Погорiлко В.Ф. 2002 - Органи державної влади України (книга)

Погорiлко В.Ф. 2002 – Органи державної влади України

ПЕРЕДМОВА

Із прийняттям чинної Конституції України український консти¬туціоналізм
істотно збагатився не лише якісно новою системою прав і свобод людини і
громадянина та їх гарантій, а й принципово но¬вою системою народовладдя
— форм безпосереднього народовлад¬дя, організації і здійснення державної
влади, місцевого самовряду¬вання та інших інститутів влади.

Як наслідок, у політичне життя поряд із виборами увійшли все¬українські
і місцеві референдуми, остаточно утвердились або були створені нові
інститути державної влади: Президент України, Кон¬ституційний Суд
України, Уповноважений Верховної Ради Украї¬ни з прав людини, державна
влада стала здійснюватися шляхом її поділу на законодавчу, виконавчу і
судову, стала функціонувати система місцевого самоврядування.

Проте українське суспільство і Українська держава остаточно не обрали ні
виборчої системи щодо формування парламенту, ні форми державного
правління, які залишаються змішаними, пере¬хідними, повільно
здійснюються парламентська, адміністративна і судова реформи, не
створено передбаченої чинною Конституцією України правової основи
організації і діяльності органів держав¬ної влади.

Це зумовлено рядом чинників політичного, соціального, ідео¬логічного та
іншого характеру. Однією з істотних причин існуючо¬го стану організації
і здійснення державної влади: є відсутність за¬гальної теорії державної
влади та фундаментальної теорії організації і здійснення окремих видів
державної влади — законодавчої, вико¬навчої і судової. Це має відношення
до дослідження проблем виз¬начення поняття державної влади, класифікації
її принципів і функцій та механізму здійснення, & також проблем
парламентариз¬му, виконавчої влади і правосуддя.

В українській науково-юридичній літературі в останні роки вис¬ловлено
нові думки щодо поділ}’ державної влади, статусу існую¬чих органів
державної влади, їх функцій, повноважень і відпові¬дальності, проте
системних фундаментальних досліджень безпосе¬редньо з проблем державної
влади ще, на жаль, бракує.

Подоланню цієї прогалини в галузі конституційного права і підпорядкована
дана колективна монографія наукових співробіт¬ників Інституту держави і
права імені В.М.Корецького НАН Ук¬раїни.

її >

Розділ 1

КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

1.1. Поняття і види державної влади

Державна влада є одним із основних предметі» конституційно¬го
регулювання. Закономірно, що в чинній Конституції України їй приділено
найбільше уваги. Положення Конституції України про основні засади,
механізм та порядок здійснення державної влади становлять найбільшу її
частину (65 статей). Поряд із безпосереднім народовладдям і місцевим
самоврядуванням чинна Конституція України закріплює якісно нову систему
державної влади, не влас¬тиву попередній Конституції України і
відповідно д понії (ст. 79) закріплює призначення суддів Вер¬ховного
Суду Кабінетом. Однак опісля десяти років це призначен¬ня необхідно
переглянути шляхом народного голосування. Якщо більшість виборців
висловлюються за залишення судді на посаді, він продовжує виконувати
обов’язки судді Верховного Суду. Тоб¬то, в даному разі судді Верховного
Суду одержують підтвердження свого статусу шляхом виборів, джерелом
їхньої легітимації є на¬род, що ні в якому разі не надає Верховному
Суду, характеристики представницького органу.

Сучасна теорія народного представництва категорично запере¬чує уявлення,
що легітимація народом є достатньою підставою для набутгя тим чи іншим
органом або особою характеристики пред¬ставника народу.

Якщо погодитися з думкою, що орган або особа, обрані наро¬дом,
виступають народними представниками, то звідси випливає, що відносини,
які виникають у зв’язку з діяльністю даного органу або особи, становлять
сутність відносин народного представницт¬ва. Проте чи не приводить таке
бачення до змішування призначень органів та осіб, легітимованих
виборцями? І чи немає тут містка, що ніби перекидається до радянської
моделі народного представ-ництва, за якої представницькі органи — ради,
в силу їхньої по-хідності від народу могли одночасно виконувати і
функції управлін¬ня, і функції виконавчо-розпорядчих органів? — запитує
С.А. Ава-к’ян. І відразу дає відповідь: «Ні, цього не відбувається…
Кожний представник народу здійснює ті функції, заради яких він обраний.
І абсолютно очевидно, що для традиційного народного представ-

нидтва характерні свої функції, яких немає у виборних посадових

осіб»44.

Необхідними рисами органів народного представництва є: об¬рання народом
(корпусом виборців) на періодичних виборах, ко¬легіальність, соціальне
призначення (функції), наявність механіз¬му впливу громадян на їхню
діяльність. Наявність тільки окремих рис із перерахованих пов’язується
лише з деякими елементами відно¬син представництва. Лише сукупність
перерахованих рис створює якість, яка дає змогу характеризувати
відповідні органи як пред¬ставницькі.

Крім обрання безпосередньо народом, винятково важливим ви¬хідним
фактором органу народного представництва є його соціаль¬не призначення,
функції. З метою реалізації головної функції єди¬ної державної влади —
законодавчого регулювання суспільних відносин народ обирає парламент.
Його призначення — приймати закони, які відображали б волю народу, і тим
самим представляли інтереси народу.

Соціальне призначення президента, його функція інша. Він оби¬рається для
реалізації законів, що приймаються народом шляхом референдуму, або
представницьким органом і відображають волю народу. Звідси — складова
президентського статусу як представ¬ника держави. При обговоренні одного
з перших проектів Консти¬туції України у зв’язку з дискусією з приводу
визначення конститу¬ційно-правового статусу парламенту і Президента
України новим Основним Законом розглядуване питання виклик;іло дискусію.
Бе¬ручи в ній участь на міжнародному симпозіумі, народний депутат В.Н.
Носов висловився правильної: парламент — представник на¬роду, Президент
— представник держави45.

Істотним мотивом, що заперечує правомірність сприйняття Пре¬зидента
України як представницького органу народу, є те, що воно спричиняє
представницький дуалізм з усіма шкідливими наслідка¬ми, що випливають
звідси. Слідзгігострити увагу на тому, що цей бік досліджуваної проблеми
також був предметом творчих пошуків У зв’язку з обговоренням проекту
Конституції України 1992 р. Ана-лізуючи його на всесвітньому форумі,
народний депутат С.П. Го¬ловатий висловив таку пропозицію: для уникнення
представниць¬кого дуалізму слід закріпити в Основному Законі, що вищим
представницьким органом народ]? є парламент, а представником Держави —
Президент46.

Переконливим аргументом, що заперечує статус Президента України як
представницького органу народу, рівного Верховній Раді України, є те, що
народна воля виражається в законах, які приймаються тільки самим народом
або парламентом. Ці акти — обов’язкові і для Президента. Зовсім не
другорядним є співвідно¬шення парламентських та президентських правових
форм: воно на боці перших. Субординація законів та указів полягає в
тому, що закон — вищий за указ.

Перевага парламенту як органу, який більш повно, надійно та всебічно
представляє народ і виражає його волю, полягає також у складі цього
інституту. На відміну від Президента України, який є одноосібним
органом, Верховна Рада України — колегіальний орган. Це забезпечує таку
незаперечну перевагу, коли представля¬ючи різноманітні інтереси різних
суспільних груп та реалізуючи свої повноваження, Верховна Рада України
узгоджує інтереси вказаних груп, приймаючи збалансовані, зважені
рішення. Безперечно, що, будучи своєрідною широкою колегією, парламент
більш вільний від суб’єктивних помилок, ніж одна людина, навіть якщо ця
люди-на — видатна особистість47.

Верховна Рада України, конституційний склад якої має 450 на¬родних
депутатів, саме колегіальністю відрізняється від всенарод¬ного обраного
Президента України. Президент, який одержав «ман¬дат народу», безумовно,
набуває «авторитет всезагальності». Це дає змогу главі держави стати
серйозною противагою законодавчій владі. Проте в результаті виборів
президент не отримує статусу представницького органу, залишаючись за
своєю природою інди¬відуальним інститутом влади. Відносини
представництва, пов’язані з його обранням, за характером відрізняються
від тих, які прита¬манні колегії, обраній шляхом виборів48. Парламент
володіє функ¬ціями, які випливають із його соціального призначення.

Функціональний аспект у комплексі із виборністю відстоює С. А. Авакьян,
який відзначає: «Президент також обирається наро¬дом, проте він —
державний орган, а не представницька установа. Президента не називають
представницькою установою не стільки тому, що він одноосібний орган,
скільки виходячи із його функцій»49.

Аналізуючи світовий досвід, треба відзначити, що, наприклад у США —
країні сильного Президента, де, як і в Україні, Президент походить не
від парламенту, а обирається народом (наявні

46 ‘

відмінності у способах обрання Президента України і Президента США, щодо
розглядуваного аспекту проблеми, принципового зна¬чення не мають),
представницька сутність державної влади амери¬канськими ученими
пов’язується саме з парламентом. Більше того, під таким кутом зору
Конгрес сприймається стримуючим началом щодо Президента, який за
відсутності тур’боти представницького органу про інтереси громадян може
їх ігнорувати50.

Виняткового значення набуває те, що саме сутність парламенту як
представницького органу висувалась американськими законо¬давцями як
домінантна підстава в їхній боротьбі (кінець 60-х — початок 70-х років
XX ст.) з президентами за повернення першого місця Конгресові у
державному механізмі США, яке раніше утри¬мувалося президентурою.

Продовжуючи опонувати трактування Президента України як представницького
органу, рівного Верховній Раді України, яке грун¬тується на тому, що
він, як і Верховна Рада, обирається безпосе¬редньо народом, необхідно
підкреслити: у світлі світової конститу¬ційної регламентації народна
легітимація президента не абсолюти¬зується. Вона зовсім не розглядається
неодмінною, обов’язковою підставою конституційного визнання рівності
президента з парла¬ментом. Навпаки, похідність президента від народу
поєднується з конституційним закріпленням скромної моделі цього органу,
на¬званого в літературі невдалим словосполученням — «слабкий
пре¬зидент». Показовим в цьому відношенні є Федеральний конститу¬ційний
закон Австрійської Республіки від 10 листопада 1920 р. (із наступними
змінами)51. Характеризуючи конституційно-правовий статус Федерального
Президента, важливо загострити увагу на тому, що (як і в усіх
парламентських республіках), Президент Австрії не має більш-менш
істотних повноважень. Коло президентської компетенції окреслено, в
основному, тільки рамками, характерни¬ми для глави держави у сфері
представництва держави. Конститу¬ція Австрії окреслює статус
Федерального Президента в розділі «Виконавча влада». Не дивлячись на те,
що він легітимується шля¬хом загальних виборів (ст. 60), Конституція
відносить його до мо¬делі «слабкого президента». Відповідно до ст. 65
Федеральний пре¬зидент представляє Республіку в зовнішніх відносинах.

Конституювання президентів, що обираються безпосередньо народом, главами
держав має місце в Східній Європі, Балтії. Так, Конституція Литви
закріплює обрання президента громадянами (ст. 78), і визначає його
статус: Президент є главою держави. Він

представляє Литовську державу та виконує все, що ставиться йому за
обов’язок Конституцією та законами.

Привертає увагу новітня польська Конституція, ст. 127 якої про¬голошує
обрання Президента нацією шляхом загальних виборів, а ст. 126
встановлює, що Президент є верховним представником Рес¬публіки Польща і
гарантом безперервності державної влади.

Характеристика парламентів як представницьких органів одер¬жала
конституційне закріплення. При цьому практикуються різні моделі. Основні
закони використовують і визначення парламентів представниками народу і
визначення парламентів представниць¬кими органами. Одна із найбільш
демократичних конституцій світу — Конституція Іспанії52 закріплює:
Генеральні кортеси представ¬ляють іспанський народ (ст. 66.11.
Конституція Угорщини (ст. 19(1)) закріплює: Державні Збори є найвищим
органом державної влади і народного представництва Угорської Республіки.
Конституція Російської Федерації визначає Федеральні Збори — парламент
Росії «представницьким і законодавчим органом Російської Федерації» (ст.
94). Конституція Молдови визначає Парламент найвищим пред¬ставницьким і
законодавчим органом. Конституція Казахстану (ст. 49) встановлює, що
Парламент є найвищим представницьким органом Республіки, який здійснює
законодавчі функції.

Повертаючись до України, важливо наголосити, що доктри-нальні положення
сучасної тесрії щодо представництва народу втілені в Декларації про
держаі;ний суверенітет України, яка про¬голошує: «Від імені всього
народу може виступати виключно Вер¬ховна Рада України. Ні одна політична
партія, громадська органі¬зація, інше угруповання або окрема особа не
можуть виступати від імені всього народу України». Дане положення
використане в пре¬амбулі Конституції України 1996 р., яка фіксує, що
Верховна Рада України прийняла Конституцію від імені українського народу
— громадян України всіх національностей. Реалізація деклараційно¬го
установлення — важлива умова демократичного розвитку53.

Отже, необхідно конституційно закріпити характеристику Вер¬ховної Ради
України як єдиного представницького органу, а це пов’язується з
доповненням ст. 75 Конституції України.

Конституція визначає Президента України главою держави. Він виступає від
імені держави (ст. 102). Частина друга ст. 102, яка містить загальні
положення, що трактуються як таємні повнова¬ження, потребує
реформування’4.

2.2. Конституційна доктрина законодавчої влади і делеговане
законодавство

Одним із центральних критеріїв, який впливає на визначення місця
парламенту в державному механізмі є конституційне вирішен¬ня питання
щодо кількості органі» законодавчої влади.

Ідеалам представницької демократії, прогресивного конституціо¬налізму та
принципам поділу влади відповідає концепція, згідно з якою органом
законодавчої влади є лише обраний народом парла¬мент. Вона одержала
конституційне закріплення в основних зако¬нах багатьох держав світу,
включаючи Україну.

Сучасна конституційна доктрина України полягає в тому, що в державі є
лише один орган законодавчої влади — Верховна Рада України. В
концентрованій формі вона закріплена у ст. 75 Консти¬туції України:
«Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада
України». Тут абсолютно ясно втілюється розуміння законодавчої влади і
парламенту як тотожніх. І це дуже важливо, оскільки відповідає
демократичним процесам, має виключне значення і є досягненням Основного
Закону.

Вітчизняне конституційне рішення розглядуваного питання
ха¬рактеризується перевагою порівняно з підходами до відповідної
проблеми ряду основних законів деяких держав. Останні відносять до суб’
єктів, наділених правом прийняття законів, крім парламентів, також інші
органи. Можна виокремити кілька варіантів конститу¬ційних рішень з
даного питання.

По-перше, практикується пряме визначення законодавчих органів нормами
основних законів. Так, Конституція Греції 1975 р.55 встановлює, що
«законодавча влада здійснюється Палатою депу¬татів і Президентом
республіки» (ч. 1 ст. 26). Відповідно до ст. 67 Конституції КНР 1982
р.56 приймати закони уповноважені Всеки-тайські збори народних
представників (ВЗНП) і Постійний комі¬тет Всекитайських зборів народних
представників (ПКВЗНП). Відповідно до п. З ст. 62 Конституції ВЗНП
приймають кримінальні та цивільні закони, закони про державну структуру
й інші основні закони, а також уносять до них зміни. ПКВЗНП згідно з п.
2 ст. 67 «приймає закони і вносить до них зміни, за винятком тих, які
ма¬ють прийматись ВЗНП». Крім того, ПКВЗНП у міжсесійний період ВЗНП
уносить часткові доповнення та зміни в закони, прийняті

ВЗНП, проте ці зміни та доповнення не можуть суперечити основ¬ним
принципам даних законів (п. З ст. 67).

Аналогічне становище було притаманне колишньому Союзу РСР та основним і
автономним республікам, що входили до його складу. Відповідно до ст. 97
Конституції Української РСР 1978 р. прийняття законів було компетенцією
Верховної Ради УРСР. У міжсесійний період, — проголошував п. З ст. 106,
— у необхід¬них випадках Президія Верховної Ради України видас укази,
яки¬ми вносить зміни та доповнення у діючі законодавчі акти Украї-нської
РСР з обов’язковим представленням їх на чергову сесію Верховної Ради
УРСР для затвердження. Отже, укази Президії Вер¬ховної Ради УРСР, якими
вносились зміни і доповнення в закони, мали силу законів.

Світовий досвід конституційного визначення суб’єктів прийнят¬тя законів
включає підняття на цей рівень навіть комісій парла¬менту (палати).
Конституція Італії 1947 р. проголошує: «Законо¬давча функція
здійснюється сумісно обома палатами» (ст. 70). Водночас ст. 72 містить
норму, згідно з якою регламент може вста¬новити, в яких випадках та в
якому порядку розгляд та утверджен¬ня законопроектів передаються
комісіям, в тому числі постійним.

Поглиблення наукового дослідження проблеми, що нас цікавить, потребує
здійснення її аналізу також через призму делегованого законодавства.
Делеговане законодавство — це сукупність норма¬тивних актів, які
приймаються виконавчою владою із уповнова¬ження парламента і мають силу
закону.

Теоретико-правова доктрина багатьох держав має негативне ставлення до
делегування виконавчій владі законодавчих повнова¬жень парламенту, що
обґрунтовується вимогами принципів поділу влади, згідно з якими
законодавча функція становить прерогативу найвищого представницького
органу.

Водночас інститут делегованого законодавства досить широко
застосовувався (США, ФРН, Італія, Іспанія, Швеція, Мексика, Франція,
Португалія, Білорусь, Казахстан)57.

Положення, згідно з яким парламент може делегувати виконавчій владі
право реалізації законодавчої функції, одержало конституційне
закріплення в деяких країнах світу.

Як зазначалося, Конституція Італії містить норму, відповідно до якої
законодавча функція реалізується сумісно двома палатами (ст. 70). Проте
ст. 76 згаданого акта абсолютно чітко проголошує:

«Здійснення законодавчої функції може бути делеговано Уряду, якщо при
цьому будуть визначені принципи та керівні критерії та¬кого делегування
і воно буде предоставлене лише на обмежений строк і з визначеного кола
питань». Конституція Франції 1958 р. уперше у світовій конституційній
правотворчості закріпила обме¬жену сферу законодавчого регулювання
парламенту (ст. 34). Акти, які не входять у парламентську сферу, носять
регламентарний ха¬рактер, проголошено у ст. 37. Тобто, крім переліку
питань, які містить ст. 34 Конституції, вони вирішуються президентом,
урядом, іншими органами виконавчої влади. Однак навіть за умов
обме¬ження сфери законодавчої діяльності найвищого представницько¬го
органу Конституція дає можливість здійснити законодавчу функ¬цію урядом.
Згідно зі ст. 36 уряд може для виконання своєї програми звернутися до
парламенту за дозволом — здійснювати шляхом ви¬дання ордонансів на
протязі обмеженого строку заходи, які зазви¬чай, уходять у сферу
законодавства. І хоч у даному разі йдеться про видання ордонансів, вони
мають силу закону.

В новітній історії інститут делегованого законодавства запози¬чила
конституційна правотворчість деяких молодих суверенних держав, утворених
на теренах колишнього Радянського Союзу. На¬самперед зауважимо, що деякі
чинні конституції ввели інститут де¬легування законодавчої компетенції
найвищих представницьких органів народу президентам.

Конституція Туркменистану 1992 р. (із наступними змінами)58 закріплює:
«Меджліс (парламент) є законодавчим органом Турк¬менистану» (ст. 62).
Водночас ст. 66 Конституції проголошує, що Меджліс може передавати право
видавати закони з окремих пи¬тань Президенту з наступним утвердженням їх
Меджлісом.

Широкий простір у сфері законодавства надає главі держави Конституція
Республіки Білорусь 1996 р.59 Згідно з ст. 90 Парла¬мент — Національні
Збори є представницьким і законодавчим ор¬ганом Республіки Білорусь.
Поряд із даним положенням Основний Закон прямо закріплює делегування
законодавчих повноважень Президенту. У випадках, передбачених
Конституцією, за ст. 85 Президент видає декрети, які мають силу
закону60. Наведена норма конкретизується у ст. 101, де зазначено, що за
пропозицією Прези¬дента Палата представників і Сенат законом, який
приймається більшістю не менше трьох п’ятих голосів від повного складу
пала¬ти можуть делегувати йому законодавчі повноваження на видання

декретів, що мають силу закону. Виключно важливо загострити увагу на
тому, що Конституція Білорусі прямо наділяє Президента правом видавати
акти, що мають силу закону. В силу особливої необхідності та
терміновості Президент за своєю ініціативою, або за пропозицією Уряду
може видавати тимчасові декрети, котрі ма¬ють силу закону. На протязі
п’яти днів вони повинні бути пред¬ставлені для розі ляду палатами,
засідання яких спеціально скли¬кається Президентом. Ці декрети
зберігають силу, якщо вони не відмінені палатами.

Широкі простори для зазначеної нормотворчості Президента відкрила
Конституція Казахстану 1995 р.6′ Вона конституює Пар¬ламент «найвищим
представницьким органом республіки, який здійснює законодавчі функції»
(ст. 49.1). Великі можливості реалі¬зувати законодавчі повноваження
Конституція надає Президенту Казахстану62. По-перше, закріплюється
інститут делегованого за¬конодавства. Причому, за ініціативою Президента
Парламент вправі делегувати йому законодавчі повноваження на строк до
од¬ного року двома третинами голосів від загального числа депутатів
кожної із палат {ст. 53.4). Крім цього, конституційно Президент володіє
правом самостійно видавати укази, що мають силу закону. Відповідно до
ст. 61.2 він вправі визначати пріоритетність розгля¬ду законопроектів, а
також оголошувати розгляд проекту закону терміновим. У разі невиконання
Парламентом даної вимоги Пре¬зидент має право видати указ, що має силу
закону, який діє до прий¬няття Президентом нового закону в порядку,
встановленому Кон¬ституцією.

Інститут делегування Верховною Радою України належних їй законодавчих
повноважень виконавчій владі відомий також кон¬ституційній
правотворчості і державно-правовій практиці Украї¬ни. Його закріплювала
реформована Конституція республіки 1978 р. Шляхом доповнень та змін
Основного Закону Верховна Рада України в кінці 1992 р. надала право
здійснювати регулювання сус¬пільних відносин, що становили законодавчу
сферу, Кабінету Міністрів України (на його прохання).

В умовах тяжкої кризи Верховна Рада України 18 листопада 1992 р.
прийняла Закон про тимчасове припинення повноважень Президента України,
передбачених п. 7-4 ст. 114-5 Конституції УРСР, і повноважень Верховної
Ради України, передбачених п. 13 ст. 97 Конституції УРСР63. Даним актом
з метою оперативного рішен-

ця питань, пов’язаних із введенням ринкової реформи, і зосередження
їхнього законодавчого вирішення в одних руках, Верховна Рада України
призупинила терміном на шість місяців здійснення своїх законодавчих
повноважень у частині відносин власності, підприєм-ницької діяльності,
соціального і культурного розвитку, держав¬ної митної, науково-технічної
політики, бюджетної і кредитно-фінансової систем, оподаткування,
державної політики оплати праці і ціноутворення, охорони навколишнього
середовища, використан¬ня і відтворення природних ресурсів України.
Реалізація законо- -\ давчої функції з перерахованих питань делегувалася
Кабінету Міністрів України.

Через місяць пізніше, 19 грудня 1992 р. Верховна Рада України доповнила
Конституцію України новою статтею — 97-164. Інсти¬тут делегування
парламентом своїх законодавчих повноважень виконавчій владі одержав
конституційне закріплення. Ст. 97-1 виз¬начала умови застосування
нововведеного інституту. Верховна Рада України згідно зі ст. 97-1 як
виняток двома третинами голосів від загальної кількості народних
депутатів може шляхом прийняття закону делегувати Кабінету Міністрів
України на визначешій термін повноваження видавати декрети в сфері
законодавчого регулювання з окремих питань, передбачених п. 13 ст. 97
Конституції України.

Конституційно визначався механізм здійснення делегованих повноважень
Кабінетом Міністрів України. Для їх реалізації він ухвалював декрети,
які мали силу закону. Крім того, шляхом прий¬няття декретів Кабінет
Міністрів України одержав право зупиняти дію конкретних законів або
вносити до них зміни і доповнення. Після підписання декрету
Прем’єр-міністром України він переда¬вався до Верховної Ради України,
яка володіла щодо названого акта правом накладання вето протягом десяти
днів із дня його одержан¬ня. У разі незастосування вето декрет набирав
чинності у встанов¬леному порядку.

Крім права вето, ст. 97-1 наділяла парламент іншими інструмен¬тами
впливу на Кабінет Міністрів України. У період здійснення ним
законодавчої функції Верховна Рада України могла законом ска¬совувати
декрети або їх окремі положення, якщо вони суперечили Конституції
України. А після закінчення термін) делегування по¬вноважень згідно зі
ст. 97-1 Конституції України Верховна Рада України володіла правом
скасовування декретів або внесення змін До даних актів шляхом прийняття
законів.

Кабінет Міністрів України здійснював делеговану йому парла¬ментом
законодавчу функцію з точки зору цифрових показників у великому обсязі.
Протягом терміну делегування законодавчих по¬вноважень, тобто за шість
місяців, він видав 83 декрети із різних питань65. Станом на 1 серпня
2001 р. 54 декрети зберігали чинність. Оскільки Верховна Рада України
прийняла закони з питань, які раніше регулювалися декретами, 29 декретів
втратили чинність у силу прийняття законів.

Верховна Рада України продовжує удосконалювати регулюван¬ня суспільних
відносин, що стали об’єктом декретів Кабінету Міністрів України також
шляхом їх змін та доповнень66. Проте доцільність даної практики в умовах
сьогодення викликає запере¬чення. Конституція України 1996 р. відкинула
доктрину делегова¬ного законодавства, яка закріплювалася попереднім
Основним За¬коном. Ця радикальна зміна в сукупності з деякими іншими
обставинами дає змогу зробити висновок щодо відмови від про¬довження
зазначеної практики. Нові реалії диктують заперечення перегляду декретів
парламентом шляхом їхніх змін та доповнень. Більш демократичним та
досконалим є прийняття Верховною Ра¬дою України законів із питань,
раніше урегульованих декретами Кабінету Міністрів України у період
делегування йому повнова¬жень у сфері законодавства.

Практичне застосування інституту делегування законодавчих повноважень
Верховної Ради України Кабінету Міністрів України позитивних наслідків
не дало. Водночас воно призвело до негатив¬них результатів: гострого
зниження значення ролі і авторитету пар¬ламенту в механізмі державної
влади, а також у суспільстві; заміни Верховної Ради України Кабінетом
Міністрів України, розбалан-сування системи законодавства, ускладнення
умов правозастосу-вання67.

Не дивлячись на це, практика делегування Верховною Радою України своїх
законодавчих повноважень не зупинилася, змінився тільки їхній адресат,
яким став Президент України. Вперше відпо¬відне рішення парламент
ухвалив 21 травня 1993 р., доповнивши ст. 114-5 Конституції України
новим правилом (п. 7-4). Компетен¬ція Президента України серйозно
розширилася за рахунок одер¬жання конституційної можливості ухвалювати
«укази з питань еко-номічної реформи, не урегульованих законами України,
які діють до прийняття відповідних законів»68. Таким чином було
конституйо-

вано повноваження, згідно з яким Президент України одержав пра¬во
вирішувати підзаконними актами питання, які є предметом за¬конодавчої
регламентації парламентом. Інакше кажучи, глава дер¬жави конституційно
став суб’єктом первинної нормотворчості поряд із законодавчим органом.
Верховна Рада України надала йому можливість здійснювати нормативне
регулювання суспільних відносин на тих же засадах, що й парламент,
оскільки реалізація Президентом України зазначеного повноваження не
обумовлюва-лася вимогою «на основі та на виконання законів»69,
загальновиз-нану прогресивним світовим конституціоналізмом. Більше того,
на цьому слід наголосити, первинне регулювання виконавчою владою
розглядуваних суспільних відносин фактично не обмежувалося кон¬кретним
терміном. Окрім викладеного, порядок делегування пар¬ламентом своєї
головної функції Президенту України не передба¬чав парламентського
контролю за президентською регламентацією, інструментом якого може бути
ствердження Верховною Радою Ук¬раїни актів глави держави.

Інститут делегування парламентом законодавчих повноважень Президенту
України був відтворений також Конституційним Дого¬вором, укладеним 8
червня 1995 р. між Верховною Радою України та Президентом України про
основні засади організації та функціо¬нування державної влади і
місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової
Конституції України70. Ст. 25 Договору встановлювала: Президент України
видає укази з питань економіч¬ної реформи, не врегульованих чинним
законодавством України, які діють до прийняття відповідних законів. Не
зайве звернути ува¬гу, що в даному разі застосовувався термін
«законодавство», який розуміється по-різному. Має місце трактування,
згідно з яким «за¬конодавство» включає не тільки закони, а й інші акти.

Делегування законодавчою гілкою первинного регулювання сус¬пільних
відносин Президенту України шляхом указної нормотвор¬чості спричинило
негативні наслідки. Як: і варіант застосування інституту делегованого
законодавства парламентом Кабінету Міністрів України, так і надання
Президенту України права вида¬вати укази з питань, не врегульованих
законами, тобто відхід від принципу «укази видаються на основі та на
виконання закону» бажаного ефекту не приніс71.

Уданому разі, безперечно, йдеться про послаблення і зниження ролі,
значення і громадського іміджу Верховної Ради України,

підміну її Президентом України, що є потенційною загрозою підви¬щення
останнього над парламентом, порушення принципу поділу влади. За умов
демократичного розвитку, справжнього дотриман¬ня доктрини поділу влади,
міцного професійного парламенту та високої правової культури подібне
становище неприйнятне. Кож¬на гілка влади повинна чітко, компетентно і
відповідально, повним обсягом виконувати притаманні йі функції. Тим
самим буде надійною, міцною, дійсною та конструктивною вся державна
влада.

Теоретико-конституційний аспект делегування владних повно¬важень
характеризується великим різномаїттям. Противники да¬ного інституту
категорично не визнають доцільності його консти¬туційного закріплення.
Саме ця точка зору була втілена в проекті Конституції України,
винесеного Верховною Радою України на всенародне обговорення 1 липня
1992 р.72 Він включав спеціальну норму щодо заборони делегування владних
повноважень, де абсо¬лютно ясно і неоднозначно фіксувалося: делегування
функцій від однієї гілки влади до іншої забороняється, крім випадків,
передба-чених цією Конституцією (ст. 123). Однак слід зазначити, що при
обговоренні проекту на міжнародному симпозіумі мали місце ок¬ремі
висловлювання, сутність яких — у сумніві щодо заборони де¬легування
функцій законодавчої влади виконавчій гілці. Таке ба¬чення американський
експерт М. Девідсон, наприклад, обґрунто¬вував практикою Конгресу США,
який постійно передає виконав¬чим структурам ряд своїх повноважень73.
Відзначимо, що аналогічне становище поширене в інших країнах світу, що є
одним із традицій¬них обгрунтувань прихильників делегування
парламентських функцій виконавчим інституціям. Наводяться також деякі
інші ар¬гументи. Вони, однак, не порушують висновок про неприйнятність
делегування повноважень в якості постійного явища, притаманно¬го
державному механізму, організованого в демократичній державі за
принципом поділу влади.

Як пише відомий український вчений М.В. Цвік, хоча в умовах перехідного
періоду, при наявності розхитаності державної дисцип¬ліни і ознак
паралічу влади об’єктивно необхідним є укріплення виконавчої влади, це,
однак, не можна робити за рахунок делегу¬вання їй законодавчих
повноважень74. Передача виконавчій владі законодавчої функції впливає на
принцип поділу влади, порушує баланс гілок влади, послаблює парламент,
ставить його під Прези¬дентом і урядом.

Дискусійний характер проблеми делегованого законодавства в юридичній
науці віддзеркалювався в конститущйно-проектному процесі із підготовки
Конституції України 1996 р.

Так, перший проект Конституції (липневий 1992 р.), який 1 липня 1992 р.
постановою Верховної Рада України виносився на всена¬родне обговорення,
містив спеціальне положення, яке забороняло інститут, який нас
інтересує. Ст. 123 передбачала чітко і недвоз¬начно: делегування функцій
від однієї гілки влади до іншої заборо¬няється, крім випадків,
визначених цією Конституцією. Однак на¬ступний варіант проекту
Конституції України (жовтневий 1993 р.) із незрозумілих мотивів виключив
наведене запереч ення делегування повноважень.

В узагальненому вигляді конституційна модель досліджуваного інституту в
Україні еволюціонувала в напрямі її демократизації, що мало закріплення
у Конституції України 1996 р. Це виражається в тому, що, по-перше, чинна
Конституція України взагалі ліквідува¬ла можливість делегування
Верховною Радою України своїх зако¬нодавчих повноважень Кабінету
Міністрів України. По-друге, хоч Конституція України в Перехідню;
положеннях і зберігала первин¬не регулювання суспільних відносин указами
Президента України, однак указна нормотворчість у законодавчій сфері
встановлюва¬лася тимчасово — на трьохрічний термін після набуття
чинності Конституції України, тобто з 28 червня 1996 р. по 28 червня
1999 р.

Чинна Конституція України закріплює загальний принцип ви¬дання
президентських актів. Згідно з п. 31 ст. 106 Президент Украї¬ни видає
укази і розпорядження «на основі та на виконання Кон¬ституції і законів
України». Проте на протязі трьох років, проголошено в п. 4 Перехідних
положень Конституції України, Президент «має право видавати схвалені
Кабінетом Міністрів Ук¬раїни і скріплені підписом Прем’єр-міністра
України укази з еко¬номічних питань, не врегульованих законами». Інакше
кажучи, конституційно главі держави делегувалося первинне вирішення
нормативними указами питань, віднесених ст. 92 Конституції Ук¬раїни до
сфери законодавчої регламентації парламенту.

Здійснення Президентом України законодавчої функції Консти¬туція України
обумовлювала низкою вимог. По-перше, дане право надавалось на строк три
роки після набуття чинності Конституції України. По-друге,
конституційне’ визначалася сфера указного ре¬гулювання, а саме — з
економічних питань, не врегульованих за-

конами. По-третє, укази мали бути схвалені Кабінетом Міністрів України і
скріплені підписом Прем’єр-міністра України. По-четвер¬те, Конституція
України вимагала одночасно подання відповідно¬го законопроекту до
Верховної Ради України. Конституційно виз¬началося, що такий указ
уступає в дію, якщо протягом тридцяти календарних днів із дня подання
законопроекту Верховна Рада України не прийме закон або не відхилить
поданий законопроект більшістю від її конституційного складу, і діє до
набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою України з
відповідних пи¬тань.

Тимчасове право первинної нормотворчості, не пов’язаної фор¬мулою «на
основі та на виконання закону», надане Президенту України п. 4
Перехідних положень Конституції України, широко використовувалося главою
держави, особливо в останній рік виз¬наченого терміну. Необхідно
підкреслити, що в процесі здійснення зазначеного повноваження мали місце
порушення конституційних вимог, що викликало критику. Аналогічним чином
сприймались і великі масштаби практики первинної указної нормотворчості.
За¬гальна кількість указів, виданих главою держави, — 105. Із них не
набрали чинності або втратили силу у зв’язку з прийняттям законів
Верховною Радою України — 18; 33 укази — діючі акти. Оскільки
конституційно предмет їхнього регулювання поширювався на за¬конодавчу
сферу парламенту, діючі укази мають силу закону.

Термін делегованого законодавства, закріпленого Конституцією України
шляхом наділення Президента України правом первинно¬го указного
регулювання суспільних відносин, що становлять сфе¬ру Верховної Ради
України, закінчився 28 червня 1999 р.

Сучасна конституційна доктрина заперечує регулювання суспіль¬них
відносин президентськими актами. Укази і розпорядження Президент України
має видавати «на основі та на виконання Кон¬ституції і законів України»,
— чітко і строго приписує п. 31 ст.’ 106 Основного Закону.

Наведена формула гармоніює з прогресивним конституціоналіз¬мом світу. В
цьому відношенні чинна Конституція України має пе¬ревагу над іншими
основними законами країн СНД. Візьмемо Кон¬ституцію Російської Федерації
1993 р. Вона встановлює: «Укази й розпорядження Президента Росії не
повинні суперечити Консти¬туції Росії та федеральним законам (п. З ст.
90). Основний Закон Росії не закріплює умов видання указів, аналогічних
тим, які містить

Конституція України. Російські вчені справедливо піддають кри¬тиці
наведене конституційне рішення, вважаючи його недоліком Основного Закону
Російської Федерації, який має бути усунений шляхом реформи
Конституції75. На необхідності строго визначен¬ня в Конституції таких
умов видання президентських указів, як «на виконання Конституції
Російської Федерації і федеральних законів», наголошує Ю.О. Тихомиров76.
Первинне регулювання суспільних відносин президентськими та урядовими
актами не узгоджується з теорією суверенітету народу, парламентаризму і
поділу влади, по¬рушує співвідношення законів, указів, урядових актів,
спричиняє їхню колізійність.

Крізь призму здійсненого аналізу абсолютно рельєфно вимальо¬вується
перевага конституційної доктрини Основного Закону Ук¬раїни, який не
закріплює делегування Верховною Радою України своїх законодавчих
повноважень будь-якому органу. Дане рішен¬ня наповнює характеристику
українського парламенту як «єдино¬го органу законодавчої влади» і є
важливим аргументом в обгрун¬туванні домінуючого місця Верховної Ради
України у системі поділу влади.

В умовах діючої Конституції України, яка уперше конститую¬вала Верховну
Раду України «єдиним органом законодавчої вла¬ди» на протязі п’яти років
було прийнято 1205 законів. Серед них важливо виділити акти,
необхідність прийняття яких передбачаєть¬ся безпосередньо конкретними
нормами Конституції України. Це — закони України «Про Конституційний Суд
України» (ст. 147—153), «Про Уповноваженого Верховної Ради України з
прав людини» (ст. 101), «Про Рахункову палату» (ст. 98), «Про місцеве
самовря-дування в Україні» (ст. 140—146), «Про столицю України —
місто-герой Київ» (п. 16 ч. 1 ст. 92), «Про місцеві державні
адміністрації» (ст. 118—119), «Про Національний банк України» (ст. 100),
«Про Вищу раду юстиції» ст. 131), «Про звернення громадян» (ст. 40),
«Про державні нагороди України» (п. 5 ч. 2 ст. 92), «Про відпуст¬ки»
(ст. 45), «Про вибори народних депутатів України» (ст. 77), «Про
політичні партії в Україні» (п. 11 ч. 1 ст. 92), «Про правовий режим
надзвичайного стану» (п. 19 ч. 1 ст. 92), «Про судоустрій України» (ст.
126, 128, 129).

Позитивною рисою практики реалізації Верховною Радою Ук¬раїни
законодавчої функції є прийняття кодифікованих актів. За п’ять
постконституційних років прийнято сім кодексів: Криміналь-

ний, Бюджетний, Цивільний, Господарський, Сімейний, Земельний, Митний.
Проте щодо Господарського (комерційного) та Цивіль¬ного кодексів, які
Верховна Рада України прийняла 29 листопада 2001 р. і які мали вступити
в дію з 1 січня 2003 р., Президент Украї¬ни застосував право вето і
повернув їх до Верховної Ради Украї¬ни77. Ветовано також Митний кодекс.

Із точки зору кількісних показників Верховна Рада України пра¬цює на
рівні європейських парламентів. Позитивне значення має законодавче
врегулювання суспільних відносин у різних сферах. Проте в цілому аналіз
законотворчої діяльності виявляє серйозні недоліки.

Загальний кількісний показник прийнятих протягом п’яти
по-стконетитуційних років законів — 1205 — фактично становлять за
обсягом 90% закони про внесення змін та доповнень у діючі зако¬ни, а
також закони з питань ратифікації міжнародних договорів. Останні
посідають приблизно третину в загальному обсязі прий¬нятих законів. За
п’ять років із цих питань було прийнято 341 закон.

Наведене співвідношення тією чи іншою мірою характеризує законодавчу
діяльність Верховної Ради України також у межах сесій Верховної Ради
України. Проілюструємо дану констатацію, звер¬нувшись до періоду роботи
Верховної Ради України після п’ятиріч¬ного ювілею Конституції України
1996 р.

На протязі восьмої сесії ХІУ(Ш) скликання (вересень 2001 р. — січень
2002 р.) Верховна Рада України прийняла близько 170 за¬конів78. Якщо
дещо умовно класифікувати законодавчу діяльність під кутом зору її
предмета, то основними напрямами було регулю¬вання суспільних відносин у
сферах: економічній та соціальній — 50% від загальної кількості
прийнятих законів; державного будів¬ництва — 20% від загальної кількості
прийнятих законів; галузево¬го розвитку — також 20% від заггльної
кількості прийнятих законів.

Важлива особливість восьмої сесії Ш(ХІ V) скликання полягає в
активізації законодавчого регулювання суспільних відносин у формі
кодифікованих актів. Було прийнято п’ять кодексів; Цивільний — 29
листопада 2001 р.; Господарський — 29 листопада 2001р.; Сімей¬ний— 10
січня 2002 р.; Земельний — 25 жовтня 2001 р.; Митний — 11 липня 2002 р.
Проте щодо Господарського і Цивільного кодексів Президент України
застосував право вето і повернув їх до Верхов¬ної Ради України79.

Щодо недоліків та прогалин, притаманних законодавчій діяль¬ності
Верховної Ради України за період роботи восьмої сесії ІІЦХІУ) скликання,
то вони аналогічні виявленим у реалізації законодавчої функції Верховною
Радою України за постконституційне п’ятиріч¬чя її діяльності. Знову в
загальному обсязі, серед ] 70 прийнятих за¬конів третину 55 — закони
щодо ратифікації багатосторонніх і дво¬сторонніх міжнародних договорів
та угод.

Як і в попередні роки, левова частка в загальному обсязі прий¬нятих
законів належить законам, які уносять зміни та доповнення в діючі
закони, що в сукупності з однойменними актами про рати¬фікацію
зазначених правових форм становить близько 90% всього масиву прийнятих
законів. У цьому дуже легко переконатися, по¬знайомившись зі змістом
«Відомостей Верховної Ради України» або газет «Голос України» чи
«Урядовий кур’єр»80. При цьому слід особ¬ливо підкреслити, що об’єктом
оновлення становляться не тільки закони, прийняті в попередні роки.
Процес змін постійно включає в свою орбіту також нові акти.

Конкретизуємо дане положення аналізом процесу законодавчо¬го
забезпечення виборів народних депутатів України. На протязі 1993—2001
рр. було прийнято три закони. Перший закон України «Про вибори народних
депутатів України» був прийнятий 18 лис¬топада 1993 р.81 На його базі
проводилися вибори до Верховної Ради України у 1994 р.82 Другий закон
України «Про вибори народних Депутатів України»83 був прийнятий 24
вересня 1997 р. Він забезпе¬чив організацію та проведення виборів до
Верховної Ради України 1998 р.84 При цьому, як напередодаі виборів, так
і після обрання Верховної Ради України Ш(ХГУ) скликання названий акт
підда¬вався постійним змінам85. Понад двадцять положень закону
Кон¬ституційний Суд України визнав неконституційними.

Третій закон України «Про вибори народних депутатів Украї¬ни»86
парламент прийняв 18 жовтня 2001 р. Він став законодавчим фундаментом
організації та проведення виборів ;і1 березня 2002 р. До Верховної Ради
України ІУрСЛ^) скликання. Процес підготовки та прийняття даного акта
сповнений великих труднощів, колізій, Напруження. В узагальненому
вигляді це виражає та віддзеркалює той факт, що стосовно зазначеного
Закону Президент України шість разів використовував право вето і
повертав до парламенту на по¬вторний розгляд. Звертає увагу та викликає
жаль те, що закон, по¬будова якого продовжувалася тривалий час та
супроводжувалася

великими труднощами, невдовзі після набрання чинності став пред¬метом
нового закону України «Про внесення змін до Закону Украї¬ни «Про вибори
народних депутатів України», який Верховна Рада України прийняла 17
січня 2002 р.87

Узагальнена характеристика досліджуваного питання віддзер¬калюється
наступними даними. Станом на 1 липня 2001 р. в Ук¬раїні було 1704 чинних
законів. Із них базові акти становили лише 560, а 1144 закони вносили
зміни та доповнення до базових законів88.

Аналіз співвідношення практики первинного регулювання Вер¬ховною Радою
України суспільних відносин і практики прийняття законів про внесення
змін та доповнень у діючі закони дає змогу зробити висновок про
наявність негативної тенденції законодав¬чого забезпечення розвитку
суспільних відносин. Грандіозні масш¬таби реформування законів,
безспірно, пов’язуються з проблемами їхньої якості, нестабільністю
законів, відставанням законодавчого урегулювання суспільних відносин за
рахунок зосередження суб’єктів законодавчого процесу над питаннями змін
та доповнень чинних законів.

Здійснений аналіз абсолютно рельєфно показує, що прогресив¬на
конституційна доктрина українського Основного Закону 1996 р., яка
характеризується визнанням органом законодавчої влади в Україні лише
одного органу — парламенту, а також запереченням Конституцією України
інституту делегованого законодавства, не екстраполювалась адекватно на
практику законодавчого процесу та законодавче забезпечення розвитку
суспільних відносин, яке відстає від потреб суспільства та держави.

Становище, що склалося, зумовлюється різноплановими при¬чинами.
Виокремлюючи конституційний статус Верховної Ради України, необхідно
загострити увагу на колізійності конституцій¬ного визначення Верховної
Ради України як єдиного органу зако¬нодавчої влади з іншими нормами
Основного Закону, які в цілому закріплюють конституційний статус
парламенту.

Конституційне визначення парламенту асоціюється з адекват¬ним
наповненням його комплексом норм, процедур та можливос¬тей, сукупність
яких становить цілісну і завершену конституційну модель єдиного органу
законодавчої влади і єдиного представниць¬кого органу українського
народу.

Аналізуючи на базі такого підходу чинну конституційну модель Верховної
Ради України, зробимо висновок, що нормативне виз-

начення ст. 75 Конституції України Верховної Ради України не одер¬жало
адекватного наповнення і забезпечення іншими конституцій¬ними
положеннями, гарантіями, процедурами та можливостями.

У такому річищі передусім необхідно підкреслити, що Консти¬туція України
1996 р. уперше в конституційній правотворчості Ук¬раїни упровадила
доктрину абсолютно обмеженої компетенції Вер¬ховної Ради України,
акумульовану у ст. 92 Основного Закону. Вона встановлює закритий перелік
питань, які Верховна Рада України вирішує шляхом прийняття законів
(всього 31 пункт). Тим самим конституційно закріплюється обмеження сфери
законодавчої діяль¬ності парламенту, оскільки Верховна Рада України не
має права схвалювати закони з питань, не включених у перелік ст. 92
Консти¬туції України. Таким чином, Конституція України утворила
ме¬ханізм, який відкрив простір для первинної нормотворчості Пре¬зидента
України та інших органів виконавчої влади шляхом прий¬няття підзаконних
актів із питань, які не входять у перелік, закріп¬лений ст. 92 Основного
Закону. Тобто, виконавча влада одержала конституційні гарантії для
регулювання суспільних відносин, крім питань, перерахованих у ст. 92, на
таких же підставах, як і Верхов¬на Рада України. Друга гілка влади в
даному разі не пов’язана ви-могою видавати свої акти на основі закону.

Зазначене дає всі підстави твердити: доктрина абсолютно обме¬женої
компетенції Верховної Ради України конфліктує з її визна¬ченням єдиним
органом законодавчої влади, заперечуючи та впли¬ваючи на дане
визначення. Звідси — пропозиція щодо відмови від даної доктрини шляхом
доповнення ст. 92 Конституції України правилом, відповідно до якого
Верховна Рада України уповнова¬жена приймати закони, крім переліку,
закріпленого ст. 92, також з інших питань, віднесених Конституцією
України до компетенції Верховної Ради України.

Крім обмеження сфери законодавчого регулювання найвищого органу
народного представництва, Конституція України закріплює інші механізми,
які за визначених умов узагалі перекреслюють нор¬мативне визнання
Верховної Ради України єдиним органом зако¬нодавчої влади, а результати
її діяльності — прийняті закони пере¬творюють в юридичне ніщо. Це вповні
досягається завдяки суворій вітчизняній конституційній конструкції
пріава вето глави держави на прийняті парламентом закони і процедурі
його подолання пар-ламентом (ст. 94), а також повноваженню
Конституційного Суду

України вирішувати питання щодо відповідності прийнятих пар¬ламентом
законів Конституції України і остаточному характеру його рішень із даних
питань (ст. 150).

Перегляд наведених норм Основного Закону в бік демократи¬зації
президентського вето та відмови від абсолютизації інституту
конституційного контролю — необхідна конституційна передумо¬ва
підвищення ролі Верховної Ради України та динамізації її діяль¬ності із
реалізації своїх функцій, насамперед законодавчої.

Наступним вираженням неузгодженості характеристики Верхов¬ної Ради
України: як єдиного органу законодавчої влади з іншими положеннями
Основного Закону є норми, які створюють модель всеукраїнського
референдуму. Бона вибудована таким чином, що домінуючим суб’єктом
призначення та організації всеукраїнського референдуму є Президент
України (ст. 72, п. 6 ст. 106, ст. 156). Вер¬ховна Рада України де-факто
не тільки не має статусу суб’єкта при-значення всеукраїнського
рефергндуму, вона не наділяється навіть повноваженням давати згоду на
призначення референдуму Прези¬дентом України. За таких умов
конституційно глава держави має потенційні можливості використовувати
інститут всеукраїнського референдуму в обхід парламенту і навіть
усупереч йому, в тому числі з метою вирішення законодавчих та
конституційних проблем. При-значення і проведення загальнонаціонального
референдуму вико¬навчою владою поза участю найвищого представницького
органу народу не є демократичним. Тому необхідно реформувати чинну
конституційну модель всеукраїнського референдуму з метою забез¬печення
провідної ролі Верховної Ради України у вирішенні пи¬тань із
призначення, організації та реалізації результатів всеукраї¬нського
референдуму і позбавлення Президента України дискрецій¬ного права
призначати всеукраїнський референдум, ігноруючи пар-ламентські
інститути.

Наступний аспект конституційного аналізу має відношення до проблеми,
пов’язаної зі змістом законодавчої діяльності Верховної Ради України.
Належність законодавчої влади лише найвищому представницькому органу
українського народу, виходячи з теорії верховенства народу,
парламентаризму і поділу влади, заперечує вплив будь-яких суб’єктів, ато
й диктат на зміст законодавчої діяль¬ності парламенту. Зрозуміло, що
парламент має враховувати по¬слання Президента України, інші документи,
проводити постійну роботу з громадськими та державними інститутами,
науковцями,

громадянами, пресою з метою оптимального визначення змісту своєї роботи
та її організації, черговості розгляду тих чи інших пи¬тань, враховуючи
наявні пропозиції, думки, відповідні реалії, по¬треби населення. Однак
прийняття рішень, визначення змісту своєї діяльності — компетенція
Верховної Ради України.

Під таким кутом зору припис ст. 93 Конституції України, згідно з яким
законопроекти, визначені главою держави як невідкладні, розглядаються
Верховною Радою України позачергово. На наше переконання, це звужує
нормативну характеристику Верховної Ради України як єдиного органу
законодавчої влади, не узгоджується з цим загальним положенням. Тому
зберігати в Основному Законі другу частину ст. 93 недоцільно.

Із здійсненого аналізу випливає наступний висновок. Консти¬туційний
статус Верховної Ради України характеризується колізійні-стю норм
Основного Закону, що його закріплюють. При цьому співвідношення
прогресивних норм із недосконалими і навіть не¬демократичними — на боці
останніх. Вони вистушіють конституцій¬ними бар’єрами успішної реалізації
парламентом законодавчої функції, що наполегливо та невідкладно диктує
необхідність їх усу¬нення із Основного Закону.

Незавершеність, суперечливість, недосконалість конституційно¬го статусу
українського парламенту екстраполюється на практику. По-перше,
порушуються навіть ті норми Конституції України, які обмежують
традиційні прерогативи найвищої представницької ус¬танови. Не дивлячись
на те, що Основний Закон обмежує законо¬давчу сферу Верховної Ради
України (ст. 92), на практиці ця сфера піддається ще більшому звуженню
з-за вторгнення в неї глави дер¬жави шляхом видання указів Президента
України і регулювання цими підзаконними актами суспільних відносин, які
Конституція України приписує вирішувати лише актами найвищої юридичної
сили — законами.

Обмежимось посиланнями на Указ «Про чергові заходи щодо подальшого
здійснення адміністративної реформи в Україні» від 27 травня 2001 р.
Згаданим актом запроваджуються посади Держав¬ного секретаря Кабінету
Міністрів України, державних секретарів міністерств, їх перших
заступників і заступників. Тобто, указом вирішуються питання організації
га діяльності Кабінету Міністрів України та інших центральних органів
виконавчої влади. Відпові¬дно до п. 12 частини першої ст. 92 Конституції
України «організа-

дія і діяльність органів виконавчої влади» визначаються виключно
законами.

Порушується баланс співвідношення Верховної Ради України і Президента
України в законодавчому процесі. Починаючи з 1994 р., в Україні склалася
негативна тенденція зростання кількості вето Президента України на
прийняті Верховною Радою України зако¬ни. Велике поширення цієї
негативної практики (194 вето протя¬гом 1998—2000 рр.) викликає
ґрунтовну критику89. Вітчизняна прак¬тика позначилася також
недодержанням конституційних вимог щодо процедури подолання Верховною
Радою України вето Пре¬зидента України (ст. 94). Навіть у випадках, коли
парламент під час повторного розгляду ветованого закону знову приймав
його двома третинами від конституційного складу, глава держави не
підписував закон і офіційно його не оприлюднював, внаслідок чого закон
залишався юридичним нічим (зокрема, закон про Кабінет Міністрів
України).

Грандіозних масштабів набуло застосування інших норм Кон¬ституції
України (передусім ст. 93), реалізація яких виконавчою владою є
інструментом впливу (тиску) на найвищий представниць¬кий орган
українського народу, диктуючи визначення змісту його діяльності, що
руйнує парламентські плани90.

Реагуючи на конституційні і практичні проблеми пострадянсь¬кого світу,
А. Бланкенагель пише, що «конституція є лише купою слів і що її доля і
доля конституціоналізму в будь-яких із цих країн залежатимуть від того,
як держава і суспільство втілюватимуть свої конституції в життя.
Суспільство, яке серйозно ставиться до своєї конституції і
конституціоналізму, може перетворити конституцій¬ний текст «низької
якості» на високоякісний конституціоналізм. І навпаки, найдосконаліший
конституційний текст, нічого не вар¬тий, якщо соціальні актори
розладжуватимуть його»91.

Демократична держава асоціюється з конституцією високої якості і
належною практикою її реалізації. Водночас переконання А. Бланкенагеля в
можливостях досягнення успіхів і за умов кон¬ституції низької якості має
в собі позитивний заряд, який необхід¬но використовувати.

Оцінюючи співвідношення конституційного статусу Верховної Ради з
практикою її діяльності крізь призму світового досвіду, не¬обхідно
зазначити, що деякі недемократичні положення Консти¬туції України
запозичені із основних законів інших країн, передусім

Конституції Франції 1958 р., окремі «новації» якої підносять Пре¬зидента
та уряд над національним представницьким органом. Проте з часом де-факто
величезні зусилля францз’зького парламенту, гро¬мадських та державних
діячів, учених, юристів багато в чому подо¬лали реакційні приписи
деголівської Конституції і практична діяльність Національних Зборів
значною мірою відстояла багаті парламентські традиції країни та високу
рюль парламенту в сучас¬ному державному механізмі П’ятої Французької
Республіки92.

Відданість ідеалам парламентаризму і демократії, мужність та
наполегливість парламентаріїв, цілеспрямована діяльність Націо¬нальних
Зборів та підтримка громадськості змінили співвідношен¬ня
конституційного і фактичного статусу парламенту Франції на користь
останнього. Деякому реформуванню піддалась також Кон¬ституція П’ятої
Республіки93.

Сприйняття цього оптимістичного трансформування асоціюєть¬ся з
можливостями подальшого розгортання законодавчої діяль¬ності Верховної
Ради України IV скликання, динамізацією роботи всіх суб’єктів
законодавчого процесу і посиленням відповідальності в умовах діючої
конституційної моделі та поєднанням даного про¬цесу з реформуванням
Основного Закону.

2.3. Конституційно-правова відповідальність —

елемент конституційно-правового статусу

Верховної Ради України

Зростання ролі науки конституційного права в Україні і краї¬нах СНД
проявляється, зокрема, в збагаченні цієї галузі науки но¬вими
інститутами, невідомими радянському державному праву.

В новітній час зусиллями вчених-конституціоналістів розгорта¬ються
дослідження одного з найскладніших, актуальних, мало роз¬роблених питань
відповідальності державної влади — інституту конституційної
відповідальності. Винятково важливим є те, що даний інститут уже
переступив стадію його розробки на рівні нау¬кових статей94. Останні
два—три роки ознаменувалися появою праць монографічного рангу95. Не
дивлячись на те, що досліджен¬ня питань розглядуваного інституту ще
тільки розгортається, воно вже показало високе соціальне значення.

Конституційна відповідальність становить, передусім, відпові¬дальність
влади. Вона спрямована на забезпечення виконання Кон-

ституції і законів України суб’єктами конституційно-правових відносин,
як у законодавчій і виконавчій сферах, так у сфері право-застосування,
тобто судовій. Звідси — актуальність розробки пи¬тань
конституційно-правової відповідальності системи поділу вла¬ди,
насамперед законодавчої гілки. Воно актуалізується об’єктив¬ною
необхідністю істотного зміцнення дієздатності держави96, що органічно
пов’язується з підвищенням відповідальності державних органів.

Введення інституту конституційно-правової відповідальності має на меті
захист Конституції України, забезпечення та реаліза¬цію її норм, а також
законів, решти нормативних актів, які регулю¬ють конституційно-правові
відносини.

Різні види юридичної відповідальності, спрямовані на охорону
Конституції, не мають властивостей та ознак конституційної
відпо¬відальності. Конституційному праву властивий свій потенціал
за¬безпечення дієвості положень, норм, процедур та можливостей Основного
Закону, тобто воно має свій власний інститут відпові¬дальності, який є
головним ВИДОЇМ юридичної відповідальності, що зумовлює визначення
конкретних параметрів інших похідних інсти¬тутів даної галузі права97.

Актуальним є питання відокремлення конституційної відпові¬дальності як
самостійного виду юридичної відповідальності. Уяв¬ляється, що нині дане
положення грунтовно доказане і є загально¬визнаним.

Конституційна відповідальність стосується суб’єктів державної влади,
безпосередньо впливає на якість їхньої діяльності та поведін¬ку і має
сприяти ефективності функціонування влади. Зведення кон¬ституційної
відповідальності до окремого виду юридичної відпові¬дальності диктується
специфікою конституційного статусу даних суб’єктів, особливостями
юридичної природи неправомірної пове¬дінки (конституційного делікту),
характером конституційних при¬писів, на основі яких виникає
відповідальність, особливою проце¬дурою її реалізації. Конституційна
відповідальність не може бути аналогією інших видів юридичної
відповідальності98. Легітимація конституційної відповідальності як
самостійного виду юридичної відповідальності пов’язується з тим, що вона
займає перше місце в комплексі юридичної відповідальності:
конституційна, цивіль¬но-правова, дисциплінарна, адміністративна,
кримінальна, ма¬теріальна.

Інституціоналізація конституційно-правової відповідальності стане
конструктивним інструментом удосконалення регулювання поведінки
суб’єктів конституційне-правової відповідальності і га¬рантією виконання
конституційно-правових норм. Тим самим ма¬ють збагатитися та розвинутись
інститути охорони та захисту Кон-ституції України.

Рішення цього складного і важливого завдання передбачається за трьома
головними напрямами: розроблення теорії конституцій-но-правової
відповідальності; побудова конституційно-правового забезпечення даного
інституту і розширення судової системи шля¬хом створення нового суду.

В теоретичному плані насамперед потрібно формувати та осмис¬лювати
понятійний апарат даного нововведення, передусім — по¬няття
конституційної відповідальності.

Зазначимо, що теорія конституційного права ще не має загаль¬новизнаного
поняття, яке нас цікавить. Поняття, визначені в нау¬ковій літературі,
мають дискусійний характер”.

Його дослідження вже має деяку історію. На монографічному рівні в
радянському державознавстві ті чи інші аспекти розгляду¬ваної
проблематики розроблялися школою проф. В.С. Основіна (Вороніж). Н.О.
Боброва і Т.Д. Зражевська сформулювали понят¬тя відповідальності в
радянському державному праві як необхідність відповідати за свою
юридично значущу поведінку, яка передба¬чається державно-правовими
нормами і реалізується в системі дер-жавно-правових відносин100.
Зазначимо, що в колишньому СРСР домінуючою назвою було не «конституційне
право», а «державне право», що цілком закономірно і логічно
віддзеркалювалося у ка¬тегоріальному і понятійному апараті даної науки.

Розгортання досліджень даного інституту позначилося визна¬ченням
розглядуваного поняття в різних аспектах. На думку В.О. Лу¬чина,
конституційна відповідальність у широкому розумінні — зу¬мовлена
конституційними нормами необхідність відповідних суб’єктів відповідати
за свою юридично значущу поведінку в уста¬новленому порядку та діяти
згідно з покладеними на них обов’яз¬ками, а у разі відхилення — мати
відповідні позбавлення101.

Ю.О. Тихомиров тлумачить конституційну відповідальність у широкому
значенні як конституційне провадження розслідувань та притягнення до
відповідальності вищих органів влади та їхніх по¬садових осіб за
порушення конституції та інших законів102.

Розвиток науки конституційного права у пострадянських рес¬публіках у
кінці XX ст. позначився появою фундаментальних праць, самостійним
об’єктом яких є конституційна відповідальність103. їхні автори всебічно
обґрунтовують виокремлення конституційної відповідальності як
самостійного виду юридичної відповідальності і продовжують теоретичну
розробку даного інституту.

Безспірно, що поняттю конституційної відповідальності влативі загальні
ознаки юридичної відповідальності. Обґрунтовуючи та¬кий підхід, В.О.
Виноградов дає наступне визначення досліджува¬ного поняття:
«Конституційна відповідальність — це обов’язок суб’єкта
конституційно-правових відносин, який закріплено
кон¬ституційно-правовими нормами, відповідати за невідповідність своєї
юридично значущої поведінки тій, яка приписана йому цими нормами,
забезпечуючи можливістю застосування заходів держав¬ного (або
прирівненого до нього громадського) діяння104.

Інституціоналізація конституційної відповідальності органічно
пов’язується з побудовою конституційного фундаменту даного інституту.
Передусім необхідно легітимізувати термін «конституцій¬на
відповідальність» у тексті Основного Закону, оскільки в ук¬раїнській
конституційній правотворчості він ще не використову¬вався, відсутній і в
Конституції України 1996 р. Проте світовому конституціоналізму
відповідний досвід знайомий.

Федеральний конституційний закон Австрії від 10 листопада 1920 р. (із
наступними змінами)105 закріплює наступну модифіка¬цію: Конституційний
суд розглядає справи, які тягнуть передбаче¬ну Конституцією
відповідальність (підкреслено нами. —Л.К.) вер¬ховних органів Федерації
і земель за виновні правопорушення, допущені ними у процесі їхньої
офіційної діяльності (ч. 1 ст. 142).

Особливу увагу привертає досвід польського конституціоналіз¬му.
Характерною рисою інституту конституційної відповідальності є його
еволюція у бік зміцнення, розширення і вдосконалення кон¬ституційної
моделі, яка вже має свою історію. Конституція Польщі 1952 р. ’06
передбачала: «Державний Трибунал виносить рішення про відповідальність
осіб, які обіймають визначені законом вищі дер¬жавні посади, за
порушення Конституції та законів» (п. 1 ст. ЗЗ-б).

Процеси демократизації сприяли інтенсивним і конструктивним творчим
дослідженням, зорієнтованим на посилення інституту кон¬ституційної
відповідальності та побудову нової моделі цього інсти¬туту Основним
Законом107.

Вона створена Конституцією Польщі 1997 р. Названий акт пе¬редусім чітко
і ясно легітимує на рівні Конституції термін «кон¬ституційна
відповідальність», а також визначає підстави кон¬ституційної
відповідальності та закріплює перелік суб’єктів, на яких поширюються
заходи конституційної відповідальності.

За порушення конституції чи закону у зв’язку з посадою, що обіймається,
або у сфері виконання своїх службових обов’язків кон¬ституційну
відповідальність (підкреслено нами. —Л.К.) перед Дер¬жавним Трибуналом
несуть: Президент Республіки, Голова Ради Міністрів, а також члени Ради
Міністрів, Голова Польського На¬ціонального Банку, Голова Верховної
Палати Контролю, члени Всепольської Ради Радіомовлення і Телебачення,
особи, яким Го¬лова Ради Міністрів доручив керівництво міністерством, а
також Вищий Командуючий Збройними Силами, депутати і сенатори,
встановлює ст. 198. Депутати та сенатори — суб’єкти конституцій¬ної
відповідальності в обсязі, визначеному ст. 107 Конституції, яка
закріплює відповідальність за порушення заборон щодо меж гос¬подарської
діяльності депутатів та сенаторів108.

Визначення кола суб’єктів, на яких поширюються заходи
кон¬ституційно-правової відповідальності — невід’ємний компонент
конституційно-правової моделі досліджуваного інституту. В уза¬гальненому
вигляді перелік таких суб’єктів, в основному, співпа¬дає з колом
суб’єктів, які беруть участь у конституційно-правових відносинах. Це —
державні органи, які уособлюють законодавчу, виконавчу та судову гілки
влади, посадові особи, службовці, гро¬мадяни України, іноземці, особи
без громадянства, недержавні орга¬ни та об’єднання, органи місцевого
самоврядування, які виступа¬ють учасниками конституційно-правових
відносин. Необхідно водночас відзначити, що проблема переліку суб’єкгів
конституцій¬но-правової відповідальності потребує подальших досліджень,
що обумовлюється дискусійністю багатьох питань, невизначеністю Щодо
визнання чи невизнання тих чи інших суб’єктів суб’єктами, Щодо яких
можливе застосування заходів конституційно-правової відповідальності. На
особливу, самостійну увагу заслуговує Пре¬зидент, який є
загальновизнаним суб’єктом конституційно-право¬вої відповідальності109.

Щодо питань, які трактуються неоднозначно, виключно важли¬вими і
актуальними є питання, пов’язані з конституційною відпо¬відальністю у
системі народного представництва110. Вони включа-

ють відповідальність народу, парламенту, депутатів. Виокремимо
парламент. Непроста, дискусійна проблема найвищого представ¬ницького
органу в аспекті конституційної відповідальності, розгля¬дається та
вирішується з врахуванням доктрини побудови держав¬ної влади.

Один із перших радянських дослідників державно-правової відповідальності
С.А. Авак’ян у середині 70-х років XX ст. писав, що народ, держава та
вищі представницькі органи беруть участь у реалізації конституційної
відповідальності. Вони вправі застосувати конституційно-правові санкції
щодо інших суб’єктів, проте самі не можуть бути об’єктами застосування
подібних заходів, оскільки нема таких суб’єктів державно-правових
відносин, які стоять вище народу, держави та національних органів
народного представниц¬тва111. Радикальні зміни викликали осмислення
даної проблеми відповідно до нових реалій. В новітніх працях С.А.
Авак’ян вклю¬чає парламент в коло суб’єктів конституційної
відповідальності. На його думку, залишається невирішеним питання щодо
можли¬вості застосування мір негативної конституційно-правової
відпові¬дальності до трьох суб’єктів: народу, нації, держави112.

З теоретичної точки зору проблема парламенту як суб’єкта кон¬ституційної
відповідальності розглядається та вирішується з враху¬ванням доктрини
організації державної влади.

Згідно з Конституцією Української РСР 1978 р. Верховна Рада УРСР
конституювалася найвищим органом державної влади (ст. 97). Відповідно до
ст. 113 вона здійснювала контроль за діяль¬ністю всіх підзвітних їй
державних органів. Верховна Рада УРСР входила в єдину систему рад, які
становили політичну основу, і очолювала цю систему. Завдяки побудові
Верховної Ради УРСР на базі доктрини її суверенітету Основний Закон
забезпечував та га-рантував її верховенство в системі державних органів.
Тому Вер¬ховна Рада УРСР могла застосовувати заходи конституційної
відпо¬відальності до суб’єктів цієї відповідальності. Проте сама
Верховна Рада УРСР не була об’єктом санкцій конституційної
відповідаль¬ності. Адже доктрина суверенітету найвищого представницького
органу народу виключала існування такого органу, який би стояв над
Верховною Радою УРСР і володів би правом застосовувати щодо неї міри
конституційної відповідальності.

Відмова від принципу побудови державної влади на основі су¬веренітету
Верховної Ради УРСР і сприйняття принципу її органі-

ії на базі поділу влади змінили становище Верховної Ради Ук¬раїни в
системі державної влади. Згідно з Конституцією України 1996 р. Верховна
Рада України — не тільки суб’єкт, повноважний застосовувати санкції
конституційної відповідальності до відпові¬дних суб’єктів
конституційно-праЕових відносин у випадках пору¬шення ними або
невиконання Конституції і законів, а й такий, що сам може становитись
об’єктом застосування визначених заходів конституційної
відповідальності. Так, згідно зі ст. 90 Конституції України Президент
України має право достроково припинити по¬вноваження Верховної Ради
України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні
засідання не можуть розпочатися. Конституційний Суд України вправі
прийняти рішення, відповід¬но до якого прийнятий парламентом закон не
відповідає Консти¬туції України (ст. 152), яке має остаточний характер,
тобто закон перестає бути діючим актом.

Після прийняття Основного Закону 1996 р. здійснювалися по¬дальші кроки,
спрямовані на розширення підстав для розпуску ук¬раїнського парламенту.
Відповідно до Указу Президента України від 15 січня 2000 р. «Про
проголошення всеукраїнського референ¬думу за народною ініціативою»113 в
бюлетені для таємного голосу¬вання 16 квітня 2000 р. включалось питання
щодо доповнення ст. 90 Конституції України положенням, що Президент
України може також достроково припинити повноваження Верховної Ради
Ук¬раїни, якщо вона протягом одного місяця не змогла сформувати постійно
діючу парламентську більшість, або у разі незатверджен-ня нею протягом
трьох місяців підготовленого Кабінетом Міністрів України Державного
бюджету України. На всеукраїнському рефе¬рендумі дане питання одержало
позитивне рішення. Однак процес реалізації результатів референдуму ще не
здійснився. На нашу дум¬ку, три підстави для розпуску парламенте
Президентом України порушують баланс у системі поділу влади шляхом
послаблення за-конодавчої гілки.

В цілому ж незаперечним є сприйняття народного представниц¬тва як явища,
наскрізь пронизаного категорією відповідальності. Тому що вся система
народного представництва будується на політичній і частково моральній
довірі. А де існує довіра, — стверд¬жує М.О. Краснов, — там органічно
виникає питання про відпові¬дальність того, кому довіряють перед тим,
хто довіряє114.

Застосування санкцій конституційно-правової відповідальності знайшло
практичне втілення в діяльності Верховної Ради України. Верховна Рада
України III скликання у грудні 2001 р. відкликала з посади Першого
заступника Голови Верховної Ради України В.В. Медведчука. Постанова
парламенту називала підставами відкликання: неналежне виконання
обов’язків, порушення норм Рег¬ламенту Верховної Ради України, недоліки
у підготовці та прове¬денні пленарних засідань Верховної Ради
України115.

Формується практика виключення із фракцій народних депу¬татів. Так, у
червні 2002 р. фракція Верховної Ради України «Наша Україна» виключила
сім парламентаріїв (С. Бондарчука, О. Буря¬ка, Е. Галієва, Т. Довгого,
Д. Сандлера, В. Щербаня, О. Ярославсь¬кого), а фракція Комуністичної
партії України — одного (М. По-тебенька). Підставою «санкції» було
голосування перерахованих депутатів за обрання Головою Верховної Ради
України В.М. Лит¬вина всупереч рішенням фракцій116.

Теоретики конституЕ;ійно-правової відповідальності здійснили доволі
значну розробку мір (санкцій) конституційно-правової відпо¬відальності
суб’єктів відповідних правовідносин, у тому числі в системі народного
представництва117. Водночас багато аспектів цієї складної і тонкої
проблеми потребують подальшого поглибленого аналізу.

В контексті досліджуваної проблематики, вважаємо, що нині вже є всі
підстави, які дозволяють зробити висновок: конституційно-правова
відповідальність має включатись у структуру конституцій¬ного статусу
суб’єктів конституційного права, насамперед Верхов¬ної Ради України.

Створення цілісного, завершеного механізму конституційної
відповідальності потребує також конституювання та організації
спеціального судового органу, який би вирішував справи щодо порушення
конституції та інших актів конституційного права суб’ єкта-ми
конституційно-правових відносин. Таким органом, на нашу думку, може бути
Державний Суд України. Конституційно має бути визначений склад нового
судового органу. Деяким орієнтиром, очевидно, можна вважати польський
варіант. Ст. 199 Конституції Польщі118 закріплює наступний склад
Державного Трибуналу: го¬лова, 2 заступника голови та 16 членів, які
обираються Сеймом не із числа депутатів та сенаторів на час повноважень
Сейму. Заступ¬ники Голови Трибунал}’ повинні мати кваліфікацію,
необхідну для

дня того, щоб обіймати посаду судді. Головою Державного Трибу¬налу
Конституція закріплює Першого Голову Верховного Суду. Таким чином,
Державний Трибунал легітимується Сеймом. При цьому слід підкреслити, що
Першого Голову Верховного Суду, який відповідно до ст. 198 Конституції є
Головою Державного Трибу¬налу, призначає Президент Польщі із кандидатів,
представлених Загальними Зборами Суддів Верховного Суду (ст. 183).

Конституція гарантує незалежність членів Державного Трибу¬налу при
здійсненні функції судді Державного Трибуналу та їх підзвітність лише
Конституції і законам (ст. 199).

Повне та всебічне забезпечення організації і функціонування механізму
конституційної відповідальності вимагає, крім консти¬туційних основ,
розробки і прийняття на конституційному фунда¬менті спеціального Закону
України «Про конституційну відпові¬дальність в Україні». Така пропозиція
сформульована щодо однойменного інституту в РосійськійФедерації119.

На нашу думку, створенню якісного національного регулюван¬ня
розглядуваних суспільних відносин сприяло би прийняття Міжпарламентською
Асамблеєю СНД рекомендаційного модель¬ного закону про конституційну
відповідальність, в розробці якого мають взяти участь представники
незалежних держав, в тому числі України.

Побудова цілісного, завершеного механізму конституційно-пра¬вової
відповідальності є невід’ємною складовою демократичного політичного
механізму, конструктивним інструментом інституціо-нального вираження
взаємовідносин суб’єктів політичної системи, гарантією проти узурпації
влади та зловживання владою суб’єкта¬ми конституційно-правових відносин.

2.4. Сучасні актуальні проблеми конституційного складу і структури
Верховної Ради України

Серед важливих та складних теоретичних, конституційних, а також
практичних питань сучасного парламенту — кількісний склад та структура
даного органу. В багатьох країнах, в тому числі в Україні, вони
викликають дискусії, на жаль, нерідко лише на рівні конкретних
висловлювань щодо збільшення чи зменшення чисель¬ності парламентаріїв,
поза теоретичною базою на ґрунтовні нау¬кові аргументи. Закономірно і
логічно таки й однобічний підхід знач-

ною мірою зумовлений відсутністю комплексного, цілісного, спеціаль¬ного
дослідження, самостійним об’єктом якого є питання кількісного складу та
структури загальнодержавного представницького органу.

Історико-конституційна еволюція кількісного складу депутатів Верховної
Ради України починається з Конституції УРСР 1937 р. Вона не закріплювала
конкретно фіксовану чисельність депутатів найвищого представницького
органу республіки, а встановлюва¬ла, що Верховна Рада обирається
громадянами УРСР по виборчих округах на строк чотири роки за нормами:
один депутат від 100 000 населення (ст. 21). Уперше на основі реалізації
наведеної норми Верховна Рада УРСР була обрана у складі 304 депутатів —
26 черв¬ня 1938 р. Залежно від змін у кількості населення, змінювалась і
чисельність депутатського складу Верховної Ради УРСР.

Якщо на перших виборах у Верховну Раду УРСР було обрано 304 депутати, то
на останніх виборах, які проводились на базі Кон¬ституції УРСР 1937 р.
15 червня 1975 р., у Верховну Раду УРСР було вже обрано 570
депутатів120.

Наступна Конституція — Конституція УРСР 1978 р. у первинній редакції (20
квітня 1978 р.) визначала фіксований кількісний склад найвищого органу
державної влади. Згідно зі ст. 98 Конституції УРСР Верховна Рада УРСР
обиралась у складі 650 депутатів по виборчих округах з рівною кількістю
населення. Реформування Конституції УРСР 1978 р. шляхом внесення змін і
доповнень 27 жовт¬ня 1989 р. торкнулось, зокрема, і ст. 98. У
новелізованій редакції вона встановила, що Верховна Рада УРСР
складається із 450 на¬родних депутатів Української РСР, які обираються
по виборчих округах із приблизно рівною кількістю населення.

Із того часу і в умовах постійних змін Конституції УРСР 1978 р., і дії
Конституційного Договору (1995—1996 рр.) кількісний склад Верховної Ради
України зберігався незмінним.

Основний Закон України 1996 р. сприйняв попереднє конститу¬ційне рішення
питання про кількісний склад вітчизняного парла¬менту. Водночас він
закріпив нововведення — «конституційний склад Верховної Ради України».
Це має істотне значення, оскільки виключає двозначність, неясність, що є
важливою передумовою чіткого і строгого додержання Верховною Радою
України проце¬дури прийняття відповідних актів, а також вирішення інших
пи¬тань щодо організації та діяльності парламенту, його органів,
на¬родних депутатів тощо.

Згідно зі ст. 76 Основного Закону конституційний склад Верхов¬ної Ради —
чотириста п’ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі
загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного
голосування строком на чотири роки.

Питання кількісного складу українського парламенту привер¬тало значну
увагу в період підготовки та прийняття Конституції України 1996 р. При
цьому дискусії супроводжувалися різними пропозиціями. В умовах чинної
Конституції розглядувана пробле¬ма викликає науковий та практичний
інтерес в силу того, що пи¬тання конституційного складу парламенту
відноситься до тих тео-ретико-прикладних питань світового
конституціоналізму, яким властивий високий ступінь актуальності. Аналіз
досліджуваної проблеми щодо законодавчої влада України в умовах
сьогодення актуалізується тим, що вона екстраполювалася на практику як
кон¬кретне питання про зміну конституційного складу українського
парламенту.

Указом Президента України «Про проголошення всеукраїнсь¬кого референдуму
за народною ініціативою»121 від 15 січня 2000 р. на всеукраїнський
референдум, зокрема, виносилося питання: «Чи згодні Ви із зменшенням
загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 і пов’язаною
з цим заміною у частині першій статті 76 Конституції України слів
«чотириста п’ятдесят» на слово «триста», а також внесенням відповідних
змін до виборчого зако¬нодавства?». На всеукраїнському референдумі, який
відбувся 16 квітня 2000 р., на дане запитання громадяни дали позитивну
відповідь. Зазначене питання вважається ухваленим громадянами, оскільки
за нього було подано більшість голосів від кількості тих, хто взяв
участь у референдумі (89,91%)122.

Серед відомих світовій теорії та практиці обгрунтувань визна¬чення
чисельного складу парламенту — кількість населення відпо¬відної країни.
Склад парламентаріїв повинен забезпечувати пред¬ставництво, вираження
волі та інтересів різних верств населення. Кількість населення, яка
наділяється правом обрання одного депу¬тата в законодавчий орган,
повинна визначатися, виходячи з того, Щоб забезпечити цьому населенню
умови та можтивості постійно¬го зв’язку зі своїм депутатом. Водночас
йдеться про створення на¬лежних умов та можливостей для депутата, його
роботи зі своїми виборцями.

Всебічний аналіз досліджуваної проблеми потребує опори на конкретні
матеріали різних країн світу.

Найбільшим за чисельністю парламентом є Всекитайські збори народних
представників (близько 3000 членів), а найменшим — парламент
Ліхтенштейну (15 депутатів). Патріарх представниць¬ких органів —
парламент Великої Британії включає 659 депутатів палати представників
(зазначимо, що чисельний склад палати не є незмінним) і понад 1100 перів
палати лордів, склад якої не є постійним. Близько 1000 членів має
італійський парламент (палата депутатів — 630 і сенат — 327 сенаторів).
Дещо менший парламент Франції — 899 членів (Національні збори — 577
депутатів і сенат — 322 сенатори). Продовжуючи знайомство із кількісним
складом пар¬ламентів світу, назвемо Німецький федеративний парламент —
730 членів (Бундестаг — 662 депутата і Бундесрат—68 членів); Іспанські
Генеральні кортеси — 607 членів (конгрес депутатів — 350 депу¬татів і
Сенат— 257 членів); парламент Польщі— 560 членів (Сейм — 460 депутатів і
Сенат — 100 сенаторів); Конгрес США — 535 членів (Палата представників —
435 депутатів і Сенат — 100 сенаторів). Португальські Збори республіки —
230 депутатів; Бельгійський парламент — 221 член (Палата представників —
150 депутатів і Сенат— 71 сенатор); Люксембурзький парламент— Палата
депу¬татів — 60 депутатів.

Виокремимо країни СНД. Основні закони визначають чисель¬ний склад вищих
представницьких органів таким чином. Феде¬ральні Збори Росії: Державна
Дума (450 депутатів) і Рада Федерації (по два представники від, кожного
суб’єкта Російської Федерації (89 суб’єктів — 178 членів)), загальний
склад — 628 осіб (ст. 95 Кон¬ституції); Парламент Грузії— 235 членів
(ст. 49 Конституції); На¬ціональні Збори Білорусі: Палата представників
(110 депутатів) і Рада Республіки (64 члени), всього 174 особи (ст. 91
Конституції); Олій Мажліс Узбекистану — 150 депутатів (ст. 77
Конституції); Сейм Литви — 141 член (ст. 55 Конституції); Національні
Збори Вірменії — 131 депутат (ст. 62 Конституції); Миллі Меджліс
Азер-байджану — 125 депутатів (ст. 90 Конституції); Жогорку Кенеш
Киргизстану — 105 депутатів (ст. 54 Конституції); Парламент Молдови —
101 депутат (ст. 60.2 Конституції); Державні Збори Ес¬тонії— 101 депутат
(ст. 60 Конституції); Меджліс (Парламент) Турк¬менистану — 50 депутатів
(ст. 63 Конституції). Відзначимо, що в Туркменистані, згідно зі ст. 45
Конституції «вищим представницьким

органом народної влади є Халк маслахати (Народна рада). До її складу
входять: Президент, депутати Меджлісу; халк векиллери, що обираються по
одному від кожного етрапа; голова Верховного суду, голова Вищого
господарського суду, Генеральний прокурор, чле¬ни Кабінету міністрів,
глави адміністрації велаятов, арчини (мери муніципальних рад) шахерів, а
також селищ, які є адміністратив¬ними центрами етрапов (ст. 48
Конституції). Меджліс (парламент) Конституція визначає законодавчим
органом Туркменистану. Інак¬ше кажучи, умовно можна говорити про
модифікацію двоповерхо¬вого парламенту.

Теоретики парламентаризму розробили низку положень і вис¬новків,
врахування яких важливе в масштабах і світової співдруж¬ності, і окремих
держав. Чисельність парламенту, по-перше, повин¬на віддзеркалювати і
втілювати інтереси всіх верств населення, по-друге, гарантувати
можливості професійного та раціонального здійснення парламентської
компетенції; по-третє, забезпечувати дієвість, працездатність,
конструктивізм парламенту, що унемож¬ливлюється, коли депутатський склад
перевищує межі доцільності і оптимальності, внаслідок чого законодавчий
орган перетворюєть¬ся в некероване віче, неспроможне виконувати свої
функції. Тим самим багаточисельний парламент стає органом, який не
відпові¬дає своєму соціальному призначенню.

Зрозуміло, що останнє категорично відкидає автоматичне виз¬нання
переваги малочисельного вищого представницького органу народу. Такий
підхід ігнорує решту вимог, необхідних для належ¬ного вирішення
депутатським корпусом важливих і складних пи¬тань, віднесених до
повноважень парламенту.

В масштабах країн світу досить поширеним є сприйняття пар¬ламентів як
народних зборів. Це втілює і віддзеркалює представ¬ницький характер
парламенту не тільки з точки зору його чисель¬ного складу. Як
загальнодержавний орган, що легітимується всім населенням (корпусом
виборців), парламент покликаний відігра¬вати роль форуму, де гласно,
публічно, відкрито обговорюються важливі питання суспільного і
державного життя, здійснюється контроль за діяльністю органів виконавчої
влади, щоб гарантува¬ти належне управління країною, не допустити
свавілля виконавчих структур, ігнорування ними інтересів і потреб
народу. Дане по¬ложення має враховуватися при визначенні чисельності
парла¬менту.

Одним із факторів, що впливають на визначення кількісного складу
парламенту, називають чисельність населення тієї чи іншої країни.
БезсумнІЕіно, це важливий і об’єктивний критерій, який, зокрема,
віддзеркалює склад Всекитайських зборів народних пред¬ставників,
найбільша чисельність яких узгоджується з тим, що КНР займає серед країн
світу перше місце за кількістю населення (близько 1,3 млрд. осіб).

Водночас, як свідчать наведені дані, а також інші конкретні ма¬теріали,
зазначений критерій не слід абсолютизувати. Порівняй¬мо, наприклад,
чисельність англійського парламенту більше ніж утричі, а італійського —
майже удвічі перевищує склад американсь¬кого Конгресу (відповідно — 1700
(приблизно), 945 і 535). Дане співвідношення не має нічого спільного зі
співвідношенням кількості населення Великої Британії, Італії та США.
Навпаки, саме США посідають перше місце за кількістю населення — 264 млн
осіб, що майже в п’ять разів(!) перевищує аналогічні показними Великої
Британії (58 млн осіб), а також Італії (57 млн осіб).

Визначення кількісного складу загальнодержавного представ¬ницького
органу народу пов’язується з врахуванням низки інших факторів.

На спеціальну увагу заслуговує питання, сутність якого полягає в
осмисленні кількісного складу парламенту під кутом зору впливу даного
показника на реалізацію законодавчим органом демокра¬тичних принципі»
його діяльності, що не отримало відповідного відображення в науковій
літературі.

Врахування наведеного положення при визначенні чисельності депутатського
корпусу має далеко не другорядне значення. В тако¬му контексті викликає
інтерес трактування даної проблеми амери¬канськими дослідниками, зокрема
Д. Медісоном і В. Остромом, які відповідно репрезентують ретроспективу і
сучасну думку. Підкрес¬люючи, що правильне визначення кількісного складу
законодав¬чого органу — надзвичайно складне питання, вони виокремлюють
аспект щодо негативних наслідків багаточисельних парламентів. При цьому
характерно те, що висновки Д. Медісона і В. Острова співпадають. Вони
ЗВОДЯТЬСЯ ДО негативної оцінки подібних легіс-латур. Американці
здійснюють свій аналіз крізь призму того впли¬ву керівних інституцій
парламенту, який неминучий на даний орган за умови великої кількості
його членів. І роблять однозначний вис¬новок про притаманність багато
чисельним законодавчим органам

олігархічних тенденцій. У міру того, як кількісний склад законо¬давчих
органів збільшується, — розмірковує В. Остром, — почи¬нають зростати і
давити прерогативи керівництва, а голос рядово¬го члена чується все
рідше. Коли законодавчий орган нараховує кілька сотень членів,
організоване обговорення стає ускладненим і починають домінувати
прерогативи керівництва123. В зв’язку із цим необхідно обмежити
відповідні структури і посадові осіби: «Демо¬кратія жива тільки доти,
доки правління шляхом законодавчих зборів супроводжується ефективним
обмеженням тих, хто здійснює прерогативи керівництва і виконує обов’язок
представників зборів»124.

