і на двісті років як у Сполучених Штатах Америки.
Тому я вважаю позитивним, що в Литві закладено це положення до тексту
Конституції. Хочу звернути увагу на нові пріоритети у захисті інтересів:
на першому місці особа, потім загал, суспільство, а вже потім – держава.
Це відображає точку зору громадянського суспільства Литви – ми вважаємо,
що насамперед права людини мають захищатися прокурором і всією державою.

Третя частина статті 118 Конституції Литовської Республіки закріплює
гарантії незалежності прокурора, буквально вказуючи, що при виконанні
своїх обов’ язків прокурор незалежний і підкоряється тільки закону.
Гарантія незалежності прокурорів обов’язково має бути внесена саме до
Конституції, так само як і гарантія незалежності суддів. Дуже важливо
те, що прокурор має нормативно закріплені на рівні з суддями гарантії
незалежності, тоді він ефективно захищений. Але незалежним він є не
абстрактно, не загалом, а лише при виконанні своїх функцій, в усіх інших
випадках він так само як і всі інші підкоряється законам. Гарантією
незалежності прокурора є його конституційне зобов’язання підкорятися
тільки закону. Жодна політична влада, жоден представник виконавчої влади
не може вказувати прокуророві, яке він має приймати рішення. У
процесуальному законодавстві Литовської Республіки вказано, що прокурор
приймає самостійне рішення, яке може бути скасовано або змінено один раз
вищестоящим прокурором, а після того таке рішення можливий лише судовий
порядок подальшого оскарження. До 2003 року, коли набули чинності зміни
до Конституції, фактично 14 інстанцій могли змінити рішення прокурора,
всі вони могли впливати на його рішення, і це була страшна бюрократія.
Зараз існує лише самостійний процесуальний прокурор та вищестоящий
прокурор, але процесуальне рішення приймає тільки один з них. У випадку
незгоди з рішенням вищестоящого прокурора справа вноситься на розгляд
суду. Такий порядок призвів до того, що на 50% зменшилися кількість
скарг, люди ідуть не до судів, а до прокурорів і лише якщо вони не
згодні з їх рішеннями, то шукають інші шляхи для розгляду своєї скарги.

Четверта частина статті 118 Конституції Литовської Республіки визначає

систему органів прокуратури Литовської Республіки. Ця система
складається з

територіальних прокуратур та Генеральної прокуратури Литовської
Республіки. Прокуратура в Литві є самостійна єдина організація в судовій
владі, але вона не діє ані при Міністерстві юстиції, ані при судах.

Хочу відзначити, що формулювання українського законодавства щодо
призначення та звільнення з посади Генерального прокурора є
неоднозначними, їх можна тлумачити як завгодно. Згідно з частиною п’ятою
статті 118 Конституції Литовської Республіки Генеральний прокурор
Литовської Республіки призначається на посаду та звільняється з посади
Президентом Республіки за згодою Сейму. При цьому немає жодних посилань
на потребу голосування трьох чвертей депутатів. У Литві вважають, що
достатньо домовленостей Президента і парламенту, як представників різних
гілок влади, для гарантування того, що прокурор буде призначений та
звільнений з посади відповідно до закону. Шоста частина статті 118
Конституції Литовської Республіки визначає, що процедура призначені і
звільнення з посади прокурорів визначається законом. Передбачається 6
випадків, коли можливо звільнення прокурора з посади. Всі ми
усвідомлюємо, що правовий статус прокурора формують не лише його права,
але й обов’язки. Статус прокурора у Литовській Республіці визначається
законом «Про прокуратуру». Зміни до нього були внесені вже після набуття
чинності змін до Конституції у 2003 році. Зараз ми маємо цілком
нормальний закон про прокуратуру, при цьому з 2003 року прокуратура є
демілітаризованою.

Микола ЯКИМЧУК,

перший проректор Академії прокуратури України, доктор юридичних наук,
професор

Порядок призначення і звільнення Генерального прокурора України,
безсумнівно, має велике значення для нормального функціонування
прокурорської системи в Україні. Шановні експерти, які проаналізували
вказаний Проект, загалом підтримали пропозиції щодо призначення та
звільнення Генерального прокурора України. З огляду на те, що вказані
процедури слугують інструментами гарантування незалежності прокуратури,
а також на те, що думки як експертів, так і Генеральної прокуратури, на
деякі аспекти їх реформування не збігаються, на нашу думку, зазначене
питання доцільно розглянути детальніше і окреслити основі його аспекти.

1. Незалежність Прокуратури України та її взаємодія із судовою владою.

У вказаному Проекті пропонуються такі зміни до ч. 1 ст. 121 Конституції
України: «Прокуратура України становить єдину незалежну систему органів
судової влади». У пояснювальній записці цілком обґрунтовано
зазначається, що «… незалежність прокуратури при здійсненні
повноважень є визначальним принципом її діяльності, що повністю
відповідає міжнародним стандартам. … Незалежність органів прокуратури
гарантується порядком призначення на посаду Генерального прокурора
України та підпорядкованих йому прокурорів, порядком звільнення їх із
займаних посад, організаційною побудовою органів прокуратури, порядком
їх фінансування, рівнем матеріального та соціального забезпечення
працівників органів прокуратури».

Експертна група Інституту міжнародних досліджень Монте-Карло у п. 14
Висновку щодо вказаного Проекту зазначає, що «… вітає вибір
незалежного статусу для прокуратури. Це передусім має означати
незалежність від політичного впливу і втручання… Хоча рекомендація Ree

(2000) 19 дозволяє підпорядкованість прокуратури уряду (ст. 13), але
прив’ язує це рішення до багатьох умов, тому, зрозуміло, що європейські
стандарти віддають перевагу незалежності прокуратури».

Україна практично не має вибору щодо місця прокуратури в державному
механізмі. Ймовірність становлення незалежності прокуратури в межах
гілки виконавчої влади дуже низька, особливо зважаючи на принципи
структурування та функціонування органів виконавчої влади: чітка
ієрархія і підпорядкованість нижчестоящих вищестоящим. Основою ж системи
судових органів є принцип їх незалежності, який розповсюджуватиметься і
на органи прокуратури в разі їх входження до цієї системи. Прокуратура
вже була підзвітна Верховній Раді України. Саме у той період було
запроваджено інститут висловлювання парламентом вотуму недовіри
Генеральному прокурору України. Інститут висловлення недовіри в Україні
і на сьогодні діє щодо уряду та Генерального прокурора. Така ситуація
негативно позначається на прокуратурі, оскільки депутати за аналогією
вважають за можливе висловити недовіру Генеральному прокурору України за
будь-які дії, які, на їхню думку, не є політично доцільними.

Експерти Ради Європи одностайно позитивно сприйняли пропозицію,

закріплену у Проекті внесення змін до Конституції України щодо
скасування

інституту висловлення недовіри Генеральному прокурору України. Зокрема,

Пан П’єр Корню зазначає, що «… можливість для Парламенту відізвати

Генерального прокурора шляхом вотуму недовіри неприйнятна. Вона наражає

Генерального прокурора на свавілля органу, якому не
потрібно

обґрунтовувати свої рішення і який міг би висловити йому недовіру з
причин,

не пов’ язаних з якістю та ефективністю його роботи. Порядок призначення
і

звільнення Генерального прокурора України має гарантувати реалізацію

такого визначального принципу, як незалежність прокурорів. Отож варто

схвалити пропозицію скасувати інститут висловлення недовіри Генеральному

прокурору України Верховною Радою України, який, за висновками експертів

Ради Європи, є формою політичної відповідальності, що несумісний зі

статусом Генерального прокурора та порушує баланс стримувань і противаг,

оскільки існуючий порядок звільнення Генерального прокурора України
надає Верховній Раді України більше прав, ніж Президенту України.

Отже, включення прокуратури України до системи судових органів і спільне
вирішення питань між Президентом України й Парламентом щодо призначення
та звільнення Генерального прокурора України є тими базисами, на яких
ґрунтуватиметься незалежність прокуратури України.

Призначення Генерального прокурора України.

У вказаному Проекті частини 2 ст. 122 пропонується викласти у такій
редакції: «Прокуратуру очолює Генеральний прокурор України, який
призначається на посаду Президентом України за згодою Верховної Ради
України». Зазначений порядок призначення, на думку експерта пана П’єра
Корню, подібний до того, що застосовується у Сполучених Штатах Америки
для призначення найвищих магістратів і посадових осіб. Призначення ж
Генерального прокурора політичним органом – звичайне для Європи явище і
тому надмірно вимагати від України, щоб у інший спосіб відбувалося
призначення Генерального прокурора України. Загальною є схвальна позиція
експертів щодо запропонованої моделі призначення Генерального прокурора
України. Експерт від Ради Європи пан Джеймс Гамільтон з цього приводу
зазначає: «…бажаною була б у процесі призначення Генерального
прокурора на посаду участь технічного, неполітичного органу». Однак, на
нашу думку, участь такого органу як, наприклад, Вищої ради юстиції,
потрібна не так при призначенні особи на посаду Генерального прокурора
України, як у процесі дострокового припинення нею повноважень.

Вимоги до кандидата на посаду Генерального прокурора України. Частину
2 ст. 122 Конституції України в указаному проекті

пропонується викласти у такій редакції: «Генеральним прокурором України
може бути призначений громадянин України, який досяг сорока років, має
вищу юридичну освіту, стаж роботи в органах прокуратури не менш як п’
ятнадцять років, проживає в Україні протягом останніх десяти років та
володіє державною мовою».

Встановлення вимог до претендентів на посаду Генерального прокурора
України, як це передбачено в Конституції України стосовно народних
депутатів (ст. 76), Президента (ст. 103), суддів загальних (ст. 127) та
Конституційного (ст. 148) судів, має гарантувати високий фаховий рівень
претендента і знання ним специфіки роботи в органах прокуратури.

Вимоги щодо віку, громадянства, знання мови та наявності вищої освіти у
претендента на посаду Генерального прокурора України одностайно
схвалюються експертами Ради Європи та групою експертів Інституту
міжнародних досліджень Монте-Карло як прийнятні. Однак експерти, по
суті, не заперечують щодо вимоги про досвід роботи в органах
прокуратури. Проте сумнівним вважають загальний професійний стаж в
органах прокуратури України у 15 років.

Зокрема, у п. 22 Висновку Експертна група інституту міжнародних
досліджень зазначає, що у світлі української системи досвід роботи в
органах прокуратури є необхідним, але можна посперечатись, чи 15 років
досвіду лише в органах прокуратури можуть відповідати критеріям, чи
термін служби може бути замінений досвідом роботи суддею, професором
права або державним службовцем. Можуть існувати певні підстави щодо
вимоги проживання в Україні протягом останніх десяти років до
призначення, . але група експертів не бачить потреби у такому критерії.

Однак, як слушно зазначається у Короткому огляді щодо коментарів
експертів Ради Європи, «Генеральний прокурор має користуватися довірою і
повагою не лише серед громадськості, правників, а й передусім серед
прокурорів. Генеральний прокурор України має знати структуру органу,
кадри, наявні проблеми і на цій основі – мати можливість належно
виконувати поставлені завдання. Без досвіду роботи в прокуратурі це
практично неможливо». У законодавстві вже використовувався аналогічний
підхід, зокрема у Законі України «Про статус суддів» встановлено вимоги
для обіймання посад судді апеляційного, вищого спеціалізованого або
Верховного судів (стаж роботи у галузі права, у тому числі не менш як
три (п’ять) років на посаді судді).

Що ж до висловлених критичних зауважень стосовно вимог, передбачених
для претендентів на посаду Генерального прокурора України, доцільно
зауважити, що зазначені експертом паном Корню як такі, що не витримують
критики вимоги про «українську національність», є справедливими, але
такої вимоги у Проекті немає. Є вимога щодо українського громадянства.
Дана ситуація пов’ язана, мабуть, із невдалим перекладом наданого йому
Проекту змін до Конституції України.

Вимогу щодо 15 років стажу варто переглянути у бік зменшення, наприклад,
до 10 років. Проте важливо залишити цю вимогу саме щодо роботи в органах
прокуратури, оскільки загального стажу у галузі права для обіймання
найвищої у системі прокуратури посади недостатньо.

Вимога щодо проживання в Україні протягом останніх десяти років
видається експертам зайвою (експертна група Інституту міжнародних
досліджень) або проблематичною (пан Джеймс Гамільтон). Зокрема, П’єр
Корню зауважує, що не є необхідною умова проживання на території України
протягом 10 років, оскільки особа може виконувати покладені на неї обов’
язки за кордоном у міжнародній організації. В Україні навряд чи буде
перепоною для кандидата на посаду Генерального прокурора, який має
належний стаж роботи в органах прокуратури, та обставина, що дана особа
працювала в міжнародній організації. Адже, по-перше, мається на увазі не
щоденне перебування на території України, а постійне місце проживання
(не менше 183 днів на рік) і, по-друге, у міжнародних організаціях
виконують обов’язки здебільшого спеціалісти, які направляються від
уряду, Міністерства закордонних справ та Міністерства юстиції, тобто
службовці органів виконавчої влади, а отже, для працівників прокуратури
на сьогодні ця перепона не є актуальною.

4. Можливість перепризначення Генерального прокурора України.

У вказаному Проекті передбачається внесення змін до ч. 3 ст. 122

Конституції України, в результаті чого закріпити, що Генеральний
прокурор

може бути «призначений на цю посаду в порядку, передбаченому частиною

першою цієї статті», тобто в загальному порядку. З боку експертів Ради

Європи, зокрема пана Джеймса Гамільтона, висловлено побоювання, що «…
повноваження щодо перепризначення Генерального прокурора може
розглядатися як обмеження її або його незалежності, оскільки Генеральний
прокурор перед завершенням семирічного терміну може бажати за будь-яку
ціну отримати схильність Президента і парламенту». Пан П’ єр Корню своєю
чергою зазначає: «… насправді, не так термін перебування на посаді
може створити проблему, з точки зору незалежності й неупередженості, як
гарантії щодо продовження терміну цих повноважень: Генеральний прокурор,
який був би призначений на три роки, але мав би гарантію, що термін його
повноважень буде продовжений, окрім випадку доведеної дисциплінарної
провини, міг би виконувати свої функції з більшою незалежністю». Тобто,
з одного боку, висловлюється потреба встановлення гарантії
перепризначення, а з другого боку, саме перепризначення розглядається як
обмеження незалежності Генерального прокурора.

Існують й інші крайні кроки: призначення Генерального прокурора на
посаду безстроково до досягнення ним визначеного віку (спосіб передбачає
можливість узурпації влади в системі прокуратури України), встановлення
спрощеного порядку перепризначення особи на посаду Генерального
прокурора України (за такого способу інші кандидати та діючий
Генеральний прокурор будуть поставлені в нерівні умови), або
встановлення конституційного обмеження, зокрема, що особа може
перебувати на посаді Генерального прокурора України лише протягом одного
терміну без права перепризначення (крайній спосіб, який не гарантує
належне працевлаштування особі по закінченні виконання нею повноважень,
однак усуває можливість створення перепон для нових кандидатів на посаду
Генерального прокурора з боку особи, яка припиняє свої повноваження).
Тому, на нашу думку, право Генерального прокурора України на
перепризначення на рівних умовах з іншими кандидатами має бути збережене
в запропонованій редакції ст. 122 Конституції України.

5. Термін повноважень Генерального прокурора України.

У Проекті закріплено зміни до ч. 3 ст. 122, згідно з якими термін
повноважень Генерального прокурора України збільшиться і становитиме сім
років.

Пропозиція збільшити термін повноважень Генерального прокурора України з
нинішніх п’ яти до семи років загалом отримала підтримку з боку
експертів. Хоча пан Гамільтон, і особливо пан Корню, вважають
демократичнішим і таким, що відповідає стандартам Ради Європи, взагалі
не визначати термін перебування Генерального прокурора України на
посаді. В Україні термін повноважень членів Вищої ради юстиції, крім
тих, хто за посадою входить до її складу, становить шість років, а
суддів Конституційного Суду України – дев’ять років без права бути
призначеним повторно. Нинішній термін повноважень Генерального прокурора
України у п’ ять років, за висновками експертів Ради Європи, не
забезпечує належним чином його неупередженість та незалежність від
політичних сил і має бути збільшений. В Україні окреслена проблема
полягає в тому, що жоден з Генеральних прокурорів України не перебував
на посаді встановлений п’ ятирічний термін. Усі були усунені з посади до
завершення ними встановленого терміну.

Тому пропонується визначити цей термін у сім років.

6. Припинення повноважень Генерального прокурора України.

Щодо припинення повноважень Генеральним прокурором України в

разі закінчення терміну, на який його було призначено, у передбачених
Проектом змінах до Конституції України нічого з цього приводу не
зазначено. З цього випливає, що Генеральний прокурор України має подати
заяву про відставку, на підставі якої Президент України має ухвалити
указ про його відставку.

7. Дострокове припинення повноважень Генерального прокурора

України.

У Проекті змін до Конституції України також передбачається доповнити ст.
122 частиною 4, де зазначити, що «дострокове звільнення з посади
Генерального прокурора України здійснюється Президентом України за
згодою не менш як двох третин від конституційного складу Верховної Ради

України у випадках і на підставах, визначених законом». У запропонованій
статті закріплено, що Генерального прокурора України можна достроково
звільнити. Однак, на нашу думку, має використовуватись не термін
«дострокове звільнення», на що вказує також експертна група у п. 23
Висновку, а термін «дострокове припинення повноважень», оскільки така
теза більш відповідає незалежному статусу прокуратури України. На думку
експерта Джеймса Гамільтона, «той факт, що дві третини Верховної Ради
мають підтримати його відставку і що підстави для можливого звільнення
повинні передбачатися законом, є міцною гарантією проти довільного
звільнення». Однак, оскільки дострокове припинення повноважень
відбувається за участі Верховної Ради України з метою недопущення
зловживань парламентом своїми правами, підстави дострокового припинення
повноважень варто закріпити у ст. 122 Конституції України (ч. 4).
Наприклад, у разі необхідності Верховна Рада України може внести зміни
до Закону України «Про прокуратуру» і значно змінити на свою користь
перелік підстав дострокового звільнення Генерального прокурора України.
Це було б кращою гарантією незалежності прокурора.

Отже, можна зробити висновок, що Проект Закону України «Про внесення
змін до Конституції України» в частині призначення і звільнення
Генерального прокурора України відповідає рекомендаціям Комітету
Міністрів Ради Європи.

Юрій ДЬОМІН,

заступник прокурора м. Києва, кандидат юридичних наук, доцент

ПРОБЛЕМИ РЕФОРМУВАННЯ ФУНКЦІЙ ПРОКУРАТУРИ

Згідно зі ст. 121 Конституції України прокуратура України становить
єдину систему, на яку покладені визначені для неї функції. В Перехідних
положеннях Конституції зазначено, що відповідно до чинних законів
прокуратура продовжує виконувати функції нагляду за додержанням і
застосуванням законів. Законом України «Про прокуратуру» передбачається
прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів.

На сьогоднішній день, виходячи зі світового досвіду і позиції
Венеціанської комісії Ради Європи, було б доцільним певною мірою
удосконалити діяльність прокуратури з огляду зосередження уваги на
захисті прав людини. Значних позитивних змін досягнуто останнім часом у
реформуванні інституту прокуратури України. Сьогодні також суттєво
трансформувалася функція нагляду за додержанням і застосуванням законів.

Питання має вирішуватись не в площині скорочення діючого напряму
прокурорської діяльності, а в плані удосконалення, з урахуванням
досвіду, життєвої необхідності і думки європейської спільноти. На мій
погляд, досить вдало підготовлено Генеральною прокуратурою проект закону
«Про внесення змін до Конституції України», який направлено суб’ єктами
законодавчої ініціативи для внесення на розгляд Верховної Ради. Цим
проектом передбачено прокурорський нагляд за додержанням прав і свобод
людини, громадянина, державних і суспільних інтересів.

Якщо говорити про мою особисту позицію, то я за збереження тих функцій
прокуратури, які виписані в проекті закону про внесення змін до
Конституції України.

Виходячи з конституційної визначеності трьох гілок влади і тих функцій,
що виконує прокуратура, її особливого статусу серед держаних органів в
утвердженні

законності, прокуратура повинна відноситись до судової гілки влади, але
з самостійним, незалежним статусом свого функціонування. Чому?
Простежуються деякі схеми та специфіка судового процесу.

По-перше, основна мета судової системи – це здійснення правосуддя, тобто
розгляд суперечок та спорів, розв’ язання та вирішення справ у
відповідності до чинного законодавства. При здійсненні правосуддя
судовому процесу притаманний, зокрема, принципи змагальності процесу,
рівності усіх учасників судового процесу перед судом, змагальність
сторін та інші. І не треба забувати, що позиції та мета прокурора та
суду можуть не співпадати. Наприклад, коли прокурор захищає інтереси
держави в суді, а суд вирішує долю справи, де однією із сторін є
держава, та встановлює істину. Прокурор, згідно з його компетенцією,
повинен захищати інтереси держави або інтереси громадянина, тобто бути
однією із сторін, що бере участь у судовому процесі. До того ж кожне
процесуальне рішення прокурора або його бездіяльність можуть бути
оскаржені до суду.

По-друге, прокурор, якщо він є стороною в процесі і буде належати до
судової гілки влади, може впливати на суд, або навпаки, на нього може
впливати суд, а цього не повинно бути. Останнім часом трапляються
непоодинокі випадки, коли сторони судового процесу домовляються між
собою про необхідність «проведення» якогось незаконного рішення через
суд, щоб цю домовленість закріпити в судовому порядку, тобто використати
суд, інколи і всупереч інтересам держави. Одним із таких варіантів є
рейдерство, що непокоїть спільноту країни й іноземних інвесторів. Тому
прокуратура та суд повинні бути незалежними один від одного. Така
самостійність органів прокуратури тільки сприятиме укріпленню законності
та дасть змогу своєчасно реагувати на ті судові рішення, які зачіпають
інтереси держави.

По-третє, судовий процес в широкому розумінні цього слова повинен
починатися з порушення провадження по ньому і закінчуватись виконанням
рішення, постановленого судом (суддею) від імені держави. Контроль за
виконанням судових рішень за усіма видами судочинства не притаманний в
цілому судовій системі. Система виконання судових рішень потребує
посилення та вироблення додаткового механізму контролю за своєчасним
виконанням рішень судів загальної юрисдикції та спеціальних судів.
Навіщо вигадувати якийсь додатковий механізм

контролю за своєчасним та повним виконанням судових рішень, якщо вже
існують спеціальні структури державної виконавчої служби, спеціальні
інспекції та установи, де відбувають покарання особи, засуджені до
позбавлення волі, прокуратури та суди?

По-четверте, віднесення до судової гілки влади органів прокуратури
певною мірою повинне зняти політичний тиск з боку партій або блоків, які
прийшли до влади, і таким чином зніме політичну залежність органу, який
здійснює нагляд за законністю. Варто зазначити, що прокуратура захищена
від втручання у свою діяльність набагато гірше від судів, про що
свідчать приклади, які тут наводились щодо частої зміни Генеральних
прокурорів, надання доручень від законодавчої та виконавчої гілок влади.
Більше того, пропозиція щодо віднесення прокуратури до структури
Міністерства юстиції, на мій погляд, не може бути прийнятою, тому що
посада міністра юстиції залежна від політичної сили, яка прийшла до
влади. Здійснювати нагляд за структурними підрозділами Міністерства
юстиції буде набагато складніше, а повноважень у прокуратури набагато
більше, ніж у Міністерства юстиції, що наштовхує на логічне запитання:
«Хто ж до кого повинен входити?»

Що ж до пропозицій про необхідність внесення змін та доповнень до
переліку функцій органів прокуратури, то у цьому питанні я повністю
погоджуюся з першим проректором Академії прокуратури. У нас співпадають
точки зору щодо необхідності внесення змін до ст. 122 Конституції
України, у тому числі і щодо дострокового припинення повноважень
Генерального прокурора. Вважаю, що у цьому випадку необхідно надавати
вичерпний перелік підстав дострокового припинення повноважень
Генерального прокурора. Це зведе нанівець можливих двояких трактувань
норм закону та порушень законодавства. Такий перелік буде додатковою
гарантією дотримання законності, та підсилить статус Генерального
прокурора, зробить його більш незалежним від політичних тисків та
посадових осіб.

В останній частині ст. 122 Конституції України йдеться про те, що
Генеральний

прокурор інформує про діяльність органів прокуратури Верховну Раду і
Президента

України. Вважаю, що тут має «знайти місце» таке важливе слово, як
«письмово»

інформує, що також буде одним з чинників його політичного захисту.

Я підтримую представника Одеської національної юридичної Академії про
необхідність підсилення статусу органів прокуратури не тільки
законодавчо, а і технічно, соціально. Не треба забувати про те, що
органи прокуратури є захисником держави. Тут можливе застосування такого
законодавчого механізму, як введення або бланкетної статті, з посиланням
на аналогічний захист суддів, або конкретних правових норм.

Також вважаємо, що прокурор не може бути притягнутий до адміністративної
відповідальності з урахуванням його статусу та вже існування такого
механізму стосовно деяких суб’ єктів адміністративного права.

Вважаю, що завершити судову реформу без законодавчого визначення місця і
статусу прокурора зокрема і прокуратури взагалі неможливо.

Валентин ДОЛЕЖАН,

професор кафедри організації судових та правоохоронних органів Одеської
національної юридичної академії,

доктор юридичних наук

Юрій ПОЛЯНСЬКИЙ,

проректор Одеської національної юридичної академії, кандидат юридичних
наук, професор

ПОСИЛЕННЯ ГАРАНТІЙ НЕЗАЛЕЖНОСТІ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ ТА ПРОКУРОРІВ

Незалежність органів і посадових осіб прокуратури України при реалізації
їх конституційних функцій об’єктивно обумовлені, по-перше, характером
їхньої діяльності як особливих суб’єктів правоохорони і, по-друге,
автономним становищем, яке посідає прокурорська система в апараті
держави.

Можна було б сподіватися, що в умовах існування демократичної правової
держави, якою задекларувала себе Україна, незалежність прокуратури стане
беззаперечним фактом. Проте цього не сталось. Понад те, кількість
чинників неправомірного впливу на прокуратуру значно зросла. У вирішення
нею конкретних юридичних справ систематично втручаються народні депутати
України (попри категоричне рішення Конституційного Суду України),
представники політичних партій, засоби масової інформації, ділки
тіньової економіки й організовані злочинні угруповання. Навіть державні
діячі не завжди проявляють стриманість в оцінці рішень і дій керівників
прокуратури.

Такі прояви є шкідливими навіть тоді, коли суб’єкти неправомірного
впливу, перебуваючи в полоні хибних уявлень, керуються цілком
доброчесними намірами. Тим більшої шкоди вони заподіюють, коли таке
втручання продиктовано особистими чи корисливими мотивами. У цих
випадках протиправний вплив обумовлений не відомчими, як у радянські
часи,

а клановими міркуваннями, хоча інколи прикривається політичними
деклараціями.

Проблеми незалежності прокуратури поділяються на зовнішні (тобто у
відносинах з іншими суб’єктами права) і внутрішні, які виникають
усередині самої прокурорської системи, заснованої на принципі
централізації і на похідній від нього системі єдиноначальності.

Своєрідним у цьому відношенні є становище Генерального прокурора
України.

У Декларації про державний суверенітет України 1990 року було
наголошено, що Генеральний прокурор тоді ще Української РСР є підзвітним
і підконтрольним виключно Верховній Раді УРСР. У ч. 2 первинної редакції
чинного Закону України «Про прокуратуру» було передбачено, що у
діяльності по здійсненню нагляду за додержанням законів Генеральний
прокурор є відповідальним перед Верховною Радою України і лише їй
підзвітним, доповідаючи не рідше одного разу на рік Верховній Раді
України про діяльність прокуратури.

Чинна Конституція України і зазначена стаття Закону України «Про
прокуратуру» у нинішній редакції такої норми не містять. Вона
передбачає, що Генеральний прокурор України лише інформує Верховну Раду
Україну про стан законності, що, звичайно, не можна розглядати як прояв
підконтрольності. Натомість парламент може висловити недовіру
Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з
посади.

Фактично питання про підзвітність і підконтрольність Генерального
прокурора України поки що залишається відкритим. З одного боку, це може
породити ілюзії щодо його абсолютної незалежності від будь-кого, а, з
іншого, як ми бачимо на практиці, неврегульованість цього питання у
законі, дає змогу окремим владним структурам давати досить легковажні
оцінки стану справ у прокурорській системі і робити спроби керувати її
діяльністю.

Можна з впевненістю стверджувати, що незалежність прокуратури в

цілому при реалізації її повноважень вирішальною мірою пов’ язана з

100

незалежністю Генерального прокурора. Хиткість його правового становища у
державній ієрархії до самого останнього часу не лише призводила до
частої змінюваності генеральних прокурорів, а й породжувала
невпевненість у всьому прокурорському середовищі, невиправдані кадрові,
структурні рішення, постійні заміни організаційно-правових нормативних
актів (наказів) Генерального прокурора України. До того ж, юридична
громадськість і суспільство загалом могли лише здогадуватися щодо
дійсних причин звільнення чергового керівника прокурорської системи,
зокрема й подачі ним заяви про звільнення з посади за власним бажанням.

Елемент впорядкованості у вирішенні пов’язаних з цим питань було внесено
змінами до ст. 122 Конституції України відповідно до Закону України від
8 грудня 2004 року, а саме: встановленням порядку, за яким Генеральний
прокурор України не лише призначається на посаду Президентом України за
згодою парламенту, а й звільняється з посади в такому ж порядку. Проте
цього недостатньо.

Насамперед потрібно чітко вирішити, якщо не в Конституції, то у Законі
України «Про прокуратуру» питання про підзвітність і підконтрольність
Генерального прокурора України. Таку спробу зроблено у розробленому в
Генеральній прокуратурі України проекті Закону України «Про прокуратуру»
в новій редакції. Відповідно до ст. 15 цього проекту система контролю за
діяльністю прокуратури складається з парламентського контролю,
президентського контролю і судового контролю. Зауважимо, що про останній
можна було б окремо не згадувати, оскільки сфера його застосування
досить чітко визначена в спеціальному законодавстві і стосується не лише
прокуратури.

Формами парламентського контролю у ст. 16 проекту визначаються:

надання парламентом згоди на призначення та звільнення Генпрокурора

Президентом України, висловлення йому недовіри і як наслідок – відставка
з

посади, щорічне заслуховування інформації про діяльність прокуратури, а

також створення тимчасових спеціальних комісій і тимчасових слідчих

комісій. Президентський же контроль за діяльністю прокуратури
має

101

обмежуватися призначенням на посаду і звільненням з посади Генерального
прокурора і щорічним заслуховуванням його інформації про діяльність
прокуратури.

Одразу ж відзначимо, що призначення на посаду навряд чи можна розглядати
як елемент контролю. Інша справа – звільнення Генерального прокурора з
посади, в тому числі у формі його вимушеної відставки через ухвалення
резолюції недовіри. Інформування парламенту і Президента про діяльність
прокуратури також можна розцінювати як контроль, оскільки ці процедури
пов’ язані з різними формами відслідковування стану справ у
прокурорській системі і можуть бути підставою для певних організаційних
висновків. Це ж стосується і діяльності тимчасових депутатських комісій.
Однак при цьому неприпустимим є давання доручень і рекомендацій та
висунення вимог з приводу розслідування справ, прийняття наглядових та
інших рішень процесуального характеру.

Виникає запитання: чи поширюється парламентський і президентський
контроль на всю прокурорську систему, чи лише на Генерального прокурора
України? У широкому розумінні він має вплив на всі органи прокуратури,
але при цьому контрольні правовідносини мають виникати лише з
Генеральним прокурором, який з урахуванням висновків і зауважень за
наслідками контрольних заходів відповідно корегує діяльність
підпорядкованих структур. Інший підхід не узгоджувався б з принципом
централізації прокуратури України за вертикаллю.

Загалом існуючий порядок, коли вирішення питання про дострокове
звільнення Генерального прокурора відноситься до компетенції одночасно
двох центральних органів державної влади, можна розглядати як важливу
гарантію забезпечення його незалежності. За такої ситуації суб’ єктивне
невдоволення його діяльністю з боку Президента могло б компенсуватися
лояльним ставленням до Генерального прокурора з боку парламентської
більшості і навпаки. Такий підхід характерний для системи стримування і
противаг у стосунках між різними гілками влади.

Проте баланс владних повноважень у цій сфері явно порушується через
наявність у Верховної Ради України права висловлювати недовіру
Генеральному прокурору і звільняти його з посади, до того ж, за
відсутності передбачених законом підстав. У таких умовах політичні
пристрасті, які постійно спалахують у нашому парламенті, тим більше в
умовах ідеологічного і політичного протистояння, цілком здатні штовхнути
його на поспішний крок. Згадаймо хоча б інформування Генерального
прокурора України О. Медведька на засіданні Верховної Ради України про
хід розслідування справи щодо вбивства Г. Гонгадзе. На цьому засіданні з
уст багатьох депутатів лунали прямі закиди на його адресу щодо свідомого
гальмування розслідування щодо притягнення до відповідальності
організаторів цього злочину, а Голова Верховної Ради України О. Мороз
застеріг Генерального прокурора, що врешті-решт доведення цієї справи до
кінця можна буде доручити іншій особі. Що це, як не натяк на висловлення
недовіри з відповідними наслідками? Невже хтось може серйозно вважати,
що коли на зміну трьом попереднім генеральним прокурорам, які не змогли
вирішити цієї проблеми, прийде четвертий, все буде гаразд?!

Ситуація, коли Генеральний прокурор України змушений постійно
балансувати між Президентом та парламентом і, по суті, перетворюється на
заручника різних політичних сил, є неприпустимою. Адже доходить до того,
що посаду Генерального прокурора дехто з політиків розглядав як розмінну
монету при поділі урядових портфелів, попри ту істину, що Генеральний
прокурор ніколи не входив і не входить до виконавчої влади.

Як зазначила кореспондент «Дзеркала тижня» О. Приймаченко, «…

владі був життєво необхідний Генеральний прокурор (йшлося
про

О. Медведька. – авт.), такий, що не асоціюється з певними політичними

силами, не одіозний. В ідеалі – професіонал, чутливий до імпульсів, які

подаються зверху і такий, що не вводить в абсолют свою професійну

незалежність». Звичайно, незалежність Генерального прокурора не повинна

зводитися до абсолюту. Проте складається враження, що в останні роки

найменший прояв незалежності з його боку, небажання виконувати будь-які

103

побажання «верхів» дедалі частіше ототожнюється з професійною
непридатністю.

У зв’язку з цим варто відзначити думку експерта Ради Європи П. Корню
(Швейцарія), що практика висловлення недовіри Генеральному прокурору
Верховною Радою «… наражає Генерального прокурора на свавілля органу,
якому не потрібно обґрунтовувати свої рішення і який би міг висловити
йому недовіру з причин, які не пов’ язані з якістю та ефективністю його
роботи».

У проекті нової редакції Закону України «Про прокуратуру» (ч. 1 ст. 25)
пропонується встановити таку підставу для висловлення Верховною Радою
недовіри Генеральному прокурору, як «порушення Конституції та законів
України». Проте вказівка на це не фігурує серед підстав звільнення з
ініціативи Президента, хоча підходи тут у принципі мають бути
однаковими. Можна згадати у зв’ язку з цим, що у нашому законодавстві
уже була спроба встановити додаткову гарантію об’ єктивного вирішення
цього питання. Відповідно до Закону України «Про Конституційний Суд
України» від 3 червня 1992 року, який виявився «мертвонародженим», на
цей орган було покладено обов’язок надавати висновки про додержання
Генеральним прокурором України, як і низкою інших високопосадовців,
включаючи самого Президента України, висновків про додержання ними
Конституції і законів України в разі порушення питання про дострокове
припинення їх повноважень (п. 7 ст. 14). В сучасних умовах цю місію зміг
би виконувати такий конституційний орган, як Вища рада юстиції у разі
наділення його відповідними повноваженнями. Проте найкраще було б
взагалі відмовитися від висловлення недовіри парламентом Генеральному
прокурору України, хоча дуже проблематично, щоб більшість Верховної Ради
погодилася б на таке обмеження своїх прерогатив.

Надто серйозною перешкодою для встановлення чітких правових меж

дострокового припинення повноважень Генерального прокурора, а відтак, і

забезпечення його незалежності є рішення Конституційного Суду України у

справі про призначення або звільнення посадових осіб, відповідно до
якого

104

генпрокурору, по суті, надано «титул» політичного діяча, а отже, і
офіційно підтверджена припустимість дострокового припинення його
повноважень у межах політичної відповідальності. Нами уже наводилися
аргументи на обґрунтування спірності такого підходу. До них можна додати
і такий. Генеральний прокурор на відміну від членів уряду, яких можна
відправити у відставку як політичних діячів, не може бути членом якоїсь
партії чи представляти будь-яку політичну силу. Тому видавати його за
політичного діяча цілком алогічно.

Звичайно, покінчити з таким становищем в сучасних умовах дуже важко
через неможливість перегляду рішення КС. Потрібні зміни до Конституції,
що є досить проблематичним. Однак знімати цю проблему з порядку денного
все ж немає підстав.

Має рацію поважний експерт Ради Європи і в тому, що недоцільно
обмежувати повноваження Генерального прокурора України певним строком.
Проте навряд чи ця проблема має першочергове практичне значення. Адже
дотепер жоден Генеральний прокурор України не відпрацював на своїй
посаді встановленого Конституцією України терміну (5 років), а
тривалість каденції попередників нинішнього Генпрокурора не перевищувала
1-2 роки, тобто зазначена норма Основного Закону перетворилася у фікцію.
Отже, якщо вдасться хоча б забезпечити додержання ч. 2 ст. 122
Конституції України у цій частині, то таке можна було б розцінювати як
неабияке досягнення.

Що ж до проблеми забезпечення незалежності працівників прокуратури

від стороннього втручання, то хотілося б торкнутися такої гарантії, як

належний рівень їх недоторканності при вирішенні питань притягнення до

юридичної відповідальності, передусім кримінальної та адміністративної.
У

цьому зв’ язку привертає увагу запропонована авторами
зазначеного

законопроекту новація – включення до проекту статті 7 під назвою
«Імунітет

прокурора». Це важливо тим, що жодних ознак такого імунітету чинне

законодавство не передбачає. Разючу невідповідність між
правовою

захищеністю прокурорів і суддів важко пояснити якимись раціональними

міркуваннями. Принципові працівники прокуратури майже не захищені від

105

брудних, але витончених провокацій з боку представників криміналітету і
силових структур, що їм сприяють. Окремі з них необґрунтовано
притягуються до кримінальної відповідальності, як це сталося з
прокурором Таращанського району Київської області, який зараз
реабілітований і поновлений на посаді.

Проектом передбачено, що кримінальна справа стосовно Генерального
прокурора України може бути порушена тільки заступником Генерального
прокурора України за погодженим з Верховною Радою України поданням
Президента України. Передбачається також, що прокурор не може бути
притягнутий до кримінальної відповідальності, затриманий чи взятий під
варту без згоди Генерального прокурора України. Проникнення в житло чи
службове приміщення прокурора, в його особистий чи службовий транспорт,
проведення в них огляду, обшуку чи виїмки, а також огляд, виїмка його
речей і документів можуть проводитися лише за вмотивованим рішенням суду
за умови, що Генеральний прокурор України погодився на притягнення
прокурора до кримінальної відповідальності.

Пропонується відмовитися від застосування до прокурорів таких заходів
адміністративного примусу, як затримання, особистий огляд, огляд речей і
документів, а також встановити, що матеріали про вчинення працівниками
прокуратури адміністративних правопорушень мають надсилатися
Генеральному прокурору України для відповідної перевірки та вжиття
заходів.

Якщо з боку законодавців буде проявлено необхідну політичну волю, то
встановлення зазначених гарантій суттєво сприятиме забезпеченню
незалежності прокурорів. Щоправда, на наш погляд, потрібно передбачити,
що матеріали про адміністративні правопорушення необхідно направляти не
обов’ язково Генеральному прокурору, а тому керівнику прокуратури, який
має право застосувати дисциплінарні стягнення до винуватця.

Назріло також питання, щоб поряд із застосуванням принципу

єдиноначальності всередині прокурорської системи закріпити в
законодавстві

межі для забезпечення процесуальної самостійності
працівників у

106

взаємовідносинах з керівниками прокуратур. Ця проблема також абсолютно
не вирішена, що не сприяє демократизації службових відносин як між
прокуратурами різного рівня, так і в окремих колективах прокуратур.
Нерідко керівники зобов’язують підпорядкованих прокурорів приймати
процесуальні рішення з питань, що входять до компетенції останніх, або
переглянути прийняті ними рішення відповідно до думки керівника.
Звичайно, виходячи з принципу централізації прокуратури, прокурор вищого
рівня може просто скасувати рішення підлеглого і замінити його власним.
Однак у такому разі він нестиме і повну відповідальність за це. Така
перспектива влаштовує не всіх. Тому значна частина сумнівних вказівок
дається в усній формі, хоча настільки категорично, що від їх виконання
важко відмовитися.

Думається, що настав час відтворити у нашому законодавстві зміст п. 10
«Гарантії, надані прокурорам для виконання їх функцій» Рекомендації Я
/2000/ 19 Ради Європи від 6 жовтня 2000 року, відповідно до якого
прокурор «… має право вимагати, щоб розпорядження, які даються йому
або їй, були викладені в письмовій формі, якщо він або вона вважають, що
розпорядження якоюсь мірою незаконні або суперечать його або її сумлінню
(у нас в таких випадках замість слова «сумління» використовуються слова
«внутрішнє переконання». – авт.), необхідно здійснити відповідну
внутрішню процедуру, яка може призвести до його або її можливості
заміни».

Схожі вказівки містяться в законодавстві низки європейських країн:
Болгарії, Польщі. Словаччини, Словенії тощо, і це цілком узгоджується з
рекомендаціями РЄ. Українському законодавцю також потрібно зробити крок
у цьому напрямку.

Потребу давати підпорядкованим працівникам прокуратури письмові вказівки
з питань реалізацій ними своїх функцій, звичайно, не треба
абсолютизувати, особливо для таких управлінських ситуацій, коли останні
не заперечують проти таких вимог. В інших випадках письмове
підтвердження вказівки має бути обов’язковим. При цьому відповідно до ч.
1 ст. 60 Конституції України «.. ніхто не зобов’язаний виконувати явно
злочинні

розпорядження чи накази». Понад те, він не має права їх виконувати,
оскільки сам може стати у такому разі об’ єктом відповідальності.

Згідно з ч. 3 п. 5.7 наказу Генерального прокурора України № 3 гн від 19
вересня 2005 року «Про організацію участі прокурорів у судовому розгляді
кримінальних справ та підтримання державного обвинувачення» державний
обвинувач зобов’язаний завчасно доповідати про необхідність зміни в суді
пред’ явленого обвинувачення або відмови від нього керівнику прокуратури
відповідного рівня або його заступнику, на якого покладено обов’язок
організації роботи з підтримання державного обвинувачення в суді. Копію
постанови з їхньою відміткою про узгодження позиції доручати до
наглядового провадження».

На нашу думку, відповідну норму потрібно включити до
кримінально-процесуального закону. Потреба у цьому є тим очевиднішою, що
зараз у суду виникають процесуальні правовідносини лише з конкретною
особою, яка підтримує обвинувачення, а не з прокуратурою як органом.
Головуючого в судовому засіданні зовсім не цікавлять управлінські
відносини між обвинувачем і його керівництвом. У разі ж включення
запропонованої норми до законодавства керівники прокуратур також стануть
учасниками судово-процесуальних, а не лише процесуально-управлінських
правовідносин. На практиці це дасть змогу прокурору-обвинувачу з
посиланням на закон зажадати за потреби більш-менш тривалої перерви у
розгляді справи для складання відповідної постанови та її погодження.

Розширення процесуальної незалежності працівників прокуратури аж

ніяк не означає, що прокуратури вищого рівня мають бути позбавлені права

здійснювати контроль за діяльністю прокурорів нижчого рівня, зокрема,

перевіряти їхню роботу з реалізації конституційних функцій, тобто
«жодних

контрольних функцій…», «без жодного втручання у практичні питання

здійснення прокурорського нагляду на різних напрямах чи у питання

провадження досудового слідства». Принцип підпорядкування нижчестоящих

прокурорів вищестоящим (п. 1 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про
прокуратуру»)

покладений в основу централізації прокурорської системи, і будь-які
спроби

108

відмовитися від нього можуть призвести до розбалансованості цієї
системи, відсутності в ній єдиних підходів до розуміння і застосування
законів.

Вважаємо, що вирішення проблем процесуальної самостійності працівників
прокуратури при реалізації ними конституційних функцій має стати
предметом самостійних наукових досліджень.

Валентина НІНДИПОВА,

в. о. професора кафедри організації досудового слідства та нагляду за
додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах
Академії прокуратури України, державний радник юстиції 3 класу

ОКРЕМІ ПИТАННЯ ВИЗНАЧЕННЯ ПРАВОВОГО СТАТУСУ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА
УКРАЇНИ

Сучасний етап розвитку державності в Україні, що передбачає реформування
органів прокуратури, потребує з’ ясування конституційно-правового
статусу Генерального прокурора України як носія прокурорської влади та
вдосконалення його правового забезпечення. Правовий статус, як зазначає
О. Р. Михайленко, – поняття неоднозначне і законом не визначене, хоч
воно є конституційним і згадується в Конституції України неодноразово.
Наприклад, у ст. 92 Основного Закону йдеться про статус судів, статус
столиці України, статус національної та іноземної валют, у ст. 100 – про
правовий статус Ради Національного банку України, у ст. 141 – про статус
голів, депутатів і виконавчих органів ради. Діють окремі закони України
про статус судів, народних депутатів, правовий статус іноземців тощо.

Останнім часом вченими-правниками активно досліджувалися особливості
правового статусу людини і громадянина, державних службовців, суддів.
Проте специфіці правового статусу Генерального прокурора України –
найвищої посадової особи прокуратури України – в теоретичному аспекті
належної уваги не приділялось.

У чинному законодавстві правовий статус Генерального прокурора України
прямо не визначено. Однак як соціально-правове явище цей правовий статус
об’ єктивно існує, маючи свою структуру, кожен елемент якої набуває
вагомого значення, виконує свою роль і тому потребує самостійного
дослідження.

У теорії права правовий статус особи визначається як сукупність
невід’ємних від особистості конституційних (загальних) прав та
обов’язків, як сукупність прийнятих Конституцією України або іншими
законами вихідних, невідчужуваних прав та обов’язків людини, повноважень
посадових осіб, безпосередньо закріплених за тими чи іншими суб’ єктами
права. Доповнюючи зазначені визначення, варто додати, що статус суб’
єкта становить передусім певну сукупність його соціальних можливостей,
обсяг і характер яких залежить від тієї ролі, соціальної функції, що
виконується ним у суспільстві. Прокурор як носій компетенції органів
прокуратури реалізує державно-владні повноваження у різних сферах
суспільного життя, професійно здійснює діяльність щодо забезпечення
виконання функцій, покладених на прокуратуру. Його повноваження
безпосередньо пов’язані зі службою в органах прокуратури. Для
характеристики служби в органах прокуратури доречно буде пригадати
висловлення відомого російського юриста М. М. Коркунова: «Діяльність,
яка становить зміст державної служби, є завжди юридичним обов’язком,
хоча б і добровільно прийнятим, проте завжди обов’ язком».

Отже, крім загального правового статусу особи, громадянина, прокурор,
який перебуває на державній службі, має спеціальний статус державного
службовця. Між прокурором і державою на певному етапі виникають
конкретні державно-службові правовідносини, які характеризуються
наявністю взаємних прав, обов’ язків, обмежень і заборон,
відповідальності й інших атрибутів правового статусу прокурора.
Наявність спеціального правового статусу свідчить про особливе правове
становище суб’ єкта. Саме тому є усі підстави стверджувати, що статус
прокурора – різновид службово-правового статусу. В. Б. Авер’ янов досить
слушно вирізняє два види державної служби – адміністративну (службу в
державних органах, їх апараті, місцевих органах самоврядування) та
спеціалізовану (судові органи, органи прокуратури, внутрішніх справ,
митниці тощо). Не випадково ст. 9 цього закону визначає, що правовий

статус Генерального прокурора України регулюється Конституцією та
спеціальними законами України.

Основний Закон держави на конституційному рівні закріпив головуюче
положення Генерального прокурора в єдиній централізованій системі
органів прокуратури, встановив порядок його призначення на посаду та
звільнення з неї, термін повноважень, надавши йому таким чином
конституційного статусу. В юридичній літературі правовий статус
посадової особи прийнято характеризувати через правовий статус посади,
яку вона обіймає. Адже саме в ній відтворюється основна функція її
носія, комплекс прав та обов’язків, специфічні особливості. Якщо
розглядати Генерального прокурора як посадову особу, то варто зазначити,
що до формально-структурних елементів його правового статусу можна
віднести: найменування посади, ранг, порядок призначення і звільнення,
повноваження (і насамперед виключні), гарантії тощо.

Як видається, за своєю сутністю статус прокурора є також особливим
різновидом професійного статусу, оскільки йдеться про його виняткові
правові можливості впливу на ефективне здійснення професійної
діяльності.

Загалом правовий статус прокурора можна визначити як встановлену законом
сукупність загальних і спеціальних прав та обов’язків, визначених
законом, які зумовлюють міру його належності та можливої поведінки у
сфері державно-службових відносин.

Важлива роль при визначенні правового статусу прокурора відводиться його
структурі. Структура статусу загалом – це сукупність істотних стійких
зв’ язків і властивостей особи, які забезпечують свою цілісність,
зберігають основні якості за будь-яких ситуацій і змін. Це стосується й
статусу Генерального прокурора України.

У науці існують різні думки щодо визначення структури його статусу.
Узагальнивши і критично усвідомивши різні підходи щодо з’ ясування
структури статусу особи взагалі та Генерального прокурора України
зокрема, доходимо висновку, що зводити його лише до сукупності прав та
обов’ язків не можна. Поняття правового статусу особи,
набагато

112

складніше. Воно охоплює низку структурних елементів: громадянство,
правосуб’ єктність, повноваження, компетенцію, законні інтереси,
функції, принципи діяльності, відповідальність, гарантії незалежності,
правосвідомість, статутні правовідносини, наявність відповідних правових
норм. Без цих елементів взагалі не може бути правового статусу. Водночас
усі перелічені елементи є складовими правового статусу Генерального
прокурора України. Вони взаємопов’ язані та взаємообумовлені. Разом із
тим наявність покладених на нього обов’ язків і наданих прав породжує
певні обмеження й заборони, зумовлені особливим статусом їх носія.
Сутність таких обмежень полягає у виключенні або обмеженні свободи
вибору поведінки у певній сфері правовідносин, що має слугувати
запобіганню протиправного використання прокурором свого посадового
становища, зловживання наданою йому владою. Зупинимося лише на деяких із
них.

Генеральним прокурором України може бути лише громадянин України. Отже,
Генеральний прокурор передусім має статус громадянина України, і йому
належать усі конституційні права, свободи, обов’язки громадянина
України. Виняток становлять лише деякі з них, спеціально визначені
законом.

Правосуб’ єктність також є складовою правового статусу Генерального
прокурора України. Він – фактичний носій певних юридичних прав та
обов’язків. Тому правосуб’єктність є невід’ємною від Генерального
прокурора України, як і від будь-якої особи, й виникає з моменту
призначення його на посаду.

Найістотнішими елементами правового статусу Генерального прокурора
України є його права й обов’ язки (повноваження). Реалізуючи їх,
Генеральний прокурор України вступає у відповідні правовідносини з
іншими суб’єктами. Повноваження Генерального прокурора мають
державно-владний, імперативно-розпорядчий характер і є проявом принципу
публічності. Ці повноваження визначено в Законі України «Про
прокуратуру» (далі – Закон), у Кримінально-процесуальному кодексі
України й інших законодавчих актах.

Окремі права Генерального прокурора України визначено чітко, наприклад,
право брати участь у засіданнях Верховної Ради України й інших
колегіальних органів (ст. 9), право бути невідкладно прийнятим Головою
Верховної Ради України, Президентом України, Прем’ єр-міністром України
(ст. 11). Йому належить також позачергове право на дачу санкції на
затримання і видворення іноземного громадянина або особи без
громадянства (ст. 27). До особливостей статусу Генерального прокурора
України належить: не менш ніж раз на рік інформувати Верховну Раду
України про стан законності (ст. 2), очолювати єдину централізовану
систему органів прокуратури (ст. 6), затверджувати її структуру,
призначати на посаду прокурорів та їх заступників, зокрема і своїх.

Генеральний прокурор за посадою є Головою колегії Генпрокуратури (ст. 14
Закону), членом Вищої ради юстиції (ст. 131 Конституції України). У
законодавстві вміщено багато інших нормативних положень щодо повноважень
Генерального прокурора, завдань і функцій, що на нього покладаються.
Отже, правовий статус Генерального прокурора встановлюється не лише
Конституцією, а й Законом України «Про прокуратуру», іншими
законодавчими актами.

Водночас доцільно зауважити, що правове забезпечення гарантій
незалежності та стабільності службового статусу Генерального прокурора
України є недостатнімені Зокрема, у демократичній державі, якою на
конституційному рівні задекларувала себе Україна, відносини між вищим її
керівництвом і Генеральним прокурором мають ґрунтуватися на принципово
інших підходах. Передусім на повазі з боку суспільства та вищих
керівників держави до посади Генерального прокурора як одного з
найважливіших гарантів законності, розумінні виняткової складності та
багатоманітності поставлених перед прокуратурою питань і, звичайно ж,
встановленні на законодавчому рівні чітких процедур взаємодії у цих
відносинах.

Як бачимо, практично таких умов в Україні дотепер не створено. І хоча
ст. 122 Конституції України передбачає, що Генеральний прокурор
призначається на 5 років, жоден із попередніх генеральних прокурорів не
відпрацював і половини цього терміну. Отже, така конституційна гарантія
виявилася недостатньо дієвою, оскільки вона не підкріплена іншими
вагомими гарантіями.

Рішучий і впевнений крок на шляху до майбутніх змін у правовому статусі
Генерального прокурора України зробила Генеральна прокуратура України,
яка підготувала і винесла на широкий загал Проект Закону України «Про
внесення змін до Конституції України», який отримав схвалення
міжнародних експертів Венеціанської комісії.

У законопроекті передбачено закріплення конституційного статусу
прокуратури та Генерального прокурора відповідно до міжнародних
принципів і стандартів щодо ролі і місця прокуратури у демократичному
суспільстві, зважаючи на історичні традиції, реальний стан державного та
суспільного розвитку. Відповідно до законопроекту прокуратура становить
єдину незалежну систему органів судової влади, уточнені порядок
призначення та звільнення з посади Генерального прокурора, функції
прокуратури, термін повноважень Генерального прокурора, вперше на
найвищому рівні пропонується встановити вимоги до особи, яка буде
претендувати на зайняття цієї посади. При вирішенні питання про місце
прокуратури в системі державної влади, безумовно, потрібно надати
перевагу судовій гілці влади.

Потреба щодо визначень громадянства України, вікового обмеження (40
років), постійного проживання в Україні протягом останніх десяти років і
володіння державною мовою як обов’ язкових вимог до претендента на
посаду Генерального прокурора є також поза будь-яким сумнівом. Досвід
роботи в органах прокуратури для претендента на посаду необхідний.
Однак, враховуючи перспективу на входження прокуратури до судової гілки
влади, вважаю за можливе в необхідних 13-ти роках стажу в органах
прокуратури, передбачених законопроектом, допустити певною мірою і стаж
роботи на посаді судді.

На відміну від попередньої Конституції України, в новій не знайшов свого
закріплення основоположний принцип діяльності прокуратури -принцип
незалежності прокурорів. Закріплення цього принципу саме в Конституції
України було б основною гарантією його реалізації та суттєвою протидією
тиску на прокуратуру з боку політичних і державних діячів.

Вбачаємо за необхідне також поновити для Генерального прокурора України
право законодавчої ініціативи та передбачити на конституційному рівні
гарантії «незаперечності» конституційного терміну його повноважень. Для
забезпечення останнього передусім необхідно відмінити таку підставу
дострокового звільнення Генерального прокурора, як висловлення йому
недовіри Верховною Радою України (відставку). По-перше, такої підстави
не існує стосовно дострокового звільнення інших керівників
конституційних державних органів України. Отож така підстава ставить
діяльність прокуратури в безпосередню залежність від депутатського
корпусу, а, подруге, не має жодного стосунку до відставки, під якою
завжди розуміється добровільна відмова від посади, що обіймається. В
основу ж недовіри завжди закладено якісь сумніви.

Немає потреби зайвий раз доводити, що в сучасних умовах державотворення
роль органів прокуратури України та їх керівника -Генерального прокурора
– необхідно посилювати, спрямовуючи їх діяльність на утвердження
верховенства права, виконання завдань щодо захисту від неправомірних
посягань на гарантовані Конституцією України права і свободи людини,
суспільства і держави.

Олександр ТОЛОЧКО,

проректор Академії прокуратури України, кандидат юридичних наук, доцент

ПРОКУРАТУРА ЯК НЕЗАЛЕЖНИЙ ОРГАН В СИСТЕМІ СУДОВОЇ ВЛАДИ

1. В контексті здійснення в Україні судово-правової реформи
конституційно-правовий статус прокуратури потребує подальшого системного
науково-обґрунтованого вдосконалення на засадах верховенства права й
цінностей демократичного суспільства.

Рекомендація Ree (2000) 19 визнає можливість існування у демократичному
суспільстві різних моделей прокуратури. Зокрема, прокуратура може
існувати як незалежна частина в системі судової влади з обов’язковим
визначенням у законі характеру і меж її незалежності (п. 14).
Допускається очевидність того, що прокуратура може бути відносно
залежною від органів виконавчої влад. У такому випадку має бути
забезпечена незалежність прокурорів та прозорість й справедливість їх
діяльності (п.13). Зазначені моделі прокуратур мають переваги і
недоліки, але жодна з моделей не виключається і не віддається перевага
тій чи іншій моделі.

З урахуванням особливостей правової системи та існуючих в України
правових реалії прокуратура в Україні має стати незалежним державним
органом в системі судової влади, на який в межах його компетенції
покладаються завдання із захисту прав людини та громадянина, законних
інтересів суспільства і держави.

На конституційному рівні слід визначити, що прокуратура є незалежним
органом в системи судової владі, оптимізувати функції прокуратури,
вдосконалити гарантії незалежності прокурорів, порядок призначення,
підстави та процедуру звільнення Генерального прокурора України,
встановити вимоги до особи, яка може займати цю посаду.

Таким чином, прокуратура як система незалежних органів повинна

входити в систему судової влади, на правах самостійної підсистеми.
Функції прокуратури безпосередньо пов’ язані зі здійсненням правосуддя,
а професії судді та прокурора за своїм характером є спорідненими.
Комплексний аналіз конституційних норм дозволяє стверджувати, що
віднесення прокуратури до судової влади жодним чином не буде означати
посягання на особливий статус, повноваження і незалежність суддів. В
Україні як на конституційному рівні, так і на законодавчому рівні
відповідні гарантії існують (ст. 124 Конституції України; ст.1 Закону
України «Про статус суддів»).

Жодна із функцій прокуратури зазначених у ст. 121 законопроекту не
посягає на здійснення судової влади, тобто на виключну компетенції
судів. Причому, дії та рішення прокурора при здійснені зазначених
функцій можуть бути оскаржені в суд (рішення Конституційного Суду
України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003; рішення Європейського суду з
прав людини у справі «Меріт проти України»).

2. Віднесення прокуратура до системи судової влади змініть її правову
природу й незалежність прокурорів. Тому, заслуговує на схвалення
пропозиція щодо покладення на прокуратуру конституційної функції
кримінального переслідування та підтримання державного обвинувачення у
суді, яка є природною для прокуратури у демократичному суспільстві і
повністю відповідає Рекомендаціям (2000) 19 та Парламентської Асамблеї
Ради Європи №1604 (2003). Докладна регламентація цієї функції має знайти
відображення у кримінально-процесуальному законі.

При сформуванні в Україні системи досудового слідства за прокурором
доцільно залишити право розслідування будь-якого злочину й право
визначати підслідність кримінальних справ у передбачених законом
випадках.

Існує потреба закріплення за прокуратурою конституційної функції захисту
прав і свобод людини і громадянина, суспільних і державних інтересів, а
також представництва їхніх інтересів у суді у випадках, визначених
законом.

На особливу увагу заслуговує соціально орієнтована правозахисна роль

прокуратури, яка, однак має обмежуватися захистом прав та інтересів
певних

118

категорій громадян, які самостійно неспроможні відстоювати свої права. У
той же час, з метою посилення правової захищеності людини держава
повинна вдосконалювати форми правової допомоги, розвивати інститут
омбудсмена, безоплатної адвокатської допомоги тощо.

3. В інституціональному (організаційному) аспекті на конституційному
рівні слід передбачити порядок призначення, підстави та процедуру
дострокового звільнення Генерального прокурора України, подовжити до
семі років строк його повноважень, а також вимоги, які висуваються до
кандидата на цю посаду.

На нашу думку, як політичну відповідальність слід розцінювати інститут
висловлення недовіри Генеральному прокуророві України Верховною Радою
України, якій за своєю природою є формою політичного впливу на суб’єкта
процесуально-правових відносин. Тому, цей інститут потребує скасування.

Визначення прокуратури в системі органів судової влади потребує також
удосконалення гарантії незалежності прокурорів усіх рівнів, зокрема:

а) поширення компетенції Вищої ради юстиції, як органу дисциплінарної
відповідальності суддів і прокурорів, а можливо й органу, що відбирає
кандидатуру на посаду Генерального прокурора України;

б) удосконалення процедури добору, призначення, просування та

переміщення прокурорів по службі, а також процедури їх дисциплінарної

відповідальності згідно з п. 5 Рекомендації Я (2000) 19;

в) наближення до суддівських соціально-правові гарантії незалежності
прокурорів;

в) підвищення вимог до особи яка претендує на заняття посади в

органах прокуратури (стаж роботи в галузі права, вік, успішне складання

кваліфікаційного екзамену тощо);

4. В юридичних колах висловлюється й думка про те, що

прокуратура має увійти до складу Міністерства юстиції України, тобто
стати

частиною виконавчої влади. Практична реалізація такої пропозиції у
сучасних

правових реаліях, які існують в України призведе, по-перше, до
політизації

119

прокуратури, проти чого застерігає ст. 12 Рекомендації (2000) 19.
Політизація прокуратури пов’ язана з тим, що в умовах впровадження
передбаченої Конституцією України нової формі державного правління
виникає проблема залежності прокуратури від парламентської коаліції
депутатських фракцій.

Про стурбованість політичною ангажованістю правоохоронних органів в
Україні, у тому числі прокуратури, неодноразово наголошувалося у
документах органів Ради Європи (Резолюція ПАРЄ (2003) 1346).

По-друге, віднесення прокуратури до виконавчої гілки влади, веде до
зміни її правової природи перетворюючі більш в
адміністративно-контрольний орган і суттєво знижує незалежність
прокурорів. Відбудеться зниження їх соціально-економічного забезпечення
з огляду на зрівняння прокурорського статусу, якій за суттю є
процесуальним, зі статусом державних службовців у сфері управління.

Причому, законодавче проголошення незалежності прокурорів не буде мати
успіху, тому що правосвідомість посадових осіб органів виконавчої влади
базується на таких засадах, як жорстка підпорядкованість та втручання в
діяльність підпорядкованого суб’ єкта.

По-третє, підвищується загроза того, що замість подальшої демократизації
і збільшення потенціалу прокуратуру по захисту прав людини і суспільних
інтересів її можуть перетворити в орган, який буде здійснювати
представництво інтересів виконавчої влади та її посадових осіб. Причому
прокуратура буде виконувати й функцію кримінального переслідування.
Тому, проблема багатофункціональної діяльності прокуратури України не
буде вирішена, а на мою думку, ще більш загостриться і може виникнути
ситуація існування якої неможливо у демократичному суспільстві.

Віталій КУЦ, директор Науково-дослідного центру Академії прокуратури
України, кандидат юридичних наук, професор

ДЕЯКІ АСПЕКТИ ТЕОРЕТИЧНОГО ОБҐРУНТУВАННЯ ДОЦІЛЬНОСТІ ЗМІНИ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СТАТУСУ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

Необхідною умовою реформування будь-якої державної інституції є детальне
наукове обґрунтування раціональності докорінних змін у ній, тобто
з’ясування їх соціальної обумовленості, пошук відповіді на три основні
запитання: навіщо реформувати, в якому напрямі і як це робити.

Відповідь на перше запитання щодо вітчизняної прокуратури відома:
існуюча її модель вступила в протиріччя з сучасними
соціально-політичними реаліями. Це спричинило низку негативних
наслідків: а) невизначеність її місця в механізмі державної влади; б)
критику її статусу з боку авторитетних євроструктур; в) суттєве зниження
ефективності прокурорської діяльності; г) падіння авторитету прокуратури
як державної інституції.

Пошук відповіді на друге запитання – в якому напрямі реформувати
прокуратуру – виявився досить складним. По-перше, треба було з’ясувати,
в якому напрямі рухатися. З цього приводу серед фахівців і широкого
загалу виникло чимало думок: від збереження «статусу кво» до включення
прокуратури практично в кожну з відомих гілок влади і навіть до визнання
за прокурорською діяльністю статусу самостійної, четвертої гілки влади.

Науково обґрунтованим є лише один підхід – прокуратура не може

більше залишатися «вільним електроном» у системі державної влади. Вона

повинна знайти своє місце в одній із трьох існуючих її гілок. В якій
саме,

залежить від конкретних історичних і соціально-політичних умов, за яких

здійснюється реформа. На мій погляд, ні в законодавчій, ні у виконавчій
владі

прокуратура в сучасній Україні як важлива державна інституція не зможе

ефективно реалізувати свою конституційну місію – специфічними методами

прокурорської діяльності сприяти утвердженню і забезпеченню прав і
свобод

121

людини державою (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Вона здатна на це лише
в системі судової влади, найближчої до прокуратури за всіма їх
сутнісними ознаками і, що важливо, найменш заполітизованої, зосередженої
на виконанні своїх конституційних функцій, а не на боротьбі за першість
у справі володарювання в державі.

Це давно зрозуміли в багатьох європейських країнах, які декларували у
своїх законодавствах, що завданням прокуратури є сприяння відправленню
правосуддя судом. Зокрема, відповідно до ст. 124 Конституції Іспанії
завданням прокуратури є сприяння відправленню правосуддя з метою захисту
законності, прав громадян і громадських інтересів; згідно із Законом
України «Про прокуратуру» Литовської Республіки від 13 жовтня 1994 року
прокуратура є державним органом, який сприяє судам у здійсненні
правосуддя.

Досить вагому аргументацію на користь цього вибору висловив Генеральний
прокурор України. Я спробую навести два додаткові аргументи на користь
саме такого висновку. Перший – лише в системі органів судової влади
прокуратура зможе сконцентрувати свої зусилля на виконання свого
головного завдання – професійно та політично незаангажовано
забезпечувати захист прав і свобод людини й громадянина судом. Наголошую
– лише забезпечувати, не втручаючись у сам процес їх захисту, який є
винятково прерогативою суду (ч. 1 ст. 55 Конституції України).

Іншим аргументом на користь віднесення прокуратури до системи судової
влади є те, що воно дасть змогу суттєво укріпити саму цю владу як
організаційно, так і сутнісно. Організаційний момент може проявитись за
умови професійного об’ єднання корпусу суддів з прокурорським загалом у
межах єдиних фахових інституцій, передусім Вищої ради юстиції. Цей орган
зможе впливати на формування кадрової і дисциплінарної політики у всій
системі судової влади, включаючи прокуратуру, сприяти вільному взаємному
переміщенню судово-прокурорських кадрів з органів прокуратури в суди і
навпаки. Сутнісний момент виявиться в тому, що єдина
«судово-прокурорська влада» буде ефективніше виконувати конституційну
функцію захисту прав і

122

свобод людини і громадянина шляхом здійснення правосуддя судом та
належного його забезпечення засобами прокурорської діяльності.

Тепер щодо третього запитання: як реформувати прокуратуру? Воно
багатоаспектне. Я окреслю лише один із аспектів – послідовність
реформування.

Першим етапом його здійснення стало визначення соціальної потреби
радикальних змін статусу прокуратури, тобто постановка і вирішення
питання, чи справді необхідна реформа? Крім того, цей етап ознаменувався
ґрунтовним вивченням історії та зарубіжного досвіду, а також досить
жвавою дискусією щодо соціальної ролі і перспектив розвитку прокуратури,
що протягом останніх 15 років точиться у суспільстві. Другий етап – це
створення науково обгрунтованої концепції реформування прокуратури, в
процесі якої вирішувалися проблеми деміфізації соціальної ролі, а
відтак, і сутності прокуратури; деполітизація цієї державної інституції.
Засади вказаної концепції викладено у програмній статті Генерального
прокурора України «Європейське майбутнє прокуратури України».

Наступний етап реформування – підготовка проекту Закону України «Про
зміни до Конституції України» щодо статусу прокуратури та пояснювальної
записки до нього. Реалізація цього етапу здійснювалася спільними
зусиллями Генеральної прокуратури України та Академії прокуратури
України, результатом чого стала модель законопроекту, яка обговорюється
на конференції. Окремим важливим етапом реформування конституційного
статусу прокуратури стало вивчення законопроекту експертами низки
європейських міждержавних структур.

Нарешті, проект Закону України «Про зміни до Конституції України»

щодо статусу прокуратури з експертними висновками став предметом творчої

дискусії в межах міжнародної наукової конференції. Це дуже важливий етап

реформування, сучасний і демократичний. Він дає змогу висловитися

широкому загалу фахівців з приводу проблемних аспектів, закладених у

проекті документів конференції. Найважливішим серед них, я вважаю,

визначення «сфери відповідальності прокуратури».
Ефективність

123

прокурорської діяльності збільшиться, коли прокуратура відмовиться від
ролі «всезнайки» і «всеумійки», виконання якої, як відомо, спричиняє
вибірковість реагування, поверхневість висновків та інші негативні
наслідки, адже давно відомо, що неможливо осягнути неосяжне. Прокуратура
повинна зайнятися чимось одним. У даному випадку – забезпеченням
бездоганності досудового і судового провадження. Це сфера суто
прокурорської діяльності, своєрідний фільтр для потоку інформації,
спрямованої на винесення судом правосудного рішення та забезпечення його
реалізації.

Після відповідних змін і доповнень до законопроекту його запропонують
суб’єктам законодавчої ініціативи для включення до розгляду Верховною
Радою України і це буде наступним етапом здійснення реформи. Попередньо
основні положення цього документа необхідно включити до тексту проекту
Концепції державної політики у сфері кримінальної юстиції та
забезпечення правопорядку в Україні. Крім того, це сприятиме широкому
розповсюдженню ідеї включення прокуратури до судової влади та переходу
від її поліфункціональності до монофункціональності, а також сприятиме
подоланню стереотипу професійного мислення багатьох працівників
прокуратури, впевнених, усупереч Конституції, що ця державна інституція
повинна залишатися органом вищого нагляду за додержанням законності у
всіх сферах життєдіяльності суспільства.

У демократично організованій державі не потрібно навіть допускати думки
про необхідність такої інституції. «Вищий нагляд» за правопорядком у
такій державі здійснюють інститути громадянського суспільства, а також
засоби масової інформації, вгамовуючи тим самим нестримне бажання
держави втручатися у справи суспільства, залишаючись при цьому над
законом.

З огляду на складність політичної ситуації в Україні, доля цього проекту
бачиться досить важкою. Завдання правничої науки, передусім відомчої, –
забезпечити неупереджену, ґрунтовну, конструктивну науково-інформаційну
підтримку засад означеного законопроекту та вдосконалення окремих його
положень, зокрема тих, що стосуються доцільності переходу до
монофункціональності.

Самостійним аспектом проблеми, що розглядається, є питання про
техніко-юридичне закріплення статусу прокуратури в Основному законі
України. Концентрована відповідь на це запитання дається в
законопроекті. Додам лише, що, на мою думку, в ч. 1 ст. 121 не потрібно
обмежуватись декларацією, що прокуратура є незалежним органом в системі
судової влади, а доповнити її тим, що вона забезпечує здійснення
правосуддя судами. Це на конституційному рівні започаткує розмежування
компетенції суду і прокуратури. Конкретизується таке розмежування
повноважень переліком функцій прокуратури у проекті цієї статті
Конституції. Саме через функції можна чітко уявити, якою може стати наша
прокуратура в майбутньому. Але розгляд цієї проблеми виходить за межі
запропонованих тез і може стати самостійним напрямом наукових розвідок
за означеною тематикою.

Таким чином, доведеність соціальної обумовленості реформування
прокуратури, а також дотримання основних вимог сучасної технології його
проведення дає підстави стверджувати, що воно здійснюється на належному
науково-організаційному рівні, попри наявність сумнівів у цьому з боку
декого з учасників дискусії щодо майбутнього вітчизняної прокуратури.

Віктор СУХОНОС,

декан юридичного факультету Української академії банківської справи,
кандидат юридичних наук, доцент

ОСНОВНІ ТЕНДЕНЦІЇ ФОРМУВАННЯ СУЧАСНОЇ МОДЕЛІ ПРОКУРАТУРИ В УКРАЇНІ

Питання про необхідність реформування прокуратури в напрямі приведення
її у відповідність до сучасних європейських демократичних стандартів та
визнаної в цивілізованому світі системи загальнолюдських цінностей уже
стало достатньо звичним як у наукових колах, так і серед практичних
прокурорських працівників. Однак до сьогодні не відпрацьовано єдиного
підходу до формування сучасної моделі прокуратури.

Основними проблемами в цьому аспекті, на наш погляд, є:

визначення оптимальних функцій прокуратури в сучасній українській
державі;

співвідношення владних повноважень прокуратури з повноваженнями інших
державних органів різних гілок влади.

Що до визначення складу функцій прокуратури, то, я вважаю, тут треба
виходити з необхідності закріплення за прокуратурою напрямів, реалізація
яких не може бути ефективно здійснена силами інших державних органів. Це
стосується наглядових функцій, і передусім загального нагляду.

Досвід багатьох європейських держав дає змогу чітко визначити залежність
між обсягом наглядових функцій прокуратури і ступенем розвитку судової
системи держави. Чим розвиненіша судова система, що виявляється у
наявності спеціалізованих судів, доступності правосуддя для громадян,
забезпеченні в державі ефективної правової допомоги, тим менше
наглядових функцій залишається у прокуратури. В державах, які мають
високорозвинену судову систему, функція загального нагляду на
прокуратуру не покладається. В таких умовах це абсолютно обґрунтовано,
оскільки захист прав будь-якого суб’єкта достатньо ефективно
реалізується через механізм судової влади.

З іншого боку, багато державних органів наділені контрольно-наглядовими
повноваженнями в складних сферах діяльності (наприклад, банківський,
пожежний, санітарно-епідеміологічний, ветеринарний,
архітектурно-будівельний нагляд або контроль), що є необхідним елементом
державного управління або державного регулювання в цих сферах, і
дублювання прокуратурою відповідних функцій таких органів не доцільно.

Водночас існують такі сфери діяльності, в яких велике значення має
дотримання законів усіма суб’ єктами, а контроль за законністю складний
або взагалі неможливий із організаційних або інших причин. Такою сферою,
наприклад, є діяльність багатьох державних органів, а також органів
місцевого самоврядування.

Безумовно, частково проблему контролю за законністю в діяльності
державних органів і органів місцевого самоврядування можна вирішити за
рахунок можливостей судової системи. Однак існує багато аспектів їх
внутрішньої діяльності, в зв’ язку з якими не виникає підстав для
судового розгляду спорів, але які все ж таки є суттєвими для нормального
функціонування апарату держави. Такими можна вважати, наприклад, питання
дотримання законодавства про державну службу, антикорупційного
законодавства тощо. У цьому випадку наглядова діяльність прокуратури
була б корисною і ефективною, однак предмет нагляду необхідно чітко
визначити у відповідному законодавчому акті.

Дискусійним є питання про надання прокуратурі наглядових повноважень
щодо законності судових рішень. Власне кажучи, виникнення цієї проблеми
зумовлено здебільшого сформованою в суспільстві за останні роки
недовірою до судової системи. Заперечувати необхідність контролю за
законністю судових рішень було б неправильно, однак необхідно визначити
його таку форму, яка б не могла перетворити суд на засіб силового тиску.
Такою формою могло б стати надання прокурорам повноважень оскаржувати
або опротестовувати рішення судів у порядку, аналогічному існуючому
апеляційному та касаційному.

Водночас з наданням прокурорам таких повноважень треба розширити
можливості прокуратури щодо представництва інтересів громадян у суді.
При цьому основним критерієм такого представництва має стати відсутність
можливості у певної особи самостійно захистити свої права.

Крім того, у зв’ язку з розвитком системи адміністративного судочинства
прокурора доцільно наділити правом безпосереднього звернення до
адміністративного суду з позовами про визнання незаконними та відміну
актів, прийнятих органами державної влади й органами місцевого
самоврядування, уникаючи, таким чином, принесення протесту на ці акти.
При цьому необхідно встановити правило, згідно з яким адміністративні
позови прокурора розглядатимуться якнайшвидше. Це повністю відповідатиме
Конституції України, оскільки відповідно до ст. 144 Конституції України
дія актів органів місцевого самоврядування призупиняється з одночасним
зверненням до суду, а згідно зі ст. 59 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» акти органів місцевого самоврядування на
підставі невідповідності їх Конституції і законам України визнаються
незаконними винятково в судовому порядку.

Водночас не викликає сумніву той факт, що за прокуратурою повинні
залишатися функції підтримання державного обвинувачення в суді та нагляд
за законністю при виконанні судових рішень у кримінальних справах. У
цьому контексті необхідно звернути увагу і на можливе розширення
прокурорського нагляду за законністю виконання судових рішень взагалі, і
передусім державними органами, органами місцевого самоврядування, а
також посадовими особами.

Таким чином, основними тенденціями формування сучасної функціональної
моделі прокуратури в Україні, на наш погляд, є:

– трансформація наглядових функцій прокуратури відповідно до тенденцій
розвитку судової системи в Україні;

наділення прокуратури повноваженнями оскарження або опротестування
судових рішень за правилами апеляційного або касаційного оскарження;

розширення повноважень прокуратури щодо можливостей прямого звернення до
суду з адміністративними позовами про визнання незаконними і скасування
актів державних органів і органів місцевого самоврядування;

розширення можливостей прокуратури щодо представництва в суді інтересів
осіб, які не взмозі захистити свої права самостійно;

розширення меж прокурорського нагляду за законністю виконання судових
рішень.

Хотів би також зупинитися на питанні про приналежність прокуратури до
однієї з гілок влади. Єдиної думки щодо цього ані серед вчених, ані
серед практиків на сьогодні не існує, а дискусії про роль і місце
прокуратури в Україні не припиняються вже багато років. Дехто пропонує
віднести прокуратуру до виконавчої влади. Думка цікава, якщо врахувати,
що основне призначення виконавчої влади – організація практичного
застосування законів. Отож невід’ ємною частиною такої діяльності є
контроль за їх дотриманням і виконанням. Прихильники цієї ідеї
акцентують увагу на тому, що вся діяльність прокуратури спрямована на
забезпечення законності, отож прокуратура також виконує глобальну
функцію організації виконання і дотримання законів специфічними,
притаманними тільки їй методами.

Інші вважають, що прокуратуру варто віднести до законодавчої або судової
гілок влади. Переконливу аргументацію навели сьогодні Генеральний
прокурор України та експерт Венеціанської комісії Ради Європи. Думка
слушна, якщо врахувати, що ці гілки влади мають, на відміну від
виконавчої, лише по одній чітко визначеній формі реалізації:

для законодавчої – це законотворчість;

для судової – здійснення правосуддя.

Тому вважаємо, що при вирішенні цього доленосного для держави питання
домінуючою має бути думка Генеральної прокуратури України. Однак, коли
буде вирішуватися це питання, прокуратура повинна бути органом судової
гілки влади лише функціонально, а не організаційно, що забезпечить їй
необхідну незалежність.

Наталія АХТИРСЬКА,

завідуюча кафедрою Академії суддів України,

кандидат юридичних наук

МІСЦЕ І РОЛЬ ПРОКУРАТУРИ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ

Хочу висловити свою позицію щодо визначення місця і ролі прокуратури у
державі. Дійсно, певний час, а саме за радянських часів, прокуратура
посідала особливе місце завдяки тим функціям, які вона виконувала. І
експерти, що аналізували нормативні акти, дійшли висновку, що прокурор,
зокрема в кримінальній справі, виконував переважно місію політичного
агента, а не рівноправного учасника кримінального процесу. Виходячи із
цього, всі правові реформи, які проходили в країнах Центральної і
Східної Європи, були звернені саме на цей інститут. Незважаючи на те що,
зміст цих реформ був абсолютно різний, мета була одна і та ж. А саме:
зважаючи на те, що в країнах прийняті нові конституції, діє
Конституційний Суд, ефективно працює омбудсмен, справді необхідно було
змінити модель прокуратури у відповідності до вимог правової держави. І
визначити:

Перше. Місце і роль прокуратури, її функції, гармонійно поєднати їх з
функціями інших інститутів правової системи.

Друге: забезпечити незалежність від політичного впливу, про що сьогодні
уже говорили, по-третє, забезпечити ефективність роботи прокуратури, і
четверте: забезпечити прозорість, тобто звітність.

І, звичайно, правові законодавчі процеси, які відбуваються в Україні,
зумовлені тим що необхідно докорінним чином перебудувати правову
систему, а це можливо лише завдяки побудові чіткого механізму дотримання
прав людини, що стає можливим завдяки незалежній судовій владі, судовому
контролю і належному виконанню функцій прокуратури. Петро І, коли
створював прокуратуру, то говорив, що найважливішим в управлінні
державою «есть крепкое хранение прав гражданських, понеже всуе законы
писать, коли их не хранить». І в судових уставах також було зазначено,
що незалежно від того, які функції виконує прокуратура, основним
завданням її діяльності «есть раскрытие истины, в чем бы она ни
состояла». Тому вирішуючи питання, до якої ж гілки влади, системи
органів віднести прокуратуру, виходячи із оцього положення, в якому саме
міститься, мабуть, основне трактування місця прокуратури «раскрытие
истины» і захист прав громадян, доцільно зробити висновок, що саме до
системи органів судової влади. Я наголошу на тих висновках, які були
зроблені на виступах шановними експертами, зокрема, пан П’ єр Корню
звернув увагу на те, що, дійсно, прокуратура як інституція в Україні
існує сама по собі і не віднесена до будь-якої гілки влади, не може
належним чином виконувати свої функції. Тобто прокуратура як вільний
електрон, який мігрував, так у висновку написано, між різними гілками
влади, не спрацьовував і не виконував тих функцій, які покладалися на
неї. Але і віднесення її у такому незалежному вигляді до органів судової
влади забезпечить виконання покладених на неї функцій, зокрема, щодо
захисту прав людини. У висновках зазначалося також, що необхідно чітко
визначити межі співвідношення судового контролю і захисту прав громадян.
Я хочу сказати, що в Україні може це не зосереджено в якомусь одному
нормативному акті, але є база нормативна, яка регламентує це
співвідношення. Зокрема, скажімо, рішенням Конституційного суду 30 січня
2003 року були визнані неконституційними деякі положення
Кримінально-процесуального кодексу, які унеможливлювали судовий розгляд
скарг на постанови щодо порушення кримінальних справ стосовно конкретних
осіб. У зв’ язку з цим 11 лютого 2005 року з метою однакового
застосування законодавства Пленум Верховного суду прийняв постанову про
чіткий механізм розгляду оцих скарг.

Враховуючи час, хочу висловити свою позицію: модель незалежної
прокуратури в системі органів судової влади України є найприйнятнішою
для України, і повністю відповідає тим заходам і зобов’ язанням, які
витікають із членства України в Раді Європи і будуть сприяти реалізації
затвердженої в цьому році концепції запровадження справедливого
судочинства на основі європейських стандартів.

Ігор КОЗЬЯКОВ,

проректор Академії прокуратури України, кандидат юридичних наук

ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМІ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ

Упродовж усієї історії світової цивілізації безпека була однією з
найголовніших цілей та невід’ ємною складовою діяльності людей,
соціальних груп, країн і суспільства. Турбота про безпеку властива
кожному елементу соціальної структури: від конкретного індивіда до
гранично широкого об’єднання людей.

З набуттям Україною незалежності і зі зміцненням її суверенітету виникла
необхідність вирішення комплексу теоретичних і практичних проблем у
сфері національної безпеки. Однією з таких проблем є нормативно-правове
регулювання побудови та функціонування системи її забезпечення.

Для дослідження цієї проблеми найвиправданішим у методологічному сенсі
вважається системно-структурний підхід. Він дає змогу досліджувати
систему національної безпеки крізь призму цілісної сукупності складових
компонентів, що відображають порядок та умови протидії загрозам і
небезпекам, способи зовнішнього впливу та фіксації її результатів тощо.
За цією методологією виокремлюють такі складові, як суб’ єкти й об’єкти,
функції, засоби, форми та методи забезпечення.

Закон України «Про основи національної безпеки України», визначаючи
основні структурні елементи цієї системи, в тому числі й суб’ єктів
забезпечення національної безпеки, на окремий щабель ставить прокуратуру
України (п. 6 ст. 4).

На перший погляд складається враження, що віднесення прокуратури до
системи органів національної безпеки не відповідає її основному
призначенню, а проблематика, яка супроводжує функцію безпекоутворення,
залишається поза межами функціональних напрямів цього державного
органу, визначених Конституцією України. Однак, проаналізувавши
організаційні та нормативно-правові підстави діяльності органів
прокуратури, можна дійти інших висновків.

Основним моментом обґрунтування місця прокурорської діяльності у
забезпеченні національної безпеки має стати об’єктний склад останньої.
До того ж ці об’єкти повинні розглядатися і як самостійні інституції, і
у взаємозв’язку і взаємозалежності. Викладене дає можливість створити
стратифікаційну модель національної безпеки: людина – суспільство
-держава. Змістом феноменів «людина і громадянин» є конституційні права
і свободи, «суспільство» – його моральні, етичні, культурні, історичні,
інтелектуальні та матеріальні цінності, інформаційне і природне
середовище, природні ресурси; «держава» – її конституційний лад,
суверенітет, територіальна цілісність і недоторканність. Чільне місце в
цій моделі посідає людина, її життя і здоров’я, честь і гідність,
недоторканність і безпека, які визначаються в Україні найвищою
соціальною цінністю (ст. 3 Конституції України).

Концептуальна ідея мого дослідження ґрунтується на міжнародно-правовій
нормі щодо права особи на безпеку, яка є відлунням дедалі зростаючої
ролі людини у загальноцивілізованих процесах. Державі відводиться
суттєва роль серед суб’ єктів системи забезпечення національної безпеки,
і держава є її організатором. Водночас право вважається головним
регулятором відносин у цій сфері.

Захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства
і держави, при якій забезпечується стабільне виявлення, попередження та
нейтралізація реальних і потенційних загроз національним інтересам
створює зміст національної безпеки. Інакше кажучи, захист інтересів
об’єктів національної безпеки від загроз і небезпек переслідує мету
забезпечити поступальний розвиток суспільства, держави та їх основних
інститутів. У свою чергу, зміст і спрямованість цієї діяльності
визначаються правами та свободами людини й громадянина і їх гарантіями,
оскільки затвердження та забезпечення прав і свобод громадянина
становить головний обов’язок держави.

Усе це існує як певна визначеність, являючи собою, з одного боку,
стабільну систему взаємопов’язаних складових, а з другого – обов’язковий
елемент системи більш загального порядку. Розглядаючи місце та роль
прокуратури в системі органів забезпечення національної безпеки, йдеться
здебільшого про ті складові, відокремлення і взаємозв’ язок яких дає
змогу кристалізувати специфічні особливості кожного системоутворюючого
елемента. Водночас специфіка цих елементів, як і самі пошукові елементи,
не можуть ані виникнути, ані існувати поза системою більш загального
порядку, якими в іншому випадку є суспільство та держава. Це свідчить
про те, що такі феномени, як суб’ єкти системи національної безпеки,
практично завжди виникають і формуються одночасно та являють собою лише
різні форми репрезентації одного й того ж процесу з виявлення,
попередження і нейтралізації реальних і потенційних загроз національним
інтересам України.

Обґрунтовуючи цю тезу, варто зазначити, що у філософській науці
співвідношення між елементами системи характеризується взаємодією, що
допускає одночасність їх існування. В протилежному випадку власне
система розпалась би на окремі атомарні (модульні) процеси та явища.
Тому головними формами зв’ язку і взаємозалежності елементів системи є
співіснування й казуальний зв’язок. Інакше кажучи, діяльність
прокуратури, і передусім у темпоральному аспекті, повинна збігатися з
діяльністю інших органів системи забезпечення національної безпеки. А
відводити в цій системі роль прокуратурі необхідно, враховуючи
генетичний зв’ язок між окремими видами та формами її діяльності, тобто
з урахуванням діалектично пов’язаних інституціональних і функціональних
ознак. При цьому функції розподіляються з урахуванням типології загроз
національній безпеці і національним інтересам: у зовнішньополітичній
сфері, в сфері державної безпеки, у внутрішньополітичній, екологічній,
інформаційній, соціальній і гуманітарній сферах.

Розглядаючи функціональні ознаки суб’єктів системи забезпечення складу
національної безпеки, необхідно акцентувати увагу на:

принциповій єдності всіх процесів людської діяльності, поділ якої на
сфери та галузі має дещо умовний характер, оскільки в центрі усіх видів
і рівнів безпеки перебуває людина, отож насамперед страждає вона від
будь-яких надзвичайних ситуацій -військових, соціально-політичних,
економічних, екологічних тощо;

– приматі права безпеки громадянина та людини, закріпленого у
Конституції і законах держави, створених суспільством та його
інститутами й підтримуваних ними нормах і правилах, які регулюють
поведінку, права й обов’язки суб’єктів права (фізичних або юридичних
осіб). В цьому сенсі закон визначається як загальнообов’ язкова форма
рівності, свободи і справедливості та поширює свою дію на всі сфери
безпекозабезпечення. Поява такої наукової категорії, як «правова
безпека», лише підтверджує такий висновок;

сутності феномену прокуратури, що полягає в діяльності спеціально
уповноваженого державою органу, яка здійснюється від імені держави щодо
перевірки дотримання Конституції і законів України, вжиття заходів і
усунень порушень закону, притягнення у встановленому законом порядку до
відповідальності осіб, які ці порушення допустили.

Враховуючи інтегруючу роль права в процесі регулювання відносин
забезпечення національної безпеки, зазначимо, що прокуратура посідає
окреме, самостійне й водночас системооб’єднуюче місце. Як державний
орган вона не протистоїть людині та суспільству, а навпаки, сприяє
реалізації їхнього права на безпеку з використанням власних визначених
законом, і тільки їй притаманних повноважень та правових засобів
(нагляд, представництво, медіація).

Запропонована модель дає можливість у теоретичному і практичному

аспектах чітко розмежувати правовідносини у сфері забезпечення безпеки
та

їх учасників. Як відомо, особливості тих чи інших правовідносин певною

136

мірою залежать від характеру та правових зв’ язків між суб’єктами цих
відносин, їхньої усталеності, правової визначеності й усвідомлення їх
правосуб’єктними особами.

Виникнення та розвиток загроз, що утворюють небезпеку життєво важливим
інтересам, кореспондуються з обов’ язком суб’ єктів системи забезпечення
безпеки щодо захисту цих інтересів. У даному контексті цілком
обґрунтовано можна казати про трансформацію функції прокурорського
нагляду за додержанням і застосуванням законів у функцію захисту прав і
свобод людини та громадянина, суспільних і державних інтересів.

Валерій КУЛАКОВ,

прокурор Запорізької області, кандидат юридичних наук

МОДЕЛЬ ПРОКУРАТУРИ ЯК КРИТЕРІЙ ВИЗНАЧЕННЯ ЇЇ МІСЦЯ В СИСТЕМІ ОРГАНІВ
ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Сам факт того, що різні поважні європейські інституції приділили багато
уваги питанням реформування органів прокуратури, зокрема й України, а
також факт проведення цієї науково-практичної конференції свідчать про
те, що інститут прокуратури посідає одне з важливих місць у системі
органів влади будь-якої країни. Роль і місце державного органу
визначається комплексом таких рис, ознак, критеріїв, як призначення
органу державної влади, напрями діяльності, повноваження, порядок
формування та підпорядкованість, система та структура складових тощо. У
зв’ язку з тим, що Декларація про державний суверенітет України
проголосила поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову,
постало питання, до якої з названих гілок влади належать органи
прокуратури. Загальновідомими є п’ять точок зору щодо цього питання, які
мають як прихильників, так і опонентів.

Зупинюсь на тій, згідно з якою прокуратура повинна входити до системи
виконавчої влади, оскільки однією з її функцій є організація виконання
законів, а контроль і нагляд – засобами розв’язання цього завдання.
Одразу хочу наголосити, що до прихильників такої точки зору не належу, і
спробую донести до учасників конференції свою позицію. По-перше,
необхідно чітко усвідомлювати, що за своєю природою являє собою
виконавча влада. По суті, вона є сукупністю повноважень щодо управління
державними справами, включаючи повноваження підзаконодавчого
регулювання, повноваження зовнішньополітичного представництва та
повноваження організаційного й адміністративного контролю.

Уже сам перелік притаманних виконавчій владі рис свідчить про те, що
такі повноваження органу прокуратури не властиві. Розглянемо поняття
контролю та нагляду. На жаль, інколи їх ототожнюють. Але у контексті
нашої дискусії різниця між ними принципова. Якщо для органу виконавчої
влади

характерні повноваження контролю, то для органів
прокуратури –

повноваження нагляду. Так, прокуратура на відміну від контролюючих

органів, які входять до системи виконавчої влади, здійснює свої
наглядові

повноваження без втручання до оперативно-господарської діяльності та не
має

повноважень безпосередньо притягати винних до
адміністративної

відповідальності. Крім того, органи прокуратури на відміну від органів

виконавчої влади не здійснюють функції управління державними справами,
не

втручаються у процес господарювання, не оцінюють діяльність та акти

відповідних органів державного управління з точки зору їх практичної

діяльності, а тільки здійснюють нагляд за тим, щоб у нормативних актах і
під

час функціонування державних структур дотримувався та
правильно

застосовувався закон. Таким чином, за своєю природою органи прокуратури

не можуть бути віднесені до виконавчої влади. Європейський досвід також

свідчить про те, що в тих країнах, де прокуратура належить до гілки

виконавчої влади, всередині системи постійно виникають
суперечки,

викликані порушенням принципу збалансованості всіх гілок влади.

Зокрема невипадково в 1997 році у Фінляндії проведено реформу,

внаслідок якої прокуратуру виведено з системи виконавчої влади. У
висновках

шановних міжнародних експертів щодо проекту закону України про внесення

змін до Конституції України у частині регулювання діяльності органів

прокуратури чимало уваги приділено аналізу її функцій. Причому тільки

функція кримінального переслідування у досудовому провадженні
і

підтримання державного обвинувачення не викликала з боку експертів

жодного зауваження. Тому зупинятися на них у межах цієї дискусії

недоцільно. Щодо інших повноважень органів прокуратури висловлюються

різні думки, і відповідно до цього використовується різна аргументація.
На

жаль, в жодному з висновків експертів не йдеться про те, яким чином
функції

прокуратури пов’ язані з типом прокуратури і від яких обставин залежать

повноваження прокуратури. Чи пов’язані роль і місце прокуратури з

конкретними історичними, соціально-економічними умовами кожної країни.

На наш погляд, відповіді на ці запитання – ключ до вирішення проблем

139

функціонування прокуратури в конкретних сучасних умовах будь-якої
країни,

в т.ч. і України. Не випадково у країнах Західної Європи функції органів

прокуратури реформувалися поступово, залежно від етапу, який проходила

певна держава в конкретних історичних умовах. На наш погляд, модель

прокуратури не може обиратися сама собою. Тому не функції прокуратури

визначають її тип, а навпаки, – сама модель прокуратури формує
відповідні

функції і повноваження прокуратури. Без усвідомлення цього неможливо, на

наш погляд, визначитися у науково-практичних підходах щодо вирішення
цієї

проблеми. З огляду на це звертає на себе увагу таке висловлювання в

коментарі до проекту закону шановного експерта пані Ганни Сухоцької.
Нова

пропозиція вказує, пише вона, що вибрана (наголошую) модель, яка

відокремлює прокуратуру від виконавчої влади. Як уже було зазначено,

модель неможливо обирати, виходячи тільки з певних поглядів. Модель

прокуратури як іншої державної інституції об’ єктивно пов’
язана з

економічним і політичним устроєм держави. Таким чином, ми доходимо

висновку, що економічний і політичний устрій держави на конкретно

визначеному історичному етапі обумовлює модель усіх державних
інституцій,

зокрема і такої, як прокуратура. У свою чергу модель прокуратури
обумовлює

існування відповідних її функцій, їхній обсяг і зміст. Лише такий
підхід, на

наш погляд, дасть змогу зробити дискусію плідною та дасть відповіді на

запитання, винесені на обговорення на конференції. Виходячи із
зазначених

вище теоретичних засад та усвідомлюючи, що Україна знаходиться на

перехідному історичному етапі свого розвитку, необхідно визнати, що всі
її

державні інституції, в тому числі і прокуратура, також знаходяться на

перехідному етапі. Країна на шляху пошуку. Тому одні державні та
політичні

інститути трансформуються в інші, внесено зміни до Конституції України,

механізми влади ще очікують свого реального наповнення.

За законами діалектики необхідно визнати, що не може надбудова,

якою є прокуратура, розвиватися попереду та швидше, ніж базис, яким є

економічні відносини у суспільстві. Підтвердженням цього є такий факт:

тільки встановлення багатоукладної економіки, визнання рівності всіх
форм

140

власності, розбудова ринкових відносин, зміна в цілому економічного та

політичного устрою в державі призвели до становлення незалежної судової

влади та реалізації принципу змагальності. І як наслідок цього суди було

виключено з об’єктів прокурорського нагляду. Ані раніше, ані пізніше,
але ще

тоді, коли для цього з’ явилися об’єктивні обставини. Тому, на наш
погляд,

пропозиції Генеральної прокуратури України, викладені у проекті змін до

Конституції України щодо реформування органів прокуратури, відповідають

сформованим критеріям і можуть бути покладені до основи подальшого

розвитку цієї інституції.

Тепер щодо функцій прокуратури, які пропонуються у зазначеному

проекті. Як уже було зазначено, найдискусійнішим залишається питання
щодо

надання прокуратурі функції захисту прав і свобод людини та громадянина,

державних та громадських інтересів, а також представництва суспільних

інтересів в суді у випадках, визначених законом. Згідно зі ст. 3
Конституції

України людина, її життя і здоров’я, честь та гідність, недоторканність
і

безпека визнаються найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини

та їх гарантія визначають зміст спрямованості діяльності держави.
Держава

відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення

прав і свобод людини є головним обов’ язком держави. Зрозуміло, що
держава

повинна не тільки декларувати зазначені цінності, які, до речі,
абсолютно

збігаються з цінностями європейських країн, а й гарантувати їх, тобто

забезпечувати. А в який спосіб має відбуватись таке забезпечення? Це
питання

постало перед усіма країнами, які прагнуть підтримувати високі стандарти

демократії. Але кожна держава обирає свій власний шлях вирішення цієї

проблеми. Це як господар. Один зачиняє свою оселю тільки на замок, щоб

зберегти майно, бо не має інших можливостей для охорони, другий обладнує

будинок електронними засобами спостереження, а третій наймає ще й

охоронців. Проте всі вони прагнуть одного: захистити своє майно, хоча
діють

по-різному, виходячи зі своїх матеріальних можливостей, тобто з
об’єктивних

обставин. Тому і в нашій країні держава повинна сама обирати форму та
засіб

захисту прав і свобод людини, громадянина і суспільства. Тут, на наш
погляд,

141

має діяти правило: все, що іде на користь захисту прав та інтересів, має
право

на життя. Щодо цього питання варто зазначити таке. По-перше,
у

демократичній країні має бути багатоканальна система захисту й охорони
прав

людини, яка повинна мати можливість обирати, куди звертатися за захистом

своїх прав та інтересів: до суду чи прокурора, який зможе надати
допомогу

швидко і безкоштовно. Іншими словами: така діяльність органів
прокуратури –

не що інше, як досудовий захист людини та громадянина. По-друге, органи

прокуратури не підміняють суди, а допомагають останнім не доводити у
ряді

випадків вирішення конфліктів до тривалого судового розгляду,
чим

звільняють суди від роботи, яка може бути виконана іншим шляхом.
По-третє,

органи прокуратури спираються на владу й авторитет суду, взаємодіють із
ним

у визначених законом процесуальних формах. А в разі відхилення вимог

прокурора він звертається з заявою до суду, рішення якого є остаточним.
По-

четверте, будь-яке рішення, дія чи бездіяльність прокурора, їх
законність і

обґрунтованість завжди можуть бути перевірені законом. На практиці

виникають численні випадки, коли суб’єкти правовідносин свідомо, за

взаємною домовленістю діють усупереч вимогам закону, порушуючи при

цьому інтереси держави, суспільства чи людини. Однак в силу певних

обставин, наприклад, корупційної заінтересованості, ніхто не піднімає
питання

про визнання таких дій, діяльності, бездіяльності чи угод незаконними.
Суди

за власною ініціативою таке питання без відповідного звернення, причому
в

процесуальній формі також поставити не можуть. Тому виникає ситуація,
коли

порушення прав існує, а за його усуненням та відновленням звернутися до

судових органів нікому. Особливо це характерно при приватизації чи

відчуженні держмайна, і лише прокурор, використовуючи
власні

повноваження, має право вжити заходів щодо відновлення порушених прав,

зокрема й звертаючись до судової процедури. На підтвердження цього
наведу

лише один приклад. Орган місцевої влади виступив
засновником

комунального підприємства, і як внесок передав до статутного фонду цього

підприємства нежитлове приміщення в центрі міста, порушуючи при цьому

чинне законодавство. Упродовж тривалого терміну порушувались інтереси

142

громадян, але зацікавленості у відновленні порушеного права ніхто не
виявив. І тільки прокурор, коли йому стало відомо про даний випадок зі
звернення громадян, вжив заходів прокурорського реагування і поновив
права громадян. Закінчуючи свій виступ і звернусь до висловлювання
Генерального прокурора України Олександра Медведька, який у своїй статті
«Якою бути українській прокуратурі» наголосив, що прокуратура повинна
реформуватися. Проте до реформування треба поставитися з особливою
увагою, адже цим кроком можна як виправити стан справ у сфері
правоохоронної діяльності, так і зашкодити йому, перекресливши
багаторічні напрацювання. І останнє. Звертаючись до авторитетного
експерта пана П’ єра Корню, слідом за ним хочу проголосити: неможливо
реформувати одним помахом чарівної палички ані величезну країну, яка
спирається на вікові традиції, ані таку інституцію, як прокуратура, що
мала великий вплив на життя країни протягом десятиріч.