Вище ми розглядали порушену проблему крізь призму осново¬положних ідей
конституційного і парламентського права. І це цілком відповідає
традиціям. Водночас науковий і практичний інте¬рес викликає системне
сприйняття відповідних питань, що диктує нагальну потребу поглиблення і
розширення їх дослідження, вклю¬чаючи напрями, які виходять за межі
конституційного права, тор¬каючись інших галузей. Цікавий акцент,
наприклад проводиться в адміністративному праві. Чисельність
депутатського корпусу роз¬глядається з позицій органів виконавчої влади
як об’єкта парла¬ментського контролю. «Кількість парламентаріїв, — пише
Ж. Зіл-лер, — має прямий вплив на кількість і точність запитів, на які
міністри мусять давати відповідь»125. Наведене положення відомо¬го
французького дослідника абсапютно твердо втілює ідею, що в
малочисельності парламенту зацікавлена виконавча влада.

Здійснений історико-порівняльний аналіз вітчизняного досвіду, а також
відповідного іноземного досвіду не дає підстав для виснов¬ку, що
закріплений діючим Основним Законом України конститу¬ційний склад
Верховної Ради України — 450 депутатів потребує зменшення.

Виключна важливість та складність розглядуваної проблеми вимагають
усебічного, глибокого осмислення, що пов’язується із творчими
розробками, науковими дискусіями на конференціях, інших
науково-практичних заходах, широким обговоренням гро¬мадськістю. Однак
цього не було зроблено в рамках підготовки всеукраїнського референдуму —
2000. Цим і зумовлені широко відомі невизначення та запитання, які
викликало число «300» щодо перегляду конституційного складу Верховної
Ради України. Пре¬зидентським указом про проголошення всеукраїнського
референ¬думу вона не конкретизована. Заслуговує на підтримку визначен-

ня, що «300» трактувалось як склад тільки нижньої палати, оскіль¬ки одне
з питань, винесених на народне волевиявлення передбача¬ло введення
бікамералізму.

Даний висновок посилюється новітньою практикою вирішення досліджуваних
проблем країнами Східної Європи та Балтії, які по¬стійно функціонують в
якості еталону для пострадянських рес¬публік, зокрема України.

Так, у Республіці Польща кількість населення майже на третину менша, ніж
в Україні (38 млн осіб). Однак склад парламенту наба¬гато перевищує
навіть нинішній склад Верховної Ради України. Конституція Польщі 1997
р.ш закріплює: Сейм складається із 460 депутатів (ст. 96); Сенат
складається із 100 сенаторів. Загальна кількість польського двопалатного
парламенту — 560 депутатів і сенаторів. Державні Збори Угорщини, вибори
яких відбулися у квітні 2002 р., складаються із 386 депутатів, що також
суттєво пе-ревищує цифру, яка фігурує щодо Верховної Ради України у
зв’яз¬ку з референдумом — 2000. Водночас, наприклад у Республіці
Сло¬венія Скупщина складається з 90 депутатів.

Надзвичайно показові відповідні цифрові дані малочисельних за кількістю
населення та невеликих за розмірами територій країн Балтії. У найбільшій
із них — Литовській Республіці відстань від центру до найвіддаленіших
районів лише 300—350 км127. Проте парламент нічого спільного з
малочисельністю парламентарів не має. Згідно з Конституцією Сейм
складається із представників на¬роду— 141 члена (ст. 5її)т. Конституція
Латвійської Республіки129 закріплює: Сейм складається із ста народних
представників (ст. 5). Конституція Естонської Республіки (ст. 60)
визначає: в Державні Збори входить 101 депутат130. А чисельність
населення в Естонії — лише 1 млн 400 тис. чоловік.

Верховна Рада України IV скликання (2002—2006 рр.) обрана в
конституційному складі, визначеному чинним Основним Законом (ст. 76) —
450 народних депутатів України. Вибори проводилися на основі Конституції
України і Закону України «Про вибори народних депутатів України»,
прийнятого парламентом 18 жовтня 2001 р.ш

Відповідно до ст. 1 Закону 225 депутатів обиралися за пропорцій¬ною
системою у багатомандатному загальнодержавному виборчо¬му окрузі і
стільки ж — 225 депутатів обирались за мажоритар¬ною системою відносної
більшості в одномандатних виборчих округах.

Конституція України (ст. 76) закріплює перелік вимог, яким по¬винен
відповідати народний депутат України. Насамперед він по¬винен бути
громадянином України. Друга умова відноситься до віку: на день виборів
депутат повинен досягти 21 року. Третя умо¬ва полягає в тому, що
депутатом може бути громадянин, який має право голосу. І нарешті,
четверта умова зводиться до проживання в Україні протягом останніх п’яти
років.

Конституційно встановлено обмеження: до Верховної Ради Ук¬раїни не може
бути обраним громадянин, який має судимість за вчинення умисного
злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому
законом порядку.

Повноваження народних депутатів України визначаються Кон¬ституцією
України, Законом України «Про статус народного депу¬тата України»132,
іншими законами України, Регламентом Верхов¬ної Ради України.

До найважливіших конституційних основ діяльності парламен¬таріїв
відносяться чітке і суворе встановлення про здійснення по¬вноважень
народними депутатами України на постійній основі. Вони не можуть мати
іншого представницького мандата чи бути на державній службі. Конституція
України чітко проголосила прин¬цип несумісності депутатського мандата з
іншими видами діяль¬ності. Причому, на конституційному рівні
передбачається не¬обхідність закону, який би установлював вимоги щодо
даного принципу (ст. 78).

Поряд із наведеним Конституція України містить також спеціаль¬не
правило: у разі невиконання вимог щодо несумісності депутатсь¬кого
мандата з іншими видами діяльності повноваження народно¬го депутата
України припиняються достроково на підставі закону та рішення суду (ст.
81).

Характерним і важливим положенням Конституції України є закріплення на
рівні Основного Закону (ст. 79) тексту присяги, яку складають народні
депутати перед Верховною Радою України. Причому конституційна норма
передбачає і суворий наслідок відмо¬ви депутата скласти присягу — втрату
депутатського мандата. Зна¬чення присяги полягає також у тому, що з
моменту її складення починаються повноваження народних депутатів
України.

До конституційних основ належить також гарантія депутатсь-кої
недоторканності, яка встановлюється правилом ст. 80. Відповід¬но до
вказаної статті народні депутати не несуть юридичної відпо¬вз

ІІІ

відальності за результати голосування або висловлювання у пар-ламенті та
його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп. Без
згоди Верховної Ради України народні депутати України не можуть бути
притягнені до кримінальної відповідаль-ності, затримані чи заарештовані.

Світова теорія і практика парламентаризму передала XXI сто-літтю цілий
комплекс проблем, які на протязі віків привертають велику увагу видатних
мислителів та вчених, але, не дивлячись на це, багато в чому і нині
залишаються невирішеними, гостродиску-сійними. Серед них — структура
парламенту, питання про перева¬ги і недоліки однопалатності і
двопалатності (бікамералізму), яке уже декілька поколінь дослідників
державності відносять до найбільш спірних у науці конституційного права.
Підкреслимо при цьому, що автори праць, опублікованих у кінці XX ст.,
прогнозу¬ють дискусійність розглядуваної проблеми і на перспективу133.

Для української юридичної науки питання — однопалатний чи двопалатний
парламент — значною мірою нове. Воно було пред-метом обговорення в
контексті підготовки проекту Конституції України 1996 р., викликаючи
дискусії, нерідко — напружені спори. В формалізованому вигляді це
виражалось у тому, що в процесі конституційно-підготовчої роботи були
розроблені різні моделі: одні передбачали однопалатність, інші —
двопалатність.

Наведена обставина — не випадкова. Вона деякою мірою віддзеркалює
особливість досліджуваної проблеми, рельєфно ви-раженої ще у працях
теоретиків державознавства кінця XIX — по-чатку XX ст. їх характеризує
відсутність спільної думки щодо струк-тури загальнодержавного
представницького органу, протилежність точок зору щодо парламентської
структури.

Продовження і поглиблення наукових розробок структури ук-раїнського
парламенту — важливе і актуальне завдання вітчизня¬ного корпусу
конституціоналістів. Необхідність виключної уваги даній проблематиці в
умовах сьогодення диктується тим, що, не-зважаючи на конституювання
Верховної Ради України чинною Конституцією України однопалатним
парламентом, ідея бікамера-лізму не зникла. Вона абсолютно чітко
проводилась Президентом України Л.Д. Кучмою134.

Формалізована втілення розглядуване питання одержало в Указі Президента
України від 15 січня 2000 р. «Про проголошення все-українського
референдуму за народною ініціативою»135. Серед інших

питань, які згідно з названим актом виносилися на всенародне
во¬левиявлення, було питання про створення двопалатного парламенту та
внесення відповідних змін у Конституцію Укргіїни і виборче
за¬конодавство. За результатами всеукраїнського референдуму дане питання
мало позитивне рішення.

Загальна історико-теоретична характери етика парламентської структури
потребує звернення до праць досліднкжів цієї складної матерії.

Прибічники двопалатності на початку XX ст. обгрунтували доцільність
другої палати, яка одержала назву верхньої (сенату), необхідністю
забезпечення представництва аристократії. «Монар¬хія і демократія, —
писав А. Менгер, — в протилежність завжди обережній аристократії, в
однаковій мірі схильні до зайвої квапли¬вості і навіть необачності:
перша — тому, що вона дуже часто ке¬рується особистими впливами і
цілями, друга — тому, що маси лише важко можуть розмірковувати і завжди
дуже легко впадають у край¬нощі. Тому доцільно наділити законодавчою
роботою дві палати: виборну, яка стане вираженням демократичних течій, і
аристокра¬тичну палату, що складатиметься не із неробів, а із дійсно
кращих членів держави»136.

Іншим поширеним обгрунтуванням на користь створення біка-меральних
загальнонаціональних представницьких органів нази¬валася необхідність
отримання радикалізму нижньої палати137.

Залежно від цілей створення верхніх палат науковці висували пропозиції
щодо їх складу. Так, Дж. Мілль писав: «Якщо одна па¬лата представляє
народне почуття, то друга має представляти осо¬бисту заслугу… Якщо
одна із них — народна палата, то друга по¬винна бути палатою державних
людей, радою, що складається із громадських діячів, які займали будь-яку
важливу політичну поса¬ду або виконували якісь важливі політичні
функції»138.

На окрему увагу заслуговує концепція А. Есмена. її сутність аку¬мулює
положення: «Розподіл законодавчого корпусу на дві палати має за мету
насамперед послабити активну силу законодавчої вла¬ди, яка надзвичайно
велика… Деспотія законодавчих зборів, як пока¬зав досвід, такою же
мірою страшна і згубна, як деспотія монархів або Диктаторів. Найкращим
засобом уникнути цієї небезпеки є, очевид¬но, розподіл законодавчого
корпусу на дві палата. Завдяки цьому, законодавча влада губить разом із
єдністю надмірність своїх сил і знову стає тим, чим вона повинна бути,
тобто рівною решті влад»139.

Таким чином, А. Есмен століття назад вбачав необхідність
біка-меральності тоді, коли законодавча влада є всемогутньою,
підви¬щується над рештою гілок влади. Висновок ученого, тим самим,
аргументується необхідністю стримання всевладної, сильної зако¬нодавчої
влади, деспотичної щодо виконавчої і судової гілок вла¬ди, яка, за його
словами, шляхом прийняття законів може керувати на свій розсуд
діяльністю інших видів влади з усіх питань, безпосе¬редньо не
встановлених писаною конституцією140.

Екстраполюючи наведені висновки на нинішні реальності Ук¬раїни, цілком
достатньо обмежитись констатацією їхньої без¬підставності. Становище
Верховної Ради України і де-юре, і де-факто не має нічого спільного з
всевладдям законодавчої гілки столітньої давнини. Воно протилежне
моделі, щодо якої бікамералізм уважався доцільним та конструктивним,
тому що в Україні величезна влада знаходиться в руках Президента
України, а повноваження Верхов¬ної Ради України обмежені як
конституційно, так і практично.

Ретроспектива питання полягає в тому, що в минулому більшість країн
світу мала двопалатні парламенти. Нині двопалатні парла¬менти існують в
Англії, Італії, США, Франції, Швейцарії, Бразилії, Росії та в інших
країнах. Причому, в сучасних державах два види бікамералізму: двопалатні
парламенти федеративних держав і дво¬палатні парламенти унітарних
держав.

Двопалатні легіслатури федерацій утворюються як інструмент забезпечення
представництва інтересів суб’єктів федерації через одну із палат (Росія,
Австрія, Індія, Німеччина тощо).

Поряд із федераціями двопалатність має місце також у деяких унітарних
державах (Японія, Польща, Білорусь, Казахстан, Кир¬гизстан, інші).
Бікамеральність в унітарних країнах, як правило, аргументується тим, що
вона деяким чином підтримує рівновагу інтересів і сил усередині
представницького органу, стримуючи за¬конодавчу владу, а також, на думку
деяких, забезпечує більш відпо¬відальну і добротну роботу над
законопроектами (помилки однієї палати можуть бути виправлені іншою).

Однак деякі учені-державознавці сходяться на тому, що двопа¬латність, як
правило, визначається необхідною для федеративних держав, де верхня
палата представляє суб’єктів федерації і відстоює їхні інтереси. А щодо
унітарних країн, то бікамералізм тут не має під собою належного
підґрунтя. Навпаки, двопалатності прита¬манні негативні наслідки: вона
призводить до обмеження прав ниж-

ньої палати; «роздвоює» представництво; розпорошує, ускладнює, зволікає
законодавчий процес. Верхня палата частіше всього є більш
консервативною, порівняно з нижньою. Двопалатність не¬спроможна на
оперативне прийняття необхідного суспільству за¬кону, якщо верхня палата
в силу консервативного складу, стримує цей процес141.

Переконливу аргументацію нісенітниці і навіть реакційності бікамералізму
дав С. Кріппс: «Якщо ми хочемо досягти ефективної демократії, то
абсолютно неможливо мати дві палати, що ділять суверенітет держави.
Друга палата є або представницькою — в цьо¬му разі вона не що інше, як
дублікат першої палати, або вона не представляє народ в цілому — в
такому разі вона не повинна мати місця в дійсно демократичному
парламенті»142.

Процес підготовки і прийняття Конституції України 1996 р. по¬значився
наявністю різних думок щодо структури Верховної Ради України. Слід
позитивно оцінити ту обставину, що на завершальній стадії
конституційного процесу, коли проект Основного Закону доопрацьовувався в
парламенті, а також під час його розгляду на сесії Верховної Ради
України і прийняття Конституції України було відкинуто бікамералізм,
сконструйований президентським варіан¬том проекту Конституції України.
Гостра боротьба з приводу струк¬тури українського парламенту завершилася
побудовою за новою Конституцією України однопалатної Верховної Ради
України. З позицій становлення і розвитку парламентаризму в умовах
Ук¬раїни однопалатний орган народного представництва є більш ба¬жаним. У
сучасних українських реаліях двопалатна структура цьо¬го інституту могла
би виступати потужним знаряддям руйнування парламенту як цілісного
законодавчого органу.

Опонуючи прихильникам бікамералізму, важливо проаналізу¬вати в
розглядуваному контексті світовий досвід конституційної правотворчості і
практики побудови парламентів. Він свідчить, що негативні сторони
двопалатності, виявлені теоретиками держав¬ності, а також сформульовані
ними висновки значною мірою гар¬монізують із тенденціями розвитку
бікамералізму, які склалися після Другої світової війни. Це передусім
відмова від верхніх палат, що відбулася у деяких країнах світу, де
замість бікамеральних створені однопалатні парламенти143.

У Новій Зеландії в 1950 р. ліквідовано Законодавчу Раду парла¬менту;
Конституція Данії 1953 р. інституювала однопалатний Фоль-

кетинг; в 1971 р. скасовано верхню палату шведського Риксдагу.
Конституція Португалії 1976 р. передбачає однопалатну Асамблею
Республіки, відмовившись від верхньої палати. Аналогічне явище
характерне для Греції. Чинна Конституція 1975 р. закріплює одно¬палатний
Парламент.

Важливо відзначити, що прибічники бікамералізму в Україні чомусь не
оперуюгь наведеним досвідом конституційної правотвор-чості. Заперечення
бікамералізму в Україні викликано також дру¬гою негативною тенденцією
його функціонування, що склалась у деяких країнах. Вона є відносно
новою. Йдеться про абсолютно чітко окреслену лінію основних законів на
закріплення відкритого підпорядкування верхніх палат парламенту політиці
президентів та урядів (Франція, Німеччина, деякі пострадянські
республіки тощо). Зазначимо, що дана тенденція так само, як і
розглядувана вище, часто не згадується або замовчується при розгляді
питання щодо структури Верховної Ради України.

Становище верхньої палати як інструменту виконавчої влади дуже рельєфно
віддзеркалює Конституція Франції 1958 р. Створення другої палати —
Сенату не має традиційних підстав у Франції, яка є унітарною державою.
Воно пояснюється прагненням виконавчої влади вибудувати всередині
парламенту механізм, який би проти¬стояв Національним Зборам, слугував
знаряддям боротьби в ру¬ках Президента та уряду проти нижньої палати144.

Конституційно закріплюється рівність Сенату та Національних Зборів у
галузі прийняття законопроектів. Ст. 45 фіксує, що кож¬ний законопроект
послідовно розглядається в обох палатах до прий¬няття ідентичного тексту
(«законодавчий човник»). Якщо ж пала¬ти не дійдуть згоди,
прем’єр-міністр може створити змішану паритетну комісію для підготовки
нового тексту з спірних питань. За умови, коли комісії не вдається
прийняти узгоджений текст або коли цей текст не буде прийнято згідно з
передбаченою процеду¬рою, уряд після нового читання в обох палатах може
вимагати від Національних Зборів прийняти остаточне рішення. Таким
чином, Сенат було створено з метою побудови всередині парламенту
струк¬тури, яка протистояла б Національним Зборам. Творці П’ятої
рес¬публіки сконструювали Сенат як знаряддя в руках уряду проти нижньої
палати. Сенат потрібен виконавчій владі, щоб гальмува¬ти прийняття не
бажаних їй законопроектів. Водночас він висту¬пає інструментом
проведення урядом своїх інтересів у парламенті.

Якщо рішення Сенату не потрібне урядові, він уводить узгод-ясувальну
процедуру. Коли ж Національні Збори можуть прийняти це бажані урядові
законопроекти, він не втручається у стосунки палат. Навіть за умови
прийняття палатами остаточного тексту виконавча влада має важелі впливу
на долю закону: право прези¬дента зажадати повторного розгляду закону
парламентом (ст. 10); право президента та прем’єр-міністра звертатися до
Конституцій¬ної Ради щодо конституційності прийнятого закону (ст. 61,
62).

Верхня палата конституційно може бути механізмом реалізації інтересів
уряду також шляхом прийняття нею законів, оминаючи нижню палату. Такий
варіант гарантує Конституція ФРН 1949 р. Згідно зі ст. 81 верхня палата
— Бундесрат може прийняти закон в обхід нижньої палати — Бундестагу.

Крім наведених мотивів, надзвичайно важливо, на цьому слід загострити
увагу, те, що навіть у державах, які мають двопалатний парламент,
останній не розглядається як раціональний і непоруш¬ний у разі
надзвичайних умов. За таких обставин бікамеральний парламент Німеччини
трансформується в однопалатний орган. Важливо зазначити, що відмова за
визначених умов від однопалат¬ного парламенту має конституційне
закріплення. Основний Закон ФРН цілком чітко і недвозначно встановлює:
коли ситуація вима¬гає негайних дій у той час, як Бундестаг і Бундесрат
скликати не-можливо, парламентські повноваження надаються Загальному
ко¬мітету (ст. 115-а(1), 115-а(2)). Загальний комітет формується
завчасно відповідно до ст. 53-а(1) із депутатів Бундестагу та членів
Бунгдесрату обома палатами парламенту.

Досвід Німеччини зовсім не зайвий для України через труднощі, яких
зазнає республіка у перехідний період, складні і важкі умови
життєдіяльності суспільства та держави.

А що ж молоді суверенні держави, котрі створені на теренах ко¬лишнього
Союзу РСР? Спочатку конституції н«вих країн закріп¬ляли однопалатні
органи законодавчої влади, крім Російської Фе¬дерації, де двопалатність
зумовлена класичною основою — феде¬ративним устроєм. Проте вже через 2—3
роки у деяких молодих суверенних країнах становище радикально змінилося.
Республіки Казахстан, Білорусь, Киргизстан відмовилися від
однопалатності і сприйняли бікамералізм.

Системний аналіз змін, що відбулися у названих республіках, на нашу
думку, дає достатні підстави зробити висновок про прямий

та тісний зв’язок (вплив) між тенденцією посилення влади прези-дентури в
механізмі поділу влади і реформуванням однопалатних парламентів у
двопалатні. Подібна еволюція парламентської струк¬тури втілює і
віддзеркалює той факт, що введення бікамералізму здійснюється під
впливом (тиском) виконавчої влади в особі глави держави.
Порівняльно-правовий аналіз конституційного регулю¬вання відносин у
системі поділу влади абсолютно рельєфно пока¬зує органічний зв’язок між
тенденцією зростання ролі президенту-ри в державному механізмі і
впровадженням бікамералізму. Даний висновок насамперед аргументується
змінами основних законів структурного характеру.

Конституція Республіки Казахстан 1993 р.145 закріплювала од¬нопалатну
Верховну Раду. Стрімке нарощування елементів транс¬формування інституту
президента у надвладу кардинально зміни¬ло організацію державної влади,
що і було оформлено Конституцією 1995 р. Вона відкинула однопалатну
Верховну Раду та інституюва-ла інший орган — парламент, що складається з
двох палат: Сенату і Мажилісу. Водночас переглянута і структура
Конституції, яка чітко віддзеркалює тенденцію посилення виконавчої влади
за рахунок послаблення представницького органу народу. Якщо Конституція
1993 р. «відкривала» розділ III «Держава, її органи і інститути» гла¬вою
12 «Верховна Рада», за якою йшла глава 13 «Президент», то Конституція
1995 р.146 відкинула наведену послідовність. Даний акт конституює
систему поділу влади, починаючи з розділу III «Пре¬зидент». Парламенту ж
відведено розділ IV.

Надалі тотожні процеси відбулись у республіці Білорусь. Кон¬ституція
1994 р.147 закріплювала однопалатну Верховну Раду, яка визначалась
найвищим представницьким постійно діючим і єди¬ним законодавчим органом
державної влади (сг. 79). Провідне місце Верховної Ради в системі
державної влади Білорусі з точки зору структури Основного Закону
виражалося в тому, що розділ «Зако¬нодавча, виконавча і судова влада»
розпочинався главою «Верхов¬на Рада Республіки Білорусь». Конституція
1996 р.148 радикально змінила статус загальнодержавного представницького
органу, його структуру, найменуванЕія. Основний Закон конституював
парла¬мент — Національні Збори, відмовившись від назви «Верховна Рада».
Замість однопалатного Конституція встановила двопалат¬ний парламент,
який складається із Палати представників і Ради

Республіки (ст. 90). Зниження ролі органу народного представниц¬тва
порівняно з Конституцією 1994 р. визначає насамперед черго¬ве місце
парламенту в структурі Конституції 1996 р. Розділ «Пре¬зидент.
Парламент. Уряд. Суд» розпочинається главою «Президент Республіки
Білорусь». Парламент тепер переміщений з першого на друге місце (гл. 4).

Конституція Киргизької Республіки 1993 р.149 інституювала Пре¬зидента
таким чином, що він зайняв перше місце у системі поділу влади (гл. 3).
Вищий представницький орган — Жогорку Кенеш за черговістю у тексті
Основного Закону був наступним після Прези¬дента (гл. 4). Однак
тенденція посилення президентури конституцій¬но закріплена шляхом змін і
доповнень Основного Закону 1996 р.150, які водночас відкинули
однопалатний Жогорку Кенеш і сконстру¬ювали його бікамеральним (ст. 54).
Нині він складається із двох палат: Законодавчих зборів, що обираються
із 35 депутатів на ос¬нові представництва інтересів всього населення
республіки і Зборів народних представників у складі 70 депутатів, що
обираються на основі представництва територіальних інтересів.

Х#ча глава, присвячена Президенту, структурно очолювала гла¬ви, що
закріплювали організацію державної влади, ще в тексті Кон¬ституції 1993
р., однак із введенням двопалатності в 1996 р. інсти¬тут, який нас
цікавить, радикально змінився. Конституційно-пра¬вовий статус Президента
надзвичайно посилився. Це втілює ст. 42, яка «відкриває» главу
«Президент» і нормативно закріплює визна¬чення Президента. Порівняно з
первинною редакцією ст. 42, що містилась в Конституції 1993 р., нині
доповнюється деякими еле¬ментами, яких у попередньому визначенні
Президента не було. Чинна редакція характеризує Президента як главу
держави і най¬вищу посадову особу Киргизької Республіки, символ єдності
наро¬ду і державної влади, гарант Конституції, прав і свобод людини і
громадянина. Президент визначає основні напрямки внутрішньої і
зовнішньої політики, приймає заходи по охороні суверенітету і
те¬риторіальної цілісності Киргизстану, забезпечує єдність і
спад¬коємність державної влади, узгоджене функціонування і взаємодію
Державних органів, їхню відповідальність перед народом.

На відміну від первинної редакції Конституції 1993 р. введення
Двопалатності позначилося наділенням Президента масштабним комплексом
повноважень у законодавчій сфері, могутніми важеля¬ми впливу (тиску) на
Жогорку Кенеш в цілому або палати.

В результаті конституційної реформи Основний Закон закріпив інститут
делегованого законодавства. Згідно зі ст. 68 Палати Жо-горку Кенеш
можуть делегувати свої законодавчі повноваження Президенту на строк до
одного року. Водночас названа стаття зак¬ріплює, що законодавчі
повноваження переходять до Президента у разі розпуску палат Жогорку
Канеш. Вони здійснюються Прези¬дентом шляхом видання указів, які мають
силу закону.

Могутнім важелем не тільки впливу на парламентську діяльність, а й на
саме існування Жогорку Кенеш є президентське право роз¬пуску парламенту.
Підкреслимо, що саме запозичення бікамераль-ності супроводжувалося
конституційним розширенням прав і мож¬ливостей Президента щодо розпуску
парламента чи його палат. Якщо в первинній редакції Конституція 1993 р.
передбачала лише одну підставу для дострокового розпуску вищого
представницько¬го органу, а саме — за результатами загальнонародного
референ¬думу (ст. 46), то змінений Основний Закон надзвичайно загострює
становище парламенту. Він передбачає право Президента достро¬ково
розпустити Законодавчі збори, чи Збори народних представ¬ників, чи
водночас обидві палати Жогорку Кенеша (ст. 63). Кон¬ституційно
формулюються такі підстави розпуску парламенту або палат: 1) за
результатами референдуму; 2) у разі трьохразової відмо¬ви дати згоду на
призначення Прем’єр-міністра; 3) іншої кризи, викликаної протиріччями
між палатами Жогорку Кенеша, однією або обома палатами й іншими гілками
державної влади.

Сконструйована конституційна модель розпуску парламенту (палат)
потенційко загрожує існуванню вищого представницького органу, зумовлює
його залежність від Президента, який підносить¬ся над парламентом.

Проведений аналіз, що виявляє наявність найтіснішого зв’язку між
тенденцією посилення президентури за рахунок послаблення ролі парламенту
і зменшення його значення в державному механізмі та впровадженням
бікамералізму, в загальних рисах має багато спільного з відповідними
процесами інших країн.

Конституція Казахстану 1995 р., Конституція Білорусі 1996 р. прямо
наділяють президентів повноваженнями у сфері парламен¬тських прерогатив.
По-перше, шляхом введення інституту делего¬ваного законодавства.
Звернемо увагу, що це питання вирішується за ініціативою президентів.
Згідно з п. 4 ст. 53 Конституції Казах¬стану Парламент на сумісному
засіданні палат за ініціативою Пре-

зидента двома третинами голосів управі делегувати йому законо¬давчі
повноваження на строк до одного року. Уданому разі Прези¬дент видає
закони (ст. 45). Інший інструмент первинного регулю¬вання супільних
відносин главою держави передбачає п. 2 ст. 61 Конституції. Вона
закріплює президентське право визначати пріо¬ритетність та
невідкладність розгляду законопроектів, внаслідок чого парламент
зобов’язаний розглянути їх у місячний строк після внесення. У разі
невиконання даної вимоги Президент управі ви¬давати укази, що мають силу
закону.

Подібні механізми прямого регулювання суспільних відносин Президентом
конструює Конституція Білорусі 1996 р. Вона впро¬ваджує делеговане
законодавство. При цьому ініціатором консти¬туційно визначається
Президент. За його пропозицією законом, прийнятим більшістю не менше
трьох п’ятих голосів від повного складу палат, Президенту можуть
делегуватися законодавчі повно¬важення на видання декретів, що мають
силу закону (ст. 101). При¬чому строк даного повноваження Конституція не
визначає.

Другий спосіб здійснення Президентом законодавчої функції також
передбачає видання декретів, що мають силу закону. Вони видаються
відповідно до ст. 101 за умови необхідності та невідклад¬ності і на
протязі п’яти днів повинні розглядатися Палатою пред¬ставників, а потім
Сенатом, засідання яких спеціально скликають¬ся Президентом. Названі
декрети зберігають силу, якщо вони не відмінені палатами.

Отже, впровадження бікамеральності супроводжується створен¬ням
конституційних механізмів безпосереднього первинного нор¬мативного
регулювання суспільних відносин одноосібними орга¬нами — президентами.
Тим самим; змінюється, порушується прин¬цип поділу влади, оскільки
президентура виконує парламентську функцію.

Президентура одержала могутні важелі не тільки впливу на пар¬ламентську
діяльність, а й на саме існування парламентів завдяки жорсткій
модифікації інституту розпуску парламентів (палат), суть якої полягає у
відкритті виконавчій владі надзвичайно широких можливостей для
ліквідації вищих представницьких органів наро¬ду шляхом їхнього
розпуску. Підтвердимо викладене посилання на Конституцію Казахстану.
Президент Казахстану вправі розпусти¬ти Парламент у випадках: вираження
Парламентом вотуму недо-віри Уряду; двохразової відмови на призначення
Прем’єр-міністра;

політичної кризи внаслідок неподоланих розбіжностей між пала¬тами
парламенту або парламентом та іншими гілками державної влади (ст. 63).

Новітні конституції пострадянських держав, які впроваджують
бікамералізм, як це не дивно, сприйняли розглядувану вище
анти¬демократичну тенденцію розвитку двопалатних парламентів, суть якої
в підкоренні верхньої палати другій гілці влади (Франція, ФРН).

Чинні конституційні моделі законодавчої влади переконливо підтверджують
наявність наведеного запозичення. В Основному Законі Республіки
Казахстан 1995 р. верхня палата заснованого ним двопалатного
представницького органу замість попереднього од¬нопалатного змодельована
таким чином, що Сенат є потужною перешкодою на шляху прийняття
схваленого нижньою палатою (Мажилісом) законопроекту. Це досягається
передбаченими Кон¬ституцією процедурними нормами, що забезпечують дійсну
пере¬вагу верхньої палати над нижньою. Згідно з п. 4 ст. 61
законопро¬ект, схвалений більшістю голосів від загальної кількості
депутатів Мажилісу, передається до Сенату, де розглядається у строк, що
не перевищує шістдесяти днів. Коли його прийнято більшістю голосів від
загального складу Сенату, то він стає законом і протягом деся¬ти днів
передається на підпис Президентові. У разі ж його відхи¬лення проект
повертається до нижньої палати. За умови схвалення проекту останньою,
тепер уже більшістю в дві третини голосів, він знову передається до
Сенату для обговорення і голосування. По¬вторно відхилений проект закону
не може бути знову внесений у період роботи тієї самої сесії. Таким
чином верхня палата є механіз¬мом послаблення нижньої палати.

Водночас сенат виступає знаряддям виконавчої влади в прове¬денні її
політики. Бікамеральність, як свідчить аналіз її модифікацій, не сприяє
прискоренню законодавчого процесу, оскільки законо¬проект, прийнятий
однією палатою, передається в іншу палату. Якщо остання його не схвалює,
процедура затягується. Крім зволі¬кання, можливе навіть блокування
прийняття закону, в якому не зацікавлені органи виконавчої гілки.

Досліджувані негативні тенденції і явища чітко і всебічно віддзер¬калює
модифікація законодавчого процесу, сконструйована біло¬руською
Конституцією 1996 р.

Загальне правило полягає в тому, що законопроект стає зако-” ном, якщо
він приймається Палатою представників і схвалюється Сенатом більшістю
від певного складу кожної палати. Законопро¬екти, прийняті Палатою
представників, у п’ятиденний строк пере¬даються в Сенат, який має
розглянути його у строк, що не переви¬щує двадцяти днів. Закон
уважається схваленим, якщо за нього проголосувала більшість від певного
складу Сенату, або, якщо на протязі двадцяти днів, а коли законопроект
терміновий — десяти днів із дня внесення він не був розглянутий Сенатом.
Уразі відхи¬лення законопроекту Сенатом палати можуть створити
узгоджу-вальну комісію, яка формується на паритетній основі для
подолан¬ня розбіжностей, що виникають.

Текст законопроекту, вироблений узгоджувальною комісією, представляється
на схвалення обох палат.

Якщо ж узгоджувальна комісія не приймає узгоджувальний текст
законопроекту, Президент або за його дорученням Уряд можуть вимагати, що
Палата представників прийняла остаточне рішення. В такому разі закон
вважається прийнятим за умови, коли за нього проголосувало не менш ніж
три п’ятих від певного складу Палати представників.

Закон, прийнятий Палатою представників і схвалений Сенатом, або
прийнятий Палатою представників у порядку, наведеному вище,
представляється в десятиденний строк Президенту на підпис. Президент
підписує закон на протязі двотижневого строку.

За умови незгоди з текстом закону Президент повертає його зі своїми
зауваженнями в Палату представників, яка повинна його розглянути на
протязі тридцяти днів. Якщо вона приймає закон більшістю в дві третини
голосів, він направляється Сенату у п’яти¬денний строк. Сенат має також
повторно розглянути закон в двад-цятиденний строк. Закон вважається
прийнятим, якщо він схвале¬ний не менш ніж двома третинами голосів від
повного складу Сенату. Після подолання президентського вето обома
палатами Президент підписує закон в п’ятиденний строк.

Наведена модель бікамеральної законотворчості надзвичайно ускладнює
процедуру прийняття закону, не сприяє динамізації за¬конодавчої
діяльності парламенту, розпорошує законодавчий орган як цілісне
утворення, що має чітке соціальне призначення — зако¬нодавче регулювання
відносин, що складаються в суспільстві.

Розглядуваний нами новітній бікамералізм, на жаль, запозичив інші
негативні ознаки двопалатності, що виникли в деяких держа¬вах раніше.
Зупинимось на характеристиці різних способів легіти¬мації палат, що
істотно доповнює важелі впливу виконавчої влади на сенаторів,
використання верхньої палати як знаряддя проведен¬ня рішень президентів
та урядів, приниження ролі нижньої палати.

Відповідно до ст. 50 Конституції Казахстану до Сенату входять депутати,
які обираються по два представники від кожної області, міста
республіканського підпорядкування і столиці республіки. Сімох депутатів
Сенату, крім того, призначає Президент. Спосіб створення нижньої палати
кардинально відрізняється від наведе¬ного вище. Депутати Мажилісу (67
депутатів) обираються за одно¬мандатними територіальними виборчими
округами. Зрозуміло, що встановлений порядок формування Сенату містить в
собі потенційні можливості для Еіикористання його Президентом та урядом
з ме¬тою проведення у парламенті Казахстану своїх інтересів.

Антидемократична тенденція ущімлення бікамералізмом повно¬важень нижньої
палати і надзвичайного ускладнення та зволікан¬ня процедури розгляду і
прийняття законів була закріплена Кон¬ституцією Казахстану 1995 р., а
роком пізніше одержала втілення також у Конституції Республіки Білорусь
1996 р. Водночас назва¬ний Основний Закон вводить такий інструмент
обмеження Сена¬том Палати представників, як різний порядок легітимації
палат. Палата представників у складі 110 депутатів згідно зі ст. 91
Кон¬ституції обирається на засадах загального, вільного, рівного,
пря¬мого виборчого гсрава при таємному голосуванні. Сенат, який
виз¬начається палатою територіального представництва, формується
наступним чином. Від кожної області та міста Мінська в Сенат вхо¬дить по
дев’ять сенаторів. Шість сенаторів від кожної області та міста Мінська
обираються таємним голосуванням на засіданнях депутатів місцевих рад
депутатів базового рівня кожної області та міста Мінська. Одна третина
сенаторів призначається Президен¬том Республіки Білорусь. Конституція
проголошує, що особи, які раніше займали пост Президента, є сенаторами
пожиттєво, якщо вони від нього не відмовляються.

Зазначений механізм формування верхньої палати викликає за¬перечення.
Він забезпечує склад сенату, який потенційно гарантує вплив, а то й тиск
на них із боку президента з метою проведення через парламент своєї
політики. Різко негативно слід оцінити при-

значення сенаторів президентом. Як пише В.Є. Чиркін, воно підриває
принцип поділу влади, є недемократичним за своєю сут¬тю, оскільки глава
держави частину корпусу формує на свій роз¬суд151.

Усупереч негативним тенденціям світової конституційної зако¬нотворчості,
що характеризують післявоєнний та новітній бікаме-ралізм, президентура
намагалася впровадити його і в Україні. У формалізованому вигляді це
втілювалось у деяких проектах но¬вої Конституції, у тому числі й тих, що
виходили з Конституційної комісії. Особливо наполегливо ідея
двопалатного парламенту на¬саджувалася виконавчою владою у зв’язку з
проектом Основного Закону в редакції 24 лютого 1996 р. Офіційно це був
проект Кон¬ституційної комісії, але назва «президентський», що
утвердилася в періодичній пресі та виступах народних депутатів,
відбивала той факт, що з точки зору складу Конституційної комі сії
перевага була на боці Президента. Ця обставина, так само, як і те, що
Президент був співголовою Конституційної комісії, цілком закономірно
ек¬страполювалася на зміст проекту Основного Закону, який вибудо¬вував
конституційно-правовий статус, з одного боку, всевладного глави держави,
а з іншого — безпорадного, безвладного бікаме-рального парламенту.

Парламент — Національні Збори, фіксувала ст. 72 названого проекту
Конституції, складається з двох палат: Палати депутатів і Сенату. Проект
передбачав гарантії примату верхньої палати над нижньою, багато в чому
аналогічні конституціям держав, аналіз яких зроблено вище. їхня
сукупність загрожувала зруйнуванням законодавчого органу як цілісного,
єдиного утворення. Сенат мо¬делювався механізмом, який забезпечував
неможливість подолан¬ня парламентом політики Президента України і
Кабінету Міністрів України, що в умовах і без того слабкого українського
парламен¬таризму, наступу на нього структур виконавчої влади мало
анти¬демократичну спрямованість.

Двопалатні Національні Збори, усередині яких — Сенат, прямо і
опосередковано зазнавав впливу, а то й зовсім був підпорядкова¬ний
виконавчій владі, з точки зору прогнозу розвитку парламен¬тських
інститутів в Україні були би неприйнятні і навіть небезпечні. Зроблений
висновок із точки зору світового досвіду аргументуєть¬ся наявністю
негативних тенденцій і недоліків, властивих бікаме-ральним парламентам
багатьох країн.

Заперечуючи авторам, які сповідують бікамералізм в Україні, важливо і
необхідно зупинитися на внутрішніх умовах та переду¬мовах, які могли б
створити сприятливий грунт для збільшення шкідливих наслідків у разі
реалізації ідеї про застосування двопа¬латного парламенту. В такому
сенсі на спеціальну увагу заслуговує аспект співвідношення першої і
другої гілок влади, який у дослід¬жуваному контексті переважно
оминається. Зміст і спрямованість цих відносин переконливо засвідчують і
підтверджують, що на на¬шому грунті двопалатний парламент був би
випробуваним знаряд-дям натиску виконавчої влади на національний
представницький орган, перетворення його на безвільне і безпорадне
утворення. Така перспектива гарантувалася не тільки нормами
президентського проекту Конституції. Вона була підготовлена практикою
взаємовід¬носин законодавчої та виконавчої гілок влади протягом кількох
років, які передували прийняттю нової Конституції України. А після
прийняття чинного Основного Закону і Верховна Рада України, і Президент
України зберегли свої повноваження, вибори нових органів не проводилися.
Еволюція відносин між Верховною Радою України і Президентом України була
позначена зростанням дра¬матизму парламентських інститутів.

Починаючи з 1992 р., Президент України і Кабінет Міністрів України
постійно в різних формах вимагали делегувати їм частину законодавчих
повноважень, імманентно притаманних Верховній Раді України та
закріплених за нею конституційно. При цьому ви¬конавча влада неодмінно
досягала своєї мети, але позитивного ефек¬ту це не мало. Однак
наступальність, натиск виконавчої влади зро¬стали. Слід наголосити, іцо
саме ця спрямованість другої гілки була причиною появи такого
антиконституційного акта, яким був Кон¬ституційний Договір, укладений
між Верховною Радою України і Президентом України, на порушення
Основного Закону і піднесе¬ний над ним152.

У контексті заперечення бікамералізму оперування Конституцій¬ним
Договором винятково значуще і на цьому слід наголосити. Адже аналогу
згаданому акту в країнах світу немає. Конституцій¬ний Договір уособлює
не тільки безпрецедентне вилучення у пред¬ставницького органу нар оду
(сторони договору) закріплених за ним Основним Законом загальновизнаних
світом прерогатив та наділен¬ня Президента (другої сторони) величезною
компетенцією, що включає сфери всіх трьох гілок влади. Договір містив
руйнівний

потенціал знекровлення парламентських інститутів не тільки на час його
дії. Негативні наслідки цього антиконституційного акта по¬ширюються і на
перспективу. Верхня палата Національних зборів, за ідеєю розробників
президентського проекту Основного Закону, мала бути знаряддям, яке
перешкоджало б укоріненню парламен¬таризму також в умовах дії нової
Конституції України. Зміцнілі і сформовані стійкі важелі послаблення
законодавчої влади виконав¬чими структурами, сформована антидемократична
тенденція при-ниження ролі Верховної Ради України в механізмі держави і
зрос¬тання за її рахунок інституту президента — ці передумови були добре
підготовленим грунтом, щоб запровадження бікамералізму насамперед
слугувало виконавчій владі для реалізації нею своєї політики шляхом
використання Сенату, оскільки конституційні формули гарантували його
підпорядкування лінії Президента Ук¬раїни і Кабінету Міністрів України.
Намічене рішення, таким чи¬ном, реально загрожувало становленню і
розвиткові українського парламентаризму, поза яким не могло бути
розвитку свободи осо¬би і свободи суспільства.

Важливо зазначити, що ідея бікамералізму щодо специфічних умов і
конкретних реалій України була відкинута Міжнародним юридичним форумом
«Нова Конституція України — шлях до ут¬вердження української
державності» (січень 1996 р.), про що допо¬відалося народним депутатам
на сесії Верховної Ради України. Не¬гативне ставлення до проблеми, яка
нас цікавить, виражалося також в інших формах («круглі столи», семінари,
прес-конференції, публі¬кації).

Враховуючи всебічні обставини, Верховна Рада України на стадії
парламентського доопрацювання проекту Конституції і обговорен¬ня його на
сесії відхилила ідею бікамералізму, закріпивши в ново¬му Основному
Законі український парламент однопалатним орга¬ном, конституційний склад
якого — 450 народних депутатів Украї¬ни.

Постконституційний період переконливо засвідчив, що і в умо¬вах
Основного Закону України 1996 р. вшсонавча гілка влади зазі¬хає на
парламентські прерогативи насамперед шляхом широкого вторгнення в
законодавчу сферу Верховної Ради України. Більше того, порівняно з
попередніми роками, після прийняття чинного Основного Закону вплив
(тиск) Президента України на законодав¬чу владу не тільки не послабився,
а надзвичайно посилився. Це дося-

гається як за рахунок більш широкого використання інструментів, відомих
доконституційному періоду, так і завдяки застосуванню нових важелів,
гарантованих чинним Основним Законом.

Щодо першого, то це — розширення практики застосування Президентом
України права вето на прийняті парламентом зако¬ни, що за певних умов
перетворює главу держави в домінантний орган, який остаточно вирішує
долю закону, перетворюючи його в юридичне ніщо, тим самим перекреслюючи
роботу законодавчої влади та її результати, формалізовані в прийнятих
законах.

У доповнення до зазначеного, в постконституційний час втру¬чання
Президента України в парламентську сферу досягло небаче¬них раніше
масштабів також завдяки застосуванню нових засобів. Це, по-перше, на.цто
інтенсивне використання передбаченого п. 4 Перехідних положень
Конституції України права видавати укази з економічних питань, не
врегульованих законами. Про масштабність обсягу указної нормотворчості
на підставі п. 4 Перехідних поло¬жень Конституції України красномовно
свідчить те, що на протязі останнього року дії зазначеного правила
(друге півріччя 1998 р. — перше півріччя 1999 р.) Президевт України
видав 140 указів. Обме¬жуючись в цьому зв’язку лише аспектом
взаємовідносин Верховної Ради України і Президента України, зазначимо,
що надмірність указної нормотворчості негатиЕно впливає на роботу
Верховної Ради України, оскільки парламент змушений витрачати багато
часу внаслідок видання указів. Як зазначав Голова Верховної Ради III
скликання О.М. Ткаченко, частину указів видано з порушенням Конституції
України, мало опрацьовано, без належного обгрунту¬вання, і, як свідчить
аналіз, здійснений парламентськими комітета¬ми, вони швидше можуть
завдати шкоди державі, аніж принести користь153.

Інший засіб впливу Президента України на законодавчу діяльність
Верховної Ради України, невідомий доконституційному періоду,
пов’язується з Конституційним Судом, який в Україні вперше було
сформовано тільки після прийняття Конституції України 1996 р. Із
введенням названої інституції в законодавчому процесі з’явилися невідомі
раніше відносини і наслідки. Передусім зупинимося на відносинах, які
виникають на базі реалізації Президентом України свого конституційного
права на звернення в Конституційний Суд України з питань про
відповідність Конституції України законів, інших правових актів
Верховної Ради України (ст. 150). Дана нор-

100

ма трансформується в практику. Підкреслимо, що зазначене поши-рюється
також на закони, щодо яких Верховна Рада України подо-лала президентське
вето, після чого вони набрали чинності. Виок-ремимо закон, спрямований
на захист соціальних прав майже всього населення України, — про
тимчасову заборону підвищення тарифів на житлово-комунальні послуги і
тарифів на проїзд у громадсько¬му транспорті. Конституційний Суд України
визнав його таким, що не відповідає Конституції України. Рішення
Конституційного Суду України згідно зі ст. 150 Основного Закону є
остаточним. Тим самим, остаточно долю прийнятого Верховною Радою України
за-кону навіть після складної, напруженої та тривалої процедури
по-долання народними депутатами вето Президента України на на-званий
закон, вирішував не парламент, а Конституційний Суд України за
зверненням Президента України.

Осмислюючи проблему структури українського парламенту в контексті
сучасних реалій, необхідно чітко відповісти на запитан¬ня щодо
суб’єктів, що ініціюють впровадження двопалатності.

Як вище зазначалося, лінія на побудову бікамерального парла-менту
проводилася президентурою у період підготовки Конституції України 1996
р. Зазначимо, що в постконституцшний час принцип двопалатності знову
ініціюється виконавчою владою.

Прослідкуємо лініїо Президента України, виражену у його вис-тупах. У
листопаді 1998 р. Президент України висловив думку, що, коли Верховна
Рада України неспроможна сформувати у своєму складі більшість, то вона
повинна або розпуститися, або передава¬ти законодавчі права Президенту
України чи Кабінету Міністрів України154.

На прес-конференції з журналістами регіональних засобів масо-вої
інформації (грудень 1998 р.) Л.Д. Кучма сказав, що Україні по-трібен
двопалатний парламент155. Про повернення до ідеї двопа-латності
говорилось у виступі Президента України на Загально-національному форумі
єднання демократичних сил (березень 1999 р.)156 тощо.

Отже, є достатні підстави, що здійснений аналіз модифікацій
бікамеральності показує, що їй властиві великі недоліки, навіть бар’єри
у здійсненні парламентом притаманної йому функції прий-няття законів.
Двопалатність не тільки не динамізує, а нерідко уск-ладнює, а то й
перешкоджає оперативному створенню необхідного законодавчого
забезпечення розвитку відповідних суспільних відно-

101

син. Звідси — безпідставність аргументації прибічників сенату, які
вбачають у ньому інструмент прискорення законодавчої діяльності та
підвищення якості законів.

Двопалатність виступає знаряддям посилення ролі президенту-ри в
державному механізмі і послаблення ролі представницького органу народу.
Заперечення бікамералізму, зрозуміло, не означає відсутності недоліків у
законодавчій діяльності однопалатної Вер¬ховної Ради України. Проте їх
усунення, динамізація законодавчо¬го процесу можливі і необхідні поза
переглядом принципу однопа-латності вищого представницького органу
народу. Величезні резерви підвищення ефективності діяльності Верховної
Ради Украї¬ни асоціюються, зокрема, з радикальним удосконаленням роботи
з підготовки проектів законів, гострою вимогою підвищення якості
проектів законів, які виносяться на розгляд Верховної Ради Украї¬ни
суб’єктами права законодавчої ініціативи, особливо з боку ви¬конавчої
влади.

Величезне значення м;ає забезпечення спадкоємності конститу¬ційної
правотворчості, моделей державно-правових інститутів, на¬самперед
парламентських. Поступово спадає автоматичне сприй¬няття іноземних
інститутів в якості еталонів. Все чіткіше виявляється загальна
закономірність додержання правоспадкоємності як в
на-ціонально-державному, гак і світовому масштабах. Правовий лан¬цюг не
розривається, а несе у собі цінності минулого, сучасного та майбутнього.

Правоспадкоємність усередині і зовні держави забезпечує без¬перервність
дії права і той зв’язок явищ та процесів, який необхід¬ний для стійкості
суспільства, держави і нормальної життєдіяль¬ності громадян157.
Звертаючись до досліджуваної проблеми крізь призму спадкоємності, слід
підкреслити, що однопалатний парла¬мент — характерна риса українських
конституцій.

Перша українська Конституція— Конституція Української На¬родної
Республіки (Статут про державний устрій, права і вільності УНР), яка хоч
і не набрала чинності, але була прийнята Централь¬ною Радою 29 квітня
1918 р., закріплювала однопалатний верхов¬ний орган влади УНР —
Всенародні Збори, які безпосередньо здійснюють вищу законодавчу владу і
обираються загальним, рівним, безпосереднім, таємним і пропорціональним
голосуванням всіх, хто користується громадськими, політичними правами в
Ук¬раїні і в них судово не обмежений (ст. 22, 27).

102

Однопалатна структура Верховної Ради України закріплювала¬ся
Конституцією УРСР 1937 р. і Конституцією УРСР 1978 р., в тому числі в
процесі її затяжної реформи.

Чинна Конституція України продовжує національну традицію конституційної
правотворчості. Модель однопалатної Верховної Ради вибудована на основі
реалізації принципу спадкоємності вітчизняної конституційної
регламентації.

Зі свого складу Верховна Рада України обирає Голову Верхов¬ної Ради
України, першого заступника та заступника Голови Вер-ховної Ради
України. Голова Верховної Ради України проводить засідання парламенту,
організовує підготовку питань до розгляду на засіданнях Верховної Ради
України, представляє парламент у зносинах з іншими органами державної
влади України та органа¬ми влади іноземних країн, організовує роботу
апарату Верховної Ради України, підписує акти, які приймає Верховна Рада
України.

Важлива роль у здійсненні компетенції Верховної Ради України належить її
комітетам. Конституція України не містить переліку цих органів. Він
затверджується Верховною Радою України.

Верховна Рада України III скликання мала у своєму складі 23 комітети
Верховної Ради України: з питань правової політики; дер-жавного
будівництва та місцевого самоврядування; соціальної політики та праці;
охорони здоров’я, материнства та дитинства; молодіжної політики,
фізичної культури, спорту і туризму; науки і освіти; культури і
духовності; економічної політики, управління на-родним господарством,
власності та інвестицій; з питань бюджету; з питань фінансів і
банківської діяльності; промислової політики і підприємництва;
паливно-енергетичного комплексу, ядерної політи¬ки та ядерної безпеки;
будівництва, транспорту і зв’язку; аграрної політики та земельних
відносин; у закордонних справах; екологіч¬ної політики,
природокористування та ліквідації наслідків Чорно-бильської катастрофи;
законодавчого забезпечення правоохорон-ної діяльності; боротьби з
організованою злочинністю і корупцією; національної безпеки і оборони;
Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради
України; свободи слова та інфор-мації; прав людини, національних меншин
і міжнаціональних відно-син; у справах пенсіонерів, ветеранів та
інвалідів158.

Система комітетів Верховної Ради України III скликання вик-ликала
ґрунтовну і справедливу критику в юридичній літературі159. Велика
кількість названих інституцій не узгоджувалася належним

103

чином ні з функціональним, ні з галузевим принципами їхнього формування,
внаслідок чого спричинялись значні недоліки в органі¬зації їх роботи.
Сфери відання комітетів не мають чітких меж, що викликало дублювання,
малоефекгивність результатів їхньої роботи.

Кардинальне підвищення ролі комітетів Верховної Ради Украї¬ни, по-перше,
потребує оптимізації їхньої системи як за рахунок зменшення кількості
комітетів, так і чіткого додержання функціо¬нальних і галузевих
принципів визначення сфери діяльності кож¬ного комітету. По-друге,
вдосконалення діяльності комітетів по¬в’язується з неухильним виконанням
норм чинної Конституції України. Чи не в першу чергу йдеться про жорстке
додержання ви¬моги щодо несумісності депутатського мандата з іншими
видами діяльності. Той факт, що навіть голови комітетів Верховної Ради
України ХШ скликання порушували принцип несумісності депу¬татського
мандата і працювали на постійній основі в президентсь¬ких і урядових
сіруктврах, в тому числі посідали високі посади, вельми негативно
позначався на діяльності комітетів — органів Верховної Ради України,
одна із функцій якої — здійснення парла¬ментського контролю за органами
виконавчої влади.

Третій напрям підвищення ролі розглядуваних інституцій — розширення і
укріплення конституційних основ їхньої діяльності. Необхідно радикально
посилити роль і можливості комітетів у ре¬алізації відповідних
повноважень Верховної Ради України. На відміну від реформованої
Конституції УРСР 1978 р. (ст. 109), чин¬ний Основний Закон різко
скоротив конституційні кордони діяль¬ності комітетів Верховної Ради
України. Ст. 89 обмежується фор¬мулою «Комітети Верховної Ради
здійснюють законопроектну роботу, готують і попередньо розглядають
питання, віднесені до повноважень Верховної Ради України». Конституція
України не включає до комітетської сфери необхідність їхнього сприяння
Вер¬ховній Раді України у здійсненні парламентського контролю. Звідси —
пропозиція про доповнення ст. 89 Конституції України відпові-дним
записом. Дане положення має одержати детальне правове регулювання в
новому Регламенті Верховної Ради України.

Не дивлячись на зазначені недоліки системи комітетів, Верхов¬на Рада
України IV скликання (2002—2006 рр.) практично залиши¬ла її незмінною. В
травні 2002 р. парламенти затвердив перелік 23 комітетів Верховної Ради
України160, аналогічний наведеному вище. Відміна полягає в тому, що
Верховна Рада України IV скликання

104

7 червня 2002 р. доповнила перелік комітетів ще одним комітетом —
комітетом з питань європейської інтеграції161. Таким чином, у Вер¬ховній
Раді України IV скликання — 24 комітети. Крім того, ство¬рена Спеціальна
контрольна комісія з питань приватизації.

Для створення кожного комітету Верховної Ради України необ¬хідна
визначена кількість народних депутатів. Згідно з постановою Верховної
Ради України від 15 травня 2002 р. «Про кількісний склад комітетів
Верховної Ради України четвертого скликання»162 до скла¬ду кожного з
комітетів Верховної Ради України четвертого скли¬кання на момент
створення може входити не менше 10 і не більше 25 народних депутатів. На
сесії Верховної Ради України обирають¬ся голови і перші заступники голів
комітетів Верховної Ради Ук¬раїни.

Комітети Верховної Ради України — постійні органи парламен¬ту. Верховна
Рада України може створювати також свої тимчасові органи — комісії.
Конституційно передбачаютьсякомісіїдвохвидів. По-перше, спеціальні
тимчасові комісії у межах парламентських повноважень із метою підготовки
і попереднього розгляду питань. По-друге, тимчасові слідчі комісії які
створюються для проведен¬ня розслідування з питань, що становлять
суспільний інтерес. Тим¬часові слідчі комісії створюються, якщо за це
проголосувала не менш як одна третина від конституційного складу
Верховної Ради Украї¬ни. Конституція України встановлює правило,
відповідно до якого «висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не
є вирішаль¬ними для слідства і суду» (ст. 89). Згідно з даною статтею
організа¬ція і порядок діяльності комітетів Верховної Ради України, її
тим-часових спеціальних і тимчасових слідчих комісій встановлюються
законом.

Розділ IV Конституції України — «Верховна Рада України» містить ст. 98,
яка закріплює нову інституцію — Рахункову пала¬ту. Вона встановлює:
«Контроль за використанням коштів Держав¬ного бюджету України від імені
Верховної Ради України здійснює Рахункова палата». Закон про Рахункову
палату163 після редакцій¬ного уточнення та виключення відповідних
положень у зв’язку з рішенням Конституційного Суду України від 23 грудня
1997 р. № 7-ЗП щодо відповідності Конституції України (конституційності)
Закону України «Про Рахункову палату Верховної Ради України» визначає
статус нововведеної інституції наступним чином: «Рахун¬кова палата є
постійно діючим органом контролю, який утворюєть-

105

ся Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний Щ. Рахункова
палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких
органів держави. Призначення на посаду та звільнення з посад Голови та
інших голів Рахункової палати здійснюються Верховною Радою України. Дане
повноваження закріплюється за Верховною Радою України Конституцією
України (п. 10 ст. 85).

Розділ IV Конституції України — «Верховна Рада України» включає ще один
інститут, що вперше конституюється чинним Ос¬новним Законом. Він
закріплюється у ст. 101: «Парламентський контроль за додержанням прав і
свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради
України з прав людини». Крім наведеного, конституційно визначається, що
призначення на посаду Уповноваженого Верховної Ради України з прав
людини та звільнення з посади — компетенція Верховної Ради України (п.
17 ст. 85). Конституція України також передбачає заслуховування
Вер-ховною Радою України щорічних доповідей Уповноваженого Вер¬ховної
Ради України з пріав людини про стан дотримання та захис¬ту прав і
свобод людини в Україні (п. 17 ст. 85).

Конституційні основи доповнює Закон України «Про Уповно¬важеного
Верховної Ради України з прав людини» від 23 грудня 1997 р.164
Відповідно до даного акта правовий статус Уповноваже¬ного визначається
наступним чином. Уповноважений є посадовою особою, статус якої
визначається Конституцією України, закона¬ми України «Про Уповноваженого
Верховної Ради України з прав людини», «Про державну службу».
Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших органів та
посадових осіб. Повно¬важення Уповноваженого не можуть бути припинені чи
обмежені уразі закінчення строку повноважень Верховної Ради України або
її розпуску (саморозпуску), введення військового або надзвичай¬ного
стану в Україні, чи в окремих місцевостях (ст. 4).

Аналіз діючого правового регулювання дає підстави для виснов¬ку, що
Уповноважений Верховної Ради України з прав людини не є органом
Верховної Ради України. Водночас правовий статус Уповноваженого містить
цілий комплекс складових, які втілюють органічний зв’язок даної
інституції з парламентом України. Пере¬раховані суб’єкти
характеризуються тим, що вони закріплені Кон¬ституцією України.

Аналізуючи структуру Верховної Ради України, необхідно відзначити, що її
складовою є також суб’єкти, які чинна Конститу-

106

ція України не закріплює. Це нові елементи парламентської струк¬тури —
депутатські фракції та депутатські групи. Названі форму¬вання багато в
чому ще не пройшли стадію становлення. Кількість цих депутатських
об’єднань, також, як і чисельність фракцій і груп постійно змінюється.
Наприкінці 2001 р., наприклад, у Верховній Раді України III скликання
було 11 фракцій, які мали різний кількісний склад народних депутатів:
КПУ — 113; СДПУ(о) — 36; Батьківщина — 26; Українського народного руку —
22; партії «Демсоюз» — 18; партії зелених — 15; «Лівий центр» — 17;
«Яб¬луко» — 16; НДП — 17; Народного руху України — 14;
«Рефор-ми-Конгрес» —14.

У своєму складі Верховна Рада України також мала три депу¬татські групи:
«Трудова Україна» — 45 народних депутатів; «Регіони України» — 25 і
«Солідарність» — 21. Верховна Рада України IV скликання поки що зберігає
характеристику депутатських фракцій та депутатських груп як об’єднань,
що піддаються змінам.

На першій сесії Верховної Ради України IV скликання було ство¬рено шість
депутатських фракцій згідно з результатами виборів, що відбулися 31
березня 2002 р.: «Єдина Україна»; «Наша Украї¬на»; КПУ; СДПУ(о); СПУ;
БЮТ. Проте доволі блискавично пішов процес змін початкових рішень. На
основі шести політичних партій та блоків, які увійшли до складу
законодавчого органу за резуль¬татами виборів, під кінець першої сесії
Верховної Ради України IV скликання було сформовано 14 депутатських
фракцій і груп165.

Отже зазначимо, що як з точки зору конституційного складу, так і
структури Верховної Ради України, на нинішньому етапі за¬лишається
невирішеною, або дискусійною, або такою, що підлягає вдосконаленню, ціла
низка питань, в том]’ числі складних.

До найневідкладніших проблем на особливу увагу заслуговує вирішення
питання, пов’язаного з необхідністю утворення (віднов¬лення) нової
інституції, яка має вирішувати питання, які за своїм значенням, з одного
боку, не потребують розгляду на сесії Верхов¬ної Ради України, а з
іншого — виходять за межі повноважень і можливостей Голови Верховної
Ради України, його першого зас¬тупника та заступника.

107

2.5. Закріплення і вдосконалення конституційного

статусу Верховної Ради України — центральний

напрям конституційної реформи

Характерною рисою сучасної науки конституційного права по¬страдянських
республік, у тому числі України, є підвищення її ролі і значення у
системі юридичної науки та суспільстві, розвиток і оновлення інститутів
конституційно-правової науки. Важливим проявом та віддзеркаленням даного
процесу є збагачення, розши¬рення та удосконалення категоріішьного і
понятійного апарату цієї науки. Даний процес здійснюється, головним
чином, за рахунок сприйняття та подальшої розробки сучасним
державознавством категорій і понять, які радянська юридична наука
заперечувала або сприймала, в основному, критично, чи лише, користуючись
колиш¬ньою термінологією, щодо буржуазного державного (конституцій-ного)
права, — «парламентаризм», «конституціоналізм» тощо166. Збагачення
категоріального і понятійного апарату конституційно-правової науки
важливо і необхідно екстраполювати на рішення такого масштабного
завдання, яким являється конституційна ре¬форма167. Модернізація
Основного Закону органічно пов’язується з використанням теоретичних
досягнень юридичної науки, онов¬леного категоріального та понятійного
апарату. Серед інших кате-горій та понять на особливу увагу заслуговує
категорія «конститу¬ціоналізм» — одна із тих, які найбільше
застосовуються ученими та практиками. Введення її в теоретичну,
конституційно-правову і практичну сфери сучасної української дійсності
висуває гостру не¬обхідність осмислення питань модернізації Основного
Закону на¬самперед крізь призму прогресивного конституціоналізму. Даний
підхід обґрунтовується величезним демократичним потенціалом даної
категорії, системноутворювальним характером категорії
кон¬ституціоналізму, якій притаманний високий рівень узагальнення,
внаслідок цього конституціоналізм об’єднує інші категорії
консти¬туційного права.

Оскільки категорія конституціоналізму для пострадянської на¬уки
залишається новою, необхідно звернутися до питання щодо її змісту та
поняття. Відзначимо, що в новітній час зазначена пробле¬матика привертає
також величезну увагу світової юридичної дум¬ки. Про це свідчить
проведення в Інституті держави і права РАН міжнародної наукової
конференції з проблем конституціоналізму

108

р 1998 р.)168. Посилюється увага до зазначеної проблемати-

ки в Україні. Це рельєфно віддзеркалює те, що на науковій конфе¬ренції в
Харкові «Конституція України — основа модернізації дер¬жави та
сусільства»169 розглядуваній тематиці присвячувалася самостійна секція
«Теоретичні й історичні аспекти становлення та розвитку
конституціоналізму в Україні».

Зміст поняття конституціоналізму великий за обсягом, багато-аспектний.
Один із перших радянських дослідників даного понят¬тя 1-М. Степанов
визначав конституціоналізм як систему уявлень про загальнодемократичні,
загальноцивілізовані політико-правові цінності державно організованого
суспільства170. Пізніше він осмис¬лював конституціоналізм у широкому та
вузькому розумінні. В широкому значенні вчений включав у
конституціоналізм теорію конституції, історію та практику розвитку тієї
чи іншої країни, групи країн, світової спільноти в цілому. У вузькому —
І.М. Степанов розумів конституціоналізм як систему знань про
фундаментальні цінності демократії: їх склад, форми вираження, методи та
ступені реалізації171.

Комплекс складових аналізованої категорії не є загальновизна¬ним. Як
пише С.А. Авак’ян, поняття «загальнодемократичних»,
«загальноцивілізованих» цінностей доволі відносне. Він вважає складовими
конституціоналізму: конституційні ідеї, наявність відпо¬відного
нормативно-правового фундаменту, досягнення відповід¬ного фактичного
режиму, систему захисту конституційного ладу і конституції172.

Наведена точка зору здебільшого співпадає з трактуванням В.Т. Кабишева:
Конституціоналізм — складне явище, яке включає конституційні ідеї, саму
конституцію, політичний; режим, систему захисту конституційного ладу і
самої конституції173.

Широкомасштабність аналізованої категорії цілком законо-мірно зумовлює
її характеристику з різних сторін. Відома дослід¬ниця даної категорії
Н.О. Богданова осмислює конституціоналізм з чотирьох позицій:
теоретичної, практичної, нормативної та органі¬заційної. В теоретичному
ракурсі вона визначає конституціоналізм як систему ідей та поглядів щодо
устрою держави, організації у ній влади та взаємовідносин влади з
громадянами, які відповідають принципам демократичного розвитку174. Така
держава прагне до свого ідеалу — конституційної держави. Можна
стверджувати, що конституціоналізм є певною ідеологією, що орієнтує
правову та

109

політичну думку, право і політичну практику. Узагальнюючи сфор¬мульовані
характеристики конституціоналізму з чотирьох позицій, Н.О. Богданова дає
наступне поняття: «Конституціоналізм — це система ідей і поглядів, у
яких утілюються уявлення про конститу¬ційну державу, її конституційне
оформлення, а також політико-пра-І вова практика реалізації таких ідей
та норм, що їх закріплюють»175. : Нині зрозуміло, що розробка
розглядуваного поняття та його І змісту далеко не завершена176. Однак
при цьому конституціоналізм і уводиться в систему категорій та понять
науки конституційного » права як одне з головних і за рівнем
узагальнення, і за систематизу¬ючою роллю. «Конституціоналізм, — пише
В.Т. Кабишев, — це філософія конституційного світогляду, в основі якого
— постулати правової держави, це правління в межах конституції, це
втілення в основному законі країни системи правових цінностей, це
забезпе¬чення її верховенства, пріоритетності і реальності177.

Широкий спектр уявлень та поглядів щодо визначення поняття
конституціоналізму, тим не менше, абсолютно чітко об’єднує трак¬тування
згаданої категорії як демократичного, прогресивного, твор¬чого явища,
місце якого — в демократичному суспільстві і демок¬ратичній державі. Це
потребує дослідження актуальних питань конституційно-правової науки з
позицій сучасного конституціона¬лізму178.

Серед гостроактуальних проблем — конституційна реформа, важливою
складовою якої є посилення, укріплення та вдосконален¬ня
конституційно-правової моделі законодавчої влади в Україні.

Позитивне значення розробки даної проблеми з позицій прогре¬сивного
конституціоналізму полягає в тому, що такий підхід має творчий потенціал
для п обудови теоретичних доктрин і конститу¬ційно-правових положень,
гарантій, передумов і процедур, спря¬мованих на забезпечення високого
місця і домінуючої ролі парла¬менту як єдиного представницького органу в
системі державної влади.

Конституція України закріпила здійснення державної влади на засадах її
поділу на законодавчу, виконавчу і судову (ст. 6). Згідно з даним
установленням Верховна Рада України конституюється «єдиним органом
законодавчої влади в Україні» — парламентом (ст. 75).

Сам факт закріплення конституційного поняття Верховної Ради України має
велике позитивне значення, є реальним проявом пере-

110

ваги Конституції України, як і інших країн СНД, над основними законами
західних держав, де аналогічна дефініція, здебільшого, не формулюється.
Водночас діюче конституційне поняття Верхов¬ної Ради України вимагає
подальшого осмислення і вдосконален¬ня. Дане завдання зумовлюється
особливою роллю парламентсь¬кого поняття. Від його чіткості і повноти
залежить адекватність закріплення конституційно-правового статусу
Верховної Ради Ук¬раїни, стійкість і якість її функціонування,
взаємовідносин із орга-нами виконавчої і судової влади, а також іншими
суб’єктами.

У такому контексті діюче нормативне поняття Верховної Ради України має
великий недолік: воно однобічне, оскільки не утілює іманентну рису
названого органу. Це полягає в тому, що Верховна Рада України не тільки
є єдиним органом законодавчої влади в Україні, а й єдиним органом, який
представляє весь український народ. Слід наголосити на тому, що дане
положення проголошує Декларація про державний суверенітет України: «Від
імені всього народу може виступати виключно Верховна Рада України. Ні
одна політична партія, громадська організація, інше угруповання, або
окрема особа не можуть виступати від імені всього народу» (гл. II).

Відображення представницької риси Верховної Ради України у
конституційному понятті принципово важливо. Саме представ¬ницька риса
Верховної Ради України визначає її соціальне призна¬чення, сутність
якого в тому, що тільки через Верховну Раду Украї¬ни народ
опосередковано здійснює належну йому владу шляхом прийняття законів.
Тільки представницький орган народу упов¬новажений реалізовувати
законодавчу функцію єдиної держав¬ної влади.

Відсутність у конституційному понятті Верховної Ради України
характеристики даного органу як єдиного представницького орга¬ну
українського народу підсвідомо має двозмістовність, неясність, внаслідок
чого виникають деякі уявлення про представницький дуалізм, що в
теоретичному плані безпідставно, а в практичній пло¬щині шкідливо і
навіть небезпечно для суспільства і держави.

З метою усунення наведеного недоліку слід унести відповідне доповнення у
ст. 75 Конституції України, внаслідок якого Верхов¬на Рада України
визначатиметься єдиним представницьким орга¬ном українського народу і
єдиним органом законодавчої влади в Україні — парламентом.

111

Конституційнії поняття парламенту асоціюється з адекватним наповненням
його комплексом норм, процедур і можливостей, су¬купність яких становить
цілісну і завершену конституційну модель загальнодержавного
представницького органу.

Домінантою концепції парламентської реформи є доктриналь-не положення
теорії суверенітету народу, теорії поділу влади і те¬орії
конституціоналізму, суть якого полягає в тому, що де-юре і де-факто
головне місце в системі поділу влади посідає парламент, де він відіграє
провідну роль. Зазначимо, відмова України від ідеї повновладдя Верховної
Ради України і сприйняття принципу поділу влади не змінюють дане
доктринальне положення. Верховна Рада України повинна займати у системі
поділу влади перше місце і відігравати в ній домінуючу роль.

Згідно з концептуальною ідеєю парламентаризму представниць¬кий орган
народ\7 будь-якої країни є парламентом тільки за умови, коли він
конституційно і практично володіє комплексом прерога¬тив, важливих сфер,
до яких відносяться прийняття законів, бюд¬жету, структуроутворювальна і
контрольна функції. У разі відсут¬ності у загальнонаціонального
представницького органу народу перерахованих прерогатив, він не виступає
парламентом незалеж¬но від конституційного найменування.

Аналізуючи за таких позицій діючу конституційну модель Вер¬ховної Ради
України, відзначимо, що, по-перше, нормативне виз¬начення Конституцією
України Верховної Ради України парламен¬том не одержало адекватного
наповнення і забезпечення конкрет¬ними конституційними гарантіями,
положеннями, процедурами і можливостями. По-друге, еволюція Верховної
Ради України в на¬прямі парламентаризму на базі сучасних конституційних
основ надзвичайно ускладнена, тому що Конституція України не гаран¬тує
Верховній Раді України рішення нею всіх питань, що належать до
виняткової компетенції парламенту. А за відсутності таких га¬рантій
парламент будь-якої країни представляє собою безвладне, безплідне
утворення. Україна ж потребує не подібного утворення, а системи
парламентаризму як укорінення парламентських преро¬гатив у повсякденній
діяльності державних органів, що є виражен¬ням і водночас підтримкою
свободи людини, свободи суспільства і демократичного розвитку держави.

Рішення цього надзвичайно важливого завдання асоціюється з тим, що
підвищення конституційно-правового та фактичного ста-

112 І>

хусу Верховної Ради України становить центральну складову
кон¬ституційної реформи179.

Визначаючи основний напрям парламентської реформи, підкрес¬лимо, що це є
побудовою такого конституційного фундаменту, який забезпечував би
Верховній Раді України конституційну основу справжнього служіння своєму
соціальному призначенню — опти¬мально здійснювати законодавчу функцію
єдиної державної влади.

У такому контексті неможливо не відмітити, шо чинна Консти¬туція України
не сприяє динамізації законодавчої діяльності Вер¬ховної Ради України.
Більше того, Основний Закон прямо або опо¬середковано закріплює
механізм»;, які перешкоджають розвитку Верховної Ради України як єдиного
органу законодавчої влади в Україні. Всупереч принципу поділу влади
Конституція України встановлює реальні гарантії, можливості і процедури
підвищення над Верховною Радою України Президента України і
Конституцій¬ного Суду України, які за визначених обставин остаточно
вирішу¬ють долю прийнятого Верховною Радою України закону, що
пере-творює єдиний представницький орган українського народу і єдиний
орган законодавчої влади в Україні тільки в законообгово-рюючий орган.

Положення, що склалося, містить руйнівні наслідки не тільки для
парламенту, а й для всієї системи поділу влади. Як правильно стверджує
М.В. Цвік, «жодна з гілок влади, перелічених у Консти¬туції, —
законодавча, виконавча і судова не посідає те місце, яке їй було б
необхідно займати при застосуванні класичної моделі поділу влади,
ефективність дії основних принципів якої перевірена протя¬гом віків»180.

У такому контексті винятково важливим є положення Послан¬ня Президента
України Л.Д. Кучми до Верховної Ради України — 2002, відповідно до якого
конституційна реформа має усунути роз-балансованість між трьома гілками
влади — законодавчою, вико¬навчою і судовою та забезпечити їх
співпрацю181. Необхідність уре¬гулювання відносин між гілками влади,
забезпечення механізмів їхньої ефективної співпраці підкреслюється також
у виступі Прези¬дента України Л.Д. Кучми на сесії Верховної Ради України
18 черв¬ня 2002 р.182

Удосконалення конституційного фундаменту становлення і роз¬витку
Верховної Ради України як дійсно єдиного органу законо¬давчої влади в
Україні, на нашу думку, окреслюється у таких го-

113

ловних напрямах: 1) відмова від доктрини абсолютно обмеженої компетенції
Верховної Ради України; 2) перегляд інституту всеук¬раїнського
референдуму; 3) забезпечення конституційних гарантій остаточного
вирішення Верховною Радою України долі законів, що приймаються Верховною
Радою України; 4) розширення консти¬туційних повноважень Верховної Ради
України, а також процедур¬них гарантій її діяльності; 5) удосконалення
структури Верховної Ради України.

Доктрина абсолютно обмеженої компетенції Верховної Ради України
акумульована у ст. 92 Конституції України. Вона визна¬чає коло питань,
які Верховна Рада України вирішує шляхом прий¬няття законів (всього 31
пункт). Тим самим конституційно закріп¬люється обмеження сфери
законодавчої діяльності парламенту, оскільки приймати закони з питань,
які не уходять у перелік, Вер¬ховна Рада України не вправі. Таким чином
Конституція України відкриває простір для первинного нормотворення
Президента Ук¬раїни та інших органів, що суперечить принципу поділу
влади.

Із метою усунення даного недоліку необхідно доповнити ст. 92 Конституції
України новим правилом, сутність якого в тому, що Верховна Рада України
приймає закони також із інших питань, визначених переліком, які згідно з
Конституцією України належать до відання Верховної Ради України.

Стаття, що аналізується, наведеним недоліком не вичерпується. Вона
закріплює ще один інструмент обмеження законодавчої сфе¬ри
загальнодержавного представницького органу народу, а саме: з цілої низки
питань, внесених до переліку, Верховна Рада України визначає і
встановлює лише «засади», або «основи». Назвемо, зок¬рема, — основи
соціального захисту; основи державної служби; засади утворення і
діяльності політичних партій, інших об’єднань громадян, засобів масової
інформації; засади місцевого самовряду¬вання. У кількісному вираженні
частка «засад» і «основ» щодо1 за¬гального переліку досить вагома, а
конкретні дані мають такий вигляд. Весь перелік питань, що визначає
законодавчий простір Верховної Ради України, містить 31 пункт. Із них
дев’ять пунктів закріплюють «засади» (п. 1, 5, 8—11, 14, 15, 22,) і
чотири — «осно¬ви» (п. 6, 12, 14, 17). Це означає, що з низки питань,
перерахованих у зазначених тринадцяти пунктах Верховна Рада України,
виходя¬чи із змісту ст. 92, не може здійснювати повне законодавче
регулю-вання, а тільки обмежене. Отже, Конституція України створює

114

простір для первинної нормотворчості Президента України та інших органів
виконавчої влади, яке гарантується відповідним суб’єктам Основним
Законом поза межами встановлених ним «засад» та «ос¬нов».

Таким чином, в одній і тій же статті проводиться ще одна лінія на
обмеження компетенції парламенту на користь Президента Ук¬раїни і
Кабінету Міністрів України. Усунення розглядуваного ан-типарламентського
механізму пов’язується з виключенням із ст. 92 Конституції України
«засад» і «основ». Унесення відповідних змін у п. 1, 5, 6, 8, 9, 10, 11,
12, 14, 15, 17, 22 ст. 92 Конституції України зніме наявні нині у даній
статті перепони і дасть Верховній Раді України змогу вирішувати у формі
закону весь комплекс тих чи інших питань, конституційно закріплених за
Верховною Радою України.

Доктрина закритого переліку викликає ґрунтовну критику. Вона
зорієнтована, переважно, на тому, що дана «новація» звужує пред¬мет
законодавчого регулювання парламентом суспільних відносин. Однак є ще
один надзвичайно важливий, проте маловідомий ас¬пект, який поки не
отримав належної наукової розробки. Йдеться про те, що доктрина, яка нас
цікавить, порсджує негативні наслідки також в області теорії і практики
закону.

Справа в тому, що обмеження законодавчої компетенції парла¬менту
зумовлює втрату законом як універсального характеру, так і вищої
юридичної сили. Розхитується фувдаментальний принцип верховенства закону
в ієрархії нормативних актів. Наведене поси¬лює висновок щодо
необхідності реформування ст. 92 Конституції України.

Другий напрям удосконалення конституційно-правового статусу Верховної
Ради України окреслюється шляхом перегляду консти¬туційного еталону
всеукраїнського референдуму. Чинний Основ¬ний Закон закріплює двох
суб’єктів призначення всеукраїнського референдуму: Верховну Раду України
і Президента України, з пе¬ревагою у бік глави держави (ст. 72, п. 2 ст.
85, п. 6 ст. 106). Кон¬ституційно моделюється гарантована Конституцією
України мож¬ливість проведення всеукраїнського референдуму з питань, що
виступають парламентською сферою, і прийняття закону, минаю¬чи, а то й
всупереч Верховної Ради України.

Щоб запобігти використанню всеукраїнського референдуму в
антидемократичних, антипарламентських цілях, необхідно консти-

115

туювати домінуючим суб’єктом призначення всеукраїнського ре¬ферендуму
Верховну Раду України. Реалізація даної пропозиції вимагає відповідних
змін у ст. 72, п. 2 ст. 85, п. 6 ст. 106, ст. 156 Конституції України.
Глава держави не повинен дискреційно при¬значати всеукраїнський
референдум, дискреційне право не гармоні¬зує з концепціями прогресивного
конституціоналізму і досвідом демократичних країн183.

У Посланні Президента України до Верховної Ради України — 2002
визначається, що основою конституційної реформи має стати імплементація
результатів всеукраїнського референдуму (2000 р.)184.

Варто зазначити наявність різних точок зору з даної проблеми. Народний
депутат М. Павловський, який одним із перших відгук¬нувся на Послання
глави держави, вважає наведене положення по¬милковим. Він мотивує свою
думку тим, що «основою співпраці і злагоди між гілками влади є не
розширення повноважень Прези¬дента України, які передбачав референдум,
і, відповідно, підпоряд¬кування законодавчої й судової гілок виконавчій,
а навпаки— об¬меження повноважень Президента України, зміцнення
незалежності гілок влади»185.

Виокремимо питання щодо конституційного складу Верховної Ради України.
Після указу Президента України «Про проголошен¬ня всеукраїнського
референдуму»186 на всеукраїнському референдумі в 2000 р. більшість
громадян, які взяли участь у ньому (89,91%)187, дали позитивну відповідь
на питання щодо зменшення загальної кількості народних депутатів із 450
на 300. У цьому зв’язку питан¬ня про конституційний склад Верховної Ради
України розуміється неоднозначно. Має місце висловлення, що за
наслідками референ¬думу Верховна Рада України має складатись з 300
народних депу¬татів188. Однак не погоджуємося у питанні щодо скорочення
кон¬ституційного складу Верховної Ради України. Це обґрунтовується тим,
що президентським указом число «300» не конкретизоване. Указ передбачав
також питання ітро створення бікамерального пар¬ламенту. Тому в
комплексі з даним питанням заслуговує на підтрим¬ку трактування, згідно
з яким «300» має відношення до лише однієї палати, нижньої. Такий підхід
узгоджується зі світовим досвідом визначення чисельності парламентаріїв
найвищого представниць¬кого органу, який має відповідати визначеним
критеріям189. У підтвердження наведеного необхідно підкреслити, що склад
Вер¬ховної Ради — 450 народних депутатів закріплюється законом про

116

вибори народних депутатів 2001 р., а також практикою обрання Верховної
Ради України IV скликання 31 березня 2002 р.

Осмислюючи проблеми модернізації Конституції України, над¬звичайно
важливо звернути особливу увагу, що обидва проаналі¬зовані нами
інструменти обмеження поля законодавчої діяльності Верховної Ради
України, як доктрина закритого переліку, так і га¬рантована Конституцією
України можливість вирішення питань, які належать до законодавчої сфери
Верховної Ради України, оми¬наючи даний орган, шляхом проведення
антипарламентського ре¬ферендуму поза Верховну Раду України, народились
не в наш час і не на вітчизняному грунті. Вони представляють собою
запозичен¬ня із авторитарної Конституції Франції 1958 р., ідеологом і
архі-тектором якої був Президент Ш. де Голль.

Обидві «новації», які вперше в світовій конституційній законо¬творчості
світу були введені Конституцією П’ятої Республіки, на протязі чотирьох
десятиліть виступають об’єктом критики відомих дослідників
конституціоналізму багатьох країн. Вони наполегли¬во і всебічно
заперечують французькі «нововведення», оскільки останні мають реакційну
спрямованість: обмеження класичних пар¬ламентських прерогатив і зниження
ролі національного представ¬ницького органу народу в системі державної
влади на користь пре-зидента і уряду.

Чому авторитарні риси Конституції Франції майже через сорок років
одержали втілення в конституційній правотворчості на тере¬нах колишнього
Радянського Союзу (Конституція Казахстану 1995 р., Конституція України
1996 р.)?

Крім звуження обсягу суспільних відносин яв об’єкта законо¬давчого
регулювання Верховної Ради України, Конституція Украї¬ни передбачає інші
важелі, використання яких призводить до наслідків, які перекреслюють
нормативне визначення Верховної Ради України «єдиним органом
законодавчої влади в Україні».

Тут ми підходимо до третього напряму реформування консти¬туційного
статусу українського парламенту. Згідно з Конституцією України (ст. 94)
Президент України володіє правом вето щодо прий¬нятого Верховною Радою
України Закону. Для подолання вето гла¬ви держави під час повторного
розгляду вказаного акта на сесії він повинен бути знову прийнятий
Верховною Радою України не менш як двома третинами від її
конституційного скла,г[у. В іншому разі закон не має юридичної сили.
Тобто, прийнятий представницьким

117

органом українського народу закон повністю залежить від одноосіб¬ного
органу — глави держави, оскільки саме він остаточно вирі¬шує долю даного
Закону. Таким чином, глава держави підвищується над «єдиним органом
законодавчої влади в Україні» — парламен¬том, що фактично перетворює
Верховну Раду України із законо¬давчого — лише в законообговорюючий
орган, формалізовані ре¬зультати діяльності якого зводяться нанівець.

Наведене теоретичне співвідношення, на жаль, цілком підтвер¬джує
постконституційна драма практики законодавчої діяльності. З метою
забезпечення парламенту реальних гарантій повнокров¬ного здійснення ним
законодавчої функції єдиної державної влади необхідно переглянути
конституційну процедуру подолання пре¬зидентського вето, установивши
повторне прийняття закону Вер¬ховною Радою України більшістю від її
конституційного складу. Демократизація цієї процедури асоціюється з
відповідними зміна¬ми ст. 94 Конституції України.

Конституційні джерела укріплення правового фундаменту ста¬тусу Верховної
Ради України як єдиного органу законодавчої вла¬ди пов’язуються також із
реформуванням інституту конституцій¬ного судового контролю.

Основний Закон відносить до повноважень Конституційного Суду України
вирішення питань відповідності Конституції Украї¬ни законів України.
Рішення Конституційного Суду України з цих питань обов’язкові до
виконання на території України, остаточні і не можуть бути оскаржені
(ст. 150). Зміст даної норми не викликає ніяких сумнівів у тому, що в
разі визнання Конституційним Судом України закону, прийнятого Верховною
Радою України, неконсти¬туційним, результати діяльності Верховної Ради
України цілком перекреслюються, оскільки остаточно долю прийнятого
парламен¬том закону вправі вирішувати Конституційний Суд України, що
юридично і фактично підносить дану інституцію над представниць¬ким
органом українського народу, тому що результати його діяль-ності анулює
Конституційний Суд України.

Подібні наслідки руйнують концептуальну ідею суверенітету народу і
поділу влади, яка визнає тільки двох суб’єктів прийняття законів —
безпосередньо народ і його представницький орган.

Світова конституційна законотворчість знає моделі забезпечен¬ня
непорушності і захисту цього доктринального положення. їхня суть полягає
в тому, що рішення органу конституційного судового

118

контролю про невідповідність закону Конституції України направ¬ляються
для розгляду в парламент, рішенвя якого щодо прийнято¬го ним закону є
остаточним, а рішення конституційного судового контролю скасовується.