Микола ГОШОВСЬКИЙ,

прокурор Івано-Франківської області, кандидат юридичних наук

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЗАХИСТУ ПРАВ І СВОБОД ЛЮДИНИ ТА
ГРОМАДЯНИНА, ДЕРЖАВНИХ І СУСПІЛЬНИХ ІНТЕРЕСІВ, А ТАКОЖ ПРЕДСТАВНИЦТВО
ЇХНІХ ІНТЕРЕСІВ

У СУДІ У ВИПАДКАХ, ВИЗНАЧЕНИХ ЗАКОНОМ

Проблема, про яку йтиметься у моєму виступі, має найбільш проблемний і
дискусійний характер. Насамперед хотів би подякувати присутнім тут
експертам Ради Європи за їх внесок у теоретичне осмислення проблем так
званої загальнонаглядової діяльності органів прокуратури України. З
окремими з них можна погодитися при опрацюванні нової редакції Закону
України «Про прокуратуру». Водночас як практичний працівник хочу навести
ряд аргументів на корить збереження такої функції прокуратури як «захист
прав і свобод людини і громадянина, державних і суспільних інтересів, а
також представництво їхніх інтересів у суді у випадках, визначених
законом», які, можливо, будуть Вами сприйняті.

Загальні міркування.

По-перше, запропонована редакція дає змогу скасувати існуючу функцію
нагляду за додержанням і застосуванням законів, що заслуговує на
позитивну оцінку експертів Ради Європи. З другого боку, вони висловлюють
сумніви щодо меж запропонованої функції захисту, насамперед щодо
«захисту прав і свобод громадян». При цьому, якщо пані Сухоцька
рекомендує взагалі відмовитися від останньої, то пан Гамільтон допускає
такі повноваження прокурорів, однак лише стосовно громадян, які не
здатні захистити себе самостійно.

По-друге, рекомендація № 19, прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи 6
жовтня 2000 року, зовсім не заперечує можливість існування у прокурорів
вказаних повноважень. У Пояснювальному меморандумі наголошується, що
відповідно до сфери компетенції Експертного комітету Рекомендація
обмежується виключно розглядом ролі державного прокурора в системі
кримінального судочинства, хоча в деяких країнах на державних

144

прокурорів можуть покладатися й інші важливі обов’язки, скажімо, в
галузі цивільного чи комерційного права.

По-третє, запропонована функція за своїм призначенням, змістом і метою
не суперечить міжнародним нормам і стандартам у гуманітарній сфері та
притаманна органам прокуратури у багатьох країнах. Зокрема, аналогічну
функцію виконують не тільки прокуратури так званої «пострадянської
системи» – Азербайджану, Білорусії, Вірменії, Казахстану. Латвії, Литви,
Киргизії, Молдови, Росії, Таджикистану, Туркменії, Узбекистану, – а й
певною мірою прокуратури Болгарії, Польщі, Угорщини, Румунії, Словацької
Республіки, Хорватії. Щодо останніх, а також Латвії та Литви, жодних
зауважень з боку європейських структур не висловлюється, незважаючи на
те, що більшість із перелічених країн є членами Євросоюзу.

Тепер наведу конкретні аргументи на користь збереження цієї функції за
органами прокуратури України з урахуванням історичних особливостей
розвитку нашого суспільства.

По-перше, всі функції прокуратури можна умовно поділити на функції
кримінального переслідування (репресії) і правозахисні. Запропонована
функція «захисту прав і свобод людини і громадянина, державних і
суспільних інтересів, а також представництво їхніх інтересів у суді у
випадках, визначених законом» якраз і належить до правозахисної функції
прокуратури. Існування цієї функції, зрозуміло, не виключає інших форм
правового захисту, які відповідно до Конституції України здійснюють суд,
Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, адвокати.

По-друге, необхідність здійснення органами прокуратури України цієї
правозахисної функції зумовлена історичними особливостями розвитку
нашого суспільства, зокрема:

– рівнем сформованої роками правосвідомості громадян, суть якої

зводиться до оскарження дій посадових осіб органів виконавчої влади і

місцевого самоврядування через звернення не до суду, а до керівників
вищого

рівня та правоохоронних органів, у тому числі до прокуратури. У
середньому

до органів прокуратури України за рік поступає біля 400 тис. звернень

145

громадян, дві третини з яких якраз і становлять звернення з питань
захисту прав і свобод людини і громадянина;

відсутністю законодавства про надання безоплатної правової допомоги
громадянам;

простотою звернення до органів прокуратури. Для звернення до прокурора
громадянину необхідно, образно кажучи, ручка і папір. Ніякої
процесуальної форми для цього законом не встановлено, не потрібно
сплачувати і будь-які грошові кошти, у тому числі державне мито. Понад
те, якщо прокурору не зрозуміло оскаржуване громадянином порушене право,
він викликає його і уточнює суть звернення. Водночас для звернення
громадянина до суду необхідно дотримуватися встановленої законом
процесуальної форми, тобто написати позовну заяву. Як свідчить практика,
громадянин не в змозі самостійно написати таку заяву, для цього йому
необхідна допомога адвоката. Як відомо, адвокатські послуги платні;

– швидкістю і економністю позасудового захисту прав і свобод людини і
громадянина. Звернення розглядаються в органах прокуратури в термін до
одного місяця, в судах же цивільні справи розглядаються місяцями, а то й
роками.

По-третє, можливість здійснення прокуратурою захисту прав та законних
інтересів одночасно необмеженого кола осіб (наприклад, за протестом
прокурора міста Івано-Франківська було скасовано незаконне рішення
міськвиконкому про заборону встановлення громадянами систем
індивідуального опалення в багатоквартирних будинках; за приписом
прокурора міста Калуша працівникам ЗАТ «Магній» виплачено понад мільйон
гривень заборгованої заробітної плати).

По-четверте, досудовий захист прокуратурою прав та законних інтересів
громадян і держави не виключає задіяння судових механізмів. У разі
відхилення документів прокурорського реагування, прокурор сам
звертається до суду (наприклад, у випадку відхилення протесту
прокурора). Дії прокурора також можуть бути оскаржені до суду
відповідними посадовими особами.

По-п’ятє, сама функція прокурорського захисту, так само як і
представництво, обмежена «випадками, визначеними законом». Що це

можуть бути за випадки? З одного боку, це можуть бути випадки, коли
законодавець прямо передбачає тільки судовий порядок вирішення спору й
органи прокуратури не можуть реагувати на порушення прав громадянина
шляхом внесення протесту, припису чи подання (наприклад, спори щодо
поновлення на роботі, оскарження нотаріальних дій тощо). З другого боку,
в новій редакції Закону України «Про прокуратуру» можна чітко окреслити
межі прокурорського захисту, зокрема передбачити, що захист прав
громадян може здійснюватися тільки за їх зверненням. Що ж стосується
ініціативи в захисті інтересів необмеженого кола осіб, то за наявності
підстав він може відбуватися за рішенням Генерального прокурора України,
Верховної Ради чи Президента України.

Таке вирішення питання, на нашу думку, відповідатиме висновку
Венеціанської комісії від 17-18 травня 1996 року щодо тодішнього проекту
Конституції України: «Рекомендується, щоб представництво було обмежено
справами, де наявний суспільний інтерес, і щоб воно не створювало
конфлікту з основними правами і свободами людини. Сама особа має
вирішувати, чи звертатися їй за допомогою до держави, чи ні».

Петр РАЙМУНДОВ,

начальник сектора при Высшей Кассационной прокуратуре Республики
Болгария

ИЗМЕНЕНИЯ В УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ СИСТЕМЕ, СВЯЗАННЫЕ С ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
ПРОКУРАТУРЫ РЕСПУБЛИКИ БОЛГАРИЯ ЗА ПЕРИОД с 1990 г. по 2005 г.

Существует мнение, что в Болгарии период перехода от социалистического
хозяйства к рыночной экономике закончился. Доказательством этого
является высокий удельный вес частного сектора в экономике, который в
2005 г. формировал 87% валового внутреннего продукта. Постоянно
увеличиваются иностранные инвестиции в инфраструктуру и экономику
страны, поддерживаются устойчивые темпы увеличения валового внутреннего
продукта приблизительно на 5,4 % ежегодно в условиях устойчивой
финансовой стабильности и относительно высокого для страны бюджетного
излишка. Членство Республики Болгария в НАТО и предстоящее членство в
Европейском Союзе являются историческими событиями, знаменующими конец
периода перехода.

Параллельно с перестройкой экономики происходит и изменение правовой
надстройки. Уголовно-процессуальная деятельность является
публично-государственной. Исторический опыт Болгарии показывает, что при
изменении политики новый политический класс начинает реформировать
досудебное производство и инстанционный судебный контроль основного
производства в суде первой инстанции. Период перехода с 1990 по 2005 г.
также не является исключением из такой политической практики. Если
изменения в производстве в суде второй инстанции и надзорном
производстве, переименованных уже в апелляционное и кассационное
производство, можно определить как успешные, подобное невозможно
утверждать в отношении досудебного производства, касающегося в основном
деятельности прокуратуры.

Успех правового регулирования апелляционного и кассационного
производства в Болгарии можно связать с использованием принципов
французской уголовно-процессуальной системы, на которых основываются
также системы России, Украины и Болгарии.

Вместе с тем в досудебной стадии процесса законодатель существенно
отклонился от первообраза процессуальной системы, к которой принадлежит
Болгария, что привело к множеству проблем.

В начале 1990 г. структура и процессуальные функции органов досудебного
производства в Болгарии были аналогичными структуре и функциям
большинства стран бывшего социалистического лагеря.

Предварительное производство проводилось в двух основных формах:
следствие и дознание, соответственно следственным аппаратом и аппаратом
дознания, структурированных в Министерстве внутренних дел под
процессуальным руководством прокуратуры.

В отношении следственных органов в начале были предприняты следующие
законодательные меры: а) дознание было упразднено как процессуальная
форма расследования; б) единственным органом расследования осталось
следствие, при этом для всех категорий преступлений; в) следствие было
выведено из Министерства внутренних дел и было структурировано в
Национальной следственной службе с региональными подразделениями.

Что касается прокуратуры, можно сказать, что начался процесс
постепенного ограничения ее полномочий: а) обмена функции общего надзора
за законностью в отношении деятельности всех государственных органов; б)
мнение права возбуждать гражданские дела и принимать участие в их
рассмотрении; в) ограничение ее полномочий применять меры
процессуального принуждения без санкции суда.

Как будто существовало стремление законодателя свести функции

прокуратуры до функций стороны в уголовном судопроизводстве. Такое

стремление существует и в настоящее время. Практика
убедительно

показывает, что невозможно ликвидировать орган,
обладающий

149

конституционной обязанностью осуществлять надзор за законностью
уголовного судопроизводства, сведя до процессуального положения стороны
этого судопроизводства. В случае, когда эти полномочия осуществляются
добросовестно и эффективно в каждом уголовном процессе и затрагивают
положение не определенных лиц, а большинства граждан, и когда прокурор
может потребовать не только ухудшения, но и смягчения положения
подсудимого или других участников процесса – как можно утверждать, что
он выступает в роли стороны и можно ли сводить его процессуальную роль к
роли процессуальной стороны в процессе? Учитывая также чрезвычайные
полномочия главного прокурора как требование отмены вступивших в силу
судебных актов, трудно защитить тезис о том, что прокурор является лишь
стороной в процессе. Несмотря на указанное выше, предпринятые до
настоящего времени законодательные меры направлены именно на такую
трактовку роли прокурора.

К середине перехода в отношении следователей была введена процессуальная
дискриминация. С момента введения фигуры судьи по расследованию (1999
г.) стало невозможным противопоставление допросов обвиняемого и
свидетеля перед следователем в досудебном производстве показаниям этих
лиц в судебном заседании, т.е. законодатель придал искусственное
преимущество допросам, проводимым в досудебном производстве, перед
судьей. Это несмотря на то, что в Уголовно-процессуальном кодексе
существовало положение, согласно которому доказательства и
доказательственные средства не могут обладать заранее определенной силой
(ст. 16, ч. 2 Уголовно-процессуального кодекса, утратившая силу).

Таким образом следственных работников превратили в лиц, выполняющих
технические функции, поскольку самостоятельно они могли проводить лишь
осмотр места происшествия, назначение экспертизы, опознание лиц и
предметов.

Одновременно с этим в середине перехода началось постепенное

восстановление аппарата дознания. В следствии был создан
институт

150

помощника следователя с функциями дознавателя, а упрощенное полицейское
производство при расследовании очевидных преступлений было возложено на
дознавателей Министерства внутренних дел Болгарии.

В то же самое время продолжалось ограничение полномочий прокурора по
отношению к применению мер процессуального принуждения, в результате
чего от полной компетентности в 1990 г. дело дошло до ее фактической
ликвидации в настоящее время.

С принятием нового Уголовно-процессуального кодекса в 2005 г. указанные
выше тенденции усилились. Из органа, контролирующего расследование,
прокурор был превращен в процессуальный субъект, который имеет право
проводить также целостное расследование: ст. 46, ч. 2, п. 2
Уголовно-процессуального кодекса (новый). Основная функция прокурора
-надзор за законностью расследования – нормативно дополняется
конкретными полномочиями по расследованию, при этом без законодательных
ограничений. На практике это означает смешение функции по расследованию
с функцией по выдвижению и поддержанию обвинения, что существенно влияет
на объективность и беспристрастность. Это автоматически приводит к
резкому снижению надзора за законностью при расследовании в ситуации, в
которой прокурор проводит расследование, поскольку никто не может
осуществлять надзор за самим собой. Иными словами, контрольные
полномочия прокурора, выражающиеся в осуществлении надзора за
законностью, заменены полномочиями самого расследования со всеми
вытекающими из этого негативными последствиями.

Резко сокращены оперативные полномочия расследующих органов
-дознавателей: они не могут предпринять самостоятельно никаких имеющих
процессуальную силу действий без санкции прокурора. Это приводит к
формализму и медлительности процесса, а также к чрезмерной
ангажированности прокурора при проведении расследования по каждому делу.
С этой точки зрения утверждение, что он является хозяином
предварительного производства весьма иллюзорно, поскольку любой
процессуальный субъект не

может быть хозяином какого-либо производства, если выполняет
обязанности, выражающиеся в функциях прямого, непосредственного
выполнения.

В настоящее время, при реализации нового Уголовно-процессуального
кодекса, существуют две основные проблемы:

а) отсутствие кадрового потенциала – аппарата дознания, который

может успешно проводить расследование по всем возможным видам

преступлений. Высоко оплачиваемым адвокатам, которые могут пользоваться

услугами компьютерных специалистов, инженеров-программистов и т.д., а

также и любой информацией, в том числе и из-за границы, молодые,

недостаточно подготовленные дознаватели не могут противостоять ни

необходимыми знаниями, ни достаточным опытом, ни какой бы то ни было

особой материальной заинтересованностью (они получают в несколько раз

меньше по сравнению с адвокатами и имеют наиболее низкие зарплаты в

системе Министерства внутренних дел);

б) прокурор не может принимать фактического участия в

расследовании каждого отдельного дела, и для того, чтобы разрешить

выдвижение обвинения, привлечение в качестве обвиняемого, предъявление

материалов расследования и т. д., он должен встретиться со многими

дознавателями. И это повторяется каждый день, без возможности принять
всех

дознавателей.

В результате этого расследование протекает медленно, некачественно и с
очень низким коэффициентом полезного действия.

Одновременно с этим у хорошо подготовленных, знающих и могущих
следователей из Национальной следственной службы практически нет дел.

В такой ситуации функция прокуратуры по выдвижению и поддержанию
обвинения значительно осложнена.

Какие выводы можно сделать, исходя из опыта Болгарии?

1. Не следует осуществлять самоцельные изменения работающих норм

и институтов Уголовно-процессуального кодекса.

2. Организация прокуратуры и ее внутренний контроль должны

обеспечивать ритмичность и эффективность борьбы с преступностью. Не

152

следует забывать, что в нашей стране не появились бы призывы к
осуществлению законодательных изменений в функциях, задачах и
организации прокуратуры в случае, если бы прокуратура выполняла всегда и
качественно свои обязанности.

3. Если все же законодательные изменения необходимы, можно иметь ввиду
следующее:

а) не следует воспринимать нормы и институты, представляющие

собой механическое заимствование из чужого законодательства, которые не

могут беспроблемно встроиться в национальное законодательство;

б) не следует вводить процессуальные институты, являющиеся

присущими уголовно-процессуальной системе другого вида – например,

Уголовно-процессуальный кодекс Болгарии представляет собой (в своей

досудебной части в отношении дознания) заимствование из немецкого

законодательства, в отношении следствия, первой, апелляционной и

кассационной инстанции – из французского законодательства, а в отношении

соглашения между прокурором и защитником обвиняемого – заимствование из

англосаксонской системы. Законодательные изменения всегда должны быть в

рамках единой воспринятой национальным законодательством уголовно-

процессуальной системы.

Любое государство вправе выбирать соответствующую
уголовно-процессуальную систему, но сделав однажды свой выбор, не может
впоследствии существенно отклоняться от него, поскольку система теряет
свои принципы, а как известно: принципы составляют внутренний скелет и
стержень каждой системы;

в) в отношении досудебной фазы разделение расследования на

следствие и дознание доказало свою жизнеспособность в течение 150 лет.
Оно

следует традициям французской уголовно-процессуальной системы, которая

индивидуализирует процессуальные формы расследования сообразно тяжести

преступного деяния.

В настоящее время в Болгарии досудебное производство по факту

самого обыкновенного преступления – кражи велосипеда – и катастрофы

153

судна «Гера» у входа в пролив Босфор проводятся в одной и той же
процессуальной форме расследования и окончания дела.

г) необходимо в любом случае сохранить функции прокурора по надзору за
законностью органов досудебного производства как самостоятельные, не
смешивая их с функцией по расследованию. Только в этом случае возможен
всесторонний и полный контроль за законностью расследования.

И в заключение – наиболее сильной гарантией сохранения позиций
прокуратуры является ее своевременная, качественная и результативная
борьба с преступностью. Если это условие выполнено, риск проведения
неудачных законодательных изменений будет сведен к минимуму.

Валерий ДЬЯКОНУ,

начальник аппарата Генеральной прокуратуры Республики Молдова

ПРОКУРАТУРА МОЛДОВЫ – ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ

Прежде всего хочу поблагодарить руководство прокуратуры Украины за
приглашение принять участие в этом форуме, посвещенном вопросам
реформирования и перспективам развития органов прокуратуры. Эти вопросы
являются важными не только для прокуратуры Украины, но и для других
государств. Надеюсь, что обсуждение вопросов, включенных в повестку дня
будут полезны не только для Молдовы, но и для представителей других
стран, которые в нем участвуют.

В демократическом обществе прокуратура является независимым
специализированным институтом обеспечения законности, правопорядка, прав
и свобод граждан. Несмотря на различия правового регулирования, объема
функций и полномочий у органов прокуратуры различных стран есть и общие
проблемы. Как известно, в мире нет единой схемы, определяющей полномочия
и задачи прокуратуры. Так, например, Португалия является членом Совета
Европы, Европейского Союза. В государственном устройстве этой страны
прокуратура занимает совершенно уникальное место, не относясь ни к одной
из ветвей власти, обладая функциями, максимально схожими с полномочиями
прокуратуры бывшего СССР и сегодняшней России и даже в чем-то их
превосходящими. В Бразилии в 1988 году специально были внесены изменения
в Конституцию, чтобы закрепить специфическое место прокуратуры в
государственной структуре. В статье 127 Конституции Бразилии роль
прокуратуры определена как исключительная для правовой деятельности
государства, потому что отвечает за защиту правопорядка,
демократического режима, социальных и неотъемлемых личных прав.

Хочу отметить, что даже в ООН не существует стандарта в области
организации структуры и функции организации прокуратуры. В документах

VIII конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с

правонарушителями указывалось, что они рекомендованы для принятия

решений и их осуществления на национальном, региональном и

межрегиональном уровнях с учетом политических, экономических и

культурных особенностей и традиций каждой страны. Не имеет большого

значения, каким образом построена и действует система органов
прокуратуры

в каждой стране. Главное в том, что прокуратура должна функционировать
как

инструмент утверждения идей правового государства,
утверждения

верховенства закона – быть главным правозащитником в своей стране.

Несколько слов об организации деятельности органов прокуратуры

Молдовы. Деятельность органов прокуратуры Молдовы регламентирована

Конституцией Республики Молдовы и принятым в 2003 году Законом о

прокуратуре. Прокуратура Республики Молдовы представляет собой единую

централизованную систему. В соответствии со ст. 124 Конституции Молдовы

прокуратура отнесена к судебной власти, представляет общие интересы

общества и защищает правопорядок, а также права и свободы граждан,

руководит уголовным преследованием и осуществляет его, представляет в

соответствии с законом обвинение в судебных инстанциях. Эти основные

функции определены и в действующем Законе о прокуратуре, согласно

которому прокуратура является независимым специализированным органом

судебной власти, она самостоятельна во взаимоотношениях с другими

органами публичной власти. Прокуратура предъявляет гражданские иски о

возмещении ущерба, причиненного государству, участвует в рассмотрении

гражданских дел, дел об административных правонарушениях
и

хозяйственных спорах. Осуществляет проверки законности нахождения лиц в

местах содержания задержанных, предварительного заключения, в других

местах исполнения наказаний. Проверяет соблюдение законности в

вооруженных силах, обеспечивает в пределах своей компетенции правовую

помощь и международное сотрудничество в области права. Указанные

функции и полномочия органов прокуратуры Молдовы практически в полном

объеме соответствуют рекомендациям Комитета министров Совета Европы,

156

роли прокуратуры в системе уголовного правосудия, приняты в октябре 2000

года. Их реальное исполнение, в целом, позволяют обеспечить необходимый

уровень законности и правопорядка в Республике. Для добросовестного

выполнения своих конституционных функций прокуратура имеет

соответствующий уровень независимости. Вместе с тем ее деятельность не

может быть вне контроля и вне сферы ее юридической ответственности.

Существует судебный контроль за соблюдением законности в деятельности

прокуратуры, логичным является контроль за ней со стороны
законодательной

власти в деле осуществления определенных нормативно-правовых и

организационных кадровых мероприятий. Речь идет прежде всего
о

назначении и увольнении Генпрокурора. Так, в статье 125 Конституции

Генпрокурор назначается на должность парламентом Республики Молдовы по

представлению Председателя парламента. При осуществлении своих функций

Генпрокурор и подчиненные ему прокуроры полностью независимы от какого-

либо влияния или давления извне и подчиняются только закону. Генпрокурор

вправе обратиться в Конституционный Суд по вопросу конституционности

законов, указов Президента Республики Молдовы, постановлений и решений

правительства. В то же время Генпрокурор ежегодно представляет
парламенту

доклад о состоянии законности и правопорядка в стране, а также о мерах,

предпринятых для улучшения положения. Правовыми гарантиями

независимости прокурора являются Конституция и Закон о прокуратуре,

другие нормативные акты, которые не позволяют, в частности, его
освободить

от должности, кроме как в строго определенных и точно сформулированных в

законе случаях. К примеру, подача им заявления, смерть, болезнь, если в

течении 4 месяцев он не может исполнить свои обязанности, если истек
срок

полномочий, совершение преступления. Других оснований для увольнения,

для освобождения от должности Генпрокурора нет. В
Конституции

определены сроки полномочий и порядок назначения даже остальных

прокуроров, что является важнейшей гарантией их деятельности.

Жизнь, как известно, не стоит на месте, и в зависимости от изменения

социально-экономических и правовых условий в стране будут меняться и

157

функции прокуратуры. Однако основное ее предназначение должно оставаться
главным – обеспечение законности в стране. Думается, что конституционное
включение органов прокуратуры в систему судебной власти является
логичным и определяет ее независимый статус по отношению к
исполнительной и законодательной властям, т. е. определяет функцию
соблюдения законности независимо от политики, что очень важно в правовом
государстве. Ознакомившись с проектом предложенных изменений в
Конституцию Украины относительно отводимого прокуратуре места, считаю,
что это удачное решение вопроса, которое определит роль этого
государственного органа как независимого института в обеспечении
законности в стране.

Олександр МИХАЙЛЕНКО,

завідуючий кафедрою теорії і практики прокурорської діяльності Академії
прокуратури України,

доктор юридичних наук, професор

РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ ПОТРЕБУЄ НАУКОВОГО
ОБҐРУНТУВАННЯ

Наукове обґрунтування є суттєвою підставою для об’єктивного й
ефективного вирішення будь-яких складних проблем, в основі якого лежить
практика в широкому розумінні. Що, як відомо, виступає і критерієм
істини, і її джерелом.

Наукового підходу, свого прогнозування потребує і вирішення проблеми
реформування органів прокуратури, що виникла у зв’язку зі вступом
України до Ради Європи, взятими при цьому зобов’язаннями та з намаганням
реалізувати вимоги Перехідних положень Конституції України щодо органів
прокуратури (ст. 9 розд. XV).

У цьому аспекті найсуттєвішим є внесення принципових змін до статей
121-123 Конституції України. З цією метою розроблений проект Закону
України «Про внесення змін до Конституції України». Обговорюються також
проекти нових Законів України «Про прокуратуру», а також «Про
дисциплінарний статут прокуратури України».

Щодо проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» є
проект висновку, підготовлений експертною групою Інституту міжнародних
досліджень Монте-Карло (Вольтер Швіммер, Віллі Фурманн і Мішель Лесаж).

Згадані документи і викладені у них положення лежать в основі
реформування органів прокуратури України і за суттю є предметом
обговорення сьогоднішньої міжнародної науково-практичної конференції,
присвяченої цій проблемі.

Загалом висунуті проблеми, положення, висновки щодо реформування органів
прокуратури України на сьогодні і на перспективу заслуговують на увагу.
Особливо це стосується сформульованих функцій, які покладаються на
прокуратуру зокрема, про проведення досудового слідства. Оскільки
здійснення нагляду за додержанням законів органами, які проводять
кримінальне досудове розслідування, вимагає активної участі прокурорів у
розслідуванні злочинів. Перед здійсненням цього нагляду прокурор повинен
мати змогу показати, як це необхідно робити і навіть розслідувати
кримінальну справу у повному обсязі.

Однак, на наш погляд, загалом реформування органів прокуратури, навіть
зі змінами Конституції України, здійснюється на умоглядному рівні і під
певним тиском авторитету та впливу Ради Європи, без предметних наукових
досліджень.

Таке суттєве реформування повинно ґрунтуватися не лише на поглядах,
думках окремих осіб, на виконання якихось зобов’язань, а на ґрунтовних
теоретичних, науково-практичних, статистичних, соціологічних
дослідженнях. Такі конкретні дослідження не проводились, тому і важко
стверджувати про наукову обґрунтованість висунутих положень, висновків,
пропозицій щодо реформування органів прокуратури, які залишаються
догматичними, суто суб’єктивними – одним бачиться, щоб прокуратура
входила в судову систему, іншим – в систему Мін’юсту України, третім –
щоб прокуратура представляла законодавчу владу. А багаторічна практика,
на наш погляд, виправдовує самостійне місце прокуратури серед гілок
державної влади і усього механізму державних органів, враховуючи
функції, здійснення яких Конституція України (ст. 121) покладає на
прокуратуру. У такому підході науки мало. Є лише думки, суб’єктивні
бачення.

Ніякі експерти, жодна з прийнятих резолюцій науково не доводять, що
існуюча система органів прокуратури України і ті функції, що ними
здійснюються, не виправдали себе в плані захисту прав людини таі
громадянина, забезпечення інтересів держави і суспільства загалом.

Немає наукового обґрунтування і прогнозування тих положень, пропозицій,
що змінюють природу прокуратури, зміст її функцій і

повноважень. Залишаються багатозначні суб’єктивні, умоглядні, але зобов’
язуючі висновки для прокуратури на шляху інтеграції до Ради Європи.

Хотілося б висловити власні критичні погляди лише щодо деяких основних
положень, висновків щодо реформування органів прокуратури, висунутих для
обговорення, але які залишаються без достатнього наукового
обґрунтування.

Так, пропонується в Конституції (ст. 121) записати, що прокуратура
України є єдиною незалежною системою судової влади, на яку покладається
кримінальне переслідування у досудовому провадженні.

Ці фундаментальні положення суттєво змінюють природу і зміст організації
та діяльності органів прокуратури, виконання функцій, покладених на них,
і знову ж таки, на мій погляд, без проведення відповідного наукового
дослідження.

Почнімо з того, що науково і практично не доведено, що прокуратура буде
єдиною незалежною системою судової влади.

Про єдину незалежну прокурорську систему в структурі судової влади
стверджувати важко, навіть тому, що судова влада має свою судову систему
зі своїми завданнями і статусом (гл. 1 Закону України «Про судоустрій»).
Отож система прокуратури в судовій гілці влади буде не самотньою і не
незалежною, а ніби на правах «приймака», до якого, як відомо, теща може
бути не завжди нейтральною, лояльною і доброзичливою.

Прокурор правосуддям не займається, до судової гілки влади не

належить. Він «гойдається» на своїй незалежній конституційній гільці

державної діяльності, так як і інші державні органи, що прямо не
відносяться,

а ні до законодавчої, ані до виконавчої чи судової влади. Наприклад,

Президент України, Національний Банк, Виборчком та інші здійснюють
згідно

з Конституцією (ст. 6) свої повноваження у встановлених межах і
відповідно

до законів України. Чому тоді, за реформою, прокуратура позбавляється

такого права, маючи свій унікальний єдиний статус, перевірений
багаторічною

практикою. Посилання тут на відому теорію Монтеск’є є недостатнімені
Адже

поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову був зроблений з тим, щоб

161

обмежити абсолютну владу французького короля (1748 р.). А ще за декілька
десятків років до Монтеск’є ясновельможний Гетьман Війська Запорізького
Пилип Орлик (1710 р.) у своїй знаменитій Конституції заклав ідею поділу
влади в зв’ язку з її узурпацією деякими Гетьманами. Таким чином,
розподіл влади на три гілки з самих своїх витоків не ідеалізувався, а
мав дещо умовний характер. Така умовність збереглася і дотепер. Так,
палата лордів парламенту Великобританії займається не тільки
законодавчою діяльністю, а і судовою (справа Піночета). Конгрес США
згідно з Конституцією (розд. 8) вправі дбати про скликання народної
міліції, яка має здійснювати закони Союзу, придушувати повстання та
відбивати напади; озброювати, навчати міліцію і керувати її частинами. А
це є не що інше, як виконавча діяльність.

Відповідно до Конституцієї України (ст. 85) Верховна Рада не тільки
приймає закони, а й вирішує численні кадрові й інші питання. Зазначені
приклади не притаманні прокуратурі. Вона є єдиною і повинна виконувати
свої специфічні функції незалежно від інших органів, в тому числі й
судових чи управлінських.

Вбачається без спеціального прогнозування, що включення органів
прокуратури в систему судової влади чи виконавчої буде означати
ліквідацію незалежності прокуратури, яка може бути розчинена в системі
судових органів чи інших і перестане бути єдиною та неповторною. А цього
допустити неможливо. Альтернативи органам прокуратури не існує. Недарма
міжнародні експерти підкреслюють, що в такій ситуації може виникнути
«безлад у відносинах прокуратури з судом» (п. 15). І справді, суди
повинні будуть здійснювати не тільки правосуддя, а опікуватися і
виконанням функцій прокуратури на правах «господарів».

Таким чином, штучне втягування прокуратури у судову систему, судову
владу є небезпечним як для самої судової системи, так і для незалежності
прокуратури, виконання нею своїх функцій, і принципово неправильним, бо
науково не обґрунтовано, і, очевидно, недоречно.

Зазначаємо також своє критичне ставлення до такого принципового

положення, такої функції, щоб «кримінальне переслідування у досудовому

162

проведенні» вважати головним завданням прокуратури в демократичному
суспільстві (п. 16 Висновків міжнародних експертів). У демократичних
державах, у тих, які називають себе правовими, ніхто нікого не повинен
переслідувати.

За Великим тлумачним словником сучасної української мови переслідування
означає гнатися, захопити і знищити; ходити скрізь невідступно за
ким-небудь, відслідковувати з метою покарання; не давати спокою;
піддавати утиску, пригноблювати кого-небудь тощо (Київ – Ірпінь «Перун»,
2003. – С. 745).

Такою діяльністю прокурори не займаються і не повинні займатися. Відомо,
до яких наслідків призводило переслідування громадян у період репресій.
Тільки за режиму Сталіна було знищено 42,6 млн переслідуваних. Сліпе
залучення терміна «переслідування» з західних зразків є недоречним і
практично не виваженим.

Однак, на жаль, цей чужий для нас термін широко використовується у
законодавстві Росії. Навіть правом переслідування наділяється потерпілий
(ст. 22 КПК РФ). І тоді невідомо, що в переслідуванні є публічне, а що
приватне.

Наш український законодавець теж не відмовляється від «переслідування» і
планує ним наділити прокуратуру, незважаючи на існуюче заперечення
деяких науковців. Хоча відомо, що переслідування жодним чином не
відповідає так званому принципу презумпції невинуватості, а також
конституційним вимогам (ст. 3) про те, що права і свободи людини та їх
гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави і є її
головним обов’ язком. А прокуратура діє від імені держави. Стосовно
особи, яка скоїла злочин, повинно порушуватися кримінальне провадження,
бути проведене неупереджене розслідування, пред’ явлене і підтримане
обвинувачення з метою притягнення до відповідальності чи звільнення від
неї, якщо виникли для цього підстави. Проте людина жодним чином не
повинна переслідуватися, а тим більше прокурором, на якого покладається
завдання захисту від неправомірних посягань на права і свободи людини та
громадянина.

Принциповим у реформуванні органів прокуратури України є також розробка
нового Закону України «Про прокуратуру», який, на наш погляд, не повинен
мати назву Закону України «Про прокуратуру». У Конституції України (ст.
123, п. 14 ст. 92), сказано, що «організація і порядок діяльності
органів прокуратури України визначаються законом». Тому і назва закону
повинна відповідати цьому конституційному формулюванню, а не
застарілому.

І справа тут не тільки в його назві, а в суті, змісті. Адже, як видно,
Конституція, Закон України «Про прокуратуру» приділяють увагу не тільки
статичним нормам: що є прокуратура, її цілі, функції, завдання, принципи
організації та діяльності, система прокуратури, повноваження її органів
тощо, а й звертає увагу на порядок їх діяльності, тобто на динамічну,
процедурну сторону функціонування прокуратури.

Враховуючи те, що прокуратуру можна розглядати як правозастосовну
систему, їй має бути притаманна і своя процесуальна форма, своя
процедура. Оскільки недостатньо передбачити, що необхідно робити, які
функції потрібно виконувати, а принципово важливо зазначити, як, яким
чином необхідно здійснювати нагляд та виконувати інші функції. На цьому
теж необхідно зосередити увагу при реформуванні прокуратури.

На наш погляд, прокурорсько-наглядовий процес може складатися з таких
стадій: інформаційно-пошукова, перевірочна; стадія реагування на
виявлені порушення чи інші результати перевірок з передбаченням
відповідних актів прокурора; підсумкова стадія, де б передбачалась
перевірка виконання прокурорських актів і з’ ясовувались їх ефективність
та профілактична спрямованість.

Процесуальна сторона прокурорської діяльності, як і все реформування

її органів, потребує самостійного вивчення, окремого наукового
обґрунтування

і відповідних пропозицій, реалізації. А для цього, на наш погляд,
необхідно

організувати роботу так, щоб у Генеральній прокуратурі
України

зосереджувались усі пропозиції, висновки щодо реформування органів

прокуратури, підвищення ефективності їх діяльності,
(наприклад, за

164

наслідками захисту відповідних дисертацій, публікацій тощо) з наступним
їх використанням. В цьому аспекті доцільно було б поновити право
Генерального прокурора України на законодавчу ініціативу.

Насамкінець зазначу: передусім необхідно дотримуватись наших вітчизняних
правових доктрин, положень, традицій, удосконалювати їх, розвивати та
наукового обґрунтувати, а потім зважено брати на озброєння західні
зразки і стандарти, прийнятні для нашої дійсності.

Геннадій КОЖЕВНИКОВ,

професор кафедри теорії і практики прокурорської діяльності Академії
прокуратури України, кандидат юридичних наук, державний радник юстиції 3
класу

ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ОПТИМІЗАЦІЇ ПРОКУРОРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

3/4

?0???????G?ue

x o

1$`„E

„?

¤V1$^„?

„?

y1$^„?

„ „; y1$]„ ^„; " ¤»1$ d3/4th1$a$ a$ „ „; ¤?1$]„ ^„; „ „; y1$]„ ^„; `„a$ B B B „y `„Vy "1$ 1$ 1$ `„ "1$ „ 1$^„ „ y1$^„ @У проекті висновку, підготовленого експертною групою Інституту міжнародних досліджень Монте-Карло щодо проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» йдеться про те, що Україна після вступу до Ради Європи взяла на себе різні суттєві зобов'язання, серед яких: «... зміна ролі та функції прокуратури (зокрема, щодо здійснення загального нагляду за законністю), шляхом перетворення цього інституту на орган, який відповідатиме європейським стандартам». Про те, що прокуратура України повинна позбавитись функції нагляду за додержанням і застосуванням законів, щоб відповідати європейським стандартам, ідеться давно, але, по- перше, чи будуть відповідати таким стандартам «державні органи щодо контролю за додержанням законів», створити які пропонується ст. 9 розділу ХУ Перехідних положень Конституції, і, по-друге, чи в змозі такі органи забезпечити єдине дотримання законності на території України. До того ж створюється дивна ситуація: Україна одержує від різних правових інституцій Ради Європи безліч рекомендацій щодо реформування прокуратури з метою приведення її до європейських стандартів, але попри те що 10 років тому Конституція України проголосила про створення державних органів контролю за додержанням законів, жодної рекомендації щодо місця у системі гілок державної влади такого органу, його структури і завдань від Ради Європи не надійшло. А відтак можна зробити висновок про те, що в Європі або не дуже переймаються проблемами забезпечення законності в Україні, або такі контролюючі органи за додержанням законів у державах Європейської співдружності відсутні. Щоб якимось чином вирішити питання про правове 166 регулювання щодо оптимізації прокурорської діяльності та підтримання в Україні належного стану дотримання законності, розглянемо цю проблему більш детально. Як відомо, Закон України «Про прокуратуру» покладає на Генерального прокурора України і підлеглих йому прокурорів нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами й організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами (Стаття 1 із змінами, внесеними згідно із Законами від 26.11.93 і від 12.07.2001). Звернімося до сучасних, найбільш важливих з точки зору додержання законності на теренах України, напрямків такого нагляду. 1.У жовтні 2003 року на території Артемівських об'єднаних бригадних складів стався вибух боєприпасів, які там зберігалися. Це спричинило приводом для проведення військовими прокурорами перевірок додержання Законів України щодо стану зберігання зброї, боєприпасів і вибухових речовин на всіх військових об'єктах держави. Така перевірка проводилась у січні 2004 року і на одному з найбільших сховищ боєприпасів країни - у в/ч А-2985 в селі Новобогданівка. В жовтні 2003 року цю військову частину перевіряла спеціальна відомча комісія Міністерства оборони України, яка суттєвих порушень зберігання снарядів не виявила. А ось що виявила прокурорська перевірка, висновки якої було викладено у поданні прокурора: «... більш ніж 60 % боєприпасів зберігаються на відкритій території у непридатній тарі, більш ніж 50 % сховищ і відкритих площадок не мають захисних земляних валів». Вказувалось також на те, що 36 об'єктів не мають пожежної сигналізації, допускаються порушення технології розбирання реактивних снарядів. Виявлені під час прокурорської перевірки порушення, як зазначалось 167 у поданні, створюють реальні передумови для вибуху реактивних снарядів, що може стати причиною загибелі людей. На превеликий жаль, так і сталося. За результатами цієї та інших перевірок, проведених військовими прокурорами, Генеральною прокуратурою у березні 2004 року, тобто майже за півроку до трагедії у Новобогданівці, було проведено колегію, на якій оголошено численні кричущі факти порушення правил зберігання зброї і боєприпасів, заслухано з цього питання начальника Генерального штабу Збройних Сил України О. Затинайка, направлено подання тодішньому Міністру Оборони України Є. Марчуку. 2. В умовах перехідного періоду з його потворно сформованим ринком в Україні набули стійкого характеру такі надзвичайні порушення прав трудящих, як не те що несвоєчасна, а взагалі невиплата заробітної плати. Звісно, це явище не могло залишитись поза увагою Генеральної прокуратури України, яка постійно вимагає від підлеглих прокурорів дієвого нагляду за додержанням законності у цій сфері трудових правовідносин. Водночас прихильники ідеї ліквідації функції прокуратури щодо здійснення загального нагляду вказують на більш ефективний захист трудових та інших прав людини шляхом звернення скривдженої особи до суду. Справді, сотні тисяч громадян, що довгий час не отримували заробітну плату, звернулися до судів, але чи всі вони змогли поновити свої права саме за рішенням суду? Звернімося до Щорічної доповіді про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні (6 липня 2005) Уповноваженої Верховної Ради України з прав людини Ніни Карпачової, в якій вона вказує, що «у центрі уваги доповіді уповноваженого - головний порушник прав людини: судова гілка влади». Далі пані Карпачова доповідає, що в судах триває тяганина з розглядом судових справ, внаслідок чого з порушенням термінів розглядається кожна п'ята цивільна справа; як і раніше, невиконання судових рішень залишається нагальною проблемою в країні. Щодо останньої тези нею наведено як приклад справу А. Гришиної з Дніпропетровщини, яка працює на гранітному кар' єрі і навіть за наявності рішення суду про примусове стягнення на її користь заробітної плати не може отримати свій заробіток протягом семи 168 років. Зовсім інша ситуація при здійсненні нагляду з цього питання прокурорами. По-перше, прокурор перевіряє виконання вимог закону про своєчасну виплату заробітної плати стосовно усіх працюючих на відповідному підприємстві, в той час як окремий працівник звертається до суду щодо порушення його особистого права на отримання винагороди за працю. Подруге, суду щоб прийняти рішення про задоволення такого позову, достатньо доказів про неодержання позивачем за певний період відпрацьованого часу відповідного заробітку. Прокурор же йде значно далі: він з' ясовує як і на що витрачені кошти, призначені для виплати заробітної плати, і при виявленні їх нецільового використання порушує щодо винних посадових осіб кримінальну справу. 3. Не менш важливою ділянкою загального нагляду є перевірки прокурорами виконання Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про охорону атмосферного повітря», «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» та інших, які стосуються забезпечення екологічної безпеки України. Слід зазначити, що екологічне має на меті захист передусім інтересів держави і майже не виробило механізмів захисту інтересів окремого громадянина. Прокурорський нагляд на цьому напрямі діяльності прокуратури зосереджений передусім саме на забезпеченні екологічної безпеки народу України. І тут варто згадати про міжрайонні природоохоронні прокуратури, які мають значний досвід здіснення такої специфічної діяльності, як нагляд за виконанням вимог екологічного законодавства. За умови позбавлення прокуратури функції загального нагляду такі прокуратури будуть просто ліквідовані. Мною названо лише три напрямки прокурорської діяльності під назвою «загальний нагляд». Але згадаймо ще й такий предмет нагляду за додержанням і застосуванням законів, як відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті 169 права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності (ст. 19 Закону України «Про прокуратуру»). Тож виникає питання: чи потрібна взагалі в Україні така функція державної діяльності, як загальний нагляд, здійснюваний прокуратурою, або за Перехідними положеннями Конституції України -контроль за додержанням законів? Зрозуміло, що на сучасному етапі державотворення без цієї функції обійтись неможливо. А відтак, необхідно вирішити друге питання: чи можна створити в системі державних органів України контролюючий орган за додержанням законів, який би, по-перше, в повному обсязі зміг забезпечити виконання законів у зазначених вище напрямах і державних органах управління, починаючи з Кабінету Міністрів України, а також у Збройних Силах України, на підприємствах, організаціях установах; по-друге, чи буде такий орган укомплектований такими ж досвідченими кадрами, що і прокурори, які до того ж мають внаслідок своєї професійної діяльності менталітет, що грунтується на глибокій повазі до Закону; і, по-третє, чи буде мати такий контролюючий орган таке ж наукове та методичне забезпечення своєї діяльності, яке мають органи прокуратури щодо здійснення загального нагляду? Відповідь, на наш погляд, очевидна: такий орган за умови виконання наведених вище умов створити можна, але за своєю суттю яку б назву цей новий державний орган не одержав, це буде та ж сама прокуратура. Валентин ПІВНЕНКО, професор кафедри правосуддя юридичного факультету Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна, кандидат юридичних наук, старший радник юстиції ПРО МОТИВАЦІЮ ПРАВОЗАХИСНОГО ПОТЕНЦІАЛУ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ 1. Вітчизняна юридична наука на протязі тривалого часу не приділяла належної уваги глибокому дослідженню проблем, пов'язаних із підвищенням правозахисного потенціалу органів прокуратури України. Перша ґрунтовна публікація з цієї проблематики з'явилася на сторінках часопису «Право України» в березні поточного року під назвою «Правозахисна функція прокуратури та її закріплення у майбутньому законі України «Про прокуратуру». Її автори - знані в Україні прокурорські працівники і вчені -правознавці М. Косюта та В. Долежан, розглядаючи діяльність прокуратури крізь призму еволюційного розвитку її основних функцій, винайшли нові грані й горизонти прокурорського нагляду, які беззаперечно засвідчують поступове підвищення правозахисної ролі прокуратури при переході від однієї історичної епохи до іншої, трансформацію її із караючого органу в державно-правовий інститут захисту прав людини. На наш погляд, застосований М. Косютою і В. Долежаном функціональний підхід до розкриття правозахисного механізму органів прокуратури України важливий, але не єдиний аспект цієї надзвичайно гострої теоретичної та практичної проблеми. Не менш переконливою вбачається й аргументація пріоритетності захисту прокуратурою прав людини через дослідження ролі і значення в правовій державі такого феномену, як законність та соціальне призначення прокуратури як державного органу, спеціально утвореного для її (законності) неухильного забезпечення. 2. Якщо незалежна, демократична, правова Україна визнає виразниками суверенної волі народу і одночасно основними засадами керівництва суспільством лише державну владу і законність (ст.ст. 1, 5, 6, 19 Конституції), а реалізація загальносуспільних завдань здійснюється державою виключно шляхом проведення єдиної (одноманітної) державної політики на території всієї країни, то це вимагає й обов' язкового панування закону і єдиної (одноманітної) законності в тих самих межах, адже законність - основний засіб (інструмент, оруда) виконання державними органами вказаних завдань, піднесений до рангу політики і побудований на принципі загальнодержавної єдності. Законодавчі приписи повинні одноманітно і неухильно дотримуватися на всій території України, вони обов' язкові для всіх державних органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян, незалежно від їхнього місцезнаходження (розташування) та відомчої підпорядкованості (ст.ст. 6, 68 Конституції). Закон і законність - основний стрижень, на якому тримається все життя демократичного суспільства. Тільки за їх допомогою забезпечуються права людини, суспільства, держави, соціальна стабільність та соціальний прогрес. На жаль, доводиться констатувати, що деякі державні діячі і вчені-правознавці принижують роль законності в демократичній державі, заперечують саме поняття законності як застаріле і непотрібне. З незрозумілих причин припинилося й глибоке вивчення науковцями такого невичерпного для дослідження феномену, як законність у демократичній правовій державі. Закон і право протиставляються один одному, в громадську свідомість наполегливо впроваджується думка, що правопорядок в Україні можна повністю забезпечити шляхом підвищення рівня діяльності лише одних органів судової влади. Аналіз же соціального призначення судових органів, їх функцій та форм діяльності беззаперечно свідчить, що для виконання складного і відповідального завдання, пов' язаного із забезпеченням одноманітного застосування закону на території всієї України різноплановими суб'єктами, ці державні органи зовсім не пристосовані. Розгляд судами адміністративних, 172 цивільних, господарських та кримінальних справ - важлива форма зміцнення законності, але не всеохоплююча і не основна. Головним же провідником і захисником одноманітної законності є спеціалізований державний орган -прокуратура, яка не належить ні до законодавчої, ні до виконавчої, ні до судової гілок влади, а є автономною державною системою (ст.ст. 121-123 Конституції). Об'єктивна необхідність в існуванні такої державної інституції є очевидною, вона визначається реальними потребами індивіда, суспільства, держави. Це специфічний вид правової діяльності, в основі якої лежить постійне спостереження (нагляд) за додержанням і правильним застосуванням законів України усіма суб'єктами й у всіх сферах життєдіяльності. Прокуратура з самого початку створювалася в якості органу нагляду за додержанням законності і лише в цій якості на протязі віків була, є й завжди буде потрібна українському суспільству. Негативна тенденція до скорочення наглядових повноважень прокурора, що склалася за останні роки, виникала в історії прокуратури не один раз, але ніколи не витримувала випробовування часом. Так буде й цього разу. Дію об'єктивних законів не може змінити ніякий законодавець. 3. Закріплення Конституцією України правозахисної діяльності держави в цілому, роль і значення законності та соціального призначення прокуратури свідчать про те, що демократична правова держава Україна - це передусім, «імперія законів», у яких запрограмовані найвищі гуманітарні засади і цінності, що утворюють загальнолюдський вимір і зумовлені самою сутністю суспільства, природою людини. Наявність законності та спеціального державного органу, що забезпечує її непорушність - один із основних та обов'язкових атрибутів конституційного ладу такої держави. Якщо Конституція і закони України немислимі без прав людини, бо невід' ємні, невідчуджувані права людини є основним критерієм їх правового характеру, то й захист прав людини поза Конституцією та законами і законністю неможливий. З огляду на це без панування закону і його прокурорського захисту неможливо забезпечити надійну охорону прав, свобод та інтересів людини, а без охорони прав людини неможливо захистити закон. 173 Це взаємопов'язані речі. У такій інтерпретації сформульоване у ст. 3 Конституції України загальнодержавне завдання щодо пріоритетності захисту прав, свобод і законних інтересів людини виступає для прокуратури в якості одного із основних, оскільки, захищаючи закон, вона передусім захищає права людини. Як універсальний орган нагляду за додержанням законності прокуратура, вживаючи заходів до забезпечення неухильного виконання законодавчих приписів, вносить неоціненний вклад у загальнодержавну справу захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб, які в першу чергу потерпають від різного роду правопорушень. Якщо коротко визначити сутність прокурорського нагляду, то це буде професійне служіння Закону, утвердження всіх його приписів, забезпечення переваги добра над злом. Саме в цій найважливішій сфері державної діяльності правозахисний потенціал прокуратури є надзвичайно високим і незаперечним. Закон - оплот, надійна «охоронна стіна» для фізичної особи, а прокуратура, що неухильно та безперевно дбає про їх непорушність - найнадійніший захисник прав і свобод людини. Це аксіома. Будь-які заперечення тут є безпідставними, умоглядними й бездоказовими. Вислів мислителя Геракліта про те, що без влади закону і його надійного захисту гинуть держави й народи, є надзвичайно актуальним і для сучасної України. Юрій МАНТУЛЯК, заступник прокурора м. Кам' янець-Подільський Хмельницької області, кандидат юридичних наук ТРАНСФОРМАЦІЯ ФУНКЦІЇ НАГЛЯДУ ЗА ЗАКОННІСТЮ У ФУНКЦІЮ ЗАХИСТУ ПРАВ І СВОБОД ЛЮДИНИ Вдосконалення законодавства про прокуратуру має бути пов'язане насамперед із завданням побудови в Україні демократичної та правової держави, де головними будуть додержання принципів верховенства права, дотримання гарантованих прав і свобод людини та громадянина, законності в усіх сферах суспільного життя. Створена за радянських часів система органів прокуратури та форми її діяльності відповідали умовам адміністративно-командної економіки. Разом з тим нові соціально-економічні умови вимагають інших кардинально нових підходів до її організації. Хоча не треба перекреслювати ті позитивні здобутки та напрацювання, які ми маємо на даний час. У зв' язку з інтеграцією України до світового співтовариства, яка має здійснюватись на основі демократичних міжнародно-правових стандартів, є нагальним доступ правової регламентації змісту і структури функцій прокуратури. Сьогодні найбільш дискусійним як серед практичних працівників, так і вчених є питання доцільності виконання органами прокуратури функції нагляду за додержанням та застосуванням законів. Прихильники точки зору про необхідність залишити за прокуратурою функції нагляду за додержанням та застосуванням законів наводять різні аргументи на користь своєї позиції. Ці аргументи загалом зводяться до такого: в Україні, в умовах перехідного періоду, на даний час не існує державного органу, який би ефективніше, ніж прокуратура, виконував функції нагляду за додержанням законів суб'єктами державного та суспільного життя. Неприйнятною, на мою думку, є пропозиція повністю ліквідувати функцію нагляду за додержанням та застосуванням законів, оскільки наша держава на сучасному етапі розвитку суспільства просто неготова до такого рішучого кроку через низку чинників, які називалися всіма іншими учасниками конференції, і необхідності їх згадувати немає. Тому вважаємо більш правильною точку зору про необхідність реформування вказаної вище наглядової функції прокуратури. Зокрема, йдеться про трансформацію нагляду за додержанням і застосуванням законів у захист прав і свобод людини і громадянина, державних і суспільних інтересів та представництва їхніх інтересів у суді в випадках, визначених законом, як це пропонується у проекті закону України про внесення змін до Конституції України, розробленого Генеральною прокуратурою України. Варто зазначити: запропонована функція суттєво відрізняється від попередньої - нагляду за додержанням та застосуванням законів - та може стати дієвим механізм щодо забезпечення дотримання прав і свобод людини та громадянина, правопорядку та законності. На необхідність впровадження такого механізму, який здатен швидко й ефективно відновити порушені права та свободи, забезпечити захист суспільних і державних інтересів, вказують ті обставини, що сучасна судова система України неспроможна буде вирішити величезну кількість справ щодо урегулювання певних конфліктних ситуацій, які вирішуються сьогодні органами прокуратури. Через низький рівень життя, не кожний громадянин може сплатити держмито в суді чи оплатити послуги адвоката, розмір плати за послуги яких нерідко більший, ніж місячний заробіток того громадянина. Як правильно зазначає професор Руденко, прокурори безоплатно й оперативніше за суддів реагують на порушення чинного законодавства і прав громадян. Тому саме прокуратурі надають перевагу громадяни в захисті своїх прав. У всіх цих випадках прокуратура не підміняє суд, а допомагає йому, позбавляючи значної маси правових спорів, які могли б, але не стали предметом судового розгляду внаслідок своєчасного використання прокурором своїх наглядових повноважень. Тобто завданнями прокуратури є доповнення судових форм захисту прав і свобод альтернативними. Варто також зазначити, що при захисті прав і свобод людини та громадянина, державних і суспільних інтересів, на відміну від нагляду за додержанням та застосуванням законів, заперечується можливість проведення 176 тотальних перевірок підприємств, установ чи організацій, не врегульованих законом. Відповідно до діяльності контролюючих органів робиться акцент на реагуванні прокуратури на порушення прав, виявлення причин та умов таких порушень, вжиття заходів щодо відновлення порушених прав, захист інтересів суспільства та держави. При цьому необхідно, з нашої точки зору, в Законі України «Про прокуратуру» чітко визначити приводи та підстави захисту прав і свобод суспільних чи державних інтересів, здійснення прокурором представницьких інтересів у суді, його повноважень, особливо на стадії підготовки заяви до суду. Таке визначення чітко окреслює межі діяльності прокурора щодо захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства та держави. Потрібно підтримати вчених, які пропонують надати прокурору право на звернення до відповідних органів і службових осіб з пропозицією про усунення порушень закону при виданні, прийнятті правових актів, вчиненні дій, які суперечать закону, у разі, коли такі порушення мають безспірний очевидний характер. У разі невжиття необхідних заходів у визначений законом термін чи залишення відповідних пропозицій без розгляду прокурор повинен звернутися з відповідною заявою до суду. Крім того, необхідно передбачити санкції за безпідставне невиконання пропозицій прокурора у випадках визнання судом заяви прокурора обґрунтованою. Насамкінець доцільно зазначити, що прокуратура України повинна не тільки реформуватися відповідно до принципів, визначених Конституцією та нормами міжнародного права, а й сприяти позитивним змінам у нашому суспільстві та державі, зміцненню законності та забезпеченню правопорядку, верховенства права. Наталя МАТВЄЄВА, начальник управління Генеральної прокуратури Республіки Бєларусь МІСЦЕ ПРОКУРАТУРИ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ БІЛОРУСІЇ Хочу подякувати Вам за надану можливість виступити на сьогоднішній конференції і поділитися тими проблемами, з якими зіткнулася Республіка Бєларусь при розробці власного Закону про прокуратуру. Та проблема, яка зараз стоїть перед вами, а саме, до якої влади віднести прокуратуру в Україні, перед білоруською владою не виникала. У Конституції Бєларусі прокуратура посідає самостійне місце на рівні суду. В ст. 125 Конституції Бєларусі чітко визначена роль прокуратури. Прокуратура Республіки Бєларусь є особливою державною структурою, яка здійснює нагляд за розслідуванням справ, вона сама проводить слідство, бере участь у цивільному процесі і захищає права та свободи громадян. На сьогодні вона керується законом 1993 року. Цими днями, 2 жовтня, відкрилася сесія. Новий варіант закону розроблено прокуратурою за участю інших державних органів й винесено на розгляд. Відповідно до нього статус органів прокуратури визначається законодавчо. Взято до уваги зарубіжний досвід і тенденції законодавчого регулювання, які були виконані і пройшли практично у всіх республіках колишнього Радянського Союзу. Виходячи з позицій зближення правових систем Бєларусі та Росії, нами було взято до уваги положення Федерального закону Російської Федерації про прокуратуру. Протягом останніх п'яти років до роботи над законопроектом були залучені різні органи, і низка норм так чи інакше або анулювалися, або доповнювалися, що ускладнило цю роботу. Переходячи до проблеми функцій прокуратури, хотілося б звернутися до норм, закріплених у нашому законопроекті. Завдання прокуратури полягає у забезпеченні верховенства права, законності, захисті прав громадян, юридичних осіб, а також суспільних інтересів. Прокуратура забезпечує нагляд за законністю, здійснює нагляд за дотриманням законодавства під час кримінальнопроцесуальної діяльності, а також у процесі досудового слідства, забезпечує дотримання законодавства під час застосування примусових заходів. Прокуратура контролює діяльність, пов' язану з дотриманням законності у боротьбі зі злочинністю. Ми доклали багато зусиль, щоб ця норма щодо координації діяльності правоохоронних органів була закріплена в проекті закону. У ст. 12 вказано, що Генеральний прокурор та інші прокурори, підлеглі йому, координують правоохоронну діяльність органів державної безпеки, комітетів державного контролю та інших державних органів, що здійснюють боротьбу зі злочинністю, тощо. З цієї метою формується керований прокурором комітет, до якого входять керівники всіх перелічених вище державних органів. 20 липня 2006 року було прийнято Закон про боротьбу з корупцією. У ст. 9 йдеться про повноваження прокуратури у сфері діяльності боротьби з корупцією: «Прокуратура є державним органом, що відповідає за організацію боротьби з корупцією». З метою забезпечення боротьби з корупцією прокуратура акумулює інформацію про корупційну діяльність недержавних органів, що ведуть боротьбу з корупцією, виконує нагляд за цією діяльністю і Законом про боротьбу з корупцією, а також інші повноваження в боротьбі із цим дуже шкідливим явищем. Ми не змогли закріпити в нашому законопроекті норму, згідно з якою Генеральний прокурор мав би право звертатися в Конституційний Суд. Оскільки ст.. 116 Конституції, з точки зору опонентів нашої тези, містить вичерпний перелік можливостей для звернення в Конституційний Суд, Генеральний прокурор не був забезпечений таким правом, і навіть усі пропозиції щодо розгляду цієї норми, тобто надання прокурору такого права, не були підтримані. Цікавим є і те, що статус прокурорського працівника є подвійним. Згідно із законодавством Бєларусі всі, хто проходить службу в органах, перелічені у ст. 7, є державними службовцями, в тому числі і прокурорські працівники. З одного боку, у нас діє Закон про прокуратуру, а з другого, норми державної служби. Пенсійне забезпечення регламентується так само, як і державних службовців. Микола РУДЕНКО, завідуючий кафедрою правосуддя Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна, доктор юридичних наук, професор Академії прокуратури України ПРОБЛЕМИ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРЕДСТАВНИЦЬКОЇ ФУНКЦІЇ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ В умовах сьогодення чинним законодавством передбачається новий підхід до визначення процесуального становища прокурора в цивільному, адміністративному, господарському судочинстві. Передусім, звертаючись до відповідного місцевого суду із заявою про захист прав і свобод громадянина, державних та суспільних інтересів, прокуратура реалізує конституційну функцію представництва, яка розглядається як один з дійових засобів утвердження верховенства права, зміцнення законності та правопорядку. Прокурор - особливий суб'єкт некримінального процесу, і його участь у господарському, цивільному, адміністративному судочинстві зумовлена необхідністю виконання функції представництва інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом (п. 2 ст. 121 Конституції України, ч. 2 ст. 45 ЦПК, ст.ст. 2,29 ГПК, ст. 60 КАС України). Тобто функція представництва інтересів у суді є для органів прокуратури конституційною. Участь прокурора у зазначених процесах необхідна для захисту прав та свобод громадян, інтересів держави, дотримання законності у суспільстві, злагодженого функціонування державного механізму в умовах властивого демократії поділу влади. Втім, унаслідок недосконалості чинного процесуального законодавства існує багато проблем, пов' язаних із цим інститутом, які потребують невідкладного роз'яснення, тому що від успішного виконання прокуратурою функції представництва інтересів громадянина або держави у суді залежить становлення правової держави, невід'ємним, якщо не основним, атрибутом якого є утвердження законності та верховенства права. Історія розвитку представництва прокурора у цивільному та господарському судочинстві відображає історію становлення національного процесу й участі в ньому прокурора від нагляду за законністю цивільного арбітражного (господарського) процесів через участь у розгляді спорів до представництва у суді інтересів громадянина або державних чи суспільних інтересів. Визначаючи правову природу представництва прокурора в аналізуючому судочинстві, необхідно виходити із сутності інституту прокуратури як органу, який здійснює функцію охорони закону, державно-правових відносин. Вступаючи у господарський, цивільний, адміністративний процес, прокурор стає його учасником і підпорядковується тим правилам, які регулюють процесуальну діяльність усіх суб'єктів цього процесуального права. Але цей факт є внутрішнім стосовно того, що прокурор передусім -представник держави, який виконує правозахисну функцію. Відповідно до Конституції України (ст. ст. 121-123) прокуратура є організаційно самостійним державно-правовим інститутом влади, який не належить до жодної з її гілок (ст. 6). Представляючи в суді інтереси громадянина або держави, прокурор реалізує винятково конституційні положення, закріплені в ст.ст. 3, 13 Основного Закону, відповідно до яких держава зобов'язана забезпечувати захист прав і свобод громадян, а також усіх суб' єктів права власності та господарювання. Однак не можна ототожнювати статус прокурора зі статусом представника у цивільному, адміністративному та господарському процесах. Відносини між представником і довірителем засновані на договорі доручення або трудовому договорі. Представник для виконання своїх обов' язків наділяється відповідними повноваженнями і не може виходити за їх межі, якщо не одержить на це спеціального дозволу. Зовсім інше процесуальне становище займає прокурор. Завданням прокурора при розгляді цивільних, адміністративних, господарських справ є дотримання прав і законних інтересів громадян, держави, винесення судом законних і обґрунтованих рішень. Прокурор бере участь у розгляді справ судами загальної юрисдикції як 181 представник держави і є гарантом законності при здійсненні судочинства. Виконуючи свої функції, прокурор керується відповідним процесуальним та іншим законодавством. Отже, усі види представництва в суді, які закріплені процесуальним законодавством, передбачають в обов' язковому порядку правові відносини між представником і особою, яку він представляє. Прокурор же діє від імені державного органу - прокуратури, на яку законодавством покладені представницькі функції. Для підтвердження своїх повноважень у господарському, цивільному та адміністративному судочинстві прокурору не потрібно надавати суду ніяких документів (довіреностей), оскільки він виконує обов'язки, що надані йому законом. Його діяльність може бути віднесена до представництва, яке є самостійним інститутом процесуального права, оскільки саме Основний Закон є правовою підставою участі прокурора в процесі. Згідно з ЦПК України та КАС України у новому Господарському процесуальному кодексі України (Кодексі комерційного судочинства) необхідно передбачити положення, що прокурор здійснює у господарському суді представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому даним Кодексом та іншими законами, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії господарського процесу. Крім того, прокурор має право самостійно визначати підстави для представництва у господарських судах та його форму. Юридичний інтерес прокурора до процесу завжди має державний характер. Проте інтерес органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб, які зазначені поряд з прокурором у ст. 2 чинного ГПК України, ст. 45 ЦПК України, ст. 60 КАС України зовсім інший; цій інтерес має переважно відомчий характер. Юридичний інтерес до процесу найчастіше визначається місцем цих органів у системі органів держави, вони беруть участь у справі в силу покладеної на них службової компетенції. Конституція та чинні процесуальні кодекси передусім не конкретизують, коли прокурор може представляти в суді інтереси громадянина або держави. Норма п. 2 ст. 121 Основного Закону є відсильною, тобто зазначені випадки повинні передбачатись у відповідних законодавчих актах. Конституційний Суд України у своєму рішенні від 8 квітня 1999 р. № 3-рп/99 (справа про участь прокурора в арбітражному процесі) не дав офіційного тлумачення пункту 2 ст. 121 Конституції України, зокрема слів «у випадках, визначених законом». Однак це необхідно, адже і в Законі України «Про прокуратуру» має бути чітка відповідь на це питання. Вважаємо, що практично передбачити у відповідних законодавчих актах усі випадки, коли прокурор може представляти в суді інтереси громадянина або держави, неможливо, адже як громадянин, так і держава беруть участь у численних правовідносинах, які регламентуються різними нормативними актами. Конституційне положення щодо випадків, визначених законом (пункт 2 ст. 121), варто розглядати як підстави представництва у суді інтересів громадянина або держави, які мають бути закріплені у ЦПК, ГПК та КАС України. Зміст поняття «інтереси громадянина», а також «інтереси держави» у ЦПК, КАС, ГПК також не розкривається. Стаття 361 Закону України «Про прокуратуру» визначає підстави представництва інтересів громадянина, а саме: неспроможність громадянина через фізичний чи матеріальний стан або з інших причин самостійно захистити свої порушені чи оспорюванні права або реалізувати процесуальні повноваження. Але критерії цієї неспроможності закон не визначає, тому вважаємо, що поняття «фізичний та матеріальний стан», «інші поважні причини» є оціночними, їх прокурор має визначати самостійно у кожному конкретному випадку залежно від конкретних обставин. Інтереси держави, представництво яких у суді здійснюється прокурором, можуть полягати в захисті загальнодержавних політичних, економічних, соціальних та інших програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх об' єктів 183 господарювання тощо. Отже, поняття «інтереси держави» - це категорія також оціночна, і суб' єктом її оцінки є виключно прокурор. З питанням про ініціювання прокурором відкриття цивільного, господарського або адміністративного процесу пов'язані й проблеми визначення його процесуального статусу у суді під час розгляду справи. На процесуальне становище прокурора значний вплив має організаційний принцип судочинства - здійснення правосуддя тільки судом. Це виключає можливість наділення прокурора владними повноваженнями в процесі. Він не може давати суду які-небудь вказівки, визначати будь-яку поведінку. Найбільш цілеспрямований вплив на формування процесуального статусу прокурора у суді мають функціональні принципи судочинства: диспозитивність, змагальність, рівноправність сторін. Отже, підтримуючи в суді заявлені позовні вимоги, прокурор є рівноправною стороною процесу. Проте він не перестає бути представником органу, який здійснює нагляд за дотриманням Конституції і додержанням законів України. З метою правильного і однакового застосування процесуального законодавства, усунення розбіжностей у судовій і прокурорській практиці необхідно чітко визначити обсяг і межі повноважень прокурора при здійсненні ним функції представництва безпосередньо на стадіях перегляду судових рішень. У майбутньому ГПК необхідно передбачити положення, що прокурор, який не брав участь у справі, з метою вирішення питання про наявність підстав для подання апеляційної чи касаційної скарги, заяви про перегляд рішення у зв' язку з винятковими або нововиявленими обставинами має право ознайомитись із матеріалам справи в господарському суді, робити виписки з неї, отримувати копії документів, що знаходяться у справі. У зв' язку з цим виникає питання, чи у всіх правових спорах прокурору має належати таке право, чи лише у тому випадку, коли ухваленим судовим рішенням порушуються права громадян та інтереси держави, які охороняються законом. Здається, що найправильнішою є друга точка зору. При реалізації прокурором права на апеляційне, касаційне оскарження судового рішення або на перегляд його за нововиявленими або винятковими обставинами прокурор 184 повинен обґрунтувати, у чому по даній справі полягає порушення прав громадян та інтересів держави. У разі відсутності такого обґрунтування суд повинен відмовити у прийнятті скарги або заяви прокурора. Петро ДІХТІЄВСЬКИЙ, завідуючий кафедрою теорії держави і права Інституту підготовки кадрів Академії прокуратури України, доктор юридичних наук, професор ОКРЕМІ ПИТАННЯ ВЗАЄМОВІДНОСИН ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ З ІНШИМИ ОРГАНАМИ ВЛАДИ Проблеми, що постали перед національними системами державотворення наприкінці XX - початку XXI століття, мають загальний світовий контекст і пов'язані вони з тими процесами, які мають ємну назву «глобалізація». Вдумаємся в це, колеги! Справді, ми живемо у світі, який глобалізується, у світі, де формуються принципово нові правила економічного і суспільного буття, у світі, де стираються кордони, у світі нових інформаційних технологій, у світі, де започатковуються нові принципи функціонування політичної, економічної та правової систем. Це факт, який існує незалежно від нашого бажання. У цих умовах ми маємо чітко усвідомлювати, що в світі, який глобалізується, зростає конкуренція у різноманітних її формах, і всі ми змушені, я б сказав, приречені жити у цьому конкурентному світі, конкурентному середовищі, яке вимагає від кожної активної людини, всіх суб' єктів держави, суспільства в цілому наявності конкурентних переваг. Корені такої моделі походять з Європи. Вчені нашої країни, зарубіжних країн стверджують, що конкурентні переваги мають стати провідною ознакою, однією з домінант розвитку суспільства в XXI столітті. Тому чи не найголовніша теза сьогодення полягає ось у чому: аби мати конкурентні переваги, наша країна має сформувати інноваційну правоохоронну систему в державі, у якій визначити місце Генеральної прокуратури України. Значна зміна на краще відбувається останнім часом у реформуванні прокуратури України. Наприклад, практично кожне рішення прокурорів у будь-якому напрямі діяльності може бути оскаржене до суду. Тому ефективність цього процесу значною мірою залежить від розробки та запровадження системи подальшого реформування органів прокуратури України як дієвого інституційного механізму, в якому паралельно задіяні законодавча, виконавча та судова гілки державної влади. Доказом цього є присутність учасників нашої конференції. Донедавна дискусія окреслювалась загалом питанням обсягу конституційних функцій прокуратури, зокрема, чи буде серед них досудове слідство, яким має бути нагляд за дотриманням законів, чи не буде це так званий загальний нагляд і що під цим терміном розуміти. По-перше, вбачається за доцільне поставити питання дещо інакше. Варто насамперед визначити, до якої гілки влади належить цей державний орган. Адже стаття 6 Конституції України чітко визначає, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Синонімом терміна «засади» є слово «принципи». Поняття «принцип» тлумачні словники називають саме основоположною ідеєю, засадою. Під правовим принципом можемо розуміти не просто ідею, а головне положення, закріплене у законодавстві, якому мають відповідати всі інші норми цієї сфери. Коли необхідно, воно заповнює прогалини правового регулювання. З огляду на зазначене можна зробити висновок, що закріплений у статті 6 Конституції України поділ державної влади лише на три гілки є принципом, і до того ж - конституційним. Відступити від нього можна лише у тому разі, коли будуть внесені відповідні зміни до зазначеної статті Конституції. По-друге, враховуючи нагадані шановними експертами положення відомих міжнародних документів про те, що «прокурори не є суддями», варто погодитися з їхньою думкою, що «прокуратура може розглядатися як частина судової системи, тобто як частина судової влади», оскільки термін «судова влада» вживається в Україні у широкому і вузькому значеннях. Як уже було наголошено, у широкому значенні йдеться про систему 187 державних органів. Саме у такому сенсі цей термін вжито у статті 6 Конституції України. У вузькому значенні розуміється компетенція цих органів, їх функції та повноваження. Також слушною є думка пана Корню щодо зарахування прокуратури до судової гілки державної влади, але для цього, наголошує пан Корню, необхідно внести більш детальні зміни до Конституції України, і це закономірно. По-третє, чи можна віднести прокуратуру до виконавчої гілки влади? У статті 113 Конституції України визначено, і ми це знаємо, що вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України, і зазначається повний вичерпний перелік посадових осіб, які входять до його складу. Однак ми знаємо і про те, що на загальному рівні існують також і інші центральні органи виконавчої влади, в тому числі зі спеціальним статусом, які не входять до Кабінету Міністрів України. Зокрема і на місцях виконавчу владу уособлюють відповідні державні адміністрації першої та другої ланок. Серед названих органів є й ті, що виконують правоохоронні функції, як, зокрема, Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України, Державна податкова служба України, Державна митна служба України, Державна прикордонна служба України тощо. Однак прокуратура не може вважатися органом виконавчої влади через низку причин, серед яких, зокрема, такі. Основною ознакою органу виконавчої влади є те, що до його функцій належить управлінська діяльність. Міністерство внутрішніх справ, скажімо, здійснює державне управління в сфері паспортно-візової та міграційної роботи, дорожнього руху, дозвільної роботи тощо. Служба безпеки України здійснює держуправління щодо забезпечення режиму державної таємниці, податкова служба - у сфері мобілізації державних коштів до держбюджету і таке інше. Прокуратура ж щодо непідпорядкованих їй суб'єктів права управлінською діяльністю не займається. Саме цій темі у «Віснику прокуратури» № 9 за 2006 рік присвячено цікаву публікацію заступника 188 Генерального прокурора України пана О. І. Шинальського під назвою «Тотальний контроль за діяльністю прокурора - пережиток минулого чи модель майбутньої прокуратури демократичної держави?», де автор ставить питання і запрошує до дискусії, формулює позицію Генеральної прокуратури України в процесі реформування органів прокуратури України, яка визначається у напрацюванні нових демократичних і цивілізованих принципів взаємовідносин між прокурорами різних ланок прокурорської системи. Відомі виняткові випадки, коли прокурор може давати оперативному працівникові, слідчому чи органу виконання покарань вказівки, обов'язкові для виконання. Це стосується, відповідно, сфери оперативно-розшукової діяльності, кримінального процесу чи виконання покарань, а не управлінської діяльності (остання ж регулюється адміністративним правом, а не іншими галузями). Управління в органах прокуратури має місце лише як фактор її внутрішньої організації. Таким чином, для прокуратури залишається єдина гілка влади, до якої можна віднести цей державний орган - судова. До того ж повноваження прокуратури під час реалізації кожної з її конституційних функцій без винятку нерозривно тією чи іншою мірою пов'язані з судом. Чи то йдеться про підтримання обвинувачення або представництво інтересів, чи нагляд за слідством або виконанням судових рішень у кримінальних справах. Тому, звісно, до судової системи прокуратура має входити. Водночас при цьому вона має залишитися автономною структурою в межах цієї системи. Це має забезпечуватися законодавчо як щодо організації, так і щодо діяльності прокуратури, і особливо в процесуальному законодавстві. Позитивний досвід щодо цього питання має місце в законодавстві Російської Федерації. Узгоджується така позиція і з міжнародними договорами, в яких Україна є учасницею, і з позиціями міжнародних організацій, як-от, зокрема, Венеціанської комісії, Інституту міжнародних досліджень в Монте-Карло щодо проектів законів України, які стосуються прокуратури, і з європейськими стандартами, викладеними в різних документах Ради Європи, як, зокрема, у Рекомендації Парламентської Асамблеї 1604 (2003) «Про 189 роль прокуратури у демократичному суспільстві, керованому верховенством права» і у Рекомендації 19 (2000), прийнятій Комітетом міністрів «Про роль прокуратури у системі кримінального судочинства», Рекомендації «Про виконання обов' язків і зобов' язань Україною». З огляду на зміст названих документів пропозиція щодо віднесення прокуратури до системи судової влади цілком узгоджується з побажаннями, викладеними в них. Тому узагальнення позицій цих організацій, а також подальші напрацювання сучасних розробників щодо вдосконалення Конституції України, законодавства про прокуратуру при його прийнятті сприятиме до підвищенню ефективності діяльності органів прокуратури у реалізації поставлених перед ними законом завдань. Петро ХРЯПІНСЬКИЙ, декан юридичного факультету Запорізького національного університету, кандидат юридичних наук, доцент ЩОДО ПРІОРИТЕТНОСТІ ПРОКУРОРСЬКИХ ФУНКЦІЙ У контексті теми конференції доцільно звернути увагу на ієрархію функцій прокуратури. Кримінальне переслідування і державне обвинувачення в суді, на нашу думку, не повинні розглядатися як першочергові та найважливіші. Ми вважаємо, що, з точки зору соціальної цінності та нагальності питання, яке обговорюється, першочерговою має бути функція захисту прав людини і громадянина. Стверджуючи це, ми керуємося низкою чинників, передусім приматом прав і свобод людини та громадянина над будь-якими іншими цінностями. По-друге, це міжнародно-правовий чинник. Досить згадати декларацію прав людини і громадянина, судову практику Європейського суду з прав людини, де визначається, що права і свободи людини є пріоритетними. По-третє, конституційний чинник, насамперед ст. 3 Конституції України, яка визначає, що вищою соціальною цінністю є права та свободи людини і громадянина, її недоторканність, і що держава має забезпечувати їх недоторканність. По-четверте, хотілося б звернути увагу на організаційний чинник, а саме: можливість прокурора оперативно, як зазначалося, вирішувати проблему захисту порушеного права. До цього треба додати також чинник громадської (суспільної) свідомості, який роками історично сформувався в українському суспільстві. Куди йде з заявою пересічний громадянин, коли порушуються його права й обов'язки? До прокурора. Якщо цю функцію прокуратури, яка зараз оспорюється представниками міжнародних організацій, буде виключено, що говоритимемо такому громадянинові? Що у нас немає такої функції? Звертайтесь до суду? Вже багато говорилося, скільки процесуальних, 191 матеріальних, організаційних та інших питань виникає у зв'язку із зверненням до суду. Насамкінець хотілося б зазначити про збереження такої функції прокурора, як профілактична. Перевіряючи заяву громадянина про порушення його прав, прокурор нерідко стикається з порушеннями законодавства, які вимагають більш ретельних, ґрунтовних рішень з його боку аж до можливості кримінального переслідування тих осіб, які порушили такі права. Щодо місця прокурора в системі розподілу влади, тобто до якої гілки влади належить віднести прокуратуру, вважаю, що логічно відносити її до судової гілки влади, але враховуючи зауваження, зроблені в цій аудиторії щодо організаційного законодавчого визначення співвідношення між діяльністю прокуратури та суду у здійсненні правосуддя. Як зазначалося кимось із виступаючих на нашій конференції, пріоритет у відправленні правосуддя, у захисті прав і свобод людини та громадянина належить і має належати суду. Це і конституційна вимога. Що ж до прокуратури, то вона має виконувати забезпечувальну роль у цьому дійстві. На стіл судді в ідеалі має потрапляти справа «опрацьована» прокурором. Окрім того, це забезпечить більшу ефективність правосуддя, зменшить кількість судових помилок. Ірина ЄВРОПІНА, завідуюча кафедрою організації роботи та управління в органах прокуратури Академії прокуратури України СУЧАСНЕ БАЧЕННЯ МОДЕЛІ УКРАЇНСЬКОЇ ПРОКУРАТУРИ З ОГЛЯДУ НА МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ ПРОКУРОРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ 15 років привертає до себе увагу українського суспільства і міжнародної спільноти тема реформування національних органів прокуратури. Дискусія щодо місця і ролі прокуратури в механізмі державної влади перейшла в так званий перманентний стан і загострюється зазвичай тоді, коли виникає потреба у посиленні певної гілки влади. Характерно, що жодна з них не хоче поступитися своїми інтересами. Від такого стану речей стомилися усі: політики, посадовці, науковці і практики. А засоби масової інформації зневірились настільки, що бажання Генеральної прокуратури України та її керівництва домогтись не уявної, а реальної реформи прокуратури розцінюють як намір нинішнього Генерального прокурора України захистити свою посаду пільгами на кшталт: позбавлення Верховної Ради України права висловлювати йому недовіру та подовження до 7 років терміну перебування його на посаді. Саме таку інформацію подали учора (02.10.06) деякі ЗМІ з міжнародної науково-практичної конференції, організованої, на мій погляд, досить демократично, з тим, щоб шановні експерти європейських інституцій стали свідками полярності ідей щодо майбутньої моделі прокуратури незалежної України. Було б правильним, якби учасники конференції підготували і схвалили підсумковий документ під робочою назвою «Про наміри щодо реформування прокуратури» і в такий спосіб, через засоби масової інформації, сформували в суспільстві громадську думку щодо Генеральної прокуратури України та її справжніх намірів. Як людина, не заангажована належністю чи співчуттям до будь-якого розмаїття кольорів «політичного бомонду», маю бажання поділитись своїм баченням моделі української прокуратури з огляду на існуючі міжнародні стандарти та стандартизовані вимоги прокурорської діяльності. До «міжнародних стандартів», як відомо, належить усе, що пов' язано із захистом прав людини та громадянина: від кримінального переслідування до справедливого та об' єктивного кримінального провадження. «Стандартизовані вимоги», які певною мірою можна прирівняти до «міжнародних стандартів», - рекомендації ПАРЄ та експертів Європейської комісії «За демократію через право», або, інакше, Венеціанської комісії щодо основної, на їхній погляд, функції прокуратури -кримінального переслідування та інших питань прокуратури, зокрема її конституційного статусу, структури, некримінальних функцій тощо. Про міжнародні стандарти та стандартизовані вимоги (рекомендації) говорилось багато. Завдячую усім, хто зробив фаховий порівняльний аналіз міжнародних правових норм і досвіду, на які є можливість сьогодні послатись для обґрунтування бачення майбутньої моделі прокуратури України. Я поділяю позицію авторів законопроекту «Про внесення змін до Конституції України», які пропонують віднести прокуратуру до судової гілки влади. Як колишній практик органів прокуратури із 30-ти річним стажем, вважаю це цілком виваженим і обґрунтованим. Проблеми, які постануть у зв'язку з віднесенням прокуратури до судової влади, зокрема щодо взаємовідносин між суддями і прокурорами, варто упорядкувати у законодавчих актах про прокуратуру, судоустрій, статус суддів та інших. У Конституції України можна передбачити, за прикладом Республіки Молдова, створення колегіального органу (наприклад, Вищої або Погоджувальної ради), до якої за посадою увійдуть керівники органів суду і прокуратури для вирішення найважливіших питань спільної діяльності (розподілу бюджетних коштів на утримання, добору кадрів та ін.) Щодо функцій, передусім тієї із них, що викликає найбільше сумнівів, суперечок та застережень, а саме захисту прав і свобод людини та 194 громадянина, варто, на мою думку, в новій редакції Закону України «Про прокуратуру» конкретизувати, у яких випадках і за наявності яких підстав прокуратура повинна виступати захисником прав і свобод конкретної людини та громадянина. Впевнена: якщо дотримуватимуться дані умови, зацікавлена особа сама вирішуватиме, до кого їй звертатись - до судді чи прокурора, і це не викличе жодного «конфлікту з основними правами і свободами людини». З іншими функціями, зазначеними в проекті закону України «Про внесення змін до Конституції України», варто погодитись. Леонід ГРИЦАЄНКО, завідуючий кафедрою підтримання державного обвинувачення Академії прокуратури України, кандидат юридичних наук ОСНОВНІ АСПЕКТИ ЗАСТОСУВАННЯ МІЖНАРОДНИХ СТАНДАРТІВ ПРОКУРОРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ Однією з головних стратегічних цілей України є входження в європейський простір. А тому демократичні перетворення, що відбуваються в Україні, формування громадянського суспільства і побудова правової, демократичної, соціальної держави вимагають політичної, соціальної, економічної, культурної модернізації сучасного українського суспільства та вдосконалення механізму державної влади. І одне із найскладніших завдань цієї суспільно-політичної реформи полягає в зміні взаємовідносин влади і людини, налагодженні між ними дійового зворотного зв'язку. Особливо актуальним у цьому плані є вивчення європейського та світового досвіду функціонування органів прокуратури. Після вступу України до Ради Європи питання виконання Україною своїх зобов' язань щодо реформування прокуратури обговорюється і після 1995 року неодноразово відображалося у документах цієї міжнародної організації, зокрема в Резолюціях Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1179 (1999) від 29.01.99, № 1244 (2001) від 26.04.2001, № 1262 (2001) від 27.09.2001 та у рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1395 (1999) від 27.01.1999, № 1513 (2001) від 26.04.2001. У зазначених документах Парламентська Асамблея Ради Європи постійно нагадує про тверде зобов' язання України на основі змін до Основного Закону чітко визначити її місце в механізмі державної влади, роль у суспільстві, правовий статус, принципи та механізми взаємодії з іншими гілками влади, відповідно до принципів та стандартів Ради Європи - маючи на меті скасування наглядових функцій прокуратури та досудового слідства, які не відповідають Конституції України. Постає цілком логічне питання щодо «відмирання» двох зазначених вище функцій як однієї з умов еволюції органів прокуратури України. Але проблема полягає в зовсім іншому аспекті. Порівняльно-правовий аналіз організації та діяльності прокуратур країн Європи привернув мою увагу до кількох чи не найголовніших аспектів окресленої теми. По-перше, моделі прокуратур країн Європи дають лише загальне уявлення про функції цих правоохоронних органів. Передусім кожній національній прокуратурі властиві свої специфічні функції та повноваження, що пояснюється як загальною логікою моделі, так і особливостями, традиціями національної правової культури, іншими об'єктивними та суб'єктивними чинниками. Від традицій певної правової системи безпосередньо залежить не тільки обсяг функцій, але й критерії їх класифікації. По-друге, прокурор в розвинутих демократичних країнах виступає у двох іпостасях - як домінуючий суб' єкт кримінального судочинства (проводить, керує, стежить за розслідуванням) та як учасник цивільного судочинства. Тут ми розглядаємо функції, які на Заході найбільш чітко асоціюються з інститутом прокуратури. Якщо відійти від особливостей конкретних національних правових систем, то численні функції, властиві прокуратурам різних країн світу, можна розділити на такі основні блоки: функція кримінального переслідування й пов'язані з нею функції; нагляд за діяльністю правоохоронних і пенітенціарних органів; участь у цивільному судочинстві; інші. Справді, саме об' єднання у межах однієї інституції названих повноважень, передусім у сфері розслідування злочинів та підтримання 197 державного обвинувачення в кримінальному процесі, й зумовлює таку очевидну відмінність прокуратури від інших органів державної влади в західних демократіях. Унікальність прокуратури виявляється ще й у тому, що донедавна в багатьох державах вона виконувала функції представника держави не тільки у кримінальних справах, а й в цивільному судочинстві. На сьогоднішній день в більшості держав Європи прокурори вправі порушувати слухання у цивільних справах лише в тому разі, якщо зацікавлена сторона не може самостійно захистити свої права, або ж (як в Україні) захищаються інтереси держави в цілому. Функції прокуратури ґрунтуються в цій сфері на основному конституційному праві - праві на доступ до суду. Здійснення кримінального переслідування — це фактично єдина універсальна функція прокуратур багатьох держав, але повноваження прокурорів щодо кримінального переслідування в різних країнах не однакові. Так, у Німеччині, на думку вчених, прокуратура є «господинею» кримінального переслідування, не менше повноважень в кримінальному судочинстві має прокуратура Франції, а у США аторнеї (прокурори) взагалі «правлять бал» у кримінальному процесі. Характерно, що європейським співтовариством було заплановано створити прокуратуру ЄС, при цьому передбачалося, що в своїй діяльності прокурор ЄС має керуватися принципом монополії прокуратури на порушення кримінальної справи в усіх випадках вчинення злочинів. Це свідчить про подальше усталення функції прокурора у кримінальному переслідуванні. По-третє, роль прокуратури як державної інституції формується в межах двох моделей кримінального процесу (обвинувального та інквізиторського), де переважають інтереси особи та інтереси суспільства. Хоча процес