Вивчення і аналіз набутого досвіду під кутом зору його прий¬нятності для
України нині актуальне і принципово значуще. Сприй¬няття такої
модифікації з врахуванням вітчизняної специфіки за умов низької правової
культури і правосвідомості суспільства, жах¬ливого правового нігілізму,
решти негативних обставин, уявляєть¬ся, сприятиме еволюції першої гілки
як єдиного представницького органу і єдиного органу законодавчої влада.

Суттєві можливості динамізації Верховної Ради України як єди¬ного органу
законодавчої влади в державному механізмі відкриває четвертий напрям
розв’язання цього завдання. Зміст його — роз¬ширення конституційних
повноважень Верховної Ради України й укріплення процедурних гарантій
законодавчої прерогативи пар¬ламенту. До компетенції Верховної Ради
України слід віднести іма¬нентно притаманне парламенту право тлумачення
Конституції України і законів України. Дана пропозиція може бути
реалізова¬на шляхом доповнення ст. 85 Конституції України п. 3-1, із
вик¬люченням відповідного положення із ст. 147 Конституції Украї¬ни, яка
наділяє вказаним повноваженням Конституційний Суд України.

Важливо окреслити лінію на розширення і зміцнення Конститу¬цією України
процедурних гарантій законодавчої прерогативи пар¬ламенту. Належність
законодавчої функції лише представницько¬му органу українського народу з
позицій теорії верховенства народу і парламентаризму заперечує вплив
будь-яких суб’єктів, а то й дик¬тат щодо змісту законодавчої діяльності
парламенту. Зрозуміло, що парламент зобов’язаний враховувати послання
Президента Украї¬ни, інші документи, проводити постійно широку,
всебічну, гласну, відкриту роботу з різними державними і недержавними
органами з метою оптимального визначення змісту своєї роботи і питань її
організації, черговості розгляду тих чи інших питань, враховуючи наявні
думки, обставини, потреби населення і держави. Однак прий¬няття рішень,
визначення змісту своєї діяльності — компетенція Верховної Ради України.
Під таким кутом зору правило, згідно з яким законопроекти, визначені
главою держави як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України
позачергово (ст. 93), на

119

нашу думку, обмежує, ущімлює статус і роль парламенту як єдино¬го органу
законодавчої влади.

Виходячи з цього, раціональним є виключення наведеного пра¬вила зі ст.
93 головного акта, що конституційно гарантуватиме парламенту право і
можливість самостійно, на базі Конституції України та Регламенту
Верховної Ради України визначити зміст своєї діяльності і процедуру
вирішення питань з реалізації повно¬важень, закріплених за Верховною
Радою України Основним За¬коном.

Розширення, укріплення і удосконалення конституційного фун¬даменту
законодавчої діяльності Верховної Ради України, зрозумі¬ло, не
вичерпують змісту і напрямів реформування Основного За¬кону. Відповідні
зміни і доповнення головного акта викликаються необхідністю посилення
конституційної бази належної реалізації Верховною Радою України решти
функцій: представницької, бюд¬жетної, установчої, контрольної

Удосконалення конституційного фундаменту організації і діяль¬ності
Верховної Ради України, бгзсумнівно, виступає однією із ос¬новних
передумов укріплення місця представницького органу ук¬раїнського народу
в механізмі держави і підвищення його ролі. Водночас рішення
конституційних аспектів проблеми — лише одна складова парламентської
реформи. Вона є системним явищем. Важливим елементом даної системи слід
назвати формування но¬вої галузі права — парламентського права. Сюди ж
відноситься і його кодифікація. Необхідним елементом парламентської
рефор¬ми слід вважати розробку і прийняття нових, а також реформуван-ня
чинних законів та інших правових форм, які регулюють суспільні відносини
у сфері діяльності Верховної Ради України, її органів, депутатів тощо.
Органічною частиною реформи є розширення і поглиблення наукових
досліджень, становлення і розвитку парла¬ментських інститутів України.

Як переконливо довела постконституційна практика, назріла гостра
необхідність розширення структурного забезпечення органі¬зації
діяльності Еіерховної Ради України. З цією метою необхідно на рівні
Основного Закону конституювати орган, який здійснював би частину
повноважень, тотожніх президіям, бюро (найменуван¬ня різні) парламентів
інших країн.

Ті чи інші аспекти парламентської реформи були розроблені науковцями.
Серед питань, що залишаються поза увагою дослід-

120

ників, — забезпечення самостійності, незалежності парламенту від
виконавчої та судової гілок влади у сфері регламентації порядку своєї
діяльності та визначення процедур здійснення повноважень, віднесених до
відання Верховної Ради України.

Верховна Рада України реалізує свої функції — законодавчу,
представницьку, структурно-утворювальну, контрольну — шляхом організації
своєї діяльності у визначеному порядку та здійснення повноважень, які
відносяться до її відання, шляхом відповідних процедур, суворе
додержання яких є обов’язковим як для Верхов¬ної Ради України, так і для
інших учасників правов:ідносин, що скла-даються. Виняткова значущість
даного положення виражається зокрема у тому, що порушення процедури,
встановленої Консти¬туцією України щодо розгляду, прийняття або набрання
чинності закону, служить підставою для визнання Конституційним Судом
України згаданих актів неконституційними (ст. 152 Конституції України).

Наведене положення пояснюється і зумовлюється специфікою парламенту,
характерними рисами його діяльності, завдяки яким він відрізняється від
органів виконавчої і судової влади.

По-перше, парламент — єдиний загальнодержавний представ¬ницький орган
влади. Представництво в ньому різних інтересів потенційно асоціюється з
МОЖЛИЕІСТЮ конфліктів і навіть проти¬борства під час розгляду питань,
піднесених до компетенції парла¬менту і прийняття із них рішень, у першу
чергу, законів. По-друге, діяльність парламенту демократичної держави
незрівнянно більше, ніж робота виконавчих і судових органів, відкрита
для суспільства, всіх прошарків населення. В цьому напрямі позитивні
здобутки має також Верховна Рада України190.

Правове забезпечення автономності українського парламенту у
розглядуваній сфері складають, головним чином, конституційні основи та
Регламент, його доповнюють також деякі інші акти. Пи¬тання теорії та
юридичної природи Регламенту, його змісту одер¬жали значну розробку в
науці конституційного (державного) пра¬ва щодо найвищих органів
державної влади колишнього Союзу РСР, союзних та автономних республік, а
також інших соціалістич¬них країн, що організуються та функціонують на
основі принципу їх верховенства в системі державної влади191.

Характерною рисою регламентації порядку діяльності верхов-

121

них органів влади була спільність головних принципових положень та
вирішення питань, які були об’єктом регламентів.

У радикально змінених умовах після ліквідації Варшавського договору і
Союзу РСР та створення на його території самостійних суверенних держав
утворилася кардинально інша ситуація. Сприй-няття принципу поділу влади
та відмова від доктрини суверенітету найвищих представницьких органів
диктують перегляд конститу-ційно-правових концепцій становлення і
функціонування нових парламентських інститутів. Зазначене стосується
також правового забезпечення порядку і процедур їхньої діяльності,
насамперед кон-ституційно-правового фундаменту та регламентів.

Зазначеним питанням приділяється визначена увага в працях, які
досліджують організацію та діяльність парламентів окремих країн192 або
загальні питання парламентаризму193.

Варто відмітити як позитивне явище, що ті чи інші аспекти по-рядку
діяльності сучасного парламенту вже стали об’єктом праць, що досліджують
зазначені питання на рівні спеціального предме¬ту194. Проте в цілому
наведені проблеми з позицій сучасних потреб конституційно-правової науки
та практики багато в чому залиша¬ються новими. Нагальна потреба у
продовженні та поглибленні відповідних розробок підсилюється тим, що
Конституція України (ст. 82) передбачає необхідність прийняття Верховною
Радою Ук-раїни Закону України «Про Регламент Верховної Ради України»
(надалі — Закон «Про Регламент»). Потрібність спеціального дос-лідження
відповідних питань актуалізується тим, що процеси ста-новлення
парламентського права, які супроводжуються виданням навчальної та іншої
літератури, неадекватно, поверхово та слабко включають у свою орбіту
юридичний аналіз джерел парламентсь-кого права, насамперед регламентів.
Це проявляється в тому, що наявні підручники з парламентського права
узагалі не містять .ок-ремих розділів, присвячених джерелам
парламентського права, пер-шочергово — регламентам195. Розглядаючи ті чи
інші питання, автори звертаються до змісту регламентів. Проте в стороні
зали-шаються складні та важливі теоретичні проблеми та юридичний аналіз
регламентів як нормативних актів, що безпосередньо вихо-дить на
практику.

Регламент парламенту (палати) — це нормативний акт, який приймається
парламентом (палатою) і має силу закону та закріп-

122

ліоє порядок діяльності парламенту (палати) і процедури здійснен¬ня
повноважень, які відносяться до відання парламенту (палати). Регламент
виступає важливим правовим інструментом забезпечен¬ня незалежності,
самостійності парламенту щодо вирішення питань порядку і процедур своєї
діяльності.

Автономність вищого представницького органу народу в розгля¬дуваному
контексті значною мірою досягається завдяки особливо¬стям регламенту як
нормативного акта. Він відрізняється від зако¬ну і за своєю юридичною
природою, і за формою196. Відомий дослідник цієї тонкої проблеми Д.А.
Ковачев пише: «На відміну від закону, регламент містить правові приписи,
які разом із припи¬сами конституції регулюють безпосередньо одні й ті ж
суспільні відносини, а саме відносини, що виникають у зв’язку з
діяльністю парламенту197. Для звичайних законів, — відзначає вчений, —
кон¬ституція є юридичною базою, тобто вона регулює безпосередньо не всі
суспільні відносини, що потребують законодавчої регламен¬тації, а тільки
ті, які зумовлюють цю регламентацію.

Саме завдяки особливостям регламенту світовий конституціо¬налізм,
вирішуючи питання щодо назви правової форми, яка вста¬новлює порядок
діяльності загальнодержавних представницьких органів народу, визначає
пріоритет «регламенту», а не «закону про регламент».

Положенням виняткової значущості є положення, згідно з яким регламент за
своєю юридичною силю рівний закону198. Проте регла¬мент не ототожнюється
з законом. Він відрізняється від закону і за своєю юридичною природою і
формою. Необхідність суворого про¬ведення даного акценту має принципове
значення і наслідки, оскіль¬ки ототожнення регламенту із законом тягне
поширення на регла¬мент тих самих інструментів впливу (тиску) зі сторони
виконавчої та судової гілок влади, об’єктом яких є закон.

Особливості правової природи і форми даного акта зумовили те, що
більшість конституцій світу закріпили правовою формою регулювання
порядку діяльності парламентів (палат) — «регламен¬ти» (Німеччина,
Іспанія, Португалія, Японія, Данія, Ірландія, Іта¬лія тощо).

Принципово значущим є проведення акценту, що назва — «рег¬ламент»
відтворена новими конституціями держав Східної Європи і пострадянських
республік, які закріпили організацію державної влади на основі принципу
поділу влади.

123

Візьмемо новітню конституцію — Конституцію Польщі 1997 р.ім Відповідно
ДО СТ. 112 «внутрішня організація і порядок роботи Сей¬му, а також
порядок призначення і діяльності його органів, як і спосіб виконання
конституційних і законних обов’язків державних органів щодо Сейму,
визначаються регламентом Сейму, що прий¬мається Сеймом» (переклад —
наш). Спеціальна норма Конституції закріплює, що ст. 112 відповідно
поширюється також на Сенат (ст. 124).

Щодо однопалатних парламентів зробимо посилання на Кон¬ституцію
Болгарії200. «Організація та діяльність Народних Зборів проводяться на
основі Конституції та ухваленого ними регламен¬ту», — встановлює ст. 73.

Аналізуючи основні закони держав, що утворилися на території колишнього
СРСР, принципово важливо підкреслити, що навіть конституції тих
пострадянських республік, де відбувався розстріл і розгін парламентів,
після чого вибудовані президентські моделі, які звищуються над
представницькими органами народу, правовою формою актів, що закріплюють
порядок роботи парламентів (па¬лат), визнають «регламенти», а не «закони
про регламенти».

Основний Закон Російської Федерації фіксує: кожна палата прий¬має свій
Регламенг(п. 4 ст. 101). Конституція Республіки Білорусь201, крім
аналогічного правила, на рівні Основного Закону вирішує також ще одне
питання, яке має принципове значення: вона визна¬чає суб’єктів,
правомочних підписувати акти, що нас цікавлять. Ст. 105 проголошує:
порядок діяльності палат, їх органів і депу¬татів визначається
регламентами, які підписуються головами па¬лат. Таким чином,
конституційна норма усуває недомовленості, неясності і двозначності,
наявність яких може спричиняти серйозні колізії.

«Регламенти», а не «закони про регламенти» — так визначаються правові
форми актів, об’єктом яких є порядок діяльності також однопалатних
загальнодержавних представницьких органів наро¬ду. Конституція
Республіки Молдова202 проголошує: структура, організація і діяльність
парламенту визначаються Регламентом (ст. 64(1)).

Відповідно до п. З ст. 49 Конституції Грузії203 «внутрішня струк¬тура і
порядок роботи Парламенту визначаються Регламентом Парламенту».
Характерною рисою грузинської моделі в досліджу¬ваному нами контексті є
те, що Регламент Парламента не входить

124

у перелік актів, на які поширюється компетенція Конституційного Суду
Грузії на прийняття рішень щодо їхньої відповідності Кон¬ституції (ст.
89). Це посилює конституційні гарантії законодавчого органу Грузії
самостійно, незалежно від виконавчої і судової влади вирішувати питання
процедури своєї діяльності.

Широке використання світовою конституційною правотворчі-стю «регламенту»
як офіційної назви акта, що регулює діяльність парламенту, не виключає
інші найменування аналогічних право¬вих форм, що зустрічаються в
конституціях. Наприклад, Консти¬туція США закріплює «Правила» палат
(розділ :> ст. І)204, а Кон¬ституція Литви — Статут Сейму (ст. 76)205.
Однак за змістом ці акти представляють собою регламенти і саме в такому
розумінні вико¬ристовуються206.

Незаперечний інтерес викликає модифікація, втілена Основним Законом
Литви. Вона характеризується тим, що, по-перше, регу¬лює досліджувану
проблему, порівняно з іншими конституціями, більш детально. А, по-друге,
і це надзвичайно важливо, — цілком чітко і строго на конституційному
рівні втілює теоретичну доктри¬ну незалежності, автономності вищого
органу народного представ¬ництва від виконавчої влади при вирішенні ним
питання щодо про¬цедури своєї діяльності з реалізації конституційних
повноважень. Основний Закон присвячує наведеному питанню спеціальну
стат¬тю, що підтверджує і водночас відображає його виняткову
зна¬чущість. Ст. 75 Конституції фіксує: «Структура і порядок роботи
Сейму встановлюються Статутом Сейму. Статут має силу закону». Важливість
наведеного положення у тому, що тут на конституцій¬ному рівні
закріплюється висока юридична сила акта, що регла¬ментує процедуру
парламентсько’:! діяльності, його місце і роль в ієрархії нормативних
актів. Водночас Конституція містить спеціаль¬ну гарантію незалежності
парламенту від Президента при вирішенні органом народного представництва
питання про прийняття ним Статуту. Це забезпечується включенням до
Конституції положен¬ня, яке визначає суб’єкта, наділеного правом
підрисувати даний акт. Статут Сейму підписується Головою Сейму, — чітко
проголо-шує Основний Закон (ст. 76). Важливість і принциповість
наведе¬ного правила пояснюється тим, що відповідно до ст. 71
Консти¬туції прийняті Сеймом закони підписує Президент Республіки. На
правову форму регламентації парламентської діяльності, таким чином, дана
норма не поширюється.

125

Використовуючи набутий зарубіжний позитивний досвід, дея¬кою мірою
формувалась і вдосконалювалася наша вітчизняна прак¬тика нормативного
регулювання порядку діяльності Верховної Ради України, її органів і
депутатів та відносин із різними суб’єктами, що складались у зв’язку з
діяльністю Верховної Ради207.

Про слабке зародження регламентації, що нас цікавить, можна говорити,
починаючи з першої сесії Верховної Ради Української РСР першого
скликання, яка відбулась 25—26 липня 1938 р. На ній було схвалено надто
невеликий Регламент засідань Верховної Ради України, що стало
традиційним для перших сесій Верховної Ради наступних скликань.
Поступово регламенти засідань Верховної Ради розширювались і
вдосконалювались, набирали юридичного характеру, трансформуючись в
нормативні акти. Таких характе¬ристик набув Регламент засідань Верховної
Ради УРСР, схвалений на першій сесії дев’ятого скликання (1975 р.)208.

«Регламент» у сучасному розумінні з’явився в українській пра¬вовій
системі із прийняттям Основного Закону УРСР 1978 р., де даному акту
присвячувалася самостійна стаття, яка закріплювала: Порядок діяльності
Верховної Ради Української РСР та її органів визначається Регламентом
Верховної Ради та іншими законами, що видаються на основі Конституції
УРСР (ст. 114).

Реалізуючи конституційне установлення, Верховна Рада УРСР прийняла
перший Регламент Верховної Ради УРСР у 1980 р.209

Після здобуття Україною статусу самостійної, суверенної дер¬жави
парламент прийняв новий акт — Регламент Верховної Ради України (27 липня
1994 р.)210. Характерно, що загальні положення названого акта чітко
закріплювали: Регламент Верховної Ради Ук¬раїни має силу закону (ст.
1.0.3.).

Зовні, особливо на перший погляд, майже нетотожнім «регла¬менту»
сприймається назва аналізованого акта із доповненням лише одного слова —
«закон про регламент» парламента (палати), тцо одержало закріплення в
окремих конституціях (ст. 30.2 Федерального конституційного закону
Австрійської Республіки від 10 листопада 1920 р.; ст. 69 Конституції’
Естонії; ст. 82 Конституції України).

Навідміну від реформованої української Конституції 1978 р.,яка
встановлювала, що порядок діяльності Верховної Ради України та її
органів визначається Регламентом Верховної Ради України (ст. 114), чинна
Конституція республіки ввела Закон «Про Регла¬мент» (ст. 82).

126

Слід зазначити, що Закон «Про Регламент» — не українська новація.
Наведена назва акта, який регулює порядок діяльності парламенту (палат)
в окремих країнах була легітимована на кон¬ституційному рівні раніше:
ст. 31 Федерального конституційного закону від 10 листопада 1920 р. (з
наступними змінами і доповнен¬нями) Австрії211; ст. 104 Конституції
Естонії212.

Відмова Конституції України від попередньої назви розгляду¬ваного акта
викликає необхідність проходження Законом «Про Регламент» всіх стадій
законодавчого процесу. Якщо «регламент» підписується Головою Верховної
Ради України, то Закон «Про Рег¬ламент» підписується та оприлюднюється
Президентом, інакше кажучи, на нього поширюється вето зі сторони глави
держави, що тягне повторний розгляд, який, як свідчить вітчизняна
практика, буває багаторазово і навіть безрезультатно. Наведемо два
аргумен¬ти, що підтверджують ослаблення у даному разі позицій
парламен¬ту. Перший — сувора та складна процедура подолання
президен¬тського вето (ст. 94 Конституції України). Другий — тенденція,
яка твердо укріпилась у взаємовідносинах парламенту і Президента України
в законодавчій сфері. Вона полягає в масштабному роз¬ширенні практики
ветування главою держави законів, що прийма¬ються Верховною Радою
України. А це потенційно приховує заг¬розу перетворення Закону «Про
Регламент» в юридичне ніщо. В досліджуваному аспекті суттєво звернути
увагу, що в посткон-ституційний час здійснювалося подальше нарощування
згаданої негативної тенденції. Це вельми рельєфно віддзеркалюють
узагаль¬нені матеріали практики реалізації главою держави
конституцій¬ного права вето. На протязі першого року після прийнятгя
Кон¬ституції України 1996 р. було ветовано 42 закони, а на протязі
1998—2000 р. — 194 закони, внаслідок чого середній щорічний по¬казник
піднявся до 64 вето. Тим самим було подолано «досягнен¬ня» Ф. Рузвельта
(635 вето за 12 років президентства, щорічно — 53 вето), яке відоме
спеціалістам як яскравий приклад найбільш частого використання права
вето на законопроекти американсь¬кого Конгресу президентами США в XX
ст., котре ніхто з наступ¬ників Ф. Рузвельта не повторював. А на
останній сесії Верховної Ради України III скликання відхилення главою
держави парла¬ментських законів мало просто грандіозний розмах — 43% від
загальної кількості прийнятих Верховною Радою України за¬конів213.

127

Відстоюючи давно назрілу необхідність нової регламентації по_ рядку
діяльності Верховної Ради України214, слід підкреслити, щ0 рішення
питання щодо назви правової форми відповідного акта визначеного як Закон
«Про Регламент Верховної Ради України» викликає сумніви (заперечення).
Сприйняття згаданої назви озна¬чає ототожнення акта, що нас цікавить, із
законом. А це приво¬дить до поширення на Закон «П ро Регламент» тих само
обмежень з боку виконавчої та судової влади (уособлюючих їх органів),
які застосовуються щодо законів. Таким чином ущемлюються, обме¬жуються
гарантії і можливості вищого представницького органу українського народу
самостійно вирішувати питання порядку своєї діяльності зі здійснення
парламентської компетенції.

З даною доктриною теорії парламентаризму і поділу влади уз¬годжується
досвід країн світу, де діяльність вищих органів народ¬ного
представництва регулюється «регламентами».

Неприйнятність Закону «Про Регламент» аргументується також власними
традиціями регламентації діяльності вищого представ¬ницького органу
українського народу, додержання яких відноситься до важливих принципів
націонал ьної і міжнародної правотворчості.

Правоспадкоємність — величезна загальновизнана цінність як усередині
країни, так і поза її межами. Вона «забезпечує непе¬рервність дії права
і той зв’язок явищ і процесів, котрий необхід¬ний для стійкості
суспільства, держави і нормальної життєдіяль¬ності громадян»215.

На користь Регламенту Верховної Ради України, а не закону «Про
Регламент» говорить також драматизм, колізійність посткон-ституційної
практики діяльності Верховної Ради України. Чи не найбільшою мірою ці
негативні властивості характеризують сферу взаємовідносин парламенту і
Президента України в законодавчо¬му процесі. Серед інших причин
величезні труднощі, які виника¬ють у сфері реалізації законодавчої
функції парламентом, зумов¬люються масштабним вторгненням другої гілки в
прерогативу вищого представницького органу. Переконливим доказом цього є
широка практика ветування Президентом України законів, які приймаються
Верховною Радою України, що перетворює Прези¬дента України в основну
фігуру, яка за відповідних умов остаточно вирішує долю прийнятого
парламентом закону. Другим проявом вторгнення Президента України в
законодавчу прерогативу пар-

128

ламента виступає розповсюджена практика первинного регулюван-

дя суспільних відносин підзаконними актами, якими є укази. %

Постконституційна практика характеризується: негативною тен-денцією
зростання кількості ветованих главою держави законів, прийнятих
Верховною Радою України, що сприймається критич-но216. Щодо предмета
нашого аналізу, потенційною загрозою є за-стосування Президентом України
вето до Закону «Про Регламент Верховної Ради України», що є аргументом
на користь «регламенту».

Наведеного недостатньо для правового забезпечення автоном-ності
Верховної Ради України в регламентації порядку своєї діяль-ності.
Необхідно вибудувати конституційно-правовий заслон проти обмежень
парламенту в розглядуваній сфері зі сторони Конституцій¬ного Суду
України, що диктує необхідність реформування повно¬важень даного органу,
а саме — зменшити кількість актів, на які поширюється конституційний
контроль. До повноважень Консти-туційного Суду України належить, згідно
з ст. 150 Конституції Ук-раїни вирішення питань щодо відоовідності
Конституції України законів та інших правових актів Верховної Ради
України, тобто і Регламенту. А відповідно до ст. 150 рішення
Конституційного Суду України є обов’язковими, остаточними і не можуть
бути оскаржені. Отже, Регламент, прийнятий Верховною Радою України, може
пе-ретворитися в юридичне ніщо. Така загроза не тільки теоретична.
Практика діяльності Конституційного Суду України також врахо¬вується217.
Із метою запобігання подібних наслідків необхідно вик-лючити «інші
правові акти Верховної Ради» із переліку актів, на які поширюється
конституційний контроль, що характерно для конституцій інших країн.

У контексті здійсненого аналізу іноземної та вітчизняної кон-ституційної
правотворчості і практики її реалізації посилюється необхідність і
зростає актуальність змін і доповнень до Основного Закону України, щодо
регламентації порядку діяльності Верховної Ради України. Більше того,
нагромаджений світовою спільнотою Досвід, з врахуванням власної
попередньої регламентації, а також негативних явищ постконституційної
практики, що характеризуєть¬ся масштабним вторгненням Президента у сферу
законодавчої Діяльності парламенту, може використовуватись як з точки
зору визначення концептуальних орієнтирів відповідного реформуван¬ня,
так і змісту конкретних правил Основного Закону.

129

Серцевиною концепції є забезпечення конституційних гарантій реальності
права Верховної Ради України самостійно регламенту¬вати порядок та
процедури своєї діяльності. Важливо підкреслити, що дане положення
визнане загальною теорією парламентаризму218. Його трансформація в
Основний Закон України передбачає: 1) більш високий рівень способу
конституційного закріплення по¬рядку регламентації роботи Верховної Ради
порівняно з чинним Основним Законом; 2) виключення впливу (диктату) на
законодавчу владу інших гілок влади при вирішенні Верховною Радою
питання щодо правового регулювання процедури своєї діяльності з
реалі¬зації своїх конституційних повноважень.

На базі сформульованих підходів, вважаємо, буде більш ваго¬мим та
ефективним вирішення розглядуваного питання у тексті Конституції України
окремою статтею, яка б спеціально присвячу¬валася правовій формі, що
визначає порядок діяльності і процеду¬ри Верховної Ради України.
Внаслідок цього із ст. 82 пропонуєть¬ся вилучити останній абзац.
Запропонована самостійна стаття має встановити (зберегти) правовою
формою відповідного акта Регла¬мент Верховної Ради України, що
обґрунтовувалося вище. У ній же доцільно закріпити, що Регламент має
силу закону, а також виз¬начити суб’єкта, правомочного підписувати
Регламент. Врахову¬ючи власний досвід, що втілюється також новими
конституціями посткомуністичних держав (Польща, Білорусь, Литва), цим
суб’єктом має бути Голова Верховної Ради України.

Отже, можна сформулювати наступну модифікацію статті Кон¬ституції
України: порядок діяльності Верховної Ради України виз¬начається
Конституцією України і Регламентом Верховної Ради України. Регламент
Верховної Ради України має силу закону. Го¬лова Верховної Ради України
підписує й обнародує Регламент Вер¬ховної Ради України.

Забезпечення процесуальних прав Верховної Ради України — один із
головних напрямів конституційної реформи, в якій провідне місце належить
модернізації конституційного статусу парламенту. Сформульовані в цьому
розділі положення, висновки і пропозиції, які стосуються змін і
доповнень чинного Основного Закону, сприя¬тимуть справжній і повній
трансформації Верховної Ради України в єдиний вищий представницький
орган і єдиний орган законодав¬чої влади в Україні, конституційному і
практичному втіленню прин-

130

ципу поділу влади у здійсненні єдиної державної влади, в механізмі якої
провідне місце належить парламенту.

1 Український парламентаризм: минуле і сучасне / За ред. Ю.С. Шем-

шученка. —К., 1999; Парламентаризм в Україні: теорія і практика: Мате-

ріали міжнародної науково-практичної конференції. — К., 2001; Кривен¬

ко Л. Т. Верховна Рада України. — К., 1997; Парламентська реформа:
теорія

і практика. — К., 2001; Загальні проблеми парламентаризму досліджуються

також в монографіях: Парламенти мира. — М., 1991; Авакьян С.А. Феде-

ральное Собрание — парламент России. — М., 1999; Гранкин И.В. Парла¬

мент России. — М., 1999; Керимов А.Д. Национальное Собрание Франции:

вопросьі организации и функционирования. — М., 1995; Левина М.И. Пар-

ламентское право Великобритании XVII — начала XIX в. — М., 2002.

2 Послання Президента України до Верховної Ради України. Євро¬

пейський вибір. Концептуальні засади стратегії, економічного та соціаль¬

ного розвитку України на 2002—2011 роки. Розділ V//Урядовий кур’єр.

— 2002. — 4 червня.

3 Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран / Отв.

ред. Б.А. Страшун. —М., 1995. —Т. 2. —С.96; Сравнительное конститу¬

ционное право. — М., 1996. — С.576; Парламенти мира. — М., 1991. —

С.64; ШаповалВ.М. Зарубіжний парламентаризм. — К., 1993; Конституційне

право України. — К., 1997. — С. 128.

4 Парламенти. Сравнительное исследование структури и деятельнос-

ти представительньїх учреждений 55 стран мира / Подготовлено М. Амел-

лером / Пер. с англ. — М., 1967. — С.27.

5 Там само.

6 Чиркін В.Е. Конституционное право зарубіжних стран. — М., 1997. —

С.235.

7 Узйд Е., Филлипс Г. Конституционное право. — М., 1950. —С.70.

8 Гарнер Д. Великобританця. Центральное и местное управление / Пер.

сангл. — М., 1984. — С.44.

9 Бромхед П. Зволюция британской Конституции. — М., 1978. — С. 199.

10 Вісеу А. Іпігосіисиоп Іо іЬе Згисіу оГІЬе СопзШиііоп. — Ь., 1915. —

р.36—72.

” Симон Ли. Роль судей как защитников Конституции // Современньш
конституционализм. — М., 1990. —СІ 05.

12 Олкок Е. Політико-правові особливості британського конституціо¬

налізму // Сучасний конституціоналізм та конституційна юстиція: Мате¬

ріали міжнародної науково-практичної конференції. Жовтень 2000 р. —

Одеса, 2001. — С.99—103.

13 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права.

— 2000. — № 10. — С.ЗО.

? 131

14 Конституции зарубежньїх стран: Сборник / Сост. В.Н. Дубровин

— М., 2001. — С.93—127.

15 Там само. — С.441—456.

16 Там само. —С.31—70.

17 Там само. — С.407—429.

18 ЗнтинЛ.М. Разделение властей. Опьіт современньїх государств.

М., 1995. —С.26.

19 Ворошилов Н. Критический обзор учення о разделении властей. —

Ярославль, 1871. —С.428.

20 Шершеневич Г. Ф. Общее учение о правеи государстве. — М, 1911. —
С.34.

21 Баламезов С. Конституционное право. Част пьрва. — София, 1945. —

С.90.

11 Батлер В. Советская конституционная система глазами англичан и
американцев // Современньш конституционализм. — М., 1990. — С. 105.

23 Топорнин Б. Н. Разделение властей и государственная организация //

Разделение властей и парламентаризм. — М., 1992. — С. 17.

24 Там само. — С. 17.

25 Чиркін В.Е. Злементьі сравнительного правоведения. — М., 1994.

— С.69; Чиркін В.Е. Конституционное право зарубежньїх стран. — М., 1997.

— С.235.

26 Ковачев Д.А. Принцип разделения властей в конституциях государств

Восточной Европьі // Конституционньїе реформи в государствах Содру¬

жества. — С.-Пб., 1993. — С. 121 — 122.

27 НиколаеваЛ.А. Конституционньїе реформи и правоохранительная

деятельность // Конституционньїе реформи в государствах Содружества. —

С.-Пб., 1993. —С.105—106.

28 Савельев В.А. США. Кризисзаконодательной власти. — М., 1986. —

С.188.

29 Егоров С.А. Конституционализм в США: политико-правовой аспект. —

М., 1993. —С.59.

30 Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. — М.,

1994. —С.17.

31 Пфиффнер Д. Разделенное управление и проблемні власти // Разде-

ленная демократия. Сотрудничєство и конфликт между Президентом и

Конгрессом / Пер. с англ. / Под общей ред. Дж. Тарбера. — М., 1994. —

С.58.

32 Там само. — С.79.

33 Конституції і конституційні акти України. Історія і сучасність. —

СІ 04—130.

34 Азовкин И.А. Местньїе Советьі в системе органов власти.—М., 1971;

Барабьішев Г.В. Опьіт Советов и теория социалистического народного

представительства // Вестник Моск. ун-та. Серия II. Право. — 1977. —

№5; Барабьішев Г В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. — М.,

132

1965; Терлецкий В.М. Ленинское идейное наследие и проблеми советского
строительства. — Киев, 1974; Тихомирое Ю.А. Советьі и развитие
госу-дарственного управлення в период развернутого строительства
комму-низма. — М., 1963.

35 Ленін В. І. Повне зібр. творів. — Т.35. — С.45.

36 Конституції і конституційні акти України. Історія і сучасність. —

С. 156—202.

37 Декларація про державний суверенітет України. — К., 1990.

38 Конституцій Российской Федерации: Комментарий / Под общей ред.

Б Н. Топорнина. —М., 1992. —С.436; Авакьян С.А. Федеральное Собра-

ниє — парламент России. —М., 1999. —С.24—34, 403—406.

39 Ельцин Б.Н. Речь на первом засзданий Конституционного совеща-

ния. 5 июня 1993 г. //Президент. Газета Московского регионального фон-

даподдержкипервого Президента России. — 1993. — № 13. — 9—15 июня.

40 Мороз О. Закони і постанови мають працювати не на чиїсь приватні

або групові інтереси, а на користь усього суспільства // Голос України.
—

1996. — 25 січня.

41 Цвік М.В. Конституційні проблеми розподілу влад (деякі загально¬

теоретичні аспекти) //Вісник Академішравових наук України. — 1993. —

№1. —С.63.

42 Цвік М.В. Взаємодія законодавчої, виконавчої гілок влади та рефе¬

рендуму // Вісник Академії правових наук України. — 1995. — № 3. — С.
13.

43 Шаповал В.М. Парламент як орган народного представництва //

Віче. — 1999.—№5.—С.9.

44 Авакьян С.А. Проблеми народного представительства в Российской

Федерации // Проблеми народного представительства в Российской Фе¬

дерации /Под ред. С.А. Авакьяна. —М., 1998. —С.6.

45 Носов В. Виступ // Міжнародний симпозіум “Конституція незалеж¬

ної України” 3—5 липня 1992 р. — К., 1992. — С.215.

46 Головатий С. Виступ // Перший світовий конгрес українських юристів

18—23 жовтня 1992 р. — К., 1994. — С.46.

41 КурашвилиБ.Н. Куда идет Россия? — М., 1994. — С.78.

48 Богданова Н.А. К вопросу о понятий и моделях народного предста¬

вительства в современном государстве // Проблеми народного предста¬

вительства в Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Авакьян. — М.,

1998.— СІ 5—16.

49 Авакьян С.А. Федеральное Собрание — парламент России. — М.,

1999.— С.24.

50 Пфиффнер Дж. Разделенное управление и проблема власти // Разде-

ленная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и

Конгрессом / Пер. с англ. / Под ред. Д. Тарбера. — М., 1994. —С.79.

51 Конституции государств Евронейского Союза / Под ред. Л.А. О-

кунькова. — М., 1997. — С. 11— 92.

133

52 Конституции государств Европейского Союза/ Под ред. Л.А. Окунь-

кова. — М., 1997. — С. 371— 414.

53 Коцюба О.П. Теоретична і практична реалізація парламентаризму

в Україні // Парламентаризм в Україні: теорія і практика. — К., 2001. —

С.243—245.

54 Цвік М.В. Деякі особливості сучасного українського конституціона¬

лізму // Матеріали наукової конференції “Конституція України — осно¬

ва модернізації держави та суспільства” 21—22 червня 2001 р. — Харків,

2001. —СІП —112.

55 Конституции государств Европейского Союза/ Под ред. Л.А. Окунь-

кова. — М., 1997.— С.245—294.

56 Конституции зарубежньїх стран: Сборник / Сост. В.Н. Дубровин. —

М.,2001. —С.407—429.

57 Цвік М. В. Конституційні проблеми розподілу влад // Вісник Академії

правових наук України.— 1993. — № 1.—С.60—68; Троицкий В.С., Мо¬

розова Л.А. Делегированноезаконотворчество//Государствоиправо. —

1997. — № 4. — С.91—99; Конституционное (государственное) право
за¬рубежньїх стран. Часть общая. Т. 1—2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. — М.,
1999. —С.475—4П;Ардан Ф. Франция. Государственная система. — М., 1994.
—С.87—89; Лафюпский В.И. Основи конституционного строяСША. — М., 1988. —
С.107—109; Мщкевич А.В. Источники (формьі вьіражения) российского права:
Истор>ико-теоретический очерк // Закон: создание и толкование/Подред.
А.С. Пиголкина. — М., 1998. — С.31—33, решта.

58 Новьіеконституции стран СНГиБалтии. —М., 1997. —С.424—449.

59 Там само. — СІ34—174.

60 Реут В. Декрети Президента Республики Беларусь: теоретические

аспекти и практика изданкя // Конституционное право. Восточноевропей-

ское обозрение. — 1999.—№ 1(26). —С.44—48.

61 Новьіе конституции стран СНГ и Балтии. — С.227—267.

62 Окушева Р. Т. Закони и актьі исполнительной власти, имеющие силу

закона, в Республике Казахстан // Ежегодник российского права. — М.,

2001. — С.177—289.

63 Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 2. — Ст. 6. 64. За¬

кон про доповнення Конституції (Основного Закону) України статтею 97-1;

внесення змін і доповнень в статті 106, 114-5 і 120 Конституції
(Основно¬

го Закону) України // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 9. —

Ст. 60.

64 Текст реформованої Конституції див.: Конституції і конституційні

акти України. Історія і сучасність / Відп. ред. Ю.С. Шемшученко. — К.,

2001. —С 203—248.

65 Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 7. — Ст. 52—55;

№11.— Ст. 89—96; № 24. — Ст. 296—273.

65 Закон України від 15 листопада 2001 р. “Про внесення змін до Дек-

І 134

рету Кабінету Міністрів України “Про державне мито” // Відомості Вер- ?
ховної Ради України. — 2002. — № 6. — Ст. 43.

67 Дурдинець В. В. Вступне слово // Правова система України: теорія і

практика. Тези доп. і наук, повідомлень наук.-практ. конф. — К., 1993. —

С.4; Герц І. В. Згадайте свої декрети, колего // Голос України. — 1993.
—

2 жовтня.

68 Закон України про внесення доповнення до Конституції (Основного

Закону) України від 21 травня 1993 р. // Відомості Верховної Ради Украї¬

ни. — 1993. — № 27. — Ст. 284.

69 Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. — М., 1994. — С.46—59;

Румянцев О.Г. Основи конституционного строя России. — М., 1994. —

СІ 15та інші.

70 Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 18.

71 Виступ І.С. Плюща на заключному пленарному засіданні дев’ятої сесії

XII скликання // Голос України. — 1994. — 27 квітня.

72 Постанова Верховної Ради України від 1 липня 1992 р. “Про проект

нової Конституції України” // Відомості Верховної Ради України. — 1992.

_№37.—Ст. 550.

73 Міжнародний симпозіум “Конституція незалежної України”. З—

5липня 1992 р. —К., 1992. — С.236. Детальніше з даного питання див.:

Егоров С.А. Конституционализм в СІЛА: политико-правовьіе аспекти. —

М., 1993, — С.60—61.

74 Цвік М.В. Про делегування законодавчих повноважень // Правова

система України: теорія і практика. Тези доп. і наук, повідомлень наук.-

практ. конф. (Київ, 7—8 жовтня 1993 р.). —К., 1993. — С. 121. и

75 Лучин В. О., Мазуров А.В. Указьі Президента РФ. — М., 2000. ^

76 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. — М., 2001. — С. 132.

77 Президент повернув до парламенту Цивільний і Господарський ко¬

декси//Урядовий кур’єр. — 2001. — 16 лютого.

78 Плющ І. С. Від законодавчої влади залежить розв’язання найгострі-

ших проблем суспільства // Голос України. — 2002. — 19 січня.

79 Президент повернув до парламенту Цивільний і Господарський ко¬

декси//Урядовий кур’єр. — 2001. — 16 лютого.

80 Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 44; 2002. — № 2;

2002. —№ 7; Голос України. — 2002. — 9 лютого; Урядовий кур’єр. —

2001.—12 грудня.

81 Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 48. — Ст. 455.

82 Вибори в Україні 1994 року. — К., 1995.

83 Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 43. — Ст. 280.

84 Парламент України: Вибори—-98. —К., 1998.

85 Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 5. — Ст. 16, 18, 19;

№ 10. — Ст. 38; № 14. — Ст. 62; 2000. — № ЗО. — Ст. 234; 2001. — № 4. —

Ст. 38; Постанова Верховної Ради від 3 березня 1998 р. “Про чинність за-

135

кону України “Про вибори народних депутатів України” // Відомості
Вер¬ховної Ради України. — 1998. —№ 8. —Ст. ЗО; Урядовий кур’єр. — 1998.
— 5 березня.

86 Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 51 —52. — Ст. 265.

87 Голос України. — 2002. — 7 лютого.

88 Плющ І. С. Парламентаризм в Україні — шляхи і тенденції розвитку //

Парламентаризм в Україні: теорія і практика: Матеріали міжнародної

науково-практичної конференції. 26 червня 2001 р. — К., 2001. —С.6.

89 Гавриш С. Парламентаризм на чолі суспільного прогресу // Віче. —

2001. — № 7. — СІ 5—16; Журавський В. Політична система України: особ¬

ливості, фактори, чинники права//Віче. — 2000. —№ 2. —С.54—55; Кри¬

венко Л. Суверенітет парламенту: теорія і практика // Віче. — 1998. — №
4.

— С.35—37; Кривенко Л. Конституційні моделі легітимації глави держави

і баланс повноважень між інститутами влади // Віче. — 2000. — № 9. —

С.28—29.

90 Саморозпуск авторитету не додасть // Голос України. — 2002. —

18 січня.

91 Віапкепа%еі А. №ш КіFПІ5 апсі 01(1 Иі§піз, Кеш ЗутЬоіз апсі Оісі

Меапіп^з: Ке-Ое5ІFпіпF ЬіЬегііез апсі Ргеесіоїш іп Рохі-Зосіаіізі апсі
Рові-

ЗОУІЄІ СошШиііопк // \^езіегп ЯіFПІ:;? Розі-Соттипізі Арріісаііоп. Есі.
Ьу

Апсігах 5а]о. — Тпе На§ие, Ьопсіоп, Возіоп. — Кіиуег, 1996. — Р.77—78.

92 Дане положення одержало наукову розробку в працях французьких і

зарубіжних учених. Див.: Ардан Ф. Франция: государственная система /

Пер. с франц. — М., 1994. — С.65, 110—115; Керимов А.Д. Французские

политические деятели, юристи — за расширение полномочий парла-

мента // Государство иправо. — 1995. — №6. — СІ 10—115.

93 Конституция Франции // Конституции зарубежньїх государств / Сост.

В.В. Маклаков. —М., 1997. — С.92—104.

94 Фрицький О.Ф. Проблеми конституційної відповідальності в Консти¬

туції України (окремі питання) // Дзржавно-правова реформа в Україні:

Матеріали наук.-практ. конф. —К., 1997. —С.185—187; СавинВ.Н. От-

ветственность государственной власти перед обществом // Государство и

право. — 2000. — №12; ШонД.Т. Конституционная ответственность //

Государство и право. — 1995. —№7; Красное М.А. Ответственность в си-

стеме народного представительствг. (методологические подходьі). — М.,

1995; Кривенко Л. Т. Конституційна відповідальність глави держави //

Віче. — 2001. —№10 тощо.

95 Барциц И.Н. Федеративная ответственность. Конституционно-пра-

вовьіеаспектьі. — М., 1999; Виноградов В. А. Конституционная ответствен¬

ность: вопросьі тесірии и правовое регулирование. — М., 2000; Колосова

Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответ¬

ственность органов государственной власти и иньїх субьектов права за

нарушение конституционного законодательства Российской Федерации.

136

М-, 2000; Кондрашов А.А. Конституционно-правовая ответственность

субьектов федерации: вопросьі теории и законодательного регулирова-ния в
Российской Федерации. — Красноярск, 1999.

96 Послання Президента України до Верховної Ради України. Євро¬

пейський вибір. Концептуальні засади економічного та соціального роз¬

витку України на 2002—2011 роки // Урядовий кур’єр. — 2002. — 4 черв¬

ня.

97 “Круглий стол”. Система советского права // Советское государство

и право.— 1982. — №6.

98 Лучин В. О. Конституцій Российской Федерации. Проблеми реали-

зации. — М., 2002. — С.279.

99 Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность//Советское

государство иправо. — 1975. — №10. —СІ7—18; Шоь Д.Т. Конституци-

онная ответственность // Государство и право. — 1955. — №7. — С.41;

Скифский Ф. С. Ответственность за конституционньїе правонарушения. —

Тюмень, 1998. — С.4; Колосова Н. М. Конституционная ответственность в

Российской Федерации. Ответственность органов государственной влас-

тии иньїх субьектов права за нарушен яеконституционного законодатель-

ства Российской Федерации. — М., 2000. — С.8 тощо.

100 Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в систем є гар антий

конституционньїх норм (государственно-правовьіе аспекти). — Воронеж,

1985. —С. 49.

101 Лучин В. О. Ответственность в механизме реализации Конституции //

Право и жизнь. — 1982. — №1. — С.36.

102 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. — М., 2001. — С.320.

103 Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросьі теории

и правовое регулирование. — М., 2000; Колосова Н. М. Конституционная

ответственность в Российской Федерации. Ответственность органов госу¬

дарственной власти и иньїх субьектов права за нарушение конституцион¬

ного законодательства Российской Федерации. — М., 2000; Кондрашое А,А.

Конституционно-правовая ответствеаность субьектов Федерации в Рос¬

сийской Федерации. —Красноярск, 1999.

104 Виноградов В. А. Конституционная ответственность: вопросьі теории

и правовое регулирование. — М., 2000. — С.20—21.

105 Конституции государств Европейского Союза. — М., 1997. — С. 11—

100.

106 Конституції нових держав Європи та Азії. — К., 1996. — С. 252—264.

107 Братошевский Е. Государственньїй трибунал; Шеменски Ф. Кон¬

ституционная ответственность лиц, занимающих наивьісшие государ-

ственньїе пости в Польше // Избранньїе проекти конституционного пра¬

ва. — Люблин, 1985; Виатр К.Д. Конституционная ответственность в

Польше после 1989 года // Конституционное право: Восточноевропеское

обозрение. — 1996. — №2. •

137

108 Конституционное (і осударственное) право зарубежньїх стран: В 4-

хт. /Отв. ред. Б.А. Страшун. — М., 1997. —Т.З. — С.683—744.

109 Кривенко Л. Конституційна відповідальність глави держави // Віче. ~_

2001. —№10. —С.З—18.

1 |о Як самостійний предметйого досліджує М.А. Краснов. Краснов М.А.
Ответственность в системе народного представительства. — М., 1995.

‘” Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность //Советское
государствои право.— 1975. —№10. — С.18.

112 Авакьян С.А. Актуальньїе проблеми конституционно-правовой от-

ветственности // Конституционно-правовая ответственность: проблеми

РОССИИ. Опит зарубежньїх стран/Под ред. С.А. Авакьяна. — М., 2001.—

С.ЗО.

113 Урядовий кур’єр. — 2000. — 18 січня.

1 ‘4 Краснов М.А. Парламентская ответственность депутата //
Консти-туционньш строй России. Випуск 11.—М., 1995. — С.94.

115 Першого заступника Голови Верховної Ради відкликано з посади //

Урядовий кур’єр. —2001. — 14 грудня.

116 Бень А. Президент своє сказав. І ще скаже // Голос України. — 2002.
—

ЗО травня.

117 А вакьян С.А. Актуальньїе проблеми конституционно-правовой от-

ветственности // Конституционно-правовая ответственность: проблеми

РОССИИ, опит зарубежньїх стран/Под ред. С.А. Авакьяна. — М., 2001. —

СІ8—30; Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской

Федерации. Ответственность органов государственной власти и иньїх

субьектов права за нарушение конституционного законодательства Рос¬

сийской Федерации. — М., 2000. —СІ09—138;Лучин В.О. Конституция

Российской Федерации. Проблеми реализации. — М., 2002. — С.358—

397; Колдаева Н.П. Об ответственности в законотворчестве (социологи-

ческий аспект) // Концепция стабильности закона (серия “Конфликт зако-

на и общества”). — М., 2000. — С. 161 — 175.

1’* Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран / Отв.
ред. Б.А. Страшун. — М., 1997. — Т.З. — С.693—744.

1″ Колосова М.Н. Конституционная ответственность в Российской
Фе¬дерации.—М., 2000.—С37/

120 Український парламентаризм: минуле і сучасне / За ред. Ю.С. Шем-

шученка. — К., 1999. —С.257.

121 Урядовий кур’єр. — 2000. — 18 січня.

122 Про підсумки всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року.

Повідомлення Центральної виборчої комісії//Голос України. — 2000. —

25 квітня.

123 Остром В. Смьісл американского федерализма. Чтотакое самоуп-

равляющее общество / Пер. с англ. — М., 1993. — С.60.

124 Там само. — С.61.

138

125 Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівняль¬ний
аналіз /Пер. з франц. — К., 1996. —С.76.

т Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран. В 4-х
томах/Отв. ред. Б.А. Страшун. — М., 1997. — Т.З. — С.683—744.

127 Плечкайтіс В.П. Литва — парламентська республіка. Функції пре¬

зидента — міжнародна та представницька діяльність // Віче. — 1998. —

№3. — СІ 39.

128 Новьіе конституции стран СНГ и Балтии: Сборник документов. —

м 1997.—С.582—622.

129 Там само. — С.572—581. і

130 Там само. — С.623—660.

131 Урядовий кур’єр. — 2001. — 2 листопада.

132 Відомості Верховної Ради України. — 2001. — №42. — Ст.212.

135 Сравнительное конституционное право. —М., 1996. — С.519—534.

134 Кучма Л.Д. Ми не досягнемо успіху без злагоджених дій гілок влади

// Урядовий кур’єр. — 1998. — 17 грудня; Об єднаємося в ім’я України.

Виступ Л.Д. Кучми на Загальнонаціональному форумі єднання демокра¬

тичних сил // Урядовий кур’єр. — 1999. — 20 березня.

135 Голос України. — 2000. — 18 січня.

136 Менгер А. Новое учение о государстве.—СПб., 1905. — С.215—216.

137 Рождественскиіі А. Одна или две палатьі? — М., 1917. — С.21—32.

і38 Милль Дж. Представительное правлениг. — СПб., 1897. — С.134.

139 Зсмен А. Основньїе начала государственного права. — М., 1889. —

С.65.

140 Там само. — С.66.

141 Чиркін В.Е. Злементьі сравнительного государствоведения. — М.,

1999. —С. 74—76.

142 Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежньїх

стран. — М.; 1996. — С.188.

143 Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран / Отв.

ред. Б.А. Страшун. —М., 1996. — Т.1. — С.44—45.

144 Маклаков В. В. Конституция Франции // Конституции буржуазних

государств. — М., 1982. —С. 77—80.

145 Новьіе конституции стран СНГ и Балтии. — М., 1994. — С.235—257.

146 Там само. — С.227—267.

І47Там само. — С.84—126. ?’,.

148 Там само. — С.134—175. >

149 Там само. — С.258—298.

150 Там само. — С.268—308.

151 Чиркін В.Е. Злементьі сравнительного государствоведения. — М.,

1994. —С.75.

152 Ткаченко О. Конституційне становлення України: історія, традиції,

сьогодення // Голос України. — 1996. — 28 травня; Кривенко Л. Украї-

139

нський парламентаризм. До питання конституційних гарантій // Віче. .

1996. — №11. — С.35—36; Мироненко О. М. Історія Конституції України. —
К., 1997. — С.56.

153 Ткаченко О. Довіра людей додає мені впевненості // Голос Украї¬

ни. — 1999. — 26 червня; Ткаченко О. Навколо Верховної Ради сформо¬

вано інформаційний вакуум // Голос України. — 1999. — 29 липня; Мо¬

роз О. Нехтування законів тупе і послідовне // Голос України. — 1999. —

15 липня тощо.

154 Кучма Л.Д. Щоб побудувати державу, потрібні воля, згуртованість

і копітка праця // Урядовий кур’єр. — 1998. — 17 листопада.

155 Кучма Л. Ми не досягнемо успіху без злагоджених дій гілок влади //

Урядовий кур’єр. — 1998. — 17 грудня.

156 Урядовий кур’єр. — 1999. — 20 березня.

157 Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. — М., 1996.—

С.247.

158 Постанова Верховної Ради України від 1 лютого 2000 року “Про

перелік комітетів Верховної Ради “України чотирнадцятого скликання” //

Відомості Верховної Ради України. — 2000. — №8. — Ст.64.

159 Шемшученко Ю. С. Теоретичні засади розвитку українського парла¬

ментаризму // Віче. — 1997. — №12. — С.28; Ющик О.І. Правова рефор¬

ма: загальне понятгя, проблеми здійснення в Україні. —К., 1997. —С. 180;

Оприипсо В.Ф. Державно-правова реформа: основи загальної концепції//

Державно-правова реформа в Україні: Матеріали наук.-практ. конференції.

Листопад 1997 року. —К., 1997. —С.4; Плющ І. С. Парламентаризм в Ук¬

раїні: шляхи і тенденції розвитку // Парламентаризм в Україні: теорія і

практика: Матеріали міжнародної наук.-практ. конференції. 26 червня

2001 року.—К, 2001.—С.8.

160 Постанова Верховної Ради України від 15 травня 2002 р. “Про пе¬

релік комітетів Верховної Ради України четвертого скликання” // Відо¬

мості Верховної Ради України. — 2002. — №27—28. — Ст. 186.

161 Постанова Еіерховної Ради України від 7 червня 2002 р. “Про об¬

рання голів і перших заступників голів комітетів Верховної Ради України

четвертого скликання, створення Спеціальної контрольної комісії Верхов¬

ної Ради України :> питань приватизації, обрання Голови і першого зас¬

тупника цієї комісії та призначення Керівника Апарату Верховної Ради

України // Відомості Верховної Ради України.-— 2002. — №27—28. —

Ст.188.

162 Відомості Верховної Ради України. — 2002. — №27—28. — Ст. 187.

163 Голос України. — 1998. — 23 серпня.

164 Голос України. — 1998. — 20 січня.

165 Складний початковий етап ми подолали. Виступ Голови Верховної

Ради України Володимира Литвина під час закриття першої сесії Верхов¬

ної Ради України // Голос України. — 2002. — 13 липня.

140

166 Тихомир о в Ю. А. Роль конституционного права в конституционном

развитии государств СНГ // Вестник МПА. — 1998. — №2. — С.73—82.

167 Послання Президента України до Верховної Ради України. Євро¬

пейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціаль¬

ного розвитку України на 2002—2011 роки // Урядовий кур’єр. — 2002.

— 4 червня.

168 Российский конституционализм: проблеми и ргшения: Материа-

льі международной конференции. — М., 1999.

169 Конституція України — основа модернізації держави та суспіль¬

ства: Матеріали наукової конференції/Упор. Ю.М. Грошевий, М.І. Па-

нов. 21—22 червня 2001 року, Харків —X., 2001.

170 Степанов И.М. Грани российского конституционализма (ХХвек)

// Конституционньїй строй России. Взіп. 1. — М., 1992. —С.ЗО—31.

171 Степанов И.М. Уроки и парадокси российского конституциона¬

лизма: Очерк-зссе. — М.,1996. —С.З.

172 Авакьян С.А. Конституция России: природа, зволюция, современ-

ность. 2-е изд. — М., 2000. — С.229—232.

173 Кабьішев В. Т. Конституционализм в современной России // Госу¬

дар ство и право на рубеже веков: Материальї всероссийской конферен¬

ции “Конституционное и администрг.тивное право”. — М., 2000. — С.8.

174 Богданова Н.А. Система науки конституционного права. — М.,

2001. —С.164.

175 Богданова Н.А. Категория “конституционализм” в науке консти¬

туционного права // Российский конституционализм: Материальї меж¬

дународной конференции. — М., 1999. — С.137—138.

176 Орзіх М. Ф. Сучасний конституціоналізм — мета конституційної ре¬

форми в Україні // Сучасний конституціоналізм та конституційна юсти¬

ція: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. Жовтень,

2000 р. —Одеса, 2001. — СІ33—141.

177 Кабьішев В.Т. Конституционализм в современной России // Госу-

дарство и право на рубеже веков: Материальї всероссийской конферен¬

ции “Конституционное и административное право”. — М., 2000. — С.8.

178 Такий підхід вводиться в практику і на рівні наукових конференцій.

Див.: Сучасний конституціоналізм та конституційна юстиція: Матеріа¬

ли міжнародної науково-практичної конференції. Жовтень, 2000 р. —

Одеса, 2001.

179 Послання Президента України до Верховної Ради України. Євро¬

пейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціаль¬

ного розвитку України на 2002—2011 роки // Урядовий кур’єр. — 2002.

— 4 червня.

180 Цеік М.В. Деякі особливості сучасного українського конституціо¬

налізму // Конституція України — основа модернізації держави та суспіль¬

ства: Матеріали наукової конференції. 21—22 червня 2001 р., Харків. —

X., 2001. —СІП.

141

181 Послання Президента України до Верховної Ради України. Євро¬

пейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціаль¬

ного розвитку України на 2002—2011 роки // Урядовий кур’єр. — 2002.

— 4 червня.

182 Найвищі інтереси — інтереси народу. Виступ Президента України

Л.Д. Кучми на першій сесії Верховної Ради України четвертого скликан¬

ня 18 червня 2002 року //Урядовий кур’єр. — 2002. — 19 червня.

‘|83 Кривенко Л. Конституційні основи референдуму. Проблеми
демок-ратизації // Віче. — 2001. — №2. — С.78—95.

184 Послання Президента України до Верховної Ради України. Євро¬

пейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціаль¬

ного розвитку України на 2002—2011 роки // Урядовий кур’єр. — 2002.

— 4 червня.

185 Павловський М. Аналізувати з двох аспектів // Голос України. —

2002.— 15 червня.

186 Урядовий кур’єр. — 2000. — 18 січня.

187 Про підсумки всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року.

Повідомлення Центральної виборчої комісії // Голос України. — 2000. —

25 квітня.

188 Погорілко В.Ф., Ставнійчук М.І., Федоренко Г.О. Український пар¬

ламентаризм //Державотворення і правотворення в Україні: досвід, про¬

блеми, перспективи / За ред. Ю.С. Шемшученка. — К., 2001. — С.52.

189 Український парламентаризм: минуле і сучасне / За ред. Ю.С. Шем¬

шученка. — К., 1999. — С.257—260; Кривенко Л.Т. Конституційно-пра¬

вові основи референдумів в Україні // Конституційно-правові форми без¬

посередньої демократії в Україні: проблеми теорії і практики. — К.,
2001.

— СІ 52—158.

190 Ткаченко О.М. Збудуємо нові мости єднання // Голос України. —

1998. — 5 серпня.

191 Гуреев П.П., Лазарее Л.В. Регламент Верховного Совета СССР. —

М., 1981; Кованеє Д.А. О соотношении конституций и регламента вьіс-

шего представительного учреждения в социалистическом государстве //

Ученьїе записки ВНИИИСЗ. — М., 1966. — Вьш.6. — С. 174—180; Кри¬

венко Л. Т. Конституция СССР и развитие законодательной деятельнос-

ти Верховньїх Советов союзних республик (Сравнительное исследова-

ние). — К., 1982. — С.42—82; Михалева Н.А. Регулирование процедури

деятельности верховньїх представительньїх учреждений социалистичес-

ких стран // Сов. государство и право. — 1973. — №7; Страшун Б. А.

Регламенти верховньїх представительньїх органов и их место в право¬

вих системах зарубежньїх стран социализма // Развитие конституций за¬

рубежньїх социалистических стран. — М., 1980. — С.84—96.

192 Український парламентаризм: минуле і сучасне/ За ред. Ю.С. Шем¬

шученка. — К., 1999; Авакьян С.А. Федеральное Собрание — парламент

России.—М., 1999; Гранкин И.В. Парламент России. — М., 1999.

142

193 Сравнительное конституционноеправо. —М., 1996. — С.535—567;

Очерки парламентского права / Под ред. Б.Н. Топорнина. — М., 1993.

194 Исаков В.Б. Законодательньїйкодекс Российской Федерации (макет).

Подготовка и принятие законов в правовом государстве: Материальї меж-

дународного семинара. (Москва: Государственная дума, 28—29 апреля

1997г.). — М., 1998.—С. 419—517; Кривенко Л.Т. Розподіл влад і процесу-
^

альні права парламенту // Віче. — 1998. — №3. — С. 14—23; Кривенко Л. Т.

Суверенітет парламенту: теорія і практика І! Віче. — 1998. — №4. —С.32—
_

78; КовачевД.А. Парламентская процедура: понятие, видьі, регламента-

ция // Парламент и президент (опьіт зарубежньїх стран). — М., 1995. —
с

Т.58. — С.5—20; Ковачев Д.А. Регламенти парламентов стран—членов V/

Содружества Независимьгх Государств (информационно-аналитический обзор)
// Адвокат. — 1997. —№3. — С.82—87; Левина М.И. Парламент-ские процедури
как институт парламентского права // Государство и пра- ? во на рубеже
веков: Материальї Всероссийской конференции. Пробле-мьі теориии истории.
— М., 2001. —С.43—47.

195 Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хаб- »’»

риевой.—М., 1999; Любимов А.П. Парламент гкое право России. Основ- ‘

ньіе источники. 2-еизд. —С.-Пб., 1999; Булаков О.Н. Парламентское пра¬

во: Учебное пособие. — М., 2002. к ‘

196 Авакьян С.А. ПравовоерегулированиедеятельностиСоветов (кон-

ституционньіе основи, теория, практика). — М., 1980.—С.118—120.

197 Ковачев Д.А. Парламентская процедура: понятие, видьі, регламен-

тация (на опите зарубежньїх государств) // Вестник МПА. — 1994. — №4.

— С.194.

198 Авакьян С.А. Регламент//Конституционное право: Знциклопедичес-

кий словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. — М., 2000. — С.504—506.

199 Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран. Осо-

беннаячасть. Страньї Европьі. — М., 1997.— Т.З. — С.683—744. Подаль¬

ший аналіз передбачає тільки чинні конституції відповідних країн.

200 Конституції нових держав Європи та Азії. — К., 1996. — С. 120—156.

201 Конституция Республики Беларусь. — Минск, 1997.

202 Новьіе Конституции стран СНГ и Балтии. — М., 1997. — С.309—346.

203 Там само. — С. 175—226.

204 Постоянньїе правила Сената Соединенньїх Штатов (в редакции

1979 г.) // Соединенньїе Штатьі Америки. Конституция и законодательньїе

акти.—М., 1995. —С. 138—168.

205 Новьіе Конституции стран СНГ и Балтии. — М., 1997. — С.572—

621.

206 Депутатпарламента в зарубежньїх государствах. —М., 1996.—С.60,

74, 84, 98.

207 Детально історичний аспект проблеми аналізується в монографії:

Кривенко Л. Т. Конституция СССР и развитие законодательной деятель-

143

ности Верховних Советов союзних республик (сравнительно-правовое
исследование). — К., 1982. —С.41—82.

ш Засідання Верховної Ради Української РСР дев’ятого скликання, перша
сесія: Стенографічний звіт. — К., 1975. — С.43—46.

209 Відомості Верховної Ради УРСР. — 1980. — №15. — Ст.268.

210 Відомості Верховної Ради України. — 1994. — №35. — Ст.338.

211 Австрийская Республика. Конституцияи законодательньїе акти.

М., 1985.—С.21 —111; Федеральний закон от 4 июля 1975 г. о регламенте
Национального Совета Австрийской Республики. — С. 198—252.

212 Новьіе Конституции стран СНГ и Балтии. — М., 1997. — С.623—

661.

213 Доповідь Голови Верховної Ради України третього скликання Іва¬

на Плюща на першій сесії Верховної Ради України четвертого скликання

“Про стан законодавчої бази в Україні” // Голос України. — 2002. —

16 травня.

214 Там само.

215 Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. — М., 1996. —

С.247.

216 Доповідь Голови Верховної Ради України третього скликання Іва¬

на Плюща на першій сесії Верховної Ради України четвертого скликання

“Про стан законодавчої бази в Україні” // Голос України. — 2002. —

16 травня; Гавриш С. Парламентаризм на чолі суспільного прогресу //
Віче.

— 2001. —№7. — СІ 4—15; Кривенко Л. Т. Воля народу, її трансформація

у державну волю. Теоретичні і конституційні питання державно-правової

реформи // Віче. — 1997. — №9. — С.52—54; Жураеський В. С. Політична

система України: особливості, фактори, чинники права // Віче. — 2000. —

№2. — С. 54—55; Ткаченко О. М. Вето Президента України: конституційні

основи, практика і проблеми застосування // Голос України. — 1999. —

12 серпня; Мороз О. О. Система організації державної влади потребує ре¬

формування // Голос України. — 1997. — 12 липня.

217 Понеділки В. Побачити, подолати перепони… // Віче. — 1999. — №2.

— С.7; Кривенко Л Конституційні сенови референдуму. Проблеми демок¬

ратизації//Віче. — 2001. —№2. —С.91—93; Про роль Конституційного

Суду в наступі на демократію, парламентаризм в Україні: Заява виборчо¬

го блоку “Лівий центр” від 8 червня 2000 р. // Голос України. — 2000. —

15 червня.

218 Сравнительноеконституциоїіноеправо. —М., 1996. — С.534—537.

Розділ З

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС НАРОДНОГО ДЕПУТАТА УКРАЇНИ

Із проголошенням незалежності України та у зв’язку з прийнят¬тям чинної
Конституції України істотних змін зазнали представ¬ницька та
безпосередня демократія як на загальнонаціональному, так і на місцевому
рівнях, зокрема було запроваджено багато но¬вих інституцій публічної
влади: введено інститут президента, зап¬роваджено посаду Уповноваженого
Верховної Ради України з прав людини, Рахункову палату, визнано інститут
місцевого самовря¬дування тощо. Водночас відбулися кардинальні зміни
існуючих органів державної влади. Зокрема, якісно нових рис набули
органи законодавчої, виконавчої та судової гілок влади.

Надзвичайно важливе значення для держави у цілому відігра¬ють
перетворення у статусі Верховної Ради України як єдиного за¬конодавчого
органу України. Це зумовлено тим, що парламент є виразником інтересів та
волі нації і у зв’язку з цим є органом за¬гальнонародного
представництва, що характеризується багатома¬нітністю соціального
складу, завдяки якому народжується певна суспільна згода, формальне
вираження котрої відображає катего¬рія державної волі. Досягнутий
суспільний компроміс має надзви¬чайно важливе значення у державі: з
одного боку, він покликаний служити інтересам простого громадянина і
бути передумовою внут-рішнього миру в суспільстві, з іншого —
реалізовувати народний суверенітет у вигляді представницької,
законодавчої, установчої, контрольної функцій, адже, як правильно
зазначено в літературі, головне в народному суверенітеті — похідність
влади від народу, належність влади народові та здійснення влади
народом1. Надзви¬чайно велика відповідальність у здійсненні такого
обсягу завдань покладається на члена парламенту — одного із суб’єктів
держав¬но-владних відносин, які опосередковують представницьку
демок¬ратію. На жаль, існуюче наукове бачення положення парламентаріїв
не відповідає вимогам державно-правової дійсності і вимагає пере-

145

гляду існуючих теоретичних позицій правової науки з цього при¬воду. З
огляду на вищенаведене, актуалізується дослідження даної проблематики та
посилюється необхідність щодо вироблення но¬вої конституційно-правової
моделі статусу народних депутатів.

Визначаючи роль народних дгпутатів України у системі органів державної
влади України, у літературі справедливо наголошуєть¬ся, що парламентарії
— народні депутати — є самостійними… гарантами конституційного ладу2.
Російські автори Є.М. Ковєшні-ков та М.Н. Марченко акцентують увагу на
особливому конститу¬ційно-правовому статусі народних депутатів як тієї
основи, «котра визначає характер і напрям роботи парламенту, є
правозвісником народної волі». Водночас ними зазначається, що депутати
(члени парламенту) є основою парламенту, а їхня поведінка, роль і місце
в парламенті багато в чому визначають результативність роботи
парламенту3. Н.А. Михальова, вважаючи визначальними при з’я¬суванні
поняття депутата його функціональні характеристики, вка¬зує, що
«депутатом… є обраний народом представник, уповнова¬жений здійснювати
законодавчу владу та інші функції, передбачені конституцією і даючим
законодавством, в представницькому органі влади — законодавчих зборах
(парламенті) чи органі місцевого са-моврядування»4. Більш комплексний
підхід щодо з’ясування дано¬го питання застосовано у визначенні В.В.
Кравченка, за яким «на¬родні депутати України (парламентарії) — це
обрані народом особи, які є членами парламенту України — Верховної Ради
України. Вони наділяються спеціальною право- і дієздатністю, що дає
можливість брати участь у законотворчій діяльності та здійсненні інших
функцій Верховної Ради України»5.

Закон України «Про статус народного депутата України» вка¬зує, що
народний депутат України є обраний відповідно до Закону України «Про
вибори народних депутатів України» представник українського народу у
Верховній: Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських
повноважень здійснювати повнова¬ження, передбачені Конституцією України
та законами України.

Аналізуючи вищенаведені поняття, слід визначити, що, незва¬жаючи на
відмінності в тлумаченнях, більшість учених окреслю¬ють наявність певних
визначальних характеристик поняття парла¬ментарія. З огляду на це, ми
вважаємо за доцільне зазначити, що народний депутат України є
повноважним представником народу та держави, чим і зумовлюється
особливість його правового стано-

146

вища. Народ при обранні депутатів зовсім не переносить свого су¬

веренітету на депутатів, а тільки обирає певних осіб, здатних до і

здійснення державних справ і управління, тобто здійснює акти об-
‘/ >

рання виконавців певних функцій влади. У даному разі, народ ука-

зує на осіб, здатних творити законодавство. Представники є осо-
І.

бами, що отримали від них повноваження на ведення державних -,

справ. Обираючи парламентаріїв, народ не передає їм належну йому

владу, а тільки права та обов’язки з її здійснення, залишаючись

носієм суверенітету та єдиним джерелом влади, що в Україні

підтверджується відповідними конституційними нормами (ст.5

Конституції України). Парламентарії України, реалізуючи інтере¬

си і волю народу, трансформують її в загальнодержавну волю. Та¬

ким чином, однією із визначальних рис статусу парламентарія є х ^

здійснюване ним народне представництво. Депутати, реалізуючи

повноваження від імені держави, керуються загаїьнодержавними

інтересами.

За змістом народний депутат наділений особливим статусом члена органу
державної влади (посадової особи) та характеризуєть¬ся наявністю різних
повноважень. Проте народний депутат Украї¬ни здійснює свою діяльність як
член органу держаївої влади, а його статус має ознаки, характерні для
статусу службовців. Зокрема, службовці — це соціальна група, до якої
входять фізичні особи, що здійснюють на оплачуваних засадах певні
спеціально необхідні функції і виконують завдання діючих органів…
Державні служ¬бовці — це різновид службовців, які складають чисельну
групу, їх основним завданням є служіння державі6. Як і державний
службо¬вець, народний депутат України наділений повноваженнями різного
характеру і значення, має владні повноваження та є особливим суб’єктом
різних видів відповідальності. Ю.М. Старілов вважає, що соціологічно
депутатська діяльність у багатьох сучасних краї¬нах все більше
наближається до професійної роботи… Він зазна¬чає, що депутати мають
публічно-правовий посадовий статус, але виконують свої повноваження
тільки протягом певного терміну7. Таким чином, саме в аспекті діяльності
парламентаріїв як членів органу державної влади народних депутатів
України слід вважати посадовими особами, а саме — представниками влади,
наділених владними повноваженнями публічного характер}’.

Однією із основних формальних характеристик парламентаріїв є політичний
характер їхньої діяльності, що зумовлюється кілько-

147

ма факторами. Зокрема, до цього спричиняє сам процес набуття статусу
народного депутата. Незалежно від способу обрання — за мажоритарною чи,
особливо, пропорційною системами — потенцій¬ний парламентарій стає
суб’єктом виборчого процесу, що, по суті, є процесом політичним. Так,
для видатного французького вченого М. Дюверже загальне виборче право
залишається незамінним спо¬собом легітимації влади, виборчий бюлетень —
єдино реальною формою суспільного договору громадян із владою, а
політичні партії — інструментом вираження, формування і представництва
суспільної думки, засобом політичного самовизначення громадян і
суб’єктом відповідальності влади перед ними8. Проте навіть якщо особа не
є членом партії формально, вона здійснює передвиборчу діяльність саме як
політик: проголошуючи себе виразником пев¬них ідей, інтересів певних
суспільних груп тощо. Після обрання на¬родного депутата у процесі
реалізації покладених на нього функцій, парламентарій здійснює власні
повноваження, перебуваючи у стані постійного прийняття рішень, що носять
власне політичний харак¬тер або ж спричиняють до певних політичних
результатів. Фактич¬но вся діяльність народного депутата у парламенті та
за його ме-жами є діяльністю парламентарія як політика. Окрім того,
колективно парламентарії як члени органу державної влади визна¬чають
політику держави загалом у різних сферах шляхом прийнят¬тя
державно-владних рішень та нормативно-правових актів на їхнє
забезпечення. Тим не менше, вищезазначене негативно не впливає на місію
парламентарія як представника народу та члена органу державної влади, а
тільки окреслює засоби досягнення суспільних цілей та важелів реалізації
основних завдань. Зокрема, В.І. Лафіт-ський говорить про парламентаріїв
як про осіб, для яких політика — справа життя і покликання»9. Чинною
Конституцією України на¬родні депутати України не визначені політичними
діячами, проте це випливає безпосередньо із аналізу діяльності
парламентарій та її наслідків. Таким чинсім, за формою народний депутат
є політич¬ним діячем з огляду як на характер діяльності, так і на її
результати.

Щодо вищенаведеного слід наголосити, що всі визначальні ха¬рактеристики
тільки у поєднанні роблять можливим створення адек¬ватної концепції
конституційно-правового статусу народного де¬путата України. Тільки
статус парламентарія як представника народу, члена органу державної
влади (посадової особи) та політич¬ного діяча дає змогу здійснювати
виняткову місію та займати одне

148

із центральних місць у системі суб’єктів конституційно-правової
дійсності.

Отже, на нашу думку, народний депутат (парламентарій) Ук¬раїни — це
загальнонаціональний політичний діяч, що є одноосо¬бовим повноважним
представником народу та членом парламенту — посадовою особою органу
законодавчої влади, який характери¬зується наявністю встановлених
Конституцією і законами України повноважень зі здійснення функцій
Верховної Ради України, та виступає одним із гарантів конституційного
ладу держави.

На нашу думку, таке розуміння інституту народного депутата України:

— дає змогу визначати його як комплексний політико-право-

вий інститут, детермінований місією народного депутата України

як представника народу, що виступає одним із елементів механізму

народовладдя; роллю його як члена органу законодавчої влади

України, і у зв’язку з цим — одного із центральних елементів систе¬

ми парламентаризму; діяльністю його як загальнонаціонального

політичного діяча, що є одним із визначальних суб’єктів політич¬

ної, зокрема державної, влади;

— надає можливість для виявлення та обґрунтування існуючих

багато-гранних взаємозв’язків народного депутата України з орга¬

нами та посадовими особами державної влади та місцевого само¬

врядування як такі, що зумовлені самою ісомплексною природою

інституту;

— має інструментальний характер для розуміння природи, струк¬

тури, форми та змісту конституційно-правового статусу народно¬

го депутата України як цілісної системоутворюючої категорії в си¬

стемі категорій сучасного конституціоналізму.

Окреслені вектори наукового пошуку мають непересічне значен¬ня як з
теоретико-методологічної, так і юридико-технічної точок зору. Лише
всебічний науковий підхід до категорії «народний де¬путат України» дає
змогу не лише з теоретичної точки зору з’ясу¬вати особливе місце та
функціональне призначення парламентарія в «алгоритмі» сучасних
політичних інститутів і процесів, а й має вихідне значення для
вітчизняної законотворчої філософії та зако-нодавчої практики
парламентського будівництва. Відсутність у вітчизняній доктрині
конституційного права цілісної концепції інституту народного депутата
значною мірою детермінує аморфність та суперечливість нормативних
визначень та негармонійність і пев-

^ ]49

ну пробільність загальної конструкції конституційно-правового статусу
народного депутата України.

Системне розуміння конституційно-правового статусу народно¬го депутата
дозволить не лише вичленувати його іманентні, індиві¬дуально-особливі
характеристики, а і розглянути місце парламен¬тарія в системі координат
публічно-владних структур сучасної України, що набуває особливої
актуальності в контексті проблем даного монографічного дослідження.
Адже, як зазначає В.Ф. По-горілко, статус народного депутата є
відображенням статусу пар¬ламенту, демократизму держави і суспільства,
стану безпосередньої і представницької демократії та їх гарантом10.

У зв’язку з цим для здійснення комплексного, системного аналі¬зу
конституційної моделі статус)- народного депутата України слід визначити
його поняття, обсяг та структуру. Аналізуючи основні характеристики, що
характеризують парламентарія як такого, вра¬ховуючи
конституційно-правові реалії сучасної України, слід з’я¬сувати поняття
конституційно-правового статусу народного депу¬тата України.

Нормативно правовий статуї; народного депутата України ут¬ворюється
сукупністю прав і обов’язків парламентарія України як представника
народу та члена колективного органу законодавчої влади України, а також
прав та обов’язків інших органів держав¬ної влади і місцевого
самоврядування та їхніх посадових осіб щодо народних депутатів України,
які безпосередньо закріплені в Кон¬ституції України, Законі Україні!
«Про статус народного депутата України» (в редакції Закону від. 22
березня 2001 р. з наступними змінами), Регламенті Верховної Ради України
(з часом — Законі України «Про Регламент Верховної Ради України»), а
також по¬бічно в численних нормативно-правових актах України щодо
ви¬борів до Верховної Ради України, організації роботи Верховної Ради
України, функціонування політичних партій тощо.

Таким чином, у широкому розумінні конституційно-правовий статус
народного депутата України є конструкцією, що поєднує нормативно
регламентовані характеристики інституту народного депутата України з
огляду на політико-правову природу та відповід¬ну триєдність структури
як представника народу і держави, члена колективного представницького
законодавчого органу державної влади та політичного діяча, який здійснює
повноваження представ-ницького, державно-владного та політичного
характеру в умовах

150

конституційно-правової дійсності, та охоплює широке коло (сис¬тему)
суспільних відносин і розглядається як єдина цілісна систе¬ма, утворена
сукупністю взаємозв язаних компонентів (своєрідних підсистем) та їх
елементів.

Вважаємо, що вихідним моментом у аналізі статусу народного депутата
України має бути вибір критеріїв його структуризації. Зокрема,
використовуючи інституційний критерій, у конституцій¬но-правовому
статусі народного депутата України можна виділи¬ти кілька його «зрізів»,
що відображають трьохрівневу структуру конституційно-правового статусу
народного депутата України. Так, конституційно-правовий статус
парламентарія України утворений наступними елементами: загальноправовим
статусом особи, спе¬ціальним статусом народного депутата України,
«внутрішньоспе-ціальною статусною конструкцією». «Сходження» від
загального правового статусу до спеціального статусу і далі — на його
індиві¬дуальний рівень, в основному, відбувається «по рівнях»
різноманіт¬них юридичних фактів.

Зміст загального правового статусу особи полягає в його здійсненні
особою, для чого необхідно, щоб особа була здатною до володіння правами
і обов’язками із арсеналу статусу, а також до активних вольових і
свідомих дій, спрямованих на набуття суб’ єктив-них прав і обов’язків у
конкретних правовідносинах, на їхнє здійснення, припинення і захист11.
Вступаючи в різноманітні внут-рішньосоціальні правові відносини, особа
набуває якісно нових характеристик елементів власного правового статусу,
пов’язаних із здійсненням тих чи інших спеціальних функцій в
суспільстві, ре¬гульованих різноманітними юридичними нормами, що
зумовлює виникнення у особи спеціального правового статусу. Спеціальний
правовий статус народного депутата України має комплексний міжгалузевий
характер. Формальну взаємодію інститутів правового статусу особи і
спеціального правового статусу народного депута¬та України можна уявити
як співвідношення категорій «загальне» та «особливе». Аналіз
спеціального правового статусу народного депутата України дає змогу
розкрити обсяг так званих «внутріш-ньоспеціальних статусних
констр;/кцій» (наприклад статус Голови Верховної Ради України, голів
комітетів Верховної Ради України та деяких інших). Адекватно відображає
обсяг спе-ціального пра-вового статусу народного депутата визначення
В.А. Сивова, за яким спеціальний статус—це становище депутата як
повноважного пред-

ставника народу, а також державної влади. Такий статус є
соціаль¬но-правовим і регулюється неправовими та правовими нормами12.

Статика конституційно-правового статусу народного депутата відображена у
його загальнотеоретичній конструкції, за якою виді¬ляють такі складові:
правосуб’єктність (загальну та спеціальну), що включає правоздатність
(загальну та спеціальну) та дієздатність (загальну та спеціальну),
деліктоздатність (загальну та спеціаль¬ну). Зазначені елементи формують
інституціонально-нормативну основу конституційно-правового статусу
народного депутата Ук¬раїни, визначають його статичну форму та
зумовлюють відносну сталість та стабільність.

Водночас конституційно-правовий статус народного депутата України є
досить динамічною конструкцією, що проявляється в численних
міжінституційних відносинах народного депутата України. Щодо
динамічності конституційно-правового статусу пар¬ламентарія вдалою є
думка Н.О. Богданової, за якою статус охоп¬лює не тільки формалізоване
право, а і найрізноманітніші консти¬туційно-правові відносини, що
складаються в зв’язку і з приводу конкретного предмета регулювання13.

Такої точки зору дотримується А.О. Безуглов, який вважає, що правовий
статус депутата охоплює права і обов’язки також інших суб’єктів права,
якими вони наділені щодо депутатів14. Цікавою є висловлена в
літературі15 теза, за якою при науковому дослідженні правового статусу
народного депутата слід визначити його струк¬туру, виходячи з виявлення
таких мікроструктурних правових інсти¬тутів, в основі яких знаходяться
внутрішні зв’язки рольового, функ¬ціонального характеру. Це пояснюється
тим, що кожна норма поведінки, як і їхня сукупність, виражаючи зміст
людської діяль¬ності, має певне призначення. При цьому будь-яка мета
може бути досягнута за допомогою не однієї, а декількох норм поведінки,
виз¬начених для досягнення певного результату, органічно пов’язаних між
собою цілісністю завдання. У зв’язку з вищенаведеним статич¬на
конструкція конституційно-правового статусу розширюється та доповнюється
новими, функціональними елементами, що призво¬дить до її значного
удосконалення з огляду на предмет дослідження.

На жаль, не дивлячись на здійснені в літературі спроби аналізу структури
конституційно-правового статусу народного депутата, часто, по суті, вони
обмежуються механічним, іноді навіть безсис¬темним переліком тих чи
інших елементів статусної конструкції.

152

Вказані труднощі зумовлюються відсутністю комплексного підхо¬ду до
визначення структурних елементів конституційно-правового статусу
парламентарія. В зв’язку з цим, акумулюючи висловлені в науковій
літературі доктринальні підходи щодо категорій право¬вого статусу як
теоретичної категорії, а також беручи до уваги нор¬мативну модель
конституційно-правового статусу народних депу¬татів України, доцільним є
розмежування наступних структурних елементів конституційно-правового
статз’су народного депутата України:

— політико-правова природа депутатського мандата;

— підстави виникнення і припинення дії депутатського мандата; І

— права і обов’язки народного депутата України; и

— форми роботи народного депутата;

— гарантії здійснення депутатських повноважень;

— відповідальність народного депутата України.

Кожний з означених елементів є неодмінним та обов’язковим атрибутом, а
вилучення будь-якого з них призводить до «розми¬вання» цілісної матерії
конституційно-правового статусу народно¬го депутата та неадекватного
сприйняття ролі та функціонального призначення останніх.

Зупинимося на характеристиці складових конституційно-право-вого статусу
парламентарія України. Пріоритетними елементом конституційно-правового
статусу народного депутата України, який віддзеркалює його сутнісні
характеристики та зумовлює пев¬ну конструкцію, є політико-правова
природа мандата парламента¬рія України. Саме даний елемент детермінує
обсяг статусу народ¬ного депутата України. Враховуючи триєдність
конструкції статусу парламентарія, політична природа мандата народного
депутата Ук¬раїни полягає в його представницькому характері, змістовному
наповненні повноважень як посадової особи та політичному вияві.

Народний представник — обрана особа, якій надано право здійснювати
суверенітет народу шляхом представництва народу чи його частини у органі
державної влади, що реалізовує функції за¬конодавчого, установчого,
контрольного характеру, конституцій¬но-правовий статус якої зумовлюється
конституційно-правовим статусом та функціями органу, до якого її обрано,
та є одним із гарантів конституційного ладу держави.

Народні депутати України як посадові особи характеризуються тим, що:

153

— права та обов’язки народних депутатів установлені у межах

компетенції парламенту;

— діяльність народних депутатів України підпорядкована ви¬

конанню функцій, покладених на орган законодавчої влади;

— посадовим правам парламентаріїв кореспондують їх посадові

обов’язки;

— здійснення діяльності народних депутатів гарантується зако¬

нодавством;

— вимоги народних депутатів повинні виконуватися всіма, кому

вони адресовані;

— парламентарії мають право набувати різноманітних внутрі-

шньоспеціальних статусних конструкцій;

— установлена специфічна система гарантій (зокрема, відповід¬

но до ст.ЗЗ Закону України «Про статус народного депутата

України» народний депутат у питаннях матеріального і соціально-

побутового забезпечення прирівнюється до членів Кабінету Міністрів

України);

— передбачені специфічні види та процедура відповідальності

парламентаріїв.

Як політичні ,ціячі народні депутати України є суб’єктами по¬літики:
одночасно здійснюють політичну діяльність та колективно визначають
політику держави загалом.

Правова природа депутатського мандата визначається ознака¬ми, що
формують підґрунтя статусної конструкції та відображені у теорії
категоріям и принципів. Правова природа депутатського ман¬дата знаходить
вияв у сукупності принципів, які, по суті, визнача¬ють конституційну
модель представницького мандата. Такими принципами є:

— принцип вільного (або імперативного) мандата;

— принцип незалежності народного депутата ;

— принцип непорушності повноважень парламентаріїв;

— принцип професійності;

— принцип недопущення суміщення посад;

— принцип рівноправності народних депутатів.

Як свідчить конституційна практика, при визначенні правово¬го статусу
депутата більшість сучасних конституцій виходить із принципу вільного
мандата. Депутат розглядається як представ¬ник народу (нації), а не
виборчого округу, від якого його обрано. Це означає, що при здійсненні
своїх функцій він повинен врахову-

154

вати не волю окремих груп чи осіб, а спільні інтереси всієї нації,
всього суспільства. Принцип вільного мандата передбачає відсутність
будь-яких наказів чи доручень з беку виборців16. За вільного
пред¬ставницького мандата депутат повинен діяти в парламенті, вихо¬дячи
із своїх переконань в інтересах всього народу. У конституціях багатьох
країн прямо декларується принцип вільного представниць¬кого мандата.
Так, у Німеччині депутати германського Бундеста¬гу… є представниками
всього народу , не зв’язані наказами і вказі-вками та підпорядковуються
тільки своїй совісті17. Конституція Грузії п. 1 ст. 52 встановлює, що
член парламенту Грузії є представ¬ником всієї Грузії, користується
вільним мандатом, і його відкли¬кання не допускається18.