розвитку інституту прокуратури у країнах західної демократії супроводжувався й нині супроводжується різноманітними як позитивними, так і негативними явищами, але він має бути прикладом для 198 нашої країни як такий, що сягнув максимального розвитку (зрілості) прокурорських систем, які нині концентрують свої зусилля здебільшого на проблемі захисту прав людини. Об'єктивно вони уже виконали значну частину завдань системного характеру, виробили стратегію концепції свого розвитку та цілий спектр реформаторських заходів, який забезпечує нині подолання юридичних розбіжностей двох різних за змістом систем, що сприяє їхньому зближенню, адаптації та ефективному функціонуванню в межах єдиного правового простору. Європейські принципи та стандарти не з' явились на «голому місці», а виникли на терені правової інтеграції в процесі реалізації ідеї «європейської єдності» та не є застиглими інтеграційними моделями, які мають бути догмою для національних правових систем, що наближаються до них. Основні стандарти та принципи прокурорської діяльності сформульовані в нормативно-правових актах Організації Об'єднаних Націй та Ради Європи, значна частина яких рекомендаційні і за своєю природою не є обов'язковими, але повинні застосовуватись державами-членами цих міжнародних організацій. Якщо ж розглянути питання основних зарубіжних принципів і стандартів, то вони здебільшого нічим не відрізняються від наших вітчизняних. У законодавстві практично всіх європейських та інших держав закріплені та діють принципи незалежності, об' єктивності і неупередженості. Прокуратура незалежна (або прагне бути такою) від будь-якої зовнішньої влади, в тому числі і політичної. Практично скрізь законодавство про прокуратуру розвивається в напрямі, який забезпечує невтручання законодавчої і судової влади в змістовну (процесуальну) діяльність прокуратури. Принцип об' єктивності безпосередньо пов' язаний із принципом незалежності. Загальним для всіх країн є принцип дієвості (ефективності). Водночас прокурори в процесі своєї прокурорської діяльності повинні прагнути до досягнення справедливості і захисту свободи. Однак задля досягнення своїх суспільних цілей прокуратури усіх європейських країн вдаються до заходів, котрі є дієвими і водночас не суперечать правосуддю. Характерно, що прокуратури європейських країн використовують всі можливості, аби вирішити питання щодо порушення кримінального переслідування. Досить часто прокурори керуються принципом доцільності переслідування, надаючи перевагу йому, а не принципу законності переслідування. Варто зазначити, що кількість відмов від порушення кримінального переслідування, наприклад, у Франції, становить близько 70 відсотків усіх справ, переданих до органів правосуддя. Національними стандартами держав західної демократії під час виконання завдань та повноважень встановлено, що, приймаючи рішення про розслідування чи переслідування у судовому порядку, прокурор повинен діяти справедливо, неупереджено й об'єктивно, дотримуватись і захищати права людини, викладені в Конвенції про захист прав і свобод громадян; прискорювати роботу системи кримінального правосуддя; уникати будь-якої дискримінації, заснованої на будь-якій ознаці: статевій, расовій, релігійній, мовній, сексуальній орієнтації чи приналежності до національних меншин, матеріальному статку, стані здоров' я, фізичних вадах тощо. Прокуратура стежить за рівністю кожного перед законом та обґрунтованістю висунутого обвинувачення; повинна не брати до уваги докази, здобуті незаконним шляхом; зберігати конфіденційність зібраної інформації, сприяти заходам щодо захисту свідків, їх фізичної недоторканності і приватного життя; враховувати інтереси потерпілих, інформувати їх про свої права та хід кримінальної процедури. Крім того, у США, наприклад, існує стандарт, згідно з яким прокурор не повинен ані робити, ані дозволяти поза судовою обстановкою таких 200 висловлювань, котрі, як йому відомо, вплинуть або з досить великою вірогідністю можуть вплинути на хід розгляду кримінальної справи, якщо щодо такого висловлювання є вагомі підстави вважати, що воно розповсюджуватиметься засобами масової інформації. Основні засади та етичні норми професійної поведінки державних прокурорів у країнах західної демократії визначаються в кодексах професійної етики та поведінки та правилах поведінки у суді. Наприклад, відповідно до правил поведінки у суді, основні обов' язки прокурора штату Каліфорнія полягають в такому: прокурор несе відповідальність за виконання обвинувальних функцій у межах свого округу; прокурор є виконавцем правосуддя, його представником і посадовою особою суду; виконувати свої функції прокурор повинен відповідально та розсудливо; обов'язки прокурора полягають у тому, щоб здійснювати правосуддя не тільки в межах винесення вироку; важлива функція прокурора полягає в тому, щоб домагатись удосконалення і розвитку системи здійснення правосуддя. Коли прокурору стало відомо про недосконалість або несправедливість певного закону, які належать до сфери матеріального або процесуального права, прокурор зобов' язаний домагатися виправлення такого становища; - прокурор зобов' язаний знати правила професійної поведінки, встановлені професійними традиціями, етикою і законом, який діє в місцях його округу, і дотримується цих правил у своїй діяльності. Прокурор зобов' язаний спиратись на рекомендації консультативної ради. І насамкінець, з метою запобігання будь-якому свавіллю в процесі прийняття прокурорських рішень, парламентом та урядом визначаються основні напрями, принципи та критерії діяльності прокуратури у питаннях кримінальної політики, а громадськість має повну інформацію про організацію діяльності цієї державної правоохоронної структури. А тому можна стверджувати, що роль прокуратури в країнах західної демократії полягає в забезпеченні неупередженої і рівноправної системи кримінально-правового правосуддя, участі в цивільному судочинстві та ефективного захисту громадян від злочинності. З огляду на вищезазначене не менш важливим завданням для України є не тільки засвоєння основних європейських принципів та стандартів, але й вироблення специфічних заходів та засобів, необхідних саме для реформування прокуратури України на відповідних етапах інтеграції до Європи Переконаний, що вся подальша діяльність органів прокуратури України в XXI столітті має ґрунтуватися на загальнолюдських цінностях: захисті прав людини і громадянина, рівності усіх перед законом і справедливості громадянського суспільства, демократії, плюралізмі поглядів і верховенстві права в усіх сферах суспільного життя. Європейський шлях демократії, законності, поваги і захист людини - єдино правильний шлях. І звертати з нього не можна. Євген НЕВМЕРЖИЦЬКИЙ, завідуючий кафедрою гуманітарних дисциплін Академії прокуратури України, кандидат політичних наук, доцент ПРОКУРАТУРА В СОЦІАЛЬНІЙ ДЕРЖАВІ Однією із головних складових сучасного процесу становлення України як європейської соціальної, правової держави, безумовно, є реформування прокуратури та інших правоохоронних органів, кінцевою метою якого має стати їх максимальна демократизація. Це перший, але вкрай необхідний крок до демократизації всього суспільства, оскільки саме демократизація прокуратури, міліції, суду є ключовим інструментом побудови держави європейського зразка. Саме від них залежить, чи буде реалізовано в нашій країні основний принцип правової держави - верховенство права. Як відомо, рецензуючи законопроект про внесення змін до Конституції України щодо статусу і функцій прокуратури, Венеціанська комісія «За демократію через право» висловила занепокоєння, наприклад, щодо функції «захисту прав людини і громадянина, державних та суспільних інтересів», вважаючи, що вона підпорядкована більше суду й омбудсмену. Спробуймо розібратись, що нам пропонують експерти Венеціанської комісії, чи можна їх стовідсотково трансформувати у сучасну українську дійсність. Звісно ж, під час реформування прокуратури України було б серйозною помилкою не врахувати величезний демократичний досвід функціонування прокуратури в умовах соціальної правової держави країн Європейського співтовариства. Але передусім необхідно одержати відповідь на таке питання: до якої держави ми приміряємо висновки цих поважних європейських установ - до України як до вже сформованої, повноцінної, правової демократичної держави, тобто до країни майбутнього, чи до держави перехідного етапу з усіма її труднощами і проблемами, якою і є сьогодні Україна?! Світовий (зокрема і європейський) досвід переконує, що кожна країна будує цей державний інститут з урахуванням національних інтересів, рівня розвитку суспільства, особливостей його правової системи. Статус і функції прокуратури навіть таких близьких ідеологічно і географічно країн, як Франція й Англія, кардинально відрізняються. В Англії, у різних її автономіях, взагалі функціонують три моделі прокуратури. Кардинальні відмінності від європейських моделей має прокуратура США, де Генеральний федеральний прокурор є одночасно міністром юстиції, тобто фактично належить до виконавчої гілки влади. Генеральних прокурорів штатів та окружних прокурорів обирає населення. Понад те, всі три рівні прокуратури США - Генеральна федеральна прокуратура, генеральні прокурори штатів і окружні прокурори незалежні один від одного, мають свої особливі повноваження. А федеральний генеральний прокурор наділений окремими функціями загального нагляду (земельні відносини). Прокуратура такої великої демократичної держави, як Бразилія, яка скоро стане постійним членом ради безпеки ООН, наділена максимально широкими повноваженнями, враховуючи і загальнонаглядові. В Основному Законі цієї країни головну функцію прокуратури сформульовано як захист правового порядку, демократичного режиму, суспільних та особистих інтересів; забезпечення дотримання урядовими органами і службами прав, гарантованих Конституцією; призначення громадського розслідування і подання публічних цивільних позовів для захисту державної та суспільної власності, навколишнього природного середовища та інших індивідуальних і колективних інтересів. З огляду на це спадають на думку слова Г. Гегеля, який писав у своїй знаменитій праці «Філософія права», що «кожний народ має свій власний устрій: англійський є державним устроєм англійців, якби схотіли віддати його пруссакам, це було б так само абсурдно, як і рішення віддати Прусську державу туркам». Тому, плануючи реформу української прокуратури, дуже важливо враховувати роль прокуратури, що історично склалася в державі, уроки її 204 розвитку, соціальні, економічні, правові та політичні умови розвитку сучасного українського суспільства, стан законності, правопорядку та забезпечення прав і свобод громадян. Не можна не зважати і на правовий нігілізм у суспільстві, поширеність неповаги до закону, до прав людини з боку не тільки значно збільшеного чиновницького апарату, а й нової економічної «еліти», де нехтування, наприклад, трудовими правами громадян набуло небезпечного поширення. Потрібно також враховувати і протистояння, що триває між гілками влади у центрі та на місцях, невідповідність нормативних актів, що видаються на місцях, чинному законодавству. Не можна забувати й про те, що на перехідному етапі розвитку нашого суспільства було втрачено накопичений раніше позитивний досвід функції контролю з боку держави. Сьогодні стаття 55 Конституції України про гарантування кожному судового захисту його прав і свобод має вельми декларативний характер. Механізм її дії не врегульований остаточно. Численні скарги громадян про грубе порушення трудових, житлових, майнових прав, протиправне застосування заходів адміністративного примусу часто залишаються без уваги або невипадково затримуються в судах. До того ж для мільйонів людей, що перебувають сьогодні за межею бідності та мають прибуток, нижчий за прожитковий мінімум, звернення за правовим захистом їхніх законних інтересів до суду все ще залишається проблематичним. Внаслідок цього щороку до вищих органів держави - Верховної Ради України, Президента, Кабінету Міністрів - надходить понад чверть мільйона звернень громадян здебільшого саме з цього приводу. Таке масове звернення громадян до вищих органів влади переконливо свідчить, що чинні механізми, зокрема суди і система омбудсмена, не спрацьовують. Загальновідомо, скільки суперечливих, взаємовиключних рішень в одній і тій самій справі приймають місцеві та апеляційні суди. Після рішення Конституційного Суду про неконституційність касаційного суду України в державі фактично не діє такий важливий механізм захисту прав людини, як касаційний перегляд справ. А єдина касаційна інстанція - Верховний Суд України, де вже роками ждуть своєї черги на перегляд 50 тис. справ, навіть фізично не в змозі розглянути їх в короткий термін. Тому задіяння ще одного механізму - прокуратури - для організації захисту прав і свобод людини потрібно лише привітати. Цей підхід повністю відповідає міжнародним правовим документам, зокрема Конвенції ООН про захист прав і свобод людини та громадянина 1950 р., Рекомендаціям Комітету Міністрів Ради Європи (2000 р.) та іншим документам. У висновку Венеціанської комісії (2004 р.) записано, що повноваження прокурора у цій сфері потрібно обмежити лише випадками, коли порушується громадський інтерес і коли сама особа звертається до прокурора за допомогою. З такими підходами варто погодитись. Сучасній прокуратурі справді не потрібен «тотальний» нагляд за всім і вся, вона просто не зможе нести цю ношу. Їй хоча б упоратись із розглядом звернень громадян за захистом своїх прав та інтересів. Щодо повноважень прокурора з захисту суспільних та державних інтересів, то досвід історичного розвитку свідчить, що найбільш небезпечні форми і способи зловживань у сферах управління, господарської діяльності, фінансів та бюджету спостерігаються у країнах, які перебувають у стадії політичної, економічної та соціальної трансформації. Саме на такому етапі розвитку ось уже 15 років перебуває українська держава. Еволюція цього процесу призвела до того, що Україна, за даними більшості досліджень, стала однією з найбільш корупційних країн світу. Різко зросла економічна й організована злочинність, тому звужувати в цих умовах повноваження прокурора щодо захисту інтересів держави було б передчасно. Інша річ, що такий захист не повинен мати нічого спільного з «тотальним» наглядом за ініціативою прокурора, а лише у випадках, передбачених у законі. Не менш важливою проблемою, з точки зору Європейської комісії, є визначення статусу прокуратури в системі гілок державної влади. Справді, якщо подивитися в Конституцію України, то прокуратура залишилась поза гілками влади - законодавчої, виконавчої та судової. У наукових дискусіях була спроба довести, що прокуратура в Україні - це четверта гілка влади. Але таку думку абсолютна більшість науковців не підтримує. Необхідно пам' ятати, що, пропонуючи облаштувати владу відповідно до принципу її розподілу на три взаємопов'язані елементи одного цілого, Ш. Л. Монтеск'є мав на меті вирішити комплексне завдання. По-перше, виключити можливість зловживання владою; по-друге, створити реальну можливість для забезпечення прав людини як члена державного утворення. Тому треба до чогось приєднатися. У Бельгії, Італії, Греції, Іспанії, Нідерландах, Португалії, Фінляндії і Франції прокуратура належить до судової гілки влади. Думається, що саме такий підхід найбільш логічний для прокуратури України, оскільки, здійснюючи функцію кримінального переслідування, прокурор практично виконує першу частину судочинства - досудове слідство. Щоправда, постає питання взаємовідношення суду і прокуратури в одній системі влади. Процесуальний взаємозв'язок між ними необхідно відрегулювати в окремих законах, процесуальних кодексах. Але реформування прокуратури повинно мати своєю кінцевою метою не тільки її демократизацію, а й суттєве зміцнення як важливого правового, соціального інституту. У цьому контексті важливо підвищити статус самої посади прокурора. В державі діє Закон «Про статус суддів», у парламенті обговорюється проект закону «Про статус слідчого», але чомусь немає і навіть не обговорюється відповідний закон «Про статус прокурора»! Саме такий закон міг би вирішити можливі колізії між судом і прокуратурою, які перебуватимуть в одній «ніші». Нам запозичити досвід Італії, де суспільний статус прокурора і судді прирівняні. У цій розвиненій демократичній державі судді і прокурори належать фактично до однієї юридичної корпорації, у ній постійно відбувається перехід прокурорів у судді і навпаки. Втілення цього досвіду на практиці в Україні значно підвищило б статус прокурорів, зміцнило їх незалежність та імідж. Можна запозичити і досвід Франції, де судді і прокурори належать до Єдиної вищої ради магістратури, при цьому зберігаючи свій суверенітет і незалежність. Дуже важливо визначитися з межами повноважень судового і прокурорського нагляду за досудовим слідством. Сьогодні нагляд за досудовим слідством в Україні виконують фактично прокуратура і суд. Судовий контроль за попереднім розслідуванням існує як в англо-американській, так і в романо-германській системі права. Цей контроль передбачає ст. 6 Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод. Водночас потрібно пам'ятати, що в європейській системі права справжнім «господарем» досудового слідства, як ми вже зазначили, все ж таки є прокурор. З огляду на теорію управління кожний блок системи має виконувати тільки одну властиву йому функцію. Дублювання повноважень дезорганізує систему. Не можна не враховувати і схильність людини в цих випадках перенести вирішення питання на інший - паралельний орган, що зумовлює безвідповідальність, спробу «відфутболити» розв'язання завдання на інший орган на будь-яких підставах. Але й скасувати судовий контроль за найважливішими слідчими діями та оперативно-розшуковими заходами (арешт, перегляд кореспонденції), про що висловлюються окремі практичні працівники - означає повернутися назад до поліцейської держави. Потрібно привітати врешті-решт визначення в проекті Закону «Про прокуратуру» її головної функції - кримінального переслідування. Але хотів би дещо уточнити. Як відомо, нинішня редакція ст.121 Конституції України покладає на прокуратуру п'ять функцій, три з яких: підтримання державного обвинувачення, нагляд за додержанням законів органами, які проводять ОРД, дізнання і досудове слідство, та нагляд за дотриманням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, пов' язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Усі вони тісно пов' язані між собою і фактично є складовими запропонованої нової функції прокуратури - кримінального переслідування. Подібний триєдиний зміст в це поняття закладено у законодавстві Німеччини, Португалії, Італії, Казахстану, Фінляндії та багатьох 208 інших країн. Тому доцільно в Конституції України ці три напрями діяльності об'єднати під єдиною назвою, давши більш широке тлумачення його складових у спеціальному законі. Цей підхід повністю відповідає стандартам розвинених європейських країн, де центральну функцію прокуратури сформульовано як «кримінальне переслідування», що означає як безпосереднє розслідування (слідчу функцію), так і керування розслідуванням злочинів іншими слідчими органами. Поза сумнівом, прокуратурі, що очолює всю правоохоронну систему щодо здійснення кримінального переслідування, навряд чи потрібен власний слідчий апарат, що розслідує тільки окремі види злочинів. Із цим погоджується більшість дослідників. Але кому ж передати слідчий апарат прокуратури? Нині пропонують створити єдиний Слідчий комітет шляхом об'єднання слідчих структур МВС, СБУ, податкової міліції і прокуратури, тобто те саме, що проектували і раніше, але в іншій формі. Прихильники такого вирішення питання стверджують, що це позбавило б головної проблеми - забезпечило незалежність слідства від гілок влади. Але це ілюзія, не буває абсолютної незалежності. Адже хтось буде призначати, звільняти, заохочувати, просувати по службі і слідчих, і їхніх керівників?! В Італії, наприклад, немає єдиного слідчого апарату, але саме завдяки реальній незалежності судової і прокурорсько-слідчої систем вдалося досягти значних результатів у боротьбі з мафією, максимально обмежити можливості корупціонерів. У США окрім ФБР кримінальне переслідування здійснюється поліцією, органами аторнейської служби, міністерством фінансів, міністерством юстиції і, як відомо, виконують вони цю функцію непогано. Мінуси запропонованого об'єднання слідства є очевидними. Абсолютна монополізація слідства неминуче призведе до зловживань, замість прозорості - до замкнутості. Ще більшої шкоди завдасть відрив слідчого апарату від оперативних служб МВС, СБУ, податкової міліції. Адже в тому ж Федеральному бюро розслідувань США в одному відомстві зосереджено оперативні та слідчі структури! Відповідь на питання, як учинити зі слідчою функцією прокуратури України, знаходимо у практиці діяльності прокуратури в розвинених країнах, де прокуратура має право розслідувати будь-який злочин. Однак головним завданням прокуратури є організація кримінального переслідування і керівництво розслідуванням конкретних злочинів незалежно від того, де і хто його проводить. Отже, головні конституційні функції прокуратури як органу судової влади можна сформулювати таким чином: 1. кримінальне переслідування осіб, які вчинили злочини, охоплює всі стадії кримінального процесу - від порушення кримінальної справи до нагляду за виконанням вироку; 2. захист прав і свобод людини і громадянина, суспільних та державних інтересів у випадках, передбачених законом, та представництво їхніх інтересів у суді. Василь ЮРЧИШИН, доцент кафедри кримінального права і криміналістики Чернівецького національного університету імені Ю. Федьковича, кандидат юридичних наук старший радник юстиції ОБВИНУВАЧЕННЯ ТА УМИРОТВОРЕННЯ ЗА КРИМІНАЛЬНИМ ПРОЦЕСОМ УКРАЇНИ Обвинувачення - одне з найдавніших і найбільш значущих процесуальних явищ. Воно фактично сприяло виникненню кримінального судочинства, яке своєю чергою покликане судити про ступінь винуватості конкретної особи у забороненому, злочинному діянні. Кримінальне судочинство розвивалося під час вирішення обвинувачення з боку одних громадян стосовно інших, а потім - від держави. Підтримання державного обвинувачення в суді є першочерговою конституційною (ч. І ст. 121 Основного Закону) функцією, покладеною на єдину систему прокуратури України. Проте чинний закон (ст. 264, ст. 277 КПК) передбачає не лише правову можливість прокурора змінити чи відмовитися від обвинувачення, а й те, що він повинен, зобов'язаний відмовитися чи змінити обвинувачення, якщо під час судового розгляду переконається, що дані судового слідства не підтверджують висунутого обвинувачення. Підставою для відмови чи зміни обвинувачення є переконання прокурора, що ґрунтуються на недостатності доказів для обвинувачення особи у вчиненні злочину. М. Д. Духовський писав, що прокурор може відмовитися від обвинувачення тільки в тому разі, якщо докази, викладені в обвинувальному акті, спростовані судовим слідством, і повинен проголосити мотиви такої відмови. За твердженням М. О. Чельцова, законодавчий почин у цьому питанні належить Норвегії. У статуті кримінального судочинства (1887 р.) прокуророві Норвегії було надано право відмовлятися у судовому засіданні від обвинувачення в усіх випадках, якщо він визнає недоцільність застосування покарання. Відомий фахівець у галузі кримінального судочинства М. М. Михеєнко писав, що внутрішнє переконання має бути станом твердої впевненості у правильності своїх висновків, готовності зафіксувати їх у процесуальних документах, прилюдно висловити готовність відстоювати їх у відповідних (процесуальних та інших) інстанціях, нести за них відповідальність. Це положення цілком стосується і переконання про зміну прокурором обвинувачення в суді. Закон (ч. 3 ст. 277 КПР) однозначно передбачає, що про зміну обвинувачення прокурор виносить постанову, в якій формулює нове обвинувачення та викладає мотиви прийнятого рішення. Прокурор оголошує постанову, вручає її копії підсудному, його захиснику, законному представнику, потерпілому, позивачу і відповідачу та їх представникам. Постанова про зміну чи відмову від обвинувачення долучається до матеріалів кримінальної справи. На практиці мали місце випадки, коли молоді малодосвідчені працівники прокуратури приймали необгрунтовані рішення і виносили постанови про відмову від обвинувачення або змінювали його, а законодавець не вжив заходів щодо надання повноважень прокурору, який затвердив обвинувальний висновок, скасувати постанову державного обвинувача. На наш погляд, у новому КПК повинна бути норма про те, що в разі відмови державного обвинувача від обвинувачення або при його зміні потрібно надати право прокурору, який затвердив державне обвинувачення, скасувати постанову державного обвинувача і надати право замінити державного обвинувача або особисто взяти участь у розгляді кримінальної справи. Згідно зі ст. 166 проекту КПК України, підготовленого народними депутатами В. Р. Мойсиком, О. М. Бандуркою та іншими, в залежності від характеру та тяжкості скоєного злочину обвинувачення поділяються на такі види: - приватне (ст. 125, ч. І ст. 126, ч. І. ст. 129, ст. 168, ст. 176, ст. 336 КК України); - приватно-публічне (ст.ст. 130-133, ч. 2; т. 136, ч. І ст. 139, ч. І ст. 152, ч. І ст.153, ст. 154, ст. 157, ст. 162, ст. 164, ст. 171, ст. 177, ч. І ст. 189, ч. І ст. 190, ст. 192, ст. 197, ст. 225, ч. 2 ст. 303 КК України); - решта злочинів є кримінальними справами публічного характеру. Як видно, автори проекту розширили коло злочинів приватного характеру. На нашу думку, до кримінальних справ приватного характеру потрібно віднести всі злочини, які, згідно зі ст. 12 Кримінального кодексу України, належать до злочинів невеликої тяжкості (таких у Кримінальному кодексі 12), де санкція передбачає покарання у виді позбавлення волі на строк не більше двох років або інше, більш м'яке покарання, оскільки кримінальні справи приватно-публічного обвинувачення порушуються за скаргою потерпілого, але закриттю у зв' язку з примиренням сторін не підлягають. З огляду на те що раніше примирення винного з потерпілим було можливим лише у справах приватного обвинувачення, розширення кола кримінальних справ приватного обвинувачення буде великим кроком уперед у запровадженні диспозитивності в кримінальному праві і процесі України. При цьому потрібно знати, що світ давно зрозумів, що не є покаранням, а умиротворенням досягається стабільність у суспільстві, тому дедалі більшої розповсюдженості набуває застосування процедур примирення винного з потерпілим, і не тільки у справах невеликої тяжкості. Доречно тут сказати, що і Російська Федерація під впливом названих світових процесів передбачила можливість примирення винного з потерпілим у кримінальних справах про злочини, за які встановлено покарання до п' яти років позбавлення волі. На нашу думку, принцип умиротворення необхідно застосовувати на всіх стадіях кримінального переслідування, починаючи зі стадії порушення кримінальної справи, оскільки це значно розвантажить органи досудового слідства, прокуратуру в розслідуванні, а суд - у розгляді кримінальних справ невеликої тяжкості і дасть змогу більш уважно, прискіпливо, повно та всебічно провадити досудове та судове слідство щодо інших видів злочинів. 213 Людмила ІЛЬКОВЕЦЬ, завідуюча кафедрою нагляду за додержанням законів щодо прав і свобод людини та представництва інтересів громадян і держави у суді Академії прокуратури України ПРОБЛЕМИ ПОВНОВАЖЕНЬ І МІСЦЯ ПРОКУРОРА У КРИМІНАЛЬНОМУ ПРОЦЕСІ УКРАЇНИ Не можна не погодитися з думкою, що багато положень щодо моделі прокуратури, власне, як і моделі влади, потребують ґрунтовного комплексного наукового дослідження, оскільки, як це не сумно визнати, юридична наука і правники в Україні продовжували і продовжують розвивати радянські за часом і за духом правові інститути. Ми всі виховувалися на кращих, без перебільшення, досягненнях радянської правової науки. Але офіційно немає вже тієї країни, тієї політики 15 років. Проте ми дозволяємо собі залишати ті ж самі, сорокарічної або двадцятирічної давнини, наукові обґрунтування проблем, які треба вирішувати у сьогоднішньому або прийдешньому суспільстві. Справді, реформи відбувалися роками і сторіччями, але ж сьогодні, у час стрімкого розвитку інформаційних технологій, стрімко спливає і час. Саме невблаганний час свідчить, що прокуратурі, створеній Петром Великим як «око государеве», прокуратурі імперського типу, напевне, час змінюватися. Напрями таких змін, їхній зміст тісно взаємопов'язані. Обговорюючи роль і місце прокуратури в системі влади, промовці, звісно, не оминули її функцій та гарантії незалежності діяльності прокурора. З огляду на це дозволю собі розпочати не з питання щодо прокурорської незалежності, а місця і ролі прокуратури як державного органу, наділеного владними повноваженнями. Однозначно в українській державі прокуратура за своєю сутністю має належати до судової влади - не організаційно та структурно, а як підсистема, 214 завдяки якій судова система зможе виконувати властиву їй функцію правосуддя. Я вдячна експертові Венеціанської комісії пані Сухоцькій за те, що вона наголосила на поверненні прокуратурі у Польщі того статусу, який вона мала до Другої світової війни. А у царській Росії прокуратура належала до судової гілки влади, щоправда, у структурі судів. Тож вважаємо доцільною цю її приналежність, але з урахуванням часу та міжнародного розвитку такої інституції, як прокуратура. Зробити це можна, наприклад, як зробили наші литовські колеги, про що переконливо доповідав нам начальник відділу Генеральної прокуратури Литовської Республіки. Литовський досвід реформування прокуратури нами - членами делегації від Генпрокуратури, яка в листопаді 2005 року перебувала у Литві, проаналізовано у статті, що вийшла у журналі «Радник юстиції». Функції прокуратури визначають її місце і роль, водночас модель визначає функції. Існують різні думки щодо окресленої проблеми, і не тільки щодо моделі і функцій прокуратури. Однозначне вирішення проблеми розв' яже багато інших завдань, над якими весь світ працює не одне тисячоліття, зокрема щодо пріоритетності форми або змісту у визначенні сутності, першочерговості появи «курки або ж яйця», з якого та курка могла з' явитися, тощо. У визначенні функцій прокуратури ми виявилися заручниками радянського типу конституціоналістів, які таким чином визначили їх для прокуратури у чинній статті 121 Конституції, сплутавши і послідовність цих функцій, і мету, і завдання прокурорської діяльності, і навіть конституційно врегулювавши процесуальні функції. Йдеться про досудове слідство. На мою думку, не потрібно у Конституції регулювати функції будь-якого з органів. Конституція має розподілити питання, що вирішуються у суспільстві і державі, між гілками влади. А вже інші закони, що регулюють діяльність окремих органів цієї влади, мають визначати ці функції. Хоч це питання неоднозначне, і навіть експерти Венеціанської комісії мають різні погляди на необхідність зазначення в Основному Законі країни функцій прокуратури. Щодо кримінального переслідування. В Україні, так само як і в Росії, є не тільки погані дороги та дурні, є безліч людей, які не володіють ані державною, ані іншими мовами. Кримінальне переслідування - «prosecution» -діяльність прокурора з моменту оголошення особі, що її підозрюють, по обґрунтуванню обвинувачення такої особи і до набрання вироком законної сили (адже апеляція прокурора на погіршення становища особи - теж переслідування). Це не вигадка і не окрема функція держави, про що зазначав тут пан М. І. Сірий. Держава делегує цю функцію компетентним органам, у тому числі й прокуророві. Так відбувається у багатьох країнах світу. Тому й прокурор називається не тільки аторнеєм (attorney), але й власне прокурором (prosecutor). Тут я хотіла б заспокоїти експерта Венеціанської комісії пана Гамільтона щодо сутності нагляду прокурора на стадії досудового провадження у кримінальному судочинстві - він буде здійснюватися і здійснюється без зазіхань на повноваження суду на цій стадії, а лише як засіб контролю за законністю збирання інформації про фактичні дані, на яких прокурор, як сторона обвинувачення, пред'являтиме обвинувачення. Взагалі термінологія нових часів потребує як дослідження, так і переосмислення. Чи не здається дивним термін «порушення кримінальної справи»? Але й термін «заведення справи», запропонований понад десять років тому відомим вченим М. М. Міхеєнком, містить відображення непроцесуальної діяльності суб'єкта процесу (він же не писар і не секретар!) Щодо прокурорської незалежності - не повторюючи попередніх промовців і підтримуючи їх, зупинюся на незалежності прокурора у процесі. Переконана, що у новому КПК України потрібно виписувати повноваження прокурора не взагалі, а повноваження прокурора, який їх має у зв' язку зі здійсненням обвинувальної діяльності у конкретній справі. Це і стане процесуальною незалежністю прокурора. 216 І останнє. Дискреційні повноваження прокурора сьогодні полягають у його праві зробити вибір на користь певного рішення, ґрунтуючись лише на тому, що законодавство не регулює певних питань. Адже стаття 4 КПК України зобов'язує прокурора без будь-якого вибору виявляти всі злочини, встановлювати всіх осіб, які їх вчинили, і притягати їх до відповідальності, встановленої законом. Якщо прокурор - сторона обвинувачення, він повинен мати закріплене у КПК право вибору -продовжувати обвинувачення під час досудового провадження з подальшим судовим розглядом, або відмовитися від нього ще на стадії досудового провадження. Проблем багато. Відверте та відкрите їх обговорення, як на цій конференції, лише сприятиме їх вирішенню. Іван ЖИЛКА, доцент кафедри нагляду за додержанням законів щодо прав і свобод людини та представництва інтересів громадян і держави у суді Академії прокуратури України ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ ДІЯЛЬНОСТІ ПРОКУРОРА ЩОДО ЗАПОБІГАННЯ ПОРУШЕННЯМ ЗАКОНОДАВСТВА МИТНИМИ ОРГАНАМИ УКРАЇНИ Процес розбудови демократичної держави пов'язаний насамперед зі створенням відповідної системи права. Природно, що визначне місце у цьому процесі відведене органам прокуратури з притаманними лише їм ексклюзивними функціями, на яких ґрунтується діяльність усієї правової системи держави. Після проголошення незалежності України вже через чотири місяці Верховна Рада прийняла перший Митний кодекс України, в окремому розділі якого сформульовано 18 видів порушення митних правил та визначено особливий порядок провадження по них. Митний кодекс України 2002 року збільшив кількість видів таких порушень до 27. Від часу створення митних органів України, прийняття відповідних кодексів на прокуратуру України додатково покладені функції щодо здійснення нагляду за додержанням законності митними органами України під час провадження в адміністративних справах про порушення митних правил та дізнання у кримінальних справах про контрабанду. В органах прокуратури (на рівні областей), а також в Генеральній прокуратурі України були створені відповідні структурні підрозділи, на які безпосередньо покладалося здійснення наглядової діяльності у цій сфері. Відтоді минуло 15 років, упродовж яких прокуратурою накопичено чималий досвід. Пленумом Верховного Суду України прийнято низку постанов щодо цього питання, є також певні напрацювання і дослідження науковців. Водночас залишається чимало проблемних питань, на яких хотілося б зупинитись детальніше. Звісно, засобами прокурорського нагляду вдалося не лише локалізувати численні порушення законності у діяльності митних органів, але й домогтися значного зменшення порушень митних правил безпосередньо на митному кордоні України. Зокрема, якщо в 2000 році було скоєно 81643 порушень митних правил, то в 2005 році - лише 19394. Однак вжитих заходів прокурорського реагування виявилося недостатньо для усунення порушень законодавства у діяльності митних органів. Зокрема, із загальної кількості заведених у 2005 році адміністративних справ про порушення митних правил під час подальшого їх розгляду безпосередньо митними органами провадження закрито по 186 справах та у 1064 справах рішення про їх закриття винесене за результатами судового розгляду. Інакше кажучи, митними органами допущено брак у роботі, що потягло за собою порушення прав та інтересів як громадян, так і юридичних осіб, які охороняються законом. А органами прокуратури ці порушення своєчасно не були виявлені. З огляду на наведене виникає питання, наскільки ефективно було організовано і здійснювався прокурорський нагляд на початкових стадіях провадження? Адже за ст. 250 КУпАП, здійснюючи нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів при провадженні у справах про адміністративне правопорушення, прокурор наділений широкими повноваженнями. З самого початку адміністративного провадження прокурор має право: знайомитися з матеріалами справи, перевіряти законність дій органів (у даному разі - митних) і посадових осіб під час провадження у справі, а також вчиняти інші передбачені законом дії. Отож від початкової стадії провадження і до винесення кінцевого рішення у справі має здійснюватися ефективний прокурорський нагляд із метою недопущення жодних порушень закону. А в разі їх виявлення повинні застосовуватись передбачені законом заходи реагування та потрібно домагатися їх повного усунення. У проведеному Генеральною прокуратурою України в 2005 році «Узагальненні стану прокурорського нагляду за додержанням вимог кримінально-процесуального законодавства та законодавства про адміністративні правопорушення митними органами при проведенні дізнання і провадженні у справах про порушення митних правил...» зазначається лише про те, що більшість судових рішень про закриття адміністративних проваджень про порушення митних правил є обґрунтованими. Крім того, йдеться також і про те, що однією з основних причин закриття адміністративних справ або повернення їх судами на додаткову перевірку є порушення службовими особами митних органів вимог п.1 ст. 247 КУпАП, неповнота та поверховість перевірок. І, на жаль, жодних зауважень щодо якості здійснюваного прокурорського нагляду. Водночас наказом Генерального прокурора України № 4/4 гн від 8 червня 2006 року «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органами Державної митної служби та Державної прикордонної служби України» передбачено, що у кожному конкретному випадку прокурорам необхідно самостійно визначатися щодо участі в розгляді адміністративних справ про порушення митних правил, а в окремо визначеній наказом категорії справ забезпечити обов'язкову участь. Оскільки Розділом XV «Перехідні положення» Конституції України прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів, то і повноваження, надані прокурору ст. 250 КУпАП, мають реалізовуватися повною мірою. Щодо функції нагляду за додержанням законів митними органами при провадженні дізнання. Під час узагальнення стану прокурорського нагляду працівниками органів прокуратури здебільшого робиться акцент на додержанні законодавства митними органами. А безпосередній предмет аналізу залишається поза увагою дослідників. В окремих узагальненнях досить часто наводяться приклади, коли всупереч вимогам КПК України та з метою штучного нарощування показників своєї роботи митні органи вдаються до порушення фактових кримінальних справ за однорідними епізодами, об'єднуючи їх згодом в одне провадження, а також про безпідставно порушені кримінальні справи. Далі йдеться про кількість внесених документів реагування та притягнутих до відповідальності осіб. Однак основне питання - рівень виконання покладеної на прокуратуру наглядової функції (на даному напрямі діяльності) так і залишається без відповіді. А тим часом у 2005 році закрито провадження у кожній другій кримінальній справі про контрабанду, які порушувалися митницями Дніпропетровської та Миколаївської областей. Кожну третю - в АР Крим, Запорізькій, Чернівецькій, Херсонській областях та м. Севастополі. Траплялися і незаконні затримання громадян у зв'язку з безпідставно порушеними справами. З огляду на такий стан речей під час проведення аналізів і узагальнень стану виконання покладених на органи прокуратури функцій потрібно виходити насамперед із завдань прокурорського нагляду, в той час як зазначені документи за своєю суттю окреслені наведенням численних фактів порушення законів у діяльності певних органів. Отож без ретельного дослідження проблемних питань в організації наглядової діяльності аналітична робота може врешті-решт призвести до зниження рівня практичної компетентності прокурорських працівників. Павло КАРКАЧ, професор кафедри організації судових та правоохоронних органів, Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, кандидат юридичних наук, професор ПРОБЛЕМИ СТАТУСУ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА УКРАЇНИ У відповідності до вимог Конституції України та стандартів Ради Європи в Україні розроблено проект закону «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру». Законопроектом закону «Про прокуратуру» передбачається порядок призначення, звільнення та відставки Генерального прокурора, який цілком відповідає вимогам ст. 122 Конституції України. Аналізуючи зміст визначених норм, варто визнати, що правовий статус Генерального прокурора України, незважаючи на суттєві зміни в Конституції, залишається нестабільним. За роки незалежності прокуратуру України очолювали 9 генеральних прокурорів, із яких жоден не відпрацював конституційний п' ятирічний термін. За цим показником Україна є лідером серед держав СНД. Зміна генеральних прокурорів зазвичай тягнула за собою невиправдані кадрові перестановки прокурорів обласної та районної ланок, що негативно позначається на стані законності і правопорядку в державі, підриває авторитет органів прокуратури, руйнує її кадрову систему. Внесені 8 грудня 2004 року зміни до Конституції (ст. 122), якими закріплено призначення на посаду та звільнення Генерального прокурора Президентом України за згодою Верховної Ради України, звісно ж, вплинули на діяльність прокурорської системи. Водночас передбачені у Конституції України, а також у проекті закону «Про прокуратуру» (ст. 17) положення про те, що «Верховна Рада України може висловити недовіру Генеральному прокуророві України, що має наслідки його відставки з посади» (ст. 122 Конституції і ст. 17 проекту Закону України «Про прокуратуру») не можна визнати слушними. Ці норми ставлять діяльність Генерального прокурора у пряму залежність від депутатського корпусу, окремих фракцій. Вже цього року під час формування парламентської коаліції деякі політики заявляли про призначення Генерального прокурора України від тієї чи іншої партії, блоку, що, звичайно, негативно впливає на стан законності і суперечить основним положенням Конституції України. Деякі політичні сили бажають мати на посаді Генерального прокурора людину, яка представлятиме їхні інтереси. На підтвердження цієї тези можна навести аналіз тексту Угоди про створення коаліції демократичних сил у Верховній Раді України 5-го скликання від 22 червня 2006 року (газета «Голос України» від 24 червня 2006 року), де передбачалась низка положень щодо органів прокуратури, у тому числі і посади Генерального прокурора України як представника коаліції. На жаль, у новому проекті змін до Закону України «Про прокуратуру» норма про право Верховної Ради України висловити недовіру Генеральному прокуророві України залишається. Незважаючи на те, що вказана норма аналогічна вимогам ст. 122 Конституції України, необхідно визнати, що вони суперечать принципу непорушності конституційного п' ятирічного терміну повноважень Генерального прокурора. Недовіра Верховної Ради Генеральному прокуророві викликає сумніви, які не можуть бути підставою для відставки керівника державного органу, зокрема і Генерального прокурора України. Аналіз законодавства, що регламентує трудові відносини у нашій державі, свідчить, що питання недовіри регламентується ст. 41 Кодексу закону про працю, де передбачається недовіра тільки працівнику, який безпосередньо обслуговує грошові або товарні цінності (п. 2 ст. 41). Аналізуючи в історичному аспекті норми про недовіру, можна зазначити, що вперше така норма була введена Постановою НКП СРСР № 339 від 6 листопада 1930 року, яка також регламентувала трудові конфлікти, що виникали між наймачами і працівниками, котрі обслуговують грошові і товарні цінності. Тому маємо переконливі підстави стверджувати, що така норма не підходить до посади Генерального прокурора. Більше того, порівнюючи підстави дострокового звільнення з посади Генерального прокурора (ст. 16 Проекту) і підстави відставки 223 Генерального прокурора за ініціативою Верховної Ради України (ст. 17 проекту), ми не знаходимо ніяких розбіжностей, за винятком п. 6 ст. 17, де передбачено, що «рішення загальних зборів трудового колективу або більшості колегій прокуратур обласного рівня» можуть бути підставою для недовіри. Подібну норму варто розглядати як новацію у трудовому праві, оскільки законодавство України не передбачає надання таких прав трудовим колективам. Зазначу, що навіть Закон СРСР від 17 червня 1983 року «Про трудові колективи і підвищення їх ролі в управлінні підприємствами, установами й організаціями» таких повноважень трудових колективів не передбачав. Викладене дає змогу стверджувати, що відставка Генерального прокурора України Верховною Радою на підставі недовіри не повинна передбачатися у Конституції України і в Законі «Про прокуратуру». Подібну норму маємо розцінювати, як встановлення однієї із форм політичної відповідальності Генерального прокурора України, що суперечить його правовому статусу, завданням і принципам організації та діяльності прокуратури (ст.ст. 3, 4 проекту Закону). Микола ПОГОРЕЦЬКИЙ, доцент Інституту підготовки слідчих кадрів для СБ України у складі Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, доктор юридичних наук ПОВНОВАЖЕННЯ ПРОКУРОРА ПРИ ЗДІЙСНЕННІ НАГЛЯДУ ЗА ОПЕРАТИВНО-РОЗШУКОВОЮ ДІЯЛЬНІСТЮ Професіоналізація, інтернаціоналізація злочинності та підвищення її суспільної небезпечності потребує перебудови організації діяльності правоохоронних органів, їх форм та методів для адекватного реагування на її прояви. Суттєвих змін у зв' язку з цим мають зазнати і повноваження прокурора при здійсненні нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю (далі - ОРД). Проведене нами дослідження оперативно-розшукових та кримінальних справ, у яких у той чи іншій спосіб використовувалися матеріали ОРД, показало, що завдяки ОРД розкривається понад 85% тяжких та особливо тяжких злочинів, а у таких сферах злочинної діяльності, як злочини проти держави, посадові злочини, злочини, здійснювані організованими групами, - до 100%. Разом з тим аналіз оперативно-розшукових та кримінальних справ свідчить, що до 90% цінної оперативно-розшукової інформації, яка б могла бути використана в інтересах кримінального судочинства, залишається невитребуваною, що обумовлено не лише об'єктивними чинниками самої природи ОРД (неможливістю здійснення заходів щодо її легалізації, розголошення форм та методів ОРД, конфіденційних відносин, забезпечення безпеки осіб, які брали участь в ОРД та можуть бути допитані як свідки у кримінальній справі, тощо), а й суттєвими недоліками організаційно-управлінського та правового характеру (відсутністю у Законі «Про оперативно-розшукову діяльність» (далі - Закон про ОРД) переліку оперативно-розшукових заходів, переліку оперативно-розшукових справ та їх змісту, визначеного порядку надання матеріалів ОРД слідчому, їх обсягу та змісту, визначення у законодавстві України повноважень слідчого на отримання матеріалів ОРД від оперативно-розшукового підрозділу, недосконалістю повноважень прокурора при здійсненні нагляду за ОРД тощо). При визначенні повноважень прокурора у сфері здійснення нагляду за ОРД ми виходимо з концепції відомчого досудового слідства, яка нам здається найперспективнішою для сучасної України, відповідно до якої досудове провадження повинно здійснюватися уповноваженими відомствами згідно з їх функціональними призначенням (органами внутрішніх справ, органами державної безпеки, органами податкової адміністрації). ОРД оперативно-розшукових підрозділів цих відомств повинна бути спрямована як на превенцію відповідних злочинів, так і виконувати інформаційно-забезпечувальну функцію досудового провадження. І ОРД, і досудове слідство мають бути підпорядковані прокурору як головному носію функції кримінального переслідування з розширенням його повноважень у цій сфері. Виходячи із зазначеного, вважаємо за доцільне більш чітко визначити у законодавстві України об'єкт, предмет, межі та суб'єктів прокурорського нагляду за ОРД. Об' єктом прокурорського нагляду в сфері ОРД є дотримання законності в діяльності підрозділів, що здійснюють ОРД, та їх посадових осіб. Поняття предмета нагляду за своїм призначенням близьке до поняття об'єкта. Його слід використовувати як таке, що конкретизує об'єкт нагляду, наприклад, конкретні дії чи відповідні акти уповноважених осіб, що здійснюють ОРД, законність яких оцінюється в ході здійснення прокурорського нагляду (законність і обґрунтованість підстав для заведення, зупинення, закриття оперативно-розшукової справи, для проведення ОРЗ, порядок надання матеріалів ОРД слідчому тощо). На наш погляд, у законодавстві, що регламентує прокурорський нагляд у сфері ОРД, слід виділяти об' єкт та предмет прокурорського нагляду. Враховуючи викладене, вважаємо за доцільне назву ст. 29 Закону України «Про прокуратуру» змінити на таку: «Об'єкт і предмет прокурорської 226 діяльності», доповнити статтю ч. 1 такого змісту: «Об' єктом нагляду є дотримання законності в діяльності підрозділів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів дізнання та досудового слідства». У зв' язку з цим ч. 1 вважати ч. 2 і викласти у такій редакції: «Предметом нагляду є законність конкретних дій та актів уповноважених осіб, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство». Пункт 4 чинної редакції ч. 2 ст. 29 «Закону про прокуратуру» викласти в такій редакції: «... охороні прав і законних інтересів громадян, які перебувають під слідством, та громадян, щодо яких провадяться оперативно-розшукові заходи». Більш докладно предмет прокурорського нагляду у сфері ОРД визначений у ст. 14 Закону про ОРД та низці відомчих нормативно-правових актів. Межі прокурорського нагляду в сфері ОРД у ч. 3 ст. 14 Закону про ОРД визначено у такий спосіб: «Відомості про осіб, які конфіденційно співробітничають або співробітничали з розвідувальним органом України, належність конкретних осіб до кадрового складу розвідувальних органів, а також форми, методи і засоби розвідувальної діяльності та організаційно- штатна структура розвідувальних органів до предмета прокурорського нагляду не належать». На наш погляд, така редакція цієї норми потребує уточнення, оскільки аналіз сутнісних ознак ОРД, контррозвідувальної діяльності контррозвідувальних органів України та розвідувальної діяльності розвідувальних органів України дає підстави для висновку, що ОРД, контррозвідувальна й розвідувальна діяльність зазначених органів є самостійними видами державної діяльності. ОРД - це самостійний вид правоохоронної діяльності, яка здійснюється в установленому законом порядку уповноваженими на це державними органами та їх посадовими особами у формі правових відносин шляхом проведення комплексу організаційно-управлінських та оперативно-розшукових заходів, спрямованих на пошук і фіксацію фактичних даних про протиправні діяння окремих осіб та груп, відповідальність за які передбачена КК України, їх встановлення та 227 розшук з метою попередження, припинення цих правопорушень, а також сприяння досягненню мети й завдань кримінального судочинства. До її складу не можна включати контррозвідувальну та розвідувальну діяльність зазначених органів. Враховуючи, що об'єкт, предмет та межі прокурорського нагляду за контррозвідувальною діяльністю та розвідувальною діяльністю розвідувальних органів України встановлені відповідно законодавством України про контррозвідувальну діяльність та розвідувальну діяльність, межі прокурорського нагляду в сфері ОРД повинні бути викладені у ч. 3 ст. 14 Закону про ОРД у такий спосіб: «Відомості про осіб, які конфіденційно співробітничають або співробітничали з підрозділами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, належність конкретних осіб до негласного складу підрозділів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, а також форми, методи і засоби оперативно-розшукової діяльності та організаційно-штатна структура органів, уповноважених на здійснення оперативно-розшукової діяльності, до предмета прокурорського нагляду не належать». Аналіз положень ст. 14 Закону про ОРД дає підстави для висновку, що прокурор згідно з вимогами таємного діловодства має право на ознайомлення з усіма матеріалами ОРД, які містяться в оперативно-розшуковій справі й входять до предмету прокурорського нагляду. Це повною мірою стосується й тих матеріалів, у яких зазначаються підстави для проведення оперативно-розшукових заходів, строки їх проведення, а також фіксуються отримані при цьому результати. Така постановка питання є логічною й відповідає сутності прокурорського нагляду у сфері ОРД. Разом з тим окремі відомчі нормативно-правові акти встановлюють для її реалізації необгрунтовані перепони. В окремих із них зазначається, що посадові особи оперативних підрозділів не вправі надавати виконуючому наглядові функції прокурору відомості та оперативні матеріали, що можуть розшифровувати осіб, які були або є гласними чи негласними штатними і позаштатними працівниками або конфіденційно співробітничали з оперативними підрозділами, надану ними інформацію до моменту її легалізації у встановленому порядку, а також ті матеріали, що не визначені в наказі 228 керівника відповідного органу. З урахуванням того, що Законом про ОРД не встановлений перелік оперативно-розшукових справ, окремими відомчими нормативно-правовими актами встановлена їх структура та зміст. Матеріали, які свідчать про хід та результати оперативно-розшукових заходів, у тому числі й тих, що обмежують конституційні права громадян (ч. 2 ст. 8 Закону про ОРД), містяться у тій частині оперативно-розшукової справи, яка не надається прокурору для виконання ним наглядових функцій. З огляду на це на практиці складається парадоксальна ситуація - прокурор перевіряє законність підстав для проведення відповідного оперативно-розшукового заходу, підстав для заведення оперативно-розшукової справи, проте не може перевірити законність отримання матеріалів ОРД за результатами проведення відповідних оперативно-розшукових заходів, ознайомитися з конкретними результатами оперативно-розшукового заходу, визначитися у доцільності та напрямах використання їх в інтересах кримінального судочинства. Для усунення неузгодженості між приписами ст. 14 Закону про ОРД та відомчими нормативно-правовими актами доцільно Закон про ОРД доповнити окремою нормою, у якій встановити перелік оперативно-розшукових справ, а також їх структуру та зміст, а також вказати у відомчих нормативних актах, що прокурору надається оперативно-розшукова справа у повному обсязі за винятком лише тієї її частини, де зосереджуються дані про оперативні джерела. Хоча форми та методи ОРД не повинні входити до предмету прокурорського нагляду, оскільки вони перебувають поза межами правового регулювання, проте у сьогоднішніх реаліях при здійсненні прокурорського нагляду за ОРД не має підстав не надавати прокурору матеріалів ОРД, отриманих за результатами відповідних оперативно-розшукових заходів, з причини, що йому можуть стати відомі форми та методи отримання відповідних матеріалів ОРД, оскільки саме законність їх отримання складає основний зміст предмета прокурорського нагляду у зазначеній концепції організації досудового провадження, ОРД та прокурорського нагляду. Для підвищення ефективності прокурорського нагляду у сфері ОРД та досудовому слідстві прокурор повинен бути уповноважений давати вказівку підрозділу, що проводить ОРД, на проведення конкретного оперативно-розшукового заходу для отримання певних матеріалів ОРД, що можуть бути використані як приводи та підстави для порушення провадження у кримінальній справі, проведення слідчих дій, отримання фактичних даних, що можуть бути доказами у кримінальній справі, та прийняття інших процесуальних рішень, не втручаючись у форми та методи його проведення, які є виключною компетенцією підрозділів, що здійснюють ОРД. Для підвищення законності проведення оперативно-розшукових заходів, що обмежують конституційні права громадян, та реалізації функції прокурора по здійсненню прокурорського нагляду за ОРД, і особливо в ході її проведення в інтересах кримінального судочинства, дозвіл на проведення таких заходів повинен давати голова Апеляційного суду чи його заступник за поданням прокурора області чи його заступника на підставі подання прокурора району чи міста та їх заступників прокурору області чи його заступнику. Зазначене положення доцільно закріпити у ст. 8 Закону про ОРД. У цьому контексті актуалізується необхідність до системи підготовки та підвищення кваліфікації прокурорських кадрів ввести спеціальну дисципліну, у якій би розкривалися питання правового регулювання ОРД, основ оперативно-розшукової тактики, використання матеріалів ОРД у кримінальному процесі та питання щодо особливостей прокурорського нагляду за ОРД. Сергій ПРИЛУЦЬКИЙ, науковий співробітник відділу проблем кримінального права, кримінології та судоустрою Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України, кандидат юридичних наук ВПЛИВ ІСТОРИЧНОГО ДОСВІДУ НА ПРОЦЕС РЕФОРМУВАННЯ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ На сьогодні дедалі загострюється питання про місце та роль прокуратури у механізмі державної влади України, дедалі палкішими стають дискусії про шляхи її реформування. Реформа, яка передбачає відновлення життєздатності вітчизняної прокуратури, потребує врахування принаймні двох важливих факторів. По-перше - це історична лінія становлення і розвитку прокуратури України, а по-друге - це ті міжнародні ідеали й стандарти, яких ми прагнемо досягнути. В основі процесу реформування правової системи будь-якої країни лежить її правова традиція. Причому немає значення, цей дав досвід негативні чи позитивні результати. Цей досвід є спадком майбутніх поколінь, який має стати предметом критичного аналізу та переосмислення, з метою власного вдосконалення. Водночас традиція права у своїй основі нерозривно переходить від покоління до покоління. І саме у цьому аспекті простежується, як зароджувалась і розвивалась вітчизняна прокуратура. Історію прокуратури України можна поділити на декілька етапів. Традиційно вважається, що прообраз вітчизняної прокуратури було створено Петром I, який 1722 року своїм Указом Урядовому Сенату встановив: «Надлежит быть при Сенате Генерал-Прокурору й Обер-Прокурору, а также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-Прокурору». Спочатку, прокуратура створювалась як представницький орган влади імператора. Цей орган мав здійснювати від її імені та за її дорученням постійний нагляд і контроль за діями й рішеннями Урядового Сенату, інших центральних і місцевих установ. Суть самої посади прокурора її засновник Петро І висловив так: «Сей чин яко око наше!» Другим важливим етапом становлення вітчизняної прокуратури можна назвати Судову реформу 1864 року, яка істотно змінила інститут прокуратури. Укладачі Судових Статутів при вирішенні питання про прокуратуру орієнтувалися на західноєвропейські зразки. Внаслідок цього змінився тип прокуратури: з установи наглядової вона була перетворена на орган кримінального переслідування. Кримінальне переслідування розумілося в той час як уся обвинувальна діяльність прокуратури, від порушення кримінальної справи до підтримання обвинувачення в суді. Після реформи збереглася єдина ієрархічна система органів прокуратури, що підпорядковувалися генерал-прокурору (його функції покладалися на міністра юстиції). Прокурори перебували при судах, але жодним чином не були їм підконтрольні. Навпаки, прокурор стежив за дотриманням судами правил їх устрою і діловодства, брав участь у розгляді дисциплінарних справ судових працівників і опротестовував рішення по них, направляв свої характеристики на суддів міністру юстиції. Закон підпорядковував прокурору поліцейське дізнання, покладав на нього нагляд за провадженням досудового слідства, в якому поєднувалися керівництво діями судового слідчого і нагляд за законністю його дій і рішень. Прокурор приносив касаційні і апеляційні протести на вироки судів, наглядав за виконанням вироків. При розгляді судами цивільних справ прокуратура виконувала тільки законоохоронну функцію. Прокурори наглядали за дотриманням законності в місцях ув' язнення. За прокурором зберігалося право брати участь у засіданнях губернських органів. Третій етап розвитку прокуратури України припадає на Лютневу революцію 1917 року, коли була створена і функціонувала як підсистема державної влади Українська Центральна Рада. Першим законодавчим актом про прокуратуру України був Закон «Про утворення Генерального Суду», у складі якого діяли цивільний, кримінальний та адміністративний департаменти та прокураторія. У прокураторії за штатним розкладом було передбачено посади: старший прокурор, три прокурори, писар і помічник писаря. 4 січня 232 року Центральна Рада прийняла Закон «Про урядження прокураторського нагляду на Україні», на підставі якого прокураторії створювалися при апеляційних та окружних судах. Прокуратори призначалися Генеральним секретарем судових справ. З квітня до листопада 1918 року в Україні діє Гетьманат, який розпустив Центральну Раду й уряд і скасував усі її закони. Гетьман України П. Скоропадський 8 липня 1918 року затвердив ухвалений Радою Міністрів України Закон «Про утворення Державного Сенату», яким регламентувалися питання організації та діяльності прокуратури. У листопаді 1918 року Директорія відновила діяльність Генерального Суду, який отримав назву «Надвищий Суд Української Народної Республіки», до штату якого належала прокураторія. У січні 1919 року Рада Народних Міністрів УНР затвердила штат Надвищого Суду, куди входили 7 прокурорів. Незважаючи на нетривале існування УНР та нереалізованість започаткованого, вирішення сьогоднішніх проблем потребує належної уваги до тодішнього бачення місця прокуратури у системі державних органів. Четвертий етап розвитку прокуратури в Україні починається з лютого року, коли Декретом Ради народних комісарів України від 14 лютого 1919 року «Про суд» разом із судовими установами, які існували на території України до встановлення радянської влади, було ліквідовано і прокуратуру. Після прийняття цього Декрету, нагляд за законністю зосередився у Народному комісаріаті юстиції та його місцевих органах - губернських і міських юридичних відділах. 28 червня 1922 року було створено Державну прокуратуру УРСР відповідно до постанови ВУЦВК, якою затверджено Положення про прокурорський нагляд. Вона стала прокуратурою «змішаного» типу, в її рамках було поєднано функції дореформеної і пореформеної прокуратури -нагляд за виконанням законів і кримінальне переслідування, які було пристосовано до нових умов. Державна прокуратура входила до складу Мінюсту. Керівником прокуратури як прокурор республіки був Народний комісар юстиції УРСР. У безпосередньому віданні Прокурора УРСР був відділ прокуратури, що входив до складу Наркомюсту УРСР. При прокуратурі УРСР були його помічники, які затверджувалися і звільнялися Президією ВУЦВК на подання Прокурора УРСР. Місцевими органами прокуратури УРСР були призначувані Прокурором УРСР прокурори губерній, які мали помічників, що також призначалися і звільнялися Прокурором УРСР. З утворенням Союзу РСР 1925 року були внесені зміни до Конституції УРСР 1919 року. Прокурор республіки почав іменуватися Генеральним прокурором республіки. Державна прокуратура, як і раніше, перебувала у складі Наркомюсту УРСР. Народний комісар юстиції одночасно обіймав посаду Генерального прокурора республіки і входив до складу Ради народних комісарів УРСР. Повноваження Прокуратури УРСР були визначені Положенням про судоустрій УРСР в розділі «Про Державну прокуратуру». 1933 року було створено централізовану прокурорську систему в межах СРСР, куди ввійшла складовою частиною і прокуратура УРСР, і в цьому статусі перебувала до здобуття Україною незалежності. З прийняттям Конституції Української РСР 1937 року найменування Генеральний прокурор було скасовано. Ця посада почала називатись - Прокурор УРСР. Прокуратура республіки повністю підпорядковувалась Прокуратурі Союзу РСР. Прокурор призначався Генеральним прокурором Союзу РСР і був йому підзвітний. Це положення прийняла і Конституція УРСР 1978 року. На початку 90-х років розпочалися зміни в політичному та державному житті Союзу РСР, у зв' язку з чим було розширено коло питань, які підлягали віданню Української РСР. З огляду на це були внесені принципові зміни до глави 19 «Прокуратура» Конституції УРСР. Прокурор знову став іменуватися Генеральним прокурором. Встановлено, що на посаду він призначається Верховною Радою, відповідальний перед нею і тільки їй підзвітний. Верховна Рада Української РСР 24 серпня 1991 року проголосила створення незалежної самостійної держави — України. Розпочалася активна робота зі створення 234 правової бази незалежної держави. 5 листопада 1991 року Верховна Рада України прийняла нині діючий Закон «Про прокуратуру». Таким чином, вітчизняна прокуратура як державний орган утворилась у лоні монархічної влади. Первинно, на нашу думку, її можна розглядати як орган верховної влади з нагляду за дотриманням і забезпеченням її волі. Можливо, саме у цьому й криється коріння сучасної боротьби між президентською і парламентською владою у підпорядкуванні собі прокуратури. Проте у певні історичні періоди (Судова реформа 1864 р., УНР) простежується тяжіння прокуратури до системи судової влади, але з її автономним статусом. Причому ці історичні періоди України, вважаю, були одними з демократичних і прогресивних у ХІХ та на початку ХХ ст.ст. Специфіка радянського періоду наклала найбільший відбиток на стан сучасної прокуратури. Саме завдячуючи тому періоду ми сьогодні маємо змішаний тип прокуратури, коли функція нагляду за дотриманням законів поєднується з функцією кримінального переслідування. Проте збереження радянської традиції та пострадянської моделі прокуратури на сьогодні є невиправданим. В умовах радянської однопартійності стара модель прокуратури абсолютно вписувалась у ту систему влади. Сучасні ж умови організації влади, специфіка «капіталістичних відносин» та політичної багатопартійності вимагають іншої, реально незалежної та сильної прокуратури, здатної забезпечити «щитом і мечем» рівне право для всіх. З наведеного історичного екскурсу видно, що ми маємо багатий досвід в організації прокурорської системи, і ці знання передусім заслуговують на увагу і критичний аналіз. Другим блоком розглядуваної теми - є міжнародний досвід, а точніше, правові моделі організації прокуратури у світі. В міру формування сучасних національних правових систем у європейських країнах склалися різні моделі прокуратури, що згодом були перенесені й в інші частини світу. Особливості цих моделей характеризуються як статусом прокуратури - органу державної влади, так і змістом її функцій і повноважень. На сьогоднішній день, виходячи з місця прокуратури в системі державних органів, можна виділити чотири групи країн: країни, де прокуратура входить до складу міністерства юстиції, хоча при цьому може відноситися до органів правосуддя і діяти при судах, а прокурори можуть належати до суддівського корпусу (магістратури); країни, де прокуратура цілком включена до складу судової системи і знаходиться при судах або користується в рамках судової влади адміністративною автономією; країни, де прокуратура виділена в самостійну систему й підзвітна парламенту чи главі держави; країни, де прокуратури чи її прямого аналога взагалі немає. До першої групи країн належать, зокрема, США, Франція, Бельгія, Нідерланди, Данія, Польща, Румунія, Ізраїль, Японія, Естонія, Сирія. Причому якщо у Польщі міністр юстиції - це одночасно і Генеральний прокурор, а в США і Канаді - Генеральний атторней, то у Франції й Естонії ці посади розділені. У більшості названих вище країн прокурори діють при судах. У США на основі синтезу англійських і континентальних традицій склалася атторнейская служба - типовий для даної країни інститут державної влади, що не має точного аналога в правових системах інших країн. У США атторнеї не «прив'язані» до судів і мають цілком самостійний щодо судової системи статус. Повноваження атторнейской служби по карному переслідуванню подібні до функцій прокуратур інших держав, тому американську атторнейскую службу зазвичай називають «прокуратурою», а самих атторнеїв - прокурорами. Відмінність атторнейских служб США від європейських прокурорських органів полягає в тому, що вони не мають наглядових за законністю функцій, грають особливу політичну роль в американському суспільстві, не зазнають суворої ієрархічної співпідпорядкованості: місцеві атторнейські органи не підлеглі органам штатів, штатні не підлеглі федеральним. У Франції, згідно з Ордонансом № 58-1270, що містить органічний Закон про статус магістратури 1958 р., прокурори перебувають під керівництвом і контролем вищестоящих керівників і підкоряються міністру юстиції. При Касаційному суді й апеляційних судах діють генеральні прокурори, при трибуналах великого процесу — прокурори республіки. До другої групи країн належать, зокрема, Іспанія, Колумбія, Болгарія, Латвія. Так, в Іспанії, відповідно до Закону 1981 року, яким регулюється Органічний статут Прокуратури, прокуратура сприяє юстиції в захисті законності, прав громадян і охоронюваного законом публічного інтересу в силу своєї функції чи за клопотанням зацікавлених осіб, а також стежить за дотриманням незалежності трибуналів і захищає в них публічні інтереси. Будучи включена в систему судової влади з функціональною автономією, прокуратура виконує свої функції відповідно до принципів єдності дій та ієрархічної залежності. Органи прокуратури діють при судах аж до провінційного рівня включно. Очолює систему Генеральний прокурор держави, якого призначає Король за поданням Уряду після заслуховування думки Генеральної ради судової влади. В ієрархії судової влади він вважається другою особою після голови Верховного трибуналу. Третю групу країн утворюють головним чином соціалістичні (В'єтнам, КНР, КНДР, Куба, Лаос) і постсоціалістичні держави. У цих країнах на прокуратуру разом зі згаданими вище функціями зазвичай покладається так званий загальний нагляд за законністю, об' єктами якого є державні органи, громадські об' єднання, господарські організації, різного роду установи та фізичні особи. Починаючи з Конституції СРСР 1936 року, конституції соціалістичних країн незмінно закріплювали статус прокуратури як одного з найважливіших державних органів. Певною мірою ця традиція зберігається в конституціях багатьох постсоціалістичних держав. Незалежний статус мають також прокуратури в країнах Латинської Америки, що володіють, як записано в конституціях, «адміністративно- фінансовою і функціональною автономією». Своєрідність цього регіону полягає в наявності у низці держав (Колумбія, Еквадор та ін.) ніби одночасно 237 двох прокуратур: одна зазвичай виконує функції карного переслідування, а друга займається загальним наглядом і захистом прав людини. У такий спосіб вирішується колізія між деякими функціями прокуратури. Прикладом країн четвертої групи може бути Великобританія, де прокуратури як особливого інституту практично немає. Генеральний атторней очолює адвокатський корпус, представники якого в необхідних випадках виступають на судових процесах як обвинувачі. Коли ж слухаються особливо важливі кримінальні справи, обвинувачення підтримує спеціальна посадова особа — Директор публічних переслідувань. Аналогічна система відтворена в багатьох колишніх англійських колоніях, хоча нерідко з істотними модифікаціями. З огляду на історичний та міжнародний досвід можна запропонувати певне бачення предмета та шляхи вирішення його проблем. На мою думку, найбільшою проблемою в організації вітчизняної прокуратури є її політична залежність. Кардинальних змін потребує статус Генерального прокурора. Показовим є той приклад, що майже жодний Генпрокурор за період української незалежності не відслужив до кінця 5-річний строк повноважень. Останні конституційні зміни принципово не змінили залежність Генпрокурора. Як і раніше, він перебуває під впливом політичних інтересів Президента (його оточення) та правлячих політичних сил парламенту, оскільки вони прямо впливають на його кар'єру. Чи є з цього кола вихід? Немає, якщо обертатися навколо старих правових традицій петрівського самодержавства чи політичної однопартійності радянського періоду. З іншого боку, як це не тяжко сприймається вітчизняними практиками та науковцями, але вихід може бути саме у віднесенні Прокуратури України до системи органів судової влади. Такий реформаційний хід дасть можливість істотно змінити статус Генерального прокурора у бік посилення його політичної незалежності. За таких умов Генеральний прокурор України міг би призначатися із кола суддів Верховного Суду України, зокрема із заступників Голови Верховного Суду України. Залишаючись суддею Верховного Суду України (зберігаючи статус 238 судді та суддівську незмінюваність), такий Генеральний прокурор відчував би себе упродовж строку призначення (5-7 років) впевнено і незалежно. Завдяки цьому, можливо, і змінилася б та негативна традиція політичного догоджання у розслідуванні резонансних кримінальних справ та фактів злочинної чи корупційної діяльності, де фігурують високопосадовці. Зміцнення статусу Генпрокурора зміцнить всю систему органів прокуратури. Іншим, надзвичайно складним питанням реанімації вітчизняної прокуратури є зрощення працівників прокуратури із бізнес структурами, що породило надзвичайно негативне явище - корупцію правоохоронних органів. Але, як кажуть у народі, «Риба псується з голови», то саме з голови й треба відроджувати вітчизняну прокуратуру. Олена КОСТЮЧЕНКО, доцент кафедри правосуддя Київського національного університету імені Тараса Шевченка, кандидат юридичних наук ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ УЧАСТІ ПРОКУРОРА В АПЕЛЯЦІЙНОМУ ПРОВАДЖЕННІ В КРИМІНАЛЬНИХ СПРАВАХ Після запровадження у 2001 році в Україні стадії апеляційного провадження щодо перевірки законності судових рішень у кримінальних справах у прокурорській та судовій практиці виникли деякі спірні питання щодо подання апеляції прокурором (п. 8 ст. 348 КПК України). За даними судової статистики, у 2005 році за апеляційними поданнями прокурорів до апеляційних судів України надійшло 13815 кримінальних справ (38 % від загальної кількості справ за апеляціями), з них розглянуто судами 9905 справ, апеляційні подання прокурорів задоволені судами у 5405 справах (55 %), що свідчить про дієвість цього засобу правового реагування прокурорами на незаконні судові рішення місцевих судів. Згідно з чинною редакцією п. 8 ст. 348 КПК України апеляцію мають право подати прокурор, який брав участь у розгляді справи судом першої інстанції, а також прокурор, який затвердив обвинувальний висновок, у межах обвинувачення, що підтримував прокурор, який брав участі в розгляді справи судом першої інстанції. Це положення суперечить змісту ст. 37 Закону України «Про прокуратуру» про те, що право внесення апеляційного, окремого подання на вироки, ухвали та постанови суддів надається прокурору і заступнику прокурора в межах їх компетенції, незалежно від їх участі в розгляді справи в суді першої інстанції. Помічники прокурора, прокурори управлінь і відділів можуть вносити апеляційні й окремі подання тільки у справах, у розгляді яких вони брали участь. Разом з тим у ч. 2 ст. 35 Закону України «Про прокуратуру» зазначено, що обсяг і межі повноважень прокурора, який бере участь у судовому процесі, визначаються цим Законом та процесуальним законодавством України. За умови виникнення колізії норм різних законодавчих актів перевагу необхідно віддати нормам спеціального законодавства, тобто відповідним нормам КПК України. Вітчизняна практика розгляду справ в апеляційному порядку свідчить, що апеляції подають здебільшого прокурори, які брали участь у розгляді справи судом першої інстанції. Питання щодо права подання апеляції прокурором, який затвердив обвинувальний висновок, а також прокурором вищого рівня, за межами позиції, яку посідав прокурор у суді першої інстанції, є одним з найбільш спірних у практиці апеляційних судів: існують протилежні думки. Більшість суддів, як показало анкетування, дотримуються думки, що згідно з положеннями п. 8 ст. 348 КПК України, такого права ці прокурори не мають. Крім того, дехто з них вважає, що надання прокурорам такого права призведе до порушення права підсудних на захист. Окремі судді вважають, що зазначені прокурори вправі подати апеляцію за межами позиції, яку посідав прокурор у суді першої інстанції, якщо ставиться питання про покращання становища засудженого (підсудного). Деякі судді дотримуються думки, що лише прокурор вищого рівня може подати апеляцію за межами позиції, яку посідав прокурор у суді першої інстанції, що вбачається з положень ст. 25 КПК України [2]. Труднощі у застосуванні п. 8 ст. 348 КПК України викликані недосконалістю цієї норми. Так, відповідно до ст. 264 КПК України прокурор у судовому засіданні має керуватися вимогами закону і своїм внутрішнім переконанням. Можна передбачити, що внутрішнє переконання впливатиме як на позицію прокурора, який брав участь у розгляді справи судом першої інстанції, так і на позицію прокурора, який затвердив обвинувальний висновок, і кожен з них має право відстоювати свою думку. Ця норма закону призводить до того, що в деяких випадках неправильна позиція прокурора, який брав участь в судовому засіданні, змушує суд першої інстанції приймати завідомо неправосудне рішення, яке не може бути виправлене в апеляційному порядку. З метою дотримання законності та справедливості було б доцільно надати право звертатись з апеляцією не 241 тільки прокурорам, вказаним у п. 8 ст. 348 КПК України, а й іншим -Генеральному прокурору України та його заступникам, прокурору Автономної Республіки Крим, прокурору області, міст Києва і Севастополя, їх заступникам, прокурорам районів в межах їх компетенції, та не обмежувати її обвинуваченням, що підтримував прокурор у суді першої інстанції. Це відповідало б положенням ст. 121 Конституції України, якою передбачено, що прокуратура України становить єдину систему. Хоча, якщо надати прокурору, який затверджував обвинувальний висновок, чи іншому прокурору вищого рівня право звертатися з апеляцією, тоді необхідно змінювати норми КПК України, які ставлять суд у залежність від позиції обвинувача та потерпілого в судовому засіданні (ст.ст. 277, 282 КПК України). У чинному кримінально-процесуальному законі законодавець, встановивши у п. 8 ст. 348 КПК України межі апеляційного подання прокурора, у ч .4 ст. 384 КПК України передбачив можливість виправлення незаконного судового рішення внаслідок помилкової позиції прокурора в суді першої інстанції в касаційному порядку шляхом подачі касаційного подання. Право прокурора на подання апеляції більш обмежене, ніж на подачу касаційного подання, і усунути це обмеження можливо лише шляхом зміни закону з урахуванням вищенаведених зауважень. В іншому випадку як апеляційне, так і касаційне подання прокурора, який затвердив обвинувальний висновок, чи прокурора вищого рівня має обмежуватись позицією прокурора, який брав участь у суді першої інстанції. Для того, щоб позиції прокурора, який брав участь в розгляді справи судом першої інстанції, і прокурора, який затверджував обвинувальний висновок, співпадали, доцільно на законодавчому рівні закріпити необхідність погоджувати з останнім постанову про відмову від обвинувачення чи його зміну. Певний позитив у вирішенні цієї проблеми вніс наказ Генерального прокурора України від 19 вересня 2005 року № 5 гн «Про організацію участі прокурорів у судовому розгляді кримінальних справ та підтримання державного обвинувачення», зокрема, згідно з п.п. 3 п. 5.7 та п. 5.8 якого прокурору належить завчасно доповідати про необхідність зміни в суді пред' явленого обвинувачення чи відмови від нього 242 керівнику прокуратури відповідного рівня або його заступнику, на якого покладено обов'язок щодо організації роботи з підтримання державного обвинувачення в суді. Копію постанови з їхньою позначкою про узгодження позиції додавати до наглядового провадження. У справі, що надійшла з іншої прокуратури, про необхідність прийняття такого рішення заздалегідь повідомляти керівника прокуратури, який затвердив обвинувальний висновок у справі. Не пізніше ніж наступного дня після розгляду судом кримінальної справи надавати керівнику прокуратури чи його заступнику, на якого покладено обов' язок щодо організації роботи з підтримання державного обвинувачення в суді, довідку про результати її розгляду для визначення питання про оскарження судового рішення. Копію довідки з рішенням керівника направляти до прокуратури вищого рівня. Цікаво, що у Російській Федерації судова практика показала необхідність надання права оскарження судового рішення крім державного обвинувача і прокурору вищого рівня, що було зроблено шляхом зміни редакції ч. 4 ст. 354 КПК РФ Законом РФ від 4 липня 2003 року. Російські процесуалісти слушно зазначають, що «поняття оскарження судового рішення включає і подання прокурора на рішення суду, яке також можливо у широкому розумінні розглядати як скаргу сторони обвинувачення». На відміну від українського законодавства КПК ФРН не містить обмежень щодо кола прокурорів, які мають право на оскарження. Корисним було б запозичення цього положення до нашого національного законодавства. Проблемним є також питання можливості подання прокурором апеляції в інтересах обвинуваченого, засудженого, виправданого. Аналіз п. 8 ст. 348 КПК України дає змогу зробити висновок, що межі апеляції прокурора пов' язані з межами обвинувачення, що підтримував прокурор, який брав участь у розгляді справи судом першої інстанції. Необхідно визнати, що у випадку порушення судом вимог ч. 1 ст. 275 КПК України про те, що розгляд справи провадиться тільки стосовно підсудних і тільки в 243 межах пред'явленого їм обвинувачення, якщо суд вийшов за межі вимог прокурора в бік погіршення у визначенні виду або міри призначеного засудженому покарання або іншим чином погіршив становище засудженого щодо позиції прокурора, прокурор на підставі ч. 2 ст. 25 КПК України зобов' язаний подати апеляцію з цього приводу. Проблемним є питання, чи може прокурор за умови повної або часткової відмови від обвинувачення в суді першої інстанції подати апеляцію залежно від того, яке рішення прийняв суд. Якщо суд в результаті відмови прокурора від підтримання державного обвинувачення закриває справу, то прокурор не може подати апеляцію на погіршення становища особи, щодо якої справа закрита, але прокурор повинен мати право подати апеляцію щодо застосування судом інших підстав закриття справи, ніж ті, які зазначив прокурор у своїй постанові. В іншому випадку, якщо суд не погодиться з відмовою прокурора і не закриє справу своєю ухвалою (постановою), як цього вимагає ч. 2 ст. 282 КПК України, або прокурор вважає її незаконною з інших підстав, то в силу ст. 25 КПК України він зобов'язаний подати апеляцію на незаконне рішення суду. Прокурор і за відмови від підтримання державного обвинувачення залишається суб'єктом кримінально-процесуальної діяльності, оскільки його роль у кримінальному процесі згідно з ч. 2 ст. 264 КПК України не окреслюється лише виконанням функції обвинувачення. Варто визнати, що з відмовою прокурора і потерпілого від обвинувачення закінчується не тільки функція обвинувачення, а й захисту, оскільки захист є невід' ємною альтернативою обвинувачення. За відсутності обвинувачення немає і захисту, оскільки немає від чого захищатися. Проблематичним є питання можливості скасування незаконної постанови прокурора про відмову підтримувати державне обвинувачення у суді прокурором вищого рівня. У КПК України, на жаль, не передбачено такої можливості. Це призводить до того, що суд зобов'язаний закрити справу навіть у тих випадках, коли така постанова є незаконною. Виходить, що рішення суду з формальної точки зору є законним, оскільки цілком відповідає позиції прокурора у постанові, а по суті воно є незаконним, 244 тому що дублює незаконну постанову прокурора. Така ситуація не може бути на користь правосуддю. Цю проблему можна вирішити, надавши на законодавчому рівні можливість прокурорам вищого рівня подавати апеляції на постанови суду про закриття справи при скасуванні постанови прокурора нижчого рівня про відмову підтримувати державне обвинувачення у суді. Максим ГОВОРУХА, прокурор м. Лисичанськ Луганської області, радник юстиції СТАТУС ПРОКУРОРА У ВИКОНАВЧОМУ ПРОВАДЖЕННІ Останнім часом окремі вчені та практики, передусім працівники Департаменту державної виконавчої служби, вважають, що прокуратура не вправі здійснювати прокурорський нагляд у виконавчому провадженні. Вони посилаються на норми ст.ст. 8, 8-1 Закону України «Про виконавче провадження», а також на зміни до цього нормативно-правового акта від 10.07.03. якими, з-поміж іншого, виключено статтю про прокурорський нагляд та змінено порядок контролю за законністю виконавчого провадження. Основними аргументами такої позиції є те, що: 1) прокуратура не розглядає скарги, звернення, які розглядаються у судовому порядку, у той час, коли за Законом України «Про виконавче провадження» будь-які дії та рішення державних виконавців можуть бути оскаржені в суді; 2) в ст.ст. 8, 81 Закону України «Про виконавче провадження» чітко вказано, які органи уповноважені здійснювати контроль, і серед них прокуратура відсутня; 3) у перехідних положеннях Конституції України встановлено строки здійснення нагляду (до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів); 4) згідно зі ст. 19 Закону України «Про прокуратуру» у предмет нагляду не входить додержання законів органами державної виконавчої служби, а внесення документів прокурорського реагування є фактично втручанням у діяльність органів державної виконавчої служби. Ця позиція, на нашу думку, є невірною, виходить з вузького тлумачення правових норм та відірвана від контексту всього масиву вітчизняного права. Саме з огляду на умови правової дійсності, неспроможності наявної системи органів державної виконавчої служби забезпечити дотримання законності у процесі примусового виконання 246 рішень (контроль керівника відповідного відділу державної виконавчої служби є внутрівідомчий (адміністративний)), виникає об'єктивна потреба введення нагляду прокуратури як складової функції правоохоронного та правозахисного органу із забезпечення законності у виконавчому провадженні. У контексті зазначеної тези доцільно навести слушну думку А. Авторгова, що через на інертність, безвідповідальність, безкарність деяких держвиконавців, прокурорський нагляд за законністю виконавчого провадження скасувати не можна. До того ж чинне законодавство не надає прокурору права приймати будь-які процесуальні рішення, а також права змінювати чи скасовувати рішення, прийняті судом, постанови чи акти державного виконавця. Прокурор лише має право оскарження (опротестування) за наявності в діях держвиконавця ознак порушення закону. Для реалізації у виконавчому провадженні наглядової функції прокурор передусім використовує право доручати відповідним органам державної виконавчої служби проведення перевірок, отримувати необхідні документи і пояснення службових осіб і громадян, вживає передбачених законодавством заходів реагування щодо порушників закону. Необхідно виходити з того, що у випадках, передбачених законом, рішення судів та інших органів щодо стягнення коштів виконуються податковими органами, установами банків, кредитно-фінансовими установами та органами Державного казначейства України в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Судові рішення виконують ліквідатори та арбітражні керуючі при застосуванні Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом», а також посадові особи підприємств, установ та організацій на підставі актів органів державної виконавчої служби. Прокурорський нагляд за виконанням судових рішень наведеними органами та посадовими особами у цих випадках здійснюється відповідно до умов ст.1 Закону України «Про прокуратуру» із застосуванням повноважень, закріплених у розділі III Закону України «Про прокуратуру». 247 Скарги на невиконання рішень суду посадовими особами підприємств, організацій, установ тощо, як зазначено у листі Генеральної прокуратури України від 10.09.03., необхідно розглядати на загальних підставах згідно зі ст. 12 Закону України «Про прокуратуру» та Закону України «Про звернення громадян». Крім того, необхідно мати на увазі, що, коли у зверненні вказується на вчинення злочинів державними виконавцями чи іншими посадовими особами органів державної виконавчої служби, підприємств або установ та організацій, перевірка повинна проводитись у повному обсязі згідно з вимогами ст. 97 КПК України з відібранням пояснень та витребуванням відповідних документів. У разі невиконання службовими особами законних вимог прокурора застосовуються норми ст. 185 Кодексу України про адміністративні правопорушення. За наявності приводів і підстав, зазначених у ст. 94 КПК України, прокуратурі необхідно порушувати кримінальні справи і направляти їх за підслідністю. У разі відмови в порушенні кримінальної справи необхідно максимально застосовувати вимоги ст. 99 КПК України про повідомлення уповноваженого органу для вжиття заходів дисциплінарного впливу або передачу матеріалів для застосування у встановленому порядку заходів адміністративного стягнення. На нашу думку, необхідно закріпити право прокурора на проведення законної перевірки виконавчого провадження саме у Законі України «Про виконавче провадження», а також передбачити у цьому Законі право прокурора на витребування виконавчого провадження. З огляду на подвійну роль прокурора у виконавчому провадженні (як особа, що здійснює нагляд за законністю, і як особа, що ініціює відкриття виконавчого провадження), необхідно включити прокурора до складу учасників виконавчого провадження, передбачених статтею 10 Закону України «Про виконавче провадження». З цією метою доцільно у частині 1 статті 10 Закону після слова «перекладачі» записати слово «прокурор». Деякі роз' яснення з цього приводу надані постановою Пленуму Верховного Суду України від 26.12.03. №4 «Про практику розгляду судами скарг на рішення, 248 дії або бездіяльність органів і посадових осіб державної виконавчої служби та звернень учасників виконавчого провадження». Відповідно до частини 3 пункту 1 цієї постанови, прокурор набуває статусу учасника виконавчого провадження за умови, що в передбачених ст. 361 Закону України від 05.11.91. «Про прокуратуру» випадках він здійснював представництво інтересів громадян або держави в суді й зазначене провадження було відкрито на підставі виконавчого документа за його заявою (п. 2 ст.18 Закону України «Про виконавче провадження»). Зазначимо, що прокуратура згідно з п. 2 ст. 121 Конституції України, здійснює функцію представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. Завдання, підстави і форми такого представництва визначені у ст. 361 Закону України «Про прокуратуру». Таким чином, органи прокуратури при виконанні судових рішень (за позовами прокурорів), є учасниками виконавчого провадження і повинні контролювати виконання таких рішень, застосовуючи при цьому права, передбачені ст. 11 Закону України «Про виконавче провадження» у новій редакції. Згідно з ч. 1 ст. 11 цього Закону прокурори мають право знайомитися з матеріалами виконавчого провадження, робити з них виписки, знімати копії, подавати додаткові матеріали, заявляти клопотання, брати участь у провадженні виконавчих дій, давати усні та письмові пояснення в процесі виконавчих дій, висловлювати свої доводи, міркування з усіх питань, що виникають у процесі виконавчого провадження, у тому числі при проведенні експертизи, заперечувати проти клопотань, доводів та міркувань інших учасників виконавчого провадження, заявляти відводи у випадках, передбачених цим Законом, оскаржувати дії (бездіяльність) державного виконавця з питань виконавчого провадження та користуватися іншими правами, наданими цим Законом. Варто підтримати думку, що в умовах сьогодення у теорії і на практиці сформувалася самостійна процесуальна конструкція: «право прокурора на відкриття виконавчого провадження». Вона містить: а) передумови права 249 прокурора на відкриття виконавчого провадження; б) порядок (механізм) відкриття виконавчого провадження; в) гарантії реалізації прокурором права на відкриття виконавчого провадження. Ефективність цієї форми діяльності прокурора у виконавчому провадженні багато в чому залежатиме від того, наскільки активно цей інструментарій буде використовуватись у конкретній правозастосовчій практиці. Євген ПОПОВИЧ, начальник відділу роботи з кадрами прокуратури Харківської області, кандидат юридичних наук ПРОКУРАТУРА УКРАЇНИ - ЄДИНА НЕЗАЛЕЖНА СИСТЕМА ОРГАНІВ СУДОВОЇ ВЛАДИ Побудова в Україні правової соціальної держави, обраний курс на вступ до Європейського Союзу, адаптація законодавства України до законодавства ЄС, правові засади якої визначені загальнодержавною програмою адаптації законодавства України (Закон України «Про загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» № 1629-ІУ від 18 березня 2004 року), зумовлюють необхідність удосконалення правової бази функціонування органів прокуратури України. Як відомо, ще 2001 року в своїй Резолюції № 1244 щодо виконання обов'язків і зобов'язань України Парламентська Асамблея Ради Європи запропонувала українським органам влади змінити роль і функції прокуратури України з метою забезпечення їх відповідності європейським стандартам. Процес вироблення методологічних засад реформування прокуратури був досить тривалим, що цілком зрозуміло - зміна її правового статусу повинна відбуватися лише за умови вибору найбільш доцільного та науково обґрунтованого варіанта. Проте і затягувати даний процес не можна - зволікання з прийняттям рішення гальмує процеси подальшого розвитку і удосконалення органів прокуратури. Можна констатувати, що сьогодні вироблені всі необхідні теоретичні підстави для внесення у Конституцію та законодавство України змін, спрямованих на закріплення конституційного статусу прокуратури України відповідно до міжнародних принципів і стандартів щодо ролі та місця прокуратури у демократичному суспільстві, зважаючи на історичні традиції, реальний стан державного та суспільного розвитку України. Разом з тим необхідно відмітити, що, зважаючи на досить довгий термін, на який відкладається вирішення питання щодо вступу України до ЄС 251 (щонайменше - до 2011 року), у нас є час, ґрунтуючись на внесених до Конституції змінах, апробувати різні варіанти організаційного устрою прокуратури й обрати найоптимальніший із них. Необхідно зазначити, що під час обговорення науковцями та практиками проблеми місця і ролі прокуратури України в системі державних органів висувалися різні пропозиції, сутність яких зводиться до чотирьох основних напрямів. По-перше, пропонувалося включити органи прокуратури до структури виконавчої влади, зокрема, шляхом їх підпорядкування Міністерству юстиції. По-друге, висловлювалася точка зору, відповідно до якої прокуратура повинна перебувати в системі законодавчої влади. По-третє, обґрунтовувалася доцільність включення прокуратури одночасно до кількох гілок державної влади або не включення до жодної з них. По-четверте, пропонувалося включити прокуратуру до системи судової влади. Зупинимося на доцільності вказаних пропозицій детальніше. Як відомо, відповідно до класичної теорії влади остання поділяється на законодавчу, виконавчу та судову. Поділ влади — це принцип організації державної влади, що виокремлює три царини владних відносин, які відрізняються одна від одної за своїми фундаментальними завданнями: в одній із них створюється законодавство, ухвалюються важливі державні рішення (законодавча влада); дві інші сфери владних відносин діють на підставі рішень законодавчої влади, законів у формі їх активного застосування, виконання (виконавча влада) або вирішення спорів, контролю над самими рішеннями і практикою їх виконання (судова влада). При цьому виконавча влада як система юридичних державно-владних повноважень з виконання законів, розробки і здійснення державної політики характеризується побудовою за принципом адміністративної підлеглості, що, на нашу думку, зводить нанівець аргументи щодо включення органів прокуратури до вказаної системи. Як приклад абсурдності такого включення можна навести ситуацію, за якої прокурор, який підпорядковується, наприклад, міністру юстиції, здійснює нагляд за додержанням законів 252 виконавчою службою, яка також підпорядковується цьому міністру. Зрозуміло, що за таких умов неможливо досягти об'єктивності та неупередженості у прокурорській діяльності, оскільки дуже важко буде провести межу між прокурорським наглядом і внутрішньоорганізаційним контролем, що сприятиме чисельним зловживанням з метою приховати наявні у діяльності органів виконавчої влади порушення правових приписів. Включення органів прокуратури до системи органів законодавчої влади також уявляється нам недоцільним, оскільки відповідно до положень ст. 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади відповідно до офіційного тлумачення положень ст. 75 у Рішенні Конституційного Суду України № 17-рп/2002 від 17 жовтня 2002 року означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів. За таких умов прокуратура може бути включена до структури законодавчої влади лише як допоміжний орган з вельми обмеженою компетенцією, що значно знизить її статус і роль у суспільстві. Або ж необхідно кардинально реформувати всю систему конституційного устрою. Отже, включення органів прокуратури до системи законодавчої влади не можна визнати доцільним. Що ж стосується включення прокуратури одночасно до кількох гілок державної влади або не включення до жодної з них, то перше призведе до використання прокуратури як знаряддя політичної боротьби, що вже мало місце у минулому, а друге, тобто збереження наявного стану речей, суперечить зобов'язанням України щодо вступу до ЄС, про що вже йшлося вище. Аналізуючи національну систему розподілу влади, необхідно відзначити, що найбільшими контрольними повноваженнями наділена все ж таки судова влада, оскільки вона є останньою інстанцією, де встановлюється законність дій представників виконавчої та законодавчої влади. Ще Шарль Монтеск'є писав, що, на відміну від судової, законодавча й виконавча влада, 253 маючи правовий характер, можуть зловживати своїм владним становищем, допускати свавілля. За своєю сутністю діяльність органів прокуратури якнайближча саме до судової влади, оскільки функції прокуратури безпосередньо пов'язані зі здійсненням правосуддя. Водночас це сприятиме деполітизації системи прокуратури, а також забезпеченню належних гарантій її незалежності. Про доцільність включення прокуратури до системи судової влади свідчить і досвід розвинених країн. Цей шлях, окрім таких демократичних країн, як Бельгія, Італія, Греція, Іспанія, Нідерланди, Фінляндія, Португалія, Франція, обрала більшість постсоціалістичних країн, зокрема Азербайджан, Вірменія, Грузія, Казахстан, Молдова, Латвія, Литва, Болгарія, Румунія. Так, у Конституції Іспанії у розділі «Про судову владу» прописано, що прокуратура повинна сприяти здійсненню правосуддя з метою захисту законності, прав громадян і суспільних інтересів, охоронюваних законом. Генеральний прокурор Іспанії призначається королем за пропозицією уряду з урахуванням думки Генеральної Ради суддів. Вказані конституційні положення детальніше виписані у Законі № 50 від 1981 року, де зазначено, що прокуратура сприяє юстиції та захисту законності, прав громадян та охоронюваного законом публічного інтересу в силу своєї функції або за клопотанням зацікавлених осіб, а також стежить за додержанням незалежності трибуналів та домагається перед ними захисту публічного інтересу. Органи прокуратури Іспанії функціонують при судах аж до провінційного рівня. Стаття 117 Конституції Королівства Нідерланди встановлює, що Генеральний прокурор діє при Верховному Суді, призначається на посаду указом короля й перебуває на посаді довічно. За таких умов у названих європейських державах прокуратура функціонує як незалежна державна структура, про що свідчить, наприклад, принципова позиція Генеральної прокуратури Італії у справі щодо звинувачення у корупції прем' єр-міністра Італії Берлусконі. З огляду на вказане необхідно внести зміни до Конституції України, передбачивши, що прокуратура України становить єдину незалежну систему 254 органів судової влади, на яку покладаються: кримінальне переслідування у досудовому провадженні та підтримання державного обвинувачення в суді; захист прав і свобод людини і громадянина, державних і суспільних інтересів, а також представництво їхніх інтересів у суді у випадках, визначених законом; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність та досудове слідство; нагляд за додержанням законів органами та установами, які виконують судові рішення, а також застосовують заходи примусового характеру, пов' язані з обмеженням особистої свободи громадян. З метою досягнення реальної незалежності прокурорської системи у статті 122 Конституції необхідно уточнити порядок призначення на посаду та звільнення з посади Генерального прокурора України, встановити вимоги до особи, яка може обіймати цю посаду. З цією метою треба скасувати інститут висловлення недовіри Генеральному прокурору Верховною Радою України, який, за висновками експертів Ради Європи, є формою політичної відповідальності, що несумісно зі статусом Генерального прокурора. Крім того, існуючий порядок звільнення Генерального прокурора надає Верховній Раді більше прав, ніж Президенту, що порушує баланс стримувань і противаг між різними видами державної влади. Встановлення вимог до претендентів на посаду Генерального прокурора України, як це передбачено в Конституції стосовно суддів, має гарантувати високий фаховий рівень претендента і знання ним специфіки роботи в органах прокуратури. Існуючий термін повноважень Генерального прокурора України у п' ять років, за висновками експертів Ради Європи, не забезпечує належним чином його неупередженість та незалежність від політичних сил і має бути подовжений. Однак, враховуючи особливості судової системи та досвід зарубіжних країн, зокрема Нідерландів, на нашу думку, було б доцільно призначення Генерального прокурора після семи років виконання своїх функцій на посаду довічно, що гарантувало б його неупередженість під час виконання своїх функцій незалежно від розстановки політичних сил. 255 Випадки та підстави дострокового звільнення з посади Генерального прокурора мають бути визначені законом, що також слугуватиме додатковою гарантією належного виконання ним службових обов'язків. Насамкінець хотілося б зазначити, що сьогодні від зваженого раціонального підходу до реформування органів прокуратури залежить не лише майбутнє самої прокурорської системи, а й доля всього українського суспільства, додержання конституційних прав і свобод людини, становлення України як повноправної цивілізованої європейської держави. Сергій ПОДКОПАЄВ, доцент кафедри теорії і практики прокурорської діяльності Академії прокуратури України, кандидат юридичних наук ПРОБЛЕМИ ДИСЦИПЛІНАРНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ПРОКУРОРІВ 1. Правовою базою дисциплінарної відповідальності прокурорів є: а) Закон України «Про прокуратуру», де в ч.3 ст. 48 «Заохочення та відповідальність прокурорів і слідчих» записано, що за порушення закону, неналежне виконання службових обов' язків чи скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, який затверджується Верховною Радою України; б) власне сам Дисциплінарний статут прокуратури України, що регулює, як це зазначено в ст. 3, питання порядку заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини. При цьому на сьогодні існують проекти Закону України «Про Дисциплінарний статут прокуратури України» та Кодексу професійної етики та поведінки прокурора. 2. Норми, які регулюють підставу та порядок дисциплінарного провадження щодо прокурорів та слідчих, необхідно викласти в одному нормативному акті - Законі «Про прокуратуру», передбачивши, наприклад, розділ «Дисциплінарна відповідальність». Це відповідає вимогам законодавчої техніки та повністю узгоджується із положеннями п. 14, п. 22 ч. 1 ст. 92; ст. 123 Конституції України, згідно з якими виключно законами, по-перше, визначаються організація й діяльність прокуратури, по-друге - діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями. Отже, Дисциплінарний статут прокуратури України необхідно скасувати, як такий, що не є належним з точки зору зазначених конституційних положень. Тож варто погодитися із суддями Конституційного Суду України, які щодо рішення КС у справі про Дисциплінарний статут прокуратури (рішення від 22 червня 2004 року в справі № 1-25/2004 ) окремо зазначили, що статут є неналежним нормативно-правовим актом щодо визначення порядку заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників прокуратури, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини (В. Д. Вознюк), та «Статут, затверджений Постановою Верховної Ради України як нормативно-правовий акт, за формою не є законом, хоча у ньому закріплено положення з питань організації і діяльності прокуратури, які відповідно до пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України визначаються виключно законами України. Отже, в цьому контексті Статут має бути визнаний таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) повністю...» (П.Б. Євграфов). 3. У відповідному розділі (розділах) Закону України «Про прокуратуру» потрібно закріпити такі положення, що є принциповими для реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників з точки зору її справедливості та об' єктивності, як про це згадується у низці міжнародних документів. По-перше, необхідно чіткіше визначити підставу дисциплінарної відповідальності прокурорів. Це потрібно робити шляхом як формулювання кола службових обов'язків, винне порушення яких і складатиме дисциплінарний проступок, так і законодавчого закріплення самого поняття такого проступку. Необхідність зазначених вище дій безпосередньо випливає із принципу законності юридичної відповідальності і створює умови для прокурорсько-слідчого працівника щодо завчасного визначення його поведінки. Під дисциплінарним проступком прокурора розуміють винне, протиправне порушення службових обов'язків, що виявляється у недотриманні вимог Конституції і законів України та виданих на їх підставі й у відповідності до них наказів і вказівок керівництва, порушенні обмежень за посадою, а також загальновизнаних моральних вимог. Щодо поняття «ганебний вчинок», яке міститься у ч. 3 ст. 48 Закону України «Про прокуратуру» та «проступок, який порочить працівника прокуратури» (ст. 8 Дисциплінарного статуту прокуратури України), то вони є тотожними і за своєю суттю етико-правовими категоріями. Поняття «проступок, що порочить працівника прокуратури» (ганебний вчинок) входить до змісту більш широкого поняття «дисциплінарний проступок». Такими проступками (мається на увазі - ганебними) необхідно вважати дії (бездіяльність), які суперечать положенням Кодексу професійної етики прокурора та дають реальну і достатню підставу вважати, що обов'язок прокурорсько-слідчого працівника чесно, неупереджено та незалежно виконувати свої професійні обов' язки порушено, а так само дії, що тягнуть за собою стійку негативну думку про моральне обличчя працівника прокуратури. Для конкретизації даного поняття необхідно терміново прийняти Кодекс професійної етики та поведінки прокурора. До речі, така проблема є актуальною і для суддівського корпусу. По-друге, необхідно оптимізувати саму процедуру притягнення прокурорсько-слідчих працівників до дисциплінарної відповідальності. Для цього: а) потрібно визначитися із колом суб'єктів ініціювання дисциплінарної відповідальності; б) визначити суб'єктів та порядок порушення дисциплінарного провадження; статус суб' єктів дисциплінарної влади; в) розробити та закріпити методику здійснення службової перевірки; г) закріпити стадії дисциплінарного провадження та визначити перелік дій в кожній із стадій, передбачити відповідні строки для їх виконання; д) законодавчо закріпити вимоги до рішень, які приймаються суб'єктами дисциплінарної влади. На сьогодні порядок притягнення прокурорсько-слідчих працівників до даного виду юридичної відповідальності належним чином не врегульований. Дисциплінарний статут прокуратури, на який покладається встановлення такого порядку, не містить багатьох необхідних для об'єктивної дисциплінарної процедури положень. Понад те, нині нагальною є необхідність запровадження колегіального вирішення питань, пов'язаних із застосуванням 259 заходів дисциплінарного характеру: створення дисциплінарних комісій у системі органів прокуратури. За такого підходу зводиться до мінімуму ризик помилок у цій сфері, суб'єктивізм у прийнятті рішень, підвищується прозорість та контрольованість накладення стягнень, а врешті-решт зменшується «текучість» кадрів, підвищується стабільність системи в загалі. 4. Дисциплінарна відповідальність реалізується в кожному конкретно- му випадку порушення особою професійної дисципліни в результаті правоза- стосовчої діяльності, шляхом встановлення події правопорушення (його су- б'єктів), збирання необхідних матеріалів і доказів, їх перевірки, визначення наявності юридичних і фактичних підстав відповідальності (Ю. С. Адушкін). Діяльність суб' єктів дисциплінарної влади щодо розгляду і вирішення питання про дисциплінарні проступки (дисциплінарний процес) здійснюється в порядку дисциплінарного провадження. Як і всім процесуальним юрисдик-ційним формам, дисциплінарному провадженню притаманна стадійність розвитку, оскільки справа про дисциплінарний проступок проходить декілька стадій від свого виникнення до виконання або у певних випадках - припинення. Попри це, діючий Дисциплінарний статут прокуратури України (проект так само) не закріплює стадії дисциплінарного провадження. Пропонуємо законодавчо закріпити таку систему стадій дисциплінарного провадження: 1) службова перевірка і порушення провадження; 2) розгляд дисциплінарної справи та прийняття рішення; 3) виконання рішення по справі; 4) перегляд рішення по скарзі (факультативна стадія). Службову перевірку ми розглядаємо як початковий етап першої стадії. Його закінчення може як призвести до порушення провадження, так і ні. Можливим є проведення додаткової перевірки і в рамках вже порушеного провадження. 