На відміну від принципу вільного мандата, властивого здебіль¬шого
демократичним державам, принцип імперативного мандата має вияв у
радянських державах, зокрема, у минулому — в СРСР, на сучасному етапі —
у Республіці Куба, КНР. Під імперативним мандатом розуміють
повноваження, отримані депутатом від своїх виборців при умові, що він
зобов’язаний виконувати їхні накази і нести перед ними відповідальність,
за свої дії19. Імперативний ман-дат передбачає можливість дострокового
відкликання парламен¬тарія виборцями. У конституціях багатьох країн
розвиненої демок¬ратії існують норми, що забороняють імперативний
мандат: Франції, Італії, Іспанії, Швейцарії тощо. На пострадянських
теренах ана¬логічні норми містяться у конституціях Казахстану, Вірменії,
бага¬тьох інших.

Незважаючи на розповсюдженість у конституційній доктрині та практиці
такої різнополюсної градації, в сучасній науковій літера¬турі існують
дещо інші підходи до характеристики виду депутат¬ського мандата.
Вважається, що «імперативний і вільний мандати — дві крайності,
…неприйнятні для характеристики сучасного …парламентарія»20.
Зокрема, піддається певній критиці традицій¬на класифікація депутатських
мандатів на «імперативні» і «вільні» з огляду на проблематику
взаємовідносин виборної особи з вибор¬чим корпусом (за П.А.Астафічевим):
«правильніше говорити про рівні взаємозв’язків між представником і тим,
кого представляють, вибудованих за зростаючим ступенем їхньої
взаємодії»21. По суті, на аналогічній позиції знаходиться й інший
російський дослідник А.В. Зінов’єв, який вважає, що «вибори депутатів та
їх відкликан¬ня — це дві сторони однієї і тієї ж медалі — свободи. Поза
сумніва-

155

ми, без права і свободи відкликання є ущербною свободою виборів.
Виборці, обираючи депутата, довіряють йому, а він їм — ні. …Суть
проблеми полягає в адекватності механізму виборів і відкликання. Порядок
відкликання депутатів нічим не повинен відрізнятися від порядку виборів.
Тільки за цієї умови всі аргументи проти відкли¬кання втратять свій
сенс»22. В цілому підтримуючи точку зору заз¬начених авторів, вважаємо
за доцільне виділити певний змішаний депутатський мандат. В той же час,
безперечно, проблема потре¬бує свого комплексного теоретичного
осмислення та є перспектив¬ним напрямом наукових пошуків та творчих
експериментів.

У зв’язку з тим, що в Україні не існує нормативного закріплення
будь-якого механізму, який зумовлював би право відкликання
пар¬ламентарія, необхідність виконання народними депутатами наказів
виборців та безпосередньої відповідальності перед ними, слід го¬ворити
про вільний мандат парламентарія України.

Наступним принципом, що поряд з іншими відображає правову природу
мандата народного депутата України, є принцип незалеж¬ності народного
депутата України, який передбачає різноманітні механізми щодо захисту
особи парламентарія від різних посягань, унеможливлення всіляких
протиправних впливів на члена парла¬менту. Цей принцип слід розглядати
як «особистіший» гарант, спря¬мований на забезпечення вільного
здійснення народним депутатом України покладених на нього функцій. Він
ґрунтується на загаль¬ному праві особи на недоторканність. Важливим у
цьому контексті є право на недоторканність приватного життя і доступу до
персо¬нальних даних. Недоторканність приватного життя особи означає
заборону державі, її органам і посадовим особам незаконно і (чи)
навмання вмішуватися у приватне життя громадян23. Законодав¬ство України
безпосередньо не визначає зміст і об’єм даного прин¬ципу, проте надає
певні гарантії, що у своїй сукупності до певної міри забезпечують його
реалізацію. Зокрема, у п.4 ст.28 Закону України «Про статус народного
депутата України» зазначено, що управління державної охорони України
разом з органами Служби безпеки України та Міністерства внутрішніх справ
України (в ме¬жах їх повноважень) забезпечує безпеку народному депутату
при виконанні ним депутатських повноважень, а також за місцем його
проживання та членів його сім’ї у порядку, встановленому законом.

Надзвичайно важливим принципом статусу народного депута¬та України є
принцип непорушності повноважень народних депу-

156

татів України, що є процедурно-процесуальним відображенням принципу
незалежності народних депутатів України, спрямованим на ефективне
здійснення парламентарієм власних повноважень. Даний принцип, на
противагу принципу незалежності, має «публіч¬ний» характер та сприяє
оптимізації діяльності народного депута¬та України. Принцип непорушності
повноважень визначається пев¬ними нормами, відповідно до яких ніхто не
має права обмежувати повноваження народного депутата, крім випадків,
передбачених Конституцією України та іншими законами. Зокрема,
відповідно до ст. 26 Закону України «Про статус народного депутата
Украї¬ни», держава гарантує народному депутату необхідні умови для
ефективного здійснення ним депутатських повноважень.

У зв’язку з демократичними перетвореннями в Україні принци¬пово
змінилися підходи до здійснення діяльності народного депу¬тата України у
Верховній Раді України, її органах та у виборчому окрузі чи за його
межами, що знайшло своє відображення у прин¬ципі професійності
парламентаріїв. Даний принцип проявляється у кількох аспектах:
передбачає здійснення народними депутатами України повноважень на
постійній основі (п. 1 ст. 78 Конституції України); оплатність
діяльності народних депутатів України (що у правовій теорії
відображається одним із значень терміна «індемні¬тет»); відповідність
певним критеріям, які є важливими для народ¬них депутатів, як-от
достатній рівень компетентності, висока пра-вова та політична культура,
усвідомлення обов’язку перед народом тощо. Важливо, що для посилення
рівня професійності парламен¬таріїв постійно здійснюються певні заходи,
спрямовані на його вдос¬коналення. Так, хоча Основний Закон України, як
і більшість су¬часних конституцій, не встановлює професійних цензів для
особи парламентарія, природно, що означену посаду переважно мають
займати представники народу, які мають юридичну, економічну освіту.

Наступний принцип недопущення суміщення посад має надзви¬чайно важливе
значення в контексті дотримання принципу поділу влади на законодавчу,
виконавчу і судову. Фактично він означає дотримання вказаної у ст. 78
Конституції України норми, деталізо-ваної у ст. З Закону України «Про
статус народного депутата», про неможливість для народного депутата
України: бути членом Кабі¬нету Міністрів України, керівником
центрального органу виконав¬чої влади; мати інший представницький мандат
чи одночасно бути

~г 157

на державній службі; обіймати посаду, сільського, селищного, міського
голови; займатися будь-якою, крім депутатської, оплачу¬ваною роботою, за
винятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також медичної
практики у вільний від виконання обов’язків народного депутата час;
залучатись як експерт органа¬ми досудового слідства, прокуратури, суду,
а також займатися ад¬вокатською діяльністю; входити до складу
керівництва, правління чи ради підприємства, установи, організації, що
має на меті одер¬жання прибутку. Народний депутат зобов’язаний
додержуватись інших вимог та обмежень, які встановлюються законом.
Визначен¬ня принципу недопущення суміщення посад народним депутатом,
подане у новій редакції Закону України «Про статус народного де¬путата
України», на нашу думку, є таким, що суперечить Консти¬туції України в
зв’язку із розширеним трактуванням її норм, і у зв’яз-ку з цим абсолютно
недопустимим. Зокрема, у Конституції України не передбачено такого
винятку із загального правила, як дозвіл здійснювати медичну практику у
вільний від виконання обов’язків народного депутата час. У даному разі є
незрозумілим надання особ¬ливих прав народним депутатам саме за такою
професійною при¬належністю всупереч принципам рівності народних
депутатів України. В зв’язку з цим актуалізується необхідність
приведення норм Закону України «Про статус народного депутата України» у
відповідність нормам Конституції України.

Значною мірою означений дисонанс у нормативно-правовому регулюванні
інституту сумісництва посад народного депутата, зу¬мовлений відсутністю
наукового дослідження цієї проблеми. Зок¬рема, потребує більш детального
дослідження конституційне виз¬начення принципу з огляду на положення
теорії парламентаризму та сучасні правові та соціальні реалії24. Норми,
що відображають принцип недопуіцення сумісності посад, містяться у
конституціях багатьох демократичних країн, зокрема Іспанії, Швейцарії,
США, Японії, Бразилії та деяких інших.

Надзвичайно важливим у статусній конструкції парламентарія є принцип
рівноправності народних депутатів України, що Грун¬тується на принципі
загальної рівності прав особи та громадянина та означає рівність статусу
народних депутатів України щодо мож¬ливостей набувати спеціальних
внутрішньостатусних характерис¬тик, тобто рівність прав обирати і бути
обраним Головою Верхов¬ної Ради України, в склад комітетів Верховної
Ради України,

158

рівність депутатів незалежно від входження до тієї чи іншої партійної
фракції (як внутрішню — у межах однієї фракції, так і зовнішню — між
депутатами різних фракцій), а також рівність права законо¬давчої
ініціативи, права брати участь в обговоренні питань, в го¬лосуванні
тощо.

Таким чином, закріплення та реалізація основних принципів статусу
народного депутата України має надзвичайно важливе зна-. чення при
формуванні цілісної характеристики його правового ста-* новища і є
визначальним та вихідним аспектом щодо інших еле-ь ментів
конституційно-правового статусу народного депутата Ук-1* раїни.

Практична реалізація конституційної моделі мандата парламен-*5 тарія є
важливим питанням, пов’язаним із ідентифікацією органу законодавчої
влади — Верховної Р’ади України як органу народно¬го представництва.
Безперечно, момент набуття парламентом сво¬го статусу представницького
колективного органу законодавчої влади України прямо пов’язаний із
набуттям відповідного консти¬туційно-правового статусу парламентаріями
України, що, в свою чергу, відбувається відповідно до конституційно
визначеного ме-ханізму. Виділення даного елемента
конституційно-правового ста¬тусу народного депутата України зумовлене
його особливим зна¬ченням для всієї статусної конструкції. Зокрема, в
літературі неодноразово висловлювалася думка, що конституційна
регла-ментація, «конституювання самого суб’єкта права», є найважливі¬шим
елементом правового статусу народного депутата України25. Слушну
аргументацію з цього приводу наводить В.М. Шаповал, який стверджує, що
зміст мандата народного депутата України «виз¬начається не волею
виборців, а юридичним режимом, встановле¬ним конституцією і законами
щодо статусу депутата»26. Таким чи¬ном, конституційна регламентація є
нічим іншим як нормативною передумовою набуття конституційно-правового
статусу народно¬го депутата України.

Відповідно до Конституції України конституційний склад Вер¬ховної Ради
України — 450 народних депутатів України, які оби¬раються на основі
загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного
голосування строком на чотири роки. Народним депутатом України може бути
громадянин України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має
право голосу і проживає в Україні протягом останніх п’яти років. Не може
бути обраним до

159

Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчи¬нення
умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у
встановленому законом порядку.

Щодо народного депутата України лравоутворюючими, тобто такими, що мають
наслідком набуття народним депутатом манда¬та, фактами є обрання
народним депутатом України, темпораль-ним виявом якого є офіційне
оголошення результатів виборів, а формальним вираженням — надання
народному депутату України представницького мандата, та принесення
присяги народним де¬путатом України. Після принесення присяги народним
депутатом, яка має силу юридичного факту, мандат народного депутата
набу¬ває повної юридичної сили, надаючи спеціальній правосуб’єктності
динаміки. Адже юридичним фактом, з яким Конституція України пов’язує
момент виникнення повноважень народного депутата України, є складення
ним присяги перед Верховною Радою Украї¬ни. По суті, присяга є
декларацією прийняття особою на себе пев¬них функцій. За змістом присяга
є добровільним покладенням на себе обов’язків особою. За формою присяга
є публічним оголошен¬ням особою певних умов, прийняття яких фактично
легітимує її статус. Таким чином, як правова категорія присяга народного
де¬путата України — це публічне оголошення добровільного покла¬дення на
себе обов’язків особою, покликаною здійснювати пред-ставництво народу
України у органі державної влади — Верховній Раді України з метою
реалізації народного суверенітету у вигляді законодавчої, установчої,
контрольної функцій, що легітимує ста¬тус народного депутата України як
парламентарія.

Перед вступом на посаду народні депутати України складають перед
Верховною Радою України наступну присягу: «Присягаю на вірність Україні.
Зобов’язуюсь усіма своїми діями боронити суве¬ренітет і незалежність
України, дбати про благо Вітчизни і добро¬бут Українського народу.
Присягаю додержуватися Конституції України та законів України,
виконувати свої обов’язки в інтересах усіх співвітчизників». Присягу
зачитує найстарший за віком народ¬ний депутат України перед відкриттям
першої сесії новообраної Верховної Ради України, після чого депутати
скріплюють присягу своїми підписами під її текстом. Відмова скласти
присягу має на-слідком утрату депутатського мандата (ст. 79 Конституції
України).

Повноваження народних депутатів України починаються з мо¬менту складення
присяги та припиняються одночасно з припинен-

160

ням повноважень Верховної Ради України. Достроково повнова¬ження
народного депутата України припиняються у разі: складен¬ня повноважень
за його особистою заявою; набрання законної сили обвинувального вироку
щодо нього; визнання його судом недієздат¬ним або безвісно відсутнім;
припинення його громадянства або виїзду на постійне проживання за межі
України; смерті. Окрім того, дострокове припинення повноважень
парламентарія України може мати місце у разі недотримання ним принципу
несумісності пред-ставницького мандата. Рішення про дострокове
припинення повно¬важень народного депутата України приймається більшістю
від конституційного складу Верховної Ради України. Звання народно¬го
депутата України із зазначенням порядкового номера скликан¬ня Верховної
Ради України зберігається за парламентарієм довіч¬но, за винятком
дострокового припинення повноважень народного депутата України.

Таким чином, підстави набуття та припинення мандата народ¬ного депутата
України як структурний елемент конструкції стату¬су парламентарія
України встановлює темпоральні межі реалізації повноважень народного
депутата України.

Центральним елементом конституційно-правового статусу на¬родного
депутата України, який, власне, і визначає його зміст, є повноваження
народного депутата України. По суті, повноважен¬ня народного депутата
України є наданими йому можливостями для реалізації покладених на нього
функцій. За змістом повнова¬ження народного депутата України є
сукупністю прав та обов’язків народного депутата України. За формою
повноваження народно¬го депутата України с певною нормативно визначеною
конструк¬цією. Повноваження народного депутата України — це норматив¬но
визначена сукупність прав та обов’язків парламентарія України, якими він
наділений із метою здійснення властивих йому функцій. Відповідно до ст.
1 Закону України «Про статус народного депута¬та України», при виконанні
своїх повноважень народний депутат керується Конституцією України,
законами України та загально¬визнаними нормами моралі.

Загалом, діючі норми права надають народному депутату Ук¬раїни достатньо
широкі можливості виражати волю та інтереси своїх виборців, впливати на
діяльність парламенту України. Як правильно зазначає А.А. Смірнов,
«депутати наділені такими обо¬в’язками і правами, котрі дозволяють їм
успішно вирішувати пи-

Ь . 161

тання» різного роду27. А.Шайо при з’ясуванні значення повнова¬жень
парламентаріїв надає цьому елементу конституційно-право¬вого статусу
народних представників виняткового місця та вважає, що «права депутата
насправді існують для того, щоб депутатський корпус міг
функціонувати»28. В цілому приєднуючись до наведеної позиції, слід
констатувати, що повноваження народних депутатів України є центральним
елементом конституційно-правового ста¬тусу народного депутата України.
Відповідно до ст.76 Конституції України повноваження народних депутатів
України визначаються Конституцією та законами України.

На нашу думку, доцільно зупинитися окремо на правах та обо¬в’язках
народного депутата України. Зокрема, щодо прав народ¬ного депутата
України у ст. 10 Закону України «Про статус народ¬ного депутата України»
зазначено, що народний депутат бере особисту участь у засіданнях
Верховної Ради України чи її органів, до складу яких його обрано, де
народний депутат має право ух¬вального голосу щодо всіх питань, що
розглядаються на цих засі¬даннях, причому кожний народний депутат у
Верховній Раді Ук¬раїни та її органах, до складу яких його обрано, має
один голос. Окрім того, народний депутат може брати участь у роботі
будь-якого органу Верховної Ради України з правом дорадчого голосу, якщо
інше не передбачено законом.

Критерієм класифікації повноважень парламентаріїв може бути сфера та
локалізація діяльності народного депутата України. Зок¬рема, ґрунтуючись
на запропонованих у літературі29 класифікаціях повноважень народних
депутатів України, доцільно розрізняти наступні групи прав парламентарія
України:

— права народного депутата України на пленарних засіданнях

Верховної Ради України (ст. 11 Закону України «Про статус народ¬

ного депутата України»);

— права народного депутата України, пов’язані із оптимізацією

і забезпеченням ефективності діяльності парламенту України (пра¬

во законодавчої ініціативи народного депутата України (ст. 12 За¬

кону України «Про статус народного депутата України»), право

народних депутатів України об’єднуватися в депутатські фракції

(групи) (ст. 13 Закону України «Про статус народного депутата

України»), права народного депутата України в органах Верхов¬

ної Ради України (ст. 14 Закону України «Про статус народного

депутата України»);

162

— права народного депутата України щодо здійснення діяль¬ності за межами
парламенту:

а) права парламентарія України у виборчому окрузі та за його

межами, спрямовані на забезпечення ефективної роботи із вибор¬

чим корпусом;

б) права народного депутата України у взаємовідносинах із орга¬

нами державної влади, органами місцевого самоврядування,

підприємствами, установами та організаціями, об’єднаннями гро¬

мадян України та іноземних держав (ст.17 Закону України «Про

статус народного депутата України»).

Однією із суттєвих підстав класифікації прав народного депутата є
кількісна суб’єктність того чи іншого права. Зокрема, С.А. Авак’я-ном
висловлюється думка, що «участь депутата у здійсненні дер¬жавної влади
будується на поєднанні колективних та індивідуаль¬них засобів. Очевидно,
перші є все-таки провідними»30. На аналогічних наукових позиціях
перебувають і дежі інші автори31. Відповідно, ми вважаємо за доцільне за
кількісною суб’єктністю того чи іншого права виділяти права
індивідуальні та права, що здійснюються за умови колективної участі.

Правам народного депутата України одночасно кореспондують обов’язки
інших суб’єктів державно-владних відносин. На забезпе¬чення здійснення
відповідних прав народних депутатів України спрямовані норми
законодавства, якими передбачено, що за неви¬конання законних вимог
народного депутата або створення пере-шкод у його роботі, а так само у
разі відмови або ухилення відпові¬дальних осіб від своєчасного надання
на вимогу народного депутата необхідної інформації та документації або
подання завідомо недо-стовірної інформації, зазначені особи несуть
адміні стративну відпо¬відальність, встановлену законом.

Іншою стороною повноважень народних депутатів України є їх обов’язки, що
відіграють щодо прав парламентаріїв України обме¬жуючу роль, та, в свою
чергу, забезпечують ефективність їх діяль¬ності. Так, у ст. 24 Закону
України «Про статус народного депута¬та України» зазначається, що
народний депутат зобов’язаний дбати про благо України і добробут
українського народу, захищати інте¬реси виборців та держави,
додержуватися вимог Конституції Ук¬раїни, законів України, додержуватися
присяги народного депута¬та України, додержуватись вимог трудової
дисципліни та норм Депутатської етики.

С: 163

На нашу думку, подібно до класифікації прав народних депу¬татів України,
можна виділити наступні групи обов’язків:

— обов’язки народного депутата України на пленарних засідан¬

нях Верховної Ради України (обов’язок бути присутнім та особис¬

то брати участь у засіданнях Верховної Ради України та її органів, до

складу яких його обрано, особисто брати участь у голосуванні з пи¬

тань, що розглядаються Еіерховною Радою України та її органами);

— обов’язки народного депутата України, пов’язані із оптимі-

зацією і забезпеченням ефективності діяльності парламенту України

(виконувати та інформувати про виконання доручень Верховної

Ради України, відповідного комітету, депутатської фракції (групи),

тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії Верховної

Ради України, до складу яких обрано народного депутата України,

обов’язки народного дещтата України як члена депутатської фракції

(групи), як члена комітету, тимчасової спеціальної або тимчасової

слідчої комісії);

— обов’язки народного депутата України щодо здійснення по¬

запарламентської діяльності:

а) обов’язки парламентарія України у виборчому окрузі та за

його межами, спрямоваві на забезпечення ефективної роботи із ви¬

борчим корпусом (обов язок постійно підтримувати зв’язки з ви¬

борцями, проводити особистий прийом громадян у визначені дні,

розглядати звернення, пропозиції, заяви та скарги виборців, вив¬

чати громадську думку, потреби і запити населення для врахуван¬

ня їх в роботі органів державної влади та місцевого самоврядуван¬

ня тощо, обов’язок періодично інформувати виборців про свою

депутатську діяльність);

б) обов’язки народного депутата України у взаємовідносинах із

органами державної влади, органами місцевого самоврядування,

підприємствами, установами та організаціями, об’єднаннями гро¬

мадян України та іноземних держав (наприклад, обов’язок при за¬

лученні до участі у розгляді пропозицій, заяв і скарг, а також у

прийомі громадян посадових осіб органів державної влади чи

органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, уста¬

нов та організацій, не пізніш як за три дні до початку прийому по¬

відомляти їх про час і місце проведення прийому, а також про орі¬

єнтовне коло питань, які мають розглядатися на прийомі).

Таким чином, народний депутат України володіє широким діа¬пазоном
повноважень для досягнення поставлених перед ним цілей

164

та завдань. Будучи ядром конституційно-ігравового статусу народ-ного
депутата України, повноваження природно вимагають конк- ‘ ретності та
однозначності визначень та детермінують усі інші його елементи. Зокрема,
повноваження народного депутата України зу-мовлюють форми його
діяльності, які, по суті, є способом досяг-нення тих чи інших завдань,
за змістом є реалізацією парламен- т тарієм своїх повноважень, за формою
є нормативно закріпленим ^ . механізмом здійснення покладених функцій. У
зв’язку з цим, виз-начимо, що під формою діяльності народного депутата
України ро-зуміється спосіб досягнення певних цілей парламентарієм
України за допомогою наданих йому повноважень, що здійснюється в
кон-тексті реалізації ним народного суверенітету у вигляді функцій
пред¬ставницького, законодавчого, установчого та контрольного харак¬теру
та має певний, визначений нормативно, зовнішній прояв. За місцем
реалізації повноважень розрізняють форми роботи на-родних депутатів
України у Верховній Раді України та її органах; а також форми роботи у
виборчому окрузі та за його межами.

У свою чергу, форми роботи у Верховній Раді України та її орга¬нах
розмежовують наступним чином:

— форми роботи на пленарних засіданнях Верховної Ради Ук¬

раїни;

— форми роботи народного депутата України у спеціальних

тимчасових контрольних і слідчих комісіях, які відповідно до ст. 89
5

Конституції України може створювати Верховна Рада України у

межах своїх повноважень для підготовки і: попереднього розгляду

питань, куди народний депутат України, за погодженням з відповід¬

ною депутатською фракцією (групою), може бути обраний одним

із членів;

— форми роботи у комітетах Верховної Ради України, що но¬

сять різноплановий характер та мають велике значення для діяль¬

ності парламенту України в цілому. Зокрема, як зазначають

І.М.Степанова та ТЯ.Хабрієва щодо даних форм роботи, «якщо

тимчасові комісії зосереджувались і зосереджуються на перевірках

фактів і вивченні конкретної ситуації, то постійні комітети займа¬

ються цим час від часу, приділяючи більше уваги іншим питанням,

в першу чергу — законопроектній роботі»32.

Таким чином, діяльність народного депутата України у Вер-ховній Раді
України та її органах, що реалізується через різноманітні форми роботи,
має надзвичайно важливе значення. Проте не слід

165

применшувати значення форм роботи народного депутата Украї¬ни у
виборчому окрузі та за його межами. Зокрема, відповідно до ст.7 Закону
України «Про статус народного депутата України» на¬родний депутат
постійно підтримує зв’язки з виборцями у поряд¬ку, встановленому
законом; відповідно до закону розглядає звер¬нення виборців, а також від
підприємств, установ, організацій, органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, об’єднань громадян, вживає заходів для
реалізації їх пропозицій і законних вимог, інформує виборців про свою
депутатську діяльність під час особистих зустрічей з ними та через
засоби масової інформації.

Однак врахування вільного характеру мандата народного депу¬тата України,
а також ролі Верховної Ради України як єдиного ко¬лективного
представницького законодавчого органу України ви¬магає відведення
діяльності парламентарія України у Верховній Раді України та її органах
чільного місця. Законодавча функція парла¬менту України реалізується
через різноманітні механізми, у тому числі через діяльність суб’єктів
законодавчої ініціативи, зокрема народних депутатів України. Водночас
законодавча ініціатива є однією із форм ріоботи народного депутата
України у Верховній Раді та її органах. Фактична законодавча ініціатива
є стадією за¬конодавчого процесу, яка може бути матеріалізована у
вигляді за-конопроекту чи пропозиції про прийняття закону33. Повний
аналіз цієї парламентської процедури передбачає з’ясування самого її
ме¬ханізму. Зокрема, на думку деяких авторів, законодавча ініціатива є
початковою парламентською процедурою, що означає офіційне внесення в
орган парламенту, що володіє відповідною компетен¬цією, суб’єктом, що на
це уповноважений, законопроекту чи зако-нопропозиції. Наявність у
суб’єкта права законодавчої ініціативи означає, що парламент
зобов’язаний розглянути внесену даним суб’єктом пропозицію про видання
закону чи його проекту. Пар-ламентарії, як зазначається у літературі34,
всюди віднесені до суб’єктів права законодавчої ініціативи. Однак
нормативні акти по-різному закріплюють їх право. На практиці в державах,
де пар¬ламентська система діє стабільно та ефективно, парламентарії не
користуються цією правомочністю в широкому аспекті. При цьо¬му
конституції і регламенти все частіше вимагають, щоб парламен¬тарії
здійснювали дане право колективно.

Водночас в Україні відповідно до ст. 93 Конституції України, ст. 12
Закону України «Про статус народного депутата України»

166

народний депутат володіє правом законодавчої ініціативи, яке
ре¬алізується у формі внесення до Верховної Ради України:
законо¬проекту; проекту постанови; іншої законодавчої пропозиції.
По¬рядок внесення законопроекту, проекту постанови чи іншої законодавчої
пропозиції на розгляд Верховної Ради України та по¬рядок їхнього
розгляду визначаються Регламентом Верховної Ради України (надалі —
Законом «Про Регламент Верховної Ради Ук¬раїни»). Зміст законодавчої
ініціативи народний депутат України самостійно визначає, виходячи із
існуючої правової концепції, вра¬ховуючи пропозиції і скарги виборців,
органів місцевого самовря-дування, невідповідність існуючих законів
Конституції України, з огляду на платформу партії, до якої належить
народний депутат України, власну передвиборчу програму. Депутат повинен
всіляко сприяти перебігу законодавчого процесу, зокрема проводити
роз’яс¬нювальну роботу серед парламентаріїв щодо законопроекту, бра¬ти
активну участь у розгляді законопроектів у своєму комітеті тощо. Не менш
важливою формою роботи народного депутата Украї¬ни є депутатський запит.
Згідно із ст. 86 Конституції України на-родний депутат України має право
на сесії Верховної Ради Украї¬ни звернутися із запитом до органів
Верховної Ради України, Кабі¬нету Міністрів України, керівників інших
органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також
керівників підприємств, установ, організацій, розташованих на території
України, незалежно від їхнього підпорядкування і форм власності. У
літературі визначається, що депутатський запит — це виняткове за
правовим змістом офіційне звернення народного депутата до пе¬редбаченого
Конституцією або законом кола органів державної влади і посадових осіб
із вимогою дати відповідь із будь-яких пи¬тань, віднесених до їх
компетенції35. Цікавою з цього приводу є дум-ка Р.К. Давидова, який
вважає, що запити є засобом реалізації ко¬ординаційних та контрольних
функцій Верховної Ради України. Таким чином, право депутатського запиту
одночасно є «однією з форм активної участі депутата у сесійній
діяльності та важливою формою контролю»36 за діяльністю підконтрольних
та підзвітних Верховній Раді України органів та посадових осіб.
Вважаємо, що наведені тези якнайкраще відображають сутнісне призначення
та змістовний вияв даної форми роботи народного депутата України.
Нормативне визначення депутатського запиту містить ст.15 Зако¬ну України
«Про статус народного депутата України», за якою за-

167

пит народного депутата України — це вимога народного депутата, народних
депутатів чи комітету Верховної Ради України, яка заяв-ляється на сесії
Верховної Ради України до Президента України, органів Верховної Ради
України, Кабінету Міністрів України, керів-ників інших органів державної
влади та органів місцевого само-врядування, а також до керівників
підприємств, установ і органі-зацій, розташованих на території України,
незалежно від їх підпо-рядкування і форм власності, дати офіційну
відповідь з питань, віднесених до їх компетенції. Суб’єкти, яким
адресовано депутатсь¬кий запит, зобов’язані в межах відповідних термінів
їх розглянути і дати письмову відповідь.

Особливе місце серед форм роботи народного депутата України займає
робота у фракції. Відповідно до ст. 13 Закону України «Про статус
народного депутата України» народні депутати мають пра¬во об’єднуватися
в депутатські фракції та депутатські групи. На-родний депутат має праЕіо
бути членом лише однієї зареєстрованої депутатської фракції (групи). В
зв’язку з цим доцільно зауважити, що, оскільки депутатські фракції
створюються за партійним прин-ципом, а групи — за територіальним,
доцільно було би предметно розмежувати членство у них та нормативно
обумовити відповідні права та обов’язки народного депутата України
залежно від вход-ження його у фракцію чи групу народних депутатів
України. Особ-ливо це питання актуалізуватиметься в процесі переходу
України до двопалатного парламенту.

Важливою формою роботи народного депутата України є депу-татське
звернення — викладена в письмовій формі пропозиція на-родного депутата
України, звернена до органів державної влади та органів місцевого
самоврядування, їхніх посадових осіб, керівників підприємств, установ і
організацій, об’єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне
роз’яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції.
Суб’єкти, яким адресовано депутатське звернення, зобов’язані у межах
відповідних термінів їх розглянути і дати письмову відповідь.

Особливою формою роботи парламентаріїв України є їх звер-нення до
Конституційного Суду України у формі конституційного подання,
своєрідність якої зумовлюється колективним характером здійснення. Так,
відповідно до ст. 150 Конституції України до по-вноважень
Конституційного Суду України належить поряд з інши-ми вирішення питання
про відповідність Конституції України (кон-

168

ституційність) певних нормативно-правових актів України. Ці пи¬тання
розглядаються за зверненнями певних суб’єктів, зокрема, не менш як
сорока п’яти народних депутатів України. За вітчизняним законодавством
формами звернення до Конституційного Суду Ук¬раїни, залежно від предмета
звернення, є конституційне подання та конституційне звернення (ст.38
Закону України «Про Конститу¬ційний Суд України»). Конституційне подання
— це письмове кло¬потання до Конституційного Суду України про визнання
правово¬го акта (його окремих положень) неконституційним, про визначення
конституційності міжнародного договору або про необхідність офіційного
тлумачення Конституції України та законів України (ст.39 Закону України
«Про Конституційний Суд України»).

Таким чином, народні депутати України володіють достатнім арсеналом
способів досягнення тих чи інших завдань як у Верховній Раді України,
так і у виборчому окрузі та за його межами, які слід оптимально
використовувати. На нашу думку, з огляду на мету, яка переслідується при
реалізації тих чи інших повноважень народ¬ного депутата України, за
цільовим критерієм слід розрізняти фор¬ми роботи народного депутата
нормотворчі та процесуальні.

Проте, окрім вже згаданих форм роботи народних депутатів України,
існують певні види діяльності, не: регламентовані норма¬тивно, проте які
реально здійснюються та є одними із способів реа¬лізації повноважень
народних депутатів України. Зокрема, робота народного депутата України у
комітетах, тимчасових спеціальних комісіях, тимчасових слідчих комісіях
часто за суттю виявляється при¬хованою формою лобіювання. На думку А.П.
Любімова, лобізм — це система представництва індивідуальних чи групових
інтересів. Ним зазначається, що при пануванні приватновласницької
психології індивідуальні і групові інтереси протиставлені суспільним
інтере¬сам. Загалом розділяючи наведену позицію, ми вважаємо за доцільне
виділити дві форми лобіювання:

— так зване позитивне (об’єктивне) лобіювання, спрямоване на прийняття
необхідних нормативних актів чи певних рішень загаль¬ного характеру щодо
питань, які потребують свого врегулювання, Доцільнішого врегулювання чи
більш детальної регламентації, відсутність яких призводить до погіршення
правової, економічної та соціальної ситуації чи наявність яких могла б
призвести до їх покращення;

169

— так зване негативне (суб’єктивне) лобіювання, спрямоване на покращення
чи погіршення інтересів певних промислових чи фінан¬сових груп шляхом
прийняття нормативних актів чи певних рішень, а тим самим, — створення
та поглиблення нерівності правових, економічних чи соціальних умов для
різних суб’єктів у межах однієї держави, що застосовується переважно у
фінансовій та адміністра¬тивній сферах та реалізується, як правило,
«непрозоро».

Незалежно від морально-етичної оцінки явища лобізму, деякі держави
вважали: за доцільне законодавчо врегулювати негативне лобіювання, щоб
увести в певні рамки. Наприклад, Конгрес США прийняв у 1946 р. Закон про
регулювання лобізму37. В Україні регу¬лювання явища негативного лобізму
ускладнюється ще й тим, що інтереси народних депутатів України та
промислових груп часто переплетені внаслідок економічної та правової
невизначеності, і тому в той час, як у розвинених державах певним чином
визначені та зареєстровані особи здійснюють лобіювання різноманітних
інте¬ресів, в Україні ці завдання здійснюються безпосередньо народни¬ми
депутатами України. Дані кризові явища поглиблюються через відсутність
реальних механізмів притягнення народних депутатів України до
кримінальної відповідальності, внаслідок чого серед парламентаріїв
поширюється корумпованість, що призводить до зміцнення олігархічних
структур, і, в свою чергу, до їх зміцнення та покращення можпивостей
лобіювання. Очевидно, в Україні назріла потреба офіційно визнати
існування даного явища та прийняття певних нормативних актів, які дали б
змогу максимально зменши¬ти можливості суб’єктивного лобіювання, зокрема
законів про ло¬біювання, відповідальність народного депутата України
тощо. На жаль, в українському законодавстві існують зворотні тенденції.
Зокрема, відповідно до ст. 14 Закону України «Про статус народно¬го
депутата України» народний депутат має право отримувати від органів
державної влади та органів місцевого самоврядування, ке¬рівників
підприємств, установ та організацій допомогу, необхідну для роботи у
складі тимчасових спеціальних чи тимчасових слідчих комісій Верховної
Ради України. На нашу думку, така норма свідчить про створення умов для
легалізації різних впливів на на¬родного депутата України в його роботі
з боку певних суб’єктів із метою реалізації тих чи інших інтересів, що
є, в принципі, непри-пустимим, особливо з огляду на обсяг гарантій
діяльності народ-

170

ного депутата України як структурного елементу його
конституційно-правового статусу.

В зв’язку з надзвичайною важливістю та актуальністю пробле¬матики,
пов’язаної з такими елементами конституційно-правового статусу народного
депутата України, як гарантії діяльності та відпо-відальність
парламентарія України, слід зупинитися дещо деталь¬ніше на даних
питаннях. Деякими науковцями наводяться достат¬ньо адекватні визначення
щодо суті, змісту та форми даного еле¬менту конституційно-правового
статусу народного депутата, за якими під гарантіями діяльності
парламентаріїв слід розуміти умо¬ви і засоби, що безпосередньо і реально
забезпечують безпереш-кодне і ефективне здійснення своєї діяльності38.
Таким чином, сенс і призначення гарантій полягає у створенні для
парламентаріїв не¬обхідних умов для здійснення ними повноважень.
Виходячи саме з таких міркувань, слід формувати структуру гарантій
діяльності народного депутата України, не перетворюючи їх, усупереч
кон¬ституційному принципу рівності всіх громадян, на пільги. Гарантії
депутатської діяльності різноманітні. Загалом їх поділяють на дві
ос-новні групи: нормативно-правові та організаційно-правові гарантії.

Вагоме місце серед гарантій діяльності народних депутатів зай¬мають
нормативно-правові гаранти. Провідну роль у системі да¬ного виду
гарантій відіграють норми Конституції України, Закону України «Про
статус народного депутата України», Регламенту Верховної Ради України
(надалі — Закону України «Про Регла¬мент Верховної Ради України») та
деяких інших нормативно-пра¬вових актів.

Організаційно-правові гарантії — це необхідні умови, що забез¬печують
особам, обраним у Верховну Раду України, сприятливий режим діяльності
для безперешкодного і ефективного здійснення їхніх прав та обов’язків.
Досліджуване питання системи організацій¬но-правових гарантій у науці
конституційного права має дискусій¬ний характер. Організаційні гарантії
діяльності народних депутатів України слід розглядати як систему,
основними елементами якої є соціальні, матеріальні гарантії, депутатська
недоторканність. Окрім того, до організаційних слід віднести
процесуальні гарантії, що безпосередньо пов’язані із реалізацією
народними депутатами своїх повноважень та, за визначенням А.Я. Ярматова,
«представляють собою різноманітні способи і правові засоби, що
забезпечують про¬цедуру депутатської діяльності»39,

171

На нашу думку, численні процесуальні гарантії слід поділяти на гарантії,
що забезпечують сприятливі умови для багатосторонньої діяльності
депутата у Верховній Раді України та її органах, та га¬рантії
безперешкодного досягнення цілей і завдань депутатської роботи у
взаємовідносинах їх із державними і суспільними органа¬ми, організаціями
і посадовими особами. До процесуальних га¬рантій діяльності народного
депутата України належать також пра¬ва народного депутата України у
взаємовідносинах із засобами масової інформації, на забезпечення
інформацією та на її викорис¬тання (ст. 18-19 Закону України «Про статус
народного депутата України»), а також гарантії ефективного здіснення
народним депу¬татом України повноважень у виборчому окрузі та за його
межами (зокрема, ст.28 Закону України «Про статус народного депутата
України»).

Важливою процесуальною гарантією діяльності народного де¬путата України
є можливість мати певну кількість помічників-кон-сультантів, правовий
статус і умови діяльності яких визначаються відповідними
нормативно-правовими актами. Народному депута¬ту створюються умови для
підвищення професійного рівня: підви¬щення кваліфікації, навчання у
навчальних закладах, у тому числі магістратурах та аспірантурах,
вивчення іноземних мов у вільний від виконання депутатських обов’язків
час за рахунок бюджетних призначень на забезпечення діяльності Верховної
Ради України. З цього приводу доцільно навести позицію Л.Т. Кривенко, за
якою механізм реалізації народовладдя через здійснення законодавчої
діяльності народними депутатами «органічно пов’язаний також з рішенням
загальних питань покращення складу депутатів…, акти¬візації їх
діяльності і удосконалення навчання»40.

До соціальних гарантій відносяться безкоштовне забезпечення медичним
обслуговуванням та путівками для санаторно-курортного лікування, а також
соціально-побутове забезпечення, в якомуна-родний депутат України
прирівнюється до членів Кабінету Міністрів України. Життя і здоров’я
народного депутата України підлягають обов’язковому державному
страхуванню за рахунок бюджетних призначень.

На період виконання постійної роботи у Верховній Раді Украї¬ни та її
органах народному депутату України створюються для цьо¬го належні
житлові умови. Зокрема, народний депутат, незалежно від місця постійного
проживання, за його бажанням має право на

172

отримання одноразової грошової компенсації для створення належ- л них
житлових умов або на отримання на строк його повноважень;» службового
жилого приміщення. Законодавство також приділяє і особливу увагу захисту
трудових прав народного депутата Украї-з ни (ст.20 Закону України «Про
статус народного депутата Украї-), ни»). Народний депутат на строк
виконання своїх повноважень.-звільняється від призову на військову або
альтернативну (невійсько- ^ ву) службу, а також від призову на
навчальні (або перевірні) та спе-^ ч ціальні збори. На визначені
законодавством України органи дер-^ жавної влади покладено обов’язок
забезпечувати безпеку народ¬ному депутату при виконанні ним депутатських
повноважень, а також за місцем його проживання та членів його сім’ї у
порядку, встановленому законом.

До матеріальних гарантій відноситься, безумовно, щомісячний посадовий
оклад і надбавки до нього (винагорода парламентарія, що складається із
різноманітних виплат, є одним із значень термі¬на «індемнітет»).
Народний депутат у питаннях матеріального за¬безпечення прирівнюється до
членів Кабінету Міністрів України.

Відповідно до законодавства України народному депутату Ук¬раїни
встановлюється Верховною Радою України щомісячний по¬садовий оклад.
Народному депутату України до встановленого Верховною Радою України
посадового окладу здійснюються над¬бавки у розмірі, встановленому для
членів Кабінету Міністрів Ук-раїни. Окрім того, народному депутату
протягом всього строку виконання депутатських повноважень щомісячно
відшкодовують¬ся витрати, пов’язані з виконанням цих повноважень, у
розмірі місячної заробітної плати народного депутата, що не піддягають
оподаткуванню, та оплачується праця помічників-референтів. На¬родний
депутат отримує щомісячно заробітну плату з дня початку депутатських
повноважень, а кошти для відшкодування витрат на здійснення депутатських
повноважень — з дня обрання.

Так, згідно з розрахунком видатків Верховної Ради України, на зарплату
депутатам у 2000р. передбачалося витратити 8 194 500 грн, а в 2001 р. —
вже 16 млн грн41. Така тенденція до зростання ви¬датків із Державного
бюджету на оплату праці народних депутатів України є в цілому негативною
тенденцією, оскільки не відобра¬жає об’єктивних економічних процесів у
суспільстві. В зв’язку з цим цікавим є досвід США. Остання, 27 поправка
до Конституції США42 забороняє парламентаріям збільшувати собі оплату
(таке підвищен- і

173

ня, якщо такий закон буде прийнято, починає діяти тільки з на-ступного
складу парламенту). В інших державах це питання вирі¬шується дещо
по-іншому. Зокрема, розмір винагороди прирівнюєть¬ся до окладів члені в
уряду (Австрія) чи вищих державних службовців (Франція)43. Доціїьним
бачиться врахування вказаного досвіду і в українському законодавстві.

Однією з матеріальних гарантій діяльності народного депутата України є
право народного депутата України на транспортне за¬безпечення (ст. 23
Закону України «Про статус народного депутата України»).

Окрім того, до матеріальних гарантій діяльності народного де¬путата
України слід віднести право народного депутата у разі дос¬трокового
припинення повноважень Верховної Ради України на отримання одноразової
грошової допомоги у трикратному розмірі його місячної заробітної плати
на день припинення депутатських повноважень.

Одним із складних та актуальних питань розглядуваної пробле¬ми є питання
недоторканності народних депутатів України, що об’єднує імунітет та
індемнітет (невідповідальність) парламентаріїв.

Індемнітет (невідповідальність) розповсюджується на діяння при
здійсненні депутатських повноважень. Парламентарій не пере¬слідується за
вираження думки, голосування, висловлювання. Де¬путат не може бути
притягнутий до кримінальної відповідальності за висловлювання в
парламенті і за голосування, оскільки вони здійснюються в силу самого
мандата44. У ст.80 Конституції Украї¬ни зазначено, що народні депутати
не несуть юридичної відпові¬дальності за резу.іьтати голосування або
висловлювання у парла¬менті та його органах, за винятком
відповідальності за образу чи наклеп. Дане положення деталізується
нормою ст. 10 Закону Ук¬раїни «Про статус народного депутата України»,
де вказано, що голосування та позиція, висловлена народним депутатом в
роботі Верховної Ради України та її органів, не може бути предметом
роз¬гляду у Верховнііі Раді України та її органах.

Що ж до імунітету, то цей інститут покликаний забезпечувати успішну і
безперебійну роботу парламенту, але зовсім не звільняти від
відповідальності тих депутатів, які порушили закон. У зв’язку з цим О.О.
Миронов зазначає, що за вчинене повинна наступати відповідальність, але
тільки із дотриманням правил, визначених законом45. Як зауважує В.Ф.
Погорілко, депутатський імунітет існує

174

майже у всіх країнах світу, але існують істотні відмінності в ньому,
передбачені конституціями і законами. На його думку, ці відмінності
можна поділити на три основних види: щодо кола дій (діянь), на які
поширюється депутатський імунітет; щодо терміну і місця дії
депутатського імунітету; щодо порядку, процедури застосування
депутатського імунітету46.

Конституція України в ч. З ст. 80 регламентує цей інститут на¬ступним
чином: «Народні депутати не можуть бути без згоди Вер¬ховної Ради
України притягнені де кримінальної відповідальності, затримані чи
заарештовані». Закон України «Про статус народно¬го депутата України»
значно розширює трактування принципу іму¬нітету парламентарія України,
який є безпрецедентно абсолютизо¬ваним і в зв’язку з цим значно понижує
принцип рівності осіб перед законом. Зокрема, народному депутату
гарантується депутатська недоторканність на весь строк здійснення
депутатських повнова¬жень.

Окрім зазначених у Конституції: України застережень щодо іму¬нітету
народного депутата України, обшук, затримання народно¬го депутата чи
огляд особистих речей і багажу, тргінспорту, житло¬вого чи службового
приміщення народного депутата, а також порушення таємниці листування,
телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції та застосування
інших заходів, що відповід¬но до закону обмежують права і свободи
народного депутата, до-пускаються лише у разі, коли Верховною Радою
України надано згоду на притягнення його до кримінальної
відповідальності, якщо іншими способами одержати інформацію неможливо
(ст.27 вказа¬ного Закону України).

А.В. Малько цілком справедливо зазначає, що «така норма… ставить
непробивний заслін для притягнення конкретного депута¬та до кримінальної
відповідальності. Ця обставина виступає од¬ним із привабливих моментів
для проникнення в депутатський кор¬пус злочинних осіб»47. Такий стан
справ у правовому полі України, коли Закон України «Про статус народного
депутата України» су¬перечить Конституції України у частині розширеного
трактування принципу недоторканності народного депутата України, а також
у частині декларованого Конституцією України принципу рівності громадян
перед законом, є недопустимим і потребує негайного усу¬нення вказаного
протиріччя. В зв’язку з цим актуальною є вислов¬лена в літературі думка,
що «загальною світовою тенденцією у роз-

175

витку інституту депутатського імунітету є його поступове обмежен¬ня. Ця
тенденція об’єктивно має знайти відображення в Консти¬туції і
законодавстві України»48. Результати всеукраїнського рефе¬рендуму 16
квітня 2000 р., на якому було висловлено волю народу як носія влади,
підтверджують необхідність таких змін у обсязі та межах імунітету
народного депутата України. За висновком Кон¬ституційного Суду України у
справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо
відповідності проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції
України за результа¬тами всеукраїнського референдуму за народною
ініціативою» ви-могам ст. 157 і 158 Конституції України (справа про
внесення змін до ст. 76, 80, 90, 106), «зміни, що пропонуються до статті
80 Кон¬ституції України, стосуються лише спеціального статусу народних
депутатів України і не впливають на зміст конституційних прав і свобод
людини і громадянина (їх скасування чи обмеження). Тому виключення ч.З
ст. 80 Конституції України не суперечить ст. 157 Конституції України49.
Як правильно зазначають деякі автори50, склалася така ситуація, коли
рішення всеукраїнського референду¬му 16 квітня 2000р. має імперативний
характер і підлягає безпе¬речній реалізації, а скасування
конституційного положення про депутатський імунітет може призвести до
непередбачуваних наслідків. У зв’язку з цим слід зберегти інститут
імунітету народно¬го депутата України, значно обмеживши його. Доцільно
створити у складі Конституційного Суду України другу палату, до
компе¬тенції якої відноситься з астосування щодо парламентаріїв України
(та посадових осіб вищих та центральних органів державної вла¬ди)
конституційної (наприклад, щодо народного депутата України — у формі
позбавлення імунітету) відповідальності, а також здійсню¬вати судове
провадження у всіх необхідних випадках притягнення відповідних осіб до
будь-якого виду відповідальності. Так, ми про¬понуємо викласти ч. З ст.
80 Конституції України у наступній редакції: «Народний депутат України
не може бути без згоди Кон¬ституційного Суду України притягнений до
кримінальної відпові¬дальності, затриманий чи заарештований, за винятком
затриман¬ня на місці злочину та інкримінування йому особливо тяжких
злочинів». Всі норми щодо імунітету парламентаріїв України, що
суперечитимуть Конституції України, повинні бути відповідно змінені.

176

Гарантії діяльності народних депутатів України є важливим еле¬ментом
статусу народного депутата України, що забезпечує без¬перешкодну і
ефективну реалізацію парлам ентарієм покладених на нього завдань. Проте
обсяг соціальних, матеріальних гарантій та депутатської недоторканності,
надані парламентарію України, є надлишковим і безпрецедентним, порівняно
з іншими країнами, особливо з державами розвиненої демократії. Окрім
того, викори¬стання спеціальних гарантій екс-народними депутатами
України, які уже не володіють відповідним спеціальним статусом
парламен¬тарія України, є недоцільне, суперечить їхньому призначенню як
елементу відповідного спеціального статусу, не відповідає економіч¬ним,
політичним та соціальним умовам.

За такої надмірності та абсолютизованості гарантій діяльності
парламентарія України обмежуючим та регулюючим фактором могла б
виступати відповідальність народного депутата України. Статус народного
депутата України як представника народу зобо¬в’язує в силу змісту та
призначення до особливих взаємовідносин із безпосереднім носієм влади в
державі — українським народом. Відповідно до ст. 7 Закону України «Про
статус народного депута¬та України» народний депутат України
відповідальний за свою де¬путатську діяльність перед українським народом
як уповноваже¬ний ним представник у Верховній Раді України. Проте
нормативно не окреслено жодного з елементів механізму реалізації цієї
відпові¬дальності. Між тим, відсутність зазначених механізмів
відповідаль¬ності за існуючої в Україні конституційній моделі
абсолютизова¬ного депутатського імунітету детермінує: викривлення
системи представництва як такої. Проте, навіть за існуючого
неадекватно¬го до вимог державно-правової дійсності нормативного
закріплен¬ня відповідальності народного депутата України, слід
виокремити деякі аспекти відповідальності парламентаріїв України.

Істотні зміни підходів до визначення відповідальності народно¬го
депутата України відбулися в зв’язку із трансформацією деяких елементів
конституційно-правового статусу народного депутата України, і зокрема
характеру представницького мандата. Тільки застосовуючи комплексний
підхід, що враховує всі правові та соціаль¬но-політичні обставини, можна
з’ясувати поняття відповідальності народного депутата України, її види
та механізм реалізації51. Зага¬лом, особливості порядку притягнення
народного депутата до відповідальності визначаються Конституцією
України, Законом

177

України «Про статус народного депутата України» та Регламен¬том (надалі
— Законом України «Про Регламент…») Верховної Ради України. Ми
вважаємо за доцільне розглядати відповідальність народного депутата
України у двох аспектах — об’єктивному та суб’єктивному.

До об’єктивного аспекта відповідальності слід віднести і юри¬дичну
відповідальність народного депутата України як один із видів соціальної
відповідальності. Юридичною відповідальністю нази¬вається застосування
до особи, що здійснила правопорушення, за¬ходів державного примусу,
передбачених санкцією порушеної норми, в установленому для цього
процесуальному порядку52. М.О. Краснов називає таку відповідальність
зовнішньою, вказуючи при цьому на те, що зовнішня відповідальність — це
зв’язок між суб’єктами, що передбачає фіксацію моделі поведінки,
зовнішнього контролю і оцінки, реакції у випадку негативної оцінки зі
сторони інстанції відповідальності53.

Суб’єктивний аспект відповідальності народного депутата Ук¬раїни полягає
в усвідомленому здійсненні обов’язків народного де¬путата України перед
суспільством та державою за велінням совісті, у відповідальному
ставленні народного депутата України до по¬кладених на нього обов’язків,
належному їх виконанні, адекватній поведінці, що відповідає статус}’
представника українського наро¬ду і безпосередньо залежить від волі
парламентарія. Цей аспект тісно переплетений із інститутом професійної
депутатської етики, загаль¬ними засадами моралі та особливостями
психології кожної конк¬ретної особи, проте виходить за межі впливу права
як такого. Без¬перечно, у даному аспекті слід зауважити, що надзвичайно
важли¬вим елементом суб’єктивної відповідальності народного депутата
України є також правова культура, що відіграє інтегруючу роль у цілісній
статусній конструкції парламентарія України. Даний вид відповідальності
М.О. Краснов виділяє як внутрішню відпові-дальність (або
самовідповідальність) — самостійне і добровільне пов’язування людиною
власної ітоведінки з прогнозованими нею ж наслідками даної поведінки і
самооцінка останньої. Рисами внутріш¬ньої відповідальності є:
самостійність і добровільність покладення на себе обов’язку, турботи про
кого-небудь чи що-небудь; здатність до самопожертви; потреба вчинити
певним чином, не чекаючи спри¬ятливого збігу обставин чи винагороди54.

178

Не применшуючи значення субЧ ктивної відповідальності народ¬ного
депутата України, слід звернутися до об’єктивного аспекту соціальної
відповідальності, і, зокрема, до юридичної відповідаль¬ності.
Пріоритетним видом відповідальності народного депутата України є
конституційна відповідальність як вид соціальної та юридичної
відповідальності, що існує у сфері конституційно-пра¬вових відносин,
роль якої у існуючих умовах державно-правової дійсності суттєво
підвищується. Досить цікавим є визначення Н.М. Колосової щодо
конституціюш-правової відповідальності як необхідності настання
несприятлиЕ;их наслідків за невиконання (не¬належне виконання)
суб’єктами права своїх конституційних обо¬в’язків і за зловживання
своїми конституційними правами. За ав¬тором, суб’єктами конституційної
відповідальності є лише ті суб’єкти права, які володіють конституційними
правами, чи ті, хто несе конституційні обов’язки55. Підставами даної
відповідальності є нормативні та фактичні умови, встановлені нормами
конститу-ційного права. Конституційна відповідальність характеризується
специфічним колом суб’єктів, механізмом реалізації та санкціями.

У літературі56 досить переконливо проводиться думка про те, що цільна
концепція конституційної відповідальності складається із декількох
напрямів, кожен з яких потребує формування відносно самостійного
механізму реалізації конституційної відповідальності:

— відповідальність владних структур перед суспільством за не¬

належну реалізацію тих владних повноважень, які народ як єдиний

носій влади передав конкретним державним інституціям та окре¬

мим особам, до яких можна віднести відкликання народного депу¬

тата України, розпуск Верховної Ради України, необрання народ¬

ного депутата України на наступний термін;

— конституційну відповідальність окремої особи, а також гру¬

пи осіб, за невиконання своїх обов’язків чи зловживання своїми

правами, засобами якої у даному випадку буде будь-яке обмежен¬

ня чи позбавлення конституційних прав і свобод. Сюди можна відне¬

сти конституційну відповідальність у вигляді позбавлення пасив¬

ного виборчого права для тих, хто зловживав своїм правом,

дострокового припинення повноважень народного депутата Украї¬

ни в зв’язку з набранням законної сили обвинувальним вироком

щодо нього тощо.

У зв’язку з тим, що не існує адекватного потребам державно-правової
дійсності нормативного закріплення належних механізмів

179

реалізації конституційно-правової відповідальності народного де¬путата
України, практичне упровадження форм конституційно-правової
відповідальності народного депутата України залишається далеко позаду
теоретичних направдовань із питань конституційно-правової
відповідальності. Реально вона застосовується тільки по¬ряд із іншими
видами відповідальності і у виключних випадках. Наприклад, у разі
дострокового припинення повноважень народ¬ного депутата України в
зв’язку з набранням законної сили обви¬нувального вироку щодо нього —
конституційна відповідальність народного депутата України виникає поряд
із кримінальною відпо¬відальністю парламентарія України. Фактично, за
весь період існу¬вання незалежної Української держави припинення
повноважень народного депутата України в зв’язку з набранням законної
сили обвинувальним вироком щодо нього мало місце щодо трьох на¬родних
депутатів — Ю.Звягільського, П.Лазаренка та М.Агафо-нова.

Важливим питанням є співвідношення конституційної та по-літичної
відповідальносгі народного депутата України як носія вла¬ди. Політична і
моральна відповідальність влади, на відміну від конституційної, існує як
в позитивному, так і в ретроспективному аспектах. Політична
відповідальність у конкретному випадку — це відповідальність народного
депутата України як носія влади і партії, яку він представляє, за
виконання прийнятих на себе зобов’я¬зань, обіцянок і програм, за належну
реалізацію тих владних по¬вноважень, які ті чи інші структури отримали
від народу як єдино¬го джерела влади. Вичерпно розкривається сутність
політичної та моральної відповідальності тезою Н.М.Колосової, що «мірою
по¬літичної відповідальності буде відсторонення від влади тих осіб, хто
не належним чином здійснював свої публічні функції. Мораль¬на
відповідальність — це відповідальність влади за реалізацію своїх
повноважень на основі вимог моралі, справедливості»57. Політич¬на та
моральна відповідальність не володіють рисами юридичної
відповідальності.

Проте аналіз державно-правової дійсності свідчить, що часто юридична
відповідальність суб’єктів влади, і зокрема народних депутатів України,
поєднується із відповідальністю політичною та моральною, продукуючи
нові, змішані форми відповідальності. Наприклад, партійна
відповідальність зосереджує певні риси як конституційної (необхідність
юридичних фактів, наявність право-

180

вих наслідків), так і політичної (суть та механізм, двоаспектність)
відповідальності. У більшості країн розвиненої демократії партійна
відповідальність відіграє істотну роль. Партія самостійно, виходя¬чи із
своєї програми, етичних засад та політичних, економічних і соціальних
умов у державі визначає, наскільки діяльність того чи іншого депутата
сумісна з принципами партії. У тих державах, де партії мають тривалу
історію та десятками років формований імідж, переважно у країнах
англосаксонської чи американської правових систем, така відповідальність
парламентарія носить визначальний характер і, в більшості випадків, є
найбільш ефективною.

Партійну відповідальність доцільно розглядати за сферою дії — ординарну
(внутрішньопартійну) та екстраординарну (відпові¬дальність партії
загалом) та за часом дії — ретроспективну і про-спективну. Власне, саме
ординарна партійна відповідальність може виступати безпосередньо як
відповідальність парламентарія. Зок¬рема, ординарною проспективною
відповідальністю є відпові¬дальність у формі невнесення кандидата у
народні депутати Украї¬ни до списків партії. Форми ординарної
ретроспективної партійної відповідальності достатньо різноманітні:
виключення із партії із належними наслідками; виключення із партійних
списків наступ¬них виборів; виключення із депутатської фракції;
винесення попе¬редження.

У державах із нерозвиненою демократією, зокрема в деяких краї¬нах Азії
та Африки, де парламентарії вважаються представниками партій, а не
народу, реалізація партійної відповідальності може мати доволі істотні
наслідки при виході з партії, навіть до позбавлення мандата. На цьому
прикладі легко виявляється своєрідна двоас¬пектність партійної
відповідальності: з одного боку, вона носить політичний характер, про що
свідчать фактори політичної діяль¬ності партії як такої, з іншого —
викликає юридичні наслідки, а, отже, носить і правовий характер, що
переважно пов’язано із діяль¬ністю партії та її членів у органах
державної влади та місцевого самоврядування, і, зокрема, діяльністю
партійних фракцій у пар¬ламенті. Юридичний характер партійної
відповідальності поглиб¬люватиметься при можливому переході України від
змішаної до пропорційної системи виборів народних депутатів України.

Істотну роль для визначення відповідальності парламентарія України
відіграє дисциплінарна відповідальність. Дисциплінарна
відповідальність58 — вид юридичної відповідальності, яка полягає

181

в обов’язку працівника відповідати перед роботодавцем за дисцип¬лінарний
проступок і зазнавати дисциплінарних санкцій, передба¬чених
законодавством про працю. Дисциплінарна відповідальність поділяється на
два види: дисциплінарні стягнення та заходи дис¬циплінарного впливу.
Щодо парламентарія слід розрізняти наступні заходи дисциплінарного
впливу: заклик до порядку; заклик до по¬рядку з занесенням у протокол із
відповідними наслідками (мате-ріальними); вираження осудження, із
певними наслідками (матері¬альними); попередження про поз бавлення
слова; позбавлення слова за питанням, що обговорюється; видалення із
зали засідань; дога¬на із відповідними наслідками (попередження
відзиву); постановка питання про відзив.

Очевидно, що поряд із застосуванням дисциплінарної відпові¬дальності,
часто щодо парламентарія використовується матеріальна відповідальність.
На нашу думку, доцільно виокремити матеріаль¬ну відповідальність
парламентаріїв двох видів:

— матеріальна відповідальність у формі несплати — утримання із місячної
депутатської винагороди певної суми внаслідок невико¬нання чи
неналежного виконання покладених на парламентарія обов’язків. Механізми
матеріальної відповідальності народних де¬путатів України практично не
розроблені. У певній частині зако¬нодавство України унормовує
матеріальну відповідальність у формі несплати. Відповідно до п.5 ст.ЗЗ
Закону України «Про статус на¬родного депутата України», за даі, в які
народний депутат без по¬важних причин не виконує свої депутатські
повноваження, перед¬бачені законом, за поданням комітету, до компетенції
якого входять питання депутатської етики, народним депутатам не
провадяться виплати, пов’язані з виконанням депутатських повноважень.
Світо¬ва практика свідчить про ефективність даного виду матеріальної
відповідальності. Так, відповідно до ч.З ст. 63 Конституції Греції, якщо
депутат протягом місяця невиправдано пропустив більше п’я¬ти засідань, з
його щомісячної винагороди утримують 1/30 частину за кожен випадок
відсутності59. У Франції та деяких інших країнах розмір винагороди
ділиться на даі частини; другу частину депутат може отримувати залежно
від відвідання ним засідань парламенту, постійних комісій, від
активності в роботі60. Таке вирішення пи¬тання виплати депутатської
винагороди може бути запроваджене та результативно використовуватися на
теренах України як одна із

182

дієвих форм матеріальної відповідальності народного депутата України;

— матеріальні санкції — стягнення за певні дії парламентарія,

що суперечать принципам вільного представницького мандата,

принципам несумісності. Зокрема, причиною для накладення стяг¬

нення є порушення порядку на засіданнях, а також використання

депутатом чи надання ним дозволу на використання свого звання

в діяльності фінансових, промислових чи торговельних підприємств

і деякі інші випадки зловживання депутатським званням чи нена¬

лежного його використання61. Матеріальні санкції законодавством

України не передбачені.

Таким чином, відповідальність народного депутата України поряд з іншими
елементами конституційно-правового статусу на¬родного депутата України
повинна бути адекватною його місії пред¬ставника народу України.
Використання народни м депутатом Ук¬раїни значних повноважень, надаиих
для реалізації покладених на нього функцій, неможливо без розроблення
механізму відповідаль¬ності народного депутата України у будь-якому із
її видів, а також без створення належного зовнішнього контролю за
діяльності на¬родного депутата України як із боку народу України як
джерела влади, так і з боку інших органів державної влади Тільки за
умови належного розвитку системи громадянського контролю за діяльні¬стю
народних депутатів України, взаємного контролю з іншими органами
державної влади можливе становлення ефективної систе¬ми народного
представництва.

Таким чином, в умовах реформування системи органів держав¬ної влади
України особливо актуалізується проблема приведення
конституційно-правового статусу народного депутата України відповідно до
вимог державно-правової дійсності, становлення інституту представника
народу, адекватного потребам самого народу як носія влади, стабілізації
політичної системи України. Зок¬рема, ми вважаємо за доцільне виокремити
наступні акценти в про¬цесі оптимізації конституційно-правового
правового статусу пар¬ламентарія:

— приведення всіх елементів конституційно-правового статусу

народного депутата України у відповідність із теоретичними заса¬

дами народного представництва, визначення основної доктрини

мандата парламентарія України (виключно виборний характер

183

набуття мандата парламентарія України, вільний характер манда¬та
народного депутата України з кореспондуючим цьому механіз¬мом
конституційно-праиової відповідальності; чітке дотримання принципів
представницького мандата);

— приведення норм Конституції України у відповідність з ре¬

зультатами всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. як ре¬

зультатом волевиявлення носія влади — українського народу, що є

пріоритетним суб’єктом публічно-владних відносин (створення

двопалатного парламенту з відповідною відмінністю конституцій¬

но-правових статусів парламентаріїв двох палат; кількісна адек¬

ватність; зміна обсягу імунітету парламентарія; можливе утворен¬

ня другої палати Конституційного Суду України, яка б займалася

питаннями позбавлення народних депутатів України недоторкан¬

ності у формі імунітету, іншими формами конституційної та інших

видів юридичної відповідальності народних депутатів України,

членів інших органів державної влади тощо);

— приведення всіх елементів конституційно-правового статусу

народного депутата України у відповідність з Конституцією Ук¬

раїни, недопущення розширеного трактування у інших норматив¬

но-правових актах норм Конституції України;

—розроблення та впровадження різноманітних механізмів, спря¬мованих на
забезпечення дотримання конституційно-правового статусу парламентарія
України самим народним депутатом Украї¬ни, з боку органів державної
влади та місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб.

^Кривенко Л. Т. Конституційно-правові основи референдумів в Ук¬раїні //
Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Ук¬раїні:
проблеми теорії і практики. — К., 2001. — С.94.

2Погорілко В.Ф. Теоретичні проблеми конституційного ладу України //
Правова держава: Ювілейний щорічник наукових праць. — 1999. — Вип. 10. —
С.43.

іКовешников Е.М., Марченко М.Н., Стешенко Л.А. Конституционное право
стран Содружества Независимьіх Государств. Учебник для вузов. — М.,
1999. — С. 272.

АМихалева Н.А. Констапуционное право зарубежньїх стран СНГ: Учеб. пособ.
— М., 1998. — С. 300.

184

^Кравченко В. В. Конституційне право України. Навч. посіб.— К., 2000.—С.
175.

6Дубенко С.Д. Державна служба і державні службовці в Україні / За ред.
Н.Р.Нижник. — К.,1999. — С. 39.

7Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник. — М., 1996. — С131-132.

ьЗимина Л.А. Морис Дюверже и его книга «Политические партии» // Вступ до
кн.: Дюверже М. Политические партии. — М., 2000. — С. 11.

9Лафитский В.И. Основи конституционного строя СІЛА. — М., 1998.

— С.146.

‘”Конституція незалежної України. Навч.посібн. / За ред. В.Ф.Погоріл-ка,
Ю.С.Шемшученка, В.О.Євдокимова. — К.; 2000. — С.226.

пСурилов А.В. Теория государства и права. Учебное пособие.— К., Одесса,
1989. — С.397, 100-101.

{1Сивое В.А. Статус советского депутата.— Л., 1973.—С.28.

ізБогданова Н.А. Система науки конституционного права. — М., 2001.

— С. 56-57.

[АБезугловА.А. Теоретические проблеми правового статуса советско¬го
депутата. Автореф. дис. д.ю.н./12.00.02. — М.,1971. —С.6.

>5БезугловА.А., Солдатое С.А. Конституционное право России. В 3 т.

— М., 2001.Т.2—С.635-636.

І6Сравнительное конституционное право / Под ред. А.И.Ковлера,
В.Е.-Чиркина, Ю.А.Юдина. — М., 1996. — С.557-558.

“Конституции зарубежньїх государств /Сост. В.В.Маклаков — М., 2000. —
С.80.

18КонституциистранСНГиБалтии/Сост. Г.Н.Андреева. —М., 1999.

— С.177.

у9Тодьіка Ю.Н. Основи конституционного строя Украйни. Учебное
пособие.—X. 1999.—СІ 80-181

2аБезуглов А.А., Солдатое С.А. Конституционное право России. В 3 т.— М.,
2001.—Т.2. —С.640.

2’Астафичев П.А. Социально-правовая природа народного предста-вительства
// Государство и право. — 2001. — №11. — С. 32.

22Зжовьев А.В. Конституционное право России.— М.-СПб., 2000. — С.184.

2гБеляева Н.Г. Право на неприкосновенность частной жизни и доступ к
персональним данньш // Правоведение. — 2001.— №1(234). — С.103.

185

2іГригорук Н.Г. Принципи несумісності представницького мандата народного
депутата України // Парламентаризм в Україні: теорія та прак¬тика.
Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. — К., 2001. —С.
399-403.

25Безуглов А.А. Теоретические проблеми правового статуса советско-го
депутата. Автореф. дис. д. ю. н. — М., 1971. — С. 6; Баймуратов М. О.,
Нгуєн Ань Туан. Правовий статус народного депутата України // Вісник
Одеського інституту внутрішніх справ. — 1998. — №4. — С.З.

26Шаповал В. Парламент як орган: народного представництва // Віче. —
1999. — №5.—С.З.

“Смирнов А.А. ГТолномочньїе представители народа. — М., 1975. — С.6.

2іШайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализ-ма). —
М.,2001. —С.135.

29Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М.
Сте-панова, Т.Я. Хабрігевой. — М., 1999. — С. 64-65; МихалеваН.А.
Консти-туционное право зарубежньїх стран СНГ: Учебное пособие. — М.,
1998.

— С.304; Сивов В.А. Статус советского депутата. — Л., 1973. — С.47-82.

30Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. — М., 1991. — С.50.

3’БезугловА.А. Депутате Советеи избирательном округе. —М., 1978.

— С.7.

32Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М.
Сте-панова, Т.Я. Хабриевой. — М.,1999. — С.186.

33Лафитский В.И. Законодательньїй процесе // Очерки конституцион-ного
права иностранньїх государств: Учебное и научно-практическое пособие
/Отв.ред. Д.А.Ковачев. — М.,1999. —С.187.

иЧехарина В.И Законодательньїй процесе: право законодательной
инициативьі // Теоретические проблеми российского конституционализ-ма /
Под общ.ред. Т.Я.Хабриевой. — М., 2000. — С. 169.

“Конституція незалежної України: Навч. посібн. Кол. авт.; За ред.
В.Ф.Погорілка, Ю.С.Шемшученка, В.О.Євдокимова. — К., 2000. — С.229.

і6Давьідов Р.К. Право депутатского запроса в советском общенарод-ном
государстве. Автореф…к.ю.н./І2.00.02. — К.,1979. —С. 12-13.

37Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран: В 4 т.
Т.1-2. Часть общая: Учебник /Отв.ред.проф. Б.А.Страшун.. — М., 1995.

— С.464.

зіБезугловА.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. В 3 т.

— М.,2001:-Т.2.-С.658.

186

^Ярматов А.Я. Гарантии депутатской деятельности. — М., 1978. — С.16.

ІОКривенко Л. Т. Законодательная деятельность Верховних Советов союзних
республнк (проблеми теории и практики): АЕтореф дис. д. ю.н./ 12.00.02.—
К., 1987. — С. 24.

“СосницкийЛ. Депутати обойдутся дешевле стране, если станут ез-дить на
такси // 2000. — 2001,— № 8(61). — 23 февраля —1 марта 2001 г.

42Конституция США, поправка XXVII // Конституции зарубежньїх государств:
Уч.пос. /Сост. проф. В.В.Маклаков. — 3-є изд., перераб. и доп.— М.,2000.
— С.368.

43Сравнительное конституционнсе право / Под ргд. Ковлера А.И., Чиркина
В.Е., Юдина Ю.А. — М., 1996. — С.566-567.

иТодьіка Ю.Н. Основи конституционного строяУкрайни. Учеб.по-собие. —X.,
1999. — С. 182.

45 Миронов О. О. Конституционньіи статус депутатов парламентів
за¬рубежньїх стран // Очерки конститупионного права иностранньїх
госу¬дарств: Учебное и научно-практическое пособие. Отв.ред. Д
А.Ковачев. — М., 1999. —С.173.

46Погорілко В. Про депутатську недоторканість // Урядовий кур’єр. —
2000. — №68(1750). — 13 квітня.

‘”Малько А. В. Правовьіе имунитетьі // Правоведение. — 2000. — №6. — С.
19.

^Погорілко В. Про депутатську недоторканість //Урядовий кур’єр. — 2000.—
13 квітня.

49Висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної
Ради України про наданню висновку щодо відповідності про¬екту Закону
України «Про внесення змін до Конституції України за ре¬зультатами
всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» ви-могам статей 157
і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 76,80, 90,
106 Конситуції України) // Вісник Конституційного Суду України. — 2000.
— №3. — С. 13

50Федоренко В.Л., Середа Ю.А. Інститут депутатського імунітету:
по¬рівняльно-правові аспекти // Держава і право. — К., 2001. — Вип.9. —
СІ 16.

^Григорук. Н.Г. Проблеми відпов дальності народного депутата
Ук¬раїни//Держава і право. — К., 2001. — Вип.14. — СІ 51-160.

52Общаятеориягосударстваи права. В 2т. /Подред. М.Н.Марченко. Т. 2.
Теория права. — М., 2000. — С.592

53Краснов М.А. Ответственность в системе народного представитель-ства.
Автореф. дис. д.ю.н./12.00.02. — М., 1993. — СІ2.

54Там само.

187

і$Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации:
Ответственнс сть органов государственной власти и иньїх субьектов права
за нарушение конституционного законодательства Рос-сийской Федерации. —
М., 2000. — С.8.

^Там само. — С.6.

57Там само. — С. 16.

^Хуторян Н.М. Відповідальність дисциплінарна // Юридична енцик-лопедія /
Відп. ред . Ю.С. Шемшученко та ін. В 6 т. Т. 1. — К., 1998. — С.431.

і9Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран: В 4 т. Т.
1-2. Часть общая: Учебник/Отв.ред. Б.А.Страшун — 3-еизд., обновл.,
дораб. — М., 1999. — С.509.

60Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежньїх стран. — М., 1997. —
С.242.

6’Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран: В 4т. Т.
1-2. Часть общая: Учебник/ Отв.ред. Б.А.Страшун — 3-еизд., обновл. и
дораб. —М., 1999. — С. 508-509.

Розділ 4

УПОВНОВАЖЕНИЙ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ З ПРАВ ЛЮДИНИ

Конституція України визначає особливе місце людини, її прав і свобод у
системі конституційних відносин, висуває захист її прав як
фундаментальний принцип, який діє у суспільстві і державі. Відповідно до
ст. З Конституції України «людина, її життя і здоро¬в’я, честь і
гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою
соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх га¬рантії визначають
зміст і спрямованість діяльності держави. Дер¬жава відповідає перед
людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод
людини є головним обов’язком держа¬ви». Розвиток цього конституційного
правоположення має бути підкріпленим наявністю дієвих механізмів
реалізації, захисту і га¬рантій прав особи.

Кожній людині повинна бути забезпечена можливість користу¬ватися усіма
основними правами і свободами. Держава, її органи, у свою чергу,
зобов’язані гарантувати реальне здійснення цих прав і свобод усіма
доступними їм засобами. Адже гарантованість прав і свобод — це
своєрідний зовнішній механізм обмеження держав¬ної влади, яка завжди
прагне до саморозширення та посилення своєї присутності у всіх сферах
людського буття. У зв’язку з цим актуалі¬зується необхідність утворення
нових та вдосконалення існуючих механізмів правового характеру проти
зловживання владою1.

Захист прав людини і громадянина органічно пов’язаний з усім комплексом
їхніх взаємовідносин із публічно-владними структура¬ми та повною мірою
можливий лише у контексті принципів демокра¬тичної, соціальної, правової
держави, які розвивають та доповню¬ють одне одного. Ці принципи
розповсюджуються на захист усієї системи прав і свобод людини і
громадянина: громадянських, політичних, економічних, соціальних,
культурних2.

У контексті розглядуваних проблем особливий інтерес являє
конституційно-правовий інститут Уповноваженого Верховної Ради

189

України з прав людини — вітчизняний еквівалент інституту народ¬ного
захисника, або омбудсмана, який успішно функціонує у бага¬тьох країнах
світу. Згідно з визначенням міжнародної асоціації юристів народний
захисник — «омбудсман» — це «служба, яка пе¬редбачена конституцією або
актом законодавчої влади, яка очо¬люється незалежною публічною посадовою
особою високого ран¬гу, є відповідальною перед законодавчою владою,
отримує скарги від потерпілих осіб на державні органи, службовців,
наймачів або діє за власним баченням та вповноважена проводити
розслідуван¬ня, рекомендувати коректуючи дії, представляти доповіді»3.

Історично конституційно-правовий інститут народного право¬захисника
з’явився у Швеції. Першим кроком в історії інституту є запроваджена у
XVI ст. посада Головного Сенешаля, основне зав¬дання якого зводилося до
здійснення від імені верховної влади ко¬роля нагляду за діяльністю та
правосуддям у королівстві. Однак, за словами А. Хіль-Роблеса, контроль
Сенешаля був далеко не абсо¬лютним, враховуючи що його робота
обмежувалася, в основному, перевіркою та наглядом за діяльністю юстиції
з метою доповіді ко¬ролю про хід судових справ та здійснення правосуддя.
Право пря¬мого впливу на судового чиновника, навіть до можливості його
звинувачення у суді, було покладено з 1683 р. на Оепегаї Кіспг
Зспиігг’а.

У 1713 р. король Карл XII розповсюдив повноваження омбудс¬мана й на
адміністрацію королівства. У результаті наступних змін в 1719 р. він
отримав звання канцлера юстиції та широкі повнова¬ження для втручання у
справи королівської адміністрації та право¬судця. Наступне століття
статус канцлера юстиції певною мірою змінювався. Спочатку він у силу
свого походження значною мірою залежав від Корони, виступаючи посадовою
особою при Короні яка призначається королем. Пізніше порядок призначення
залишив¬ся, однак він мав звітувати про свою діяльність виключно перед
парламентом. Із 1776 р. парламент вирішив, що канцлера юстиції
призначатиме не король, а землі, що значною мірою посилило по¬зиції
омбудсмана. В період між сесіями омбудсман здійснював справжній
парламентський нагляд над королем, від імені якого і здійснювалося
правосуддя, причому в цей період судді були зви¬чайними чиновниками при
королі. Зрозуміло, що, будучи незалеж¬ним від короля та не маючи
можливості регулярно звертатися в парламент для викриття виявлених
порушень, омбудсман отриму-

190

вав право на звинувачення чиновників у суді та шукав підтримку у
громадськості, передаючи гласності результати своїх розслідувань. У 1772
р. канцлер юстиції знову перейшов у підпорядкування ко¬ролю як чиновник,
однак після усунення у 1809 р. від влади короля Густава IV парламент
знову отримав всю повноту влади та прого¬лосив Конституцію, яка вперше
вводила основний інститут .Гизііііе-ОтЬидзтаппеп (омбудсмана ЮСТИЦІЇ).
За наступні століття цей інститут певною мірою еволюціонував. У 1915 р.
діяльність ом-будсмана подвоїлася та на політичній арені Швеції з’явився
МііШеопіЬисізтап, головним завданням якого став контроль за військовою
адміністрацією, з 1967 р. на єдиній посаді знаходилося три особи, а з
1976 — чотири, які мали назву омбудсмана юстиції. Сфери компетенції
розподіляли залежно від предмета або галузі роз¬слідування, яка доручена
кожному з них4.

Безумовно, це лише фрагментарний аналіз розвитку інституту омбудсмана на
його історичній батьківщині. Однак, за словами В.В. Бойцової, інститут
омбудсмана Швеції є найбільш значним національним внеском у зарубіжне та
міжнародне право5.

Нині у багатьох державах інститут омбудсмана став невід’ємною частиною
юридичної системи, який виражає точку зору громадянсь¬кого суспільства
та доводить її до відома виконавчих та законо¬давчих органів. У даний
час більш ніж у 90 країнах існує близько 150 різних органів та структур,
які виконують функції омбудсмана. В одних державах ця посадова особа має
назву омбудсман (сканди¬навські країни), в інших — посередник, або
медіатор (Франція), парламентський уповноважений, або комісар (Велика
Британія), упов-новажений з прав громадян (Польша), громадський захисник
(Італія), народний захисник (Іспанія, Панама), локайюктам (Індія),
проведор юстиції (Португалія), посередник республіки (Сенегал) тощо6.

Правовий статус омбудсмана як персоніфікованого деполітизо¬ваного
інституту регулюється нормами публічного права. На кон¬ституційному
рівні регламентовані сть цього інспггуту досить різна: від цілої глави у
конституції Намібії7, підрозділів, які об’єднують кілька статей у
конституції Польщі (ст. 208 — 212)8 та конституції Австрійської
Республіки (ст.148а — 148і)9до достатньо лапідарної формули у Основному
Законі України10 або звичайного згадування у повноваженнях
представницького органу, який його призначає в Російській Федерації11.

По суті, інститут омбудсмана не знайшов свого визнання лише в
конституціях та законодавстві арабських країн та державах з

191

комуністичними режимами. Хоча і тут обережні спроби утворити такі
інституції мають місце. Так, у Йорданії був прийнятий закон, який
передбачав утворення так званого «Центру демократії та прав людини в
арабському світі». Можливо, Центр за своєю суттю дале¬кий від класичної
моделі омбудсмана як незалежного публічного органу, однак, безумовно, не
можна недооцінювати позитивного потенціалу такої інституції12. Також
розглядається можливість ут¬ворення інституту омбудсмана в Республіці
Куба.

В Україні проблема ролі та правового статусу Уповноваженого Верховної
Ради України з прав людини, його місця у системі органів державної
влади, незважаючи на багатолітній інтерес до «омбудс-манівської»
проблематики13, залишається, на жаль, недостатньо дослідженою.

Відповідно до ст. 101 Конституції України та Закону України «Про
Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (1997 р.)
парламентський контроль за додержанням конституцій¬них прав і свобод
людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в
межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної
Ради України з прав людини. Ст.55 Конституції України проголошує право
кожного звертатися до Уповноваженого Верховної Ради України з прав
людини за за¬хистом своїх прав. Включення цих норм до Основного Закону
Ук¬раїни, що передбачають основні правові механізми захисту прав і
свобод людини, свідчать про конституційне значення діяльності
Уповноваженого як органу контролю за дотриманням прав і сво¬бод людини в
Україні. Піднесення інституту Уповноваженого Вер¬ховної Ради України з
прав людини у ранг конституційного — це визнання суспільством та
державою необхідності утворити неза¬лежний, деполітизований орган, мета
якого — гарантування права й справедливості у взаємовідносинах
громадянина та державного апарату.

Запровадження інституту омбудсмана в Україні зумовлено праг¬ненням
посилити захист прав громадян від порушень із боку органів державної
влади, послабити у громадян відчуття беззахисності пе¬ред системою
бюрократії, покращити якість управління та гумані¬зувати відносини в
системі координат «особа — держава». Цей інститут займає особливе місце
серед механізмів захисту прав і за¬конних інтересів громадян від
свавілля органів державної влади та зловживання владою з боку
чиновників14.

192

Особлива популярність та авторитет даного інституту поясню¬ються
багатьма демократичними рисами, які характеризують його статус та
забезпечують ефективність його діяльності: незалежним положенням у
системі державних органів; незмінюваністю на про¬тязі всього терміну
повноважень парламенту, яким він призначаєть¬ся; в ряді країн правом
законодавчої ініціативи; відкритістю та до¬ступністю для всіх громадян,
які потребують захисту своїх прав і свобод; відсутністю формалізованих
процедур розгляду скарг та звернень; безоплатністю надання допомоги
тощо. Всі ці принципи та процедури сприяють виконанню омбудсманом
функцій захисту прав і свобод людини від зловживань та свавілля з боку
державно¬го апарату та посадових осіб15. Так, професор Оттавського
універ¬ситету Д. Роует писав, що причину широкого інтересу до інституту
омбудсмана знайти неважко: вона криється у необхідності додат¬кового
захисту прав громадян «проти адміністративного свавілля у сучасній
демократичній державі»16 Також, важко не погодитися з оцінкою, даною
цьому інститутові австрійським професором В.Піклем: його утворення та
діяльність відкрило нову главу у відно¬синах між державою та
громадянином, між особами, наділеними владою, та тими, ким управляють17.

Незважаючи на зростаючу в усьому світі критику державної діяльності,
аксіоматичним залишається той факт, що інститут ом¬будсмана сприяє
зростанню публічної довіри до адміністрації18. Тому нині цей інститут
справедливо вважається важливим факто¬ром зміцнення законності та
правової основи в діяльності публіч¬ної влади, формою позасудового
контролю. Його основний прин¬цип — функціональне призначення
інструментом захисту прав людини і громадянина, відмінного від
парламентського, судового, прокурорського, адміністративного та інших
форм контролю та нагляду19.

Водночас, як підкреслював датський парламентський комісар С.Гурвіц,
омбудсман у своїй діяльності не пов’язаний вузькоюри-дичними
міркуваннями20. Таке положення омбудсмана формально зобов’язує його
спостерігати як за законністю, так і доцільністю актів і дій
адміністрації. Тому правомочний не тільки контролюва¬ти відповідність
актів і дій закону, а й наглядати за правильністю адміністративного
процесу, який у багатьох країнах не регулюєть¬ся правовими нормами,
встановлювати «нерозумність та неспра¬ведливість» рішень, перевіряти
їхні цілі та підстави тощо. Все це,

193

на думку Ю.С. Шемшученката Г.О. Мурашина, свідчить, що свої функції
омбудсман здійснює не тільки у формі нагляду, а й у формі контролю,
тобто його діяльність, слід розглядати як контрольно-наглядову21.

З точки зору громадянина омбудсман є посадовою особою, до якої можливо
звернутися у разі незадоволення адміністративним рішенням, процесом його
прийняття, а також діями працівників державного апарату. Таким чином,
його завдання — захист прав громадян, що визначає його позицію як
частини елементу системи правопорядку у широкому розумінні. Для
інституту омбудсмана характерна обставина, що дана посада існує у рамках
парламента¬ризму та спрямована на контроль певної діяльності органів
дер¬жавної влади. Водаочас омбудсман не є ні органом законодавчої або
виконавчої влади, ні судовим органом та не заміщує їх. Так, цікаво
ідентифікує «дислокацію)) омбудсмана в «системі коорди¬нат» органів
публічної влади Конституція Венесуели (1999 р.). Вона вводить поняття
«громадянська влада», яка здійснюється Радою Республіканської Моралі, до
складу якої входить Захисник або За¬хисниця Народу22.

На думку Н.Ю. Хаманьової, відмінність омбудсмана від інших правозахисних
та правоохоронних органів у тому, що він займаєть¬ся саме правами
громадян, а не справами. Шляхом звернення у ком¬петентні інстанції він
намагається розглянути справи відповідно до закону, таким чином
захищаючи громадян23. Так, на відміну від прокуратури, омбудсман
здійснює контроль та веде розслідування з точки зору не лише законності,
а й ефективності, доцільності, сум¬лінності, справедливості24. Водночас
відомство омбудсмана відно¬ситься до центральних органів держави у
країні.

Також слід зазначити, що омбудсман — це складний соціально-правовий
феномен; не тільки юридичний інститут або установа, а й певний тип
політичної та правової культури, сукупність громадсь¬ких зв’язків та
відносин. Адже будь-яка модель омбудсмана базуєть¬ся на високому
авторитеті особистості самого омбудсмана. Зокре¬ма, особливість
української моделі полягає у тому, що на Уповно¬важеного покладається
обов’язок чесно та сумлінно захищати пра¬ва і свободи людини і
громадянина, добросовісно виконувати свої обов’язки, додержуватися
Конституції України і законів України та керуватися законами
справедливості і власною совістю. На прак¬тиці це означає, що
Уповноважений у своїй діяльності постійно має

194

керуватися як принципом верховенства права, так і принципом
вер¬ховенства прав людини, а також має пропонувати моделі правової та
моральної поведінки, які випереджали б чинне в країні законо¬давство25.

Саме тому інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини
заслуговує особливого, окремого БІД ІНШИХ органів державної влади,
вивчення та засвоєння.

Омбудсман як конкретна посадова особа високого рангу або організація,
яка виконує функції гарантування прав громадян, яка вирішує
індивідуальні скарги або інформує парламент та гро¬мадськість про
порушення громадянських прав і свобод, а також міри з усунення цих
порушень, — це, за словами В.В. Бойцової, лише «крона» інституту
омбудсмана. Якщо служба уповноважено¬го не має міцних соціальних,
політичних та правових корінь, його правозахисна робота не буде
результативною26.

Існуючий на пострадянському просторі, в тому числі в сучасній Україні,
механізм правозабезпечення досі не акцентований повною мірою на захист
прав людини і громадянина, є формою захисту дер¬жавних етатистських
традицій. Аргументацією на користь цієї тези є пізнє (через 6 років
після проголошення незалежності!) конститу¬ювання омбудсманівських служб
в Україні, повільне запроваджен¬ня інституту адміністративної юстиції і
штучне блокування станов¬лення місцевого самоврядування тощо.

Однак омбудсмана не слід робити центром або альтернативою сформованої на
даний момент правозахисної системи, враховую¬чи, що він не володіє
імперативними правовими засобами впливу на відповідні органи державної
влади. Хоча інститут має державні атрибути, за своєю суттю це — елемент
громадянського суспіль¬ства. Він дає змогу державі мати чітку уяву про
індивідуальні інте¬реси та інтереси суспільства у їхніх взаємовідносинах
із державни¬ми структурами.

Найважливіша риса омбудсмана — його незалежність, вияв-ляється
передусім: а) у високому статусі посади омбудсмана, яка у більшості
країн закріплена в конституціях; б) в обранні його на посаду парламентом
та підзвітністю виключно перед ним, що за¬безпечує його незалежність від
усіх гілок влади, включаючи зако¬нодавчу; в) забороні будь-якому органу
втручатися в діяльність омбудсмана; г) наданні омбудсману свободи в
прийнятті рішень у справі; д) уподібненні правового становища омбудсмана
статусу

195

посадової особи високого рангу; ж) закріпленні юридичної
відпові¬дальності кожного за наклеп й образи, що були завдані
омбудсма-ну; з) поширенні на омбудсмана депутатського імунітету та
індем¬нітету; є) вимогою зберігати несумісність посад; є) матеріально —
постійною та високою заробітною платою і пенсією тощо.

Щодо функціональної самостійності омбудсмана від органу, який його
обирає, то ця риса досягається наступними способами: а) існуванням
неоднакового порядку його призначення та зміщен¬ня з посади; б)
визначенням суворо регламентованого порядку звільнення з посади; в)
забороною чинити будь-який тиск на ом¬будсмана; г) існуванням
розбіжностей термінів повноважень ом¬будсмана й органу, що його
призначив; д) продовженням його функ¬ціонування навіть після розпуску
(саморозпуску) органу, що обрав омбудсмана27.

Для наочності проілюструємо ці риси кількома прикладами. За існуючим
правилом особа омбудсмана незмінювана протягом усієї каденції
парламенту, яким призначається. Навіть у тому разі, коли омбудсман
призначається президентом республіки (наприклад, у Намібії), він
характеризується конституцією як незалежний орган; члени законодавчих
зборів та уряду не вправі втручатися в його діяльність (ст. 89
Конституції Намібії 1990 р.)28. Незалежність ом¬будсмана передбачає
неприпустимість і пряму заборону втручання у його діяльність органів
державної влади та місцевого самовряду¬вання, політичних партій,
громадських організацій, засобів масо¬вої інформації. В суспільстві
омбудсман виступає своєрідним арбіт¬ром між людиною та органами влади, а
тому має діяти незалежно і неупереджено29.

Як демонструє світовий досвід, саме від незалежності вирішаль¬ною мірою
залежить успіх діяльності омбудсмана. Так, Уповнова¬жений Верховної Ради
України з прав людини здійснює свою діяльність незалежно від інших
державних органів та посадових осіб. Втручання органів державної влади,
органів місцевого само¬врядування, об’єднань громадян, підприємств,
установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і
службових осіб у діяльність Уповноваженого забороняється. Діяльність
Уповнова¬женого доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і
свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не призводить до перегляду
компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення
порушених прав і свобод. Його повноваження не мо-

196

жуть бути припинені чи обмежені у разі закінчення строку повно¬важень
Верховної Ради України або іїрозпу ску (саморозпуску), вве¬дення
воєнного або надзвичайного стану в Україні чи в окремих її місцевостях
(Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав
людини»).

Здійснюючи свої функції та повноваження Уповноважений не зобов’язаний
давати пояснення по суті справ, які закінчені або пе¬ребувають у його
провадженні. Уповноважений користується пра¬вом недоторканності на весь
час своїх повноважень. Він не може бути без згоди Верховної Ради України
притягнутий до криміналь¬ної відповідальності або підданий заходам
адміністративного стяг¬нення, що накладаються в судовому порядку,
затриманий, заареш-тований, підданий обшуку, а також особистому огляду.
Криміналь¬ну справу проти Уповноваженого може бути порушено лише
Гене¬ральним прокурором України. За порушення законодавства щодо
гарантій діяльності Уповноваженого, його представників та праців¬ників
секретаріату винні особи притягаються до відповідальності згідно з
чинним законодавством.

Водночас, не порушуючи принципу незалежності омбудсмана, органи
державної влади, органи місцевого самоврядування, об’єднань громадян,
підприємства, установи, організації незалежно від фор¬ми власності,
посадові та службові особи, до яких звернувся Упов¬новажений,
зобов’язані співпрацювати з ним і подавати йому не¬обхідну допомогу.
Відмова органів державної влади, органів місцевого самоврядування,
об’єднань громадян, підприємств, ус¬танов, організацій незалежно від
форми власності, їх посадових і службових осіб від співпраці, а також
умисне приховування або надання неправдивих даних, будь-яке незаконне
втручання в діяльність Уповноваженого з метою протидії приводять до
відпові¬дальності згідно з чинним законодавством!.

Не можна не відзначити, що в особі ом:будсмана органічно пе¬реплітаються
риси державного та громадського інституту, специ¬фічні владні начала та
демократичність. Відносини «омбудсман — адміністрація» носять
«неконвенційний», тобто нормативно невиз-начений характер. Цей інститут
відрізняється високим ступенем відкритості та публічності, здатністю
слугувати малозабезпеченим, політично безвладним верствам населення. Він
є балансом супереч¬ливих суспільних інтересів, сприяє ліберальному,
непопулістському баченню демократії, антиінструментальному тлумаченню
права30.

197

Водночас характерною особливістю діяльності омбудсмана як незалежного
посередника між громадянами та органами держав¬ної влади є і те, що він
не має ніякої можливості безпосередньо ко¬ригувати рішення органів та
посадових осіб. Він не наділений суд¬дівськими прерогативами,
юридично-владними повноваженнями, його рішення не носять імперативного
характеру. Омбудсман от¬римує перемогу тоді, коли він здатний переконати
адміністрацію своїми аргументами, здійснити на неї морально-правовий
вплив. Однак, незважаючи на відсутність у омбудсмана «юридичного
па¬нування», він наділений різноманітними формами реагування у разі
виявлення порушень законності, прав громадян. Так, на думку Н.Ю.
Хаманьової, омбудсманів Швеції, Фінляндії та інших країн повною мірою
можна вважати гарантами правосуддя. Вони можуть порушувати цивільне
судочинство, мають право порушити кримі¬нальне переслідування (справу)
або видати припис про таке пере-слідування у відношенні компетентних
посадових осіб31.

У зв’язку з цим, не можна недооцінювати й психологічний ас¬пект
взаємовідносин людини та омбудсмана: в особі уповноваже¬ного людина має
незалежного дослідника його проблеми, не пов’я¬заного відносинами
службового або іншого підпорядкування з адміністративним органом, який
порушив його права. З юридич¬ної точки зору, інститут омбудсмана у
певному сенсі поєднує у собі силу законодавчої, енергійність і
динамічність виконавчої та мудрість судової влади. Його з повною
упевненістю можна віднес¬ти до нового типу забезпечення правової
культури та управлінсь¬кої моралі32.

Уявляється, ідо перелічені якості омбудсмана є привабливими та вигідно
відрізняють цей інститут від інших засобів правового захисту людини.

Говорячи про специфіку конституційно-правового статусу ук¬раїнського
інституту омбудсмана, необхідно окреслити коло вимог, які пред’являються
до претендентів на посаду Уповноваженого, зупинитися на деяких
особливостях порядку формування даної по¬сади та його апарату. Як і у
багатьох країнах світу, Уповноваже¬ний Верховної Ради України з прав
людини призначається і звільняється з посади парламентом. Проте в
Україні існує особли¬во ускладнений порядок висування та затвердження
кандидатур на дану посаду. Кандидат на цю посаду повинен мати достатньо
ви¬сокий рейтинг і загальне визнання в суспільстві.

198

У національних законодавствах містяться норми, які закріплю¬ють певні
вимоги, які пред’являються до кандидатів на посаду ом-будсмана. Вони
неоднакові у різних країнах, але, як правило, відно¬сяться до
професійних, особистих якостей, віку осіб. Так, згідно зі шведським
законом, омбудсманом може бути тільки особа з юри¬дичною освітою та
гідною репутацією. За традицією кандидат на посаду омбудсмана повинен
задовольняти усі партії, представлені у парламенті. У Фінляндії для
омбудсманів необхідні видатні пізнан¬ня у галузі права. Водночас у
Франції та Іспанії закон не передба¬чає жорсткої вимоги про наявність у
кандидата юридичної освіти. Так, згідно з органічним законом про
Народного захисника Іспанії (1981 р.) на цю посаду може бути обраний
будь-який повнолітній іспанець, який повнрю мірою має політичні та
громадянські пра¬ва33. В Данії кандидат на посаду омбудсмана
зобов’язаний відпові¬дати вимогам, які пред’являються до суддів. За
законодавством Польщі на посаду Уповноваженого може бути призначений
польський громадянин, які має знання у галузі права, професійний досвід
гро¬мадської діяльності та користується у всіх авторитетом завдяки своїм
моральним якостям та соціальній чуйності. У Російській Фе¬дерації на
посаду омбудсмана призначається особа, яка є громадя¬нином Російської
Федерації, не молодше 35 років, має знання у га¬лузі прав і свобод
людини і громадянина, досвід їх захисту34. У Великій Британії в Акті
парламенту 1967 р. взагалі нічого не го¬вориться про кваліфікаційні
вимоіги, які пред’являються на посаду омбудсмана.

Згідно з законодавством України Уповноваженим Верховної Ради України з
прав людини може бути призначено громадянина України, який на день
обрання досяг 40 років, володіє державною мовою, має високі моральні
якості, досвід правозахисної діяльності та протягом останніх п’яти років
проживає в Україні.

Українське законодавство визначає мінімальний строк заміщен¬ня посади
Уповноваженого Верховної Ради України з прав люди¬ни. Уповноважений
призначається строком на п’ять років, який починається з дня прийняття
ним присяги на сесії Верховної Ради України. Пропозиції щодо
кандидатур(и) на посаду Уповноваже¬ного вносять Голова Верховної Ради
України або не менше однієї четвертої народних депутатів України від
конституційного складу Верховної Ради України. Відповідний комітет
Верховної Ради Ук-

199

раїни подає Верховній Раді України свої висновки щодо кожної кандидатури
на посаду Уповноваженого, відповідності її вимогам, передбаченим
законом, та про відсутність причин, які б перешкод¬жали зайняттю нею
цієї посади. Голосування проводиться під час пленарних засідань
Верховної Ради України бюлетенями для таєм¬ного голосування, але не
раніш як через десять днів і не пізніше ніж через двадцять днів після
закінчення строку для висування канди¬датів для участі у виборах.
Призначеним вважається той кандидат, за якого проголосувала більшість
народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради
України, про що прий-мається постанова. Якщо на посаду Уповноваженого
було висуну¬то більше ніж два кандидати і жодного з них не було
призначено, Верховна Рада України проводить повторне голосування по двох
кандидатах, які отримали найбільшу кількість голосів. Уразі, якщо жоден
із кандидатів на посаду Уповноваженого не набрав необхід¬ної кількості
голосів, знову проводиться висування кандидатур для призначення на
посаду Уповноваженого. Таким чином, вибори Уповноваженого проводяться у
першому турі за мажоритарною системою абсолютної бі:тьшості, а в другому
— за мажоритарною системою відносної більшості. Така система, на думку
К.О. Зако-морної, дає змогу підтвердити, що обраний Уповноважений
Вер¬ховної Ради України з прав людини підтриманий дійсною більшістю
народних представників35.

Щодо питання про припинення повноважень та звільнення з посади
Уповноваженого, то повноваження Уповноваженого при¬пиняються у разі: 1)
відмови його від подальшого виконання обо¬в’язків шляхом подання заяви
про складення своїх повноважень; 2) набрання законної сили обвинувальним
вироком суду щодо ньо¬го; 3) набрання законної сили рішенням суду про
визнання особи, яка обіймає посаду Уповноваженого, безвісно відсутньою
або про оголошення її померлою; 4) складення присяги новообраним
Упов¬новаженим; 5) смерті особи, яка обіймає посаду Уповноваженого.

Верховна Рада України приймає рішення про звільнення з поса¬ди
Уповноваженого до закінчення строку, на який його було обра¬но, у разі:
1) порушення присяги; 2) порушення вимог щодо несум¬існості діяльності;
3) припинення громадянства України; 4) неспро¬можності протягом більше
чотирьох місяців підряд виконувати обов’язки через незадовільний стан
здоров’я чи втрату працездат¬ності.

200

Висновок щодо наявності підстави для звільнення з посади Упов¬новаженого
повинна дати тимчасова спеціальна комісія Верховної Ради України.
Верховна Рада України за наявності зазначених у законі підстав розглядає
питання і приймає відповідну постанову про звільнення з посади
Уповноваженого за поданням Голови Вер¬ховної Ради України або не менш як
однієї четвертої народних де¬путатів України від конституційного складу
Верховної Ради Ук¬раїни. Уповноважений вважається звільненим з посади,
якщо за це проголосувала більшість народних депутатів України від
консти¬туційного складу Верховної Ради України.

Для забезпечення діяльності Уповноваженого утворюється сек¬ретаріат,
який є юридичною особою, має свій рахунок у банку та печатку
встановленого зразка. Структура секретаріату, розподіл обов’язків та
інші питання щодо організації його роботи регулю¬ються окремим
Положенням про секретаріат Уповноваженого Вер¬ховної Ради України з прав
людини. Положення та кошторис сек¬ретаріату затверджуються Уповноваженим
у межах кошторису витрат, пов’язаних із діяльністю Уповноваженого.
Призначення на посаду та звільнення працівників секретаріату
здійснюються Упов¬новаженим. Також із метою надання консультаційної
підтримки, проведення наукових досліджень, вивчення пропозицій щодо
поліпшення стану захисту прав і свобод людини і громадянина при
Уповноваженому може створюватися консультативна рада (яка може діяти і
на громадських засадах) із осіб, що мають досвід ро¬боти в галузі
захисту прав і свобод людини і громадянина.

Уповноважений має право призначати своїх представників у межах виділених
коштів, затверджених Верховною Радою Украї¬ни. Організація діяльності та
межі повноважень представників Уповноваженого регулюються Положенням про
представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, яке
зат¬верджується Уповноваженим.

Слід констатувати, що апарат українського омбудсмана неве¬ликий. Крім
самого Уповноваженого, його штат нараховує обме¬жену кількість юристів,
яких може призначити на цю посаду ом-будсман. Малочисельність апарату
омбудсмана та відсутність його органів на місцях, з одного боку,
свідчить про обмежені можли¬вості Уповноваженого Верховної Ради України
з прав людини, які не йдуть у будь-яке порівняння з можливостями
розгалужених сис¬тем контролю та нагляду, здійснюваних іншими
правоохоронни-

201

ми та правозахисними інституціями, з іншого боку, призводить до
перевантаження справами омбудсмана, що, у свою чергу, суттєво знижує
ефективність його правозахисної діяльності. У зв’язку з цим актуальним є
твердження відомого на Заході у 60—і роки минуло¬го століття дослідника
інституту омбудсмана професора Колум¬бійського університету В.
Геллхорна, який, говорячи про ефек¬тивність даного інституту в Швеції,
зробив висновок, що «така маленька група не може наглядати за всією
бюрократією»36.1 це у порівняно невеликій країні, якою є Швеція, країні
з віковими де¬мократичними традиціями омбудс-інституцій. Що ж до такої
по¬рівняно великої європейської держави, як Україна, яка значною мірою
ще відчуЕіає на собі тягар бюрократично-авторитарного минулого та робить
лише перші кроки на шляху становлення пар¬ламентаризму та демократії, не
заперечуючи позитивного право-захисного потенііііалу українського
омбудсмана, розраховувати на значний ефект діяльності Уповноваженого не
доводиться.

Світовий досвід наочно демонструє, що найбільший правоза-хисний ефект
досягається в рамках колегіальних омбудс-інституцій або запровадження
інституту спеціалізованих омбудсманів. Так, в Австрійській Республіці
згідно з розділом сьомим Конституції «На¬родний правозахист»
запроваджується Колегія народного право-захисту Австрії (з 1976 р.) та
Колегії народного правозахисту зе¬мель (з 1985 р.)37. У Сирії в 1931 р.
утворений аналог інституту омбудсмана — Центральне бюро по скаргах.
Згідно з Конститу¬цією Таїланду (1997 р.) спеціальним органом контролю
за дотри¬манням прав людини є омбудсман. Однак, окрім цього, існує
Національна Комісія з прав людини у складі 11 членів, які призна¬чаються
Королем. У Танзанії функціонує колективний орган — Постійна слідча
комісія, яка складається з голови та двох членів, які призначаються
Президентом. У Філіппінах існує Служба ом-будсмана, яка складається з
Омбудсмана Філіппін та кількох його заступників, а також президентський
комітет з адміністративного виконання та ефективності. Паралельно з
омбудсманом у Філіп¬пінах згідно з Конституцією 1987 р. запроваджено як
незалежну службу Комісію з прав людини3*1. Також функції колективного
ом¬будсмана реалізує генеральна контрольна рада в Туреччині39.

Більшість країн світу йдуть шляхом шституціоналізащї спеціалі¬зованих
омбудсманів. Так, у Норвегії діють омбудсман для зброй¬них сил,
парламентський омбудсман у справах адміністрації та

202

омбудсман у справах неповнолітніх. В Ізраїлі діє омбудсман Єру¬салиму,
уповноважений із публічних розслідувань, військовий ом¬будсман та
омбудсман поліції. В “Угорщині — уповноважений дер¬жавних зборів із прав
громадян та уповноважений державних зборів з прав національних та
етнічних меншин40. Аналогічним шляхом йде Австралія, у якій діє
уповноважений з прав людини для бороть¬би з етнічною дискримінацією41.
Е: США омбудсманівські служби утворені також на рівні міст, інших
населених пунктів, лікарень, шкіл, університетів. Університетські
омбудсмани, наприклад, оби-раються студентством або призначаються
керівництвом універси¬тету. Вони покликані захищати права студентів,
викладачів та служ¬бовців, які порушені рішеннями та діями посадових
осіб, органів та організацій, які належать до університетської
спільноти42.

У зв’язку з цим погоджуємося з К.О. Закоморною про доцільність
модернізації в Україні даного інституту шляхом запровадження
представництв Уповноваженого в регіонах і насамперед, в Авто¬номній
Республіці Крим; розширення кількості виїзних сесій Упов¬новаженого в
областях, де склалася найбільш неспокійна ситуація у сфері забезпечення
прав людини; впровадження спеціалізованого інституту омбудсмана43.

Вважаємо, що виходячи з принципу поділу публічної влади на державну
владу та місцеве самоврядування — публічну владу те¬риторіальних громад,
уявляється доцільним та цілком законо¬мірним йти шляхом «локалізації»
інституту омбудсмана, а саме: зап¬ровадження інституту регіонального
уповноваженого (в областях та Автономній Республіці Крим) та місцевого
уповноваженого з прав територіальної громади. Це робиться, щоб даний
інститут мав можливість у повну силу, миттєво реалізувати свої
правозахисні та контрольно-наглядові функції у разі порушення прав і
свобод лю¬дини.

Безумовно, конституційне запрювадження інституту омбудсма¬на —
Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини — стало важливим
кроком у розвитку демократичних процесів, спря¬мованих на подальше
зміцнення статусу особи, гарантій реалізації прав і свобод людини і
громадянина. Проте, на нашу думку, саме запровадження інституту
місцевого уповноваженого з прав тери¬торіальної громади, дало б змогу
ліквідувати існуючі прогалини у сфері функціонування механізмів захисту
прав і свобод людини і громадянина, стало б важливим кроком у розвитку
демократич-

/ 203

них процесів, спрямованих на становлення та зміцнення системи локальної
демократії, захист особи — члена територіальної грома¬ди, посилення
гарантій реалізації муніципальних прав і свобод людини, сприяло б
покращенню управління територіями та гумані¬зації відносин «особа —
орган місцевого самоврядування — дер¬жава», що, з одного боку,
безумовно, мало б позитивний вплив на ефективне здійснення функцій і
повноважень місцевого самовряду¬вання, а, по-друге, не лише доповнило б
існуючу систему гарантій прав громадян, а і стало б новим правоохоронним
органом, який забезпечує місцевим жителям ще один правозахисний канал у
разі порушення або обмеження прав і свобод особи.

Так, в Італії інститут національного омбудсмана відсутній, од¬нак у
кожній із 20 областей та деяких комунах запроваджені поса¬ди
квазіомбудсманів — громадянських захисників. Вони призна¬чаються головою
обласної джунти — колективним виконавчим органом управління, а їх
кандидатури висуваються в одних облас¬тях 2/3, в інших — 3/4 голосів
депутатів обласних асамблей. Гро¬мадський захисник знаходиться на службі
у губернатора та зале¬жить від провінціальної джунти лише в плані
забезпечення його персоналом, обладнанням, приміщенням. Відповідно,
звіти про свою діяльність та доповіді про стан дотримання прав людини на
відповідній території він надає губернатору44.

Для ефективності функціонування цього інституту можливе зап¬ровадження
кількох уповноважених із різних питань — спеціалізо¬ваних уповноважених
або, що ще краще, утворення колегії упов¬новажених, що дасть їм
можливість діяти у єдиному руслі та поз¬бавить заявників від прийняття
складного рішення з визначення підпорядкованості скарги між
спеціалізованими омбудсманами. Зокрема, слід підтримати позицію О.М.
Бикова, який вважає, що для більш цілеспрямованого вирішення питань щодо
гарантій за¬хисту прав і свобод національних меншин було би доцільно
ввести до складу апарату Уповноваженого Верховної Ради України з прав
людини посаду заступника Уповноваженого Верховної Ради Ук¬раїни з прав
національних меншин45.

Значне місце у законодавстві про омбудсманів приділяється ви¬могам про
несумісність посаді омбудсмана з іншими публічними посадами, з
політичною та комерційною діяльністю. Уповноваже¬ний Верховної Ради
України з прав людини не може мати пред¬ставницького мандату, обіймати
будь-які інші посади в органах

204 ь

державної влади, виконувати іншу оплачувану чи неоплачувану ? роботу в
органах державної влади, органах місцевого самовряду¬вання, об’єднань
громадян, на підприємствах, в установах, органі¬заціях незалежно від
форми власності, крім викладацької, наукової або іншої творчої
діяльності. Він не може бути членом будь-якої політичної партії. Також
не може бути призначено Уповноваже¬ним Верховної Ради України з прав
людини особу, яка має судимість за вчинення злочину, якщо ця судимість
не погашена та не знята в установленому законом порядку.

Говорячи про підстави діяльності українського омбудсмана, слід вказати
на більш розширений, порівняно із світовою практикою перелік таких.
Законодавець закріплює: Уповноважений здійснює свою діяльність на
підставі відомостей про порушення прав і сво¬бод людини і громадянина,
які отримує: 1) за зверненнями грома¬дян України, іноземців, осіб без
громадянства чиїх представників; 2) за зверненнями народних депутатів
України, тобто так званий «парламентський фільтр»; 3) за власною
ініціативою. Таким чином, інститут Уповноваженого Верховної Ради України
з прав людини з повним правом можна віднести до групи «ініціативних
омбудс-манів», яким надані широкі можливості вивчення реального ста-1
новища у сфері прав і свобод людини та громадянина в країні. .

Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян Ук¬раїни,
іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють у їхніх інтересах,
відповідно до Закону України «П ро звернення громадян». При зверненні до
Уповноваженого не може бути привілеїв чи об¬межень за ознаками раси,
кольору шкіри, релігійних та інших пе¬реконань, статі, етнічного та
соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними та
іншими ознаками. Особа, позбавлена волі, може звернутись із письмовим
зверненням до Упов¬новаженого або його представників. У цьому разі до
неї не засто¬совуються обмеження щодо листування. Звернення такої особи
про¬тягом двадцяти чотирьох годин направляються Уповноваженому.

Звернення подаються Уповноваженому в письмовій формі про¬тягом року
після виявлення порушення прав і свобод людини і гро¬мадянина. За
наявності виняткових обставин цей строк може бути продовжений
Уповноваженим, однак не більше ніж до двох років.

При розгляді звернення Уповноважений: 1) відкриває провад¬ження у справі
про порушення прав і свобод людини і громадяни¬на; 2) роз’яснює заходи,
що їх має вжити особа, яка подала звер-

205

нення Уповноваженому; 3) направляє звернення за належністю в орган, до
компетенції якого належить розгляд справи, та контро¬лює розгляд цього
звернення; 4) відмовляє в розгляді звернення. Уповноважений не розглядає
тих звернень, які розглядаються су¬дами, зупиняє вже розпочатий розгляд,
якщо заінтересована особа подала позов, заяву або скаргу до суду.
Повідомлення про прий¬няття звернення до розгляду або відмову у
прийнятті звернення до розгляду надсилається в письмовій формі особі,
яка його подала. Відмова у прийнятті звернення до розгляду повинна бути
вмотиво¬ваною.

Характерною ознакою при реалізації права звернення до Упов¬новаженого є
безоплатна процедура — одна з форм правової допо¬моги, гарантованої
ст.59 Конституції України. До того ж процеду¬ра звернення до
Уповноваженого на відміну від звернення, наприк¬лад до суду, не обтяжена
зайвими формальними вимогами, є гнуч¬кою, відкритою, порівняно швидкою,
і, що важливо, спрямованою передусім на захист інтересів людини.

Іншим принциповим моментом при розгляді звернень Уповно¬важеним є
застосування принципу субсидіарності. Застосування цього принципу
зумовлюється тим, що діяльність Уповноважено¬го доповнює існуючі засоби
захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє
їх і не призводить до перегляду компетенції державних органів, які
забезпечують захист і понов¬лення порушених прав і свобод. Тобто
втручання Уповноваженого обмежується в тих випадках, коли заявником ще
не використані національні засоби захисту, передусім судові. На
реалізацію цього принципу спрямовано Закон України «Про Уповноваженого
Вер¬ховної Ради України з прав людини», відповідно до якого
Уповно¬важений не розглядає тих звернень, які знаходяться у процесі
роз¬гляду судами, зупиняє вже розпочатий розгляд, якщо заінтересована
особа подала позов, заяву або сісаргу до суду.

Мета розгляду звернень Уповноваженим — поновлення пору¬шених органом
державної влади, органами місцевого самовряду¬вання та їх посадовими і
службо вими особами прав і свобод люди¬ни з використанням при цьому всіх
доступних правових заходів. Проте не лише кількість поновлених
індивідуальних прав може бути критерієм ефективності діяльності
інституції Уповноваженого. В більшості випадків допомога Уповноваженого
надається у формі кваліфікованих юридичних консультацій, а також порад
щодо

206

використання альтернативних засобів захисту в кожному конкрет¬ному
випадку, роз’яснення правових проблем. Саме цьому виду правової допомоги
приділяється мало уваги іншими конституцій¬ними органами.

Проведений Уповноваженим аналіз звернень засвідчує, що вони є
віддзеркаленням стану дотримання прав і свобод людини і грома¬дянина в
суспільстві. Звернення відіграють роль живого зв’язку, який
безпосередньо з’єднує громадянське суспільство, яке в Україні ще тільки
знаходиться в стадії формування, з тими, чиї права пору¬шено. А це, як
правило, найбільш соціально незахищені люди46.

Важливим елементом конституційно-правового статусу Упов¬новаженого
Верховної Ради України з прав людини є акти, які він видає у процесі
своєї діяльності. Актами реагування Уповноваже¬ного щодо порушень
положень Конституції України, законів Ук¬раїни, міжнародних договорів
України щодо прав і свобод людини і громадянина є конституційне подання
Уповноваженого та подання до органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій
незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб.

Конституційне подання Уповноваженого — акт реагування до Конституційного
Суду України щодо вирішення питання про відповідність Конституції
України (конституційності) закону Ук¬раїни чи іншого правового акта
Верховної Ради України, акта Пре¬зидента України та Кабінету Міністрів
України, правового акта Автономної Республіки Крим; офіційного
тлумачення Конституції України та законів України.

Подання Уповноваженого — акт, який вноситься Уповноваже¬ним до органів
державної влади, органів місцевого самоврядуван¬ня, об’єднань громадян,
підприємств, установ, організацій незалеж¬но від форми власності, їх
посадовим і службовим особам для вжиття відповідних заходів у місячний
строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і
громадянина.

Особливим видом подання відповідно до ст.ЗО, 38 Закону Ук¬раїни «Про
Вищу раду юстиції» є подання Уповноваженого до Ви¬щої ради юстиції про
звільнення судді з посади або про відкриття дисциплінарного провадження
щодо суддів Верховного Суду Ук¬раїни та вищих спеціалізованих судів.

Найбільш важливим елементом конституційко-правового ста¬тусу омбудсманів
є їх компетенція. Незважаючи на те, що в цілому

– / .’ 207

компетенція омбудсманів містить ряд спільних рис у різних краї¬нах,
сфера її розповсюдження неоднакова. Це зумовлюється націо¬нальними
традиціями та управлінсько-правовими особливостями держав. За загальним
правилом до компетенції омбудсмана не вхо¬дять конфлікти між
громадянами. Сфера його діяльності — це відно¬сини між громадянином та
органом державної влади, громадською організацією, установою тощо. У
більшості країн до завдань ом¬будсмана відноситься контроль лише за
діяльністю урядових інстанцій, службовців та осіб, які працюють за
завданням уряду та1 здійснюють адміністративні функції, тобто контроль у
сфері взає¬мовідносин «громадянин — виконавча влада». Так, російський
вче-ний-конституціоналіст Б.О. Страшун, достатньо лаконічно, однак чітко
окреслює функціональне поле омбудсманів: слідкувати за тим, щоб державні
органи, насамперед виконавчої влади, не порушували права людини і
громадянина47. Інший російський вчений В.В. Мак-лаков, визначає, що
омбудсман — це незалежна посадова особа, яка призначається, за загальним
правилом, для захисту прав гро¬мадян від свавілля органів виконавчої
влади48. Цей контроль є зовнішнім та свого роду надзвичайним. Він
здійснюється за ініціа¬тивою омбудсмана, за вимогою або за скаргами
громадян. Його сфера достатньо різноманітна. У більшості випадків
омбудсман розглядає ситуацію не тальки з точки зору відповідності закону
рішень та дій адміністрації, а й, що дуже важливо, для держав, у яких
контроль за відповідністю закону дій адміністрації здійснюєть¬ся у
рамках системи адміністративних судів, може розглядати комп¬лексно
діяльність органії! державної влади та виносити рішення про людяність,
справедливість, доцільність їх дій. Результатом конт¬рольних заходів є
передусім реалізація прав громадян та виправ¬лення порушень у
функціонуванні державної адміністрації49.

У деяких країнах наг.пядові функції омбудсмана розповсюджу¬ються не
тільки на діяльність органів виконавчої влади, а й на діяльність судової
системи, пенітенціарних установ, муніципаль¬них органів тощо. Так,
омбудсмани Швеції поряд із адміністратив¬ним наглядом здійснюють
контроль за виконанням законів та інших нормативних актів, а також
перевірку стану правової допомоги при кримінальному переслідуванні. Вони
мають можливість організо¬вувати та проводити інспекції судів, в’язниць,
поліції, урядових агентів, лікарень для душевнохворих. Омбудсмани широко
вико-ристовують методи перевірки діяльності цих установ, що дає змо-

208

гу виявити порушення прав громадян, які з певних причин не звер¬талися
до омбудсмана. В процесі проведення таких інспекцій ом-будсмани вивчають
деякі кримінальні справи, цивільні справи, перевіряють дотримання
строків їх проходження, правильність ви¬несених за ними рішень суду. При
обслідуванні муніципальних органів омбудсман основну увагу звертає на
дотримання ними принципів адміністративного процесу. Контролю з боку
шведсь¬кого омбудсмана не підлягають лише члени парламенту, кабінет
міністрів, члени контрольної ради шведського банку, а також чле¬ни
муніципальних рад та деяких інших організацій, які пов’язані з
парламентом та шведським банком.

Датський омбудсман не наділений правом контролювати суд¬дівські органи.
Той факт, що судова влада як така не відноситься до компетенції
омбудсмана, є наслідком того, що датське держа¬вознавство, з одного
боку, враховувало можливості перевірки су¬дових рішень, а з іншої — не
вважало можливим поєднання неза¬лежності судді із зовнішнім контролем.
Військові установи в Данії та Фінляндії входять у сферу діяльності
омбудсманів, які нагляда¬ють за діяльністю цивільної адміністрації.
Водночас у Швеції, ФРН, Норвегії утворений спеціальний військовий
омбудсман; у ФРН уповноважений бундестагу з оборони входить у систему
загально-федеральних органів.

Норвезький омбудсман також має достатньо широкі повнова¬ження. Він має
право контролювати усі органи державного управ¬ління, однак сфера його
контролю не розповсюджується на судові органи та членів уряду, що
відрізняє його від датської моделі, де ієрархічна структура управління
зумовлює контрольні функції ом¬будсмана щодо членів уряду.

Уся діяльність омбудсмана Нової Зеландії має чотири напрями: по-перше,
це захист прав громадянина; по-друге, забезпечення «відкритості» уряду
та усіх державних установ, гласність та доступ до будь-яких офіційних
джерел; по-третє, доступ громадян до зібра¬ної на них особисто
інформації; по-четверте, захист від посягань на особисте життя
громадян50.

Напевне, враховуючи світовий досвід, найбільш широкий арсе¬нал функцій
та повноважень має омбудсман Намібії, де цій службі присвячується окрема
глава конституції. Тут, омбудсман розслідує скарги про порушення прав і
свобод, про зловживання владою, несправедливості, грубості, образах, про
неввічливість до будь-яко-

209

го жителя Намібії будь-якої посадової особи на роботі (ст.91). Він
зобов’язаний викривати корупцію в діяльності посадових осіб,
роз¬слідувати поведінку останніх, яісщо вона «є несправедливою у
де¬мократичному суспільстві». Він проводить розслідування з питань
надмірного використання природних ресурсів, деградації екосис¬теми,
експлуатації непоновлюваних ресурсів, розглядає скарги на дії посадових
осіб, підприємств організацій, а також «приватних інститутів» на
порушення основних прав і свобод. Омбудсман вправі виступати з
ініціативою про перегляд застарілих законів. Під загрозою покарання він
має право викликати необхідних осіб, ви¬магати пред’явлення документів,
вести допит будь-якої особи, ви¬магати від будь-яких осіб
співробітництва та використання їх знань при розслідуванні тощо51.

Як ми бачимо, світова практика яскраво ілюструє варіативність напрямів
та сфер діяльності уповноважених з прав людини. Однак аналіз повноважень
омбудсманів дає змогу виділити ряд основних функцій, які разом
демонструють специфіку цього інституту.

Перша функція, слідча — пов’язана із з’ясуванням усіх обставин справи
про порушення прав громадянина. Вона охоплює велику кількість
правомочностей, які дозволяють об’єктивно розібратися у обставинах
справи.

Друга функція, коригуюча, полягає у виправленні допущеної до особи
громадянина несправедливості. Для її реалізації омбудсман наділяється
великим арсеналом можливостей. Однак жодне з пра¬вомочностей не дозволяє
йому самостійно вирішити скаргу, яка надійшла на його ім’я або покарати
особу, яка відповідає за пору¬шення прав громадянина, який подав скаргу.
Як правило, омбудс¬ман розглядає скарги на порушення конституційних прав
нерідко після того, як вичерпані усі законні шляхи для їхнього
вирішення, та, якщо вважатиме за необхідне, знову порушує провадження у
відповідних органах державної влади, аналізує стан справ у галузі прав
людини і громадянина у державі та доповідає про це парла¬менту,
пропонуючи прийняти відповідні законодавчі міри. Сам омбудсман або інший
аналогічний орган вирішити справу не може52.

Серед напрямів діяльності омбудсмана виділяється функція публічного
оголошення фактів порушення прав людини. Саме дана функція, на думку
1-А. Алебастрової, є головною функцією омбуд¬смана53.

210

Однією з головних функцій омбудсмана у світі є контроль за діяльністю
виконавчих та інших органів державної влади шляхом розгляду скарг
громадян на дії тих чи інших органів або посадових осіб, що призвели до
порушення прав та свобод людини і громадя¬нина. В цьому сенсі важливим
невід’ємним правом омбудсмана є право проводити розслідування, у тому
числі й за власною ініціа¬тивою, і на їх підставі вносити рекомендації
щодо шляхів віднов¬лення порушених прав у конкретному випадку, вносити
пропозиції щодо змін до законодавства або перегляду неправомірної
адміні¬стративної практики органів державної влади. Процедура звернення
до омбудсмана максимально неформальна та гнучка, а доступ до нього є
безплатним і відкритим для всіх громадян держави54.

Наступна функція пов’язана з ініціюванням реформ. Омбудсман не може
обмежитися рамками конкретної справи, а зобов’язаний здійснити залежні
від нього дії щодо зміни негативного стану ре¬чей у тій чи іншій
області, навіть до надання в деяких країнах йому права законодавчої
ініціативи.

Не останнє місце у системі функцій омбудсмана займає
інфор-маційно-виховна функція, яка випливає зі специфічних методів його
діяльності: невладний характер засобів, які застосовуються омбудс-маном,
інформування громадськості про свою роботу, використан¬ня не тільки
правових норм, а й правових принципів з орієнтацією на моральні норми та
міркування справедливості.

Перераховані функції дають змогу зробити висновок, що інсти¬тут
омбудсмана доповнює існуючу систему гарантій правового за¬хисту. Із
запровадженням цього інституту каталог прав громадян поповнюється ще
одним — правом на «добру», «сумлінну», «доб¬роякісну» адміністрацію.
Омбудсман є найбільш повним інституціо-нальним втіленням цього права55.

Щодо сфери компетенції українського омбудсмана, то вона є досить
широкою. Так, згідно зі ст. З Закону України «Про Уповно¬важеного
Верховної Ради України з прав людини» метою парла¬ментського контролю,
який здійснює Уповноважений, є: 1) захист прав і свобод людини і
громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та
міжнародними договорами Украї¬ни; 2) додержання та повага до прав і
свобод людини і громадяни¬на органами державної влади, органами
місцевого самоврядуван¬ня та їх посадовими і службовими особами; 3)
запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння
їх

211

поновленню; 4) сприяння приведенню законодавства України про права і
свободи людини і громадянина у відповідність з Конститу¬цією України,
міжнародними стандартами у цій галузі; 5) поліпшен¬ня і подальший
розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод
людини і громадянина; 6) запобігання будь-яким формам дискримінації щодо
реалізації людиною своїх прав і свобод; 7) сприяння правовій
інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу.

Оскільки в законодавстві немає жодних винятків щодо поши¬рення
юрисдикції Уповноваженого на конкретних посадових осіб, то предметом
його контролю є діяльність усіх посадових та служ¬бових осіб органів
державної влади та місцевого самоврядування. У тому числі підпадає під
юрисдикцію Уповноваженого і діяльність судів. Безумовно, суди у своїй
діяльності є незалежними і під час здійснення своїх функцій не можуть
зазнавати жодного впливу. У своїй діяльності вони підкоряються лише
закону. Тому контрольні функції Уповноваженого щодо діяльності суддів
стосуються не суті судових рішень, а пов’язані, зокрема, з порушенням
термінів розгля¬ду справ у судах, недотриманням процесуальних норм.
Сфера ком¬петенції Уповноваженого поширюється також на інших осіб, які в
тому чи іншому обсязі виконують державно-владні функції56.

Крім функцій безпосереднього розгляду звернень про порушен¬ня прав
людини, що надходять до Уповноваженого, модель україн¬ського омбудсмана
передбачає також проведення моніторингів за дотриманням та захистом прав
і свобод людини і громадянина в Україні органами державної влади,
місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами,
установами, організаці¬ями незалежно від форми власності та їх
посадовими та службови¬ми особами, які своїми діями (бездіяльністю)
порушували права і свободи людини і громадянина. Результати таких
моніторингів та комплексна оцінка стану додержання та захисту прав і
свобод лю¬дини і громадянина в Україні представляються у Верховній Раді
України у вигляді щорічних доповідей про стан дотримання та за¬хисту
прав і свобод людини і громадянина в Україні відповідно до п. 17 ст. 85
Конституції України та ст. 18 Закону України «Про Упов¬новаженого
Верховної Ради України з прав людини». У доповіді мають бути
представлені також виявлені Уповноваженим недоліки у законодавстві щодо
захисту прав і свобод людини і громадянина,

212

тобто фактично на Уповноваженого покладається обов’язок здійсню¬вати
експертизу в цій сфері.

Чинне законодавство встановлює певні обов’язкові вимоги до змісту
щорічних доповідей Уповноваженого з прав людини. Так, відповідно до
частини другої ст. 18 Закону України «Про Уповно¬важеного Верховної Ради
України з прав людини» щорічна доповідь повинна містити посилання на
випадки порушень прав і свобод людини і громадянина, щодо яких
Уповноважений уживав необхід¬них заходів, на результати перевірок, що
здійснювалися протягом року, висновки та рекомендації, спрямовані на
поліпшення стану забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Крім щорічної доповіді, у разі необхідності Уповноважений може
представити Верховній Раді України спеціаіьну доповідь (доповіді) з
окремих питань додержання в Україні прав і свобод людини і гро¬мадянина.
За щорічною та спеціальною (спеціальними) доповідя¬ми Уповноваженого
Верховна Рада України приймає постанову. Щорічні та спеціальні доповіді
разом із прийнятою постановою Верховної Ради України публікуються в
офіційних виданнях Вер¬ховної Ради України.

Крім того, відповідно до ст. 19 Закону Уповноважений має пра¬во брати
участь у підготовці доповідей з прав людини, які пода¬ються Україною в
міжнародні організації згідно з чинними міжна¬родними договорами, згода
на обов’язковість яких надана Верхов¬ною Радою України. Це право
розширює легальні можливості Упов¬новаженого здійснювати контроль за
дотриманням Україною міжнародно-правових зобов’язань у сфері прав
людини, а також впливати на процес приведення Україною національного
законо¬давства у відповідність до норм та принципів міжнародного права.
Це має сприяти більшій відкритості тієї інформації, яку уряд
пред¬ставляє у міжнародні конвенційні органи.

Слід також зазначити, що вся діяльність Уповноваженого Вер¬ховної Ради
України з прав людини спрямована на реалізацію ще одного важливого
завдання, покладеного на нього в рамках здійснення ним парламентського
контролю, — це сприяння підвищенню рівня правової інформованості
населення України. Адже лише змінюю¬чи правову свідомість та культуру
суспільства в цілому та окремих його членів можна забезпечити реальне
утвердження нової систе¬ми цінностей, яка базувалася би на принципах
демократії, верхо-венства права та поваги до прав людини.

213

Реалізуючи цю функцію, Уповноважений застосовує різні засо¬би, зокрема
постійно інформує про результати своєї діяльності че¬рез друковані ЗМІ,
радіо, телебачення, розповсюджує різноманіт¬ну інформацію
пізнавально-правового характеру, а також надає роз’яснення заявникам із
конкретних питань.

Значні зусилля Уповноважений Верховної Ради України з прав людини
спрямовує на поширення знань про міжнародні стандарти у галузі прав
людини, які є невід’ємною частиною українського за¬конодавства. Всебічно
сприяючи їх поширенню, Уповноважений тим самим закладає підвалини нової
правосвідомості не лише пе¬ресічних громадян, а й представників органів
державної влади Ук¬раїни, створює передумови для широкого застосування
міжнарод¬но-правових норм у національній правовій системі57.

Для виконання покладених законом функцій Уповноважений Верховної Ради
України з прав людини має право:

1) невідкладного прийому Президентом України, Головою Вер¬

ховної Ради України, Прем’єр-міністром України, головами Кон¬

ституційного Су;гу України, Верховного Суду України та вищих

спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором України,

керівниками інших державних органів, органів місцевого самовряду¬

вання, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій неза¬

лежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами;

2) бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, Кабі¬

нету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верхов¬

ного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, колегії

прокуратури України та інших колегіальних органів;

3) звертатися до Конституційного Суду України з поданням:

— про відповідність Конституції України законів України та

інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента

України, актів Ка бінету Міністрів України, правових актів Верхов¬

ної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються прав і сво¬

бод людини і громадянина;

— про офіційне тлумачення Конституції України та законів Ук¬

раїни;

4) безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи

місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації

незалежно від форми власності, бути присутнім на їх засіданнях;

5) на ознайомлення з документами, у тому числі і секретними

214 ‘

(таємними), та отримання їх копій в органах державної влади, орга¬

нах місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприєм¬

ствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, ‘

органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах;

6) вимагати від посадових і службових осіб органів державної

влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ,

організацій незалежно від форми власності сприяння проведенню

перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм

підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі

у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків;

7) запрошувати посадових і службових осіб, громадян України,

іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних

або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по

справі;

8) відвідувати у будь-який час місця тримання затриманих, по¬

переднього ув’язнення, установи відбування засудженими покарань

та установи примусового лікування і перевиховання, психіатричні

лікарні, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інфор¬

мацію щодо умов їх тримання;

9) бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі

на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб’єкта права, в

інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим;

10) звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод люди¬

ни і громадянина, які за станом здоров’я чи з інших поважних при¬

чин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або

через свого представника брати участь у судовому процесі у випад¬

ках та порядку, встановлених законом;

11) направляти у відповідні органи акти реагування Уповнова¬

женого у разі виявлення порушені прав і свобод людини і громадя¬

нина для вжиття цими органами заходів;

12) перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод лю¬

дини і громадянина відповідними державними органами, в тому

числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність.

Таким чином, наведені функціональні характеристики Уповно¬важеного
Верховної Ради України з прав людини: дозволяють зро¬бити висновок, що в
Україні зроблено вибір на користь «сильної» моделі омбудсмана, яка
характеризується такими особливостями та специфічними рисами:

215

— високим конституційним статусом Уповноваженого, який

закріплено у ст. 55, 85, 101 Конституції України. Інститут омбудс-

мана являє собою важливе доповнення правозабезпечувального

механізму, який діє у державі. Його запровадження є закономірним

результатом демократизації суспільства;

— головне завдання діяльності омбудсмана — охорона прав

людини, що конкретизує його позицію як елементу системи охоро¬

ни правопорядку у широкому смислі, який існує поряд із парла¬

ментським, судовим, адміністративним та іншими формами конт¬

ролю і нагляду;

— посада омбудсмана відноситься до вищих посад держави;

— незалежністю Уповноваженого від будь-якого органу держав¬

ної влади або місцевого самоврядування, їх посадових осіб;

— запровадженням єдиної моделі омбудсмана на національно¬

му рівні;

— широкою юрисдикцією Уповноваженого, яка поширюється

як на органи державної влади, включаючи суди, так і на органи

місцевого самоврядування та їх посадових осіб;

— значними повноваженнями щодо проведення проваджень та

перевірок, у тому числі з власної ініціативи для виявлення випадків

порушень прав людини та здійснення постійного моніторингу за

станом дотримання прав і свобод людини;

— контрольні заходи омбудсмана спрямовані передусім на ре¬

алізацію прав людини та виправлення порушень у функціонуванні

державної адміністрації. Він прагне цього, використовуючи арсе¬

нал засобів, які специфічні лише для нього — методи переконання,

критику, гласність. У його розпорядженні немає адміністративних,

імперативних повноважень. Існування цього інституту спрямова¬

но на розвиток і існування нетрадиційних способів впливу на ад¬

міністративну поведінку;

— правом ініціювати обов’язкові для розгляду подання з вик¬

ладенням рекомендацій щодо усунення виявлених порушень прав і

свобод людини органами державної влади, місцевого самовряду¬

вання, об’єднаннями громадян, підприємств, установ, організацій

незалежно від форм власності, їх посадовими та службовими осо¬

бами;

— можливістю безпосереднього звернення до Уповноваженого

широких верств населення. Основним у цій формі контролю є про-

216

стий та зрозумілий для громадян спосіб діяльності, пов’язаний із прямим
доступом населення до омбудсмана та підкріплений безоп-латністю
провадження. Громадянин бачить в особі омбудсмана незалежну посадову
особу, яка не пов’язана відносинами службо-г вої або іншої
підпорядкованості з адміністративними органами, які порушили його права,
особу, яка забезпечує взаємозв’язок громадянина з органами держави та
стоїть на боці інтересів гро¬мадянина;

— гнучкістю та неформальністю процедури, свободою дій щодо відкриття
провадження у тій чи іншій справі тощо.

Отже, український омбудсман наділений повноваженнями та компетенцією
подібно до більшості омбудсманів світу. Проте де¬які омбудсмани мають
значно ширші повноваження. Так, речник громадянських прав Республіки
Польща може виступати в адміні¬стративному та цивільному процесах на
правах прокурора, а ом¬будсман Швеції — розпочинати кримінальну справу
проти будь-якої посадової особи в межах своєї юрисдикції, якщо, на його
думку, для цього є вагомі підстави. Уповноваженого Верховної Ради
Ук¬раїни з прав людини такими повноваженнями не наділено. Проте, на
думку українського омбудсмана Н.І. Карпачової, необхідність у цьому
назріла. Особливо відчутною є неврегульованість статусу Уповноваженого в
кримінальному та цивільному процесах і вщсутність права внесення
касаційного протесту на рішення суду в тих випадках, коли, на думку
Уповноваженого, мало місце пору¬шення законодавства при розгляді тієї чи
іншої справи.

Все це дає, вважає Н.І. Карпачова, підстави стверджувати, що «сильна»
модель українського омбудсмана, закладена в Законі Ук¬раїни «Про
Уповноваженого Верховної Рада України з прав люди¬ни», має бути
підкріплена низкою процесуальних норм у відповід¬них кодексах та
законах58.

На нашу думку, з метою підвищення ефективності правозахис-ної діяльності
українського омбудсмана доцільно суттєво модерні¬зувати
конституційно-правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з
прав людини шляхом посилення його ролі у системі органів публічної влади
України, трансформації структури та роз¬ширення функціонального поля
діяльності. Нам бачаться наступні напрями розвитку інституту
Уповноваженого Верховної Ради Ук¬раїни з прав людини:

217

— запровадження представництв Уповноваженого в регіонах —

в областях і в Автономній Республіці Крим;

— запровадження інституту місцевого уповноваженого з прав

територіальної громади;

— запровадження спеціалізованого інституту омбудсмана, зок¬

рема Уповноваженого Верховної Ради України з прав національ¬

них меншин;

— детальне урегулювання та зміцнення процесуального стату¬

су омбудсмана в адміністративному, цивільному та кримінально¬

му судочинстві;

— наділення Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини правом законодавчої ініціативи з питань, віднесених до

предметів його відання.

Як ми бачимо, основні демократичні риси інституту омбудсма¬на —
незалежність, відкритість та доступність для громадян — сприяли тому, що
він отримав міцні позиції в системі правоза-хисних механізмів багатьох
країн. Ефективне функціонування цього інституту в захисті громадян від
свавілля з боку апарату виконавчої влади забезпечує авторитет та
популярність омбудс¬мана у суспільстві.

В сучасних умовах омбудсман органічно інтегрується в традиц¬ійний
механізм контролю за адміністрацією як важливий субсиді-арний інститут,
жий забезпечує специфічними методами та засо¬бами захист прав людини і
громадянина від зловживань, свавілля з боку державного апарату та
посадових осіб. У механізмі правоза-хисту омбудсман покликаний
реалізувати природно-правовий тип праворозуміння: він захищає нерідко ті
права громадян, які не от¬римали законодавчого закріплення, наприклад
права на «добре управління», на справедливе, неупереджене та гідне
відношення з боку адміністрації.

Саме тому, враховуючи позитивний досвід, Конституція Украї¬ни
запровадила посаду Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
Український омбудсман не тільки доповнює вже існу¬ючу систему гарантій
прав людини, а й є новим правоохоронним органом, який забезпечує людині
ще один правозахисний канал у випадках порушення або ущемлення прав і
свобод особистості.

Резюмуючи, зазначимо, що обрана Конституцією України та реалізована у
Законі України «Про Уповноваженого Верховної

218

Ради України з прав людини» модель вітчизняного омбудсмана не знімає з
порядку денного необхідність подальшого осмислення цьо¬го явища, а
відтак — і пошуку більш досконалого варіанту органі¬зації та діяльності
цієї правозахисної інституції із врахуванням ана¬лізу практики його
функціонування в нашій країв! та за її межами.

1 Хаманева Н.Ю. Уполномоченньїй по правам человека — заідитник

прав граждан. — М., 1998. — С.З.

2 Лукашева Е.А. Зффективность юридических механизмов защитьі

прав человека: политические, зкономические, социально-психологичес-

кие аспекти // Конституция Российской Федерации и совершенствова-

ние механизмов защитьі прав человека. — М., 1994. — С.5.

3 Комарова В. В. Уполномоченньїй по правам человека в Российской

Федерации//Государство и право.— 1999. — №9. —С.21.

4 Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (инсти-

тут омбудсмана). — М., 1997. — С.Зі—39.

5 Бойцова В.В. Служба защитьі прав человека и гражданина. Миро-

вой опьіт. — М., 1996. — С.39.

6 Хаманева Н.Ю. Роль омбудсмена в охране прав граждан в сфере го-

сударственного управлення // Советсхое государство и право. — 1990. —

№9. — С. 141.

7 Сравнительное конституционноеправо / Под ред. А.И. Коелера, В.Е.

Чиршна, Ю.А. Юдина. — М., 1996. — С.316.

8 Конституція Республіки Польща // КонституциЕ государств Евро-

пьі: В 3-х т. Т.2 / Под ред. Л.А. Окупькова. — М., 2001. — С.724—725.

9 Конституція Австрійської Республіки // Конституции государств

Европьі: В 3-х т. Т.1 / Под ред. Л.А. Окунькова. ~ М., 2001. — С. 107—

ПО.

10 Ст.101 Конституції України 1996 р.

1′ Ст. 103 Конституції Російської Федерації 1993 р.

12 ЗеленцовА.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в

зарубежньїх странах: Учеб. пос. — М., 2002. —С.49—50.

13 Батанов О. Місцевий уповноважений з прав територіальної грома¬

ди в механізмі захисту прав людини (проблеми теорії та практики) //
Право

України. — 2001. —№2. — С.43—46; ЗакоморнаК.О. Статус омбудсма¬

на (уповноваженого з прав громадян) у Польщі: спроба правового аналі¬

зу //ВісникУніверситету внутрішніх справ. — 1998. — №3—4. — СІ43—

150; Закоморна К. О. Інститут Уповноваженого Верховної Ради України з

прав людини як один із засобів інтегріації України в Європейській Союз
//

Вісник Університету внутрішніх справ. — 1999. —№5. —СІ39—146; За¬

коморна К. О. Правозахисна діяльність інституту омбудсмана в правоохо¬

ронній сфері // Вісник Університету внутрішніх справ. — 1999. — №9. —

219

С.254—258; Закоморна К.О. Особливості законодавчого регулювання
діяльності Уповноваженого Верховної Ради з прав людини // Право
Ук-раїни. — 2000. — №1. — С. 47—50; Закоморна К. О. Роль інституту
омбуд-смана у розв’язанні конфліктних ситуацій у суспільстві // Вісник
Універ-ситету внутрішніх справ. — 2000. — Спецвипуск. — С.89—91;
Закоморна К. О. Інститут омбудсмана як засіб забезпечення прав і свобод
людини та

громадянина (порівняльно-правовий аналіз): Автореф к.ю.н. /12.00.02.

— X., 2000; Марцеляк О. В. Статус Уповноваженого Верховної Ради Ук¬раїни
з прав людини. — X., 1998; Мурашин Г. О., Шемшученко Ю. С. Ом-будсмен у
механізмі буржуазної держави // Проблеми правознавства. — 1971. — №20. —
С. 125—135; Тодика Ю.М., Марцеляк О.В. Інститут ом-будсмена: світові
моделі і досвід // Вісник Академії правових наук Украї-ни. — 1998. — №
2. — С.57—66; Тодика Ю.М., Марцеляк О.В. Конститу-ційно-правовий статус
Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини
(порівняльно-правовий аналіз) // Вісник Академії правових наук України.
— 1998. — № 3. — С.29—37; Шемшученко Ю.С., Мурашин Г.А. Институт
омбудсмена в современньіх буржуазньїх государствах // Совет-ское
государство и право. — 1971. — №1. — С. 139—144; Шувалова В.А.,
Закоморна К.О. Інститут омбудсмана в зарубіжних країнах // Збірник
наукових праць ХДПУ ім. Г.С. Сковороди. Серія «Економіка і право». —
1999. — № 2. — С. 82—90 та ін.

14 Хаманева Н.Ю. Способи защитьі прав и свобод граждан в сфере
исполнительной власти // Исполнительная власть в Российской Федера-ции.
Проблеми развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. — М., 1998. — С.295— 296.

]5Ледях И.А. Институт парламентского Уполномоченного по правам человека
(омбудсмана) / В кн.: Права человека. Учебн. / Отв. ред. Е.А. Лукашева.
— М., 1999. — С. 430.

16 Коюаі В. ТЬе Раґііатепіагу ОтЬисізтап: ЗЬоиісі ІЬе ЗсапсПпауіап

зспете Ье ігапзріапіесГ? // Ітетаііопаі К.ЄУІЄТО Гог Асітігшггаііуе
8сіепсез. —

1962. — У.28. — Р.402; Шемшученко Ю.С., Мурашин Г.А. Институт ом¬

будсмена в современньіх буржуазньїх государствах // Советское государ¬

ство и право. — 1971. — №1. — СІ 39

17 Ріскі V. ТЬе Ргоіесііои оп Нитап Ш&ПІ5 Ьу ІЬе ОШсе оПпе Аизігіап

ОтЬисізтап (Уоікзатуаіізспаїг) // Аизігіап — ЗОУІЄІ Коипсі-ТаЬіе оп іЬе

Ргоіесііоп оґНитап Ш§пІ5. Аг1іп§іоп, 1992. —Р. 156—157; Права челове¬

ка. Учебн. / ОТВ. ред. Е.А. Лукашева. — М., 1999. — С.430.

18 Термін «адміністрація» у цьому розділі використовується автором

у широкому розумінні. Під ним розуміються органи державної влади і

управління, посадові особи, які функціонують в Україні та різних краї¬

нах світу.

220

19 Хаманева Н.Ю. Уполномоченньїй по празам человека — защитник

прав граждан. — М., 1998. —С.З.

20 Ниттії 8. Тпе асііуіїіез оПЬе ОтЬїкізтап. Сореппа§еп. — 1966. —

Р.З; Шемшученко Ю.С., Мурашин Г.А. ЦИТ. праця. —С.141.

21 Шемшученко Ю.С., Мурашин Г.А. Цит. праця. — С.141.

22 Правовьіе системи стран мира. Знциклопедический справочник /

Отв. ред. А.Я. Сухарев. — М., 2000. — С. 145.

23 Хаманева Н.Ю. Роль омбудсмена в охране прав граждан в сфере

государственного управлення // Советское государство и право. — 1990. —

№9. —С.141.

24 Правовьіе системи стран мира. Знциклопедический справочник /

Отв. ред. А.Я. Сухарев. — М., 2000. — С.831.

25 Карпачова НІ. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в

Україні: Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради Ук¬

раїни з прав людини. — X., 2001. — С.34—35.

26 Бойцова В. В. Служба защитьі прав человека и гражданина. Миро-

вой опьіт. — М., 1996. — С. 1, 4.

27 Закоморна К. О. Інститут омбудсмана як засіб забезпечення прав і

свобод людини та громадянина (порівняльно-правовий аналіз): Авто-

реф к.ю.н. / 12.00.02. — X., 2000. — С.6.

28Сравнительноеконституционноеправо/Подред.А.FГ. Ковлера, В.Е. Чиркина,
Ю.А. Юдина. — М., 1996. — С.З 16.

29 Карпачова НІ. Уповноважений Верховної Ради України з прав лю¬

дини — українська модель омбудсмана // Державотворення і правотво-

рення в Україні: досвід, проблеми, перспективи / За ред. Ю.С. Шемшу-

ченка: Монографія. — К., 2001. — С.280.

30 Бойцова В.В. Нужен ли уполномоченньїй парламента по правам че¬

ловека в России? // Государство и право. — 1993. — №10. — С.113.

31 Хаманева Н.Ю. Уполномоченньїй по правам человека — защитник

прав граждан. — М., 1998. — С.38—39.

32 Бойцова В.В. Служба защитьі прав человека и гражданина. Миро-

вой опьіт. — М., 1996. — С.4.

33 Органический закон о Народном защитнике Испании №3 от 06.IV

1981 // Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (ин-

ститут омбудсмана). — М., 1997. — С.307

34 Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации:

Федеральний конституционньш закон от 26.11 1997 // Хаманева Н.Ю.

Уполномоченньїй по правам человека — защитник прав граждан. — М.,

1998. — С.68.

35 Закоморна К. О. Особливості законодавчого регулювання діяльності

Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини // Право Украї¬

ни. — 2000. — №1. — С.48.

221

36 Оеіікогп IV. ОтЬисізтап апсі Оіпегз зііігепз’ ргоіесіогз іп піпе

соипігіез. — Ьопсіоп, 1967. — Р.254; Шемшученко Ю.С., Мурашин Г.А.

ЦИТ. праця. — С. 140.

37 Конституція і\встрійської Республіки // Конституции государств Ев-

ропьі: В 3-х т. Т. 1 / Под ред. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — С.
107—110.

38 Правовьіе системьі стран мира. Знциклопедический справочник /

Отв. ред. А.Я. Сухарев. — М., 200С. — С.577, 635, 645, 701.

39 Зелещов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в

зарубежньїх странах: Учебн. пос. — М., 2002. —С.50.

40 Служби защитьі прав граждан мира. Хронологическая таблица //

Бойцов В.В. Служба защитьі прав человека и гражданина. Мировой

опьіт. — М., 1996. — С.ХІІІ—XIX

41 Зеленцов А.Б. Цит. праця. —С.51.

42 Бойцова В.В. Омбудсманьї для университетов? // Правоведение. —

1994. — №4. — С.95—97.

43 Закоморна К. О. Інститут омбудсмана як засіб забезпечення прав і

свобод людини та громадянина (порівняльно-правовий аналіз): Автореф.

дис к.ю.н. / 12.00.02. — X., 2000. —СІ2.

44 Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в

зарубежньїх странах: Учеб. пос. — М., 2002. — С.53. Більш детально це

питання висвітлюється у розділі 14 цієї монографії; Батанов О. Місце¬

вий уповноважений з прав територіальної громади в механізмі захисту

прав людини (проблеми теорії та практики) // Право України. — 2001. —

№ 2. — С.43—46.

45 Биков О.М. Конституційно-правовий статус національних меншин

в Україні. — К., 2001. — СІ69—170.

46 Карпачова Н. І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в

Україні: Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради Ук¬

раїни з прав людини. —X., 2001. — С.61—62.

47 Страшун Б. А Уполномоченньіе по правам человека (омбудсманьї) / /

Конституционное (государственнсе) право зарубежньїх стран. Учеб. В

4-х т. Т. 1—2. Отв. ред. Б.А. Страшун. — М., 1995. — С.556.

48 Маклаков В. В. Омбудсман // Конституционное право: Словарь / Отв.

ред. В.В. Маклаков. — М., 2001.—С.306.

49 Хаманева Н.Ю. Уполномоченньїй по правам человека — защитник

прав граждан.—М., 1998.—С.18.

50 Там само. — С.28—29, ЗО.

51 Сравнительное конституционное право / Под ред. А.И. Ковлера,

В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина. — М., 1996. — С.316—317.

52 Страшун Б.А. Уполномоченньіе по правам человека (омбудсманьї) //

Конституционное (государственнс’е) право зарубежньїх стран. Учеб. В

4-х т. Т. 1—2. Отв ред. Б.А. Страшун. — М., 1995. — С.556.

222

Розділ 5

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ

5.1.3агальна характеристика інституту

президентства ^ г,^ ,

Президент — одноособовий виборний глава держави в країнах із
республіканською формою правління, який обирається її грома¬дянами або
парламентом на 4 — 7 років. Ця посадова особа очо¬лює державу в 150
країнах світу (із близько 200), інші мають мо¬нархічну форму правління.

Уперше інститут президента виник у США як результат праг¬нення до
встановлення сильної, але дійсно демократичної держав¬ної влади і
держави в цілому на противагу монархії.

Президент як глава держави є одноособовим інститутом, хоча зустрічаються
й інститути колегіального президенства. При цьому має місце розподіл
повноважень глави держави між колегіальним органом і головою, що мало
місце за Конституціями Уругваю 1917 і 1951 рр. Із 1958 по 196:1 рр.
колегіальний глава держави функціо¬нував в Іраку.

У колишніх соціалістичних країнах роль глави держави, по суті,
виконували постійно діючі колегіальні органи (президії) представ¬ницьких
органів державної влади або безпосередньо представницькі органи. У тих
соціалістичних країнах, де існував одноособовий інститут президента
(Чехословаччина та ін.), повноваження глави держави ділилися між
президентом і президією. Президії обирали¬ся вищими представницькими
органами державної влади. Подібна ситуація зберігається нині у деяких
державах: КНР, КНДР, Куба. Так, на Кубі ряд важливих повноважень глави
держави реалізуєть¬ся головою Державної ради — постійно діючого органу
Національ¬ної асамблеї народної влади.

Президент, як правило, обирається громадянами відповідних держав шляхом
прямих або непрямих виборів. Прямі вибори найбільш характерні для країн
із президентською (за винятком

224

США й Індонезії) або напівпрезидентською формами правління (Ро¬сія,
Франція, Бразилія, Мексіка та ін.). Прямими виборами оби¬рається
президент і в деяких парламентських державах (Австрія, Болгарія,
Ірландія, Ісландія, Румунія).

Непрямі вибори президента здійснюються як виборщиками, які обираються
населенням (США), так і спеціальними колегіями, до яких уходять
представники суб’єктів федерації або адміністратив¬но-територіальних
одиниць із широкою автономією (ФРН, Індія, Пакистан, Італія).

У більшості парламентських республік (Греція, Ізраїль, Чехія, Словакія)
президент обирається парламентом, у зв’язку з чим його влада вважається
похідною від парламенту.

Конституції більшості сучасних країн передбачають певні ква¬ліфікації
(цензи), якими має відповідати кандидат на пост прези¬дента. До таких
цензів відносяться: громадянство відповідної дер¬жави; проживання на її
території протягом певного часу (не менше 10-15 років); повне володіння
громадянськими і політичними пра¬вами; досягнення певного віку:
мінімальний вік кандидата на пост президента — 25-50 років і
максимально-допустимий вік кандида¬та на пост президента, як правило, —
65 років, хоча остання вимо¬га встановлюється порівняно рідко.

У країнах із однопартійною системою необхідною умовою для заняття поста
президента є належність до правлячої партії, а в дер¬жавах із великим
впливом певної релігії кандидат на пост прези¬дента має сповідувати
відповідну релігію.

У деяких країнах існують спеціальні вимоги до кандидатів на пост
президента: мати бездоганну репутацію, досвід фінансової діяльності, не
менше середньої або вищу освіту тощо.

Термін повноважень президента у різних країнах далеко не од¬наковий: у
країнах Латинської Америки і США — 4 роки; у Німеч¬чині, Греції,
Португалії, Чехії — 5 років; у Фінляндії, Єгипті, Автрії— 6 років; в
Італії, Ірландії, Турції — 7 років У деяких країнах одна і та ж особа
може бути обрана президентом не більше ніж на два терміни або не більше
двох термінів підряд. Водночас у багатьох країнах переобрання на
наступний термін припустимо без будь-яких обмежень (Франція, Італія,
Єгипет), або, навпаки, повторне обрання на посаду президента взагалі
неможливе (Мексика, Болівія, Еква-дор, Республіка Корея).

225

Уразі дострокової (тимчасової або постійної) вакансії поста пре¬зидента
її займає одна з таких осіб: віце-президент, прем’єр-міністр, голова
парламенту або однієї з його палат.

Конституційно-правовий статус президента визначається, як правило,
конституціями відповідних держав, а іноді й окремими законами. Ці
нормативно-правові акти визначають роль і місце президента в механізмі
держави і його взаємовідносини з іншими органами державної влади,
порядок заміщення поста президента, його повноваження та
відповідальність за порушення конституції, зраду держави тощо.

Статус президента має відмінності залежно від різних видів
республіканської форми правління (парламентської, президентсь¬кої або
змішаної форми правління).

У парламентській республіці президент є лише главою держави. Міністри і
уряд у цілому йому не підпорядковані і не відповідальні перед ним
(Італія, ФРН). Президент може мати лише окремі еле¬менти виконавчої
влади і свої конституційні повноваження здійснює, як правило, «за
порадою і за згодою» уряду шляхом використання інституту
контрасигнатури. Вона полягає в тому, що акти прези¬дента діють лише за
умови скріплення їх підписом прем’єр-міністра або міністра,
відповідального за виконання цього акта. Президент у таких республіках
не приймає рішень, які мають політичне значення.

У президентській республіці президент є главою держави і гла¬вою
виконавчої влади (США, Бразилія). Йому підпорядковані міністри як у
випадку, коли вони складають уряд — раду (кабінет) міністрів, так і коли
вони не утворюють колегіального органу. Посада прем’єр-міністра за умови
утворення колегіального органу виконавчої влади у президентській
республіці є символічною. Це — адміністративний прем’єр-міністр.
Фактичним керівником уряду (ради, кабінету міністрів) є сам президент.

Як правило, посади прем’єр-мінстра у президентських республі¬ках не
існує. Його повноваження; виконує сам президент. Відповід¬но, не існує у
таких республіках і уряду як колегіального органу, а є кабінет
президента.

За відсутності колегіальної ради (кабінету) міністрів міністри фактично
є радниками, помічниками президента, вся повнота ви¬конавчої влади
належить президенту. Лише він приймає рішення, керує державною службою і
делегує певну частину повноважень у галузі виконавчої влади підлеглим.

226

За умови існування у президентській республіці ради міністрів, міністри
підпорядковані президенту, вони призначаються і зміщу¬ються президентом,
щоправда, за рекомендацією прем’єр-міністра.

У напівпрезидентській (напівпарламентській),
президентсько-парламентській (парламентсько-президентській) республіці
повно-важення президента значно ширші і вагоміші, ніж у парламентській
республіці. Однак існують істотні обмеження ролі президента
пар¬ламентом, насамперед щодо призначення прем’єр-міністра (згода
парламенту або однієї з його палат) і відповідальності уряду. В ціло¬му
ж глави (президенти) держав із змішаною формою правління наділяються їх
конституціями досить широкими повноваженнями в галузі виконавчої влади
та іншими повноваженнями (нормотвор-чими, арбітражними, координаційними
тощо).

Загальною рисою статусу президента для напівпрезидентських держав є
прагнення поставити президента над традиційними гілка¬ми влади, всіма
інститутами держави, до того, не в особі, яка по¬єднує повноваження
інших гілок влади, а самостійно, зокрема, як арбітра, координатора щодо
органів державної влади, держави і суспільства. Повноваження, що
надаються президентам конститу¬ціями, досить широкі. Щоправда, в одних
випадках вони реалізу-ються президентами безпосередньо (у президентських
і напівпре¬зидентських республіках), а в інших — через ради (кабінети)
міністрів (у парламентських і напівпарламентських республіках).

Президент як глава держави втілює національну єдність, на-ступність
державної влади, він є гарантом національної незалеж¬ності і
територіальної цілісності, а іноді проголошується також арбітром,
координаром діяльності державних органів тощо. Неза¬лежно від форм
правління президент є представником держави за її межами і в середині
країни. Він, зокрема, укладає міжнародні дого-вори, призначає
дипломатичних представників, приймає іноземних дипломатичних
представників. Від імені держави президент наго-роджує державними
нагородами, присвоює почесні звання, прий¬має осіб до громадянства
данної держави, дозволяє вихід із грома¬дянства, здійснює помилування
засуджених тощо.

У більшості країн президенти мають ряд повноважень щодо організації і
діяльності органів законодавчої влади. Вони призна¬чають дати виборів у
парламенти, скликають їх на сесії, можуть достроково розпускати
парламенти з обов’язковим призначенням нових виборів, санкціонують і
промульгують (підписують і опри-

227

люднюють) закони, мають право вето — право повернення зако¬ну на
повторний розгляд парламенту. Президенти мають також право законодавчої
ініціативи, право звернення з посланнями до парламенту, які не
підлягають обговоренню тощо.

Президенти мають значні повноваження також щодо формуван¬ня й інших
органів державної влади та призначення вищих посадо¬вих осіб. Це
стосується насамперед формування (призначення) урядів, призначення
суддів, формування або участь у формуванні органів конституційної
юстиції, пропонування парламенту канди¬датур для призначення на вищі
посади осіб тощо. У ряді країн пре¬зидент може видавати нормативні і
ненормативні акти, які мають силу закону. Нормативні акти приймаються
(видаються), як пра¬вило, на основі делегування повноважень парламентом.
Водночас президенти мають право оголошувати надзвичайний чи воєнний
стан, уводити президентське правління у суб’єктах федерації.

У всіх країнах за конституціями президенти є головнокоманду¬вачами
збройних сил країни, відповідають за безпеку держави як гаранти її
цілісності. Ці повноваження президенти здійснюють че¬рез раду безпеки
або подібні ій органи. За конституціями більшості країн президенти мають
розгалужену систему гарантій своєї діяль¬ності у вигляді отримань і
противаг та несуть відповідальність за свої дії. Зокрема, президентам
властиві такі інститути стимань і противаг щодо інших ортанів державної
влади: право розпуску пар¬ламенту (право дострокового припинення його
повноважень), пра¬во вето, право призначення референдуму тощо.

Президент на відміну від монарха несе конституційну відпові¬дальність за
виконання службових обов’язків, за свої дії. Як прави¬ло, президент несе
відповідальність за навмисне порушення кон¬ституції і законів, за
державну зраду, заподіяння шкоди державній незалежності, хабарництво,
вчинення інших тяжких злочинів. Така відповідальність має переважно
форму імпічменту, процедура яко¬го полягає в тому, що обвинувачення
президенту формулює й прий¬має нижня палата парламенту, а рішення про
зміщення його з по¬сади приймає сенат (іноді за участю Верховного і
Конституційного судів, які перевіряють правильність обвинувачення і
додержання процедури). У деяких країнах парламент приймає лише
обвинуваль¬ний висновок, а судить президента особливий суд (Франція,
Польща).

228

5.2. Становлення інституту президента в Україні

Інститут Президента України як глави держави є порівняно но¬вим явищем у
політичному житті і державному будівництві Украї¬ни. Тривалий час в
Україні функції глави держави виконували пе-реважно Верховна Рада
України, яка вважалася найвищим органом державної влади України, її
президія як постійно діючий орган дер¬жавної влади та її голова.

Теоретичною основою зосередження функцій глави держави у Верховній Раді
України, в особі її постійно діючого органу — Пре-зидії Верховної Ради
України була концепція «колективного пре¬зидента», яким вважалася
президія та вчення про ради і радянське державне будівництво в цілому:
народ здійснює державну владу через ради народних депутатів України, що
становить єдину систе¬му органів державної влади і є політичною основою
держави, а Верховна Рада України — найвищим органом державної влади.

Нинішній інститут президенства в Україні створився не відразу. Він
пройшов кілька етапів за своєю назвою і статусом.

Спочатку Президент України за своїм статусом і назвою був найвищою
посадовою особою в державі, потім главою держави і главою виконавчої
влади, а нині, за чинною Конституцією Украї¬ни, є главою держави.

Становлення інституту Президента України було основним у реформуванні
державної влади, пов’язаному із проголошенням її незалежності та зміною
державного ладу України.

Започаткувала процес реформування державної влади в Україні Декларація
про державний суверенітет України, яка уперше в Ук¬раїні проголосила, що
державна влада в республіці здійснюється за принципом її поділу на
законодавчу, виконавчу і судову. Це зумо¬вило введення інституту
президенства. Приблизно через рік, 25 черв¬ня 1991 р. Верховна Рада
України ухвалила постанову «Про вибо¬ри Президента Української РСР»,
якою визнала за доцільне заснувати пост Президента України (Української
РСР) до прийнят¬тя нової Конституції і провести вибори Президента у 1991
р.

Оскільки інститут Президента України мав перетворитись із символічного
колективного внутріпарламентського інституту в реальний одноособовий
позапарламентський інститут і Президент України мав обиратися не
парламентом, а громадянами України, цей інститут об’єктивно мав отримати
необхідну конституційно-

229

правову основу перш ніж стати реальністю. Відповідно, 5 липня 1991 р.
було прийнято закони України «Про заснування поста Пре¬зидента
Укранської РСР і внесення змін і доповнень до Консти¬туції (Основного
Закону) Української РСР», «Про Президента Ук¬раїнської РСР» і. «Про
вибори Президента Української РСР». Прийняттю цих законів передувало
внесення відповідних змін і доповнень до чинної на той час Конституції.
Зокрема, Конститу¬цію було доповнено новою главою — 12-1, яка була
присвячена посаді Президента України. У відповідних положеннях
Конституції України і названих законах визначався статус Президента
Украї¬ни, його функції, повноваження та порядок обрання.

Теоретичною основою становлення інституту президенства на даному етапі
була насамперед Концепція нової Конституції Украї¬ни, схвалена Верховною
Радою УРСР 19 червня 1991 р.

1 грудня 1991 р. відбулися вибори Президента України, під час яких було
уперше на конституційній основі шляхом прямих виборів обрано Президента
України. Проте конституювання інституту пре¬зиденства активно і всебічно
тривало у ході конституційного про¬цесу, пов’язаного з підготовкою нової
Конституції України і вне¬сення ряду змін і доповнень до чинної на той
час Конституції. Про це свідчать, зокрема, проекти Конституції України у
редакціях 1992, 1993, 1995 рр. та Конституційний Договір, укладений між
Прези-дентом України і Верховною Радою України 8 червня 1995 р. За
даними проектами Конституції України і Конституційним Дого¬вором
Президент України набував статусу глави держави і глави виконавчої
влади. Остаточно статус Президента України був виз¬начений Конституцією
України 1996 р.

5.3. Вибори Президента України

Характер виборів президента зумовлюється в кожній країні на¬самперед
його статусом: глави держави, глави держави і глави ви¬конавчої влади
або іншим статусом. Якщо- президент є лише гла¬вою держави, то він
обирається її парламентом. Якщо ж президент є водночас і главою
виконавчої влади, то він обирається народом, тобто громадянами
відповідної держави.

У змішаних, напівпрезидентських (парламентсько-президентсь¬ких) державах
президент є лише главою держави, проте обираєть¬ся народом, як правило,
шляхом прямих виборів. У свою чергу, від

230

характеру виборів президента залежить форма держави: президент¬ська,
парламентська чи змішана парламентсько-президентська або
президентсько-парламентська республіка.

Відповідно до ст. 103 Конституції України Президент України обирається
на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного
голосування сіроком на п’яті, років. Принцип загальності виборів
Президента України передусім означає, що право обирати мають громадяни
України, яким на день виборів виповнилося вісімнадцять років. Не мають
права голосу громадя¬ни, визнані судом недієздатними.

Водночас чинна Конституція України передбачає низку умов &
(цензів), яким має відповідати кандидат на пост Президента Украї- ^
ни, зокрема щодо віку, місця проживання, володіння державною мовою тощо.

Президентом може бути обраний громадянин України, який на день
проведення виборів досяг тридцяти п’яти років, має право го¬лосу,
проживає в Україні протягом десяти останніх перед днем ви¬борів років та
володіє державною мовою. Одна й та сама особа не може бути Президентом
України більше ніж два строки підряд.

Нарівні з вимогами до кандидата на пост Президента України існують
обмеження і щодо особи Президента України. Відповідно до ст. 103
Конституції України Президент України не може мати іншого
представницького мандата, обіймати посаду в органах дер¬жавної влади,
або в об’єднаннях громадян, а також займатися іншою оплачуваною або
підприємницькою діяльністю чи входити до складу керівного органу або
наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку.

Принцип рівності виборів Президента України означає, що гро¬мадяни
України беруть участь в виборах на рівних засадах, кож¬ний виборець має
один голос. За Конституцією України (ст. 70), не може бути привілеїв чи
обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та
інших переконань, статі, етнічно¬го та соціального походження, майнового
стану, місця проживан¬ня та іншими ознаками, за винятком передбачених
Конституцією України та Законом України «Про вибори Президента України».
Принцип рівності означає також створення рівних умов для кан¬дидатів.
Принцип прямого характеру виборів означає, що Прези¬дент України
обирається безпосередньо виборцями. Голосування

231

на виборах Президента України є таємним і контроль за волевияв¬ленням
виборців забороняється.

Чергові вибори Президента України проводяться в останню не¬ділю жовтня
п’ятого року повноважень Президента України. По¬станова Верховної Ради
України про призначення чергових виборів приймається не пізніш як за 180
днів до дня виборів.

У разі дострокового припинення повноважень Президента Ук¬раїни вибори
Президента України проводяться у період 90 днів із дня припинення цих
повноважень (ст. 103 Конституції України). Вибори Президента України
призначаються Верховною Радою України (ст. 85 Конституції України).
Право висування претенден¬та на кандидата у Президенти України належить
громадянам Ук¬раїни, які мають право голосу. Це право реалізується ними
у по¬рядку, визначеному законом, через політичні партії та їхні виборчі
блоки, а також через збори виборців, у тому числі шляхом само-висунення.

Вибори Президента України проводяться за єдиним загально¬державним
одномандатним виборчим округом, який включає в себе всю територію
України. Для проведення виборів територія єдиного загальнодержавного
одномандатного виборчого округу поділяється на 225 територіальних
виборчих округів. Кількість таких округів в Автономній Республіці Крим,
областях, містах Києві та Севасто¬полі встановлюється Центральною
виборчою комісією з урахуван¬ням їхнього адміністративно-територіального
устрою та кількості населення. Територіальний виборчий округ включає в
себе один або кілька районів, міст, районів у містах або їх частин.
Рішення про утворення територіальних виборчих округів приймається
Цен¬тральною виборчою комісією не пізніше як за 160 днів до дня ви¬борів
за поданням відповідно Верховної Ради Автономної Респуб¬ліки Крим,
обласних, Київської та Севастопольської міських рад.

Список територіальних виборчих округів із зазначенням їхніх номерів
територіальних меж та центрів округів публікується Цент¬ральною виборчою
комісією у пресі у триденний термін від дня прийняття нею відповідного
рішення. Для проведення Голосуван¬ня і підрахунку голосів по виборах
Президента України територія сіл, селищ, міст, районів у містах, що
входять до складу територі¬ального виборчого округу, поділяються на
виборчі дільниці. Вони утворюються територіальними виборчими комісіями
за поданням сільських, селищних, міських (міст, де немає районних рад),
район-

232

них у містах рад, а у разі відсутності таких подань — за пропози¬цією,
відповідно, сільських, селищних, міських голів, голів район¬них у містах
рад або посадових осіб, які згідно з законом здійсню¬ють їхні
повноваження.

Виборчі дільниці утворюються в кількості від 20 до 3000 ви¬борців, а у
виняткових випадках — з меншою або більшою кількістю виборців. Виборчі
дільниці утворюються не пізніш як за 60 днів, а у виняткових випадках,
які визначаються Центральною виборчою комісією — не пізніш як за п’ять
днів до дня виборів.

Вибори Президента України організують і проводять Централь-на виборча
комісія, територіальні виборчі комісії та дільничі ви¬борчі комісії.
Центральна виборча комісія утворюється і функціо-нус відповідно до
Конституції України та Закону України «Про Центральну виборчу комісію».
Центральна виборча комісія є по¬стійно діючим державним органом. До її
складу входить 15 осіб. Голова комісії, його заступник, секретар
комісії, а також не менше третини інших членів Комісії повинні мати вищу
юридичну освіту.

Територіальні виборчі комісії утворюються не пізніш як за 70 днів до дня
проведення виборів Президента України рішенням, відповідно, Верховної
Ради Автономної Республіки Крим, облас¬них, Київської та
Севастопольської міських рад у складі голови, секретаря та членів
комісії за поданням керівних органів республі¬канської (Автономної
Республіки Крим), обласних, Київської та Севастопольської міських
організацій політичних партій або цент¬ральними органами цих партій.
Зазначені подання направляються до відповідної ради не пізніш як за 80
днів до дня виборів.

До складу територіальних виборчих комісій обов’язково вклю¬чаються (за
наявності відповідних надань) по два представники від партій (блоків),
від яких зареєстровані кандидати. Представника¬ми від партій (блоків)
можуть бути члени цих партій або безпартійні,

Загальна кількість членів територіальної виборчої комісії виз¬начається
відповідною радою, але не може бути менше 10 осіб. Го¬лова, заступник
голови та секретар територіальної виборчої комісії не можуть бути
членами однієї партії (представниками одного блоку партій).

Дільничі виборчі комісії утворюються сільськими, селищними, міськими
(міст, де відсутні районні ради), районними у містах ра¬дами не пізніш
як за 45 днів до дня виборів у складі голови, заступ¬ника голови,
секретаря і членів комісії. Кількість членів дільничих

233

виборчих комісій визначається органами, що їх утворюють, залеж¬но від
кількості пропозицій, але не може бути менше 8 осіб. До скла¬ду
дільничих виборчих комісій обов’язково включаються (за наяв¬ності
відповідних подань) по два представники, певних осередків чи вищого
рівня організацій партій (блоків) — суб’єктів виборчо¬го процесу.
Представниками віл; партій (блоків) можуть бути чле¬ни цих партій або
безпартійні.

Однією з найважливіших стадій виборчого процесу по виборах Президента
України є висування і реєстрація кандидатів у Прези¬денти України. Право
висувати претендента на кандидата у Пре¬зиденти України належить
партіям, зареєстрованим Міністерством юстиції України. Це право
реалізується партією як безпосередньо, так і через об’єднання кількох
партій у виборчий блок.

Висування претендентів на кандидатів у Президенти України починається за
170 днів і закінчується за 140 днів до дня виборів. Претендент
висувається партією на з’їзді, конференції, що є найви¬щим статутним
органом цієї партії. Порядок проведення з’їзду (кон¬ференції, загальних
зборів) пар-гії визначається її статутом. Вису¬вання претендента
виборчим блоком партій здійснюється на міжпартійному з’їзді
(конференції), делегати на який обираються членами партій, що
об’єдналися у виборчий блок, відповідно до норми представництва,
визначеної угодою про утворення вибор¬чого блоку. Претендентом на
кандидата у Президенти України від партії або виборчого блоку партій
може бути як член цієї партії, так і позапартійний громадянин. З’їзд
(конференція, загальні збо¬ри) має право вирішувати питання висування
претендента, якщо на ньому присутні більше двох третин обраних
делегатів, але не менше 200 осіб.

Претендент вважається висунутим, якщо за його кандидатуру проголосувало
більше половини учасників з’їзду (конференції, за¬гальних зборів). Збори
виборців мають право у строки, передба¬чені Законом «Про вибори
Президента України» висувати претен¬дентом на кандидата у Президенти
України, якщо в них беруть участь не менш як 500 громадян України, що
мають право голосу. Збори виборців можуть проводитися за місцем
проживання або на підприємствах, в установах, організаціях. Збори
виборців можуть обговорювати одні або кілька кандидатур претендента.
Кожний учасник зборів може запропонувати для обговорення будь-яку
кан-дидатуру, в тому числі самовисунутися. Висунутою зборами ви-

234

борців як претендент вважається особа, за яку проголосувало не менш як
дві третини учасників виборів.