5. Підсумовуючи, ще раз наголошуємо на тому, що проблемні питання нормативного регулювання порядку реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників вимагають глибокого опрацювання та термінового вирішення. Недосконалий механізм застосування дисциплінарних стягнень не забезпечує, з одного боку, невідворотність відповідальності за порушення службових обов'язків, з іншого - створює 260 можливості для зловживань у цій сфері, призводить до помилок і, як наслідок, до дезорганізації в роботі з кадрами, не сприяє закріпленню кращих з них в системі органів прокуратури. Ірина КУЯН, доцент кафедри теорії держави і права Інституту підготовки кадрів Академії прокуратури України, кандидат юридичних наук ОКРЕМІ ПИТАННЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ СЛУЖБИ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ Кожна з існуючих на сьогодні концепцій реформування прокуратури має свої позитивні аспекти. З іншого боку, запровадження будь-якої з існуючих концепцій має враховувати вітчизняні традиції та реалії з тим, щоб реформування не стало самоціллю, а було підкорене утвердженню проголошених у Конституції України цінностей. Разом з тим реформування прокуратури стосується не тільки місця та статусу прокуратури в системі органів державної влади. Незважаючи на різні бачення та моделі майбутнього органів прокуратури України, немає жодних сумнівів, що прокуратура має бути органом, незалежним від політичних впливів. На цьому, зокрема, наголошував прем'єр-міністр України В. Янукович під час зустрічі з головою експертної групи Інституту Монте-Карло з міжнародних досліджень, колишнім генеральним секретарем Ради Європи Вальтером Швіммером. Окрім того, у висновку щодо проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України», підготовленому Експертною групою Інституту міжнародних досліджень Монте-Карло, виконаному на замовлення Генеральної прокуратури України і Української асоціації прокурорів, експерти також підтримали вибір незалежного статусу для прокуратури. На мою думку, незалежність прокуратури найбільше може бути реалізована в системі органів судової влади. Незалежність системи органів прокуратури має декілька аспектів. Перший - це незалежність від зовнішнього впливу, гарантії якої визначені у статті 7 Закону України «Про прокуратуру». Другий аспект незалежності пов' язаний зі стабільністю та законністю проходження служби співробітниками органів прокуратури. А отже, не менш важливим є питання правового регулювання служби в органах і установах прокуратури та вдосконалення відповідного законодавства. На сьогодні не можна не враховувати той факт, що служба в органах прокуратури є видом державної (публічної) служби. Це професійна діяльність осіб, які обіймають посади в системі органів та установ прокуратури щодо практичного виконання завдань і функцій держави (функції прокуратури чітко визначені в законодавстві) та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Зазначу, що і Кодекс адміністративного судочинства до публічної служби відносить, зокрема, професійну діяльність прокурорів і, відповідно, спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби віднесено до компетенції адміністративних судів. Державна служба - це публічний вид діяльності, спрямований на реалізацію не приватних, а суспільних, тобто публічних, інтересів. Відповідно і відносини, що виникають на державній службі, є публічно-правовими, а не приватноправовими. З огляду на це заслуговує на увагу позиція тих науковців, які наголошують на необхідності обмеження фактично існуючої на сьогодні сфери приватноправового регулювання (регулювання нормами трудового права) відносин, що складаються в ході реалізації державної служби, тобто в процесі діяльності службовця всередині державного органу; в процесі організації службового часу і часу відпочинку, щодо дисципліни, дисциплінарної відповідальності, оплати праці. Погоджуюся із пропозицією про необхідність здійснення систематизації законодавства з метою вилучення відповідних норм з трудового права із їх одночасним перенесенням до законодавства про державну службу. Без сумніву, це стосується і норм щодо проходження служби в органах прокуратури. У відомчих нормативних актах з питань проходження служби в органах прокуратури посилання на норми КзпП України є непоодинокими. З метою уникнення проблемних ситуацій на практиці вважаю, що відносини, які складаються в ході реалізації служби в органах прокуратури, мають бути врегульовані в окремому законі. Додатковою гарантією незалежності службовців органів прокуратури, на мою думку, може бути визначення на законодавчому рівні типів і видів служби в органах прокуратури. Чинне законодавство України про державну службу, як відомо, не передбачає чіткого поділу державної служби на типи і види. Закон України «Про державну службу» відносить до державних службовців осіб, що проходять службу в органах виконавчої влади або в апаратах цих чи інших державних органів, яким присвоюється ранг державного службовця. В науковій юридичній літературі існують різні підходи до визначення типів і видів державної служби. Пропонується виділити цивільну і мілітаризовану службу; адміністративну, спеціалізовану і патронатну службу; службу в кожній з існуючих гілок державної влади (законодавчій, виконавчій і судовій). В органах прокуратури можна виокремити такі типи і види державної служби: цивільна служба (службовці органів прокуратури, які не мають класних чинів); спеціалізована служба (службовці, які мають класні чини та виконують спеціальні повноваження); мілітаризована служба (службовці військових прокуратур, які мають військові звання). Це питання має значення для встановлення співвідношення класних чинів (спеціальних звань) та рангів і категорій державної служби з метою вирівнювання умов оплати праці та соціального забезпечення за однотипними посадами та видами роботи. На сьогодні ці питання врегульовано лише фрагментарно на підзаконному рівні. Важливою гарантією формування ефективної служби в органах прокуратури та захисту прав службовців органів прокуратури має бути чітка регламентація підстав та порядку звільнення посадових осіб органів прокуратури, а також порядку оскарження рішень про звільнення. Щодо Генерального прокурора України ці питання врегульовані в Конституції України та Законі України «Про прокуратуру». Загальні питання звільнення та відставки державних службовців визначені в Законі України «Про державну службу». Але служба в органах прокуратури має свою специфіку. У відомчих нормативних актах питання підстав і порядку звільнення та відставки службовців органів прокуратури майже не врегульовані, особливо це 264 стосується прокурорських кадрів, які призначаються на посади на певний строк. Очевидно, що дані питання мають бути врегульовані на рівні закону. Важливо детально врегулювати інститут дисциплінарної відповідальності службовців органів прокуратури. Службовці органів прокуратури несуть дисциплінарну відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, затвердженим постановою Верховної Ради України. Водночас Конституція України (п. 22 ст. 92) чітко визначає, зокрема, що виключно законами України встановлюються діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них. А тому нагальною потребою сьогодення є приведення у відповідність до Конституції України норм про дисциплінарну відповідальність службовців органів прокуратури. Зокрема, вимагає чіткої регламентації в законі порядок дисциплінарного провадження із застосуванням, як правило, колегіального розгляду справи, права службовця на захист під час розгляду справи та можливість оскарження рішень про накладення дисциплінарного стягнення. Вдосконалення системи державної служби взагалі та, зокрема, служби в органах та установах прокуратури України не дасть бажаного позитивного результату, якщо не будуть запроваджені нові підходи до правового регулювання поведінки службовців. У чинному Законі України «Про державну службу» поведінці державних службовців присвячено статтю 5, яка носить назву «Етика поведінки державного службовця». Ця стаття містить вимоги до поведінки державного службовця, його ставлення до своїх службових обов'язків, до громадян, керівників і співробітників, з тим, щоб не зашкодити інтересам служби та репутації самого службовця. У різних відомчих актах щодо питань організації прокурорської діяльності та кадрового забезпечення прокуратури наголошується та необхідності не лише високих професійних, але й ділових та моральних якостей у службовців органів прокуратури. Водночас єдиного нормативного акта, який би встановлював виважені, зрозумілі та прийнятні (враховуючи специфіку прокурорської служби) морально-етичні вимоги до поведінки службовців органів прокуратури, на жаль, немає. Зрозуміло, що практична реалізація цього завдання досить складна, оскільки 265 встановити співвідношення юридичних норм та морально-етичних приписів проблематично. На сьогодні, як відомо, в органах прокуратури обговорюється проект Кодексу професійної етики та поведінки прокурора. Не зупиняючись на аналізі цього проекту, зазначу лише, що необхідність такого кодексу поведінки службовців органів прокуратури є беззаперечною. А отже, необхідно активізувати роботу щодо його доопрацювання. Підсумовуючи викладене, зазначу, що поставлені питання складають лише невелику частину проблем, які мають бути вирішені на рівні закону. Конкретизація цих проблем багато в чому залежить від того, якій концепції реформування прокуратури України надасть перевагу законодавець. Їх, як відомо, на сьогодні є декілька. Крім того, підґрунтя для законодавчого регулювання служби в органах прокуратури України має скласти інститут державної служби, який на сьогодні також перебуває на етапі реформування. На мою думку, питання проходження служби в органах та установах прокуратури доцільно врегулювати в окремому законі «Про службу в органах та установах прокуратури України». Вважаю, що детальна регламентація питань проходження служби в органах прокуратури в законі створить суттєві гарантії незалежності прокурорських кадрів, що особливо важливо в умовах політичної нестабільності у нашій країні. Микола СІРИЙ, старший науковий співробітник Інституту держави і права імені В. М. Корецього НАН України, кандидат юридичних наук ПРО МІСЦЕ ПРОКУРАТУРИ В СИСТЕМІ РОЗПОДІЛУ ВЛАДИ ТА ДЖЕРЕЛА ЇЇ ФУНКЦІЙ Як і більшість присутніх, я того покоління, яке виховане на ідеї, що як би було добре, щоб прийшов такий цар, як Петро І, я з трепетом в юності читав історію про те, як Петро І і навів «порядок» в країні. Я вихований саме в цих традиціях. Але, шановні колеги, тут переді мною українці. Скажіть, будь ласка, де було проголошено першу Конституцію - Конституцію Пилипа Орлика? Її було проголошено в Бендерах, на території сьогоднішнього Придністров'я. А коли її було проголошено? Тоді, коли Петро І відтіснив наші козацькі полки, і вони відступили від російської армії в Бендери після тяжких боїв. І я хотів би, щоб ми з вами це пам'ятали. І цей трепет стсовно Петра І в мене трошки знижується, коли говорять про Катерину ІІ. Я теж, шановні колеги, того покоління, яке з трепетом тримало у руках старі фоліанти з викладом її думок. Але мені теж сьогодні добре відомо, що саме Катерина ІІ скасувала українське гетьманство. Мені хотілося б згадати і про історію Розумовського, який був президентом НАН Росії, і як закінчилося його життя. А тепер, перейду до проблематики, яка сьогодні в центрі уваги. Йдеться про необхідність перебудови і нашої прокуратури. Шановні колеги, ці самі слова звучали в 1992 році. Минуло 14 років. Абсолютно некоректно говорити про одне й теж: 14 років поспіль, ходячи по колу, як «кіт учений», і нічого не робити. Це не ефективний шлях розвитку для суспільства. Треба починати рухатись. У цьому контексті інколи звучить ідея про те, що прокуратура - це самостійна влада. Шановні колеги! Хотів би наголосити, що сама постановка питання є некоректною. Якщо в когось є бажання винайти четверту владу, п' яту, шосту, то треба сперечатися не з аспірантами, не з доцентами, а з Монтеск'є. Треба ту філософію підняти, сказати: «Я здатен спілкуватися на рівні Монтеск'є, Вольтера, на цьому рівні». І тоді, можливо, ми зможемо винайти щось інше. Принаймні, скажімо, я не знайшов нічого іншого. Державна влада складається з трьох частин, саме із трьох складових. Прокуратура «за визначенням» не може бути окремою гілкою влади, бо вона не вписується в цю схему на рівні самостійної гілки влади. Йдеться про те, яка з гілок влади буде на політичному рівні відповідальною за організацію прокуратури. І в цьому контексті принаймні. И зробив би такий прогноз: прокуратура «під Міністерством юстиції» і прокуратура в судовій владі -це одне і те ж! Коли ми говоримо про прокуратуру в судовій владі, то ми говоримо про те, що в державі відповідальною особою за бюджет прокуратури буде посада, яка називається міністр юстиції. В усіх країнах світу, там, де прокурор знаходиться в структурі судової влади, грунтується ця організаційна структура, в спрощеному варіанті, на двох фундаментальних речах. Перша - це децентралізація прокуратури, тобто як тільки увійшли в систему судової влади, немає місця для централізації. Тобто децентралізація - це основна річ. Якщо говорити про віднесення до судової влади, то не буде голова Верховного Суду відповідати за бюджет, відповідатиме міністр юстиції. Я повністю погоджуюся з пані Сухоцькою, що не це головне: суміщається міністр юстиції, генеральний прокурор чи ні. Просто, якщо буде інша схема, то тоді Міністерство юстиції буде відповідати за організацію цієї системи. Це в плані дискусії. Давайте думати про це. Хоча, безперечно, ми можемо дещо злукавити, як росіяни: нічого не змінюючи включити прокуратури до глави «Суд» в Конституції. Тепер щодо функцій. Дуже часто звучить ідея про кримінальне переслідування. Кримінальне переслідування - це функція суб'єкта, який називається держава. Держава як суб'єкт права здійснює кримінальне переслідування. Від імені держави кримінальне переслідування здійснюють: той, хто затримав особу, той, хто веде розслідування, суд, який приймає рішення про взяття під варту. Що він робить? Він здійснює правосуддя? Ні, шановні колеги, він здійснює кримінальне переслідування, і саме на це 268 вказують усі міжнародно-правові акти: там, де в них йдеться про кримінальне переслідування, йдеться й про суд. Коли ми кажемо: давайте запишемо в Конституції і функцію кримінального переслідування прокуратурою, ми робимо просто юридичну помилку. Прокуратура не може здійснювати як самостійний суб'єкт кримінальне переслідування. Вона разом з іншими суб'єктами здійснює таке переслідування від імені держави. А звідки беруться функції прокуратури? Вони беруться з кримінального процесу. Якщо ми будемо пам' ятати про це, мабуть, нам все-таки треба написати, що функція прокуратури в кримінальній сфері - це здійснення обвинувачення. А потім починаємо відлік: коли починається обвинувачення та інші стадії процесу, коли вони закінчуються. Принаймні такі конструкції лежали в основі підготовки концепції судово-правової реформи 1992 року, і вони для мене більш переконливі. Я намагаюсь дотримуватися цих позицій. Віктор СЕРЕДА, доцент кафедри правового забезпечення Сумського національного аграрного університету, кандидат юридичних наук, радник юстиції ПРОБЛЕМИ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ПРОКУРОРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ Однією з основоположних проблем реформування прокурорської системи у процесі розбудови правової держави є підвищення ефективності роботи прокурорів. Формула реформування цього правового інституту в сучасних умовах разом із вирішенням питання щодо визначення місця і ролі прокуратури в системі державних органів в кінцевому рахунку передбачає саме оптимізацію і підвищення ефективності прокурорської діяльності на всіх напрямах. Про підвищення ефективності роботи правоохоронних інституцій: національних систем кримінального судочинства, і насамперед прокурорської діяльності в суді, йдеться і в міжнародно-правових документах (Рекомендація 11(2000)19). Для оптимізації прокурорської системи та підвищення ефективності прокурорської діяльності необхідно належним чином оцінити результати виконаної роботи. Проблема підвищення ефективності роботи прокурорів за своїм змістом є багатогранною. Аналіз нормативно-правових актів, виданих Генеральною прокуратурою України, дає змогу відзначити в більшості з них позитивну тенденцію відмови від практики оцінки прокурорської діяльності тільки за кількісними показниками, що намітилася останнім часом, і перехід до категорії ефективності як визначального чинника оцінки результатів роботи прокурорів. Проте через відсутність ґрунтовної теоретичної розробки вказаної проблеми вітчизняними науковцями дискусійним залишається питання щодо визначення категорії ефективності прокурорської діяльності та критеріїв оцінки ефективності роботи прокурора. У теорії юридичної науки ефективність прокурорської діяльності загалом визначається як ступінь досягнення поставлених перед прокуратурою цілей і завдань. Категорія ефективності, будучи пов'язаною з досягненням системи корисних цілей, входить до складу категорії оптимальності, яка включає в себе, крім того, організаційне вдосконалення системи, ціледосягнення і соціальну цінність системи. Ефективність - одна зі складових оптимальності системи. Подальше реформування органів прокуратури повинно бути спрямоване на створення саме оптимальної прокурорської системи. Забезпечення належної оптимальності функціонування інституту органів прокуратури потребує підвищення ефективності роботи прокурорів. Одним із пріоритетних напрямів теорії прокурорської діяльності в умовах судово-правової реформи є подальша розробка єдиної системи критеріїв оцінки ефективності роботи прокурора, які б виступали дієвими важелями управління прокурорською системою. Для запровадження міжнародних рекомендацій пропонується введення критеріїв оцінки ефективності роботи прокурорів за кінцевими результатами. Вони мають бути чітко висвітлені в нормативних актах Генерального прокурора. Належній оцінці ефективності роботи мають слугувати реальні цілі й завдання прокурорської діяльності, які повинні мати точне формулювання в законодавстві та відповідати функціональним обов'язкам прокурорів. Першим кроком в цьому напрямі має стати Концепція підвищення ефективності діяльності прокуратури. Ефективна робота прокурорів і прокурорської системи загалом може бути забезпечена тільки за умови чіткого визначення місця і ролі даної державної інституції у правовій державі. Віднесення прокуратури до судової гілки влади на правах автономії на прикладі Російської Федерації створить реальні умови для підвищення ефективності роботи прокурорів. Андрій ОРЛЕАН, провідний науковий співробітник науково-дослідного центру Академії прокуратури України, кандидат юридичних наук АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ МІЖНАРОДНОГО СПІВРОБІТНИЦТВА З ВИДАЧІ ПРАВОПОРУШНИКІВ ДЛЯ ПРИТЯГНЕННЯ ДО КРИМІНАЛЬНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ Законом України «Про ратифікацію Європейської конвенції про видачу правопорушників, 1957 рік, Додаткового протоколу 1975 року та Другого додаткового протоколу 1978 року до Конвенції» на Генеральну прокуратуру України покладено повноваження зі складання та направлення міжнародних запитів органів досудового слідства про видачу правопорушників. У міжнародній практиці співробітництва України та Російської Федерації про видачу злочинців існує проблемне питання, що потребує двостороннього обговорення. Йдеться про практику прийняття рішень Генеральною прокуратурою Російської Федерації з видачі злочинців за запитами української сторони про екстрадицію громадян України. При задоволенні запитів про видачу правопорушників з Російської Федерації для притягнення їх до відповідальності в Україні, російська сторона, задовольняючи в цілому позов, відмовляє у згоді на ставленні у вину окремих кваліфікуючих ознак, таких як, наприклад, повторність. Взаємовідносини України та Російської Федерації з питання, що розглядається, регламентовано двома основними міжнародними документами: Європейською конвенцією про видачу правопорушників 1957 року, а також Конвенцією про правову допомогу та правові відносини у цивільних, сімейних і кримінальних справах 1993 року. Основною умовою видачі для притягнення до кримінальної відповідальності, згідно ст. 56 Конвенції про правову допомогу та правові відносини у цивільних, сімейних і кримінальних справах є те, що видача відбувається за такі діяння, які за законами запитуючої та запитуваної Договірних Сторін є карними та за здійснення яких передбачається покарання у виді позбавлення волі на термін не менше одного року або більш тяжке покарання. Перелік підстав для відмови у видачі передбачено статтею 57 Конвенції, що розглядається. Аналіз таких підстав свідчить про те, що вони жодним чином не пов'язані з питаннями наявності чи відсутності кваліфікуючих ознак злочину. Тому, відповідно до цієї Конвенції, при дотриманні умови так званої «подвійної злочинності», коли діяння є злочинним в обох країнах та карається позбавленням волі строком не менш як на один рік або іншим, більш тяжким покаранням, незалежно від того, як воно сформульовано у КК, або які містить кваліфікуючі ознаки, існують підстави для видачі злочинця. Цю Конвенцію ратифіковано Російською Федерацією, законом від 04.08.1994 № 16-ФЗ, в якому не встановлено будь-яких інших підстав для відмови у видачі правопорушників. Основною умовою видачі, передбаченою Європейською конвенцією про видачу правопорушників також є принцип «подвійної злочинності». Згідно зі статтею 2 цієї конвенції «видача правопорушників здійснюється у зв'язку із правопорушеннями, які караються за законами запитуючої Сторони та запитуваної Сторони позбавленням волі або згідно з постановою про утримання під вартою на максимальний термін не менше одного року чи більш суворим покаранням» І в Конвенції, що розглядається і у Федеральному законі РФ про її ратифікацйію передбачено різні обмеження щодо видачі правопорушників. В той же час жодна з норм, що містяться у цих документах не передбачає право запиуючої Сторони відмовити у видачі правопорушника в частині ставлення йому у вину якої-небудь кваліфікуючої ознаки. Крім того, згідно статті 14 Конвенції «якщо кваліфікація правопорушення, у зв' язку з яким пред' являється обвинувачення, змінюється в ході розгляду справи, видана особа може переслідуватися або засуджуватися, тільки коли кваліфікуючі ознаки нового складу 273 правопорушення свідчать про те, що це правопорушення є таким, що тягне видачу». Іншими словами, зміна кваліфікації злочину за загальним правилом допускається (за виключенням випадків, коли нова кваліфікація злочину не дозволяє здійснити видачу, наприклад, коли нова кваліфікація діяння відносить його до політичних злочинів). Аналіз положень Конституції, КК та КПК РФ також свідчить про відсутність у законодавстві Росії підстав для відмови у видачі правопорушника, в частині ставлення у вину якої-небудь кваліфікуючої ознаки. В п. 35 Звіту експертної робочої групи ООН з ефективної правозастосовчої практики в питаннях екстрадиції, відзначається, що «сучасна практика щодо законодавства та угоди про екстрадицію враховує просту перевірку караності, як за закордонний злочин, так і за еквівалентний національний злочин, незалежно від ознак складу злочинів чи того, яким чином злочини називаються, визначаються або кваліфікуються». Викладене свідчить про те, що практика не повинна йти шляхом детального порівняння норм матеріального права. Особливо, якщо законодавство кожної країни містить формулювання складів злочинів, побудовані із використанням різної юридичної техніки. Принцип дотримання «подвійної злочинності» не повинен мати розширеного тлумачення. Якщо вчинене особою діяння є злочином за законодавством обох сторін і дотримана умова щодо мінімального розміру караності діяння, правопорушника слід видавати без інших оговорок. Адже за максимальним розміром караності обидві конвенції не містять обмежень. В ситуації коли сторони почнуть порівнювати кожну кваліфікуючу ознаку, ефективність такого співпробіиництва буде невисокою і в першу чергу тому, що правильно порівняти законони різних країн дуже складно. Варто порівнювати не лише статті, що безпосередньо встановлюють відповідальність за діяння, а системи кримінально-правових норм в цілому. Так, наприклад, непоодинокими є випадки коли російська сторона відмовляє у задоволенні вимоги про видачу в частині ставлення у вину кваліфікуючої ознаки повторності, посилаючись на те, що в КК РФ така 274 кваліфікуюча ознака відсутня. Однак така ситуація не означає, що повторність в Росії карається так само, як і одиничний злочин. Перед тим, як вести мову про повторність, потрібно з'ясувати розуміння цього явища з точки зору російського кримінального права. Кримінальні законодавства РФ та України мають спільні корені. Поняття множинності злочинів розроблялось в теорії ще радянського кримінального права, спадкоємцями якого є як російська так і українська кримінально-правова наука. Видами множинності в радянському кримінальному праві вважались сукупність злочинів, повторність злочинів та рецидив злочинів. Пізніше замість повторності в кримінальному законодавстві РФ було закріплено неодноразовість. Законом від 21 листопада 2003 року статтю 16 КК РФ, що передбачала поняття неодноразовості та її кримінально-правове значення було визнано такою, що втратила чинність. З кримінального законодавства було виключено будь-яке згадування про неодноразовість злочинів. Водночас цим законом було розширене поняття сукупності злочинів. Якщо раніше сукупністю злочинів визнавалось вчинення двох або більше злочинів, передбачених різними статтями або частинами статті Кодексу, то тепер - будь-яких злочинів, за умови, що ні за один з них особу не було засуджено. Таким чином, після внесення до Кримінального кодексу РФ змін у 2003 році повторність (неодноразовість) не було декриміналізовано, вона не зникла як об' єктивне явище. Зміни полягають у тому, що тепер за російським законодавством неодноразовість (повторність) кваліфікується за правилами сукупності. Так, наприклад, два епізоди крадіжки за КК України будуть кваліфіковані як крадіжка, вчинена повторно (ч. 2 ст. 185), а згідно з КК РФ - як сукупність двох злочинів ч. 1 ст. 158 и ч. 1 ст. 158. В результаті, відмовляючи у задоволенні вимоги про видачу в частині ставлення у вину кваліфікуючої ознаки повторність, російська сторона «вибачає» винній особі одно, два та більше (в залежності від кількості епізодів вчиненого діяння) злочинів. Викладене свідчить про те, що для підвищення ефективності міжнародного співробітництва, з урахуванням рекомендацій міжнародних експертів, Сторонам потрібно домовитись про те, що передбачений міжнародними конвенціями принцип «подвійної злочинності» не буде стаитись під сумнів Сторонами в залежності від наявності або відсутності тієї чи іншої кваліфікуючої ознаки злочину. Лариса ХРУСЛОВА, старший викладач кафедри підтримання державного обвинувачення Інституту підвищення кваліфікації кадрів Академії прокуратури України ФУНКЦІЯ КРИМІНАЛЬНОГО ПЕРЕСЛІДУВАННЯ ПРОКУРАТУРИ ТА НАПРЯМИ ОПТИМІЗАЦІЇ ПРОКУРОРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ У ЇЇ ВИКОНАННІ Проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України», розроблений Генеральною прокуратурою України щодо ролі прокуратури, першою функцією називає «кримінальне переслідування у досудовому провадженні і підтримання державного обвинувачення в суді». Ця функція не викликала суттєвих зауважень ані у вітчизняних, ані у міжнародних експертів. І це зрозуміло, адже в документах, прийнятих в рамках Ради Європи, які ми повинні брати до уваги з огляду на взяті перед Європою зобов'язання, суть діяльності прокуратури - здійснення кримінального переслідування осіб за вчинений злочин. В Рекомендації ПАРЄ 1604 (2003) Парламентська асамблея висловила занепокоєння, що в деяких державах-членах ЄС прокуратура бере на себе різні обов'язки, «не пов'язані з кримінальними справами». Навіть захист державних інтересів нею передбачений через систему кримінального судочинства. Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам Ради Європи щодо ролі державної прокуратури у системі кримінального судочинства (2000) не виключає можливість виконання прокуратурою інших функцій, але ж доходить висновку, що кримінальна сфера має бути пріоритетним напрямом діяльності прокуратури. Такий напрям реформування прокуратури майже повністю збігається з викладеним у чинній Конституції. Хіба що обвинувальна діяльність прокурора на досудовому слідстві названа кримінальним переслідуванням. Прокурор і сьогодні входить до кола суб'єктів кримінального переслідування на досудовій стадії разом з дізнавачем і слідчим (ст. 22 КПК України), але здійснює його у формі нагляду за законністю дій осіб і органів, що розслідують справу. Оскільки проектом змін одночасно залишена функція такого нагляду за додержанням законів органами, які проводять «кримінальне і досудове слідство», незрозуміле співвідношення цих понять: чи то на прокурора покладається безпосередня обвинувальна діяльність з моменту порушення кримінальної справи, чи обвинувальна діяльність прокурора на стадії дізнання та досудового слідства, як і тепер, має бути у формі нагляду. Рухаючись до європейських стандартів шляхом проведення так званої «малої судової реформи», прокурорська функція кримінального переслідування упродовж 5 останніх років зазнала суттєвих правових змін, а саме: - передача деяких повноважень прокурора на досудовому слідстві суду (щодо арешту, обшуку, виїмки тощо); введення змагальності, диспозитивності здебільшого у судовий процес, рівності сторін у процесуальних правах та можливостях, обов'язкове підтримання державного обвинувачення в усіх (окрім приватного обвинувачення) кримінальних справах; підвищення значущості прокурора в суді, який є носієм обвинувачення. Але практика роботи за 5 минулих років доводить, що методи перебудови не завжди відповідають духу оновлених законів, а нові інституції запроваджуються за старими схемами. По-перше, як і раніше, спостерігається розмежування досудового і судового слідства, де пріоритет надається першому, а дослідження доказів у суді (центральна частина кримінального переслідування) - як «карта ляже». Державний обвинувач у суді одноособово має вести боротьбу за обвинувачення. Перекуповуються свідки, потерпілі, які відмовляються від попередніх показань і ніякої відповідальності за це не несуть, кримінальну відповідальність несуть одиниці. До того ж кількість прокурорів, які 278 підтримують державне обвинувачення в суді, значно менша, ніж суддів, які розглядають кримінальні справи. Складно за таких обставин вимагати належної підготовки прокурора до судового розгляду конкретної кримінальної справи, що, безумовно, впливає на кінцевий результат. Натомість саме такий невиправданий розподіл спостерігається й у запропонованих змінах. Розрізняють такі поняття, як «кримінальне переслідування» і «підтримання державного обвинувачення в суді», тоді як останнє є частиною всієї обвинувальної діяльності прокурора, охоплюється поняттям «кримінальне переслідування» і відрізняється від досудового слідства лише судовою стадією. По-друге, критерієм оцінки якості кримінального переслідування залишаються статистичні показники, а вони різні у слідчого і державного обвинувача. А тому про їх взаємодію у доведенні обвинувачення до кінця можна лише мріяти. І головне. Прокурор у судовому процесі під час виконання своїх обов'язків має бути самостійним і повністю відповідати за свої дії. Так по закону. На практиці за показники цієї роботи відповідає керівник прокуратури, який у такому випадку, безсумнівно, перешкоджатиме самостійності обвинувача. Звідси - подвійні стандарти у цьому питанні. З одного боку, закон (ст. 264 КПК України) говорить, що прокурор у судовому розгляді кримінальної справи керується тільки «вимогами закону і своїм внутрішнім переконанням». З другого, - в проектах КПК і Закону України «Про прокуратуру» передбачена можливість скасування керівником прокуратури постанови обвинувача у справі про зміну чи відмову від обвинувачення, тобто проігнорувати його позицію. Причина такої «перестраховки» - зневіра у професіоналізмі та відповідальності помічників прокурора, які підтримують державне обвинувачення. Але ж це питання кадрової, а не законотворчої політики. Справді, якість публічного обстоювання прокурором перед судом порушеного ним обвинувачення в Україні бажано покращити. Науковці, які 279 опікуються цією проблемою, висловлюють різні пропозиції. Наприклад, харківський вчений Ю. Крючко пропонує створити спеціальні прокуратури, єдиною функцією яких буде підтримання державного обвинувачення. Інші поділяють думку, що для підтримання державного обвинувачення необхідно запровадити спеціальну службу державних обвинувачів, які б знаходилися при судах. У прокурорів-практиків існує думка про створення спеціалізованих груп державних обвинувачів у кожній прокуратурі. Таким чином, необхідність формування спеціального корпусу державних обвинувачів потребує нового державного підходу до навчання і професійного підбору фахівців, надання їм можливості успішно виконувати свою роботу, зміни критеріїв оцінки ефективності роботи обвинувачів у суді. Впевнена, що свій вклад у виконання цього завдання може і повинна зробити Академія прокуратури України. Готуючи магістрів до прокурорської роботи, бажано було б відібрати найбільш схильних до цього напряму роботи, створити спеціальну групу майбутніх державних обвинувачів, для яких передбачити спеціальний курс навчання. Хотіла б висловити побажання упорядникам законопроектів більш виважено підходити до точності формулювання деяких інституцій процесуального законодавства, непродуманість яких нерідко гальмує перебіг судових реформ. Наведу приклад. З 2001 року суд законом виведений із кола суб'єктів кримінального переслідування. Він лише вирішує справу. Обов'язок повного, всебічного і об'єктивного дослідження доказів у суді покладений лише на прокурора. Саме тому наказ Генерального прокурора України №5 гн від 19.09.05 з питань підтримання державного обвинувачення завданням прокурора в суді називає реалізацію цих повноважень. Усупереч цьому кожний проект Закону України «Про прокуратуру» (їх було декілька, в останньому - ст. 34) продовжує стверджувати положення радянських часів, що завданням прокурора є сприяння суду у всебічному, повному і об'єктивному розгляді справи, чим, вважаю, ставить процес з «ніг на голову». Сприяти суду можна лише у виконанні тих обов'язків, які на нього покладені. За законом, на суд покладено обов' язок вирішувати справу з обвинувачення особи на підставі повного, всебічного й об' єктивного дослідження обставин, яке повинен забезпечити прокурор. Суд, навпаки, покликаний створити прокурору необхідні умови для виконання цього завдання і сприяти у виконанні покладених на нього обов' язків. Запропоноване у згаданих проектах формулювання завдання прокурора не просто помилкове. З його існуванням неможливо переорієнтувати прокурорів на те, що саме вони є провідною фігурою в процесі, тому що не було б ні суду, ні захисту, якби прокурор не висунув обвинувачення і не просив суд покарати винних у злочині осіб. Тож тільки на ньому лежить обов'язок активно й ефективно переконати суд у правильності своєї позиції. Отже, органи прокуратури послідовно рухаються вперед шляхом розбудови демократичного правового суспільства. Це насамперед стосується питань кримінального переслідування, а саме підтримання державного обвинувачення в суді. Вже є досвід роботи прокуратури за новими стандартами Ради Європи, розуміння допущених помилок і недоопрацювання, уявлення щодо подальшого руху. І попереду на нас чекають нові труднощі. Наприклад, введення суду присяжних, що докорінно змінить ставлення до інституту підтримання державного обвинувачення. Вже сьогодні потрібно готуватися, розраховувати сили, проводити навчальну підготовку, щоб перехідний період пройшов з найменшими труднощами. Віталій СЕГЕДІН, старший викладач кафедри нагляду за додержанням законів органами, які проводять ОРД, дізнання та досудове слідство Академії прокуратури України РОЛЬ ПРОКУРАТУРИ У ЗАСТОСУВАННІ ВІДНОВНИХ ПРОЦЕДУР У КРИМІНАЛЬНОМУ ПРОЦЕСІ УКРАЇНИ Серед завдань забезпечення додержання і правильного застосування законів в Україні, покладених на прокуратуру України статтею 121 Конституції України та статтею 1 Закону України «Про прокуратуру», на першому місці не випадково забезпечення законності у кримінальному судочинстві, адже саме тут порушення завдають найбільшої шкоди правам і законним інтересам громадян. Водночас саме діяльність прокурора є вирішальною в охороні прав і законних інтересів осіб, які беруть участь у досудовому слідстві. Виконання покладених на прокурора завдань ускладнюється недосконалістю кримінально-процесуального законодавства, яке не забезпечує повною мірою додержання гарантованих Конституцією України прав, основних свобод та обов'язків людини і громадянина. Найбільш уразливою стороною у кримінальному процесі є потерпілий. Державні органи залишаються байдужими до нього. Проте вважається, що, засудивши правопорушника, держава тим самим відновлює права потерпілого. Навіть у тих випадках, коли заявлені потерпілим у цивільному позові у кримінальній справі вимоги задовольняються, поза увагою суду зазвичай залишаються засоби і терміни виконання вироку в цій частині. І в будь-якому випадку поза увагою суддів, прокурорів, слідчих залишається емоційна сфера сприйняття злочину потерпілим (відчуття незахищеності, образи, гніву). Як наслідок, навіть за умови найсприятливішого ходу розслідування і судового розгляду кримінальної справи потерпілий не перестає відчувати себе незахищеною жертвою. Один відомий норвезький вчений Нильс Кристи образно порівняв роль потерпілого у кримінальному судочинстві з роллю спускового гачка. З другого боку, кримінальний процес в Україні, як і в більшості інших країн, побудований таким чином, що держава зобов'язана доводити подію вчинення злочину, а справа правопорушника — захищатися від обвинувачення. Як наслідок, нерідко засуджений злочинець вважає себе жертвою правосуддя. Вирішення цієї проблеми видатні українські правознавці М. В. Костицький і В. Т. Маляренко вбачають у введенні примату прав людини в судове право, забезпеченні рівності сторін у суді та посиленні статусу потерпілого шляхом запровадження відновного правосуддя, що має на меті урівноваження інтересів жертви і суспільства з необхідністю соціальної реінтеграції злочинця за активної участі усіх сторін, залучених до процесу правосуддя. Україна не має іншої перспективи ефективного і гармонійного розвитку суспільних відносин, а отже, і правовідносин, а лише той шлях, яким просуваються інші держави розвинутої демократії. Йдеться про впровадження відновного правосуддя. Тож маємо глибоко і критично вивчати накопичений досвід такого розвитку і творчо застосовувати його, зважаючи на власні історичні особливості і реалії сьогодення. Відновне (від лат. restitutio - відновлення) правосуддя ґрунтується на наданні можливості сторонам конфлікту і громаді самим упоратися з наслідками злочину. Сутність цього підходу, як вона визначена американським кримінологом Говардом Зером, полягає у пошуку шляхів до того, щоб цілком поважаючи владу закону і захист прав людини, збільшуючи можливості традиційного кримінального процесу, надати офіційному правосуддю відновного характеру за рахунок використання медіації (програми примирення потерпілих і правопорушників) як способу вирішення кримінальних ситуацій, сприяючи, з одного боку, усуненню завданої потерпілому емоційної, матеріальної та фізичної шкоди, і, з другого боку, соціальній реінтеграції правопорушника, усвідомленню ним відповідальності за скоєне. Наріжним каменем відновного правосуддя є процедура медіації. За визначенням Рекомендацій РЄ, вона являє собою процес, у якому беруть участь сторони конфлікту, проводячи бесіди у присутності нейтральної та неупередженої особи - медіатора. Метою цих бесід є договір, на який погодилися б обидві сторони. Програми примирення жертви і правопорушника з'явилися наприкінці 70-х років минулого століття у США та на початку 80-х років у Європі. Рада Європейського Союзу 15 березня 2001 року прийняла Рамкове рішення «Про становище жертв у кримінальному судочинстві». Відповідно до нього всі країни Європейського Союзу зобов'язані прийняти закони, які забезпечували б впровадження посередництва у кримінальних справах. Нині чинне кримінальне законодавство (статті 46 Кримінального кодексу і 27 Кримінально-процесуального кодексу) надає суду можливість звільнити від кримінальної відповідальності у зв' язку з примиренням з потерпілим особу, що вперше вчинила злочин невеликої тяжкості, а також у злочинах приватного обвинувачення. Однак зі вступом прокурора у справу можливість її закриття за примиренням сторін відпадає. Отже, навіть не в усіх справах, що порушуються не інакше, як за скаргою потерпілого, останній є головною особою у кримінальному процесі. Годі вже й казати про інші справи, участь у яких прокурора є обов'язковою (ст. 264 КПК). Це може стати однією з перешкод на шляху втілення відновного правосуддя. Інша проблема вбачається у тому, що чинне кримінальне законодавство хоча і встановлює порядок закриття судом кримінальної справи у зв' язку з примиренням обвинуваченого, підсудного з потерпілим, однак не створює жодних умов для досягнення такого примирення. Досвід країн, де відновне правосуддя запроваджене законодавчо, свідчить про необхідність за клопотанням заінтересованих осіб тимчасово зупиняти перебіг процесуальних строків на певний час для проведення процедури медіації. В Україні також певний досвід (який потребує дослідження) набувають окремі вітчизняні суди (Дарницький м. Києва, Дергачівський Харківської області, Красногвардійський Автономної 284 Республіки Крим тощо), які намагаються впроваджувати елементи відновного правосуддя у межах чинного процесуального законодавства. Наразі очевидно, що для запровадження відновного правосуддя необхідно законодавчо вирішити низку кардинальних питань. Зокрема визначити умови, що сприятимуть здійсненню процедури примирення; ввести у кримінальний процес поняття медіатора (посередника) і визначити умови їхнього допуску до процедури примирення; визначити стадії кримінального процесу і порядок ініціювання процедури примирення, коло посадових осіб, що наділятимуться повноваженням передавати матеріали справи на медіацію; окреслити обсяг такої інформації; законодавчо визначити оформлення результатів процедури примирення та її правові наслідки в залежності від виду злочину і особи правопорушника тощо. Виходячи із загальних процесуальних функцій прокурора на досудовому слідстві, можна дійти висновку, що саме йому має належати прерогатива вирішення зазначених питань на досудовому слідстві. Щодо прокурора, то наразі він, з огляду на положення частини четвертої статті 27 КПК, є перепоною на шляху запровадження відновних процедур. Зміни у законодавстві, спрямовані на впровадження відновних процедур у вітчизняний кримінальний процес, мають перетворити прокурора на їх провідника. Але для забезпечення ефективності і сталості змін до процесуального законодавства їм має передувати велика дослідницька робота і наукове осмислення практичних надбань. Анатолій МАКСИМЮК, викладач кафедри нагляду за додержанням законів щодо прав і свобод людини та представництва інтересів громадян і держави у суді Академії прокуратури України, радник юстиції ШЛЯХИ УДОСКОНАЛЕННЯ ПРОКУРОРСЬКОГО НАГЛЯДУ ЗА ДОДЕРЖАННЯМ ЗАКОНІВ ОРГАНАМИ, ЯКІ ПРОВОДЯТЬ ОПЕРАТИВНО-РОЗШУКОВУ ДІЯЛЬНІСТЬ В ІНТЕРЕСАХ КРИМІНАЛЬНОГО СУДОЧИНСТВА Враховуючи специфіку оперативно-розшукової діяльності (ОРД), яка проводиться в інтересах кримінального судочинства, одним з найбільш відповідальних напрямів роботи органів прокуратури є нагляд за додержанням законів органами, які її здійснюють. Він тісно пов'язаний із наглядом за законністю на досудових стадіях кримінального процесу, що пояснюється спільністю завдань, які вирішуються піднаглядними органами, а також необхідністю їх тісної взаємодії, узгодженості зусиль, постійного обміну інформацією, використання результатів оперативно-розшукової діяльності під час порушення кримінальної справи, розкриття і розслідування злочинів. Не випадково у ст. 121 Конституції України та ст. 5 чинного Закону України «Про прокуратуру» нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство, представлений в якості єдиного напряму діяльності органів прокуратури, одним з основних елементів якого є дотримання прав і свобод людини та громадянина. Режим законності в ОРД значною мірою залежить від дотримання порядку проведення оперативно-розшукових заходів і законності прийнятих при цьому рішень. Однак аналіз законодавства, що регламентує оперативно-розшукову діяльність, яка проводиться в інтересах кримінального судочинства, вказує на наявність окремих прогалин у її регулюванні, які суттєво впливають на ефективність прокурорського нагляду і потребують невідкладного законодавчого вирішення. Серед них - відсутність в Україні законодавчого визначення поняття «оперативно-розшукові заходи». У вітчизняному законодавстві термін «оперативно-розшукові заходи» вперше знайшов своє відображення у статті 103 Кримінально-процесуального кодексу Української РСР, прийнятого Верховною Радою Української РСР Законом від 28 грудня 1960 року, якою на органи дізнання було покладено вжиття необхідних оперативно-розшукових заходів з метою виявлення ознак злочину і осіб, що його вчинили. Однак незважаючи на те, що поняття оперативно-розшукового заходу має важливе теоретичне і практичне значення та є одним із ключових, базових у всій оперативно-розшуковій діяльності, до цього часу національне кримінально-процесуальне законодавство його не визначає. Немає визначення цього поняття і у Законі «Про оперативно-розшукову діяльність», що, без сумніву, є серйозним недоліком, який тягне за собою розбіжності в розумінні сутності оперативно-розшукових заходів у практичних працівників, у т.ч. прокурорів, та неминуче викликає помилки в роботі. Не сприяє забезпеченню принципу законності і відсутність в національних законодавчих актах переліку видів оперативно-розшукових заходів, які можуть проводитись в інтересах кримінального судочинства. Хоча ч. 3 ст. 66 КПК України у передбачених законом випадках надає право особі, яка проводить дізнання, слідчому, прокурору і суду в справах, які перебувають у їх провадженні, доручати підрозділам, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, провести оперативно-розшукові заходи чи використати засоби для отримання фактичних даних, які можуть бути доказами у кримінальній справі. Водночас порівняльний аналіз національного законодавства окремих держав пострадянського простору (Республіки Бєларусь, Республіки Казахстан, Республіки Молдова, Республіки Таджикистан, Російської Федерації, Туркменістану), яке регулює оперативно-розшукову діяльність, 287 свідчить про те, що у цих країнах на законодавчому рівні встановлено вичерпний перелік оперативно-розшукових заходів, які можуть проводитись в інтересах кримінального судочинства. Приблизно такий самий перелік зазначених заходів передбачено Модельним законом «Про оперативно-розшукову діяльність» держав -учасниць СНД. Перелік містить: 1) опитування громадян; 2) наведення довідок; 3) ототожнення особистості; 4) збір зразків для порівняльного дослідження; 5) перевірочну закупку; 6) дослідження предметів і документів; 7) спостереження; 8) обстеження приміщень, будов, споруд, ділянок місцевості і транспортних засобів; 9) контроль поштових відправлень, телеграфних та інших повідомлень; 10) прослуховування телефонних розмов; 11) слуховий контроль; 12) зняття інформації з технічних каналів зв'язку; 13) оперативне проникнення; 14) контрольовану поставку; 15) створення юридичної особи. У Латвійській Республіці вичерпний перелік аналогічних заходів у вигляді спеціальних слідчих дій встановлено Кримінально-процесуальним законом. З усіх наведених вище законодавчих актів лише Закон Республіки Бєларусь «Про оперативно-розшукову діяльність» і Кримінально-процесуальний закон Республіки Латвія дає визначення кожному з передбачених оперативно-розшукових заходів (спеціальних слідчих дій). Російські вчені В. В. Петров та Є. М. Рябков вірно зазначають, що відсутність законодавчого визначення оперативно-розшукових заходів створює об'єктивні передумови для їх довільного відомчого тлумачення і може призвести не тільки до втрати доказового значення результатів оперативно-розшукової діяльності, але і до дій оперативно-розшукових служб, котрі порушують права та законні інтереси фізичних і юридичних осіб. Відсутність процесуальних норм, що регулюють порядок проведення відповідних оперативно-розшукових заходів, їх документальної фіксації та передачі результатів ОРД уповноваженими підрозділами, особам, які здійснюють провадження у кримінальних справах, ускладнює, а подекуди й унеможливлює використання цих результатів як доказів у кримінальному 288 судочинстві. Як показує наглядова практика, потребують конкретизації окремі положення статті 14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність», що регламентує повноваження прокурора з нагляду за законністю ОРД. Незважаючи на те, що з моменту прийняття Закону до нього сімнадцять разів вносилися зміни і доповнення, зокрема двічі до вказаної норми, на практиці до цього часу неоднозначно тлумачаться питання: чи у всіх випадках прокурором дається згода на продовження строку проведення ОРД, чи лише у випадку, передбаченому статтею 9-1? який порядок опротестування незаконних постанов суду про дозвіл або відмову на проведення оперативно-розшукових заходів? чи належать до предмета прокурорського нагляду відомості про осіб, які конфіденційно співробітничають чи співробітничали з органами, котрі проводять ОРД, крім розвідувального; належність конкретних осіб до кадрового складу цих органів, форми, методи і засоби їх діяльності та організаційно-штатна структура. Також потребує приведення у відповідність до положень Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» зі статтею 97 КПК України в частині погодження з прокурором подань до суду про дачу дозволу на проведення визначених у законодавчих актах України окремих оперативно- розшукових заходів, оскільки на практиці часто керівники оперативних підрозділів, посилаючись на те, що це прямо не зазначено в Законі, звертаються з поданнями безпосередньо до суду, що позбавляє прокурора можливості своєчасно перевіряти їх законність і вживати ефективних заходів щодо запобігання порушенням прав і свобод громадян. Із зазначеної кримінально-процесуальної норми незрозуміло, з прокурором якого рівня мають погоджуватись такі подання. Крім того, законодавцю необхідно конкретизувати, у якій же формі прокурор має реагувати на незаконні постанови суду, винесені за результатами розгляду подань: шляхом принесення апеляцій, як це зазначено у статті 97 КПК, чи внесення протесту, як це передбачено у Законі. Окремо хотілося б зупинитись на питанні щодо кола суб'єктів, 289 уповноважених здійснювати нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність в інтересах кримінального судочинства. Адже час показує, що сьогодні обмежене Законом коло уповноважених прокурорів не в змозі ані реально забезпечити законність під час проведення ОРД, ані своєчасно та ефективно реагувати на бездіяльність оперативних підрозділів або порушення ними конституційних прав громадян. З огляду на це обґрунтованою, доцільною та актуальною є думка О. І. Медведька щодо необхідності наділення цими наглядовими повноваженнями прокурорів районного рівня, які здійснюють безпосередній нагляд за розслідуванням і розкриттям злочинів. Вирішення на законодавчому рівні зазначених вище проблемних питань сприятиме підвищенню ефективності прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність та уповноважені забезпечувати дотримання конституційних прав і свобод людини та громадянина. Наталя ЛЕНЧЕВСЬКА, старший викладач кафедри організації роботи та управління в органах прокуратури Академії прокуратури України КООРДИНАЦІЯ ДІЙ ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ З ТОЧКИ ЗОРУ ЇЇ ВІДПОВІДНОСТІ МІЖНАРОДНИМ СТАНДАРТАМ ПРОКУРОРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ Розглядаючи координацію прокуратурою дій правоохоронних органів з точки зору відповідності міжнародним стандартам, хочемо зазначити, що відповідно до чинного законодавства прокуратура здійснює координацію діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю (ст. 10 Закону України «Про прокуратуру»). Ця функція є традиційною в діяльності органів прокуратури України, а багаторічний досвід роботи дає підстави зробити висновок про її успішне виконання. Практика свідчить, що скоординовані дії правоохоронних органів, на які законодавством покладені завдання і обов' язок зміцнення законності і боротьби зі злочинністю, підвищують результативність їхньої діяльності. Тісна взаємодія та відпрацювання спільних заходів цих органів (прокуратури, МВС, СБУ, Державної податкової адміністрації, державної митної служби та інших) по боротьбі зі злочинністю сприяє стабілізації криміногенної обстановки, зміцненню законності і правопорядку в державі. Серйозними проблемами будь-якої держави та сучасного суспільства загалом є злочинність та її прояви в різних формах. Як і в Україні, в окремих державах на прокуратуру також покладається обов'язок здійснювати координаційну діяльність. Так, це передбачено у законі «Про прокуратуру», наприклад, Російської Федерації (ст. 8), Республіки Узбекистан (ст. 8), Республіки Таджикистан (ст. 3), Грузії (ст. 20) та інших. Як зауважила у своєму виступі представник Генеральної прокуратури Республіки Бєларусь Н. Ю. Матвєєва, така норма внесена до проекту Закону «Про прокуратуру». Наприклад, ст. 8 Закону Республіки Узбекистан встановлює, що Генеральний прокурор і підпорядковані йому прокурори з метою ефективної боротьби із злочинністю координують діяльність відповідних органів, що здійснюють ОРД, дізнання і попереднє слідство. Ст. 20 Закону Грузії встановлює, що прокуратура аналізує діяльність щодо боротьби із злочинністю, надає інформацію органам державної влади і місцевого самоврядування, розробляє заходи подолання злочинності, запобігання і викорінення останньої; у встановленому законом порядку здійснює координацію діяльності органів дізнання і попереднього слідства. У Проекті Закону України «Про внесення змін до Конституції України» пропонується визначити, що прокуратура виконує й інші функції, передбачені законом, до яких належить і координаційна діяльність. Такий підхід вбачається вірним, адже здійснення прокуратурою координації діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю є функцією похідною (допоміжною) від основних конституційних функцій. Така позиція загалом відповідає Експертним висновкам експертів Інституту Монте-Карло з міжнародних досліджень (В. Швіммер, В. Фурман, М. Лесаж) п.