Ініціативна група виборців, затверджена рішенням зборів ви¬борців, подає
до Центральної виборчої комісії заяву про реєстра¬цію претендента та
заяву про реєстрацію ініціативної групи.

Реєстрація претендента на кандидата у Президента України здійснюється
Центральною виборчою комісією. Претендентом може бути зареєстрована
особа, я:ка відповідає вимогам, передба¬ченим Законом «Про вибори
Президента України». Центральна виборча комісія приймає рішення про
реєстрацію претендента у п’ятиденний строк із дня подання заяви про
реєстрацію та доку¬ментів, передбачених Законом і протягом 48 годин
після реєстрації видає уповноваженій особі (блоку), ініціативній групі
виборців довідку про реєстрацію претендента і необхідну кількість
підписа¬них листів установленої форми для збирання підписів виборців на
4 підтримку претендента.

Претендент має бути зареєстрований як кандидат у Президенти 1 України,
якщо його кандидатуру підтримають своїми підписами не менш як один
мільйон громадян України, які мають право голо¬су, в тому числі не менш
як ЗО тисяч громадян у кожному з двох третин регіонів (Автономна
Республіка Крим, області, міста Київ і Севастополь) України. Реєстрація
претендента як кандидата у Пре- и зиденти України здійснюється
Центральною виборчою комісією протягом п’яти днів після складення нею
протокс’лу про результа¬ти збирання підписів виборців на підтримку
претендента. Реєстра¬ція кандидатів у Президенти України повинна бути
завершена не пізніш як за 90 днів до дня виборів Президента України.
Централь-на виборча комісія протягом двох днів після реєстрації видає
кан-дидату у Президенти України посвідчення встановленого зразка, а
претендентам, яким відмовлено у реєстрації, — рішення.

Особа, яка отримала посвідчення про реєстрацію її як кандида¬та у
Президенти України, має право здійснювати передвиборну агітацію.
Передвиборна агітація може здійснюватися у будь-яких формах і будь-якими
засобами, що не суперечать Конституції Ук¬раїни та законам України.

Громадяни України, політичні, інші об’єднання громадян, ко¬лективи
підприємств, установ і організацій мають право вільно і всебічно
обговорювати передвиборні програми кандидатів, їх

235

політичні, ділові та особисті якості, вести агітацію «за» або «про¬ти»
кандидатів на зборах, мітингах, у пресі, на радіо і телебаченні.

Пріоритетною формою ведення передвиборної агітації канди¬датами є їхні
зустрічі з виборцями. Кандидати у Президенти Ук¬раїни проводять зустрічі
з виборцями як на зборах, так і в іншій зручній для виборців формі.

Територіальні виборчі комісії беруть участь в організації зустрі¬чей
кандидатів із виборцями. На прохання кандидатів чи вибор¬чих комісій
органи виконавчої влади та органи місцевого самовря¬дування сприяють в
організації таких зустрічей.

Для проведення масових заходів передвиборної агітації місцеві органи
виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства,
установи, організації державної і комунальної фор- ми власності, де
частка державної власності перевищує 25 %, без¬коштовно подають придатні
для цієї мети приміщення у визначе¬ний виборчою комісією час. При цьому
територіальні виборчі комісії зобов’язані забезпечити рівні можливості
для всіх кандидатів у Президенти України.

Іншою не менш важливою і дієвою формою передвиборної агі¬тації є
передвиборні плакати кандидатів у Президенти України. Центральна виборча
комісія за рахунок коштів, що виділяються з Державного бюджету України
на проведення виборчої кампанії, забезпечує виготовлена! не пізніш як за
50 днів до дня виборів пе¬редвиборних плакатів кандидатів у Президенти
України. Форма, розмір та поліграфічне виконання передвиборних плакатів,
їхній тираж відповідно до вимог чинного законодавства встановлюєть¬ся
Центральною виборчою комісією і повинні бути однаковими для всіх
кандидатів.

Виготовлені передвиборні плакати з розрахунку по 10 при-мірників кожного
плакату на кожну виборчу комісію у встановле¬ному Центральною виборчою
комісією порядку передаються без¬посередньо кандидатам у Президенти
України або їх довіреним особам чи за їх згодою територіальним виборчим
комісіям.

Водночас кожен кандидат за власним розсудом може забезпечу¬вати
виготовлення інших матеріалів передвиборної агітації за ра¬хунок і в
межах коштів особистого виборчого фонду. Відомості, що подаються у
зазначених матеріалах, повинні відповідати вимо¬гам закону.

236

Усі друковані матеріали передвиборної агітації повинні містити
інформацію про організацію, установу та осіб, відповідальних за їх
випуск, вихідні дані установи, що здійснила друк, відомості про
загальний тираж відповідного друкованого матеріалу.

Органи місцевого самоврядування відводять місця та обладну¬ють стенди,
дошки у загальнодоступних місцях для розміщення матеріалів передвиборної
агітації, забезпечують наявність на них агітаційних матеріалів, видання
яких здійснюють відповідні виборчі комісії, а також опублікованих ними
повідомлень, передбачених Законом України «Про вибори Президента
України» щодо вибор¬чої кампанії та кандидатів, проведенню
загальнонаціональних ви¬борів і насамперед виборам глави держави,
сприяють електронні засоби масової інформації, зокрема радіо і
телебачення.

Відповідно до Закону України «Про вибори Президента Украї¬ни» (ст. 32)
кандидатам у Президенти України надається право без¬коштовного
користування державними засобами масової інфор¬мації шляхом надання їм
рівноцінного і однакового за обсягом часу мовлення на загальнодержавному
рівні і в межах окремого вибор¬чого округу. Конкретний час радіо і
телепередач, визначених для передвиборної агітації кандидатів на
загальнодержавному рівні, встановлюється Центральною виборчою комісією,
у територіаль¬них виборчих округах — територіальними виборчими комісіями
за погодженням із керівниками відповідних засобів масової інфор¬мації.
Телерадіокомпаніям забороняється переривати передвиборні агітаційні
програми, в тому числі рекламою товарів, робіт, послуг. Крім того,
кандидати у Президенти України мають право на без¬платне розміщення
пакету своєї передвиборної програми обсягом не більше чотирьох сторінок
машинописного тексту (7800 друко¬ваних знаків) в однаковому
поліграфічному виконанні в газетах «Голос України» і «Урядовий кур’єр».

Черговість друкування передвиборних програм кандидатів у президенти
встановлюється Центральною виборчою комісією шля¬хом жеребкування. Ці
види передвиборної агітації фінансуються державою. Центральна виборча
комісія та територіальні виборчі комісії з коштів Державного бюджету
України, виділених на про¬ведення виборчої кампанії оплачують
встановлені згідно з Зако¬ном «Про вибори Президента України» час на
державному радіо і телебаченні, друкування передвиборних плакатів та
публікацію

237

передвиборних програм кандидатів у газетах «Голос України», «Урядовий
кур’єр» та в обласних виданнях.

Державне фінансування передвиборної агітації може поєднува¬тися з
особистим. Кандидати у Президенти України мають право за рахунок і в
межах коштів особистого виборчого фонду додатко¬во друкувати свої
матеріали передвиборної агітації як у держав¬них, так і недержавних
періодичних друкованих виданнях на умо¬вах рівної оплати за одиницю
газетної площі, а також вести свою передвиборну агітацію, як на
державних, так і недержавних теле-радіоканалах на умовах рівної оплати
за одиницю ефірного часу. Агітація в недержавних засобах масової
інформації обмежується лише можливостями власного виборчого фонду на
умовах рівної оплати за ефірний час чи газетну площу для кандидатів у
Прези¬денти України.

Особистий виборчий фонд утворюється за рахунок власних коштів кандидата,
коштів політичних партій, пожертвувань гро¬мадян України, юридичних
осіб, зареєстрованих в Україні, крім державних підприємств, державних
органів, установ і організацій, органів місцевого самоврядування, а
також іноземців та осіб без громадянства, іноземних юридичних осіб,
підприємств з іноземни¬ми інвестиціями благодійних організацій та
релігійних об’єднань, підприємств, установ, організацій та установ, що
мають заборго¬ваність перед бюджетами всіх рівнів.

Розмір особистого виборчого фонду кандидата не може переви¬щувати 100000
неоподаткованих мінімумів доходів громадян, по¬жертвування однієї
фізичної особи або юридичної особи — 100 нео¬податковуваних мінімумів
доходів громадян. Кошти особистих виборчих фондів використовуються
включно на потреби передви¬борної агітації.

Час і місце, організація і порядок голосування, умови повторно¬го
голосування, порядок підрахунку голосів на виборчій дільниці,
встановлення підсумків голосування по територіальному виборчо¬му округу
та результатів виборів визначаються Законом України «Про вибори
Президента України». Голосування відповідно до цього Закону проводяться
в день виборів або в день повторного голосування з восьмої до двадцятої
години. Про час і місце голосу¬вання дільнича виборча комісія сповіщає
виборців не пізніш як за 15 днів до дня виборів. Голосування проводиться
у спеціально відве¬дених приміщеннях, де обладнуються в достатній
кількості кабіни

238

або кімнати для таємного голосування, визначаються місця видачі виборчих
бюлетенів і встановлюються виборчі скриньки таким чином, щоб виборці при
підході до них обов’язково проходили че¬рез кабіни або кімнати для
таємного голосування. Кожен виборець голосує особисто. Голосування за
інших осіб не допускається. Ви¬борчий бюлетень заповнюється виборцем у
кабіні або кімнаті для таємного голосування.

У бюлетені для голосування виборець робить позначку «плюс» (+) або іншу,
що засвідчує його волевиявлення, у квадраті проти прізвища кандидата, за
якого він голосує. Виборець може голосу¬вати лише за одного кандидата. У
разі непідтримання жодного з кандидатів виборець робить позначку «плюс»
(+) або іншу, яка зас¬відчує його волевиявлення, в квадраті проти СЛІЕ;:
«Не підтримую жодного кандидата у Президенти України».

Підрахунок голосів на виборчій дільниці здійснюється виключ¬но членами
Дільничої виборчої комісії на її засіданні в тому ж при¬міщенні, де
проходило голосування. Під час підрахунку голосів ніхто не має права
робити будь-які позначки, записи на бюлетенях для голосування. Комісія
підраховує загальну кількість виборчих бюлетенів, установлює кількість
виборців, які взяли участь у голо¬суванні, кількість виборчих бюлетенів,
визнаних недійсними, кількість голосів, поданих за кожного кандидата та
кількість го¬лосів виборців, які не підтримали жодного кандидата, про що
скла¬дається протокол у чотирьох примірниках. На підставі протоколів
дільничих виборчих комісій територіальна виборча комісія вста¬новлює
підсумки голосування по територіальному виборчому ок¬ругу.

Центральна виборча комісія на підставі протоколів територіаль¬них
виборчих комісій та протоколів дільничних виборчих комісій, утворених
при представництвах України за кордоном, не пізніш як у п’ятиденний
строк після дня виборів установлює результати ви¬борів по єдиному
загальнодержавному одномандатному виборчо¬му округу по виборах
Президента України, про що складається відповідний протокол.

У разі, коли за результатами голосування неможливо визначи¬ти кандидата,
обраного Президентом України, Центральна вибор¬ча комісія приймає
рішення про проведення повторного голосуван¬ня, про що зазначається у
протоколі. У разі, коли вибори Президента України відповідно до цього
Закону визнані Централь-

239

ною виборчою комісією такими, що не відбулися, Центральна ви¬борча
комісія приймає рішення про подання до Верховної Ради України щодо
призначення повторних виборів.

Вибори визначаються такими, що не відбулися, у разі вибуття усіх
кандидатів у Президенти України. Обраним Президентом Ук¬раїни вважається
кандидат, який одержав на виборах більше поло¬вини голосів виборців, які
взяли участь у голосуванні.

Якщо до виборчого бюлетеня було включено більше двох кан¬дидатів і жоден
із них не набрав більше половини голосів виборців, які взяли участь у
голосуванні, Центральна виборча комісія при¬значає повторне голосування
по виборах Президента України по двох кандидатах, які одержали найбільшу
кількість голосів.

Обраним Президентом України вважається кандидат, який у результаті
повторного голосування одержав більшу, ніж інший кан¬дидат, кількість
голосів виборців, які взяли участь у голосуванні. Новообраний Президент
вступає на свій пост у визначений Кон¬ституцією термін: не пізніше ніж
через тридцять днів після офіцій¬ного оголошення результатів виборів і з
моменту складення прися¬ги народові на урочистому засіданні Верховної
Ради України.

Приведення Президента до присяги здійснює Голова Конститу¬ційного Суду
України. Президент України складає присягу такого змісту: «Я, (ім’я та
прізвище), волею народу обраний Президентом України, заступаючи на цей
високий пост, урочисто присягаю на вірність Україні! Зобов’язуюсь усіма
своїми справами боронити суверенітет і незалежність України, дбати про
благо Вітчизни і доб¬робут Українського народу, обстоювати права і
свободи громадян, додержуватися Конституції України і законів України,
виконува¬ти свої обов’язки в інтересах усіх співвітчизників, підносити
авто¬ритет України у світі».

Якщо ж Президент України обирається на позачергових вибо¬рах, він
складає присягу у п’ятиденний термін після офіційного ого¬лошення
результатів виборів. Президент приносить присягу на уро¬чистому
засіданні Верховної Ради України в присутності представ¬ників інших
органів державної влади та місцевого самоврядуван¬ня, політичних партій
і громадських організацій, почесних громадян України та представників
іноземних держав.

240

5.4. Функції і повноваження Президента України

Функції і повноваження Президента України визначаються Кон¬ституцією
України. За Конституцією України Президент України є главою держави і
виступає від її імені. Він є гарантом державного суверенітету,
територіальної цілісності України, додержання Кон¬ституції України, прав
і свобод людини і громадянина. Президент України забезпечує державну
незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави (ст.
102,106 Конституції).

Одними із пріоритетних повноважень Президента України у здійсненні
названих функцій є його повноваження щодо представ¬ництва держави в
середині країни і в міжнародних відносинах. Як представник держави в
своїй країні Президент України має пра¬во звертатися з посланнями до
народу та в щорічними позачерго¬вими посланнями до Верховної Ради
України про внутрішнє і зовнішнє становище України. Він також
представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво
зовнішньополітич¬ною діяльністю держави, веде переговори та укладає
міжнародні договори України. Як представник нашої держави у міжнародних
відносинах і керівник її зовнішньої політичної діяльності Прези¬дент
України приймає рішення про визнання іноземних держав, призначає та
звільняє глав дипломатичних представництв Украї¬ни в інших державах і
при міжнародних організаціях, а також прий¬має вірчі і відкличні грамоти
дипломатичних представництв іно¬земних держав.

Як глава держави Президент України має ряд повноважень щодо призначення
і оголошення виборів і референдумів як форм безпо¬середньої демократії
та щодо формування іі функціонування органів державної влади. Зокрема,
Президент України призначає всеукраїнсь¬кий референдум щодо змін
Конституції України (ст. 156), проголо¬шує всеукраїнський референдум за
народною ініціативою; призна¬чає позачергові вибори до Верховної Ради
України у строки, вста¬новлені Конституцією України.

Особливе місце серед повноважень президента кожної країни займають його
повноваження щодо парламенту, зокрема право розпуску парламенту, яке
мають глави держав у парламентських і напівпрезидентських
(парламентсько-презвдентських або президен¬тсько-парламентських)
республіках. Це право глав держав вва¬жається істотним важелем у системі
стримань і противаг у їх

241

відносинах з парламентом. Підставами застосування главою дер¬жави права
розпуску парламенту в більшості країн є порушення передбачених
конституцією умов формування уряду, прийняття дер-жавного бюджету тощо.

Президент України припиняє повноваження Верховної Ради України, якщо
протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пле¬нарні засідання не
можуть розпочатися. Це зумовлює іноді скли¬кання позачергових сесій
Верховної Ради України, що мало місце, наприклад, у серпні 1997 р., але
в цілому вносить стабільність у її роботу, утверджує парламент як
постійно діючий орган законодав¬чої влади України.

Ряд повноважень Президента України стосуються його права

впливу на законодавчу та іншу діяльність Верховної Ради Украї¬

ни. Пріоритетним серед них є право законодавчої ініціативи, тоб¬

то право вносити до Верховної Ради України законопроекти або

пропозиції щодо прийняття законів. До того ж законопроекти, виз-

\? начеш Президентом України як невідкладні, мають розглядатися

Верховною Радою України позачергово. Президент України має право вносити
законопроекти пр о внесення змін і доповнень до всіх розділів
Конституції України, в тому числі до розділу І «Загальні засади»,
розділу III «Вибори. Референдуми» і розділу ХНІ «Внесен¬ня змін до
Конституції України», які за умови їхнього прийняття не менш як двома
третинами від конституційного складу Верхов¬ної Ради України:
затверджуються всеукраїнським референдумом, який призначається
Президентом України. Президент України має також значні повноваження на
завершальній стадії законодавчого процесу: підписання і оприлюднення
законів. Відповідно до чин¬ної Конституції України Президенту України
належить право підписання законів, прийнятих Верховною Радою України, і
опри¬люднення їх.

Схвалені Верховною Радою України закони спочатку підпису-ються її
Головою і надсилаються Президенту України. Відповідно до Конституції
України (ст. 94) Президент України протягом п’ят¬надцяти днів після
одержання закону підписує його та офіційно оприлюднює або повертає закон
зі своїми вмотивованими і сфор¬мульованими пропозиціями до Верховної
Ради України для повтор¬ного розгляду. Коли Президент України протягом
встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон
вважаєть-

242

ся схваленим Президентом України і має бути підписаний та офі¬ційно
оприлюднений.

Якщо ж під час повторного розгляду закон буде знову прийня¬тий Верховною
Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу,
Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити
протягом десяти днів. Закон набирає чинності через десять днів із дня
його офіційного опри¬люднення, якщо інше не передбачено самим законом,
але не рані¬ше дня його опублікування (ст. 94).

Президент України нерідко користується правом вето. Лише протягом
чотирьох років законодавчої діяльності Верховної Ради України
тринадцятого скликання він скористався цим правом по¬над шістдесят
разів. І лише в кількох випадках президентське вето було подолано
парламентом України.

Одним із найважливіших і найдієвіших повноважень Президен¬та України як
глави держави є його установчі повноваження щодо формування органів
виконавчої влади: Кабінету Міністрів Украї¬ни, міністерств, інших
центральних органів виконавчої влади та місцевих державних
адміністрацій. Так, відповідно до ст. 106 Кон¬ституції України Президент
України призначає за згодою Верхов¬ної Ради України Прем’єр-міністра
України та припиняє його по¬вноваження, приймає рішення про його
відставку; призначає за поданням Прем’єр-міністра України членів
Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів
виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та
припиняє їхні повноваження на цих посадах.

У зверненні Президента України Л.Д. Кучми до українського народу з
нагоди одинадцятої річищі незалежності України глава держави
запропонував надати повноваження щодо формування уряду Верховній Раді —
парламенту України, що зумовить перехід до парламентсько-президентської
республіки і формування коалі¬ційного уряду на основі сталої
парламентської більшості. Ці зміни у повноваженнях Президента України і
Верховної Ради України, звичайно, мають бути передбачені Конституцією
України.

Президент України має також ряд інших повноважень щодо формування
органів виконавчої влади та призначення посадових осіб Він призначає на
посади та звільняє з посад за згодою Верхов¬ної Ради України голову
Антимонопольного комитету України, голову Фонду державного майна
України, голову Державного комі-

243

тету телебачення і радіомовлення України; утворює, реорганізовує та
ліквідує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та

; інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів,
передбачених на утримання органів виконавчої влади; скасовує акти
органів Кабінету Міністрів України та акти Ради Міністрів

ч Автономної Республіки Крим.

Президент України також призначає половину складу Ради На¬ціонального
банку України, половину складу Національної ради України з питань
телебачення і радіомовлення. Ряд повноважень має Президент України іцодо
формування органів судової влади та контрольно-наглядових органів.
Зокрема, Президент України при¬значає третину складу Конституційного
Суду України; здійснює перші призначення на посаду професійного судці на
перші п’ять років; призначає за згодою Верховної Ради України на посаду
Ге¬нерального прокурора України та звільняє його з посади; здійснює
помилування.

Досить широке коло повноважень має Президент України як гарант
конституційного ладу, державного суверенітету, територі¬альної
цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини
і громадянина та інших конституційних інститутів. Відповідно до
Конституції України Президент України є Голов¬нокомандувачем Збройних
Сил України. Він призначає на посади та звільняє з посад вище
командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює
керівництво у сферах на¬ціональної безпеки та оборони держави; очолює
Раду національ¬ної оборони і безпеки; вносить до Верховної Ради України
питан-ня про оголошення стану війни та приймає рішення про викорис¬тання
Збройних Сил у разі збройної агресії проти України; відпо¬відно до
закону приймає рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення
воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози
нападу, небезпеки державній незалеж¬ності України; приймає в разі
необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях
надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі
місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації з наступним
затвердженням цих рішень Верховною Радою України; присвоює вищі
військові зван¬ня, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні
звання і класні чини.

244

Як гарант Конституції України і конституційного ладу України в цілому
Президент України, поряд із правом відкладального вето, має право
звернення до Конституційного Суду України з питань конституційності
(відповідності Конституції України) законів та інших правових актів
Верховної Ради України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів
Верховної Ради Автономної Республіки Крим (ст. 150 Конституції).

Президент України має право також звернення до Конституцій¬ного Суду
України за висновком про відповідність Конституції України чинних
міжнародних договорів України або тих міжна¬родних договорів, що
вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх
обов’язковість (ст. 151 Конституції України). На випадок, коли вичерпані
інші можливості гарантування додер¬жання Конституції України, Президент
України може звернутися за допомогою до народу. Зокрема, він має право
призначати все¬український референдум щодо змін Конституції України (ст.
156) та проголошення всеукраїнського референдуму за народною
ініціа¬тивою. Як глава держави Президент України також приймає рішен¬ня
про прийняття до громадянства України та припинення грома-дянства
України, про надання притулку в Україні; нагороджує державними
нагородами; встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними,
здійснює інші повноваження, встановлені Кон¬ституцією України.

Однією з особливостей статусу Президента України є те, що він не може
передавати свої повноваження іншим особам або органам. Це є важливою
гарантією як статусу Президента України, так і кон¬ституційного ладу в
цілому. Свої функції і повноваження Прези¬дент здійснює в певних
правових і організаційних формах, які, як правило, властиві лише цьому
інституту державної влади. Прези¬дент України на основі і на виконання
Конституції і законів Украї¬ни видає укази і розпорядження, які є
обов’язковими до виконання на території України. Окремі види актів
Президента України скріплюються відповідно до Конституції України
підписами Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та
його виконання.

Для здійснення своїх повноважень Президент України в межах коштів,
передбачених у Державному бюджеті України, створює консультативні,
дорадчі та інші допоміжні органи і служби, які називаються
Адміністрацією Президента України.

245

Особливою організаційною формою гарантування Президентом України
конституційного ладу України, державної незалежності і безпеки є Рада
національної безпеки і оборони, яка є координацій¬ним органом із питань
національної безпеки і оборони при Прези¬дентові України. Вона координує
і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної
безпеки і оборони. її голо¬вою є Президент України, який формує
персональний склад Ради національної безпеки і оборони. До складу Ради
національної без¬пеки і оборони України за посадою входять
Прем’єр-міністр Ук¬раїни, міністр оборони України, голова Служби безпеки
України, міністр внутрішніх справ України, міністр закордонних справ
Ук¬раїни. У засіданнях Ради національної безпеки і оборони України може
брати участь Голова Верховної Ради України. Рішення Ради національної
безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України
(ст. 107 Конституції).

5.5. Підстави припинення повноважень Президента України

Президент України обирається строком на п’ять років. Його повноваження,
як правило, припиняються по закінченню цього тер¬міну. Президент України
виконує свої повноваження до вступу на пост новообраного Президента
України.

Водночас можливе дострокове припинення повноважень Пре¬зидента України
за наявності підстав, передбачених Конституцією України і додержання
конституційно визначеної процедури.

Відповідно до ст. 108 Конституції України підставами достро¬кового
припинення поноважень Президента України є:

1) відставка;

2) неможливість виконання своїх повноважень за станом здоров’я;

3) усунення з поста в порядку імпічменту;

4) смерть.

Відставка Президента України — добровільне припинення ним своїх
повноважень. Заява Президента України про відставку має проголошуватися
ним особисто на засіданні Верховної Ради Ук¬раїни. Дана конституційна
процедура враховує світовий досвід дострокового припинення повноважень
Президента.

Юридичний факт неможливості виконання Президентом Украї¬ни своїх
повноважень за станом здоров’я як підстава дострокового

246

припинення його повноважень має встановлюватися на засіданні Верховної
Ради України в умовах гласності й відкритості. Цей факт має
підтверджуватись рішенням, прийнятим більшістю від її кон¬ституційного
складу.

Підставою для прийняття такого рішення Верховною Радою України є
письмове подання Верховного Суду України за звернен¬ням Верховної Ради
України і медичний висновок. Тобто сам по собі медичний висновок не є
підставою для дострокового припи¬нення повноважень Президента України.
Необхідне ще й письмове подання Верховного Суду України, яке містить
юридичну оцінку медичного висновку.

Однією з найскладніших процедур дострокового припинення повноважень
Президента України є процедура усунення його з поста в порядку
імпічменту, тобто відсторонення від посади, по¬ста. Відповідно до ст.
111 Конституції України Президент України може бути усунений з поста
Верховною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним
державної зради або іншого злочину.

Ініціювання питання про усунення Президента України з поста у порядку
імпічменту здійснюється більшістю від конституційного складу Верховної
Ради України. Вирішенню цього питання Вер¬ховною Радою України має
передувати парламентське розслідуван¬ня. Для проведення розслідування
Верховна Рада України створює спеціальну тимчасову слідчу комісію, до
складу якої входять спеціаль¬ний прокурор і спеціальні слідчі. Висновки
і пропозиції тимчасової слідчої комісії розглядаються на засіданні
Верховної Ради Украї¬ни. За наявністю підстав Верховна Рада України не
менш як двома третинами від її конституційного складу приймає рішення
про зви¬нувачення Президента України.

Рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту
приймається Верховною Радою України не менш як трьома четвертями від її
конституційного складу. Розгляду цього питання має передувати перевірка
справи Конституційним Судом України і отримання його висновку щодо
додержання конституцій¬ної процедури розслідування і розгляду справи про
імпічмент та отриманням висновку Верховного Суду України про те, що
діян¬ня, в яких звинувачується Президент України, містять ознаки
дер¬жавної зради або іншого злочину.

У разі дострокового припинення повноважень Президента Ук¬раїни виникає
питання про легітимне виконання його обов’язків

247

до обрання нового Президента України. Відповідно до ст. 108, 109, 110,
111 Конституції України на період до обрання і вступу на пост нового
Президента України виконання обов’язків Президента Ук¬раїни покладається
на Прем’єр-міністра України.

Прем’єр-міністр України в період виконання ним обов’язків Президента
України не може здійснювати повноваження, передба¬чені п. 2, 6, 8, 10,
11, 12, 14, 15, 16, 22, 25 ст. 106 Конституції Украї¬ни, тобто
звертатися із посланнями до народу та із щорічними по¬зачерговими
посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище
України; призначати всеукраїнський рефе¬рендум щодо змін Конституції
відповідно до ст. 156 Конституції України; проголошувати всеукраїнський
референдум за народною ініціативою; припиняти повноваження Верховної
Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні
засі¬дання не можуть розпочатися; призначати за поданням
Прем’єр-міністра членів Кабінет}’ Міністрів України, керівників інших
цент¬ральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих держав¬них
адміністрації та припиняти інші повноваження на цих поса¬дах; призначати
за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора
України та звільняти його з посади; при¬значати половину складу Ради
Національного банку України та здійснювати інші повноваження.

Обов’язки Президента України Прем’єр-міністр України має виконувати до
дев’яноста днів, оскільки за Конституцією України (ч. 5 ст. 103)
протягом цього періоду мають бути проведені вибори нового Президента
України.

Розділ 6

ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Особливість виконавчої влади серед гілок державної влади по¬лягає в
тому, що саме у процесі її реалізації відбувається реальне втілення в
життя законів та інших нормативних актів держави, прак¬тичне
застосування всіх важелів державного регулювання і управ¬ління важливими
процесами суспільного розвитку.

Згідно із частиною першою ст. 6 Конституції України державна влада в
Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та
судову. Проте буде перебільшенням робити висно¬вок про якесь цілком
самостійне, а тим більше — автономне існу¬вання, зокрема виконавчої
влади, щодо інших гілок влади. Адже державна влада як здатність держави
приймати обов’язкові рішен¬ня та домагатися їх виконання — явище
цілісне. Воно інтегрує в собі всі прояви політичної волі народу як
єдиного джерела (сувере¬на) влади в державі1.

Поділяється не сама влада, а функціонально-структурний ме¬ханізм її
здійснення. Поділ влади означає в одному випадку виді¬лення основних
функціональних видів діяльності держави — зако¬нотворення,
правозастосування і правосуддя, а в іншому — організаційний устрій
держави як сукупність різних видів держав¬них органів — законодавчих,
виконавчих і судових (і це — тільки основні види) з притаманною їм
компетенцією — сукупністю дер¬жавно-владних повноважень2.

Інакше кажучи, влада за змістом є єдиною, а конституційний принцип
поділу влади є теоретичною константою, яка дає змогу певним чином
будувати державний механізм та організовувати його функціонування. Тому
зміст принципу поділу влади доцільно тлу¬мачити як визнання того факту,
що державна влада реалізується через певні види державних органів. Між
ними розподілені повно¬важення таким чином, що вони є самостійними у
реалізації своєї компетенції у встановлених Конституцією межах і
взаємодіють

249

між собою за допомогою певних: важелів взаємних отримань і про¬тиваг.

Останнім часом рівень функціонування виконавчої влади не за¬довольняв і
не задовольняє потреби динамічного розвитку грома¬дянського суспільства,
енергійного формування соціально-еконо¬мічного складу та демократичної,
правової держави в Україні. Тому в ході проведення адміністративної
реформи велика увага при¬діляється завданням формування ефективно
працюючої системи органів виконавчої влади або органів державного
управління. Розв’язання завдань адміністративної реформи грунтується на
виз¬начених у Конституції України засадах організації виконавчої вла¬ди,
які відображають особливості існуючої в Україні форми дер-жавного
управління.

Передусім варто звернути увагу на необхідності чіткого тлума¬чення
співвідношення понять «державне управління» і «виконавча влада».

Виконавча влада і державне з’правління. Розглядаючи зазначе¬не
співвідношення, слід виходити з того, що сам характер виконав¬чої влади,
зумовлений її об’єктивним призначенням — виконан¬ням законів та інших
правових актів, підтверджує єдність цієї гілки влади зі змістом
державного управління, тобто управлінської діяль¬ності держави. Відтак,
визнання змістовного зв’язку виконавчої влади з державним управлінням є
однією з методологічних переду¬мов правильного розуміння суті як
виконавчої влади, так і держав-ного управління3.

При цьому, говорячи про управлінський зміст виконавчої вла¬ди, слід
застерегти проти спрощеного розуміння понять «виконав¬ча влада» і
«державне управління», що нерідко простежується у сучасних дослідженнях.
Це пов’язане з тим, що за радянських часів державне управління
тлумачилось як відносно самостійний вид діяльності держави поряд із
такими її видами, як: а) діяльність так званих органів державної влади —
Рад народних депутатів всіх рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський
нагляд.

Із запровадженням в Україні конституційного принципу поділу державної
влади така класифікація видів державної діяльності ут¬ратила своє
значення. Зокрема вид цієї діяльності, який раніше визначався як
«державне управління», почали тлумачити як «вико¬навчу владу». Проте ці
категорії за своїм змістом не співпадають. Специфіка їхнього
співвідношення виглядає наступною.

250

По-перше, державне управління як владно-організуюча діяль¬ність певних
органів (посадових осіб) держави здійснюється і за межами системи власне
органів виконавчої влади:

а) всередині апаратів будь-яких органів державної влади — з боку

їхніх керівних посадових осіб щодо інших службовців органу (апа¬

рату парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

б) усередині державних підприємств, установ і організацій —?

з боку їх адміністрацій (апаратів управління) щодо іншого персо¬

налу.

По-друге, важливо врахувати, що в будь-якій демократичній державі
функції виконавчої влади з,щйснюються суб’єктами не лише виключно
державної влади. Адже ці функції:

а) можуть бути делеговані державою органам місцевого само¬

врядування, а також, зрештою, і деяким іншим недержавним інсти¬

туціям (наприклад деяким громадським організаціям);

б) до того ж функції виконавчої влади за своїм змістом об’єктив¬

но властиві місцевому самоврядуванню як формі реалізації в ціло¬

му публічної влади, складовими частинами якої доктринально виз¬

наються як державна влада, так і місцеве самоврядування. До речі,

ці функції, в свою чергу, можуть бути делеговані органами місце¬

вого самоврядування державним органам виконавчої влади.

Виходячи з наведеного, частина функцій державного управлін¬ня
реалізується за межами виконавчої влади, але водночас частина функцій
виконавчої влади може реалізовуватися за межами держав¬ного управління.
В цьому полягає особлива діалектика співвідно¬шення понять «виконавча
влада» і. «державне управління».

Повертаючись до аналізу конституційних засад організації ви¬конавчої
влади в Україні, слід ураховувати, що встановлена Кон¬ституцією України
республіканська форма державного правління змішаного,
президентсько-парламентського типу закономірно по¬в’язана з так званим
«дуалізмом» виконавчої влади. Він означає, що повноваження виконавчої
влади певним чином поділені між Президентом України і Кабінетом
Міністрів України. Однак це не дає підстав ототожнювати пост Президента
з цією гілкою влади.

Виконавча влада і Президент України. В цілому статус прези¬дента як
глави держави має, так би мовити, наскрізне значення щодо гілок влади.
Специфіка цього статусу полягає в тому, що в ньому окреме місце займають
його повноваження у сфері виконавчої вла-

251

ди (або державного управління). Причому їх обсяг прямо залежить від
існуючої в державі форми правління: цей обсяг більше у прези¬дентській,
менше — у парламентській республіці.

Нагадаємо, що на сучасному етапі вітчизняного державотворен¬ня
народження даного інституту зумовлено об’єктивними потре¬бами
перехідного періоду щодо зміцнення виконавчої влади, підви¬щення
ефективності державного управління. Тому введення поста Президента
України супроводжувалось підвищеними суспільними очікуваннями від
посилення впливу держави, її владних структур на процеси
соціально-економічних та державно-правових перетво¬рень у нашій країні.
Для цього главі держави надані досить широкі повноваження у сфері
виконавчої влади. Однак це аж ніяк не озна¬чає, що Президент України
набув ознак «органу» виконавчої вла¬ди, а тим більше — «глави» цієї
гілки влади.

У Конституції України досить повно врахована специфіка відно¬шення поста
Президента України до виконавчої гілки влади: його статус не
уособлюється жодною гілкою влади, а він виступає гла¬вою держави із
значними компетенційними преференціями (пере¬вагами) — насамперед
установчими і кадровими — щодо виконав¬чої влади.

Інакше кажучи, Президент України віднесений до виконавчої влади лише
функціонально, тобто через певний обсяг своїх повно¬важень
(компетенції). Одаак він не віднесений до неї структурно, тобто як
окрема структурна ланка системи органів виконавчої вла¬ди. Саме тому в
Конституції України відсутнє визначення Прези¬дента України як «глави
виконавчої влади». І це — цілком законо¬мірне і єдино правильне рішення.
Адже «глава» гілки влади — це такий суб’єкт даної влади, який є вищою
структурною ланкою пев¬ної системи органів, що суперечить дійсному стану
речей. До речі, формула «глава виконавчої влади» практично не
використовуєть¬ся у світовій конституціотворчій практиці, крім
конституцій окре¬мих пострадянських республік. Н авіть для
презвдентських республік поширеним є визнання президента як глави уряду,
але не в цілому виконавчої влади.

Закріпленню системи органів виконавчої влади у Конституції України
присвячений окремий розділ VI «Кабінет Міністрів Ук¬раїни. Інші органи
виконавчої влади». В цій системі виділяються структурні ланки трьох
організаційно-правових рівнів:

вищий рівень — Кабінет Міністрів України;

252 ^ – ?

центральний рівень — міністерства, державні комітети та інші центральні
органи виконавчої влади;

місцевий (або територіальний) рівень — місцеві державні адмі¬ністрації
(обласні, районні, Київська і Севастопольська міські), а також Рада
міністрів Автономної Республіки Крим та деякі інші місцеві органи,
безпосередньо підпорядковані центральним орга¬нам виконавчої влади.

Для розуміння системи органів виконавчої влади істотне зна¬чення має
чітке визначення її найвищої структурної ланки, яка має виконувати в
системі роль своєрідного керуючого центру. Причо¬му з точки зору
науково-системної ідеології найкращі результати діяльності ієрархічно
організованої системи можуть бути забезпе¬чені за умови її
моноцентричної, а не поліцентричної структурної побудови. Тобто за
умови, коли усі структурні ланки системи підля¬гають керуючому впливу
саме з одного, а не з кількох владно-орга¬нізаційних центрів.

З урахуванням такого підходу в основу визначення згаданої най¬вищої
структурної ланки покладена модель своєрідного подвійно¬го центру. Тобто
такого, який складається з двох функціонально поєднаних суб’єктів —
Президента України і Кабінета Міністрів України.

Суть даної моделі в тому, що ставлення цих об’єктів до гілки виконавчої
влади не є однаковим. Варто повторити, що уряд ухо¬дить до неї саме як
окрема структурна ланка системи органів, а Президент України — лише
функціонально, через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої
влади.

Нагадаємо, що конституційна регламентація системи органів виконавчої
влади є за повнотою та конкретністю нерівномірною щодо різних органів та
аспектів їхньої організації та функціону¬вання. Так, якщо питання
статусу та діяльності Президента Украї¬ни регулюються Конституцією
України майже вичерпно, то щодо уряду найбільш ретельно висвітлюються
питання його формуван¬ня та процедури взаємовідносин із парламентом.
Дається також перелік основних функцій та повноважень. Інші ж питання
мають бути урегульовані у спеціальному Законі України «Про Кабінет
Міністрів України». Це дає змогу без ускладнень підтримувати
ди¬намічність урядової структури та її функціональних напрямів
діяль¬ності. Адже включення даних питань до тексту Конституції Украї¬ни
значно ускладнило б процес оперативного реагування на

253

життєво необхідні зміни в організації та діяльності уряду, в його
стосунках із Президентом України та іншими органами державної влади.

Кабінет Міністрів України — вищий орган у системі органів ви-конавчої
влади. Згідно з частиною першою ст. 113 Конституції Ук¬раїни «Кабінет
Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади».
Це означає, що Кабінет Міністрів Ук¬раїни як уряд очолює систему органів
виконавчої влади. Він здійснює виконавчу владу як безлосередньо, так і
через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовуючи,
координуючи та контролюючи діяльність цих органів.

До складу Кабінету Міністрів України входять Прем’єр-міністр України,
перший віце-прем’ єр-міністр України, три віце-прем’єр-міністри та
міністри України. Станом на 1.04.2002р. до його скла¬ду входить 21
особа. Передбачається, що обов’язково мають існу¬вати базова група,
міністрів — міністри закордонних справ, юстиції, оборони, внутрішніх
справ, фінансів. Інші міністерства можуть створюватися чи
ліквідовуватися за рішенням Президента Ук¬раїни.

Міністри України очолюють міністерства. Вони забезпечують формування і
проведення державної політики у доручених їм сфе¬рах і несуть політичну
відповідальність перед Президентом Украї¬ни і Верховною Радою України за
виконання покладених на них завдань і повноважень.

Прем’єр-міністр України є главою Кабінету Міністрів України, керує його
роботою, забезпечує виконання програм діяльності Ка¬бінету Міністрів
України, схваленої Верховною Радою України, Прем’єр-міністр України
визначає і розподіляє обов’язки між пер¬шим віце-прем’єр-міністром
України, віце-прем’єр-міністрами та міністрами України, координує їхню
діяльність, застосовує заходи дисциплінарної відповідальності (крім
звільнення з посади) до членів Кабінету Міністрів України, керівників
інших центральних органів виконавчої влади та їхніх заступників. У
певних випадках і в межах, визначених Конституцією України, він виконує
обов’язки Президента України у разі дострокового припинення його
повно¬важень.

Перший віце-прем’єр-міністр України та віце-прем’єр-міністри України як
заступники Прем’єр-міністра України виробляють стра-

254

тегію і тактику реалізації програми діяльності Кабінету Міністрів
України у закріплених за ними напрямах і сферах дальності, спря¬мовують,
координують та контролюють роботу міністерств, інших центральних органів
виконавчої влади для виконання завдань уря¬ду, а також за допомогою
урядових комітетів попередньо розгля¬дають і погоджують проекти рішень
Кабінету Міністрів України, вживають заходів щодо врегулювання можливих
розбіжностей се¬ред членів Кабінету Міністрів України. Вони заміщують
Прем’єр-міністра України у разі його відсутності, діючи в межах,
визначе¬них Прем’єр-міністром України, який встановлює і черговість
такого заміщення.

Новою організаційною формою роботи членів уряду (з 2000 р.) є урядові
комітети. Вони утворюються для координації роботи членів Кабінету
Міністрів України, узгодження та підготовки пи¬тань для розгляду на його
засіданнях, а також для усунення розбіж¬ностей між членами Кабінету
Міністрів України. До складу урядо¬вих комітетів входять члени Кабінету
Міністрів України. Очолюють урядові комітети, як правило,
Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр України,
віце-прем’єр-міністри України. За рішенням Прем’єр-міністра України до
складу урядового комітету з правом дорадчого голосу можуть входити також
керівники інших центральних органів виконавчої влади та державні
секретарі міністерств.

У роботі урядового комітету можуть брати участь з правом ви¬рішального
голосу члени Кабінету Міністрів України, які не вхо¬дять до складу
відповідного урядового комітету. Перелік урядових комітетів
затверджується Кабінетом Міністрів України за подан¬ням Прем’єр-міністра
України, а їх персональний склад затверд¬жується Прем’єр-міністром
України. За результатами обговорення питань на засіданні урядового
комітету шляхом консенсусу прий¬мається рішення, яке оголошується
головуючим та оформляється протоколом. Уразі неможливості прийняття
узгодженого рішення на засіданні урядового комітету, остаточне рішення
приймається Кабінетом Міністрів України.

За функціональними напрямами своєї діяльності, урядові комі¬тети:

— розглядають та схвалюють концепції проектів нормативно-правових актів
та інших документів, що підлягають розробленню;

255

— розглядають проекти нормативно-правових актів та інших

документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України,

урегульовують розбіжності за ними та приймають рішення про по¬

переднє схвалення чи відхилення цих проектів або про повернення

на доопрацювання органу, відповідальному за підготовку проекту;

— розглядають інші питання, пов’язані з формуванням та реаліза¬

цією державної політики у відповідній сфері.

Урядові комітети мають право:

— вносити пропозиції щодо першочергового розгляду питань

на засіданні Кабінету Міністрів України;

— створювати в разі потреби підкомітети, експертні комісії та

робочі групи для розгляду окремих питань, що належать до їх ком¬

петенції;

— отримувати в установленому порядку від органів виконавчої

влади необхідну для їх роботи інформацію;

— запрошувати на засідання представників органів виконавчої

влади, а також інших фахівців з питань, що розглядаються комітетом.

Склад Кабінету Міністрів України формується Президентом України за
участю Верховної Ради України у строк не більше шес-тидесяти днів після
припинення повноважень попереднього уряду (частина п’ята ст. 115
Конституції України).

Кандидатуру на посаду Прем’єр-міністра України на розгляд Верховної Ради
України: вносить Президент України, який, як пра¬вило, здійснює
відповідні консультації з Головою Верховної Ради України та головами
депутатських груп і фракцій.

Верховна Рада України дає згоду на призначення Прем’єр-міністра України
більшістю від її конституційного складу. Після свого призначення
Прем’єр-міністр України представляє пропозиції щодо структури та складу
міністрів України на затвердження Пре¬зидентові України, який на
підставі цього подання видає указ про призначення до складу Кабінету
Міністрів України.

Конституцією України (ст. 120) встановлені певні обмеження щодо
входження до складу уряду. Зокрема, члени Кабінету Міністрів України не
можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький
мандат, не мають права поєдну¬вати свою діяльність з іншою роботою, крім
викладацької, науко¬вої та творчої у позаробочий час, входити до складу
керівного орга¬ну чи наглядової ради иідприємства або організації, що
мають на меті одержання прибутку.

256

Новоутворений Кабінет Міністрів України подає Верховній Раді України для
схвалення програму своєї діяльності на весь термін по¬вноважень. Цей
документ містить викладення стратегії діяльності та засобів виконання
завдань Кабінету Міністрів України. Програ¬ма вважається схваленою, якщо
за це проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради
України.

Кабінет Міністрів України кожного нового складу утворюється на строк
повноважень Президента України, тобто складає свої по¬вноваження перед
новообраним Президентом України (частина перша ст. 115 Конституції
України). У частині другій ст. 113 Кон¬ституції України визначено, що
Кабінет Міністрів України відпові¬дальний перед Президентом України та
підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених
ст. 85, 87 Консти¬туції України.

Відповідальність уряду перед Президентом України за звичаєм іменується
як «політична відповідальність». Вона полягає в обо¬в’язку Кабінету
Міністрів України скласти свої повноваження у разі прийняття Президентом
України рішення про припинення повно¬важень Прем’єр-міністра України.
Внаслідок цього Прем’єр-міністр України зобов’язаний невідкладно подати
Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України.
Водночас кожен член Кабінету Міністрів України може бути звільнений із
посади у будь-який час Президентом України. В цьому полягає так звана
політична відповідальність членів уряду.

Кожен член Кабінету Міністрів України має право також з по¬літичних чи
особистих мотивів заявити Президентові України про свою відставку. Заява
про відставку на ім’я Президента України подається через
Прем’єр-міністра України, який зобов’язаний не¬відкладно доповісти про
це Президентові України і повідомити свої міркування щодо прийняття чи
неприйняття відставки. Відставка Прем’єр-міністра України автоматично
має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України. Такий
самий наслідок наступає і в разі смерті Прем’єр-міністра України.

Щодо діяльності Кабінету Міністрів України здійснюється пар¬ламентський
контроль. Перш за все уряд повинен надавати обо¬в’язкові відповіді на
депутатські запити, розглядати звернення ко¬мітетів, тимчасових комісій
Верховної Ради України, регулярно інформувати народних депутатів про
роботу уряду на «днях уря¬ду». До того ж уся діяльність Кабінету
Міністрів України щодо

257

додержання конституційних прав і свобод людини та громадянина перебуває
під постійним парламентським контролем з боку Упов¬новаженого Верховної
Ради України з прав людини (ст. 101 Кон¬ституції України).

Контроль за використанням коштів Державного бюджету Ук¬раїни здійснює
від імені Верховної Ради України Рахункова пала¬та. Вона є постійно
діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою України,
підпорядкований й підзвітний їй. Кабі¬нет Міністрів України кожного року
доповідає перед Верховною Радою України про хід виконання Державного
бюджету України поточного року, а також подає відповідно до закону звіт
про вико¬нання Державного бюджету України за минулий рік. Цей звіт має
бути оприлюднений.

Згідно із ст. 87 Конституції України Верховна Рада України за
пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів від її
конституційного складу може розглянути питання про відпові¬дальність
Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію не¬довіри уряду7
більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Після цього
Прем’єр-міністр України невідкладно подає Президенту України заяву про
відставку Кабінету Міністрів Ук¬раїни.

Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України, як передбачено
частиною другою ст. 85 Конституції України, не може розглядатися
Верховною Радою України більше одного разу про¬тягом однієї чергової
сесії, а також протягом року після схвалення програми діяльності уряду.

Незалежно від обставин припинення повноважень Кабінет Міністрів України,
відставку якого прийнято Президентом Украї¬ни, за його дорученням
продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи
новосформованого уряду, але не довше як шістде¬сят днів. / Основними
завданнями Кабінету Міністрів України є:

— забезпечення державного суверенітету та економічної само¬

стійності України; здійснення внутрішньої та зовнішньої політики

держави в інтересах українського народу; виконання Конституції і

законів України, актів Президента України;

— вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та

громадянина, створення сприятливих умов для вільного і гармоній¬

ного розвитку особистості;

258

— забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної

та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості насе¬

лення, соціального захисту, освіти., науки і культури, охорони при¬

роди, екологічної безпеки і природокористування;

— розробка і здійснення загальнодержавних програм економічно¬

го, науково-технічного, соціального’ і культурного розвитку України;

— забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності;

здійснення управління об’єктами державної власності відповідно

до закону;

— здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і

національної безпеки України, громадського порядку, боротьбі зі

злочинністю;

— організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної

діяльності України, митної справи;

— спрямування та координація діяльності міністерств, інших

органів виконавчої влади.

Для реалізації зазначених завдань Кабінет Міністрів України наділений
широким колом функцій і повноважень — компетенцією. Вона спрямована на
організацію виконання Конституції і законів України, актів Президента
України, власної програми діяльності, схваленої Верховною Радою України,
постійного контролю за здійсненням виконавчої діяльності підвідомчими
уряду органами, вжиття заходів з усунення недоліків у роботі цих
органів.

Основною формою реалізації компетенції Кабінету Міністрів України є
прийняття правових актів — постанов і розпоряджень, обов’язкових до
виконання на території України.

У формі постанов Кабінету Міністрів України видаються акти, які мають
нормативний характер, або з питань, що мають найбільш важливе загальне
значення. У формі розпоряджень Кабінету Міністрів України — акти, що
мають індивідуальній характер, або з питань внутрішньоорганізаційної та
іншої поточної роботи Кабі¬нету Міністрів України. Акти Кабінету
Міністрів України набира-ють чинності з дня їх прийняття, якщо інше не
встановлено зако¬ном або не передбачено цими ж актами. Вони можуть бути
скасовані Президентом України. До того ж акти Кабінету Міністрів України
у повному обсязі або їх окремі положення, визнані Конституцій¬ним Судом
України неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення
Конституційним Судом України рішення про їх некон¬ституційність.

259

Основні функції та повноваження Кабінету Міністрів України зводяться до
того, що він:

1) у сферах економіки та фінансів:

— забезпечує проведення державної економічної політики,

здійснює прогнозування та державне регулювання економіки Ук¬

раїни;

— розробляє та здійснює загальнодержавні програми економіч¬

ного та соціального розвитку;

— здійснює відповідно до закону управління об’єктами держав¬

ної власності, делегує в установленому порядку окремі повнова¬

ження щодо управління зазначеними об’єктами міністерствам,

іншим центральним органам виконавчої влади, урядовим органам,

місцевим державним адміністраціям та відповідним суб’єктам гос¬

подарювання; розробляє та забезпечує виконання державних про¬

грам приватизації;

— сприяє розвитку підприємництва на засадах рівності перед

законом усіх форм власності та забезпеченню соціальної спрямо¬

ваності економіки, здійснює заходи щодо демонополізації та анти-

монопольного регулювання економіки, розвитку конкуренції та

ринкової інфраструктури;

— забезпечує розроблення і виконання програм структурної пе¬

ребудови галузей національної економіки та інноваційного розвит¬

ку, здійснює заходи, пов’язані з реструктуризацією та санацією

підприємств і організацій, розробляє і здійснює державну промис¬

лову політику, визначає пріоритетні галузі промисловості для при¬

скореного їх розвитку; забезпечує захист та підтримку національ¬

ного товаровиробника;

— реалізує державну інвестиційну політику, регулює інвестиційну

діяльність, створює сприятливі умови для залучення інвестицій в

економіку України;

— визначає обсяги продукції (робіт, послуг) для державних “по¬

треб, порядок формування та розміщення замовлень на її вироб¬

ництво, вирішує відповідно до законодавства інші питання щодо

задоволення державних потреб у продукції (роботах, послугах);

утворює відповідно до законів державні резервні фонди фінансо¬

вих і матеріально-технічних ресурсів;

— забезпечує реалізацію державної аграрної політики, задово¬

лення продовольчих потреб населення, проведення земельної ре¬

форми;

260

— реалізує державну фінансову та податкову політику, сприяє

стабільності грошової одиниці України;

— розробляє кожного року проект закону про Державний бюд¬

жет України та забезпечує виконання затвердженого Верховною

Радою України Державного бюджету України;

— приймає рішення про використання коштів резервного фон¬

ду Кабінету Міністрів України;

— здійснює контроль за обслуговуванням державного боргу

України, приймає рішення про випуск державних внутрішніх по¬

зик, проведення грошово-речових лотерей;

— організовує державне страхування;

— забезпечує реалізацію державної політики цін, державне ре¬

гулювання ціноутворення;

— організовує і забезпечує проведення зовнішньоекономічної

політики України, здійснює в межах, визначених законом, регулю¬

вання зовнішньоекономічної діяльності;

— організовує митну справу;

— організовує складання платіжного балансу і зведеного валют¬

ного плану України, забезпечує раціональне використання держав¬

них валютних коштів;

— виступає гарантом щодо позик, які у визначених законом про

Державний бюджет України межах надаються іноземними держа¬

вами, банками, фінансовими міжнародними організаціями, а в

інших випадках відповідно до міжнародних договорів України, зго¬

да на обов’язковість яких надана Верховною Радою України;

2) у сферах соціальної політики, охорони здоров’я, освіти, науки,
культури, спорту, туризму, охорони довкілля:

— проводить державну соціальну політику, вживає заходів до

підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний

захист громадян;

— в установленому законом порядку забезпечує підготовку про¬

ектів та затвердження мінімальних державних соціальних стан¬

дартів, мінімального споживчого бюджету, мінімальної заробітної

плати, прожиткового мінімуму та межі малозабезпеченості;

— розробляє та здійснює державні програми соціальної допо¬

моги, вживає заходів для зміцнення матеріально-технічної бази зак¬

ладів соціального захисту інвалідів, пенсіонерів та інших непрацез¬

датних і малозабезпечених верств населення;

261

— забезпечує реалізацію державної політики зайнятості населен¬

ня, розробляє і здійснює відповідні державні програми, зокрема

щодо створення нових робочих місць та соціальної адаптації мо¬

лоді, вирішує питання профорієнтації, підготовки та перепідготовки

кадрів, регулює міграційні процеси;

— забезпечує реалізацію державної політики у сфері охорони

здоров’я, охорони материнства та дитинства, освіти, фізичної куль¬

тури, забезпечує доступність для громадян медичних, освітніх та

фізкультурно-оздоровчих закладів;

— забезпечує реалізацію державної політики у сфері культури,

етнонаціонального розвитку України і міжнаціональних відносин,

охорону історичної та культурної спадщини, всебічний розвиток і

функціонування державної мови в усіх сферах суспільного життя

на всій території! України, створює умови для вільного розвитку

мов корінних народів і національних меншин України, дбає про

задоволення наці онально-культурних потреб українців, які прожи¬

вають за межами держави;

— розробляє і здійснює заходи щодо створення матеріально-тех¬

нічної бази та інших умов, необхідних для розвитку охорони здо¬

ров’я, освіти, культури та спорту, туристичного та рекреаційного

господарства;

— проводить державну політику в сфері інформатизації, сприяє

становленню єдиного інформаційного простору на території Ук¬

раїни;

— розробляє та забезпечує реалізацію науково-технічної політи¬

ки, розвиток і зміцнення науково-технічного потенціалу України,

розробляє та реалізує загальнодержавні науково-технічні про¬

грами;

— вживає заходів для вдосконалення державного регулювання

у науково-технічній сфері, щодо стимулювання інноваційної діяль¬

ності підприємств, установ та організацій;

— визначає порядок формування та використання фондів для

науково-технічної діяльності;

— забезпечує проведення державної політики у сфері охорони

природи, екологічної безпеки та раціонального використання при¬

родних ресурсів;

— розробляє державні та міждержавні екологічні програми, за¬

безпечує їх виконання;

262

— здійснює в межах своїх повноважень державне управління у

сфері охорони та раціонального використання землі, її надр, вод¬

них ресурсів, рослинного і тваринного світу, інших природних ре¬

сурсів;

— приймає відповідно до закону рішення шодо обмеження,

тимчасової заборони (зупинення) або припинення діяльності

підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності

у разі порушення ними законодавства про охорону навколишньо¬

го природного середовища;

— координує діяльність органів виконавчої влади, органів місце¬

вого самоврядування, підприємств, установ та організацій у питан¬

нях охорони навколишнього природного середовища, реалізації

державних, регіональних і міждержавних екологічних програм;

— забезпечує проведення заходів, передбачених програмою

ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, приймає рішен¬

ня з питань ліквідації шкідливих наслідків інших аварій, а також

пожеж, катастроф, стихійного лиха;

3) у сфері правової політики, законності, забезпечення прав і сво-бод
людини та громадянина:

— розробляє та проводить державну правову політику, органі¬

зовує роботу, спрямовану на вдосконалення правового регулювання

відносин у сфері державного будівництва, господарській і соціаль¬

но-культурних сферах;

— здійснює контроль за додержанням законодавства органами

виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місце¬

вого самоврядування з питань виконання ними делегованих повно¬

важень органів виконавчої влади;

— вживає заходів для забезпечення та захисту прав і свобод,

гідності, життя і здоров’я людини та громадянина від протиправ¬

них посягань, забезпечує охорону власності та громадянського по¬

рядку, пожежну безпеку, боротьбу зі злочинністю;

— здійснює заходи щодо забезпечення виконаній судових рішень

міністерствами, іншими органами виконавчої влади та їх керівни¬

ками;

— створює умови для вільного розвитку і функціонування сис¬

теми правничих послуг населенню;

— забезпечує фінансування видатків на утримання судів у ме¬

жах, визначених законом про Державний бюджет України, та ство¬

рення належних умов для функціонування судів та даяльності суддів;

263

— вживає заходів щодо фінансового, матеріально-технічного

забезпечення діяльності правоохоронних органів, а також щодо соц¬

іального захисту працівників цих органів та членів їх сімей;

4) у сферах зовнішньої політики, національної безпеки та оборо¬

ноздатності:

— забезпечує в межах своїх повноважень зовнішньополітичну

діяльність України та представництво України в іноземних держа¬

вах і міжнародних організаціях;

— вирішує відповідно до закону про міжнародні договори пи¬

тання щодо проведення переговорів і підписання міжнародних до¬

говорів України;

— вживає заходів для забезпечення виконання міжнародних до¬

говорів України;

— забезпечує охорону та захист державного кордону і території

України;

— реалізує заходи для зміцнення національної безпеки України;

— здійснює заходи щодо забезпечення боєздатності Збройних

Сил України, визначає в межах бюджетних асигнувань на оборону

чисельність громадян України, які підлягають призову на строко¬

ву військову службу і навчальні збори;

— вживає заходів для забезпечення обороноздатності України,

оснащення Збройних Сил України та інших військових формувань,

утворених відповідно до законів України, всім необхідним для ви¬

конання покладених на них завдань;

— вирішує питання соціальних і правових гарантій для військо¬

вослужбовців, осіб, звільнених з військової служби, та членів їх

сімей;

— здійснює керівництво цивільною обороною України, мобілі¬

заційною підготовкою народного господарства та переведенням

його на режим роботи в умовах надзвичайного чи воєнного стану;

— вирішує питання забезпечення участі військовослужбовців

України ї миротворчих акціях в порядку, визначеному законом;

5) у сфері державної служби та кадрової політики:

— організовує проведення єдиної державної політики;

— здійснює заходи щодо кадрового забезпечення органів вико¬

навчої влади, державних підприємств, установ та організацій;

— розробляє і здійснює заходи, спрямовані на вдосконалення

системи центральних і місцевих органів виконавчої влади з метою

264

підвищення ефективності їх діяльності та скорочення витрат на ут¬римання
апарату управління.

Кабінет Міністрів України має здійснювати також інші функції та
повноваження, що визначаються Конституцією і законами Ук¬раїни, а також
актами Президента України.

Що ж до повноважень Кабінету Міністрів України у відносинах з іншими
державними органами, слід виділити напрямки впливу з його боку на
очолювану ним систему органів виконавчої влади, яку складають центральні
та місцеві органи виконавчої влади. Зокре¬ма, щодо центральних органів
Кабінет Міністрів України спрямо¬вує, координує і контролює діяльність
міністерств, державних ко¬мітетів України та інших центральних органів
виконавчої влади, які є підвідомчими Кабінету Міністрів України і
безпосередньо підпорядковані йому. Прем’єр-міністр України вносить
Президен¬ту України подання щодо утворення, реорганізації та ліквідації
центральних органів виконавчої влади, призначення на посади та
звільнення з посад їхніх керівників, накладає на цих керівників та їх
заступників дисциплінарні стягнення. Кабінет Міністрів Украї¬ни має
право скасовувати акти міністерств, державних комітетів інших
центральних органів виконавчої влади.

Кабінету Міністрів України підзвітні та підконтрольні місцеві державні
адміністрації, голови яких при здійсненні своїх повнова¬жень також
відповідальні перед ним. Підзвітність і підконт-рольність Кабінету
Міністрів України України обласних і район¬них державних адміністрацій
не поширюється на частину повно¬важень, делеговану їм відповідними
обласними чи районними ра¬дами.

Кабінет Міністрів України в особі Прем’єр-міністра України вносить
Президенту України подання щодо призначення на поса¬ду і звільнення з
посад голів місцевих державних адміністрацій. Кабінет Міністрів України
постійно одержує від місцевих держав¬них адміністрацій докладну
інформацію про їхню діяльність, регу¬лярно заслуховує звіти голів
державних адміністрацій з визначе¬них Кабінетом Міністрів України
питань. У разі неналежного виконання головою державної адміністрації
покладених на нього повноважень Кабінет Міністрів України може
звернутися до Пре¬зидента України з поданням про звільнення з посади
відповідного голови державної адміністрації.

265

Певну специфіку мають відносини Кабінету Міністрів України з Радою
міністрів Автономної Республіки Крим (АРК). Кабінет Міністрів України
спрямовує, координує і контролює діяльність Ради міністрів АРК щодо
виконання Конституції і законів Украї¬ни, актів Президента України і
Кабінету Міністрів України на те¬риторії АРК як невід’ємної складової
частини України.

Кабінет Міністрів України визначає порядок участі Ради міністрів АРК та
підвідомчих їй органів у виконанні загальнодер¬жавних програм, інших
заходів загальнодержавного значення щодо усунення наслідків екологічної
безпеки, надзвичайних ситуацій, боротьби зі злочинністю та контролює
дотримання відповідності програм АРК із питань соціально-економічного та
культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони
навко¬лишнього середовища загальнодержавним програмам.

Серед органів, що не входять до системи органів виконавчої влади,
найбільш розгалужені й тісні зв’язки Кабінету Міністрів України — з
Президентом України і Верховною Радою України.

У відносинах із Президентом: України повноваження Кабінету Міністрів
стосуються його участі за дорученням Президента Ук¬раїни у виконанні
повноважень останнього з питань забезпечення державного суверенітету і
економічної самостійності, національ¬ної безпеки і обороноздатності,
здійснення внутрішньої і зовніш¬ньої політики держави, виконання
Конституції та законів Украї¬ни, актів Президента України, додержання
прав і свобод людини і громадянина, а також з інших пигань здійснення
виконавчої влади.

У разі видання Президентом України актів у межах повнова-жень,
передбачених частиною четвертою ст. 106 Конституції Ук¬раїни, ці акти
скріплюються підписами Прем’єр-міністра України і міністра,
відповіцального за акт та його виконання. Ця процедура має назву
«контрасигнація».

Кабінет Міністрів України здійснює за дорученням Президента України і за
власною ініціативою підготовку і подає Президенту України пропозиції з
питань здійснення ним повноважень у сфері виконавчої влади та підготовки
законопроектів. Кабінет Міністрів України взаємодіє з Адміністрацією
Президента України, консуль¬тативними, дорадчими та іншими допоміжними
органами і служ¬бами, створюваними Президентом України для здійснення
своїх повноважень на засадах і в порядку, визначених актами Президен¬та
України.

266

Відповідно до Конституції України (ст. 107) при Президенті Ук¬раїни
функціонує такий орган, як Рада національної безпеки і обо¬рони України.
Кабінет Міністрів України зобов’язаний виконува¬ти рішення цієї Ради, що
вводяться в дію указами Президента України, забезпечуючи здійснення її
заходів із координації і конт¬ролю за діяльністю органів виконавчої
влади у сфері національної безпеки і оборони. До того ж Прем’єр-міністр
України за посадою входить до складу Ради національної безпеки і оборони
України.

Серед повноважень Кабінету Міністрів України у відносинах з Верховною
Радою України слід насамперед зазначити його участь у законотворчій
діяльності. Відповідно до ст. 93 Конституції Ук¬раїни уряд має право
законодавчої ініціативи у Верховній Раді України.

Законодавча пропозиція чи законопроект Кабінету Міністрів України
вносяться у Верховну Раду України з обсв’язковою пояс¬нювальною
запискою, у якій має бути необхідне фінансово-еконо¬мічне обгрунтування
та пропозиції щодо покриггя передбачених матеріальних та інших витрат за
рахунок державного чи місцевих бюджетів. Кабінет Міністрів України має
право вимагати терміно¬вого розгляду Верховною Радою України внесеного
ним законо¬проекту, або визначення його у встановленому порядку
невідклад¬ним. Він також має право за письмовою заявою відкликати власні
законодавчу пропозицію чи законопроект, а після включення їх до порядку
денного сесії Верховної Ради України — за її згодою.

Важливе значення у відносинах Кабінету Міністрів України з Верховною
Радою України має право Прем’єр-мінісіра України, інших членів уряду
бути присутніми на засіданні Верховної Ради України і бути вислуханими.
Уразі порушення народними депута¬тами України питань щодо діяльності
Кабінету Міністрів України або його членів, Прем’єр-міністр України має
право на одержання необхідних роз’яснень з цих питань.

Члени Кабінету Міністрів України або за їх дорученням керівні працівники
і спеціалісти Секретаріату, а також центральних органів виконавчої влади
можуть брати участь у засіданнях комітетів, тим¬часових спеціальних
комісій Верховної Ради України з питань щодо компетенції Кабінету
Міністрів України.

Центральні органи виконавчої влади. До центральних органів виконавчої
влади України належать такі групи органів: міністер¬ства, державні
комітети (державні служби) та центральні органи

267

виконавчої влади зі спеціальним статусом. Зазначені органи нази¬ваються
центральними, оскільки у своїй діяльності представляють інтереси
«центру», а не окремих територій, місць, і до того ж їх компетенція з
відповідного кола питань поширюється на всю тери¬торію країни.

За своїм призначенням центральні органи виконавчої влади (на¬далі —
центральні органи) забезпечують або сприяють формуван¬ню і втіленню в
житія державної політики у відповідних сферах управління, здійснюють
керівництво дорученими їм сферами і не¬суть відповідальність за стан їх
розвитку перед Президентом Ук¬раїни і Кабінетом Міністрів України.

Центральні органи утворюються, реорганізовуються та ліквіду¬ються
Президентом України за поданням Прем’єр-міністра Украї¬ни у межах
коштів, передбачених Державним бюджетом на утри¬мання органів виконавчої
влади (п. 15 ст. 106 Конституції України). Президент України призначає
за поданням Прем’єр-міністра Ук¬раїни, голів державних комітетів,
керівників інших центральних органів та припиняє їх повноваження на цих
посадах (п. 10 ст. 106). Водночас для деяких центральних органів
Конституція України (п. 14 ст. 106) передбачає особливий порядок
вирішення кадрових питань. Так, голів Антамонопольного комітету України,
Фонду державного майна України, Державного комітету телебачення і
ра¬діомовлення України призначає на посади та звільняє з посад
Пре¬зидент України за згодою Верховної Ради України.

Провідне місце серед центральних органів належать міністер¬ствам
України. їх керівники — міністри входять до складу Кабіне¬ту Міністрів
України і безпосередньо беруть участь у формуванні державної політики в
країні. Міністри особисто відповідають за розробку і впровадження
Програми Кабінету Міністрів України із відповідних питань, реалізацію
державної політики у визначених сферах державного управління. Вони
здійснюють управління в ‘цих сферах, спрямовують і координують
діяльність інших органів ви-конавчої влади з питані>, віднесених до
їхнього відання.

Нині відповідно до Указу Президента України від 15 грудня 1999 р. «Про
зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» (зі змінами
станом на 1 грудня 2002 р.) в Україні нараховується 16 міністерств, а
саме:

Міністерство аграрної політики України; .«

Міністерство внутрішніх справ України; ?;*;

268

Міністерство екології та природних ресурсів України;

Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції Ук¬раїни;

Міністерство палива та енергетики України;

Міністерство закордонних справ України;

Міністерство культури і мистецтв України;

Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах за¬хисту
населення від наслідків Чорнобильської катастрофи;

Міністерство оборони України;

Міністерство освіти і науки України;

Міністерство охорони здоров’я України;

Міністерство праці та соціальної політики України;

Міністерство промислової політики України;

Міністерство транспорту України;

Міністерство фінансів України;

Міністерство юстиції України.

Державні комітети (державні служби) України є центральними органами,
діяльність яких спрямовує і координує Прем’єр-міністр України або
віце-прем’єр-міністри чи міністри. Державні комітети вносять пропозиції
щодо формування державної політики відповід¬ним членам Кабінету
Міністрів України та забезпечують її реаліза¬цію у визначеній сфері
діяльності, здійснюють управління в цій сфері, а також міжгалузеву
координацію та функціональне регулю¬вання з питань, віднесених до
їхнього відання. Державні комітети очолюються головами.

Нині в Україні нараховується 17 державних комітетів, а також 7 інших
центральних органів, статус яких прирівнюється до дер¬жавного комітету:
Вища атестаційна комісія України, Національ¬не Космічне агентство
України, Пенсійний фонд України, Головне контрольно-ревізійне
управління, Державне казначейство України, Державна служба автомобільних
доріг України, Державна служба експертного контролю.

Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом ма¬ють
визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та
повноваження, щодо них може встановлюватися спеціаль¬ний порядок
утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а
також призначення і звільнення керівників та вирі¬шення інших питань. Ці
органи очолюються головами.

269

Нині в Україні налічується 14 центральних органів зі спеціаль¬ним
статусом, у тому числі Антим онопольний комітет України, Дер¬жавна
податкова адміністрація України, Державна митна служба України, Служба
безпеки України, Головне управління державної служби України та інші.

Кабінет Міністрів України має вносити подання щодо створен¬ня
центральних органів лише за формою і за статусом, що наведені вище.

Центральні органи в своїй переважній більшості є єдиноначаль¬ними
органами. Єдиноначальність органу означає, що владні по¬вноваження цього
органу здійсіноються одноособово його керів¬ником — міністром, головою
державного комітету, керівником іншого центрального органу. Він
персонально несе всю повноту відповідальності за результати роботи
центрального органу без¬посередньо перед Президентом України і урядом.

Суттєвою новацією в організації керівництва міністерствами стало
запровадження Указом Президента України «Про чергові заходи щодо
подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29 травня
2001 р. посад державних секретарів міністерств. Ці посадові особи, їх
перші заступники та заступники признача¬ються на посади та звільняються
з посад Президентом України. Згідно із зазначеним Указом ліквідовано
інститут перших заступ¬ників і заступників міністра.

Нововведениіі інститут державних секретарів концептуально грунтується на
необхідності розмежування у сфері виконавчої вла¬ди функцій політичного
керівництва і адміністрування (управлін¬ня), тобто «політики» і
«управління», з метою забезпечення, з од¬ного боку, пріоритету політики,
а з іншого — через незалежність від політичної кон’юнктури певну
стабільність професійних кадрів управління.

Введення посад державних секретарів є дієвим засобом досяг¬нення
зазначеної мети. При цьому проблема співвідношення «політи¬ки» і
«управління» щодо сфери виконавчої- влади є майже цілком новою для
українського державотворення і поки що не має належ¬ного відтворення в
наукових дослідженнях і практичній діяльності державного апаріату.

Хоча варто нагадати, що інститут державних секретарів або аналогічних за
суттю посад в апараті управління існує в багатьох країнах світу,
головним чином із парламентарною формою держав-

270

ного правління (як у республіках, так і конституційних монархіях),
наприклад у Великій Британії, Німеччині, Нідерландах, Данії, Бельгії,
Чехії, Угорщині, Польщі та інших.

Основні результати, які передбачається досягти шляхом введен¬ня посад
державних секретарів, це:

— чітке відмежування функцій політичного від функцій адміні¬

стративного керівництва в сфері виконавчої влади;

— звільнення міністрів від поточної оперативної роботи з керів¬

ництва апаратом міністерства;

— забезпечення стабільності професійних кадрів міністерств зав¬

дяки їх незалежності від змін політичного курсу і самих політичних

діячів;

— нарешті, забезпечення професійного наступництва, так зва¬

ної «інституційної пам’яті» в роботі міністерств.

Однак сучасна практика породжує у багатьох небезпідставні побоювання, що
державні секретарі поступово почнуть домінува¬ти над міністрами.

Щоб цьому запобігти, треба чітко уявляти, що міністр повинен стати
зовсім іншою фігурою в системі виконавчої влади, ніж це було донині.
Зміст роботи міністра кардинально змінюється, оскільки він переходить
від суто адміністративно-виконавчої діяльності до діяльності з
політичного керівництва. Цьому і має сприяти більш чітке розмежування
таких явищ і понять, як «політика» і «адмініст¬рування».

Водночас із введенням у міністерствах посад державних секре¬тарів це
розмежування зумовлене тим, що радикальна зміна пріо¬ритетів у
діяльності міністра реально можлива за рахунок того, що державний
секретар бере на себе тягар адміністрування всередині міністерства.
Інакше кажучи, запровадження інституту державних секретарів міністерств
не є самодостатнім кроком, самоціллю. Цей крок слід обов’язково
розглядати в контексті більш вагомого зав¬дання — надання можливості
міністрам максимально зосередити¬ся на питаннях вироблення і реалізації
державної політики, забез¬печуючи тим самим більшу, так би мовити,
«політичність» самого уряду. З огляду на це немає, як видається,
реального сенсу в по¬леміці, чи зменшується або посилюється роль
міністра у зв’язку із появою державних секретарів. Адже ця роль і не
зменшується, і не посилюється — вона просто суттєво змінюється.

Оскільки на міністра персонально покладається політичне керів-

271

ництво в певному секторі державного управління, то він повинен мати
повну впевненість в ефективній роботі апарату міністерства, який має
беззаперечно служити виконанню його політичних цілей. За це і відповідає
державний секретар. Звідси, до речі, випливає, що державний секретар
повинен бути не просто політично нейт¬ральним, а обов’язково лояльним до
політики міністра і повинен забезпечувати таку ж лояльність від інших
посадових осіб апарату. Відтак, політична лояльність щодо міністра — це
найперша вимо¬га до зайняття цього посту в міністерстві.

Помилково також вважати, що державний секретар узагалі не має відношення
до політики. Він причетний до неї, принаймні, за двома напрямками:

— забезпечення неухильного втілення політики міністра в ро¬

боті апарату;

— підготовка і надання міністру кваліфікованих політичних кон¬

сультацій і порад.

Отже, на поточному етапі запровадження інституту державних секретарів
важливо не допустити крайнощів: з одного боку, політи-зації посад
державних секретарів, а з іншого — бюрократизації (тоб¬то надмірної
концентрації важелів адміністрування) посад міністрів.

Уведення посад державних секретарів — лише перший крок на відносно
тривалому шляху до оптимального розмежування політич¬них і
адміністративних функцій у системі виконавчої влади. Про складність
пошуку найбільш досконалої моделі свідчить хоча б те, що через деякий
час піата запровадження посад державних секре¬тарів Указом Президента
України від 15 січня 2002 р. «Про внесен¬ня змін до деяких указів
Президента України» були проведені деякі корективи правового статусу
державних секретарів міністерств, унормованого затвердженим Указом
Президента України від 14 лип¬ня 2001 р. Примірним положенням про
державного секретаря міністерства. Зокрема, за Указом Президента України
від 15 січня 2002 р. державні секретарі позбавлені таких прав:

а) затверджувати стрз’ктуру міністерства, призначати на посади

та звільняти з посад керівників територіальних органів міністерств,

а також підприємств, установ і організацій, що входять до сфери

його управління (п. 2 ст. 1);

б) цілком самостійно — без погодження з міністром — призна¬

чати на посади та звільняти з посад працівників центрального апа¬

рату міністерства (п. З ст. 1);

272

в) розподіляти між першим заступником та заступниками дер¬

жавного секретаря обов’язки та визначати ступінь їх відповідаль¬

ності (п. З ст. 1);

г) подавати Прем’єр-міністру України пропозиції щодо призна¬

чення на посади першого заступника та заступників державного

секретаря (п. З ст. 1).

З огляду на це треба теоретично і практично утверджувати єди¬но можливу
і правильну позицію, а саме ставлення до міністра як до центральної
постаті в міністерстві, на потреби політичного керів¬ництва якого має
працювати персонал службовців на чолі з дер¬жавним секретарем. Водночас
за стан роботи персоналу міністер¬ства цілком відповідає саме державний
секретар, який повинен мати усі необхідні важелі службового, включаючи і
дисциплінарний, впливу на працівників.

Діючі державні секретарі мають якомога швидше позбавитися синдрому
«перших заступників» міністра. Державний секретар зо¬бов’язаний
забезпечувати адміністративну підтримку кожного кон¬кретного міністра,
але перебувати на постійній державній службі, і в цьому сенсі
представляти не конкретного міністра, а державу в цілому, забезпечувати
ефективне використання її професійного кад-рового ресурсу.

Рішення центрального органу набувають юридичної сили коли вони оформлені
як правові акти, видані ним у межах своїх повно¬важень на основі та на
виконання Конституції та законів України, актів Президента України і
Кабінету Міністрів України. Переваж¬на більшість актів центрального
органу видається у вигляді наказів керівника органу. Вони є
обов’язковими дія виконання всіма орга¬нами і організаціями, їх
посадовими особами, які підпорядковані відповідному центральному органу.
У випадках, передбачених за-конодавством, акти центрального органу є
обов’язковими для ви¬конання іншими центральними та місцевими органами
виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами,
ус¬тановами і організаціями незалежно від форм власності та
грома¬дянами.

У разі потреби центральний орган видає разом з іншими цент¬ральними та
місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування
спільні акти.

Нормативно-правові акти центрального органу підлягають реє¬страції в
порядку, встановленому законом. Нормативно-правові

273

акти центральних органів, що визначають права і обов’язки гро¬мадян, не
доведені до відома населення, є нечинними. Акти цент¬ральних органів у
разі їх невідповідності законодавству України або ж економічної чи
соціальної недоцільності можуть бути скасо¬вані Кабінетом Міністрів
України.

Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції
центрального органу, обговорення найважливіших напрямів його діяльності
та розвитку дорученої йому галузі чи сфери утворюєть¬ся колегія
центрального органу. До її складу входять керівник орга¬ну, його
заступники за посадою, інші працівники центрального органу, а також
керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери
відання центрального органу. В засіданнях ко¬легії можуть брати участь
представники місцевих державних адмі¬ністрацій та органів місцевого
самоврядування. Рішення колегії втілюються у життя наказами керівника
органу. Членів колегії зат¬верджує чи звільняє від обов’язків Кабінет
Міністрів України.

Для розгляду наукових рекомендацій та інших пропозицій щодо головних
напрямів науки і техніки, обговорення найважливіших програм та інших
питань у центральному органі може утворюва¬тися науково-технічна
(наукова) рада з учених і висококваліфіко¬ваних фахівців. У центральному
органі виконавчої влади з ураху¬ванням специфіки його діяльності також
можуть утворюватися інші робочі та консультативні органи.

Суттєвою організаційно-структурною особливістю міністерств, державних
комітентів та деяких інших центральних органів є те, що вони мають у
своєму підпорядкуванні місцеві органи, які створю¬ють разом з апаратом
центрального органу так звану «систему» відповідного міністерства,
державного комітету тощо.

За загальним правилом, на місцевому рівні органами міністерств,
державних комітетів є управління, відділи та інші структурні підроз¬діли
місцевих державних адміністрацій, хоч існують деякі самостійні місцеві
органи, що не входять до складу місцевих державних адмі¬ністрацій
(наприклад органи внутрішніх справ, юстиції тощо).

Компетенція центральних органів різних видів має свої певні особливості.
Зокрема, міністерства займають провідне місце серед центральних органів
і є найбільш самостійними в питаннях фор¬мування і реалізації державної
політики у відповідному секторі (сфері) державного управління, а також:

274

— формують державну політику в закріплених за ними секто¬

рах державного управління;

— розробляють і реалізують цільові програми розвитку у закріп¬

лених за ними секторах державного управління, вживають заходів,

спрямованих на поглиблення ринкових економічних перетворень;

— визначають пріоритетні напрями та основні планові показ¬

ники розвитку у відповідних секторах державного управління;

— прогнозують розвиток процесів і об’єктів, що перебувають у

закріплених за ними секторах державного управління;

— беруть участь у розробленні проектів Державного бюджету

України, загальнодержавних програм економічного, науково-тех¬

нічного, соціального, національно-культурного розвитку України,

охорони довкілля тощо та забезпечують їх виконання;

— беруть участь у формуванні та реалізації політики щодо ви¬

конання робіт, послуг і поставок продукції для державних потреб

та утворенні державних резервних фондів фінансових і матеріаль¬

но-технічних ресурсів, виступають державним замовником зазна¬

чених робіт та послуг;

— забезпечують ефективне використання бюджетних коштів,

виділених для розвитку у відповідних секторах державного управ¬

ління;

— вносять у встановленому порядку пропозиції про зміну умов

оподаткування, ціноутворення, визначення особливостей привати¬

зації, демонополізації підприємств в окремих галузях, вдосконален¬

ня механізму регулювання економіки, її структурної перебудови,

забезпечення соціального захисту населення, екологічної безпеки;

— вживають заходів, спрямованих на вдосконалення зовнішньо¬

економічної діяльності, захист інтересів національних товаровироб¬

ників на зовнішньому ринку та розвиток внутрішнього ринку;

— розробляють фінансово-економічні та інші нормативи, ме¬

ханізм їх впровадження, затверджують відповідно до законодав¬

ства державні стандарти;

— вживають заходів, пов’язаних із реструктуризацією та сана¬

цією підприємств та організацій;

— беруть участь у формуванні, та реалізації антимонопольної

політики, заходів щодо розвитку підприємства, ринкової інфраст¬

руктури, беруть участь у здійсненні програм приватизації;

— здійснюють у межах, визначених законодавством, функції

управління об’єктами державної власності;

275

том Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам вико¬навчої
влади вищого рівня, тобто районні держадміністрації — об- ласним
держадміністраціям, обласні держадміністрації — Кабіне- ту Міністрів
України. Вони також підзвітні і підконтрольні відповідним органам
місцевого самоврядування (радам) у частині повноважень, делегованих їм
цими радами (частини третья — сьо- ма ст. 118 Конституції України).

Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої
влади, владні повноваження яких реалізуються одна¬ особово їхніми
керівниками — головами. Голова місцевої держав¬ної адміністрації формує
її склад, до якого входять голова місцевої державної адміністрації, його
перший заступник, не більше трьох заступників, керівники управлінь,
відділів та інших структурних підрозділів.

П ерший заступник голови обласної державної адміністрації при¬значається
на посаду головою облдержадміністрації за згодою Прем’єр-міністра
України, а заступники голови облдержадмініст¬рації — за погодженням з
відповідним віце-прем’єр-міністром. Ке¬рівники управлінь, відділів,
інших структурних підрозділів облдер¬жадміністрацій призначаються на
посади головами облдержадміні¬страцій за погодженням з керівниками
відповідних органів вико¬навчої влади.

У районних державних адміністраціях перші заступники і зас¬тупники голів
цих адміністрацій призначаються на посади голова¬ми райдержадміністрацій
за погодженням з відповідними заступ¬никами голів облдержадміністрацій.
Керівники структурних підроз¬ділів райдержадміністрацій призначаються на
посади їх головами за погодженням з керівниками відповідних структурних
підрозділів облдержадміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій у межах виділених бюджетних
асигнувань затверджують структуру і штатний розпис цих адміністрацій та
положення про їхні структурні підрозділи. Для сприяння здійсненню
повноважень місцевих державних адмініст¬рацій їх голови можуть
утворювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на строк
повноважень Президента України. У разі обрання нового Президента України
голови державних адміністрацій продовжують здійснювати свої
повноваження до сформування нового Кабінету

278

Міністрів України та заявляють про свою відставку в день набуття
чинності повноважень новосформованого Кабінету Міністрів Ук¬раїни.

Дострокове припинення повноважень голови місцевої держав¬ної
адміністрації згідно з Конституцією України можливе, якщо орган
місцевого самоврядування на відповідній території, тобто обласна чи
районна рада висловить недовіру голові, на підставі чого Президент
України приймає рішення і дає обгрунтовану відповідь. Якщо ж недовіру
голові місцевої державної адміністрації вислови¬ли дві третини депутатів
від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про
відставку голови (частини дев’ята і десята ст. 118 Конституції України).

Голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керів¬ники
управлінь, відділів, інших структурних підрозділів адмініст-рацій не
можуть бути народними депутатами Уісраїни або мати інший представницький
мандат, не мають права поєднувати свою службову діяльність з іншою
роботою, крім викладацької, науко¬вої та творчої у позаробочий час,
входити до складу керівного орга¬ну чи наглядової ради підприємства чи
іншої організації, що має на меті одержання прибутку.

Голови місцевих державних адміністрацій одноособово прий¬мають рішення у
формі розпоряджень і несуть за них відпові¬дальність згідно із
законодавством. Проекти розпоряджень норма¬тивного характеру мають
підлягати обов’язковій юридичній екс¬пертизі у відповідних структурних
підрозділах місцевих державних адміністрацій, а також обговоренню на
засіданнях колегій місце¬вих державних адміністрацій.

Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають
державній реєстрації в установленому законом поряд¬ку і набувають
чинності з моменту їх реєстрації. Акти щодо прав та обов’язків громадян
мають загальний характер, підлягають оп¬рилюдненню і набувають чинності
з моменту їх оприлюднення.

Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного харак¬теру,
прийняті у межах їх повноважень, набирають чинності з мо¬менту їх
прийняття, якщо законом чи самими актами не встановле¬но інший строк
введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх вико¬навців, а також при
потребі оприлюднюються.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать
Конституції і законам України, іншим актам законодавства, мо-

279

жуть бути скасовані През идентом України або Кабінетом Міністрів України
чи головою державної адміністрації вищого рівня.

Правовий статус місцевих державних адміністрацій за обсягом наданих
повноважень відповідає основним завданням їх діяльності. Вони полягають
в тому, що місцеві державні адміністрації забезпе¬чують на відповідній
території виконання Конституції та законів України, актів Президента
України, Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади
вищого рівня; законність і пра¬вопорядок, додержання прав і свобод
громадян; виконання держав¬них і регіональних програм
соціально-економічного та культурно¬го розвитку, програм охорони
навколишнього середовища, а в місцях компактного проживання національних
меншин і корінних народів також програм їхнього національного та
культурного роз¬витку; підготовку та виконання відповідних обласних та
районних бюджетів; взаємодію з органами місцевого самоврядування.

Зміст компетенції місцевих державних адміністрацій визначаєть¬ся
віднесенням до їх відання вирішення у межах і формах, визначе¬них
Конституцією і законами України, питань місцевого значення у сферах:
забезпечення законності, охорони прав, свобод і закон¬них інтересів
громадян; соціально-економічного розвитку відповід¬них територій;
бюджету, фінансів та обліку; управління майном, приватизації та
підприємництва; промисловості, сільського госпо¬дарства, будівництва,
транспорту і зв’язку; науки, освіти, культу¬ри, охорони здоров’я,
фізкультури і спорту, сім’ї, жінок, молоді та неповнолітніх;
використання землі, природних ресурсів, охорони навколишнього
середовища; зовнішньоекономічної діяльності; оборонної роботи та
мобілізаційної підготовки; соціального захи¬сту населення, праці та
заробітної плати;

в інших галузях (сферах), визначених законами.