п. 20, 35 та Венеціанської комісії, які у своїх висновках і рекомендаціях вказують, що інші функції можуть бути такими допоміжними функціями, необхідними чи доцільними для виконання конституційних завдань прокуратури, і наголошують на необхідності конкретного визначення їх природи і чіткого формулювання, на чому акцентував увагу у своєму виступі пан Джеймс Гамільтон. Розглядаючи координацію дій правоохоронних органів у межах боротьби зі злочинністю у сфері кримінального переслідування, варто зазначити, що функція кримінального переслідування передбачена міжнародними нормами і стандартами, зокрема Рекомендацією ПАРЄ 1604 292 (2003) про роль прокуратури в демократичному правовому суспільстві та Рекомендацією (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи щодо ролі прокуратури у системі кримінального судочинства. Викладене дає підстави зробити висновок, що координаційна діяльність прокуратури щодо боротьби зі злочинністю за своїм призначенням, змістом і метою не суперечить міжнародним стандартам. Вона є дієвим механізмом об' єднання зусиль правоохоронних органів у протидії злочинності і корупції. Проблеми, актуальні нині для будь-якої окремо взятої держави, це тероризм, наркоманія, корупційна, організована злочинність, що не визнає кордонів. Питання про вирішення цих проблем поставлене на порядок денний і в країнах Європейського Союзу. Спеціальна сесія Європейської Ради, до якої входять керівники країн або урядів держав, що є членами Європейського Союзу, у жовтні 1999 року в м. Тампері (Фінляндія) погодила заходи практичних дій, одним із напрямів яких є координація роботи національних правоохоронних служб через спеціальні установи (Європол, Євроюст). Наприклад, одним із завдань Євросоюзу є «сприяти належній координації національних органів, уповноважених здійснювати кримінальне переслідування і допомагати в розслідуванні справ, пов'язаних із організованою злочинністю». Однією з проблем сучасного державного управління Європейського Союзу є об' єднання зусиль правоохоронних органів країн, що входять до нього, і координація їх роботи. Аналогічні проблеми виникають і в роботі правоохоронних органів України, де для ефективної боротьби зі злочинністю необхідно об'єднати зусилля і скоординувати їх дії на головних напрямах. Це підтверджує необхідність координації дій правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю не тільки в рамках однієї країни, а й у міждержавному просторі. Хочемо висловити сподівання, що обговорення запропонованих законопроектів, обмін думками, зауваження міжнародних експертів дадуть змогу зробити виважені кроки на шляху реформування органів прокуратури у відповідності до демократичних міжнародних стандартів. Олександр ГОГУСЬ, викладач кафедри теорії держави і права Академії прокуратури України ЕФЕКТИВНІСТЬ ДЕРЖАВНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ БЕЗПЕКИ ПРАЦІВНИКІВ ПРОКУРАТУРИ ЯК ОДНА З ГАРАНТІЙ ЇХ НЕЗАЛЕЖНОСТІ Одним із принципів прокурорської діяльності є незалежність прокуратури від інших державних органів та посадових осіб, від інших суб'єктів права. Однак не може прокурорський працівник бути незалежним, якщо його життю, здоров' ю, житлу чи майну загрожує небезпека. Не менш небезпечною для прокурорського працівника є ситуація, коли через його діяльність створюється загроза життю, здоров' ю, житлу чи майну членів його сім' ї або близьких родичів. Заходи щодо забезпечення безпеки цих осіб на сьогодні передбачаються п' ятьма нормативними актами законодавчого рівня (Конституція України, Закони України «Про прокуратуру», «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» і «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному процесі» «Про державну охорону вищих органів державної влади та посадових осіб», КПК України) та підзаконними актами Кабінету Міністрів України, Генеральної прокуратури України, Міністерства внутрішніх справ України та Служби безпеки України. Норми про забезпечення безпеки прокурорських працівників базуються на статтях 27-33 та статті 41 Конституції України, що закріплюють права і свободи для кожної людини. Крім того, стаття 122 Конституції визначає виключний перелік випадків, коли на прокуратуру з боку інших державних органів може чинитися тиск - це звільнення з посади за згодою Верховної Ради України Президентом України Генерального прокурора України та висловлення йому Верховною Радою України недовіри. У Законі України «Про прокуратуру» закріплюється незалежний її статус і визнаються протиправними дії щодо не передбаченого законом впливу на прокурорського працівника. Стаття 2 Закону України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» відводить прокуратурі перше місце серед правоохоронних органів. Якщо ж дії щодо протиправного впливу на працівника прокуратури містять у собі склад злочину, то такий працівник, будучи потерпілим, підлягає захисту також і на підставі Закону України «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві» та відповідних норм КК України. Аналогічним правилом керуються і в разі, коли працівник прокуратури є іншим суб'єктом судочинства (свідок, законний представник потерпілого, підозрюваний, обвинувачений, підсудний, засуджений, виправданий, їх законні представники, цивільний позивач, цивільний відповідач) або був очевидцем злочину чи в інший спосіб сприяв його виявленню, розкриттю, розслідуванню чи припиненню. Якщо ж працівник прокуратури обіймає посаду Генерального прокурора України, то його безпека, крім того, забезпечується на підставі Закону України «Про державну охорону вищих органів державної влади та посадових осіб». Кримінальний кодекс України містить норми, що передбачають відповідальність за незаконний вплив на прокурорсько-слідчих працівників. Також Кодексом передбачена відповідальність і самих правоохоронців за невжиття або несвоєчасне вжиття необхідних заходів безпеки щодо осіб, які їх потребують. Окремі норми зазначених вище законів конкурують між собою і створюють певні колізії та навіть курйози. Так, коли є спроби здійснення незаконного впливу на прокурорського працівника через інших осіб, в зазначених вище законах інколи йдеться про членів сімей, а інколи - про членів сімей та близьких родичів. Причому до останніх відносять дружину (чоловіка), хоча, відповідно до сімейного законодавства України, шлюб між близькими родичами заборонений. Вбачається за доцільне уніфікувати термінологію та закріплювати право на забезпечення безпеки не лише членів сімей, до яких можуть належати навіть і не родичі, а й інші особи, що разом 296 проживають та ведуть спільне господарство чи перебувають на утриманні, але і близьких родичів, котрі не належать до членів сімей, але зазвичай, якщо це дорослі люди, проживають окремо. До членів сімей у будь-якому випадку потрібно зараховувати відповідно дружину або чоловіка, які навіть якщо і не проживають разом чи не ведуть спільне господарство, але перебувають у зареєстрованому шлюбі, котрий не припинено, не розірвано і не визнано недійсним. До числа близьких родичів у цих правовідносинах мають належати: батько, мати, в тому числі й усиновлювачі; діти, в тому числі й усиновлені; рідні брати і сестри, в тому числі й рідні тільки по матері або по батькові; дід та баба, в тому числі й усиновлювачі батьків чи батьки усиновлювачів; - онуки, в тому числі діти усиновлених чи усиновлені дітьми. Щодо двоюрідних братів чи сестер, дядьків, тіток та племінників, то їх до цього переліку не варто включати, якщо вони не є членами сімей прокурорських працівників, на діяльність яких через них чиниться вплив. У разі наявності таких загроз їхньому життю, житлу, здоров'ю чи майну їхні дії потрібно кваліфікувати за відповідними нормами матеріального права (цивільного, адміністративного чи кримінального). Крім членів сімей та близьких родичів варто окремо зазначати чоловіка чи дружину працівника правоохоронного органу (в тому числі і прокуратури) як таких, що також мають право у певних випадках на забезпечення безпеки. Окремої уваги потребують і об'єкти захисту. Законодавець уніфіковано визначив лише чотири з них як такі, що підлягають захисту. Однак вбачається за доцільне доповнити цей перелік таким об'єктом, як свобода пересування. Інколи такі цінності, як життя чи здоров'я, навіть менш цінуються людиною у порівнянні зі свободою. Не кажучи вже про житло чи майно. Адже що може бути цінніше за свободу? Лише честь та гідність. Але два останніх об'єкти не можна захистити засобами і заходами безпеки, і тому для них передбачені 297 приватноправові підстави і процедури захисту. А от свобода пересування цілком могла б захищатися засобами і заходами безпеки. Проблемним вбачається питання забезпечення безпеки прокурорських працівників, які припинили роботу в органах прокуратури, в тому числі у зв'язку із виходом на пенсію (у відставку). Адже потенційні загрози щодо цих осіб найчастіше пов'язані саме з їхньою роботою в органах прокуратури: участь у розслідуванні кримінальних справ, підтриманні державного обвинувачення в суді, у реалізації інших функцій прокуратури, що здійснюються на вістрі суспільного конфлікту. Суб'єктами, які з метою помсти намагаються здійснити такий вплив, можуть бути як особи, які звільнилися з місць позбавлення волі, так і інші особи, незадоволені певними законними діями чи рішеннями прокурорських працівників під час перебування їх на своїх посадах. Рішення щодо забезпечення безпеки таких осіб має прийматися і виконуватися не лише з тією ж оперативністю, що і аналогічні рішення щодо діючих працівників прокуратури, але і в тому ж порядку. Так, стосовно прокурорського працівника, який припинив свою роботу в органах прокуратури, має прийматися рішення або прокурором районного рівня прокуратури, де працював колишній працівник, або прокурором району за місцем його нового проживання, або за місцем його тимчасового перебування. Виконання цих рішень має здійснюватися органами міліції чи у визначених законом випадках органами безпеки у звичайному порядку. На варто також забувати про психологічну складову правовідносин щодо забезпечення безпеки. Під час перебування на посаді в органах прокуратури службова особа цього правоохоронного органу повинна мати бездоганну репутацію, мати високий рівень фахової підготовки, поводитись у всіх ситуаціях гідно, керуватися у своїй діяльності виключно законом, не вступати у якісь незаконні оборудки, не фальсифікувати докази, не викликати сумніву щодо її об'єктивності, і врешті-решт мати совість та почуття справедливості. Щодо працівника, який відповідає наведеним вище критеріям, у осіб, проти яких він приймав законні рішення чи вчиняв законні дії, буде менше мотивів щодо вчинення незаконного впливу. Звісно, така поведінка - не панацея від загроз незаконного впливу, але потенційно на психологічному рівні мотиви до незаконного впливу знижує. І навпаки, негідник, що випадково може потрапити на службу в прокуратуру, значно більше ризикує потрапити під вплив загрози небезпеки життю, житлу, здоров' ю чи майну. Якщо його дії чи рішення суперечать закону - то вони провокують такий вплив, оскільки суб'єкти права - фізичні особи, усвідомлюючи незаконність таких дій чи рішень, не стримують себе законодавчою забороною незаконного впливу, а через відчай керуються іншим, не менш сильним природним психологічним мотивом - мотивом помсти, вчиняючи незаконні дії щодо впливу у відповідь на незаконні дії чи рішення правоохоронця. Тому якісний підбір, виховання кадрів органів прокуратури, виявлення та викриття незаконних дій її працівників та притягнення їх до юридичної відповідальності, підтримання належного рівня професійної підготовки (в тому числі і щодо порядку прийняття рішень про забезпечення безпеки), інші види роботи з кадрами - це запорука зменшення потенційних загроз життю, здоров' ю, житлу та майну працівників прокуратури, членів їхніх сімей чи близьких родичів. Пригадується народна оповідка про те, що батько, посилаючи сина по воду, наперед його ремінцем побив, щоб той не розбив посудину, у яку має набрати води, оскільки, якщо той її розіб' є, то тоді вже не буде сенсу його бити. Аналогічна ситуація і щодо питань безпеки прокурорських працівників. Тут варто виходити з того, що якщо вже виникла загроза небезпеки, і до того ж, якщо про неї стало відомо, то заходи безпеки може бути уже пізно застосовувати. Пригадаймо, скільки за таких ситуацій загинуло працівників прокуратури, наприклад, прокурор м. Біла Церква Корнєв. Логічно, що тут більш доцільно було б під час реалізації конституційних функцій прокуратури здійснювати прогноз виникнення потенційних загроз 299 щодо незаконного впливу на прокурорських працівників, членів їхніх сімей чи близьких родичів, і застосовувати до цих осіб заходи безпеки превентивно, до виникнення загроз небезпеки. Чому б, скажімо, слідчому чи державному обвинувачеві, який має брати участь у провадженні резонансної кримінальної справи, заздалегідь не засекретити його прізвище, інші анкетні дані тощо. Це унеможливило б можливий незаконний вплив на нього як безпосередньо, так і через його близьких родичів. Рішення про це міг би приймати відповідний прокурор вищого рівня, і провадження щодо прийняття такого рішення мало б бути таємним. Важливо також, щоб заходи безпеки, які застосовуються до суб'єктів кримінально-процесуальної діяльності, не обмежувалися часом провадження у справі, а вживалися до моменту усунення загрози. І насамкінець, якщо працівник прокуратури є одночасно свідком чи учасником кримінально-процесуальної діяльності, підпадає під захист декількох законів, то до нього має застосовуватися весь спектр заходів безпеки, що передбачений в обох чи декількох законах, а не лише в одному з них. Реалізація наведених пропозицій, а також вивчення міжнародного досвіду в цій сфері сприятиме підвищенню ефективності державного забезпечення безпеки працівників прокуратури та укріпленню незалежності та авторитету прокуратури в цілому. Гліб РИБАЛКО, викладач кафедри правосуддя Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ ДІЯЛЬНОСТІ ПРОКУРАТУРИ ЩОДО ЗАХИСТУ ПРАВ ТА СВОБОД ЛЮДИНИ І ГРОМАДЯНИНА Конституція України 1996 р. вперше за час конституційного розвитку України закріпила положення про визнання людини, її життя, здоров' я, честі, гідності, недоторканності й безпеки найвищою соціальною цінністю (ст. 3 КУ). Права та свободи людини і громадянина закріплені у найбільшому за обсягом розділі ІІ Конституції України, що свідчить про їх пріоритет серед інших конституційних приписів. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини визначено головним обов' язком держави. Законом України «Про прокуратуру» визначено, що діяльність прокуратури має своїм завданням захист від неправомірних посягань на соціальні, економічні, політичні, особисті права та свободи людини і громадянина. Варто зазначити, що ця діяльність розглядається у зазначеному законі не лише як завдання, але і як принцип організації та діяльності прокуратури (п. 3, ч. 1, ст. 6 Закону України «Про прокуратуру»). Для органів прокуратури забезпечення реалізації конституційних прав та свобод людини і громадянина є комплексною діяльністю, оскільки досягається при здійсненні всіх її функцій. Проте більш наочно захист соціальних, економічних, політичних, культурних, екологічних та інших конституційних прав громадян здійснюється шляхом прокурорського нагляду за: виконанням закону про звернення громадян в органи виконавчої влади та місцевого самоврядування; відповідністю закону нормативних актів про права, свободи й відповідальність громадян; забезпеченням органами виконавчої влади та місцевого самоврядування реалізації прав та свобод громадян. Захист прав і свобод громадян здійснюється здебільшого прокурорським наглядом за додержанням законів органами, які провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство, за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов' язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Прокурорський нагляд передбачає захист прав громадян як за їх зверненням до прокуратури, так і за ініціативою самого прокурора, що є суттєвою особливістю прокурорської правозахисної діяльності. Останнє випливає із здійснення прокурорами повноважень, спрямованих на попередження порушень прав та свобод людини і громадянина. Конституція України визначає одну з функцій прокуратури як представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених законом (п. 2 ст.121). Таке представництво інтересів повинно забезпечувати захист прав і свобод людини і громадянина, що необхідно закріпити в новому ГПК України, щоб ця конституційна гарантія послідовно впроваджувалася в життя, була реальною й дійовою. У зв' язку із посиленням правозахисної ролі прокуратури не можна не згадати про новацію (щодо внесення 8 грудня 2004 року доповнення до ст. 121 Основного Закону у рамках так званої конституційної реформи). У пункті п' ятому цієї статті сформульована нова функція прокуратури «нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами». Аналіз цієї конституційної норми дає змогу зробити такі висновки. По-перше, вона є підтвердженням тенденції розвитку прокуратури як правозахисної інституції. По-друге, захист прав і свобод людини і громадянина засобами прокурорського нагляду розглядається у цьому пункті через призму додержання законів з цих питань органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. По-третє, прийняти доповнення у такій редакції дають можливысть повністю зберегти майже повністю законоохоронний потенціал прокуратури взагалі, включаючи захист інтересів держави та суспільства. Зазначене законоположення спрямоване винятково на забезпечення надійного захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, що є одним із пріоритетних напрямів діяльності прокуратури. Всі громадяни без винятку можуть звернутися до прокурора з приводу порушення їхніх законних прав та інтересів. Прокурор у межах своєї компетенції зобов'язаний розглянути звернення по суті, провести необхідну перевірку та прийняти рішення відповідно до чинного законодавства. У разі виявлення порушень закону, прокурор за допомогою актів прокурорського реагування пропонує їх усунути та поновити права громадянина. Рішення на виконання таких актів приймає не прокурор, а відповідна посадова особа або суд. Поряд з іншими правовими установами прокуратура входить до загальної системи гарантування державою прав і свобод людини, доповнює і посилює її. Правозахисна діяльність прокуратури здійснюється в тісному взаємозв' язку з іншими державними структурами, зокрема органами виконавчої влади в центрі й на місцях та органами місцевого самоврядування, управлінська діяльність яких передусім має бути спрямована на задоволення потреб та інтересів людей, реалізацію їх конституційних прав. Суттєву роль у цих процесах відіграє Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, і особливо в частині доведення до органів влади і громадськості інформації про характер і масштаби порушення людських прав. Робота зі зверненнями (заявами та скаргами) громадян посідає значне місце у багатоаспектній діяльності прокуратури. Це випливає зі ст. 40 Конституції України, а також закріплене у п. 2 ст. 4 Закону України «Про прокуратуру». Завдання прокуратури - захищати гарантовані Конституцією України, іншими законами, міжнародними правовими актами соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи людини і громадянина. При цьому слід враховувати, що захист у межах прокурорської компетенції незалежно від національного та соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігій, службового і майнового стану та інших ознак розглядається як один із принципів організації й діяльності прокуратури. Через втручання прокуратури усуваються порушення, пов'язані з виданням органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, що порушують права і свободи невизначеної кількості осіб (так званий неперсоніфікований громадський інтерес) або громадян, які не можуть самостійно звертатися до суду (неповнолітні, інваліди, пенсіонери тощо). Зокрема, при очевидних порушеннях прав громадян прокурор вказує винній стороні на допущені нею порушення і пропонує їй добровільно поновити порушене право. Цієї простої процедури досить для «мирного» розв' язання майже всіх подібних правових суперечностей в інтересах обох сторін. Зрештою, значна кількість громадян свідомо звертається до прокуратури, а не до суду у разі порушення їхніх прав. Це пов' язано з тим, що їх відлякує тяганина, властива будь-якій судовій системі. Прокуратура, навпаки, - маючи розгалужену систему органів та порівняно високий рівень кваліфікації кадрів, здатна успішно вирішувати дані питання. Безумовно, судовий порядок захисту прав і свобод, який поступово розширюється, є найбільш надійним та ефективним. Однак це не дає підстав стверджувати, що правозахисна діяльність прокуратури підмінює «право громадянина на суддю», обмежує його можливість оскарження у суді порушень законності. В усіх цих випадках прокуратура не підміняє суд, а допомагає йому, звільняючи від значної маси правових спорів, які могли стати, але не стали предметом судового розгляду внаслідок своєчасного використання своїх наглядових повноважень прокуратурою. У демократичному суспільстві повинна бути багатоканальна система охорони і захисту прав людини. Передусім це важливо для України, де є достатньо можливостей для порушення основних прав і свобод. Прокуратура виступає у ролі альтернативного органу захисту прав і свобод людини та громадянина. Це також випливає з положень ст. 2 Міжнародного пакту про громадські та політичні права, оскільки міжнародними стандартами всіляко заохочуються створення в державі альтернативних органів захисту прав і свобод людини та 304 громадянина, громадянам надається право на свій розсуд обирати відповідний орган, здатний забезпечити їх реалізацію. Віталій ЦИМБАЛЮК, головний науковий співробітник НДЦ Академії прокуратури України, кандидат юридичних наук, старший радник юстиції ДО МІЖНАРОДНИХ СТАНДАРТІВ ІНФОРМАЦІЙНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ В УМОВАХ ФОРМУВАННЯ ІНФОРМАЦІЙНОГО СУСПІЛЬСТВА Розгляд проблематики удосконалення інформаційного забезпечення в прокуратурі України пропонується з усвідомлення як аксіоми виразу: «хто володіє інформацією, той володіє всім». В умовах формування глобального інформаційного суспільства інформатизація розглядається як основний чинник оптимізації технологій інформаційного забезпечення діяльності прокуратури в усіх країнах. Як свідчать дослідження усіх концепцій щодо впровадження комп'ютерних інформаційних технологій, у прокуратурі України провідним заходом вважається створення галузевої комп'ютерної інформаційно-аналітичної системи як апаратно-програмного комплексу. Все інше, що визначає сучасну сутність інформатизації, знаходиться немовби на другому плані. Тобто основна мета інформатизації прокуратури - формування високоефективного автоматизованого інформаційно-обчислювального середовища, здатного найбільш повно й оперативно задовольняти інформаційні потреби органів прокуратури всіх рівнів при здійсненні ними своїх функцій і повноважень. Враховуючи пройдений етап комп'ютеризації, провідними завданнями системної інформатизації органів прокуратури на рівні міжнародних стандартів можна вважати: - формування інтегрованої галузевої та міжгалузевої системи електронної телекомунікації через комплекс заходів щодо забезпечення комп' ютеризованих зв' язків між органами прокуратури України на всіх рівнях, а також їх зв'язків із різними державними органами та службами як у країні, так і за кордоном через автоматизовані робочі місця працівників прокуратури; створення галузевого єдиного електронного сховища даних і знань (інформаційних ресурсів) через організацію системи збору та збереження інформаційних ресурсів як єдиного архіву, який забезпечуватиме доступ до них та їх опрацювання при здійсненні функцій прокуратури її працівниками; - забезпечення переходу до автоматизованого документообігу: формування, обробки, зберігання, пошуку, аналізу та передавання електронних документів із застосуванням електронного підпису, контроль за їх виконанням; запровадження комп'ютерних інтелектуальних (експертних) систем і телекомунікаційних технологій групової роботи, у тому числі щодо автоматизації прийняття рішень при виконання покладених на прокуратуру законодавством функцій. Оптимальна реалізація зазначених завдань передбачає у перспективі можливість інтеграції галузевої інформаційно-обчислювальної мережі органів прокуратури України у загальнодержавну комп' ютерну інформаційну систему правоохоронних органів, а також у загальнодержавну інформаційно-обчислювальну мережу України. Реалізація зазначеного як ідеї можлива не тільки через усвідомлення необхідності технічних та інформаційно-технологічних процесів. Сучасна парадигма системної інформатизації передбачає й низку інших процесів: організаційних, фінансово-економічних, правових, наукових тощо. Реальність здійснення системної інформатизації певного органу державної влади фахівцями у сфері інформатики нині оцінюють передусім за показниками присутності інформатизації в галузевому законодавстві та її фінансування, що відображено у Державному бюджеті. Стосовно прокуратури України на рівні експертних оцінок відзначається, що інформатизація в ній поки що на стадії зародження. У законодавстві України про інформатизацію (та офіційних проектах нових його редакцій) - ні слова. Щорічне фінансування діяльності прокуратури у Державному бюджеті України обмежується трьома статтями 307 (рядками), у яких впровадження сучасних комп' ютерних інформаційних технологій знаходиться у фінансових лабіринтах. За змістом цих статей не видно, яким чином здійснюється інформатизація в органах прокуратури. Відображення у Державному бюджеті України заходів щодо інформатизації має не тільки фінансово-економічну складову, а й може розглядатися як інформаційна, організаційна й інші складові реалізації державної інформаційної політики, у тому числі щодо боротьби зі злочинністю. Прикладами системності та реальної державної підтримки підвищення ефективності інформаційного забезпечення Верховної Ради України та правоохоронних органів, зокрема у виконавчій владі, через інформатизацію є щорічні показники розподілу видатків Державного бюджету України. Враховуючи зазначене, а також досвід фінансування інших органів влади України, з метою підвищення ефективності й оптимальності інформаційного забезпечення органів прокуратури України через інформатизацію пропонується поряд з існуючими найменуваннями показників згідно з класифікацією видатків Держбюджету України щорічно передбачати фінансування на наступні організаційно-правові заходи: національні, державні, наукові та науково-технічні Програми та наукові частини державних цільових програм у сфері інформатизації в прокуратурі України; методично-бібліотечне забезпечення правовою інформацією, у тому числі щодо інформатизації через створення електронної бібліотеки правової інформації; створення та розвиток галузевої комп' ютерної системи інформаційно-аналітичного забезпечення органів прокуратури України та її інтеграції до комп' ютерних інформаційних систем органів державної влади. Важливим чинником системної інформатизації вважається наукове її забезпечення. Перші кроки вже зроблені після створення Академії прокуратури України. У подальшому пропонується: у фінансуванні діяльності Академії окремими статтями Державного бюджету зазначити: фундаментальні дослідження; прикладні розробки; підготовка кадрів для прокуратури; підвищення кваліфікації кадрів прокуратури; формування підсистеми інформаційного та методичного забезпечення дистанційного навчання працівників прокуратури України. Андрій КАРПУСЬ, головний спеціаліст відділу програмного забезпечення та зв' язку управління справами Генеральної прокуратури України ПЕРСПЕКТИВНІ НАПРЯМИ ІНФОРМАТИЗАЦІЇ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ Упродовж останніх десятиріч електронно-обчислювальна техніка практично вірвалась в суспільні відносини і стала невід'ємною частиною їх предмету. Складно віднайти сферу суспільного життя, де б не використовувалися інформаційні технології. Вони сприяють вирішенню нагальних потреб різних суспільних груп в інформаційній сфері. А хто володіє інформацією - той володіє світом. Оскільки органи прокуратури за своїм правовим статусом завжди перебувають на вістрі суспільно-політичних та правових відносин як всередині держави, так і в міждержавних стосунках з іншими країнами, її інформатизація повинна бути не лише на рівні, а навіть випереджати у своєму розвитку досягнення інших суб' єктів права, задавати тон у таких досягненнях. На сьогодні в органах прокуратури просувається робота щодо якнайшвидшого забезпечення всіх підрозділів як у центрі, так і на місцях комп' ютерною технікою, програмними продуктами, засобами зв' язку за останнім словом техніки. Також вбачається за доцільне і надалі розвивати впровадження електронного документообігу не тільки на вищому рівні, але і в прокуратурах першої та другої ланок. Причому для його реалізації потрібно вдосконалити чинне законодавство у цій сфері. Зокрема те, що регулює індивідуалізацію особи - учасника документообігу, електронний підпис, захищеність системи від стороннього втручання тощо. І в такому розвитку не варто зупинятися лише на обігу документів відомчого характеру, потрібно йти далі і використовувати електронний документообіг під час провадження судових справ, зокрема й кримінальних. Це сприятиме прискоренню роботи з пересилання документів, реагування на них, скороченню строків провадження у справах. Приміром, якщо слідчий зі Львова направляє окреме доручення у Донецьк в порядку ст. 118 КПК України, то десять передбачених законом днів будуть витрачені лише на пересилку, і часу на його виконання практично не залишається. Завдяки комп' ютерній техніці, при належному законодавчому забезпеченні, час на пересилку зменшився б практично із десяти днів до декількох секунд. Крім того, в роботі органів прокуратури варто все ширше застосовувати конференцзв' язок, в тому числі дають відеоконференцзв' язок, а також різного роду телемости, які дають змогу в режимі живого спілкування вирішувати функціональні завдання цього правоохоронного органу. Так, скажімо, для чого свідкові із Одещини їхати за викликом до слідчого Генеральної прокуратури, якщо можна було б з'явитися до прокуратури місцевого рівня і, спілкуючись із цим слідчим наживу за допомогою інформаційних систем, пройти процедуру допиту за місцем проживання. На сьогодні ця процедура дороговартісна, але сподіваємось, що із швидким розвитком техніки вона стане більш доступною. У правовій сфері заслуговує на увагу поглиблення роботи щодо систематизації нормативно-правових актів для використання практичними працівниками органів прокуратури. До таких баз даних мали б належати акти не тільки вищих чи центральних органів влади й управління, а й нормативні акти органів місцевої влади та самоврядування, державних підприємств, установ та організацій. Варто також проробити ідею акумулювання органами прокуратури в електронному варіанті актів індивідуально-розпорядчого характеру, що видані органами влади, управління та самоврядування всіх рівнів, а також державними підприємствами, установами і організаціями (щось на кшалт того, як органи юстиції реєструють нормативні акти, так і органи прокуратури мали брати до відома індивідуальні розпорядчі акти). Це служило б стримуючим фактором від різного роду порушень закону, а також інформативно сприяло б у здійсненні прокуратурою своєї діяльності. 311 Опановуючи юридичну науку та постійно підвищуючи свою кваліфікацію, органи прокуратури могли б на базі існуючих в її системі бібліотек накопичувати спеціальну літературу на електронних носіях з різних галузей юридичної та інших наук - підручники, посібники, монографії, методичні комплекси тощо. Для цього також із використанням системи Інтернет можна заходити на сайти тих бібліотек, де є така електронна література. Це економить час та кошти на купівлю дорогих паперових носіїв, або час на відвідування бібліотек. У цій дистанційній формі могли б організовуватися як на загальнодержавному, так і на регіональному рівнях заходи з обміну досвідом чи з підвищення кваліфікації певних категорій прокурорських працівників, що позбавляло б необхідності доставки їх на місце проведення заходу, розміщення для проживання на час заходу, відриву від основної роботи на час транспортування, витрат на відрядження тощо. Інформаційні технології можуть бути також ефективно використані в організаційно-управлінській діяльності в самій прокурорській системі. Це, зокрема, такі напрями, як доведення управлінських директив до виконавців, контроль за виконанням, облік і розстановка кадрів, перевірка професійної придатності, внутрішня безпека органів прокуратури. Одним із форвардних сегментів є інформатизація провадження у кримінальних справах, де роль прокуратури є провідною. У цій сфері є два напрями: використання комп'ютерної техніки у боротьбі зі злочинністю як на стадії профілактики, так і на досудовій та судовій стадіях провадження у кримінальних справах; • боротьба із комп' ютерною злочинністю. Останній також має два піднапрями: боротьба зі злочинами в сфері комп'ютерних мереж та баз даних; • боротьба зі злочинами, вчиненими з використанням комп'ютерної техніки та інформаційних систем як знаряддя злочину. Для ефективної протидії зазначеним у цих двох напрямах видам злочинності варто в системі слідчих управлінь прокуратур другої ланки вводити посади прокурорів-криміналістів та слідчих, котрі б мали відповідний фаховий рівень підготовки з цих питань. На рівні Генеральної прокуратури України в системі головного слідчого управління варто створити відповідний підрозділ щодо протидії такій категорії злочинів, як це має місце в системі Міністерства внутрішніх справ України. Інакше може на практиці виникнути ситуація, коли в ході провадження у кримінальній справі з «одного боку барикад» буде обвинувачений з вищою технічною освітою, добре обізнаний в сфері комп' ютерних технологій та інформаційних комунікацій, а з іншого боку буде слідчий, який має лише юридичну освіту та поверхові знання як користувач комп'ютера (вміє використовувати його як друкарську машинку та переглядати на ньому фільми). І навряд чи у такій справі буде встановлено істину. Відтак існує загроза, що така злочинність може стати латентною, невидимою для суспільства, а масштаби шкоди, яку такі злочини можуть заподіяти суспільним відносинам, не можна порівняти з тією, яка заподіюється «звичайними» злочинами. Існує ще немало можливостей для інформатизації прокурорської діяльності, адже органи прокуратури мають розвиватися, першими використовуючи всі позитивні напрацювання, а особливо досягнення інформаційних технологій. Петро ДЕНИСЮК, здобувач кафедри кримінального процесу Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого ПОРУШЕННЯ ПРОКУРОРОМ КРИМІНАЛЬНОЇ СПРАВИ ЗА МАТЕРІАЛАМИ ПРОТОКОЛЬНОЇ ФОРМИ ДІЗНАННЯ Сутність порядку прийняття рішення про порушення кримінальної справи за матеріалами протокольного провадження полягає у необхідності дотримання уповноваженими органами правил, що відповідали б режиму законності. Такі правила вже розроблені в процесуальній науці й враховуються лише під час прийняття рішення про порушення кримінальної справи у дослідчому кримінальному процесі. З урахуванням цих позицій проаналізуємо правила порушення справи за матеріалами протокольної форми. По-перше, прийняти рішення про порушення кримінальної справи за матеріалами протокольного провадження може тільки належний суб'єкт -прокурор. Виключення судді із числа таких суб'єктів є логічним і обґрунтованим з точки зору розподілу кримінально-процесуальних функцій. По-друге, рішення про порушення кримінальної справи може бути прийняте тільки за наявності достатніх для того підстав. Підстави для прийняття рішення про порушення кримінальної справи за матеріалами, зібраними у протокольній формі, мають специфіку, яка обумовлюється правовою природою протокольного провадження. Матеріали його мають стати підставою не тільки до порушення прокурором кримінальної справи, а й складання ним обвинувального висновку, а отже, і для розгляду суддею питання про призначення справи до розгляду в судовому засіданні. Тому підстави до порушення справи в порядку протокольного провадження мають містити в собі докази наявності складу злочину і бути підґрунтям точної його кваліфікації. По-третє, рішення про порушення кримінальної справи може бути прийняте тільки за відсутності обставин, що виключають провадження у кримінальній справі. Вичерпний перелік таких обставин викладений у законі (ч. 1 ст. 6). У протокольному провадженні повне і всебічне дослідження обставин злочину цілком можливе. Більш того, воно є шляхом до встановлення істини у справі. За таких умов обставина (чи обставини), що виключають провадження у кримінальній справі, будуть встановлені незалежно від того, чи ставив це собі за мету орган дізнання. По-четверте, рішення про порушення кримінальної справи повинно бути прийняте тільки на підставі ретельно перевірених фактичних даних. Оскільки проведення слідчих дій під час протокольного провадження заборонено (ст. 426 КПК), а відібрання пояснень і витребування документів не завжди достатньо для встановлення істини, то виникає необхідність у розробці таких засобів, які б відповідали рівню пізнання в протокольному провадженні. До числа пізнавальних дій належать: відібрання пояснень; дослідче опитування; прийняття явки з повинною; виготовлення графічних зображень, відтисків, зліпків; дослідчий огляд; доставляння; догляд; витребування матеріалів; прийняття доказової інформації; доручення посадовим особам установ, підприємств, організацій про проведення ревізій, інвентаризацій, відомчих перевірок та відомчих перевірок і відомчих експертиз; контрольна перевірка; опечатування об'єктів; застосування звуко- і відеозапису, фото- і кінозйомки; спеціальне дослідження об'єктів. Тому дослідчі пізнавальні дії, які є простішими у виконанні порівняно зі слідчими діями, здатні забезпечити ефективність пізнання. По-п'яте, кримінальна справа за матеріалами протокольного провадження може бути порушена тільки щодо конкретної особи у зв' язку з безумовною очевидністю наявності у її діях складу злочину. Орган дізнання в ході протокольного провадження повинен встановити всі обставини вчинення злочину, всі елементи його складу, а отже і суб' єкта, який вчинив злочин. За результатами провадження орган дізнання складає протокол, в якому обов' язково зазначаються дані щодо правопорушника. Прокурор, погодившись із висновками органу дізнання, викладеними в протоколі, може і повинен прийняти тільки одне рішення - про порушення кримінальної справи. В постанові прокурора про прийняття даного рішення обов' язково мають бути зазначені прізвище, ім'я та по батькові особи, щодо якої воно приймається. Дану обставину необхідно особливо 315 підкреслити. За умови, коли законом не передбачене складання постанови про притягнення правопорушника як обвинуваченого, єдиним кримінально-процесуальним рішенням, у якому вказується на особу, яка вчинила злочин, є постанова про порушення кримінальної справи. Окрім того, дане правило прямо випливає із ч. 2 ст. 98 КПК. Особі, щодо якої порушено кримінальну справу, надане право на її оскарження (Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року). Для реалізації особою свого права на оскарження постанови про порушення щодо нього кримінальної справи варто покласти на прокурора обов' язок надсилати їй копію цієї постанови, а також зобов' язати прокурора висловлювати правопорушнику пропозицію щодо з'явлення до суду із захисником (Л. Хруслова). По-шосте, рішення про порушення кримінальної справи має охоплювати всі виявлені на момент його прийняття епізоди злочинної діяльності та всіх причетних до неї осіб. Дане правило під час здійснення дізнання у протокольній формі має обмежену сферу застосування, що обумовлюється природою, функціональним призначенням протокольної форми у кримінальному процесі та іншими її ознаками. Рішення про початок провадження у протокольній формі приймається начальником органу дізнання за конкретним фактом, викладеним у зареєстрованій відповідним чином заяві. Кожний факт злочину реєструється окремо. Об' єднання кількох проваджень за різними заявами про злочини законом не передбачене. Отже, розглядуване правило може бути застосоване тільки під час протокольного провадження, здійснюваного щодо однієї особи, яка вчинила два або більше злочинів, кожен із яких включений до переліку, сформульованого в ст. 425 КПК. Дія даного правила не виключається і в тих випадках, коли вчинення злочину групою осіб не є кваліфікуючою ознакою злочину. В цьому разі кримінальна справа має бути порушена щодо всіх суб' єктів, які брали участь у вчиненні злочину. По-сьоме, на момент прийняття рішення про порушення кримінальної справи кримінально-правова кваліфікація злочинного діяння повинна бути не вірогідною (або приблизною), а достовірною. Прокурор, вирішуючи питання про порушення кримінальної справи в межах протокольного провадження, 316 повинен звертати увагу на те, щоб кваліфікація злочину, яку він збирається дати у постанові, збігалася з тією, що її дав орган дізнання. І найголовніше, щоб стаття, за якою прокурор кваліфікує злочин, була в переліку, що регламентований ст. 425 КПК. В разі виникнення розбіжностей у кваліфікації, прокурор повинен відмовитися від прийняття рішення про порушення справи за статтею кримінального закону, вказаною в протоколі про обставини вчинення злочину. В цьому разі прокурор, за наявності до того підстав, повинен прийняти рішення про порушення кримінальної справи за ознаками іншого злочину, тобто того, який він вбачає в результаті вивчення наданих йому матеріалів. По-восьме, рішення про порушення кримінальної справи повинно бути прийняте вчасно і обов'язково в межах встановлених законом строків. Строки протокольного провадження є нормативно визначеними, тому їх порушення розцінюється не інакше як порушення закону з настанням відповідних правових наслідків. Значимість даного правила підвищується у зв'язку з тим, що воно стосується прокурора - посадової особи, функцією якої є нагляд за законністю під час досудового провадження. Виходячи з цього, прокурор є відповідальним не тільки безпосередньо за вчасність прийняття ним особисто рішення про порушення справи, а й за вчасне направлення йому органом дізнання матеріалів протокольного провадження. По-дев'яте, прийняття рішення про порушення кримінальної справи не може ставитися в залежність від можливості (чи неможливості) розкриття злочину, позиції потерпілого, фізичних або юридичних осіб, які заявили (повідомили) про злочин, що вчинений чи готується і коїться у відповідності з принципом публічності. Останній вимагає від прокурора здійснювати провадження не тільки незалежно від позиції заінтересованих суб'єктів кримінального процесу, а й максимально активно, в інтересах суспільства. По-десяте, рішення про порушення кримінальної справи повинно бути в будь-якому разі оформлене документально в особливому процесуальному акті, що спеціально складається для констатації факту, змісту і результатів прийнятого рішення. Документальна форма рішення про порушення кримінальної справи передбачена в ч. 1 ст. 98 КПК. Згідно з цією нормою за наявності відповідних приводів і підстав компетентними органами повинна бути складена постанова. Форма і зміст постанови про порушення кримінальної справи за результатами протокольного провадження не відрізняється від тієї, що складається за матеріалами перевірки заяви або повідомлення, здійснюваної у звичній формі. Яна КЛОЧКО, викладач Кримського юридичного інституту Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ УДОСКОНАЛЕННЯ ПРОКУРОРСЬКОГО НАГЛЯДУ ЗА ЗАКОННІСТЮ РОЗСЛІДУВАННЯ ЗЛОЧИНІВ ПРОТИ ДОВКІЛЛЯ В організації нагляду за розслідуванням злочинів проти довкілля і участі прокурорів у здійсненні кримінального переслідування осіб, які їх вчинили, є складності. Справа в тому, що відповідно до ст. 112 КПК України досудове слідство у справах про злочини проти довкілля, передбачені ст. ст. 239 - 243, ч. 2 ст. 245, ч. 2 ст. 248, ч. 2 ст. 249, 251, 252, 254 КК України, здійснюється слідчими органів внутрішніх справ, а про злочини, передбачені ст. ст. 236 - 238, 244, 253 КК України - слідчими органів прокуратури. При розслідуванні кримінальних справ слідчими природоохоронних прокуратур, з одного боку, важко налагодити належну взаємодію з оперативними підрозділами територіальних органів внутрішніх справ, за законністю діяльності яких здійснюють нагляд не природоохоронні, а територіальні прокурори. З другого боку не у всіх обласних прокуратурах забезпечується оперативне отримання інформації про вчинення тяжких злочинів проти довкілля, а також налагоджено належний нагляд за своєчасним порушенням кримінальних справ і якісним їх розслідуванням. Про це свідчать результати узагальнень прокурорської практики. Варто зазначити, що питання організації прокурорської діяльності були предметом наукових досліджень (Л. М. Давиденка, П. М. Каркача, І. Є. Марочкіна, О. М. Толочка, О Б. Черв'якової, О. Ф. Смирнова, М. Я. Якимчука й ін.). При цьому практично відсутні дослідження щодо організації прокурорського нагляду за додержанням законів при розслідуванні злочинів проти довкілля. Тому проблема полягає в тому, щоб розробити оптимальні параметри організації прокурорського нагляду при розслідуванні злочинів проти довкілля, критерії виміру ефективності цієї діяльності, враховуючи існування єдиної системи органів, покликаних її здійснювати, наявність у них загальної мети і завдань у зазначеній сфері. У зв'язку з цим можна відокремити такі аспекти окресленої проблеми, як: 1) правові; 2) управлінські; 3) фінансові й матеріально-технічні; 4) етичні й психологічні. Правовий аспект зазначеної проблеми полягає у необхідності подальшої конкретизації положень кримінально-процесуального законодавства і Закону України «Про прокуратуру» на рівні відомчого правового регулювання діяльності прокурорів і слідчих шляхом розробки та прийняття підзаконних нормативно-правових актів у сфері організації прокурорського нагляду за законністю розслідування злочинів проти довкілля. Управлінський аспект є важливим фактором підвищення ефективності прокурорського нагляду. Функціонування системи органів прокуратури та діяльність прокурорів заснована на організаційних зв' язках трьох видів. У юридичній літературі визначаються такі організаційні зв' язки: 1) засновані на співвідношенні «влада-підпорядкування» (субординаційні); засновані на принципі зворотного упорядкування (рєординаційні); засновані на принципі взаємообумовленості поведінки суб'єктів та об'єктів управління (координаційні) (А.Ф. Смирнов). Всі вказані види організаційних зв' язків використовуються при організації прокурорського нагляду за розслідуванням злочинів проти довкілля, хоча, з нашої точки зору, пріоритетними є субординаційні та координаційні зв' язки. Таким чином, метою управлінської діяльності при реалізації функції нагляду за законністю розслідування злочинів проти довкілля є створення таких умов діяльності для прокурорів, що забезпечують можливість прокурорськими засобами сприяти ефективному виявленню злочинів, їх швидкому розкриттю, кваліфікованому розслідуванню, а також справедливому розгляду кримінальної справи у суді. Прокурори повинні ефективно та повно використовувати весь арсенал своїх повноважень. У цьому зв' язку потрібно визначити низку організаційних заходів, систематичне використання яких допоможе прокурору ефективно здійснювати 320 прокурорський нагляд за законністю розслідування злочинів проти довкілля. По-перше, це вивчення оперативної (криміногенної) обстановки на відповідної території (прокурорська та відомча статистична звітність); по-друге, координація прокурорського нагляду за законністю розслідування злочинів проти довкілля з прокурорським наглядом за додержанням природоохоронного законодавства з метою обміну інформації про правопорушення в екологічній сфері; по-третє, постійна взаємодія з органами, що здійснюють державний контроль у сфері охорони довкілля; по-четверте, вивчення практики прокурорського нагляду за законністю розслідування справ про злочини проти довкілля; по-п'яте, аналіз інформації про правопорушення у сфері довкілля (скарги, заяви, звернення громадян, організацій і посадових осіб, повідомлення у засобах масової інформації тощо). Важливими чинниками організації роботи з підвищення рівня прокурорського нагляду за розслідуванням кримінальних справ про злочини проти довкілля є такі зазначені нижче заходи, що повинні здійснюватися Генеральною прокуратурою України: надсилання прокурорам інформаційних листів, в яких звертається їх увага на необхідність виявлення передусім злочинів, вчинених посадовими особами; складання узагальнень на підставі аналізу стану досудового слідства та здійснення прокурорського нагляду в кримінальних справах про злочини проти довкілля; направлення листів-зауважень щодо проведення перевірок обґрунтованості прийнятих у справі рішень, вжиття заходів до відшкодування винними особами завданих збитків, встановлення причин тяганини при розслідуванні кримінальних справ. Важливе значення для підвищення ефективності прокурорського нагляду за законністю розслідування злочинів проти довкілля має належне фінансове та матеріально-технічне забезпечення проведення експертиз з участі спеціалістів при розслідування злочинів проти довкілля, а також вирішення питань технічного оснащення органів прокуратури оргтехнікою. Для досягнення ефективного прокурорського нагляду за законністю розслідування злочинів проти довкілля прокурор повинен володіти такими якостями, як порядність, принциповість, уміння терпіти, прагнення 321 удосконалити свої професійні навички, постійне бажання пізнавати нове, уміння встановлювати психологічний контакт з різними людьми. Юрій ТРАЧ, здобувач Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ УЧАСТІ ПРОКУРОРА В СУЧАСНОМУ ЦИВІЛЬНОМУ ПРОЦЕСІ Актуальність дослідження проблем участі прокурора у цивільному судочинстві зумовлена, насамперед, дискусією про майбутнє прокуратури, роль прокурора в суді, зокрема у цивільних юрисдикціях, про форми та методи реалізації прокурором своїх повноважень. У пошуку аргументів учасники дискусії нерідко звертаються до історії становлення прокуратури. На відміну від судочинства, яке зародилося у далекому минулому, прокуратура як орган нагляду за додержанням законності у механізмі державності виник відносно недавно. Вперше прокуратура була створена у Франції у 1302 році, саме як орган представництва інтересів монарха в суді. При цьому функції прокуратури з моменту її виникнення не зводилися до сфери суто правової. Як зазначали дослідники, прокурор був очима короля, за допомогою яких король стежив за правильністю ходу всього державного механізму. Історичний екскурс у становлення та розвиток французької прокуратури не випадковий, адже прокуратура Франції стала прообразом прокуратури Російської імперії, та й до нинішнього часу є еталоном прокуратур західних країн. В Росії прокуратура була створена у 1722 році, трьома Указами Петра I. Заслуга Петра I полягає особливо у тому, що він вперше в Росії створив орган, спеціально призначений для контролю та нагляду за дотриманням законів. У прокуратурі Петро I побачив саме той незалежний від інших інструмент влади, який у боротьбі з хабарництвом, відомчістю та іншими порочними для країни явищами, здатний був зміцнити владу монарха, підтримувати порядок і законність у державі. За первісним задумом Петра I, генерал-прокурор повинен був бути вищою урядовою особою у державному апараті, в руках якого б зосередився нагляд за правильним і законним ходом управління державою, і, перш за все у її центральних установах, тобто бути немов би серцем всієї держави. Таким чином, вже у начальний період становлення органів прокуратури 323 була вжита спроба розкрити основні функції прокурора у судовому процесі, його основні повноваження. Після Петра I прокурорський нагляд не втратив свого самостійного значення. Зокрема, генерал-прокурор П. І. Ягужинський не переставав мати впливове становище, як це видно із його знаменитої записки «Про стан Росії» від 5 лютого 1725 року, у якій сподвижник Петра I розглядає всі галузі державного управління і пропонує ряд заходів щодо їхнього поліпшення. Періодом певних змін в історії розвитку прокуратури можна назвати губернську реформу 1775 року. Зокрема, компетенція прокурорів в «Установі про губернії» визначалася таким чином: дивитися і пильнувати мають про збереження скрізь всякого порядку, і в провадженні і відправленні самих справ. В цей період діяльність прокурора у цивільному процесі ділилася на дві складові. По-перше, прокурор виступав як орган нагляду за законністю, для чого переглядав і вивчав усі рішення цивільних судів. По-друге, прокурор виступав як повірений у казенних справах і в справах деяких категорій приватних осіб. Виступаючи як позивач у справах скарбниці, прокурор користувався всіма правами сторони. Крім того, прокурори також вели справи міських суспільств, церкви, монастирів, деяких інших юридичних осіб, а також фізичних осіб, які не мали можливості самостійно захистити свої права. Вся діяльність прокурорів була спрямована на попередження правопорушень, підтримання законного порядку у державі. Першу половину XIX ст. справедливо вважають періодом застою у історії прокуратури. І, хоча час від часу з' являлися укази, які вносили зміни або уточнення у законодавство про прокуратуру, це не істотно впливало на суть прокурорського нагляду. Суттєві зміни у самій концепції розвитку прокуратури відбулися після судової реформи 1864 року. При розробці Статуту цивільного судочинства використовувався прогресивний досвід зарубіжних країн, зокрема вивчалась німецька, французька та австрійська моделі цивільних юрисдикцій. Як наслідок побудова абсолютно нового типу цивільного процесу - змагального судочинства. Така модель здійснення правосуддя передбачала, що прокурор, як правило, 324 вступає у процес як примикаюча сторона, що надає суду висновок після змагання сторін. В тих випадках, коли справа мала публічний характер, тобто порушувала інтереси держави і суспільства, прокурор виступав у процесі як головна сторона. По деяких категоріях цивільних справ участь прокурора була обов' язкова в силу закону. Зокрема, висновок представника прокурорського нагляду був обов'язковим: 1) з питань щодо суперечок між судовими і адміністративними органами; 2) у справах шлюбних і про законність народження, якщо у справі немає відповідача; 3) у справах про винагороду за збитки, завдані незаконними діями посадових осіб; 4) у справах неповнолітніх як таких, що знаходяться під опікою, так і тих, для кого опікунство не було призначене; 5) у справах безвісно відсутніх і взагалі осіб, які не користуються цивільними правами; 6) з питань про підсудність. Таким чином, судова реформа 1864 року сприяла удосконаленню системи органів прокуратури, підвищенню впливу прокуратури на стан законності у державі. Заснування публічного представника або уповноваженого зобов'язаного спостерігати за вчинками громадян, викривати перед судом всі порушення суспільного порядку, привертати увагу суду до порушень закону, на всі злочинні посягання проти цього порядку було одним із найвидатніших кроків людства на шляху до цивілізації і прогресу. У перші роки становлення Радянської влади функції нагляду за дотриманням законності розподілялися між низкою органів: РНК, нарком' юст, місцеві ради, ВЧК та інші. Однак зміцнення держави, перехід до мирного життя, розвиток цивільного обороту, нова економічна політика спонукали до удосконалення і створення найбільш оптимальних органів державної влади, державного управління, інших владних структур. Тоді і виникло питання про створення нового типу прокуратури. У «Положенні про прокурорський нагляд» 1922 року зазначалося, що прокуратура засновується з метою здійснення нагляду за дотриманням законів і в інтересах правильної постановки боротьби зі злочинністю. Участь прокурора у цивільному процесі даним Положенням не передбачалася. На прокуратуру покладався загальний нагляд, а також нагляд за діяльністю органів слідства щодо розкриття злочинів, підтримання обвинувачення у суді, а також нагляд за дотриманням ув' язнених під вартою. Розвиток радянської прокуратури можна поділити на чотири етапи. Звісно, такий поділ, як і будь-який інший, є досить відносним і умовним. Перший етап охоплює 1922-1924 роки. У цей період органи прокуратури діяли тільки в межах союзних республік, підпорядковуючись центральним виконавчим комітетам республік, і здебільшого у галузі загального нагляду і нагляду у кримінальних справах. В цей час був прийнятий і перший ЦПК УРСР, в якому була зроблена спроба окреслити форми участі прокурора у цивільному процесі, його процесуальні повноваження. Другий етап охоплює 1924-1933 роки. Особливістю цього етапу є заснування Верховного суду СРСР і Прокуратури Верховного суду СРСР, виникнення поряд з загальним наглядом, елементів конституційного нагляду. На даному етапі особливе значення мало прийняття Конституції УРСР 1929р., на основі якої було розроблено та деталізовано законодавство про прокуратуру, ЦПК УРСР 1929 року. Третій етап почався у 1933 і закінчився у 1964 році. Основними здобутками цього етапу стало заснування Прокуратури СРСР і наділення органів прокуратури функцією нагляду за судовою діяльністю усіх судів, шляхом оскарження судових рішень і зупинення виконання рішень суду. Даний період один із найбільш тривалих у історії радянської прокуратури. За цей період були прийняті Конституція СРСР і Конституції союзних республік, Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про цивільне судочинство, нове законодавство про прокуратуру. Крім того, цей період характерний і достатньою стабільністю цивільного процесуального законодавства. Достатньо нагадати, що ЦПК УРСР 1929 р. діяв до 1962 р. у тій частині, що не суперечила Основам цивільного судочинства. Четвертий етап у розвитку радянської прокуратури охоплює середину 60- х - 91-й роки. Для періоду, що розглядається, характерним було завершення централізації правоохоронних органів. Були прийняті нові закони про Верховний Суд, про прокуратуру, про державний арбітраж, внесені відповідні зміни в 326 Основи законодавства про судоустрій. Особливо вагомим досягненням стала проведена у 1961-1964 рр. кодифікація цивільного процесуального законодавства. Період кодифікації став початком цілої низки законодавчих новел, які мали своєю метою розширення судової компетенції, посилення процесуальних гарантій і удосконалення процесуальної форми. На сучасному етапі прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються представництво інтересів громадян або держави в суді у випадках, визначених законом. Стаття 45 ЦПК України передбачає, що у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокурор, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах. Отже, підставою участі прокурора у цивільному процесі є здійснення захисної функції. З питанням про підстави участі прокурора пов' язані і проблеми визначення процесуального положення прокурора у цивільному судочинстві. Особливу актуальність це питання має в контексті нового ЦПК України, основною концепцією якого є побудова процесу на засадах диспозитивності та змагальності. Спробуємо визначити і охарактеризувати процесуальні особливості правового положення прокурора у цивільному процесі на сучасному етапі судової реформи і осмислити шляхи подальшого розвитку цього інституту в цивільному процесуальному праві. На процесуальне положення прокурора значний вплив чинить організаційний принцип судочинства - здійснення правосуддя тільки судом. Це виключає можливість наділення прокурора владними повноваженнями у цивільному процесі. Він не може давати суду будь-яких вказівок, приписувати йому ту чи іншу поведінку. Всі його вимоги оформляються у процесуальній формі клопотань, заяв. Яке ж процесуальне положення займає прокурор у цивільному судочинстві? Чи слід його віднести до одного з учасників процесу і розглядати як сторону, третю особу або представника сторони чи третьої особи, чи прокурор 327 посідає у процесі цілком самостійне положення як особливий учасник процесу -представник держави? Відповідь на це питання має не тільки суто теоретичне, але і практичне значення, бо залежно від його рішення повинно бути визначено зміст процесуальних прав і обов'язків прокурора, характер його взаємовідносин з іншими учасниками процесу. В історії науки цивільного процесуального права цьому питанню було присвячено немало досліджень. Зокрема, було висловлено думки про те, що: прокурор є у процесі стороною; процесуальним позивачем (стороною в процесуальному або умовному сенсі); представником сторони; виступає представником прокуратури; представником держави і займає в процесі особливе процесуальне положення. Більшість учених підтримують концепцію, згідно з якою прокурор у всіх випадках є представником держави і займає особливе процесуальне положення. В цілому погоджуючись з такими висновками, все ж таки необхідно зробити деякі уточнення. Одне з них полягає у тому, що судова реформа, яка проводиться в Україні, принаймні в плані теоретичних розробок йде по шляху усічення прав прокурора у цивільному процесі, позбавлення прокурора «процесуальних привілеїв». Вважаємо, що такий підхід є вторгненням у сферу діяльності прокуратури, який неминуче призведе до зниження, а в кінцевому підсумку і до позбавлення прокуратури можливостей виконати покладені на неї законом правозахисні функції. Визначаючи правову природу участі прокурора у цивільному судочинстві, необхідно виходити з сутності прокуратури, як органу, що здійснює функцію охорони закону, державно-правових відносин. Вступаючи у процес, прокурор стає його учасником, і підкоряється тим правилам, які регулюють процесуальну діяльність усіх суб' єктів цивільного процесуального права, але цей факт є вторинним по відношенню до того, що прокурор, перш за все -представник держави, який виконує правозахисну функцію. Підводячи підсумки у дослідженні участі прокурора у цивільному судочинстві, необхідно зазначити таке. Нинішній етап є багато у чому визначальним для органів прокуратури - намічається реформування як 328 структури, так і завдань прокуратури по взаємодії з усіма органами держави і суб' єктами права. Але у правовій державі кордони здійснення прокуратурою своїх функцій надзвичайно широкі. Вони поширюються на усі сфери суспільних відносин, які регулюються правом. Цивільне судочинство - не виняток. Участь прокурора у цивільному процесі - це правова гарантія непорушності встановлених Конституцією прав та свобод громадян, встановлення істини у справі, винесення законного і обґрунтованого рішення. PAGE 2 PAGE 3 PAGE 6 PAGE 7 PAGE 13 PAGE 19 PAGE 22 PAGE 25 PAGE 32 PAGE 42 PAGE 49 PAGE 63 PAGE 70 PAGE 75 PAGE 80 PAGE 85 PAGE 95 PAGE 98 PAGE 104 PAGE 121 PAGE 122 PAGE 132 PAGE 138 PAGE 152 PAGE 160 PAGE 165 PAGE 171 PAGE 174 PAGE 180 PAGE 184 PAGE 188 PAGE 196 PAGE 199 PAGE 208 PAGE 222 PAGE 229 PAGE 240 PAGE 252 PAGE 260 PAGE 267 PAGE 270 PAGE 273 PAGE 275 PAGE 285 PAGE 288

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter

Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції 2006 – Реформування органів прокуратури України проблеми і перспективи (книга)