Для виконання своїх завдань і функцій місцеві державні адміні¬страції
наділені правами:

— здійснювати контроль за станом додержання Конституції та

законів України, інших актів законодавства органами місцевого

самоврядування керівниками підприємств, установ, організацій

незалежно від форм власності і підпорядкування, а у разі виявлен¬

ня порушень входити з поданням до цих органів про усунення відпо¬

відних порушень;

— одержувати необхідну статистичну інформацію та інші не¬

обхідні для здійснення своїх повноважень дані від державних

280

органів, органів місцевого самоврядування, громадських і релігій¬них
організацій, підприємств, установ та організацій;

— порушувати питання про дострокове припинення повнова¬

жень відповідних місцевих рад, сільських, селищних і міських голів

згідно з чинним законодавством;

— залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості

до підготовки і розгляду питань, що входять до компетенції місце¬

вих державних адміністрацій;

— надсилати Президенту України, Кабінету Міністрів, іншим

органам виконавчої влади вищого рівня пропозиції з питань удос¬

коналення чинного законодавства і практшси його реалізації у сфері

державного управління;

— приймати акти з питань, віднесених до компетенції відповід- ?

ної місцевої державної адміністрації;

— відповідно до законодавства укладати угоди і договори;

— здійснювати інші повноваження згідно з чинним законодав¬

ством.

Водночас Президент України за поданням Кабінету Міністрів України у
межах, визначених Конституцією та законами України, може додатково
передавати (делегувати) місцевим державним ад¬міністраціям повноваження
органів виконавчої влади вищого рівня. Така передача має
супроводжуватися наданням їм відповідних фінансових,
матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення таких
повноважень.

Органи місцевого самоврядування відповідного рівня — обласні або районні
ради — також мають право делегувати окремі свої повноваження відповідним
місцевим державним адміністраціям. , Останні здійснюють делеговані їм
повноваження з метою забезпе¬чення місцевих інтересів населення району
чи області і несуть відпо¬відальність за їх реалізацію. Місцеві державні
адміністрації у час¬тині здійснення ними делегованих місцевими радами
повноважень підзвітні і підконтрольні відповідним радам.

Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повноважень у сфері
управління взаємодіють із відповідними центральними орга¬нами. Голови
місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних
органів (підрозділів) центральних органів, сприяють їм у виконанні
покладених на них завдань.

Голови місцевих державних адміністрацій, насамперед обласних, Київської
і Севастопольської міських, взаємодіють із центральни-

281

ми органами в процесі управління структурними підрозділами цих
адміністрацій, що перебувають у сфері управління відповідних
цент¬ральних органів. Тому управління, відділи та інші структурні
підрозділи згаданих місцевих державних адміністрацій підзвітні та
підконтрольні водночас і відповідним центральним органам вико¬навчої
влади.

У разі визнання центральним органом незадовільною роботу структурного
підрозділу місцевої державної адміністрації або їх керівників, керівник
відповідного центрального органу звертаєть¬ся з умотивованим поданням до
голови місцевої державної адміні¬страції. Голова місцевої державної
адміністрації зобов’язаний роз¬глянути це подання і не пізніше як у
місячний термін дати обгрун¬товану відповідь або прийняти рішення.

Стосунки місцевих державних адміністрацій із центральними органами, які
мають територіальні органи (підрозділи) в областях і районах, що не
входять до складу держадміністрацій (наприклад органи юстиції,
внутрішніх справ, служби безпеки тощо), мають менш взаємозалежний
характер. Керівники зазначених територіаль¬них органів (підрозділів)
підзвітні і підконтрольні головам місце¬вих державних адміністрацій лише
з питань здійснення повнова-жень цих адміністрацій.

Водночас голова місцевої державної адміністрації має право вмотивовано
порушувати перед центральними органами питання щодо відповідності
займаній посаді керівників їх територіальних органів (підрозділів), на
підставі чого центральний орган має у місячний термін дати обгрунтовану
відповідь або прийняти рішення.

Взаємовідносини обласної та діючих у межах відповідної області районних
і місцевих державних адміністрацій характеризуються тим, що обласні
державні адміністрації у межах своїх повноважень спрямовують діяльність
районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх
діяльністю. Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують
про свою діяльність голів об¬ласних державних адміністрацій, щорічно та
на їх вимогу звітують перед ними.

Обласні державні адміністрації наділені широкими контрольни¬ми
повноваженнями. Голови облдержадміністрацій мають право скасовувати
розпорядження голів районних державних адмініст¬рацій, що суперечать
Конституції та законам України, рішенням Конституційного Суду України,
актам Президента України, Кабі-

282

нету Міністрів України, голів облгісних державних адміністрацій, а також
міністерств, інших центральних органів. У свою чергу, ке¬рівники
управлінь, відділів, інших структурних підрозділів облдер¬жадміністрацій
мають право скасовувати накази керівників відпо¬відних структурних
підрозділів равдержадміністрації, що супере¬чать законодавству України.

Голова облдержадміністрації наділений правом заохочувати та ставити
питання щодо відповідальності голів райдержадміністрацій тощо. За
результатами роботи райдержадміністрації голова облас¬ної державної
адміністрації може застосовувати встановлені зако¬нодавством заходи
заохочення до посадових осіб райдержадміні¬страції. За наявності
підстав, передбачених законодавством, голова обласної державної
адміністрації може порушувати питання перед Президентом України і
Кабінетом Міністрів України про притяг¬нення до дисциплінарної
відповідальності голів районних держав¬них адміністрацій.

Місцеві державні адміністрації на підвідомчій території мають плідно
взаємодіяти з органами місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні
питань економічного, соціального та культурного роз¬витку відповідних
територій, зміцнення матеріальної та фінансо¬вої бази місцевого
самоврядування, виконання наданих їм законом повноважень органів
виконавчої влади, розглядати та враховува¬ти у своїй діяльності
пропозиції органів місцевого самоврядуван¬ня. При цьому місцеві державні
адміністрації не мають права втру-чатися у здійснення органами місцевого
самоврядування їхніх власних повноважень.

Для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи
місцевого самоврядування можуть укладати угоди, ство¬рювати спільні
органи, підприємства та організації.

Найважливішу увагу місцеві державні адміністрації мають при¬діляти
стосункам з громадянами, що мешкають на відповідній те¬риторії, і
передусім сприяти громадянам у реалізації ними їх кон¬ституційних прав і
свобод та виконання конституційних обов’язків.

Демократизація і гуманізація стосунків між виконавчою владою, її
органами і посадовими особами та громадянами й іншими при¬ватними
особами (в тому числі й юридичними) є основним напря¬мом розвитку і
вдосконалення системи виконавчої влади.

Поглиблення демократичних засад реалізації виконавчої влади. Відомо, що
вільне і ефективне здійснення прав людини — одна з

283

головних ознак демократичного суспільства і правової держави. Права
людини мають стати не похідним чи другорядним завдан¬ням у сфері
управління перетворень, а їх найголовнішою метою, яка покликана
принципово змінити історичну парадигму стосунків між державою і людиною.
Сенс цієї зміни полягає в тому, щоб місце домінуючої в минулому
ідеології «панування» держави над люди¬ною зайняла протилежна —
ідеологія «служіння» держави інтере-сам людини.

Такий перехід можливий лише за умови дійсного запроваджен¬ня
передбаченого Конституцією України принципу верховенства права (ст. 8),
який вимагає підпорядкування діяльності державних інститутів потребам
реалізації та захисту прав людини, забезпечення їх пріоритетності перед
усіма іншими цінностями демократичного суспільства. Варто зауважити, що
в даному розумінні принцип вер¬ховенства права за своїм змістом значно
ширше принципу верхо¬венства закону, оскільки не кожний закон здатний
відобразити справжні потреби повноцінної реалізації або захисту прав
людини.

Отже, найперше завдання полягає у необхідності рішучого по¬долання
існуючої недооцінки ролі та місця держави у вирішенні проблеми прав
людини, яка традиційно обмежується переважно тільки захистом порушених
прав. Натомість потрібно якомога більше спрямовувати увагу держави на
значно складну роботу щодо утвердження в повсякденному житті пріоритету
прав і свобод лю¬дини в українському суспільстві. Саме на це орієнтує
нашу держа¬ву фундаментальний конституційний припис: «Утвердження і
за-безпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави» (ст. З
Конституції України).

Практична реалізація зазначеного завдання можлива лише за допомогою
державної служби як інституту, що забезпечує фактич¬не виконання
покладених на органи виконавчої влади функцій, прав і обов’язків.

У зв’язку з цим доречно нагадати, що українській державній службі,
інституційне оформлення якої відбулося з прийняттям у 1993 р. Зако¬ну
України «Про державну службу», притаманне офіційне сприй¬няття вимог
принципу верховенства права. Про це свідчить хоча б те, що серед
принципів, на яких грунтується державна служба в Україні, у загаданому
Законі (ст. 3) визначені не тільки такі близькі за спрямованістю до
верховенства права принципи, як демокра¬тизм, гуманізм і соціальна
справедливість, а й прямо зафіксовано

284

принцип «пріоритету прав людини і громадянина». Однак дотри¬мання цих
формально декларованих принципів ще не стало, на жаль, визначальною
домінантою реального функціонування дер¬жавної служби. Поки що в
свідомості більшості як представників влади, так і всіх прошарків
населення не подолані негативні на¬слідки тривалого існування у нашому
суспільстві системи влади, в якій інтереси держави домінували над
інтересами особи.

Збереження незадовільного стану державної служби щодо забез¬печення прав
людини сприяє те, що діяльність переважної частини управлінських кадрів
підпорядкована підготовці управлінських рішень, тоді як контроль за
організацією їх виконання занадто по¬слаблений. Не приділяється належна
увага питанням оцінки якості роботи і підвищення ефективності управління
персоналом.

В умовах невиправдано високої централізації управління голов¬ним
показником роботи кадрів виконавчого апарату залишається не якісне
виконання органом чи посадовою особою нормативно визначених компетенції,
функцій та повноважень, а механічне відтворення команд «згори» з наміром
догодити вищому началь¬нику.

Все це суттєво перешкоджає громадянам реалізувати свої законні вимоги і
наміри у відносинах із відповідними органами і службов¬цями. Адже
передусім через повсякденні стосунки з органами ви¬конавчої влади, їх
посадовими особами громадяни можуть прак¬тично скористатися наданими їм
Конституцією і законами України правами і свободами, виконати покладені
на них обов’язки. Таким чином, реформування державної служби має бути
принципово підпорядковане завданням запровадження такого правового
режи¬му взаємостосунків між органами держави і громадянами, за яким
кожній людині було б гарантовано як реальне додержання належ¬них їй прав
і свобод, так і надійний захист у разі їх порушення.

Оновлення системи державної служби має грунтуватись на ви¬мозі про те,
що службовці органів виконавчої влади повинні зва¬жати не лише на
правовий статус людини і громадянина, закріпле¬ний у національному
законодавстві, а й на положення відповідних міжнародно-правових актів.
Зрозуміло, що їх сприйняття і деталі¬зація у вітчизняному законодавстві
та практиці мають відбуватися з урахуванням реальних, перш за все
матеріальних, можливостей здійснення у повсякденному житті.

285

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства для забезпе¬чення
верховенства права у функціонуванні державної служби не¬обхідне цілком
рівноцінне ставлення державних службовців як до стану виконання з боку
громадян обов’язків перед державою, так і з боку держави обов’язків щодо
забезпечення їх прав і свобод, за що держава несе згідно з Конституцією
України відповідальність.

Виконання значної частини обов’язків органів виконавчої вла¬ди перед
приватними особами (включаючи в це поняття фізичних і юридичних осіб)
пов’язане з такою новою функцією держави, як надання так званих
«управлінських послуг». Ця функція передба¬чена Концепцією
адміністративної реформи, а самі управлінські послуги визначені «як
послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою
реалізації прав і свобод громадян — зок¬рема, реєстрація, ліцензування,
сертифікація і т.ін.»4.

Загальновідомо, що такі дії традиційно розглядаються
адміні¬стративно-правовою наукою як звичайна складова
владно-розпо¬рядчої діяльності органів державного управління. Тому не
дивно, що вітчизняні учені і практики поки не мають загальноприйнятої
позиції щодо поняття «управлінських послуг»5.

На нашу думку, термін «управлінські послуги» спрямований не на
виокремлення нового виду адміністративно-правових відносин між
державними органами і приватними особами, а на змістовну переоцінку
характеру взаємостосунків між державою і людиною. Адже «владне
розпорядництво» з боку державних органів, їх поса¬дових осіб — це один
фермат оцінки їхніх відносин із громадянами чи юридичними особами, а
надання тими самими суб’єктами «уп-равлінських послуг» останнім — зовсім
інший.

Дефініція «послуги» акцентує увагу на виконанні саме обов’язків держави
перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов,
необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і
охоронюваних законом інтересів. Таке розуміння повніше відповідає новій
ідеології «служіння держави» перед лю¬диною. «Служіння» з боку
виконавчої влади — це і є, власне кажу¬чи, надання її органами послуг.
За великим рахунком це цілком закономірно, оскільки сама державна влада
— це реалізація не тільки правомочностей, що зобов’язують громадянина, а
і вико¬нання певних обов’язків держави перед громадянином, за які вона
цілком відповідальна. Таких обов’язків з її боку з’являтиметься де¬далі
більше по мірі подальшої демократизації держави.

286

Отже, підтверджуючи доктринальну правомірність і терміноло¬гічну
визначеність поняття «послуги» з боку органів виконавчої вла¬ди, слід
водночас звернути увагу на певну недоречність характерис¬тики цих послуг
як «управлінських» (чи «адміністративних»). Адже тут доречнішим був би
акцент не на «владно-орг&нізаційному» ас¬пекті відповідних дій
(«управління»—це владно-оргаїшаційний вплив), а на їх
«виконавчо-зобов’язувальному» («послуга» — це виконан¬ня певних
обов’язків) аспекті.

З огляду на це розглядуваний вид діяльності органів виконавчої влади
правильніше визначити як ((виконавчі послуги».

Водночас зрозуміло, що не всі без винятку владно-розпорядчі дії з боку
органів виконавчої влади є підстави визначити «вико¬навчими послугами».
Інакше будуть термінологічно змішані різнорідні за наслідками види
владно-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади. Такі, наприклад,
як прийняття обмежу¬вальних чи обтяжуючих рішень щодо окремих приватних
осіб (включаючи навіть адміністративно-примусові заходи), з одного боку,
і видання численних дозвільно-реєстрацшних актів — з іншого.

Таким чином, «виконавчі послуги» з боку уповноважених органів, посадових
осіб мають місце за наявності таких обов’язкових ознак:

а) ці послуги надаються конкретним приватним особам за їх

ініціативою (тобто за їх зверненням);

б) шляхом надання цих послуг задовольняються правомірні ви¬

моги, потреби та інтереси приватних осіб;

в) надання цих послуг спрямоване на створення необхідних, за

чинним законодавством, умов для повноцінної реалізації приват¬

ними особами належним їм прав та виконання покладених на них

обов’язків;

г) приватні особи вправі на свій розсуд (окрім вчинення непра¬

вомірних дій) користуватися результатами наданих їм послуг.

Наведеними ознаками «виконавчих послуг» охоплюється вели¬чезний масив
владно-розпорядчих дій органів виконавчої влади: від видачі свідоцтва
про народження, паспорту, або дозволу до розгляду уповноваженим органом,
посадовою особою будь-якого іншого звернення приватної особи з вимогою
задовольнити її по¬треби чи інтереси з конкретного питання.

В оплатності чи безоплатності тих чи інших дій органів вико¬навчої влади
не слід вбачати класифікуючий критерій віднесення їх до виконавчих
послуг.

287

Дехто з дослідників чомусь вважає, що «платність управлінсь¬ких послуг»
означає їх «купівлю», а відтак практично унеможливлює, з погляду моралі,
оскарження громадянином результатів подібних послуг6. Видається, що
логіка тут дещо інша — майже «з точністю до навпаки». Тобто у разі
оплатності послуг як раз посилюються моральні обов’язки держави перед
людиною — адже за неякісну (умовно кажучи) виконавську послугу держава
ще й гроші отримала.

У цілому ж загальним правилом щодо оплати виконавських послуг мав би
бути такий принцип: якщо звернення за якоюсь по¬слугою є відповідно до
законодавства прямим обов’язком приват¬ної особи, а не предметом її
вибору, то така послуга повинна нада¬ватися державою безоплатно. Однак у
будь-якому разі розмір оплати не повинен суттєво перевищувати вартість
реальних вит¬рат держави на надання відповідної виконавської послуги.

З огляду на зростаючу роль у сфері державного управління діяль¬ності із
надання виконавчих послуг, слід зазначити доцільність зміни існуючого
співвідношення чисельності між державними служ¬бовцями, що обслуговують
функції з політичного і адміністратив¬ного керівництва, і тими, які
здійснюють надання виконавських послуг населенню. Переважна більшість
службовців має бути заді-яна саме у наданні послуг, а в основу оцінки
ефективності роботи службовців треба покласти якісний рівень цих послуг.

При цьому стандарти поведінки державних службовців повинні регулярно
перевірятися та публічно оцінюватися. Вони мали б бути визначені у
Кодексі основних правил поведінки державного служ¬бовця в Україні. Хоч
основні вимоги до етики поведінки держав¬них службовців на цей час
знайшли відображення у відомчому акті — «Загальних правилах поведінки
державного службовця» (затверд¬жених наказом Головного управління
державної служби в Україні від 23 жовтня 2000 р.), це не усуває потреб у
законодавчому регу-люванні всіх значущих аспектів поведінки державних
службовців. Тим більше, що зазначений кодифікаційний акт передбачено
Кон¬цепцією адміністративної реформи7. Причому обговорювати та приймати
його було б доцільно в одному «пакеті» з новою редак¬цією Закону України
«Про державну службу».

В цілому необхідність підвищення ролі законодавчих актів у правовому
регулюванні виконавчої влади залишається нагаль¬ним завданням у ході
проведення адміністративної реформи в Україні.

288

Розвиток правового регулювання виконавчої влади. Серед зако¬нодавчих
актів, відсутність яких перешкоджає створенню стабіль¬ної юридичної
основи організації та функціонування виконавчої влади, першочергове
значення мають основні статутні закони Ук¬раїни «Про Кабінет Міністрів
України» і «Про центральні органи виконавчої влади». Причому з їх
змістом має бути гармонізовано і нову редакцію чинного Закону України
«Про місцеві державні ад¬міністрації». Потребує значної активізації
розробка проектів за¬конів «Про державний контроль у сфері діяльності
органів вико¬навчої влада та їх посадових осіб» і «Про свободі доступу
громадян до інформації в органах виконавчої влади».

З метою запровадження в органах виконавчої влади більш дос¬коналих
процедур прийняття нормативних та індивідуальних рішень, найближчим
часом необхідно завершити парламентський розгляд проекту Закону України
«Про нормативні правові акти», а також прискорити підготовку до передачі
до Верховної Ради Ук¬раїни проекту Адміністративно-процедурного кодексу
(його попе¬редня назва — Кодекс загальних адміністративних процедур).

Водночас останнім часом загострилася ще одна проблема, яка випливає з
тієї характерної особливості адміністративної рефор¬ми що на цей час всі
основні її заходи запроваджені підзаконними актами — указами Президента
України, а з деяких питань — по¬становами Кабінету Міністрів України.

Суть даної проблеми полягає в тому, що передбачувані в згада¬них указах
Президента України заходи реформування так чи інак¬ше торкаються питань
«організації і діяльності» органів виконав¬чої влади. А це—сфера
відносин, яка згідно з п. 12 ст. 92 Конституції України має регулюватися
«виключно законами». Отже, у даному разі, за суто формальними ознаками,
актами Президента України допущено певне «втручання» в правове
регулювання тих суспіль¬них відносин, які Конституцією України віднесені
до предмета ре¬гулювання законами України. На цій підставі деякі фахівці
вважа¬ють за необхідне визнати всі зазначені укази Президента України
такими, що не відповідають Констюуції України, тобто нечинними.

Як треба ставитися до оцінки і вирішення цієї проблеми? Вва¬жається,
варто було б передусім погодитися з тим, що у нас на сьо¬годні фактично
склалася практика правового забезпечення адміні¬стративної реформи
шляхом прийняття підзаконних правових актів. Це, певна річ, не найкраща,
практика. Хоч не можна не помітити,

289

що незважаючи на об’єктивно існуючі потреби правового супро¬водження
адміністративної реформи, за час, що минув після офіцій¬ного
оприлюднення у 1998 р. Концепції адміністративної рефор¬ми, в Україні не
було прийнято жодного законодавчого акта (за деяким винятком Закону
України «Про місцеві державні адмініст¬рації»), який би вирішував
завдання реформування державного управління. До того ж, оцінюючи правову
природу відповідних указів Президента України, доцільно було б сприймати
ці підза-конні акти як:

— по-перше, не звичайні загальнообов’язкові регулятивні акти,

а акти «асі пос», тобто «для цього випадку» (маючи на увазі під

«випадком» впровадження адміністративної реформи);

— по-друге, акти, що містять не остаточні, а попередні або

проміжні рішення, тобто своєрідні пошукові моделі інститутів, які

після належної апробації мають запроваджуватись законами;

— по-третє, акти тимчасової дії, на термін до набуття чинності

відповідними законодавчими актами.

З огляду на це, чи слід виключно негативно, як дехто пропонує, оцінювати
згадану практику, тобто як намагання глави держави підмінити законодавче
врегулювання відповідних суспільних відно¬син підзаконними? Адже навіть
суть теоретично це недуже реаль¬но, оскільки парламент у будь-який час
може прийняти закони з відповідних питань, і тим самим дія будь-яких
підзаконних актів, що не відповідатимуть цим законам, буде припинена. До
речі, про відсутність загаданого наміру глави держави свідчить те, що в
більшості аналізованих указів є приписи, якими пропонується або,
прискорення прийняття ряду необхідних для юридичного супро¬водження
адміністративної реформи законів, або внесення змін до деяких діючих
законів України.

Доцільнішим, на нашу думку, було б визнати, так би мовити,
«позитивно-прагматичну» цінність існуючої практики підзаконного
правового забезпечення адміністративної реформи, і, дотримуючись вимог
Конституції України, підкріпити її законодавчим підґрун¬тям, оскільки
згадані укази, дійсно, поширюються на суспільні відносини, пріоритет у
правовому регулювання яких належить саме законам.

Н айбільш прийнятний варіант вирішення розглядуваної пробле¬ми полягає
не в пропонованому окремими авторами припиненні дій цих указів як
неконституційних, а в найскорішому прийнятті

290

Закону України «Про державно-правові експерименти з питань
ад¬міністративної реформи».

В ньому слід було б унормувати порядок і умови, за яких Прези¬дент
України мав би можливість приймати з метою апробації ре¬формаційні
рішення тимчасової дії у сфері виконавчої влади з на¬ступним
законодавчим врегулюванням відповідних питань. До речі, тим самим, було
б, хоча б частково, реалізовано припис Концепції адміністративної
реформи щодо необхідності прийняття Закону України «Про державно-правові
експерименти»8.

Послідовний аналіз і вирішення розглянутих теоретичних і прак¬тичних
проблем виконавчої влади сприятаме досягненню систем¬них перетворень у
механізмі державного управління. Вони зумов¬лені спроможністю уряду
консолідувати зусилля всіх інших органів виконавчої влади на формування
і виконання стратегічних завдань державної політики, забезпечити більшу
узгодженість, ефективність і прозорість процесів прийняття рішень на
всіх рівнях виконавчої влади, підпорядкувати її задоволенню потреб і
правомірних вимог та запитів людини.

1 КонституціянезалежноїУкраїни. Навч. посібн. /За заг. ред. Ю.С.Шем-

шученка, В.Ф.Погорілка. — К., 2000. — С. 60 — 87.

2 Державне управлінняв Україні. Навч. посібн. / За заг. ред. В.Б Авер’я-

нова. — К., 1999. —С. 69—75.

3 Державотворення і правотворення в Україні / За заг. ред. Ю.С.Шем-

шученка. — К., 2001. —С. 135—140.

4 Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з

проведення в Україні адміністративної реформи. — К., 1998. — С. 11.

5 Адміністративна реформа для людини. Науково-практичний нарис. —

К., 2001. —С. 25—ЗО.

6 Гаращук В. Управлінські послуги — новий інститут чи нова помил¬

ка? //Вісник Академії правових наук України:. — 2001. —№3. —С. 110.

7 Концепція адміністративної реформи в Україні. — С. 46.

8 Там само. — С. 43.

Розділ 7

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

З другої половини 80-х років XX сг. у житті радянського суспіль¬ства і
держави — Союзу РСР зароджуються незворотні процеси у сфері політики,
економіки, демократії, громадських інститутів, на¬ціональної свідомості,
прав і свобод людини і громадянина тощо. Вони потребували істотних змін,
виходячи із принципів вільного і всебічного розвитку особистості людини,
справедливості, верховен¬ства права, громадянського суспільства,
гармонізації відносин між громадянином і державою, виходячи із
пріоритету цінностей лю¬дини і громадянина.

Народні рухи за визволення від диктату держави, її посадових осіб,
органів та діячів Комуністичної партії Радянського Союзу, які за своїм
політико-правовим статусом були здебільшого наддер¬жавними структурами,
мали місце протягом усього періоду існу¬вання радянської влади. Проте
вони були локальними і, з одного боку, самі по собі не могли істотно
вплинути на зміни чи то й ліквіда¬цію радянської системи у цілому. З
іншого боку, такі зовнішні чин¬ники, як міжнародні організації та
найбільш розвинені держави з кардинально протилежною за формою і змістом
політико-економіч-ною системою у той час також не могли суттєво вплинути
на подо¬лання комуністичного стереотипу ідеології в радянській державі і
суспільстві.

Двобій цих систем не міг бути вічним і мав завершитися на ко¬ристь
однієї з них, в певному обсязі кількісних та якісних характе¬ристик
складових переваг системи, яка згодом і стала загальновиз¬наною
домінантою суспільного розвитку тих держав, що її раніше не визнавали.

Усі ці процесія, безперечно, не могли не позначитися і на системі
органів державної влади як самого Союзу РСР, так і союзних рес¬публік,
на принципах їх організації і функціонування: одні з них втрачали
життєздатність, перебуваючи все ще у стадії стагнації зав-

292

дяки залишковим політичним силам системи і, таким чином, були антиподом
нового. Інші — зовсім зникали з політичної арени, ус¬тупаючи дорогу
прогресивному мисленню, підґрунтям якого були і власний досвід, і
розвиток, у його незаперечних і визнаних досяг¬неннях, міжнародного
співтовариства найбільш розвинених країн світу.

За такого підходу щодо оцінки суспільно-політичного розвитку в суб’єктах
СРСР — союзних республіках не слід залишати поза увагою і
загальнонаціональні інтереси кожного народу, які з огля¬ду на історичні
умови свого існування, в тому числі на своє оточен¬ня іншими народами,
що знаходилися на вищому щаблі розвитку цивілізації, і зловживали деколи
таким статусом, змушені були «доб-ровільно» ввійти, як це зазначалося в
установчих законах, до скла¬ду Союзу РСР під егідою Росії.

Національний інтерес кожного з народів у складі Союзу зберіг¬ся, не
розчинився у ньому. Свідченням цього є декларації про дер¬жавний
суверенітет, прийняті республіками ще за часів перебуван¬ня в союзній
державі. Цих процесів не могли не помічати ні керівники Комуністичної
партії, ні керівництво радянської держа¬ви, ні її органи. Вони в тій чи
іншій формі вимушено погоджували¬ся з демократизацією державного і
суспільного життя, запровад¬женням певною мірою оновлених принципів
організації і діяльності державних органів, утворенням у їх системі
структур, що десяти¬літтями успішно функціонували в розвинених країнах
Заходу, про¬те аж ніяк не сприймалися в Союзі, в суспільстві розвиненого
со-ціалізму.

Одним із таких новоутворених державних органів і був Комітет
конституційного нагляду СРСР, який проіснував з травня 1989 по серпень
1991 р. Фактом появи в системі органів державної влади Союзу цього
органу хоч не прямо, але опосередковано стверджу¬валася необхідність
такої структури, визнавалося насамперед, що такий широко пропагований
гарант прав та свобод людини і гро¬мадянина, первинне ядро усіх
державних органів та об’єднань гро¬мадян, підприємств, установ і
організацій, як Комуністична партія насправді вже не має такого
значення.

Утворення цього інституту як органу конституційної юрисдикції, з одного
боку, — формальна данина подібним структурам на За¬ході, законодавче
визнання необхідності в його функціонуванні у радянському суспільстві і
державі. З іншого — юридичне проголо-

293

шення його як захисника прав і свобод людини і громадянина, як
своєрідного запобіжника зловживанню владою. Реально це був орган,
покликаний захищати інтереси влади, соціалістичні засади конституційного
ладу як у Союзі в цілому, так і в союзних респуб¬ліках зокрема. Однак із
жодним питанням громадянин не мав пра¬ва безпосередньо звернутися до
Комітету конституційного нагля¬ду, а Комітет, в свою чергу, не мав права
прийняти остаточного рішення у справі, якщо вона й була порушена у разі
опосередкова¬ного звернення громадянина до нього.

Комітет конституційного нагляду СРСР було утворено в умо¬вах розпаду
союзної деріжави та з метою формально-юридичного впливу на тенденції,
які визначилися в суб’єктах федерації і розви¬валися в напрямі здобуття
ними реальної незалежності і суверені¬тету шляхом мирного виходу зі
складу Союзу РСР.

Утворення Комітету конституційного нагляду СРСР можна роз¬цінювати як
своєрідний етап у становленні і розвитку такого орга¬ну конституційної
юрисдикції в Україні як Конституційний Суд. За короткий період існування
цього органу багатьма народними депз’татами України, практичними
працівниками, науковцями, політичними рухами, громадянами була
усвідомлена необхідність у такому органі в незалежній Українській
державі, з урахуванням того негативу, викривлень, які насправді були
закладені і юридич¬но закріплені в основі організації і діяльності
Комітету.

Нерідко серед визначальних чинників, які зумовлювали створен¬ня в
системі органів державної влади судів конституційної юрис¬дикції, були
пряме ігнорування основних положень конституції і законів союзної
держави та республік, нехтування ними, в тому числі і насамперед правами
та свободами людини і громадянина, порушення змісту цих актів у
підзаконних актах та діях (а то й без¬діяльності, якщо це диктувалося
обставинами) партійних і держав¬них органів, придушення будь-яких
ініціатив людської особистості, що виходили за межі комуністичної
ідеології, гніт однопартійної системи, тоталітаризм. З огляду на минуле
бачилася перспектива державного розвитку — справжня демократія,
децентралізація, реальні, а не декларовані права і свободи людини і
громадянина, громадянське суспільство, ринкова економіка з її
невід’ємним ат¬рибутом — приватною власністю та вільним підприємництвом,
са¬моврядність у визначених законом межах у діяльності всіх органів
державної влади на території України, місцеве самоврядування.

294

Віддавалося належне й інституту президента держави, новому ста¬тусу
уряду держави, реформуванню системи судів загальної юрисдикції тощо. Все
це випливало передусім із власного досвіду українського народу і
грунтувалося на загальновизнаних світових стандартах у даній сфері і
практиці їх застосування, з урахуванням особливос¬тей національного
питання у розвинених країнах світу.

Найголовнішим чинником, однією з передумов створення Кон¬ституційного
Суду України був захист Конституції України, яку ще належало прийняти,
та прав і свобод ліодини і громадянина, які ще необхідно було закріпити
і гарантувати новим Основним Зако¬ном держави. Тобто необхідним був
контроль за додержанням Конституції, прав і свобод людини і громадянина
не із боку того органу — Верховної Ради України, який її прийняв, а
незалежного, неупередженого і функціонально самостійного, тобто органу
кон¬ституційної юрисдикції, судового захисту. Такий орган відігравав би
конструктивну, стабілізуючу роль у житті суспільства і держа-ви,
забезпечував би рівність перед законом громадянина і держави в особі її
органів, посадових осіб, так само як й органів місцевого самоврядування.

Новоутворений орган судової влади (орган конституційної юрис¬дикції) мав
зайняти своє місце і набути самостійного статусу в си¬стемі органів
державної влади незалежної України. Однак при цьо¬му неодмінно постає
питання: в чому сутність влади, владних повноважень такого органу, яке
їх функціональне призначення?

Досліджуючи дане питання, слід, безперечно, виходити передусім із
загального поняття влади, державної влади — зокрема. Однак обмежимося
лише констатацією факту, що найбільш визнаним у юридичній літературі є
поняття влади, в тому числі і державної вла¬ди як відносин підлеглості,
підпорядкованості, примусу, авторите¬ту між державними органами, між
цими органами та громадяна¬ми. Розглядаючи питання про місце і роль
Конституційного Суду України в системі органів державної влади, автор
виходить із влас¬ного бачення поняття влади, викладеного ним у
монографії «Зако-нодавча діяльність союзних республік у сфері державного
управлі¬ння»1 з певними уточненнями позиції непринципового характеру.

Загальне поняття влади — соціальна влада—зводиться до об’ єкти-вованої в
соціальних утвореннях (структурах) та інститутах орга¬нізуючої
першооснови розвитку суспільних відносин у цілому. Фор¬ми, види
соціальної влади матеріалізуються у відповідних структурах

л 295

суспільства та визначених законодавством сферах їхньої діяльності.
Державна влада — об’єктивована в державних утвореннях органі¬зуюча
першооснова розвитку державної сфери суспільних відно¬син.
Виокремлюється політична влада, влада громадських орга¬нізацій.

Особливої уваги потребують проблеми співвідношення консти¬туційної
юрисдикції і політики, оскільки Конституційний Суд відсторонений за
Конституцією і законом від участі в політичній діяльності. За
законодавством пін знаходиться поза політикою, однак чи є це насправді
так?

Не менш важливим є дослідження питань об’єктивних законо¬мірностей
суспільного розвитку з огляду на існування природних прав людини і
закріпленого в Конституції України принципу вер¬ховенства права, який
визнається державою сам по собі і як такий, що діє в суспільстві і
державі.

Закономірності розвитку суспільства об’єктивно існували й існу¬ють нині.
Людина пізнає їх суть, відповідно до них спрямовує роз¬виток суспільних
відносин. При цьому вона може обмежити дію цих закономірностей, звузити
або розширити сферу їх дії, залежно від обставин розпитку, соціального
середовища, але не може ігно¬рувати, хіба що за умов існування
авторитарних, тоталітарних ре¬жимів, і то частково і не довічно.

Пізнані людиною закономірності та визначені нею як ті чи інші принципи
становлять організуючу першооснову суспільного роз¬витку, об’єктивовану
в різноманітних соціальних структурах на даному історичному етапі —
передусім політичних партіях, держав¬них органах.

У радянському суспільстві бачення організуючої першооснови його розвитку
уособлювалося в органах Комуністичної партії, іде¬ологія, політика жої
офіційно була єдиною. Це була політична вла¬да, яка ототожнювалася з
владою державною, а у зв’язку з цим ужи¬вався і термін: «політична,
державна влада». Політика партії була легальною, юридично фіксованою,
однорівневою з державною — рівень двох сполучених величин, пріоритетне
право виміру яко¬го належало партії. Тобто політика партії була
політикою дер-жави.

Безперечно, у суспільстві і державі були інші соціальні сили в особі
окремих громадян прогресивного світогляду, їх малочисель-них об’єднань,
але офіційно не визнаних ні як особистості, ні як

296

політичні організаційні структури, що враховували власний досвід і
бачення шляхів через пізнання ними закономірностей, розвитку суспільства
і держави. Це були своєрідні зародки нової, опозицій¬ної політичної
влади існуючому комуністичному режиму, не що інше як латентна,
відсторонена від партії і державних інститутів влада. Сили цієї влади
були мінімальними, її постійно придушува¬ли інші, тоталітарні, сили.

В умовах перебудови відбулося неконтрольоване Комуністич¬ною партією і
радянською державою нагромадження і консоліда¬ція цих опозиційних
політичних сил, які врешті-решт і зруйнували комуністичну і радянську
системи влади, відповідно політичну і державну. Одна за одною союзні
республіки прийняли декларації про державний суверенітет, акти про
незалежність. Це відбувалося під впливом опозиційної політичної влади з
її програмами першо-основ розвитку суспільства і держави, підґрунтям:
яких були зако¬номірності суспільного розвитку та загальновизнані на той
час міжнародні принципи у даній сфері, яка визнавалася державою під її ж
тиском. Це було реальним проявом нової демократії, позбавле¬ної ряду
істотних рис соціалістичної демократії.

Таким чином відбувалося поступове відмежування політичних сил,
політичної влади правлячої партії від радянської державної влади, зміст
і форма якої в основі своїй залишалися непорушними і за таких умов.
Проте вакуум політичної влади заповнювався нови¬ми політичними силами,
неоднорідними за своїми ідеологіями. Вони вели боротьбу між собою за
право матеріалізувати свою, нині вже відкриту і визнану політику як
політичну владу у владі державній, в органах державної влади, залишаючи,
так би мовити, за бортом уже державної політики багатьох своїх
політичних опонентів.

Виходячи із своїх теоретичних моделей розвитку суспільства і держави на
нових засадах, політичні сили, яким: стала доступна державна влада в
результаті боротьби, прагнули привнести й істотні корективи у зміст та
форми влади, які зводилися до якісних змін першооснов розвитку
суспільних Е ідносин у незалежних державах. Крім того, сама система
органів державної влади також мала заз¬нати змін, зокрема утворення у
ній таких структур, інститутів, які уособлювали б, втілювали у собі
якісно нові першооснови розвит¬ку суспільства і держави чи нові елементи
існуючої. Отже, йшлося і про новий зміст, і нові форми інститутів влади
на основі програм прав¬лячих партій та, власне, і безпартійних, які були
членами парламенту.

297

Однією із таких складових першооснови розвитку суспільних відносин у
незалежній Україні (за законодавством 1989—1992 рр.) і стала
конституційна юрисдикція, первинно уособлена в законо¬давстві
Української РСР як Комітет конституційного нагляду, а згодом — як
Конституційний Суд України.

Законом про внесення змін до Конституції Української РСР від 27 жовтня
1989 р. передбачалося утворення Комітету конститу¬ційного нагляду
Української РСР. Організація і порядок діяльності Комітету мали
визначатися відповідним законодавством Союзу РСР та УРСР щодо
конституційного нагляду. Склад Комітету по¬винен був обиратися Верховною
Радою УРСР. Пропозиції про пер¬сональний склад Комітету міг представляти
Верховній Раді Украї¬нської РСР її Голова. Голова Комітету, його
заступник та сім членів Комітету мали обиратися строком на десять років
з числа спеціалістів у галузі політики, на чому слід наголосити
особливо, і права. Осо¬би, які могли бути обрані до Комітету, не мали
права як входити одночасно до складу органів, акти яких були
підпорядковані Комі¬тету, так і бути народними депутатами. Основне у їх
статусі — при виконанні обов’язків бути незалежними і виконувати лише
вимоги Конституції СРСР і формально-юридично Конституції УРСР.

За змістом і формою повноваження Комітету конституційного нагляду
Української РСР були аналогічними Комітету Союзу, але в межах республіки
та з огляду на союзне законодавство. Суб’єкта¬ми права звернення до
Комітету були сам Комітет (його власна ініціатива), Верховна Рада
України (за її дорученням), Президія Верховної Ради УРСР, Рада Міністрів
УРСР (за їх пропозиціями). Комітет розглядав питання за зверненнями про
відповідність Кон-ституції УРСР проектів законів, Конституції УРСР і
законам — постанов і розпоряджень уряду УРСР, актів місцевих рад, інших
державних органів і громадських організацій республіки.

За Конституцією УРСР контроль за додержанням Конституції УРСР
здійснювала Верховна Рада УРСР та її Президія, а нагляд за додержанням
законів, актів місцевих органів державної влади і гро¬мадських
організацій — Прокуратура Української РСР.

Повноваження ж Комітету конституційного нагляду УРСР зво¬дились до
висновку при виявленні суперечності акта цих органів (або його окремих
положень) Конституції або законам УРСР і відправленні його тому ж органу
для усунення допущеного пору¬шення. Позитивним у цьому процесі було те,
що в такому разі зу-

298

пинялося виконання (а не дія) оспорюваного акта або його окре¬мих
положень. Комітет мав також право входити з поданням до Верховної Ради
УРСР та Ради Міністрів УРСР про скасування актів підзвітних їм органів
чи службових осіб, що суперечили Консти¬туції або законам УРСР.

® 3/4 a j o ¬ ? ? E $ 4 8 ae# ?) E+ >,

3/41

¶2

Ae3

1/44

¦B

-F

”G

“J

1/4J

oeJ

–O

†R

ueT

¦a

1/4a

°b

“e

thf

oek

–’

3/4?

th?

8©

o®

xµ

EAe

?Ae

OAe

v ?????Д ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? Ae ` c більше у такий складний історичний період розвитку суспільства і держави, крім одного: щодо юридичної сили таких висновків Комітету конституційного нагляду. Про це в Конституції УРСР — не зазначено. Тож висновок Комітету міг бути і проігно¬рований, оскільки це був висновок органу нагляду, а не контролю. У цьому — відгомін, якщо не сказати відбиток чи компроміс політич¬ної влади Комуністичної партії, влади радянської держави: урізно¬манітнити форми, але не зміст самої влади. Заслуговує на увагу положення змін до Конституції УРСР щодо тлумачення законів Української РСР. Негативним у повноважен¬нях Комітету конституційного нагляду УРСР слід розцінювати пра¬во законодавчої ініціативи у Верховній Раді УРСР. Уразі його ре¬алізації таке право можна було би розцінювати як політичну діяльність Комітету або втягування його у політику. Хоч із питань внутрішньої роботи таке його право було б прийнятним і корисним. Як відомо, дані положення змін до Конституції УРСР так і не були реалізовані ні в законодавстві, ні на практиці. Змінилися часи, і Україна здобула незалежність. Не будучи пов'язаними союзним законодавством, народні депутати України внесли зміни до Кон¬ституції УРСР щодо органу конституційної юрисдикції: нині тако¬го, статусу набуває Конституційний Суд України. Передбачалося, що Конституційний Суд України обирається строком на десять років у складі Голови, його заступника та 23 членів Суду. Згодом, у 1992р. кількість членів Суду була зменшена до 12. Кандидатури для обрання та призначення на посади пред¬ставляв Верховній Раді України її Голова, а за Законом Укураїни «Про Конституційний Суд України» 1992 р. — і Президент України. Важливо відмітити той факт, що за змінами до Конституції Ук¬раїни особи, обрані до Суду, не могли одночасно входити до скла¬ду інших державних органів, але тільки тих, діяльність і акти яких були «піднаглядними» Конституційному Суду України, а також не могли бути народними депутатами чи належати до будь-яких політичних партій і рухів. 299 Із даного положення випливає висновок, що Конституційний Суд України розцінювався як орган, що здійснює функції нагляду, а не контролю. Хоч, зокрема за ст. 1146 Конституції України у разі визнання Судом указів Президента України такими, що суперечать Конституції і законам України, вони вважаються нечинними, а у разі порушення Президентом України Конституції і законів Украї¬ни (ст. 1149) він навіть за висновком Конституційного Суду Украї¬ни міг бути зміщений з посади Верховною Радою України. Істотним як для органу конституційної юрисдикції, було поло¬ження Основного Закону (ст. 112), що особи, обрані до Конституцій¬ного Суду України, при виконанні своїх обов'язків були незалеж¬ними і підкорялися тільки Конституції України. Дані конституційні положення були реалізовані частково в За¬коні України «Про Конституціііний Суд України», прийнятому З червня 1992 р., але так і не були реалізовані в практиці суспільних відносин, за винятком одного положення — обрання Голови Кон¬ституційного Суду України. Законом Конституційний Суд України визначався як незалеж¬ний орган судової влади, на який покладався обов'язок забезпечу¬вати відповідність законів, інших нормативних актів законодавчої і виконавчої влади Конституції України, та охорону конституцій¬них прав і свобод особи і, таким чином, забезпечувати «конституцій¬ну законність і верховенство Конституції України». У цілому і в своїй основі цей Закон був значним досягненням як політиків, науковців, практичних працівників, так і законодавчо¬го органу. Він міг би відіграти неабияку роль у стабілізації політич¬них обставин в суспільстві і дерясаві. Однак даний Закон залишив¬ся лише політичним документом, який засвідчив своїм існуванням перемогу певних політичних сил на рівні ухвалення Закону. Пер¬шооснова розвитку суспільних вістосин ним була визначена, проте ці ж політичні сили самі і блокували його реалізацію в тій частині, яка від них залежала— обрання складу Конституційного Суду України. За Законом розширювалися вимоги до -кандидатур на посаду судді — вони не мали входити до складу будь-яких органів держав¬ної виконавчої влади, інших державних органів, займатися підприєм¬ницькою та іншою діяльністю, крім викладацької і наукової у вільний від роботи час. Характерною особливістю повноважень Конституційного Суду України було його право розглядати справи, по-перше, про не- 300 відповідність законів та інших правових актів, у тому числі Прези¬дента України, Президії Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Ради Міністрів; Автономної Республіки Крим, не тільки Конституції України, а й з аконам України, про законність призначення виборів і референдумів, додержання законів певними посадовими особами, про примусовий розпуск (ліквідацію) політич¬них партій, міжнародних (!) та всеукраїнських громадських органі¬зацій, що діють в Україні, а по-друге, щодо невідповідності Кон-ституції України прийнятих, але не введених у дію законів та інших актів Верховної Ради України. Аналізуючи дані положення Закону та виходячи з досвіду роботи Конституційного Сулу України, сфор¬мованого у1996 р., можна однозначно стверджувати, що реалізація цих положень на практиці, тим більше у поєднанні з усіма іншими його повноваженнями (а їх Законом було визначено ще понад де-сять), практично унеможливило б належне функціонування Кон¬ституційного Суду України з огляду на можливу надмірну пере¬вантаженість. Питання конституційності правових актів є звичайними для органів конституційної юрисдикції, оскільки вони стосуються за¬конності конституційної. Що ж до Е итань законності взагалі у діяль¬ності конституційних судів, то вони, як правило, в є притаманні їм. З точки зору конституційної юрисдикції, неприйнятним можна вважати положення Закону про право Конституційного Суду Ук¬раїни на власний розсуд, визначати у своєму рішенні нечинною ту частину акта, яка не визнана Судом неконституційною чи незакон¬ною. Заслуговує на увагу закріплене в Законі право про можливість перегляду Судом своїх рішень чи висновків на вимогу не менше двох третин від загальної кількості його суддів, хоч таке право і можна вважати прийнятним лише тимчасово на період, поки Суд не набуде достатнього досвіду своєї роботи. Закон передбачав і необхідністі, прийняття Закону України про конституційне судочинство, якого так і не було прийнято. У зв'яз¬ку з цим постає питання: чи не стало цетакожоднією з причин, що судді Конституційного Суду України так і не були обрані Верхов¬ною Радою України за Законом 1592 р. На перший погляд, це так, хоч тут неминуче могла виникнути й інша проблема: якщо склад Суду й було б сформовано, то чи міг би він приступити до роботи за відсутності закону про конституційне судочинство. Адже від дня 301 обрання суддів до прийняття такого закону міг пройти неабиякий проміжок часу. І чи взагалі він міг би бути ухвалений, коли так Л само не було обрано суддів після того, як обраний у липні 1993 р. Голова Конституційного Суду України вступив на посаду. Із практики застосування цього Закону, точніше, його положень щодо обрання суддів Верховною Радою України, можна зробити один і, на нашу думку, беззаперечний висновок: залишати за од¬ним лише парламентом право обирати суддів Конституційного Суду України є неприйнятним. У червні 1996 р. набула чинності нова Конституція України. Одним із її визначальних чинників є положення, що єдиним джере¬лом влади в Україні є народ, який здійснює її безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст. 5). У свою чергу, державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Отже, Основний Закон містить насамперед положення про владу як гранично широке поняття. Водночас вона належить народові, оскільки витікає, виходить з народу як певна реальність. Цей витік влади від народу уже як матеріальну субстанцію чи матеріальний чинник народ здійснює безпосередньо і через органи місцевого самоврядування. Виходячи з положені, даної статті Конституції України, у них не йдеться про конкретний вид влади, наприклад про державну вла¬ ду, відповідно, нею вона не обмежується. Тобто, у ст. 5 Основного Закону міститься загальне поняття влади, властиве суспільству і державі. Водночас у статті виокремлено один із її визначальних видів: державна влада. Ця влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Органи ж цих видів влади здійснюють «свої повноваження у встановлених цією Кон¬ ституцією межах і відповідно до законів України». Основним у да¬ ному положенні Конституції України є здійснення державними органами повноважень, але уже у визначених самою Конституцією і законами України межах. Проте існують інші нормативно-пра¬ вові акти, які приймаються не тільки усіма органами державної _ влади, а й органами місцевого самоврядування. Ці органи діють самостійно, в межах наданих їм повноважень і відповідно до прий¬нятих ними ж актів, на доповнення і розвиток норм законів. З огляду на це неодмінно постає питання щодо логічного взає¬мозв'язку між названими положеннями Конституції України. Дже¬рело влади — народ, він здійснює владу безпосередньо і через 302 відповідні органи, а органи державної влади — законодавчої, ви¬конавчої і судової здійснюють свої повноваження у межах, вста¬новлених Конституцією України і відповідно до законів. Отже, чим є тут влада, які соціапьні структури уособлюють її, що таке реалі¬зація влади в практиці суспільних відносин, як кінцевий результат її призначення і функціонування. Людина є невід'ємною часткою природи, самою природою в оточенні природного середовища рослинного і тваринного світу, багатьох спільнот інших людей, взаємозв'язків, так би мовити, ком¬понентів, складових природи. Людина, завдяки даному їй тією ж природою розуму, інтелекту прагне забезпечити гідне духовне і матеріальне існування у цивілізованій живій частці природи. П одібно до того, як та чи інша спільність однодумців чи супротивників із конкретних питань суспільного розвитку виходять з необхідності самоорганізуватися, визначити загальні правила свого існування, віднайти своє місце в матеріальному і нематеріальному світі, зва¬жаючи, що ця природа розвивається за своїми незалежними від них об'єктивними закономірностями, кожна людина прагне пізнати ці закономірності, щоб свідомо спрямовувати розвиток своєї спільно¬ти, чи спільнот в їх руслі, долаючи за можливістю усе негативне та орієнтуючись повсякчас на їхні результати. Пізнана таким чином сутність закономірностей фіксується у вигляді різноманітних соціаль¬них норм. Одні із них є обов'язковими для усіх членів суспільства і в усіх сферах суспільного життя, інші — дітя окремих верств, груп населення у визначених певними межами сферах суспільного життя. У далекому минулому, коли людські спільноти були ще малочи- сельними і над ними не домінували тенденції до їхнього розширен¬ня чи тим більше об'єднання, вони самостійно, усією громадою, за нинішньою термінологією, визначали правила свого співіснуван- ня. Проте такі правила самі по собі безконтрольно кожним із членів спільноти не могли втілюватися у життя. З цією метою створюва- лися певні соціальні структури, одноосібні чи колегіальні, які за-безпечували додержання, в тому числі при мусово щодо окремих її членів, визначених усією спільнотою правил поведінки. Із часом, коли людські спільноти стали багаточисельними з ог¬ляду на природні чинники, чи коли одні з них підкорювали інші або об'єднувалися з іншими, форми стандартизації, універсалізації норм їхнього життя на основі об'єктивних закономірностей суспіль- ного розвитку ускладнювалися, зазнавали коректив, нерідко істот- 303 них, зважаючи на зростаючу роль у цих процесах суб'єктивного фактора. Відтоді визначення правил, норм співжиття спільнот все більше віддалялося від них і зосереджувалося у створюваних ними ж соціальних структурах, які, звичайно, набували різного статусу за своєю значимістю та реальною силою впливу на розвиток суспіль¬них відносин у його практичній площині. Функціонування таких соціальних структур, які з утворенням держави набували статусу її органів, державних органів влади, тоб¬то їхня практична діяльність, із часом зазнає протидії з боку тих же самих спільнот, які їх утворили, в особі організаційно оформлених груп, що охоплюють певну частину її членів — чи то більшість, чи то меншість. Такі соціальні сили суспільства стали об'єктивною реальністю, вони здійснювали і нині здійснюють істотний вплив, а то й визначальний, на ті норми життєдіяльності суспільства, які розцінюються як результат волеииявлення певної спільноти людей, народу. Це, в свою чергу, призводить до зміни змісту таких норм і до видозміни структур, у яких (і через діяльність яких) вони уособ¬люються. Таким чином, протидія відбувається у двох напрямах. З одного боку, вона спрямована на зміну змісту сприйнятих на конкретний період норм суспільного розвитку, з іншого — на форми, методи і повноту їхньої реалізації, що, безперечно, визнаються опонуючою стороною неефективними і, опосередковано, таким, що не відпові¬дають об'єктивним закономірностям розвитку суспільства. Все це у сукупності становить єдине соціальне явище як систему, що утво¬рюється з декількох підсистем, заснованих на пізнаних закономірно-стях, їх відтворенні у певних соціальних нормах безпосередньо спільнотою людей або ж нею опосередковано у відповідних соціаль¬них утвореннях та їх діяльності. Таке соціальне явище є владою в широкому розумінні, визначеному нами як організуюча першоос¬нова розвитку суспільних відносин, об'єктивована, уособлена в різноманітних соціальних утвореннях (структурах), щодо нашого суспіль ства—об' єднаннях громадян, у тому числі політичних партіях, а також у державних органах. З цієї точки зору положення ст. 5 Конституції України, що на¬род є єдиним джерелом влади, треба тлумачити так, що він безпо¬середньо чи під своїм контролем визначає нормативну першоосно¬ву організації суспільного життя ж складову своєї владні закріплює її насамперед в Основному Законі — в Конституції України. У ній 304 же визначаються і структури, через які цю організуючу першоос¬нову, У сфері державних пріоритетів втілену у правових нормах, він і здійснює: органи державної впади — законодавчої, виконав¬чої і судової та органи місцевого самоврядування. Складовою кож¬ної з гілок цієї влади є державний орган, встановлена для сфери його діяльності нормативно-правова основа, у якій закладено організуюче начало та його повсякденна діяльність з реалізації ма-теріальних атрибутів державної влади, уособлених в її органах. Найбільш характерною рисою органу законодавчої влади є те, що він є вторинним після народу інтегруючим фактором організу¬ючої нормативно-правової основи розвитку суспільних відносин з огляду на те, що саме він конкретизує цю першооснову і матеріалізує її зокрема в законах, призначення яких — закріпити нормативи діяльності органів виконавчої і судової влади, тобто первинні еле¬менти як ознаки кожної з цих гілок влади. За своєю основою якісні характеристики виконавчої і судової влади властиві передусім орга¬ну законодавчої влади в її матеріальній частині, але здійснення як першої, так і другої відбувається передусім народом через Консти¬туцію України, а відтак органом законодавчої влади делегується відповідним органам виконавчої і судової влади. Останні відповід¬но до частини другої ст. 6 Конституції України мають діяти, тобто здійснювати свої повноваження у встановлених Конституцією ме¬жах і відповідно до законів України. В свою чергу, Конституція і закони України передбачають по¬вноваження самих органів виконавчої, а з деяких питань і судової влади щодо розширення нормативної першооснови розвитку, ре¬гулювання суспільних відносин у сфері їхнього відання через її де¬талізацію у своїх нормативно-праБових актах. Щодо органів судо¬вої влади — це переважно для органу конституційної юрисдикції питання їхньої внутрішньої організації і діяльності. Однак за будь-яких обставин такі норми є складовою, як правило, не матеріаль¬ної, а процесуальної частини організуючої нормативно-правової основи сфери відання органів судової влади, а відтак і складової самої судової влади. Прояв судової влади, її матеріалізація в практиці суспільних відносин, як і двох інших гілок влади, втілюється лише в результа¬тах діяльності — рішеннях та інших актах. Ці органи законодав¬чої, виконавчої і судової влади створюються для здійснення ними конкретних, визначених Основним Законом функцій, а не як про- 305 тивага одна одній, не як засіб чи то знаряддя отримання одна од¬ної. Такий підхід не є і не може бути в основі принципу поділу дер¬жавної влади на три її гічки, оскільки тоді слід було б визнати, що кожна із них здійснює якусь частку іншої гілки влади на противагу їй, відіграючи роль стримуючого фактора. Тобто, наприклад, орган судової влади приймає рішення на противагу подібному, щоб бути стримуючим фактором рішенню, скажімо, виконавчої влади чи й законодавчої. Це не закладено в основу згадуваного принципу поділу влади, а тому воно ні в якій формі не може проявлятися. Інша справа, коли орган державної судової влади, здійснюючи відведені йому функції, своїми діями, свідомо чи підсвідомо втру¬чається у сферу діяльності, наприклад виконавчої влади. Це озна¬чає, що він вийшов за межі своїх повноважень і вторгнувся у сферу повноважень іншої гілки влади, що є правопорушенням, яке має бути усунено згідно з законодавством. Тому, якщо і визнавати за принципом поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову характерні його ознаки — стримання і противаги, то лише як фактори, що забезпечують діяльність цих органів влади в межах Конституції і відповідне' до законів України. І саме органи судової влада як самостійна гілка влади покликані за своїм призначенням спрямовувати в це русло діяльність органів законодавчої і вико¬навчої влади, а зі створенням Конституційного Суду України — також і судів загальної юрисдикції при здійсненні ними правосуд¬дя (неоднозначність застосування ними законів, їх конституційність тощо). В кінцевому ж підсумку діяльність усіх органів гілок влади має забезпечувати, гарантувати права та свободи людини і грома-дянина, як і, з іншого боку, додержання громадянами обов'язків перед суспільством, державою та іншими громадянами. Із набуттям Україною незалежності постало питання наповнен¬ня якісно новим змістом діяльності органів державної влади, звісно, через зміни організуючої першооснови подальшого розвитку суспіль¬них відносин, її нормативної основи. Акт проголошення незалежності України, прийнятий Верховною Радою України 24 серпня 1991 р. і схвалений, підтверджений всеукраїнським референдумом 1 грудня 1991р., став свідченням того, що саме народ як єдине джерело вла¬ди в суспільстві і державі поклав обов'язок на орган законодавчої влади передусім, а також на органи виконавчої і судової влади, істотно змінити нормативну першооснову розвитку суспільства на нових засадах як складову частину, елемент державної влади, без 306 якого діяльність органів влади не могла забезпечувати волю наро¬ду, виявлену ним на всеукраїнському референдумі як свідчення здійснення ним своєї влади безпосередньо. Своєрідним етапом у розвитку органу конституційної юрис-дикції в Україні є період, протягом якого діяв Конституційний До¬говір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України, укладений 8 червня 1995 р. Ним на рівні Ос¬новного Закону були сформульовані багато в чому нові підходи до питань організації та діяльності Конституційного Суду України. Вперше в Україні у Договорі закріплюється принцип верховен¬ства права, а також положення, що всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування мають здійснювати свої повно¬важення, виходячи з пріоритетності прав і свобод людини, забезпе¬чення яких — обов'язок держави. Політична, економічна та ідео¬логічна багатоманітність визначалася як одна із засад подальшого суспільного життя в Україні. Зазнають змін, уточнень і положення про Конституційний Суд України, який входив, за Договором, до судової системи України, розцінювався як незалежний орган судової влади. Його повнова¬ження — забезпечувати відповідність законів, інших нормативних актів законодавчої і виконавчої влади Консгитуції України, охорону конституційних прав та свобод людини і громадянина. Щоправда, офіційне тлумачення законів України було прерогативою Верхов¬ної Ради України, а тлумачення Конституції України взагалі не передбачалося. Отже, питання законності у його діяльності відпа¬дали, за винятком указів Президента України: вони повинні були відповідати Конституції і законам України. Елементи новизни з'явилися в питаннях призначення суддів та Голови Суду. Кандидатуру для призначення Верховною Радою України Голови Конституційного Суду України мали подавати спільно Президент України та Голова Верховної Ради України. І далі половину складу суддів мав призначати Президент України, а половину — Верховна Рада України за поданням її Голови. Зас¬луговує на увагу і той факт, що Президія Верховної Ради України позбавлялася права здійснення конституційного контролю, а Кон¬ституційний Суд України — права законодавчої ініціативи. 307 Безперечно, наведені положення Договору були прогресивни¬ми, але реалізація їх в практиці суспільних відносин, по суті, не пе¬редбачалася, оскільки нова Конституція України мала бути прий¬нята в строк не пізніше одного року з дня підписання Конституцій¬ного договору. Проте вони відіграли неабияку роль при підготовці та прийнятті Основного Закону держави 1996 р. За новою Конституцією України судово-правова реформа у сфері діяльності судів загальної юрисдикції мала бути проведена протя¬гом п'яти років. І це, до речі, при тому, що у цих судів — величез¬ний досвід як в організації своєї роботи, так і самої роботи. За роз¬ділом XV «Перехідні положення» Конституції України для формування Конституційного Суду України відводилося лише три місяці після набуття нею чинності. І тут слід віддати належне як парламенту, так і тим, хто підготував проект нового Закону Украї¬ни «Про Конституційний Суд України» і уже в перших числах лип¬ня подав його на розгляд до Верховної Ради України, а остання його невідкладно розглянула і прийняла. Відтак 18 жовтня 1996 р. у системі органів державної влади України з'явився новий, давно очікуваний від дня незалежності орган судової влади — Конститу¬ційний Суд України. В Основному Законі йому відведено окремий розділ. Крім того, на нього поширюється і ряд конституційних положень розділу «Правосуддя». Серед них слід відмітити те, що віднині судочин¬ство в Україні здійснюється і загальними судами, і Конституцій¬ним Судом України, а його рішення ухвалюються іменем України і є обов'язковими на території України. Характерна їх ознака поля¬гає в тому, що вони є остаточними і не можуть бути оскаржені, на відміну від рішень судів загальної юрисдикції. Конституцією України гарантовано незалежність і недотор-канність суддів, заборонено вплив на них у будь-який спосіб. Без згоди Верховної Ради України суддя Конституційного Суду Украї¬ни не може бути затриманий чи заарештований до винесення обви¬нувального вироку судом. Держава забезпечує особисту безпеку суддів та їхніх сімей. Суддя Конституційного Суду України — професійний суддя. Він не може належати до політичних партій, профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності чи мати представницький ман¬дат. Йому заборонено обіймати оплачувані посади, виконувати будь-яку іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та 308 творчої. За Конституцією України судця звільняється з посади ор¬ганом, що його обрав або призначив із визначених нею підстав. Захист же професійних інтересів судців здійснюється в порядку, вста¬новленому законом. Наведені положення розділу Основного Закону про правосуд¬дя, які поширюються і на суддів Конституційного Суду України, в юридичній науці досліджено досить грунтовно і гострих дискусій не викликають, за винятком питання щодо політики партій, дер¬жавної політики, з одного боку, і професійної діяльності судді у її співвідношенні з політичним середовищем в суспільстві, у якому ця діяльність відбувається — з іншого. Питання, наскільки суддя знаходиться поза межами політики і якої політики та наскільки він формально-юридично втягнутий у неї і чи взагалі це так, потребує окремого дослідження. Закон України «Про Конституційний Суд України» конкрети¬зує, розвиває положення Основного Закону про цгй орган судової влади. Його статус визначено як статус єдиного у державі органу конституційної юрисдикції, на яккй покладено завдання гаранту¬вати верховенство Конституції України як Основного Закону дер¬жави на всій території України. Одаим із визначальних принципів його діяльності закріплено принцип верховенства права, що є ос¬новним при розгляді Судом питань передусім щодо конституцій¬них прав і свобод людини та громадянина. Згідно з Основним Законом Конституційний Суд України вико¬нує покладені на нього завдання шляхом вирішення питань щодо відповідності Конституції України законів та інших правових актів, чинних міжнародних договорів та тих із них, що вносяться до пар¬ламенту для надання згоди на їх обов'язковість, відповідності за¬конопроектів про внесення змін до Конституції України вимогам її ст. 157 і 158 тощо. З огляду на ці завдання окреслено і його повно¬важення. Здійснення конституційного правосуддя — у компетенції орга¬ну лише конституційної юрисдикції в цілому, що уособлюється і водночас виокремлюється через діяльність кожного судді як про¬фесійну особистість у даній сфері. Тому до кандидатури на посаду судді Конституційного Суду України висуваються особливо високі вимоги щодо рівня його фахової кваліфікації та професіоналізму і відстороненості при перебуванні на посаді, насамперед від політич- 309 ної діяльності, а також зайняття оплачуваних посад, за винятками, встановленими Конституцією України. Аналіз практики обрання судців Конституційного Суду Украї¬ни за Законом про орган конституційної юрисдикції 1992 р., на нашу думку, свідчить про два неспростовних аспекти цього виборчого процесу. У той час вибори Голови Конституційного Суду України— Юзькова Леоніда Петровича — були проведені, можна сказати, бездоганно, у повній відповідності до критеріїв, вимог, які об'єктив¬но тільки і могли бути пред'явлені до першої посадової особи тако¬го рівня: високі фаховий професіоналізм та організаційні здібності, високі людські якості, беззаперечний авторитет серед юридичної громадськості в Україні та поза її межами. На нашу думку, при обранні Л.Юзькова Головою Конституційного Суду України на¬родні депутати України як ніколи були осторонь гострих політич¬них баталій і проявили одностайність, згуртованість у визначенні єдиного критерію для посадовця такого рівня — професіоналізм, діловитість, аполітичність при здійсненні правосудних повнова¬жень. Однак не так сталося при обранні Верховною Радою України суддів Конституційного Суду України. Цей критерій було відкину¬то, переважали політичні уподобання народних депутатів, оцінка ними політичних, а не фахових якостей кандидатів на посади суддів. Кожна із фракцій прагн}'ла бачити у своїх висуванцях до Суду про¬відника власних політичних інтересів в органі конституційної юрис¬дикції, а, отже, бачити опосередковано, через суддів власну суть конституційних положень, законів. У результаті суддів Конститу¬ційного Суду України так і не було обрано. Однак досвід їхнього обрання не міг не позначитися на по-дальшій розробці концепції формування органу конституційної юрисдикції. За Конституційним Договором половину складу Суду поряд із Верховною Радою України, мав право призначати Прези¬дент України. А за Конституцією України 1996 р. — і з'їзд суддів України. Щоправда, нині уже кожен із них призначає лише одну третину суддів від загального складу Суду. Характерною особливістю формування діючого складу Консти¬туційного Суду України було те, що його перші шістнадцять суддів були призначені безпосередньо на підставі норм Основного Зако¬ну як норм прямої дії, тобто до прийняття Закону про Конституцій¬ний Суд України. На підставі Конституції України ці судді вступи- 310 лй і на посаду, оскільки на день складення присяги, через два дні після ухвалення названого Закону, він ще не був опублікований, а, отже, не набрав чинності. Це був своєрідний прецедент у створенні державного органу, проте оспорювати його конституційність не¬має підстав, оскільки його правовою осно вою був акт вищої юри¬дичної сили — Конституція України. У юридичній літературі, в засобах масової інформації призна¬чення суддів Президентом України, парламентом та з'їздом суддів — суб'єктами права на призначення суддів — трактується як їх при¬значення трьома гілками влади — законодавчою, виконавчою та судовою. Таке твердження є помилковим. Якщо до прийняття но¬вої Конституції України Президент України був главою держави і главою виконавчої влади, то нині він лише глава держави, а тому виконавчої влади, за своїми повноваженнями, аж ніяк не уособлює. Проте виконавча влада лише в особі Прем'єр-міністра України та міністра юстиції України опосередковано бере участь у процесі призначення суддів: Президент України проводить із ними консуль¬тації щодо кандидатур на посади суддів, які закінчуються у разі їх згоди скріпленням своїми підписами Указів про призначення суддів. Так само не є органом судової влади в його розумінні як органу правосуддя і з'їзд суддів України. Тільки щодо парламенту право¬мірним буде говорити, що суддів призначає орган державної вла¬ди. І саме, мабуть, через це тут виникають проблеми з вирішенням даного питання. Верховна Рада України не спромоглася сформу¬вати Конституційний Суд України за Законом України 1992 р. У 1996 р. було призначено лише чотири судді із шести, а на листо¬пад 2002 р. не призначено судді, строк повноважень якого закін¬чився у травні цього ж року. Встановлений для парламенту Зако¬ном місячний строк призначення судді замість вибулого проігно-ровано. З огляду на це висловлюються пропозиції щодо переходу права призначення нового судді іншому суб'єкту, наділеному таким пра¬вом2, про створення інституту резервних суддів, про завчасне при¬значення суддів3 тощо. Однак при цьому не береться до уваги, що такі нововведення зумовлюють необхідність внесення певних змін передусім до Конституції України. Тобто, це викликає не встанов¬лення міри відповідальності за порушення Закону про Конституцій¬ний Суд, а інший шлях — зміну Основного Закону під безвідпові-дальність суб'єктів права на призначення суддів. 311 У зв'язку з цим слід наголосити на питанні щодо строків розгля¬ду та прийняття рішень такими органами державної влади, як Вер¬ховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Верховний Суд України та Конституційний Суд України, а також Президентом України. Про необхідність мати чітко окреслені такі строки можна говорити тільки про суди загальної юрисдикції, які становлять цілісну систему підпорядковане сті їх нижчестоящих структур ви¬щестоящим, розгляд і вирішення ними одних і тих же питань. Що ж до інших, то, зважаючи на відсутність у їх системі підпорядкова-них їм структур, правомочних приймати рішення з тих же самих питань, такі строки не встановлюються, за винятками, визначени¬ми насамперед Основним Законом чи актами поточного законо¬давства. Тож тим більше і для ЬСонституційного Суду України як єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні не повинно існувати певних жорстких календарних строків розгляду ним тих чи інших справ. Тут повинен діяти принцип розумних строків прий¬няття рішень. Винятки мають становити лише справи, розгляд яких визначено законом як невідкладний. Однак більш значущим, порівняно з викладеним вище, для суб'єктів права на призначення суддів Конституційного Суду Ук¬раїни, є питання добору, а то й п ідготовки, претендентів, кандида¬тур на посади суддів, визначення відповідних загальних критеріїв та вимог до них. На сьогодні законодавець обмежився відтворен¬ням у Законі про Конституційний Суд України загальних консти¬туційних вимог до судді: громадянство, вік, наявність юридичної освіти та стажу роботи за фахом, володіння державною мовою та строк проживання в Україні. Поряд із цими вимогами позитивно¬го плану в Законі відтворюються положення і заборонного харак¬теру: не належати до політичних партій та профспілок, не мати представницького мандата, не брати участі у будь-якій політичній діяльності чи обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконува¬ти іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та твор¬чої. Дані конституційні положення в Законі, як відзначалось вище, лише відтворені, а будь-яка їхня конкретизація відсутня. Усе інше при доборі кандидатур на посада суддів відбувається на власний розсуд суб'єктів права на призначення суддів. Тож дана прогалина у законодавстві має бути усунена. Тим більше, що нині уже розпо¬чався процес оновлення складу Конституційного Суду України у 312 зв'язку з досягненням окремими судцями граничного віку їх пере¬бування на посаді, а невдовзі і закінченням дев'ятирічного строку, на який вони були призначені. Сераїни було доручено до доповіді Кабінету
Міністрів України про хід виконання Державного бюд¬жету у 2002 р. подати
до Верховної Ради України інформацію про поточне виконання Державного
бюджету у 2002 р. та окремим роз¬ділом — про виконання ст. 59 Закону
України «Про Державний бюджет України на 2002 рік» (яка врегульовує, що
контроль за відшкодуванням сум податку на додану вартість із державного
бюджету покладено на Рахункову палату)7.

377

Що ж до розгляду Верховною Радою України проекту Закону України «Про
Державний бюджет України» та затвердження цьо¬го закону, то вони
здійснюються (в зв’язку із надзвичайною важли¬вістю державного бюджету
для держави) за спеціальною процеду¬рою, тобто в порядку, зший
відрізняється від загального порядку розгляду та затвердження більшої
частини законів. Ця процедура врегульована Конституцією України,
Бюджетним кодексом Украї¬ни, Регламентом Верховної Ради України та
деякими іншими нор-мативно-правовими актами. Тут необхідно зауважити, що
ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України
відне¬сено лише затвердження державного бюджету, а про розгляд цього
проекту не згадується. Але, на нашу думку, у бюджетному процесі найбільш
важким та тривалим є саме процес розгляду проекту за¬кону про державний
бюджет, а затвердження є його результатом. Тому абсолютно справедливим є
те, що в Бюджетному кодексі Ук¬раїни деталізовано: Верховна Рада України
здійснює розгляд про-екту закону про державний бюджет та затвердження
цього закону. Причому вперше розгляд і затвердження об’єднані в єдину,
другу стадію бюджетного процесу, що, на нашу думку, є доцільним та
науково обґрунтованим8.

Конституцією України (ст. 96) передбачено, що Державний бюд¬жет України
затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31
грудня, а за особливих обставин — на інший період. У розвиток
конституційних положень Бюджетним кодек¬сом України врегульовано, що
бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему,
становить один календарний рік, який починається 1 січня і закінчується
31 грудня того ж року. Не¬прийняття Верховною Радою України Закону
України «Про Дер¬жавний бюджет України» до 1 січня не є підставою для
встанов¬лення іншого бюджетного періоду. Визначено також і особливі
обставини, за яких Державний бюджет України може бути прий¬нято на інший
бюджетний період: введення воєнного стану; оголо¬шення надзвичайного
стану в Україні або в окремих її місцевостях; оголошення окремих
місцевостей зонами надзвичайної екологіч¬ної ситуації, необхідність
усунення природних чи техногенних ка¬тастроф. У разі прийняття
Державного бюджету на інший період місцеві бюджети можуть бути прийняті
на такий же період.

На один рік бюджет затверджується у більшості країн. Однак у багатьох
державах світу не дивлячись нате, що бюджет приймається

378

на один рік, бюджетний період не збігається із календарним роком. Так, у
США він починається 1 жовтня та закінчується ЗО вересня наступного
календарного року9, у Швеції, Італії, Норвегії, Японії—з 1 липня до ЗО
червня, у Англії, Данії — з 1 квітня по 31 березня. Вибір такого періоду
дії бюджету пояснюється строками бюджет¬них парламентських сесій, коли
палати не встигають розглянути бюджет до початку календарного року, і
бюджетний період почи¬нається після прийняття закону про державний
бюджет10.

Бюджетним кодексом України у розвиток конституційних по¬ложень
передбачена процедура прийняття проекту закону України «Про Державний
бюджет України» до розгляду. Ст. 96 Конституції України встановлено, що
Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року подає до
Верховної Ради України проект Закону України «Про Державний бюджет» на
наступний рік разом із доповіддю про хід виконання Державного бюджету
поточного року. Бюджетним кодексом України деталізовано подальший хід
бюджетного процесу і визначено, що не пізніше ніж через п’ять днів після
подання проекту Верховній Раді України Міністр фінансів України
представляє його на пленарному засіданні. Проект Зако¬ну України «Про
Державний бюджет» обов’язково повинен відпо¬відати не тільки вимогам
Бюджетного кодексу України, а й Основ¬ним напрямам бюджетної політики та
пропозиціям Верховної Ради України до них. Про таку відповідність на
засіданні доповідає го¬лова Комітету з питань бюджету. Якщо
відповідність відсутня, то за результатами обговорення Верховна Рада
України може прий¬няти вмотивоване рішення про відхилення проекту
закону. У разі його відхилення Кабінет Міністрів України зобов’язаний у
тижне¬вий термін (із дня набрання чинності рішенням про відхилення)
подати проект закону на повторне представлення з обґрунтуван¬ням
внесених змін, а міністр фінансів України повторно представ¬ляє проект
не пізніше трьох днів після його повторного подання.

Після прийняття проекту до розгляду не пізніше 1 жовтня (а якщо проект
бюджету було прийнято до розгляду після повторного по¬дання — не пізніше
6 жовтня) проект розглядається народними де¬путатами, а також у
комітетах, депутатських фракціях та групах Верховної Ради України.
Комітети формують свої пропозиції і пе¬редають їх до Комітету з питань
бюджету до 1 жовтня.

Надзвичайно важливими є вимоги Бюджетного кодексу Украї¬ни щодо
пропозицій. Якщо вони пов’язані із збільшенням видатків

379

бюджету, вони мають визначати джерела покриття таких видатків, якщо із
зменшенням доходів бюджету — визначати джерела ком¬пенсації втрат
доходів бюджету або види та обсяги видатків, що підлягають відповідному
скороченню. Жодна з пропозицій не по¬винна призводити до збільшення
державного боргу і гарантій по¬рівняно з їх обсягом, передбаченим
проектом. Якщо хоча б одна з вимог не виконується, пропозиція не
приймаєть ся до розгляду Ко-мітетом з питань бюджету. Не допускається
внесення пропозицій щодо змін до прогнозу податкових надходжень, крім
випадку, коли за висновком Комітету з питані, бюджету, Міністерства
фінансів України та Рахункової палати України виявлені неточності в їх
розрахунку

Комітет з питань бюджету не пізніше 15 жовтня (а якщо проект було
прийнято після повторного подання — не пізніше 20 жовтня) спільно з
уповноваженими представниками Кабінету Міністрів України розглядає
пропозиції до проекту і готує висновки, пропо¬зиції до нього, а також
таблиці пропозицій суб’єктів права законо¬давчої ініціативи; які
пропонуєть ся підтримати чи відхилити, і прий¬має з цього приводу
відповідне рішення. Висновки та пропозиції та вказані таблиці повинні
бути розповсюджені серед народних депутатів не пізніше ніж за два дня до
розгляду проекту Закону України «Про Державний бюджет України» у першому
читанні.

Проект Закону України «Про Державний бюджет України» роз¬глядається
Верховною Радою України за процедурою трьох читань. Його перше читання
розпочинається з доповіді Голови комітету з питань бюджету щодо
висновків та пропозицій до проекту закону. В обговоренні цього питання
беруть участь представники комітетів, депутатських фракцій та груп,
народні депутати, представники Кабі¬нету Міністрів України та Рахункової
палати України. Висновки та пропозиції до проекту закону голосуються в
цілому. Якщо пози¬тивне рішення на прийнято, відбувається постатейне
голосування, під час якого розглядаються пропозиції, які Комітетом з
питань бюджету пропонується відхилити і на розгляді яких наполягають їх
автори. Прийняття висновків та пропозицій до проекту вважаєть¬ся
прийняттям проекту Закону України «Про Державний бюджет України» у перш
ому читанні, а вказані висновки та пропозиції на¬бувають статусу
Бюджетних висновків Верховної Ради України. Верховна Рада України
повинна прийняти проект Закону України «Про Державний бюджет України» у
першому читанні не пізніше

380

20 жовтня (25 жовтня, якщо проект було прийнято до розгляду після
повторного подання Кабінетом Міністрів України).

Після прийняття проекту Закону України «Про Державний бюд¬жет України» у
першому читанні Кабінет Міністрів України у двотижневий термін готує і
подає не пізніше 3 листопада (8 листопа¬да — якщо проект було прийнято
до розгляду після повторного по¬дання Кабінетом Міністрів України)
доопрацьований відповідно до Бюджетних висновків проект Закону України
«Про Державний бюджет України» і порівняльну таблицю щодо їх врахування
з вмо¬тивованими поясненнями щодо неврахованих пропозицій.
Дооп¬рацьований проект має містити текстові статті та показники, які
пропонувались Кабінетом Міністрів України в першому читанні або схвалені
Бюджетними висновками Верховної Ради України. У разі, якщо Кабінет
Міністрів України пропонує нові текстові статті, до них додається
детальне обґрунтуванні! їх необхідності. Ці вимоги щодо цифрових
показників можуть бути змінені виключ¬но у разі, коли основні прогнозні
макропоказники економічного і соціального розвитку України на наступний
бюджетний період, покладені урядом в основу проекту бюджету, змінилися
на час роз¬гляду проекту в другому читанні Є ільше ніж на два відсотки.
Якщо всі ці вимоги не виконані, проект повертається Кабінету Міністрів
України на доопрацювання і подається ним на повторне друге чи¬тання у
тижневий термін з дня прийняття Верховною Радою Украї¬ни відповідного
рішення. Комітет з питань бюджету протягом трьох днів після внесення
проекту, підготовленого до другого читання, готує висновки щодо розгляду
проекту у другому читанні.

Згідно з Бюджетним кодексом України друге читання розпочи¬нається з
доповіді міністра фінансів України щодо доопрацьовано¬го з урахуванням
Бюджетних висновків Верховної Ради України проекту. Голова Комітету з
питань бюджету виголошує висновки вказаного Комітету щодо врахування
Кабінетом Міністрів Украї¬ни Бюджетних висновків при підготовці проекту
до другого читан¬ня. Друге читання передбачає, в першу чергу,
затвердження загаль¬ного обсягу дефіциту (профіциту), доходів і видатків
бюджету з подальшим постатейним голосуванням проекту закону. При
розгляді проекту у другому читанні пропозиції народних депутатів,
комі¬тетів, депутатських груп та фракцій щодо змін до проекту не
розгля¬даються. Завершується друге читання не пізніше 20 листопада.
Повинні бути прийняті в обов’язковому порядку і не підлягають

381

розгляду у третьому читанні загальний обсяг дефіциту (профіциту),
доходів і видатків, обсяг між бюджетних трансфертів та інші поло¬ження,
необхідні для формування місцевих бюджетів. Статті про¬екту, не прийняті
у другому читанні, переносяться на розгляд у тре¬тьому читанні.

Відповідно до Бюджетного кодексу України Комітет з питань бюджету
повинен доопрацювати проект Закону України «Про Дер¬жавний бюджет
України» і внести його на розгляд у третьому чи¬танні не пізніше 25
листопада. Третє читання розпочинається з до¬повіді голови Комітету з
питань бюджету та співдоповіді міністра фінансів України, після чого
Верховна Рада України проводить голосування за пропозиціями Комітету з
питань бюджету щодо ста¬тей проекту закону, що не були прийняті у
другому читанні, та про¬екту закону в цілому. Якщо рішення про схвалення
закону із запро¬понованими пропозиціями в цілому не прийняте,
проводиться голосування за кожною запропонованою Комітетом з питань
бюд¬жету пропозицією.

Бюджетним кодексом України встановлено, що Закон України «Про Державний
бюджег України» приймається Верховною Радою України до 1 грудня року, що
передує плановому. Внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет
України» також здійснюєть¬ся Верховною Радою України. Вони можуть
вноситись у випадках виникнення відхилення оцінки прогнозу надходжень до
бюджету від прогнозу, врахованого при затвердженні Державного бюдже-ту,
а також зміни структури видатків бюджету та у деяких інших випадках.
Зміни до закону подаються у формі проекту закону про внесення змін до
Закону України «Про Державний бюджет Ук¬раїни».

Міністерство фінансів України проводить щомісячну оцінку відповідності
прогнозу надходжень показникам, встановленим дер¬жавним бюджетом.
Доходи, що перевищують враховані у Законі України «Про Державний бюджет
України» показники доходної частини бюджету, розподіляються відповідно
до закону про вне¬сення змін до Закону України «Про Державний бюджет
України». Факт перевиконання доходної частини бюджету визнається за
ре¬зультатами офіційних висновків Рахункової палати та Міністер¬ства
фінансів України щодо виконання бюджету за підсумками трьох кварталів у
разі перевищення показників доходів, врахова¬них у розписі бюджету,
більше ніж на 15 %. Такі висновки пода-

382

ються Комітету з питань бюджету до 15 жовтня поточного року. Кабінет
Міністрів України у двотижневий термін із дня оголошен¬ня зазначених
офіційних висновків зобов’язаний подати Верховній Раді України проект
Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний
бюджет України».

Передбачено також, що утому разі, коли за результатами місяч¬ного звіту
про виконання загального фонду Державного бюджету України виявиться, що
отриманих надходжень недостатньо для здійснення бюджетних асигнувань
відповідно до бюджетних при¬значень з урахуванням граничного рівня
дефіциту (профіциту), зат¬вердженого Законом України «Про Державний
бюджет України», Міністерство фінансів України встановлює тимчасове
обмеження асигнувань загального фонду державного бюджету. У випадку,
коли за результатами квартального звіту про виконання бюджету має місце
недотримання доходів загального фонду бюджету більше ніж на 15% від
суми, передбаченої розписом Державного бюджету, Міністерство фінансів
України готує пропозиції про внесення змін до бюджету. Уряд, розглянувши
ці пропозиції, подає до Верховної Ради України розроблений на їх основі
проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про
Державний бюджет Украї¬ни» не пізніше двох тижнів з дня подання
пропозицій міністром фінансів України. Верховна Рада України приймає
рішення до заз¬наченого проекту закону щодо скорочення видатків бюджету
у дво¬тижневий термін із дня відповідного подання Кабінету Міністрів
України. До прийняття Верховною Радою України рішення видат¬ки
провадяться з урахуванням тимчасових обмежень бюджетних асигнувань,
встановлених Міністерством фінансів України. Обсяг захищених статей
державного бюджету не може змінюватися при проведенні скорочення
бюджетних асигнувань.

Чинним Регламентом Верховної Ради України деталізований порядок внесення
змін і доповнень до Закону України «Про Дер¬жавний бюджет України».
Визначено, що вони можуть бути вне¬сені протягом фінансового року із
додержанням вимог загального порядку внесення змін і доповнень до
законів, визначеного Регла¬ментом, за поданням осіб і органів, які мають
право законодавчої ініціативи. Регламент передбачає, що зміни і
доповнення до цього закону не можуть змінювати чинне законодавство. У
разі такої по-треби спочатку вносяться зміни до відповідного закону і
лише після того розглядаються пропозиції про зміни та доповнення до
Закону

383

України «Про Державний бюджет України». Вони розглядаються спочатку
комітетами, до компетенції яких належить галузь, фінан¬сування якої
зачшають запропоновані зміни. Висновки цих комі¬тетів розглядає Комітет
з питань бюджету і готує проект відповід¬ного рішення. Жодний закон, що
впливає на зменшення доходів або збільшення видатків бюджету поточного
року, не може бути прийнятий в цілому Верховною Радою України, якщо
відповідні зміни не будуть внесені до Закону України «Про Державний
бюд¬жет України». Проект Закону України «Про Регламент Верховної Ради
України» також передбачає такі положення, і це є дуже важ-ливим.

Регламентом передбачено також здійснення контролю за вико¬нанням
Державного бюджету: загальний постійний контроль за цим здійснює
Верховна Рада України як безпосередньо, так і через Ко¬мітет з питань
бюджету. Крім того, відповідно до Конституції Ук¬раїни та Закону України
«Про Рахункову палату» контроль за ви¬користанням коштів Державного
бюджету від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата. Інші
комітети Верховної Ради України можуть контролювати виконання статей
бюджету відповід¬но до їх компетенції.

Розгляд та затвердження звіту про виконання Державного бюд¬жету також
здійснюється Верховною Радою України. Відповідно до ст. 97 та 116
Конституції України право подання звіту Верховній Раді України належить
Кабінету Міністрів України. Річний звіт про виконання Закону України
«Про Державний бюджет України» по¬дається Кабінетом Міністрів України
Верховній Раді України не пізніше 1 травня року, наступного за звітним,
що встановлено Бюд¬жетним кодексом України. Річний звіт про виконання
Закону Ук¬раїни «Про Державний бюджет України» включає такі частини:
звіт про фінансовий стан (баланс) Державного бюджету; звіт про
вико-нання бюджету; звіт про рух грошових коштів; інформацію про
виконання захищених статей видатків бюджету; звіт про бюджет¬ну
заборгованість; звіт про використання коштів з резервного фон¬ду
Кабінету Міністрів України; інформацію про стан державного боргу; звіт
про кредити та операції, що стосуються державних га¬рантійних
зобов’язань; зведені показники звітів про виконання бюджетів; інформацію
про виконання місцевих бюджетів; іншу інформацію, визнану Кабінетом
Міністрів України необхідною для пояснення звіту.

384

Протягом двох тижнів з дня офіційного подання Кабінетом Міністрів
України річного звіту іііро виконання Закону України «Про Державний
бюджет України» Рахункова палата готує вис¬новки щодо використання
коштів державного бюджету. Це поло¬ження Бюджетного кодексу України
узгоджується: із ст. 98 Консти¬туції України, яка врегульовує правовий
статус Рахункової палати. Цей орган є постійно діючим органом контролю,
який утворюєть¬ся Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний
їй, де¬тальніше питання про всі аспекти її діяльності буде розглянуто у
наступному підрозділі.

У двотижневий термін з дня отримання висновків Рахункової палати щодо
використання коштів бюджету Верховна Рада Украї¬ни розглядає річний звіт
про виконання Закону України «Про Дер¬жавний бюджет України». Звіт
Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України представляє
міністр фінансів України, можуть бути заслухані також і головні
розпорядники коштів Дер¬жавного бюджету щодо використання ними бюджетних
коштів. Із співдоповідями виступають голова Комітету з питань бюджету та
Голова Рахункової палати. За результатами розгляду Верховною Радою
України приймається рішення щодо звіту про виконання Закону України «Про
Державний бюджет України».

Таким чином, Верховна Рада України та її профільні комітети відіграють
значну роль у вирішенні питань щодо бюджету та фінансів. Важливе
значення у цій сфері має також діяльність нещодав¬но створеного в
Україні державного органу — Рахункової палати.

10.2. Рахункова палата та її’ повноваження у фінансовій сфері

Контроль за використанням затверджених парламентом грошо¬вих коштів є
надзвичайно важливою формою здійснення конт¬рольних повноважень зі
сторони парламентів різних країн. Ця діяльність передбачає перевірку
знітів про використання міністер¬ствами та центральними відомствами
грошових коштів. Саме з метою проведення таких перевірок при парламентах
створюються особливі органи. При багатьох парламентах наявні сформовані
ними так звані рахункові палати, на які покладено завдання здійснення
контролю за використанням бюджетних коштів11.

385

В економічно розвинених країнах законодавчі органи вже дос¬татньо давно
заснували такі аудитні агентства для перевірки (роз¬слідування) витрат і
дій органів виконавчої влади. Так, у Бельгії таке агентство було
засноване 1830 р., в Італії — 1862, в США — 1921 р. Трохи пізніше вони
були створені у Франції та Швейцарії — 1967 р. Законодавчі органи
доручили цим агентствам отримувати детальну інформацію не тільки щодо
бухгалтерської звітності, а й ефективності менеджменту, інакше кажучи,
щодо управління будь-якою установою. Такі аудитні агентства можуть
отримувати інфор-мацію про результати і вплив програм чи засобів, які
проводить установа12.

/ В Україні ст. 98 Конституції України встановила, що контроль за
використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради
України здійснює Рахункова палата. Відповідно до цієї конституційної
норми в Україні вперше було створено спеціальний контрольний орган,
аналоги якому вже давно існува¬ли у багатьох країнах світу. Правові
основи діяльності Рахункової палати, її статус, функції, повноваження та
порядок їх здійснення було встановлено Законом України «Про Рахункову
палату Вер-ховної Ради України» від 11 липня 1996 р.13, який згодом з 23
груд¬ня 1997 р., продовжив свою дію як Закон України «Про Рахункову
палату» (за винятком окремих положень, які втратили чинність відповідно
до рішення Конституційного Суду України від 23 груд¬ня 1997 р. та із
врахуванням його редакційного уточнення)14^/

Щоб всебічно охарактеризувати сутність діяльності цього дер¬жавного
органу у сфері бюджету та фінансів, необхідно детально проаналізувати
процес трансформації його правового статусу з моменту створення його в
Україні донині, який є досить цікавим.

[ Трохи згодом після прийняття Закону України «Про Рахункову палату
України» від 11 липня 1996 р., 28 грудня 1996 р. Президент України подав
до Конституційного Суду України конституційне подання про
невідповідність Конституції України вказаного зако¬ну, і рішення у цій
справі було прийнято Конституційним Судом України 23 грудня 1997 р.13.
Підставою для розгляду справи стала наявність спору щодо відповідності
вказаного закону у частині виз-начення статусу, завдань, функцій і
повноважень Рахункової пала¬ти положенням Конституції України.

Передусім Президент України звернув увагу на невідповідність Конституції
України вказаного закону в частині визначення при-

386

роди Рахункової палати, її взаємозв’язку з Верховною Радою Ук¬раїни.
Якщо Конституція України передбачила утворення Рахун-ковоїпалати
якдержавного органу, що діє «відімені Верховної Ради України», а її
призначення визначила як «контроль за використан¬ням коштів Державного
бюджету України» (ст. 98), то Закон виз¬начив Рахункову палату як орган
самої Верховної Ради України, на який поклав здійснення вищого
державного фінансово-економіч-ного контролю.

Конституційний Суд України погодився з тим, що Верховна Рада України в
Законі «Про Рахункову палату Верховної Ради Украї¬ни» змінила
конституційно встановлене найменування Рахункової палати та її
призначення. Він констатував, що визначення Рахун¬кової палати як органу
самої Верховної Ради України створює мож¬ливість поширення на Рахункову
палату безпосереднього здійснен¬ня парламентських функцій, що суперечить
принципу єдиного законодавчого органу, яким є Верховна Рада України.

Конституційний Суд України відмітив у своєму рішенні, що не відповідає
Конституції України також і визначення у Законі Украї¬ни призначення
Рахункової палати. Якщо Конституція України закріплює за нею функцію
здійснення «контролю за використан¬ням коштів Державного бюджету
України» (ст. 98), то Закон по¬кладає на неї здійснення «вищого» та
«державного фінансово-еко¬номічного контролю», і встановлює її статус як
«вищого незалеж¬ного органу фінансово-економічного контролю». Поняття
«держав¬ний фінансово-економічний контроль», як підтвердили дані
фінансово-економічної та правознавчої експертиз, є набагато шир¬шим за
поняття «контроль за використанням коштів Державного бюджету України».
Застосувавши в Законі більш широке поняття, Верховна Рада України
фактично розширено тлумачила ст. 98 Кон¬ституції України.

Конституційний Суд України констатував також, що не можна визнати
конституційним положення Закону, згідно з яким «Голова Рахункової
палати, Перший заступник і заступник Голови, головні контролери та
Секретар Рахункової палати не можуть бути затри¬мані, притягнуті до
кримінальної відповідальності без згоди Вер¬ховної Ради України». Цим
положенням на зазначених посадових осіб Рахункової палати фактично була
поширена депутатська не¬доторканність (без вживання відповідного
поняття), передбачена

387

ст. 80 Конституції Украши. А Основний Закон таких гарантій
не¬доторканності для посадових осіб Рахункової палати не передба¬чив.

Отже, ті положення Закону, за якими було визначене наймену¬вання
Рахункової палати як Рахункової палати Верховної Ради Украши, місце
Рахункової палати та її призначення, гарантії пра¬вового статусу її
посадових осіб Конституційний Суд України виз¬нав такими, що Б є
відповідають Конституції Украши.

Аналіз положзнь Закону Конституційним Судом Украши вка¬зав також на те,
що на Рахункову палату було покладено, з одного боку, завдання
«організації і здійснення контролю за своєчасним виконанням», зокрема,
«доходної» частини Державного бюджету Украши, з іншого — повноваження
здійснювати контрольно-ревізійні та інші види діяльності, що
забезпечують єдину систему контролю «за виконанням Державного бюджету
Украши» в ціло¬му. Таким чином, повноваження Рахункової палати були
поширені як на видаткову, так і на доходну частини бюджету.

У вирішенні цього питання Конституційний Суд Украши вий¬шов з того, що
«контроль за використанням коштів Державного бюджету України»,
здійснення якого відповідно до ст. 98 Консти¬туції Украши покладено на
Рахункову палату, це — контроль за виконанням видаткової частини
Державного бюджету. Отже, по¬ложення Закону, за якими на Рахункову
палату покладено функ¬цію організації і здійснення коюролю: за
своєчасним виконанням, зокрема «доходної… частини Державного бюджету
України», «за своєчасним і повним надходженням доходів та коштів до
Держав¬ного бюджету Украши», «за надходженням до Державного бюдже¬ту
України коштш, отриманих: від розпорядження державним май¬ном, в тому
числі його приватизації, продажу,” від управління майном, що є об’єктами
права державної власності», «за виконан¬ням Державного бюджету України»,
в цілому Конституційним Су¬дом Украши були визнані такими, що не
відповідають Конституції Украши. Одночасно було зазначено, що висновок
щодо неконсти¬туційності перелічених положень не поширюється на
здійснення Рахунковою палатою певних експертно-аналітичних,
інформацій¬них та інших видів діяльності, не пов’язаних із
контрольно-ревізій¬ними перевірками, і щодо доходної частини Державного
бюджету, якщо такі дії є необхідними для здійснення контролю за викорис-

388

ханням коштів державного бюджету відповідно до ст. 98 Консти¬туції
України.

Такими, що не відповідають Конституції України, були визнані також
положення Закону, які надають Рахунковій палаті виконавчі повноваження
владно-розпорядчого характеру. Так, відповідно до закону працівники
апарату Рахункової палати мали право в разі виявленняна об’єктах, що
перевіряються, «підробок, підлогів, при¬власнень і зловживань — вилучати
необхідні документи, залиша¬ючи у справах акт вилучення і копії або опис
вилучених документів», тобто вчиняти дії, що застосовуються, зокрема
органами дізнання та слідства відповідно до процесуального
законодавства. Це ж сто¬сується права давати керівникам об’єктів, що
перевіряються, обо¬в’язкові приписи щодо невідкладного припинення
порушень у разі виявлення їх у господарській, фінансовій, комерційній та
іншій діяльності, що завдає державі прямої шкоди, а також у разі
навмис¬ного або систематичного недодержання порядку і термінів розгля¬ду
рішень і висновків Рахункової палати, створення перешкод для проведення
нею контрольних заходів. У випадках неодноразового невиконання або
неналежного виконання приписів щодо витрачан¬ня коштів Державного
бюджету Колегія Рахункової палати мала право прийняти рішення про
зупинення всіх видів фінансових, пла-тіжних і розрахункових операцій у
банках за розрахунковими ра¬хунками, а також усіх або окремих операцій
за кореспондентським рахунком Національного банку України з одночасним
інформуван¬ням про це Верховної Ради України. При цьому, якщо
обов’язко¬вий припис можна оскаржити в судовому порядку, то рішення
Ко¬легії вважалось остаточним і оскарженню не підлягало. Однак
Конституційним Судом України було визнано, що вчинення таких Дій та
прийняття конкретного рішення примусового характеру, яке має прямі
юридичні наслідки, віднесено Конституцією України до повноважень
виконавчої влади.

Конституційний Суд України зазначив також, що оскільки за Конституцією
України Рахункова палата призначена здійснювати контроль за
використанням саме «коштів» Державного бюджету України, що знаходяться
на відповідних рахунках, вона має обме¬жуватися засобами фінансового
контролю щодо такого викорис¬тання, функціонально взаємодіючи з
Верховною Радою України у межах своїх конституційних поввоважень. Тому
положення Зако¬ну, які покладають на Рахункову палату контроль «за
виконанням

389

законів України та прийнятих Верховною Радою України поста¬нов,
виконанням Державного бюджету України, фінансуванням загальнодержавних
програм, збереженням та використанням май¬на, що є об’єктами права
державної власності, органами виконав¬чої влади та посадовими особами,
які обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою
України», в частині конт¬ролю, не пов’язаного з використанням коштів
Державного бюдже¬ту України, були визнані такими, що не відповідають
Конституції України.

Конституційним Судом України також було встановлено, що низка положень
Закону покладають на Рахункову палату такі по¬вноваження, які відповідно
до Конституції України належать до контрольних повноважень виключно
Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України у
фінансово-економічній сфері і пере¬бувають поза межами використання
коштів Державного бюджету (зокрема, контроль за «використанням об’єктів
права власності, які не підлягають приватизації» та «грошовою емісією,
використан¬ням золотого запасу, дорогоцінних металів, каміння, наданням
кре¬дитів та здійсненням операцій по розміщенню золотого і валютно¬го
резервів»; за «збереженням та використанням майна, що є об’єктами права
державної власності»; за станом «зберігання і ви¬користання майна, що є
об’єктами права державної власності, а також майна, що знаходиться у
повному господарському віданні Національного банку України, його
територіальних відділень та підвідомчих спеціалізованих підприємств,
установ і організацій», а також за результатами «виробничо-господарської
діяльності, проведеної приватизації або іншого розпорядження майном, що
є об’єктами права державної власності» тощо). А тому передачу та¬ких
повноважень Рахунковій палаті Верховною Радою України було розглянуто як
таку, що суперечить Конституції України. Кон¬ституційним Судом України
було відмічено, якщо б конституцій¬но закріплені за Верховною Радою
України контрольні повнова¬ження у фінансово-економічній сфері стали у
повному обсязі і на постійній основі належати Рахунковій палаті, це
означало б пере¬розподіл конституційної компетенції шляхом прийняття
Закону, що можливо тільки шляхом внесення змін до Конституції України
відповідно до розділу XIII Конституції України.

Були визнані такими, що не відповідають Конституції України, також і ті
положення Закону, за якими на Рахункову палату покла-

390

дено контроль «за дотриманням законності щодо надання Украї¬ною позик,
економічної та іншої допомоги іноземним державам, міжнародним
організаціям, а також щодо укладання угод про дер¬жавні позики і
кредити, здійснення контролю за використанням кредитів, одержаних
Україною від іноземних держав, банків та міжнародних фінансових
організацій, і позик, які не передбачені Державним бюджетом України»;
«за виконанням рішень Верхов¬ної Ради України про надання Україною позик
і економічної допо¬моги іноземним державам, міжнародним організаціям»
(крім по¬зик, передбачених у Державному бюджеті України), «та про
одержання Україною від іноземних держав, банків та міжнародних
фінансових організацій позик, які не передбачені Державним бюд¬жетом
України, використанням безоплатної допомоги України, одержаної з
іноземних джерел, за грошовою емісією, використан¬ням кредитних і
валютних ресурсів органами виконавчої влади та їх посадовими особами,
наданням кредитів і здійсненням операцій по розміщенню золотого і
валютного резервів, а також кредитни¬ми операціями». Ці повноваження є
сферою виключних повнова¬жень Верховної Ради України, і делегування їх
іншому органу Кон¬ституція України не передбачає.

Конституційний Суд України також визнав, що положення За¬кону, за якими
сфера застосування повноважень Рахункової пала¬ти поширюється на органи
місцевого самоврядування, на суб’єкти права власності і господарювання
різних форм власності, на об’єднання громадян, недержавні фонди та інші
недержавні неко-мерційні громадські організації в тій частині їх
діяльності, яка пе¬ребуває поза межами використання коштів Державного
бюджету України, повинні розглядатись як такі, що не відповідають
Кон¬ституції України.

Детальний аналіз вказаного Рішення Конституційного Суду України показує,
наскільки суттєво було обмежено обсяг повнова¬жень та спектр діяльності
Рахункової палати. Відповідні зміни були внесені в Закон на основі
постанови Верховної Ради України «Про чинність Закону України «Про
Рахункову палату»16 і редагований текст опубліковано. Однак саме цей
факт став причиною звернен¬ня Президента України до Конституційного Суду
України з подан¬ням та прийняття відповідного рішення Конституційним
Судом України 14 грудня 2000 р.17

391

Президент України звернувся до Конституційного Суду Украї¬ни з
клопотанням визнати таким я, що не відповідають Конституції України
постанову Верховної Ради України «Про чинність Закону України «Про
Рахункову палату» від 14 січня 1998 р. та текст Зако¬ну України «Про
Рахункову палату», опублікований у газеті «Го¬лос України».

У конституційному поданні зазначено, що 14 січня 1998 р. Вер¬ховна Рада
України прийняла вкгізану постанову, відповідно до якої Закон України
«Про Рахункову палату Верховної Ради України», який набрав чинності 22
жовтня 1996 р., продовжує діяти з 23 грудня 1997 р. як Закон України
«Про Рахункову палату». Голові Верхов¬ної Ради України було доручено
забезпечити опублікування в 10-денний строк і; офіційних виданнях
Верховної Ради України тек¬сту закону, попередньо вилучивши з нього
положення, що втрати-ли чинність з 23 грудня 1997 р. та уточнивши його
редакцію.

Президент України вважає, шо зміною назви Закону України та його окремих
положень на підставі постанови Верховної Ради Ук¬раїни порушено
конституційну процедуру прийняття законів та Регламент Верховної Ради
України, де визначено, що внесення будь-яких змін до законів
здійснюється шляхом прийняття у встановле¬ному порядку відповідних
законів. На думку Президента України, не було дотримано і тих положень
Конституції України, які вста¬новлюють його повноваження щодо підписання
та офіційного оп¬рилюднення законів, що унемо;кливило виконання ним
Рішення Конституційного Суду України. Крім того, доручення Верховної
Ради України її Голові виходить за межі визначених для нього
Кон¬ституцією України повноважень, оскільки на Голову було покла¬дено
виконання дій, які згідно з Конституцією України віднесено до виключної
компетенції парламенту і мають відбуватися за вста¬новленою Конституцією
України та Регламентом Верховної Ради України процедурою внесення змін
до законів.

Конституційний Суд України, вирішуючи вказане питання, виз¬начив, що
обов’язки щодо забезпечення виконання його Рішення від 23 грудня 1997 р.
були покладені на Верховну Раду України і Президента України. До
повноважень Верховної Ради України на¬лежить прийняття законів, у тому
числі тих, якими вносяться зміни до чинних законів. Прийняття законів
здійснюється згідно з проце¬дурою, визначеною Конституціє ю України та
Регламентом Верхов¬ної Ради України. Тому обов’язок Верховної Ради
України щодо

392

виконання вказаного Рішення Конституційного Суду України по¬лягав в
тому, щоб згідно з конституційно встановленою законо¬давчою процедурою
для забезпечення належної реалізації Закону внести відповідні зміни до
нього у зв’язку з визнанням неконститу¬ційними його окремих положень.
Тобто, Верховна Рада України, прийнявши вказану постанову, не дотримала
вимог Конституції України. Вона могла змінити закон виключно законом, а
не шля¬хом прийняття підзаконного правового акта. Виходячи з цього
Конституційний Суд України дійшов висновку, що вказана поста¬нова є
такою, що не відповідає Конституції України.

Конституційний Суд України при вирішенні цього спору вихо¬див також із
того, що відповідно до Конституції України рішення Конституційного Суду
України є обов’язковими до виконання на території України (незалежно від
того, визначено в них порядок і строки їх виконання чи ні), остаточними
і не можуть бути оскар¬жені, мають пряму дію і для набрання чинності не
потребують підтверджень з боку будь-яких органів державної влади. Отже,
ви¬конання Рішення від 23 грудня 1997 р. було обов’язковим. І, вза¬галі,
будь-які суб’єкти повинні утримуватись від застосування чи використання
правових актів або їх положень, визнаних неконсти¬туційними.

Конституційний Суд України зазначив, що втрата чинності окремих положень
Закону в цьому разі безпосередньо пов’язана з ухваленням Рішення
Конституційного Суду України, а не з прий¬няттям правового акта на його
підтвердження чи виконання. Та¬ким чином, з дня ухвалення Рішення — з 23
грудня 1997 р. — поло¬ження вказаного Закону, що визнані
неконституційними, втрачають чинність, а сам Закон є чинним, за винятком
положень, визнаних неконституційними. Будь-які закони, інші правові акти
або їх ок¬ремі положення, визнані рішеннями Конституційного Суду
Украї¬ни неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що
втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом Украї¬ни рішення
про їх неконституційність.

Незважаючи на це, слід зауважити, що Верховна Рада України неодноразово
намагалася розширити обсяг існуючих повноважень Рахункової палати. Ще у
1996 р. у своїй Постанові «Про тлумачен¬ня статті 98 Конституції
України»18 вона вказала, що «ст. 98 Кон¬ституції визначає контроль за
використанням коштів Державного бюджету лише як одну із функцій
Рахункової палати Верховної

Ради» і постановила встановити, що цей орган створюється з ме¬тою
здійснення контрольних повноважень Верховної Ради Украї¬ни у
фінансово-економічній сфері щодо об’єктів парламентського контролю,
включаючи бюджетну та грошово-кредитну сфери, об’єкти права державної
власності, що не підлягають приватизації; фінансування загальнодержавних
програм економічного, науково-технічного, соціального,
національно-культурного розвитку, охо¬рони довкілля, діяльність Кабінету
Міністрів України та інших об’єктів, пов’язаних із Державним бюджетом і
бюджетною систе¬мою України.

Ця постанова була визнана неконституційною і втратила чинність
відповідно до рішення Конституційного Суду України від 11 лип¬ня 1997
р.19 Підставою для розгляду справи стала наявність спору щодо
повноважень Верховної Ради України в частині офіційного тлумачення
Конституції України. Конституційний Суд України зробив висновок, що
відповідно до «Перехідних положень» Кон¬ституції України Верховна Рада
України тимчасово, на період до створення Конституційного Суду України,
мала право здійснюва¬ти тлумачення лише законів і не мала права
тлумачити Конститу¬цію України. Неприйнятним було також визнано аргумент
Верхов¬ної Ради України щодо того, що недостатня конституційна
визначеність статусу Рахункової палати не могла бути подолана інакше як
через тлумачення чинної Конституції України. Консти¬туційним Судом
України було зазначено, що якщо Верховна Рада України вважала, що ст. 98
Конституції України справді недостат¬ньо чітко визначає статус
Рахункової палати, то це питання вона могла б вирішити внесенням змін до
Конституції України.

Трохи згодом Верховною Радою України було підготовлено проект Закону
України «Про внесення змін до ст. 98 Конституції України» і вона подала
до Конституційного Суду України своє звер¬нення у формі постанови від 15
січня 1998 р. про надання висновку про конституційність цього проекту.
Висновок Конституційного Суду України з цього приводу було прийнятий 25
березня 1999 р.20 Проект змін передбачав таку редакцію: «Вищий
парламентський контроль за формуванням та виконанням Державного бюджету
України по доходах і видатках від імені Верховної Ради України здійснює
Рахункова палата України. Повноваження, порядок організації і діяльності
Рахункової палати України визначаються Законом».

394

Народні депутати України, які подали законопроект, обґрунто¬вували
необхідність внесення змін тим, що ст. 98 Конституції Ук¬раїни звужує
повноваження Рахункової палати як органу, що має здійснювати
парламентський контроль не лише за видатковою, а й за доходною частинами
Державного бюджету, а також за його фор¬муванням.

У ході аналізу Конституційний Суд України встановив, що про¬ект Закону
відповідає вимогам ст. 157 Конституції України тільки в тій частині,
згідно з якою «парламентський контроль за форму¬ванням та виконанням
Державного бюджету України по доходах і видатках від імені Верховної
Ради України здійснює Рахункова палата України» та «повноваження,
порядок організації і діяльності Рахункової палати України визначаються
Законом». Водночас про¬позицію наділити Рахункову палату новою функцією
— здійснен¬ня «вищого парламентського контролю» — Конституційний Суд
України визнав неконституційним. У своєму висновку він відмітив, що
здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією
України, є виключним повноваженням Верховної Ради України саме як
парламенту. Тому надання Рахунковій па¬латі повноважень здійснювати
«вищий парламентський контроль», тобто вищий, ніж його здійснює Верховна
Рада України, порушить єдність і цілісність вищого за своєю природою
парламентського контролю. Крім того, покладення функцій «вищого
парламентсь¬кого контролю» на Рахункову палату — непредставницький
орган, означало б звуження змісту та обсягу закріпленого в Конституції
України права громадян брати участь в управлінні державними справами,
обмеження здійснення цього права, чого Конституція України не допускає.

Крім того, Конституційний Суд Украши зазначив, що окремі положення
проекту Закону не узгоджуються з деякими статтями Конституції України
(зокрема, це стосується термінів «формуван¬ня», «Рахункова палата
України», словосполучення «повноважен¬ня… визначаються Законом», але
зазначив, що вирішення цих пи¬тань виходить за межі його повноважень у
даній справі.

Вказаний проект Верховною Радою України розглянутий не був. Згодом вона
знову звернулась до Конституційного Суду України за висновком щодо
відповідності Конституції України проекту За¬кону України «Про внесення
змін до статті 98 Конституції Украї¬ни» від 21 вересня 2000 р. вже у
новій редакції: «Парламентський

395

контроль за формуванням та виконанням Державного бюджету України та
місцевих бюджетів у частині фінансування повноважень місцевих державних
адміністрацій та делегованих місцевому само¬врядуванню повноважень
органів виконавчої влада по доходах і видатках від імені Верховної Ради
України здійснює Рахункова патата України. Повноваження:, порядок
організації і діяльності Рахункової палати України визначають ся
законом». Висновок у цій справі було прийнято Конституційним Судом
України 21 грудня 2000 р.21, відповідно до якого вказаний проект Закону
у запропо¬нованій редакції визнано таким, що відповідає вимогам ст. 157
і 158 Конституції України. При підготовці висновку Конституцій¬ним Судом
України використовувались рішення та висновки, які вже були прийняті з
цих питань

Необхідно визначити, що Конституційний Суд України звер¬нув увагу на
текстуальну розбіжність законопроекту з чинними положеннями Конституції
України, зокрема щодо найменування Рахункової палати, а також щодо
фінансування державою «здійснення» повноважень (органів місцевого
самоврядування). Тому, на нашу думку, для внесення відповідних змін до
Консти¬туції України необхідно зробити відповідні текстові правки у
про¬екті Закону для повного усунення таких розбіжностей.

[ Правовий статус Рахункової палати на сьогодні визначений та¬ким чином:
згідно із законом вона є постійно діючим органом конт¬ролю, який
утворюється Верховною Радою України, підпорядко¬ваний і підзвітний їй.
Вона здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших
органів держави.

Завданнями Рахункової палати є: організація і здійснення конт¬ролю за
своєчасним виконанням видаткової частини державного бюджету, витрачанням
бюджетних коштів, утому числі коштів за¬гальнодержавних цільових фондів,
за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням; здійснення контролю
за утворенням і по¬гашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України,
визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів,
валютних та кредитно-фінансових ресурсів; контроль за фінансуванням
загаль¬нодержавних програм економічного, науково-технічного,
соціаль¬ного і національно-культурного розвитку, охорони довкілля;
кон¬троль за дотриманням законності щодо надання Україною позик і
економічної допомоги іноземним державам, міжнародним органі¬заціям,
передбачених у державному бюджеті; контроль за законні-

396

стЮ та своєчасністю руху коштів державного бюджету та коштів
позабюджетних фондів в установах Національного банку та упов-новажених
банках; аналіз встанозлених відхилень від показників державного бюджету
та підготовка пропозицій гро їх усунення, а також про удосконалення
бюджетного процесу в цілому; регуляр¬не інформування Верховної Ради
України, її комітетів про хід ви-конання Державного бюджету та стан
погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України, про результати
здійснення інших конт-рольних функцій.

Принципами здійснення контролю Рахунковою палатою є за-конність,
плановість, об’єктивність, незалежність та гласність. Вка-заним законом
визначено функції Рахункової палати. Рахункова палата відповідно до
завдань: здійснює контроль за виконанням законів та прийнятих Верховною
Радою України постанов, вико-нанням державного бюджету, фінансуванням
загальнодержавних програм в частині, що стосується використання коштів
державно¬го бюджету; здійснює за дорученгам Верховної Ради України
кон-троль за виконанням державного бюджету за поквартальним роз-поділом
доходів і видатків відповідно до показників цього бюджету, в тому числі
видатків із обслуговування внутрішнього і зовнішньо¬го боргу України,
витрачанням коштів цільових фондів; перевіряє за дорученням комітетів
Верховної Ради України використання за призначенням органами виконавчої
влади коштів загальнодержав¬них цільових фондів та коштів позабюджетних
фондів і подає за наслідками перевірки Верховній Раді УкраїнЕі висновки
щодо можливостей скорочення видатків по кожному фонду окремо та
доцільності спрямування вилучених коштів на фінансування інших видатків
державного бюджету; контролює ефективність управлін¬ня коштами бюджету
Державним казначейством, законність і своє-часність руху коштів
державного бюджету, в тому числі коштів за-гальнодержавних цільових
фондів у Національному банку України, уповноважених банках та кредитних
установах; надає консультації органам і посадовим особам, які
обираються, затверджуються або призначаються Верховною Радою України, з
питань витрачання коштів державного бюджету. В ході проведення перевірок
і аналізу стану економіки розробляє заходи щодо вишукування можливос¬тей
і нових джерел залучення додаткових надходжень до держав¬ного бюджету і
вносить відповідні пропозиції Міністерству фінансів України; здійснює за
дорученням Верховної Ради України та її ко-

397

мітетів контрольні функції щодо фінансування загальнодержавних програм
економічного, науково-технічного, соціального і націо¬нально-культурного
розвитку, охорони довкілля та інших програм, що затверджуються Верховною
Радою України; контролює інвес¬тиційну діяльність органів виконавчої
влади, перевіряє законність та ефективність використання фінансових
ресурсів, що виділяють¬ся з державного бюджету на виконання
загальнодержавних про-грам; проводить попередній аналіз до розгляду на
засіданнях комі¬тетів та Верховної Ради України звітів Антимонопольного
комітету щодо здійснення ним державного контролю за дотриманням
анти¬монопольного законодавства, а також звітів Фонду державного майна
та посадових осіб, які обираються, призначаються або зат¬верджуються
Верховною Радою України, щодо ефективного управ¬ління майном, що є
основним національним багатством, власні¬стю українського народу;
здійснює контроль за виконанням рішень Верховної Ради України про
надання Україною позик і економіч¬ної допомоги іноземним державам,
міжнародним організаціям, пе-редбачених у державному бюджеті, за касовим
виконанням бюд¬жету Національним банком України та уповноваженими
банками; перевіряє за дорученням Верховної Ради України кошторис
вит¬рат, пов’язаних із діяльністю Верховної Ради України та її апарату,
допоміжних органів і служб Президента України та апарату Кабі¬нету
Міністрів України, а також витрачання коштів державними установами та
організаціями, що діють за кордоном і фінансують¬ся за рахунок
Державного бюджету; готує і дає висновки та відповіді на звернення
органів виконавчої влади, прокуратури і суду з пи¬тань, що належать до
її відання; здійснює зв’язки з контрольними органами іноземних держав та
відповідними міжнародними органі-заціями, укладає з ними угоди про
співробітництво.

Відповідно до вказаного закону Рахункова палата має такі по¬вноваження:
здійснювати експертно-аналітичні, інформаційні та інші види діяльності,
що забезпечують контроль за використанням коштів загальнодержавних
цільових фондів, позабюджетних фондів, за цільовим використанням
фінансово-кредитних і валют¬них ресурсів під час здійснення
загальнодержавних програм; про¬водити фінансові перевірки, ревізії в
апараті Верховної Ради України, органах виконавчої влади, в тому числі і
їх апаратах, На-ціональному банку України, Фонді державного майна
України, Антимонопольному комітеті України, інших державних органах та

398

становах, контролювати місцеві державні адміністрації та органи
місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, банки,
кредитні установи і їх спілки, асоціації та інші об’єднання незалежно
від форм власності, об’єднання громадян, недержавні фонди та інші
недержавні некомерційні громадські організації у тій частині їх
діяльності, яка стосується використання коштів держав¬ного бюджету;
перевіряти у вказаних органах і на об’єктах грошові документи,
бухгалтерські книги, звіти, плани, кошториси витрат та іншу документацію
щодо фінансово-господарської діяльності, а також здійснювати перевірку
касових операцій з готівкою та цінни¬ми паперами, матеріальних
цінностей, їх обліку, зберігання і вит¬рачання; отримувати від
керівників установ та організацій, що пе¬ревіряються, всю необхідну
документацію та іншу інформацію про фінансово-господарську діяльність;
отримувати від Національно¬го банку, уповноважених банків та інших
кредитних установ не¬обхідні відомості про здійснювані ними операції та
стан рахунків установ та організацій, що перевіряються, від інших
підприємств і організацій — довідки, копії документів по операціях і
рахунках цих підприємств та організацій; організовувати і проводити
опе¬ративний контроль за використанням коштів державного бюдже¬ту за
звітний період; проводити комплексні ревізії і тематичні пере¬вірки по
окремих розділах і статтях державного бюджету, у тому числі бюджетів
загальнодержавних цільових фондів; проводити експертизу проектів
державного бюджету, проектів законів та інших нормативних актів,
міжнародних договорів України, загальнодер¬жавних програм та інших
документів щодо питань державного бюджету і фінансів; здійснювати аналіз
і дослідження порушень і відхилень бюджетного процесу, підготовку і
внесення до Верхов¬ної Ради України пропозицій щодо їх усунення, а також
удоскона¬лення бюджетного законодавства в цілому; готувати і подавати
висновки до Верховної Ради України та її комітетів щодо виконан¬ня
державного бюджету, у тому числі доходів і видатків загально¬державних
цільових фондів, фінансування загальнодержавних про¬грам за звітний рік;
направляти матеріали перевірок, ревізій та обслідувань Кабінету
Міністрів України, центральним органам виконавчої влади, Національному
банку України, Фонду держав¬ного майна України, підприємствам, установам
і організаціям для розгляду і вжиття необхідних заходів; порушувати
перед Верхов¬ною Радою України, Президентом України, а також органами
ви-

399

конавчоі влади клопотання про притягнення до відповідальності посадових
осіб, винних у порушенні вимог чинного законодавства України, внаслідок
чого завдано матеріальної шкоди державі; за¬лучати до проведення
перевірок, ревізій та обслідувань на договір¬них засадах кваліфікованих
спеціалістів і фахівців-експертів з інших установ і організацій, а також
працівників інших державних конт¬рольних, податкових і правоохоронних
органів з оплатою їх праці в необхідних випадках за рахунок власних
коштів; у разі виявлен¬ня під час перевірок, ревізій та обслідувань
фактів привласнення грошей і матеріальних цінностей, інших зловживань
передавати матеріали перевірок, ревізій та обслідувань до правоохоронних
органів з інформуванням про це Верховної Ради України.

Виходячи із визначених у Законі завдань, функцій і повноважень
Рахункової палати можна зробити висновок, що в його тексті не в повному
обсязі враховано Рішення Конституційного Суду Украї¬ни від 23 грудня ]
997 р., і це є однією з проблем, яка потребує вирі¬шення.

10.3. Правовий статус органів державного управління в галузі бюджету і
фінансів

Фінансова діяльність є однією з важливих складових діяльності держави в
цілом}’. Вона має об’єктивний характер і такий великий потенціал впливу
на розвиток дгржави і суспільства, як і товарно-грошові відносини.

Фінансова діяльність держави зумовлюється наявністю товар¬но-грошових
відносин, які виникли як механізм еквівалентного або приблизно
еквівалентного обміну. Товарно-грошові відносини з самого початку були
протиставлені іншій формі розподілу матері¬альних благ — військовому
захвату, взагалі насильству, а потім і становим привілеям22. Нині
фінансова діяльність держави за своєю суттю також є фермою розподілу
матеріальних благ, оскільки має соціальну спрямованість, забезпечує
виконання державою її соціаль¬ної функції. Держава бере на себе
зобов’язання забезпечення пенсіо¬нерів та незахищених верств населення,
встановлює різноманітні дотації та пільги громадянам, таким чином
перерозподіляючи ма¬теріальні блага суспільства в їх грошовому виразі.
Водночас фінан¬сова діяльність держави не охоплюється її соціальною
функцією: її обсяг надзвичайно збільшився, а роль як регулятора
соціальних,

400

економічних, політичних процесів у житті суспільства постійно
підвищується. Тому вона вже давно утратила своє суто допоміжне значення
як засобу виконання завдань і функцій держави. Як і будь-яке явище,
фінансова діяльність держави у процесі розвитку набу¬ває нові якості.

З одного боку, фінансова діяльність держави і відносини, що виникають у
її процесі, — явище об’єктивне. Воно визначається об’єктивними
закономірностями і внаслідок чого має об’єктивні тенденції розвитку. З
іншого боку вона в значній мірі визначається державою.

Вченими-теоретиками фінансового права підкреслюється органі¬заційний,
розпорядчий характер фінансової діяльності, незважаю¬чи на те, що вона
провадиться і у вигляді здійснення державної вла¬ди, і у вигляді
державного управління. Суперечностей тут немає, оскільки залежно від
обсягів дій органи державної влади вирішу¬ють не тільки питання
фінансової сфери, а і господарської, куль¬турної та інших.

Водночас фінансова діяльність держави — це в своїй основі дер¬жавне
управління в сфері фінансів. Відносини, які регулюються фінансовим
правом, характеризуються певними рисами. Проте їм, безумовно, властива
одна риса, притаманна також адміністратив¬но-правовим відносинам: вони є
організаційними відносинами. Фінансове право не має власного,
характерного тільки йому мето¬ду. Його метод — це метод
адміністративного права. Виходячи з цієї аргументації М.І. Піскотін
робить справедливий висновок, що фінансова діяльність держави — це
владно-розлорядча, владно-організаційна діяльність23.

Цю точку зору поділяють В.В. Бєсчеревних, С.Д. Циткін, Л.К. Во¬ронова,
яка справедливо вказує, що фінансова дальність як вид управлінської
діяльності практично пронизує всю діяльність з уп¬равління державними
справами24

Фінансова діяльність держави є врегульована правовими нор¬мами
діяльність держави та її органів з мобілізації, розподілу і витрачанню
централізованих і децентралізованих фондів коштів Держави для
забезпечення виконання її завдань і функцій. Консти¬туційні засади
діяльності фінансових органів держави, розвиток цих засад у
нормативно-правових актах має велике значення для ефек¬тивності
фінансової діяльності держави.

401

Центральним спеціалізованим органом виконавчої влади з уп¬равління
фінансами, що очолює систему фінансових органів, є Міністерство фінансів
України. Воно діє на основі Конституції України, законів України,
постанов Верховної Ради України, по¬станов і розпоряджень Кабінету
Міністрів України. Визначає кон¬кретні завдання і повноваження, правовий
статус цього органу Положення про Міністерство фінансів України,
затверджене Кабі¬нетом Міністрів України 27 лютого 1993 р.25 Необхідно
зазначити, що цей нормативний акт значною мірою застарів. Із часу його
зат¬вердження функції Міністерства фінансів України значно розши¬рилися,
були ліквідовані деякі інші центральні органи виконавчої влади і їх
функції перейшли до Мінфіну, при ньому була утворена система органів
Державного казначейства України. Бюджетний кодекс України також розширив
повноваження цього органу.

Однак головні завдання, визначені Положенням, зберігають у цілому
актуальність і дають можливість назвати Мінфін своєрід¬ним фінансовим
штатом держави. Відповідно до Положення основ¬ними завданнями
Міністерства фінансів України є:

— розробка основних напрямів державної фінансової політики;

— складання і забезпечення виконання державного бюджету;

— концентрація фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах

розвитку економіки, фінансове забезпечення державних гарантій

щодо соціального захисту населення та створення державних фінан¬

сових резервів;

— розробка нових і вдосконалення діючих форм фінансових взає¬

мовідносин:

• держави з іноземними державами та міжнародними фінан¬

совими організаціями;

• держави з підприємствами, установами, організаціями усіх

форм власності на основі економічних методів управління, про¬

ведення гнучкої податкової політики, спрямованої на створен¬

ня належних умов для розширення виробництва, здійснення за¬

ходів щодо розвитку і регулювання фінансового ринку;

— удосконалення фінансового механізму, методів фінансового і

бюджетного планування та фінансування витрат шляхом широко¬

го використання довготермінових фінансових норм і нормативів.

Необхідно зазначити, що Бюджетним кодексом України26 знач¬но підвищено
роль міністра фінансів України при вирішенні важ¬ливих питань фінансової
і бюджетної діяльності. Ст. 32 Бюджетно-

402

го кодексу України розробка проекту Закону «Про Державний бюд¬жет
України» покладена на Кабінет Міністрів України, а міністр фінансів
України відповідає за складання проекту Закону про Дер¬жавний бюджет,
визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування,
які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення
пропозицій проекту. Міністр фінансів України на підставі основних
макропоказників економіч¬ного і соціального розвитку України на
наступний бюджетний період та аналізу виконання бюджету у поточному
бюджетному пе¬ріоді визначає загальний рівень доходів та видатків
бюджету і дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання
пропозицій проекту.

На парламентських слуханнях з питань бюджетної політики на наступний
період із доповіддю про Основні напрями бюджетної політики на наступний
бюджетний період виступає Прем’єр-міністр України або за його дорученням
міністр фінансів України. Відповід¬но до ст. 16 Бюджетного кодексу
України право на здійснення дер¬жавних внутрішніх та зовнішніх
запозичень у межах і на умовах, передбачених законом про Державний
бю,джет України, належить державі в особі міністра фінансів України за
дорученням Кабінету Міністрів України.

Міністр фінансів України з метою економії коштів та ефектив¬ності
їхнього використання має право вибрати кредитора, вид по¬зики і валюту
запозичення. Крім того, ст. 17 Бюджетного кодексу України визначено, що
Кабінет Міністрів України в особі міністра фінансів України, Рада
міністрів Автономної Республіки Крим в особі міністра фінансів
Автономної Республіки Крис та міські ради в особі керівників їх
виконавчих органів можуть надавати гарантії щодо виконання боргових
зобов’язань суб’єктам виключно у ме¬жах повноважень, всгановлених
законом «Про Державний бюджет України» чи рішенням про місцевий бюджет.

Таким чином, в особі міністра фінансів України виступає у заз¬начених
випадках і держава, і Кабінет Міністрів України. Не за¬перечуючи
необхідності підвищення ролі і водночас відповідаль¬ності міністра
фінансів України як винятково важливої посадової особи в державі, слід
зазначити, що він представляє державу і Кабі¬нет Міністрів України, а не
уособлює їх. Тому доцільно саме так сформулювати відповідні положення
Бюджетного кодексу Украї-

403

ни. Для забезпечення виконання своїх завдань Міністерство фінансів
України відповідно до Положення:

— реалізує державну фінансову політику, бере участь у розробці

балансу фінансових ресурсів, платіжного балансу, зведеного валют¬

ного плану України з неторговнх операцій, а також державних

цільових позабюджетних фондів, готує пропозиції щодо їх розмірів

і порядку утворення та використання;

— організує роботу, пов’язаву із складанням проекту держав¬

ного бюджету, за дорученням Кабінету Міністрів України визна¬

чає порядок і термін подання центральними органами державної

виконавчої влади, Радою Міністрів Автономної Республіки Крим,

обласними, Київською та Севастопольською міськими державни¬

ми адміністраціями матеріалів для підготовки проекту державного

бюджету і прогнозних розрахунків для визначення частини загаль¬

нодержавних податків, зборів і платежів, що зараховуються до

бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, м. Києва та Се¬

вастополя, складає проект державного бюджету;

— організує виконання державного бюджету по доходах і ви¬

датках, здійснює фінансування видатків у межах наявних фінансо¬

вих ресурсів у Державному бюджеті України, веде облік виконання

державного бюджету по видатках. Разом з іншими центральними

органами державної виконавчої влади, Радою Міністрів Автоном¬

ної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською

місцевими державними адміністраціями, виконкомами місцевих рад

забезпечує надходження доходів до державного бюджету та вжи¬

ває заходів до ефективного витрачання бюджетних коштів;

— забезпечує захист фінансових інтересів держави та фінансо¬

вих прав підприємств, установ, організацій незалежно від форм

власності і громадян, здійснює у межах своєї компетенції контроль

за виконанням актів законодавства;

— здійснює методичне керівництво роботою в галузі територі¬

ального фінансово-бюджетного планування, розробляє порядок

надання з державного бюджету субвенцій, дотацій, субсидій;

— складає поквартальний розпис доходів і видатків, забезпечує

виконання державного бюджету. затвердженого Верховною Радою

України, проводить в установленому порядку взаємні розрахунки

державного бюджету з бюджетами Автономної Республіки Крим, об¬

ластей, м. Києва та Севастополя, в межах своїх повноважень здійснює

обслуговування державного внутрішнього і зовнішнього боргу;

404

— здійснює контроль за виконанням державного бюджету і за

додержанням установами Національного банку України та банка¬

ми правил касового виконання державного бюджет}’ по доходах,

встановлює порядок ведення бухгалтерського обліку і складання

звітності по виконанню державного і місцевих бюджетів, кошто¬

рисів видатків бюджетних установ, встановлює форми обліку і

звітності щодо касового виконання бюджетів;

— складає звіт про виконання державного бюджету, розробляє

та вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо

ефективного використання коштів державного бюджету;

— розробляє проект Правил складання і виконання державно¬

го та місцевих бюджетів і подає його на затвердження Кабінету

Міністрів України, затверджує класифікацію доходів і видатків цих

бюджетів;

— розробляє пропозиції про вдосконалення податкової політи¬

ки, спрямованої на зміцнення державних фінансів, забезпечення

оптимальних фінансових умов для виробничо-господарської діяль¬

ності підприємств, установ, організацій усіх форм власності та

підприємницької діяльності громадян;

— здійснює методологічне керівництво роботою державних по¬

даткових інспекцій з питань та виконання доходної частини бюд¬

жетів, ведення обліку та звітності, вдосконалення податкового за¬

конодавства;

— разом із Національним банком і Мінекономіки здійснює за¬

ходи, спрямовані на зміцнення грошового обігу, забезпечення зба¬

лансованості грошових доходів і витрат населення;

— здійснює контроль за випуском і обігом цінних паперів;

— організує виготовлення цінних паперів і документів суворого

обліку, затверджує нормативно-технічну документацію з цих питань;

— бере участь у роботі керівних органів фондових бірж і

здійснює контроль за додержанням положень статуту та правил

фондової біржі;

— організує роботу щодо формування державного фонду доро¬

гоцінних металів і дорогоцінного каміння, складає баланси доро¬

гоцінних металів і дорогоцінного каміння, здійснює контроль за

використанням, збиранням та переробкою брухту і відходів доро¬

гоцінних металів і дорогоцінного каміння, обліком і збереженням

дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння на підприємствах, в

установах і організаціях незалежно від форм власності;

405

— готує пропозиції з фінансових питань, пов’язаних із зміною

форм державної власності, демонополізація виробництва, розвитком

підприємницької діяльності в різних галузях економіки і регіонах;

— розробляє пропозиції про економічні методи регулювання

спільної підприємницької діяльності, бере участь у підготовці про¬

позицій про створення і функціонування спеціальних вільних еко¬

номічних зон;

— бере участь у формуванні та реалізації державної інвестицій¬

ної політики;

— вивчає валютно-фінансові проблеми, пов’язані з міжнарод¬

ним економічним співробітництвом і вдосконаленням валютно-еко¬

номічних відносин з іноземними державами, розробляє пропозиції

про збільшення валютних ресурсів держави, вдосконалення механіз¬

му економічного стимулювання підприємств для збільшення екс¬

порту і підвищення його ефективності. Готує і подає до Кабінету

Міністрів України пропозиції щодо вступу України до міжнарод¬

них фінансових організацій та їх членства в них, виступає як фінан¬

совий агент держави при здійсненні всіх фінансових операцій відпо¬

відно до угод з міжнародними організаціями;

— аналізує вплив та фінансовий стан галузей народного госпо¬

дарства та бюджет процесів, пов’язаних з переходом на нові прин¬

ципи ціноутворення, та готує відповідні пропозиції;

— бере участь у розробці пропозицій про вдосконалення струк¬

тури органів державної виконавчої влади та здійснює контроль за

витрачанням коштів на їх утримання. Аналізує витрати на утри¬

мання органів законодавчої, виконавчої та судової влади і готує

пропозиції про їх оптимізацію. Бере участь у розробці умов оплати

праці працівників органів виконавчої та судової влади, правоохо¬

ронних органів, закладів освіти, охорони здоров’я і соціального

забезпечення, культури та інших бюджетних установ;

— забезпечує впровадження єдиних методологічних засад бух¬

галтерського обліку і звітності на підприємствах, в установах і

організаціях усіх форм власності (крім банків), затверджує за по¬

годженням з Мінстатом форми бухгалтерської звітності, типові

плани рахунків і форми бухгалтерського обліку та інструкції про

порядок їх застосування, бере участь у встановленні переліку вит¬

рат, що включаються до собівартості продукції (робіт, послуг), у

розробці типових форм первинного обліку і типових програм ав¬

томатизації бухгалтерського обліку;

406

— вивчає аналізує і вживає заходів до вдосконалення діяльності

Мінфіну Автономної Республіки Крим, фінансових управлінь об¬

ласних, Київської та Севастопольської міських державних адміні¬

страцій;

— здійснює загальне керівництво та методологічне забезпечен¬

ня роботи державної контрольно-ревізійної служби в Україні, роз¬

робляє пропозиції, спрямовані на вдоскон алення контролю за ви¬

користанням коштів державного бюджету;

— проводить роботу з професійної підготовки та перепідготовки

кадрів для фінансової системи, контролює цю роботу на підприєм¬

ствах, в установах і організаціях, що входять до сфери управління

Міністерства;

— здійснює управління майном, що є у загальнодержавній влас¬

ності підприємств, установ і організацій, що входять до сфери уп¬

равління Міністерства;

— приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію

підприємств, установ і організацій, заснованих на загальнодер¬

жавній власності, затверджує їхні статути (положення), контролює

їх дотримання та приймає рішення у зв’язку з порушенням статутів

положень;

— укладає і розриває контракти з керівниками підприємств, ус¬

танов і організацій;

— здійснює контроль за ефективністю використання і зберіган¬

ня закріпленого за підприємствами, установами й організаціями

державного майна;

— дає згоду орендодавцю на передачу в оренду цілісних майно¬

вих комплексів підприємств, установ і організацій, їхніх структур¬

них підрозділів, а також нежилих приміщень, погоджує істотні умо¬

ви договору оренди вказаних об’єктів;

— дає згоду Фондові державного майна на створення спільних

підприємств будь-яких організаційно-правових форм, до статутного

фонду яких передається майно, що є загальнодержавною власні¬

стю;

— готує разом із відповідними місцевими радами висновки та

пропозиції для Кабінету Міністрів України щодо розмежування

державного майна між загальнодержавною, республіканською (Ав¬

тономної Республіки Крим) і комунальною власністю;

— здійснює інші функції по управлінню майном, передбачені

чинним законодавством.

407

Ст. 27 Бюджетного кодексу України, що регламентує порядок надання та
розгляду законопроектів, які впливають на доходу чи видаткову частину
бюджетів також встановлені важливі положен¬ня, які дають право
Міністерству фінансів України виступати офі¬ційним і обов’язковим
експертом щодо законопроектів, які впли¬вають на доходну або видаткову
частину Державного бюджету України. Зокрема, статтею встановлено, що
кожен законопроект, унесений до Верховної Ради Укр аїни, протягом семи
днів подаєть¬ся до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету для
про¬ведення експертизи щодо його пливу на доходну та(або) видаткову
частину бюджетів та виконання закону про Державний бюджет України у
проточному бюджетному періоді.

Законопроекти, які згідно з експертним висновком та відповід¬ним
рішенням Комітету з питань бюджету впливають на доходну чи видаткову
частину бюджетів, протягом трьох днів передаються Міністерству фінансів
України дія експертного висновку щодо виз¬начення вартісної величини їх
впливу на доходну чи видаткову ча¬стину бюджетів та для пропозиції щодо
доцільності їх прийняття, можливості та терміну набрання ними чинності.
Міністерство фінансів України у двотижневий термін готує експертний
висно¬вок та пропозиції до законопроектів і передає Комітету з питань
бюджету для підготовки висновків щодо доцільності їх прийняття Верховною
Радою України і термінів набрання ними чинності.

Крім того, фактично Міністерство фінансів України забезпечує принцип
публічності і прозорості, який уходить до складу прин¬ципів, на яких
грунтується бюджетна система України. В ст. 7 Бюд¬жетного кодексу
України цей принцип сформульовано вкрай неза¬довільно. Зокрема, принцип
публічності та прозорості передбачає, що Державний бюджет України та
місцеві бюджети затверджують¬ся. Рішення щодо звіту про їх виконання
приймаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою
Автономної Респуб¬ліки Крим та відповідними радами. В такому
формулюванні це лише повноваження зазначених органів приймати бюджети і
затверджу¬вати звіти про їх виконання. Слід відзначити, що в раніше
чинно¬му Законі про бюджетну систему України цей принцип мав назву
принципу гласності і був сформульований хоча також недоскона¬ло, проте
набагато краще, ніж у Бюджетному кодексі України. Принцип гласності за
Законом про бюджетну систему України пе¬редбачав обов’язковість
обговорення бюджетів на відкритих засі-

408

ннях відповідних рад і обов’язкове обнародування рішень про всі бюджети.

Механізми забезпечення публічності і прозорості визначено у сх 28
Бюджетного кодексу України, якою встановлено, що інфор¬мація про бюджет
повинна бути оприлюднена. Міністерство фінансів України забезпечує
доступність для публікації: 1) проекту закону про державний бюджет; 2)
закону про Державний бюджет України на відповідний період з додатками,
що є його невід’ємного части¬ною; 3) інформації про виконання Державного
бюджету України за підсумками кварталу та року; 4) інформації про
показники ви¬конання зведеного бюджету України; 5) інші інформації про
вико¬нання Державного бюджету України.

На місцевому рівні відповідні обов’язки покладені на Верховну Раду
Автономної Республіки Крим, Раду Міністрів Автономної Республіки Крим,
місцеві державні адміністрації та органи місце¬вого самоврядування.

Положенням про Міністерство фінансів України йому були на¬дані права:

— одержувати від центральних органів державної виконавчої

влади, Ради Міністрів Республіки Крим, обласних, Київської та

Севастопольської міських державних адміністрацій матеріали для

складання проекту державного бюджету, розробки бюджетних

нормативів і здійснення контролю за виконанням державного

бюджету;

— обмежувати, а в необхідних випадках припиняти фінансуван¬

ня з державного бюджету підприємств, установ і організацій при

наявності фактів незаконного витрачання ними коштів, а також при

неподанні звітів про витрачання рг ніше відпущених коштів та іншої

встановленої звітності, з повідомленням про це керівників відпові¬

дних міністерств і відомств, і в межах своєї компетенції застосува¬

ти інші санкції, встановлені чинним законодавством;

— надавати з державного бюджету в разі виникнення тимчасо¬

вих касових розривів при виконанні бюджетів Автономної Респуб¬

ліки Крим, обласних, м. Києвата Севастополя позички, які повинні

бути погашені в установлені терміни у межах поточного бюджет¬

ного року;

— проводити у міністерствах, інших центральних органах дер¬

жавної виконавчої влади, на підприємствах, в установах і органі¬

заціях, в установах банків та іннгах фінансово-кредитних устано-

409

вах незалежно від форми власності, перевірки фінансово-бухгал¬терських
документів, звітів, планів, кошторисів та інших доку¬ментів, пов’язаних
із зарахуванням, перерахуванням і використан¬ням бюджетних коштів, а
також одержувати необхідні пояснення, довідки і відомості з питань, що
виникають у процесі перевірок.

Положенням передбеїчались й інші права, які з часу його прий¬няття
значно розширились.

Особливо необхідно зупинитися на положеннях ст. 34 Бюджет¬ного кодексу
України. Відповідно до цієї статті для підготовки про¬позицій проекту
Державного бюджету України Міністерство фінансів України розробляє і
доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції щодо
підготовки бюджетних запитів. Інструкції щодо підготовки бюджетних
запитів можуть запровад¬жувати організаційні, фінансові та інші
обмеження, яких зобов’я¬зані дотримуватися усі розпорядники бюджетних
коштів у процесі підготовки бюджетних запитів. На нашу думку, обсяги
фінансових обмежень повинні бути конкретизовані прогнозованими дохода¬ми
проекту бюджету.

Міністерство фінансів України безпосередньо і через систему своїх
органів забезпечує виконання Державного бюджету України. Доходна частина
Державного бюджету формується головним чи¬ном за рахунок податків та
інших обов’язкових платежів, своє¬часність і повноту стягнення яких
забезпечують Державна подат¬кова служба України і Державна митна служба
України. Ці органи структурно незалежні від Міністерства фінансів
України, яке тільки координує їхню діяльність із забезпечення
своєчасного надходжен¬ня доходів до Державного бюджету. Внаслідок
відокремленості і незалежності цих органів від Мінфіну, здійснення
координації їхньої діяльності Міністерством фінансів України об’єктивно
усклад¬нюється як при узгодженні повноважень, так і у часі, оскільки
опе¬ративна діяльність із виконання бюджету не може не вимагати
як¬найшвидшого вирішення проблем, що виникають. З огляду на це абсолютно
логічним і конструктивним вирішенням цієї проблеми було би
підпорядкування Державної податкової служби України і Державної митної
служби України Міністерству фінансів України. Таку побудову системи
управління державними фінансами мають більшість країн світу, що є
виправданим.

Відповідно до ст. 50 Бюджетного кодексу України Міністерство фінансів
України здійснює прогнозування та аналіз доходів бюд-

410

ясету і має виняткове право надання відстрочок з оплати податків, зборів
та інших обов’язкових платежів на умовах податкового кре¬диту за
поданням органів стягнення на термін до трьох місяців у межах поточного
бюджетного періоду.

Для забезпечення виконання видаткової частини Державного бюджету
Міністерство фінансів України розподіляє кошти між роз¬порядниками та
санкціонує використання ними державних коштів, здійснює методичне
керівництво в галузі бюджетного фінансуван¬ня, виконує заходи з його
вдосконалення, готує пропозиції щодо ефективного розподілу фінансових
ресурсів для забезпечення дер¬жавних витрат, здійснює нагляд та контроль
за цільовим викорис¬танням коштів Державного бюджету27.

Окремої уваги потребує проблема відповідальності за бюджетні
правопорушення і повноваження Міністерства фінансів України у цій сфері.
В ст. 116 Бюджетного кодексу України закріплено широ¬ке визначення
бюджетного правопорушення. Ним визнається не¬дотримання учасником
бюджетного процесу встановленого кодек¬сом та іншими
нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження,
внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету.
Виходячи з цього визначення, можна зробити висновок, що наявність вини
для застосування відповідаль¬ності за бюджетні правопорушення не є
обов’язковою умовою. Відповідальність настає внаслідок самого факту
порушення учас¬ником бюджетної процедури її встановленого порядку.

Ст. 121 Бюджетного кодексу України встановлено також, що особи, винні у
порушенні бюджетного законодавства, несуть цивіль¬ну, дисциплінарну,
адміністративну або кримінальну відпові¬дальність згідно з законами
України. Крім того, у главі 18 «Відпо¬відальність за бюджетні
правопорушення» встановлено види оперативних санкцій, таких як
призупинення бюджетних асигну¬вань, зупинення операцій з бюджетними
коштами, зменшення асиг¬нувань розпорядникам бюджетних коштів на суму
коштів, що вит-рачені не за цільовим призначенням.

Відповідно до ст. 124 Бюджетного кодексу України передбачені Кодексом
стягнення за бюджетні правопорушення накладаються за рішенням міністра
фінансів України, керівника органу Держав¬ного казначейства України,
керівника органу Державної конт¬рольно-ревізійної служби України,
міністра фінансів Автономної Республіки Крим, керівника місцевого
фінансового органу, голови

411

виконавчого органу міської міста районного значення, селищної та
сільської ради.

Рішення приймається зазначеними особами на підставі прото¬колу про
бюджетне правопорушення або акта ревізії та доданих до нього документів
Форма, порядок складання та передачі за належ¬ністю протоколу про
бюджетне правопорушення встановлюється Міністерством фінансів України

Прикінцеві положення Кодексу передбачають розробку проек¬ту Закону
України про державний контроль за дотриманням бюд¬жетного законодавства
та відповідальність за бюджетні правопо¬рушення, а також установлюють за
обов’язок Кабінету Міністрів України протягом шести місяців привести
свої нормативно-правові акти у відповідність із Кодексом і забезпечити
приведення у відповідність з Кодексом центральними органами виконавчої
вла¬ди прийнятих ними нормативно-правових актів, а протягом року —
забезпечити прийняття ними відловідних інструкцій та правил.

Необхідно зазначити, що наведені положення вже набрали чин¬ності, при
тому, що повноваження між міністром фінансів України та іншими
посадовими особами із застосування відповідальності за бюджетні
правопорушення чітко не розмежовані. Взагалі за на¬явності Бюджетного
кодексу як акта вищої юридичної сили, який містить відповідні положення
щодо застосування бюджетної відпо¬відальності прийняття окремого закону
про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та
відповідальність за бюджетні правопорушення вбачається недоцільним. На
нашу дум¬ку, необхідно якнайшвидше доповнити відповідний розділ
Бюджет¬ного кодексу України положеннями, що конкретизують застосуван¬ня
відповідальності і здійснення контролю за дотриманням бюджетного
законодавства.

Крім того, бюджетні правопорушення тягнуть за собою сувору
відповідальність, навіть без наявності вини у діях суб’єктів бюд¬жетних
правовідносин, тому форма, порядок складання і передачі протоколу про
бюджетне правопорушення повинні встановлюва¬тися на рівні акта вищої
юридичної сили — Бюджетного кодексу України, а не встановлюватися
Міністерством фінансів України. Всі найдрібніші деталі, що складають
механізм відповідальності в державі відповідно до Конституції України
повинні регламентувати¬ся на рівні закону — саме це є запорукою
забезпечення дотримання прав і законних інтересів громадян та юридичних
осіб в Україні.

412

Міністерство фінансів України забезпечує виконання Держав¬ного бюджету
України через систему органів Державного казначей¬ства України. Державне
казначейство було утворене Указом Прези¬дента України «Про Державне
казначейство України» від 27 квітня 1995 р- № 33528. Повноваження
органів Державного казначейства України регулюються Постановою Кабінету
Міністрів України «Питання Державного казначейства» від 31 липня ] 995
р. № 590, якою затверджено Положення про Державне казначейство України.

Система органів Державного казначейства побудована за тери¬торіальним
принципом. Указом Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1573/99
Головне управління Державного казначейства, що діяло при Міністерстві
фінансів України, включено до системи центральних органів виконавчої
влади як Державне казначейство України. За статусом Державне
казначейство прирівнено до Дер¬жавного комітету. Його діяльність
спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через міністра
фінансів України.

Відповідно до Положення Державне казначейство України ви¬конує такі
завдання і функції:

— організовує виконання Державного бюджету України та

здійснює контроль за його виконанням;

— здійснює управління коштами Державного бюджету Украї¬

ни, в тому числі й в іноземній валюті, і коштами державних поза¬

бюджетних фондів у межах видатків, передбачених на відповідний

період;

— фінансує видатки Державного бюджету України;

— веде облік виконання Державного бюджету, складає звіт про

стан виконання Державного і Зведеного бюджетів;

— управляє державним внутрішнім і зовнішнім боргом;

— розподіляє між Державним бюджетом і бюджетами Автоном¬

ної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя відраху¬

вання від загальнодержавних податків, зборів і обов’язкових пла¬

тежів за нормативами, затвердженими Верховною Радою України;

— контролює надходження і витрачання коштів державних по¬

забюджетних фондів;

— розробляє і затверджує нормативно-методичні документи з

питань бухгалтерського обліку, звітності і організації виконання

бюджетів всіх рівнів.

Відповідно до ст. 50 Бюджетного кодексу України Державне казначейство
України веде бухгалтерський облік всіх надходжень,

413

що належать Державному бюджету України, та за поданням органів стягнення
здійснює повернення коштів, що були помилково або надмірно зараховані до
бюджету.

Водночас слід погодитися з пропозицією М.В. Харенко про не¬обхідність
створення єдиного, чітко визначеного механізму здійснення повернення
доходів із Державного бюджету України платникам, який повинен
передбачати підстави повернення та ви¬падки, у яких повернення не
дозволяється; компетенцію держав¬них органів; процесуальні строки
розгляду заяв; прийняття рішень та здійснення повернення; черговість
задоволення заяв та черговість здійснення платежів при поверненні;
розширення джерел повернен¬ня; підстави та порядок притягнення до
відповідальності осіб у ви¬падках порушення встановлених правил.
Оскільки це прямо впли¬ває на виконання державного бюджету і водночас
зачіпає матеріальні інтереси фізичних і юридичних осіб, цей порядок
необ¬хідно визначити на законодавчому рівні — в Бюджетному кодексі
України.

Система органів Державного казначейства складається з трьох рівнів.
Функції органів кожного рівня встановлені Положенням.

Перший рівень — Головне управління Державного казначейства:

— організовує і здійснює виконання Державного бюджету, ви¬

ходячи з принципу єдиного казначейського рахунку;

— керує територіальними органами Державного казначейства;

— веде зведені реєстри розпорядників коштів Державного бюд¬

жету України, державних позабюджетних фондів, рахунків терито¬

ріальних органів Державного казначейства в установах банків;

— здійснює управління доходами і видатками Державного бюд¬

жету, проводить операції з готівковими бюджетними коштами, в

тому числі й в іноземній валюті, в межах кошторисів доходів і ви¬

датків Державного бюджету;

— за дорученням Кабінету Міністрів України і Міністерства

фінансів України здійснює операції з іншими коштами, що перебу¬

вають у розпорядженні уряду України;

— організовує і здійснює прогнозування і касове планування

коштів Державного бюджету, визначає на основі чинного законо¬

давства розміри їх поточного використання у межах, затвердже¬

них на відповідний період видатків;

— доводить до відома головних розпорядників коштів і терито-

414

оіальних органів Казначейства обсяги асигнувань, що виділяють¬ся з
бюджету;

. організовує розподіл відрахувань від загальнодержавних по¬

датків, зборів і обов’язкових платежів міждержавним бюджетом і

бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і

Севастополя за нормативами, затвердженими Верховною Радою

України, а також перерахування місцевим бюджетам належних їм

коштів від вищезазначених відрахувань;

— організовує і здійснює взаємні розрахунки між державним

бюджетом і бюджетами Автономної Республіки Крим, областей,

міст Києва і Севастополя;

— веде зведений бухгалтерський облік руху коштів Державного

бюджету на рахунок Державного казначейства;

— організовує і здійснює збір відомостей і аналіз фінансової

звітності про стан виконання Державного і зведеного бюджетів,

подає цю звітність Верховній Раді України, уряду України і

Міністерству фінансів України;

— спільно з Міністерством фінансів України і Національним

банком України здійснює управління державним внутрішнім і

зовнішнім боргом та обслуговує його відповідно до чинного зако¬

нодавства;

— регулює фінансові взаємовідносини між державним бюджетом і

державними позабюджетними фондами, організовує і здійснює конт¬

роль за надходженням, рухом і використанням коштів цих фондів;

— у разі необхідності подає Міністерству фінансів України про¬

позиції зі скорочення видатків Державного бюджету України;

— розробляє і затверджує нормативно-методичні та інструктивні

документи з питань бухгалтерського обліку, звітності та організації

виконання бюджетів усіх рівнів.

Другий рівень становлять 27 управлінь Державного казначей¬ства в
Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Се¬вастополі та
інших містах з районним поділом. Вони виконують ті ж функції, які
виконує Головне управління державного казначей¬ства, крім окремих.

Третій рівень — це первинна ланка органів Державного казна¬чейства, до
якої входять 691 відділення Державного казначейства у районах, містах,
районах у містах, які здійснюють відповідно до Положення такі функції:

— виконують відповідні показники Державного бюджету та

415

здійснюють контроль за надходженням, рухом і використанням державних
позабюджетних фондів в частині, яка визначається Го¬ловним управлінням
Державного казначейства;

— забезпечують у відповідності зі встановленими розмірами

асигнувань і касовим планом цільове фінансування видатків Дер¬

жавного бюджету;

— ведуть облік розпорядників коштів, яким виділяються асиг¬

нування з Державного бюджету і державних позабюджетних фондів;

— здійснюють прогнозування і касове планування коштів Дер¬

жавного бюджету:

— розподіляють між Державним бюджетом і бюджетами Авто¬

номної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя відра¬

хування від загальнодержавних податків і зборів і обов’язкових

платежів за нормативами, затвердженими Верховною Радою Ук¬

раїни та перерахування місцевим бюджетам належних їм сум коштів

від названих відрахувань;

— за представленням державних податкових адміністрацій по¬

вертають за рахунок Державного бюджету понаднормово сплачені

чи стягнуті податки, збори чи інші обов’язкові платежі;

— здійснюють бухгалтерський облік руху коштів Державного

бюджету по рахунках відділень Д ержавного казначейства;

— збирають, контролюють, узагальнюють та представляють

вищестоящим органам Державного казначейства фінансову звітність

про стан виконання показників Державного бюджету відповідним

регіонам;

— контролюють дотримання суб’єктами фінансових правовідно¬

син чинного законодавства України з питань виконання Держав¬

ного бюджету, надходження та використання коштів державних

позабюджетних фондів у регіоні;

— передають відповідним податковим адміністраціям докумен¬

ти про стягнення в безспірному порядку в Державний бюджет

штрафів за порушення установами банків і підприємствами зв’яз¬

ку передбаченого порядку проходження і виконання платіжних

доручень по доходах і видатках Державного бюджету;

— при необхідності готують і подають вищестоячим органам

Державного казначейства пропозиції про скорочення видатків Дер¬

жавного бюджету;

— за дорученням вищестоячих органів Державного казначейства

забезпечують виконання функцій у межах своїх повноважень;

416

— розглядають заяви, пропозиції, скарги громадян, підприємств,

установ та організацій з питань, що входять до їх компетенції.

Ці ж функції здійснюють Головне управління Державного каз¬начейства і
управління Державного казначейства в Автономній Рес¬публіці Крим,
областях, містах Києві і Севастополі при безпосе¬редньому здійсненні
операцій по виконанню Державного бюджету.

Положенням визначені права органів Держаного казначейства України,
зокрема:

— відкривати в установах банків рахунки по доходах і видат¬

ках Державного бюджету;

— одержувати в банківській системі України на договірних за¬

садах внутрішньорічний кредиту межах, встановлених законодав¬

чим актом про Державний бюджет на відповідний рік для покрит¬

тя часових касових розривів Державного бюджету;

— проводити операції з розміщення державних цінних паперів,

їх погашення і виплаті доходів за ними;

— перевіряти в міністерствах, інших центральних і місцевих

органах виконавчої влади, на підприємствах, в установах, органі¬

заціях, банках незалежно від форм власності фінансово-бухгал¬

терські документи про зарахування, перерахування і використання

бюджетних коштів, а також одержувати необхідні пояснення, довід¬

ки та інші відомості з питань, що виникають у ході перевірок;

— одержувати від установ банків відомості про стан поточних

бюджетних рахунків підприємств, установ і організацій, що вико¬

ристовують кошти Державного бюджету і державних позабюджет¬

них фондів, незалежно від форми власності;

— вимагати від посадових осіб міністерств, інших центральних

органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій усу¬

нення виявлених порушень передбаченого чинним законодавством

порядку виконання Державного бюджету;

— призупиняти фінансування з Д ержавного бюджету підприємств,

установ і організацій у разі з’ясування фактів порушень чинного

порядку його виконання з повідомленням про це керівників відпо¬

відних міністерств і відомств.

Ст. 25 Бюджетного кодексу Державному казначейству надане право на
здійснення безспірного списання коштів із рахунків, на яких
обліковуються кошти Державного бюджету України та місце¬вих бюджетів, за
рішенням, яке було прийняте державним органом, Що відповідно до закону
має право на його застосування.

417

На ім’я органів Державного казначейства в установах банків відкриваються
рахунки, на яких акумулюються кошти державного бюджету. Вони діють у
єдиному режимі, створюючи загальнодер¬жавну систему єдиного
казначейського рахунку. Ст. 50 Бюджетно¬го кодексу України встановлено,
що податки, збори, обов’язкові платежі зараховуються безпосередньо на
єдиний казначейський рахунок Державного бюджету України і визнаються
зараховани¬ми у доход держави з моменту зарахування на цей рахунок.

Створення системи органів Державного казначейства і запро¬вадження
казначейської системи виконання Державного бюджету відіграло велику
позитивну роль в управлінні державними фінан¬сами. Було запроваджено
дієвий механізм, завдяки якому рух дер¬жавних коштів було впорядковано і
наявність якого поставила під жорсткий контроль всі операції з коштами
держави. Причому особ¬ливість фінансового контролю з боку Державного
казначейства полягає в тому, що це, головним чином, — попередній
поточний фінансовий контроль, що здійснюється до початку фінансових
опе¬рацій, а також під час їх проведення і реалізації фінансових планів.

Державне казначейство здійснює контроль за відповідністю кош¬торисів
розпорядників бюджетних коштів розпису Державного бюджету України, який
затверджується міністром фінансів Украї¬ни відповідно до бюджетних
призначень у місячний термін після набрання чинності Закону України «Про
Державний бюджет Ук¬раїни».

Розпорядники бюджетних коштів, у свою чергу, беруть бюджетні
зобов’язання тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених
кошторисами. Після отримання товарів, робіт та послуг відповід¬но до
умов взятого бюджетного зобов’язання розпорядник бюджет¬них коштів
приймає рішення про їх оплату та подає доручення на здійснення платежу
органу Державного казначейства.

Ст. 51 Бюджетного кодексу встановлено, що Державне казна¬чейство України
здійснює платежі за дорученням розпорядників бюджетних коштів у разі: 1)
наявності відповідного бюджетного зобов’язання для платежу у
бухгалтерському обліку виконання Дер¬жавного бюджету України; 2)
відповідності напрямів витрачання бюджетних коштів бюджетному
асигнуванню; 3) наявності у роз-порядників бюджетних коштів
невикористаних бюджетних асиг¬нувань.

418

На законодавчому рівні встановлено також, що єдині правила
бухгалтерського обліку всіх фінансових операцій, активів і фінан-сових
зобов’язань держави визначаються Державним казначей-ством за погодженням
із Міністерством фінансів України. Держав¬не казначейство здійснює облік
всіх операцій щодо виконання Державного бюджету, який повинен
відображати всі активи та зо-бов’язання держави.

Розпорядники бюджетних коштів ведуть бухгалтерський облік відповідно до
правил, встановлених Державним казначейством. Механізм обліку надходжень
і витрат Державного бюджету, закріп-лений Бюджетним кодексом України,
передбачає, що всі надход-ження і витрати бюджету обліковуються у
валових показниках не-залежно від того, передбачається чи ні у бюджетних
призначеннях взаємозарахування цих показників. Всі надходження та
витрати зараховуються на рахунки в хронологічному порядку відповідно до
встановленої законодавством процедури. Всі бухгалтерські за-писи
підтверджуються документально.

Не пізніше 31 грудня або на останній день іншого бюджетного періоду
відповідно до ст. 57 Бюджетного кодексу України Держав¬не казначейство
закриває всі рахунки, відкриті у поточному бюд-жетному періоді. За
виняткових обставин міністр фінансів України може визначити інпшй термін
закриття рахунків, який повинен настати не пізніш як через п’ять робочих
днів після закриття бюд-жетного періоду.

Таким чином, законом дозволено Державному казначейству зак-рити всі
рахунки до 31 грудня, обравши термін закриття самостійно. Безперечно,
органи Держказначейства повинні мати певний час для оперативного
вирішення питання про закриття рахунків і підсум¬ку всіх операцій за
ними. Проте для забезпечення чіткості і можли¬вості для розпорядників
бюджетних коштів завершити фінансові операції року за впевненості, що
рахунки не будуть закриті на декілька днів раніше, що є дуже важливим на
кінець року, доціль¬но у ст. 57 Бюджетного кодексу України цей термін
визначити в межах від 25 до 31 грудня кожного року.

Державним казначейством за погодженням з Рахунковою пала-тою та
Міністерство фінансів України встановлюються єдині фор¬ми звітності про
виконання Державного бюджету України.

Місячна і квартальна звітність про виконання Державного бюд-жету
готується і надається Державним казначейством Верховній

419

Раді України, Кабінету Міністрів України, Рахунковій палаті та
Міністерству фінансів України.

З 1995 року система органів Д ержавного казначейства дуже ди¬намічно
розвивалась і накопичувала досвід роботи, що знайшло своє втілення при
вдосконаленні бюджетного законодавства і здійсненні бюджетної реформи в
Україні.

Не менш динамічно розвивалась в державі і система органів Державної
податкової служби, створення якої було викликано об’єктивною
необхідністю забезпечення суворого державного кон¬тролю за своєчасним і
повним надходженням коштів у вигляді по¬датків та інших обов’язкових
платежів до бюджету29. Нині подат¬кова служба вже «переросла» своє
значення як суто контрольного органу. Оскільки податки та інші
обов’язкові платежі становлять головну частину доходів Державного
бюджету, податкова служба забезпечує виконання бюджету по доходах.

У ст. 50 Бюджетного кодексу України, яка регламентує виконан¬ня
Державного бюджету України за доходами, вказано, що органи стягнення
забезпечують своєчасне та повне надходження до дер¬жавного бюджету
податків, зборів (обов’язкових платежів), інших доходів відповідно до
законодавства.

Головним нормативним актом, що регулює діяльність Держав¬ної податкової
служби є Закон України «Про Державну податкову службу в Україні>> від 5
лютого 1998 р.30 Значно розширені і конк¬ретизовані права Державної
податкової служби Законом України «Про порядок погашення зобов’язань
платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» від
21 грудня 2000 р.31

До системи органів державної податкової служби належать: Державна
податкова адміністрація України, державні податкові адміністрації в
Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі,
державні податкові інспекції в районах, містах (крім міст Києва та
Севастополя, де цей рівень податкових органів та¬кож має назви
адміністрацій), районах у містах. У складі органів державної податкової
служби знаходяться вщповідні спеціальні підрозділи із боротьби з
податковими правопорушеннями — по¬даткова міліція.

Державна податкова адміністрація України є центральним ор¬ганом
виконавчої влади, що забезпечує регулярне надходження

420

коштів у державні фонди. Державну податкову службу України очолює Голова
Державної податкової адміністрації України, яко¬го призначає на посаду
та звільняє з посади Президент України за поданням Прем’єр-міністра
України. За посадою Голова Держав¬ної податкової адміністрації є
міністром.

Голови державних податкових адміністрацій в Автономній Рес¬публіці Крим,
областях, містах Києві та Севастополі також при¬значаються і
звільняються з посад Президентом України.

Основними завданнями органів державної податкової служби є:

— здійснення контролю за додержанням податкового законо¬

давства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю спла¬

ти до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обо¬

в’язкових платежів), а також неподаткових доходів, установлених

законодавством;

— внесення у встановленому Е орядку пропозицій щодо вдоско¬

налення податкового законодавства;

— прийняття у випадках, передбачених законом, нормативно-

правових актів і методичних рекомендацій з питавь оподаткування;

— формування та ведення Державного реєстру фізичних осіб —

платників податків та інших обов’язкових платежів та Єдиного

банку даних про платників податків — юридичних осіб;

— роз’яснення законодавства з питань оподаткування серед

платників податків;

— запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесе¬

ним законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, при¬

пинення, розслідування та провадження у справах про адміністра¬

тивні правопорушення.

Детальна диференціація та згрупування функцій та повноважень наведена
М.Б. Кучерявенком. Зокрема, до функцій, які диференцію¬ють ся залежно
від рівня податкових органів належать:

1. Облік платників податків.

2. Контроль за виконанням платниками податків законодавства.

3. Забезпечення бухгалтерського обліку.

4. Затвердження форм розрахунків і звітності.

5. Розробка напрямів, форм і методів податкових перевірок та

їх проведення.

6. Застосування заходів впливу до порушників законодавства про

податки.

421

Виходячи з функцій, групи повноважень поділяються на:

1. Повноваження з обліку платників податків.

2. Повноваження з контролю за виконанням платниками подат¬

кового законодавства.

3. Повноваження податкових органів із розрахунку податків.

4. Повноваження із ведення оперативно-бухгалтерського обліку

сум податків та інших платежів.

5. Повноваження із застосування заходів, спрямованих на при¬

пинення (запобігання) порушень податкового законодавства.

6. Повноваження із застосування заходів по припиненню або

ліквідації збитків, спричинених платнику податків або бюджету.

7. Повноваження із застосування заходів відповідальності до

порушників податкового законодавства.

8. Повноваження із контролю виконання суб’єктами підприєм¬

ницької діяльності вимог законодавства щодо готівкового грошо¬

вого обігу.

9. Повноваження податкових органів у сфері валютного конт¬

ролю.

10. Повноваження податкових інспекцій зі стягнення сум штрафів,

накладених іншими державними інспекціями та контрольними

органами.

11. Повноваження із видання інструктивних та методичних ука¬

зівок щодо застосування законодавства про податки32.

Якщо Законом України «Про Державну податкову службу в Україні» від 5
лютого 1998 р. повноваження цих органів були виз¬начені досить чітко, то
Закон України «Про порядок погашення зобов’язань платників податків
перед бюджетами та державними цільовими фондами» від 21 грудня 2000 р.,
значно розширивши їх повноваження, поставив питання необхідності
вирішення цілої низки проблем.

Зокрема, у п. 1.16 ст. 1 цього Закону орган стягнення визначаєть¬ся як
державний орган, уповноважений здійснювати заходи із за¬безпечення
погашення податкового боргу у межах компетенції, вста¬новленої законами,
а п. 1.12 статті контролюючий орган визначений як державний орган, який
у межах своєї компетенції, визначеної законодавством, здійснює контроль
за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування податків і зборів
(обов’язкових платежів) та погашенням податкових зобов’язань чи
податкового боргу. Ви-

422

піший перелік контролюючих органів визначається ст. 2 цього

Закону.

Неможна вважати на рівні закону контролюючими органами

тільки органи, які мають компетенцію здійснювати контроль за податками.
Фінансовий контроль передбачає контроль і перевірку всієї
фінансово-господарської діяльності підприємства, установи, організації,
яку неможливо перевірити глибоко і всебічно без пере¬вірки питань
оподаткування. Крім того, ст. 2 Закону відносить до контролюючих
органів: митні органи — щодо ввізного та вивізно¬го мита, акцизного
збору, податку на додану вартість, інших по¬датків і зборів
(обов’язкових платежів), які відповідно до законо¬давства справляються
при ввезенні (пересиланні) товарів, предметів на митну територію України
або вивезенні (пересиланні) товарів і предметів із митної території
України; установи Пенсійного фонду України — щодо внесків до Пенсійного
фонду України; установи Фонду соціального страхування України — щодо
внесків до Фон¬ду соціального страхування України; податкові органи —
щодо податків і зборів (обов’язкових платежів).

Контролюючі органи мають право здійснювати перевірки своє¬часності,
достовірності, повноти нарахування лише щодо тих по¬датків і зборів
(обов’язкових платежів), які віднесені до їх компе¬тенції зазначеним
пунктом Закону.

Інші державні органи відповідно до п. 2.2.2 ст. 2 Закону не ма¬ють права
проводити перевірки своєчасносгі, достовірності, повно¬ти нарахування та
сплати податків і зборів (обов’язків платежів), у тому числі за запитами
правоохоронних органів.

Зазначена стаття суперечить Закону України «Про Державну
контрольно-ревізійну службу», який визначає повноваження цих державних
органів відповідно до їх завдань значно ширшими, ніж повноваження
податкових органів. Саме ці органи, за запитами правоохоронних органів,
проводять відповідно до Закону суцільні перевірки
фінансово-господарської діяльності підприємств і органі¬зацій. А
перевірки органів Державної податкової служби обмежу¬ються питаннями
своєчасного і повного нарахування і перераху¬вання податків та інших
загальнообов’язкових платежів до бюд¬жетів.

Крім того, зазначені положення Закону України «Про порядок погашення
зобов’язань платників податків перед бюджетними та Державними цільовими
фондами» обмежують повноваження

423

Міністерства фінансів України. Суперечливі положення має також п. 4.4.2
ст. 4 Закону України «Про порядок погашення зобов’язань платників
податків перед бюджетами та державними цільовими фондами», який регулює
повноваження податкових органів із роз’яс¬нення податкового
законодавства.

Зокрема пп. «г» п. 4.4.2 ст. 4 Закону визначено, що податкове
роз’яснення є оприлюдненням офіційного розуміння окремих по¬ложень
податкового законодавства уповноваженими на це конт¬ролюючими органами,
яке використовується при обгрунтуванні їх рішень під час проведення
апеляційних процедур. Податкове роз’яс¬нення не має сили
нормативно-иравового акта. Податкові роз’яс¬нення можуть надаватися
виключно центральним податковим ор-ганом.

Передбачено також, що не може бути притягнуто до відповідаль¬ності
платника податків, що діяв відповідно до податкового роз’яс¬нення, лише
на підставі того, що у майбутньому таке податкове роз’яснення було
змінене або скасоване. При цьому при оцінці до¬казів судом, наданих
органом стягнення, податкові роз’яснення не мають пріоритету над іншими
доказами або іншими експертними оцінками.

Отже, податкові роз’яснення не є офіційним тлумаченням окре¬мих положень
податкового законодавства центральним податко¬вим органом. Податкове
роз’яснення може бути змінене або скасо¬ване, оскільки передбачено
звільнення від відповідальності плат¬ника, що діяв відповідно до
зміненого або скасованого роз’яснен¬ня, ця зміна або скасування є
можливими і внаслідок неправильного роз’яснення законодавства.

Логічним продовженням зазначених положень є положення підпункту «і» п.
4.4.2 ст. 4 Закону, що платник податків може ос¬каржити до суду рішення
контролюючого органу або органу стяг¬нення щодо видання інструкцій чи
податкових роз’яснень (у тому числі форм обов’язкової податкової
звітності, далі — податкових роз’яснень), які за висновком такого
платника податків, суперечать нормам або змісту відповідного податку,
збору (обов’язкового пла¬тежу). Визнання судом інструкції або
податкового роз’яснення податкового органу (незалежно від їх реєстрації
у Міністерстві юс¬тиції України) недійсними є підставою для використання
зазначе¬ного рішення всіма платниками податків із моменту прийняття та-

424

кого судового рішення, а також для відповідної зміни положень інструкцій
чи роз’яснень контролюючих органів з цього питання. Зазначене рішення
суду набирає чинності з моменту його прийнят¬тя та повинно бути
оприлюднене за рахунок сторони, що програла спір (була визнана винною),
протягом ЗО календарних днів із мо¬менту прийняття такого судового
рішення.

Безперечно, позитивним є запровадження механізму оприлюд¬нення рішень
суду в зазначених випадках. Проте суперечить чин¬ному законодавству
положення, що визнання інструкції або роз’яс¬нення недійсними є
підставою для використання цього рішення всіма платниками податків із
моменту його прийняття. Якщо інструкція або роз’яснення будуть визнані
недійсними, то прямим наслідком повинно бути відшкодування збитків
платникам по¬датків, завданих цією інструкцією або роз’ясненням,
спричиненим із моменту дії інструкції або роз’яснення. Саме таке
формулюван¬ня, закріплене на рівні закону, буде запорукою дотримання
прав і законних інтересів платників податків.

10.4. Національний банк України та його і

повноваження у сфері бюджету та фінансів

говорюються пропозиції провести великомасштабну емісію грошей, значно і
в найкоротші строки збільшивши ступінь монетизації ВВП. Прихильники цієї
точки зору посилаються н а міжнародний досвід— досвід Східної Європи, де
більш високий, ніж у Росії, ступінь моне¬тизації економіки поєднується
зі стійкими та достатньо високими темпами економічного зростання. У
заяві було зазначено, що тут відбувається заміна причин та наслідків.
Дійсно, у цих країнах у результаті фінансової стабілізації відновлено
економічне зростан¬ня, спостерігається об’єктивне збільшення попиту на
гроші, що дало змогу банківській системі значно збільшити їх пропозицію
за раху¬нок притоку іноземного капіталу та розширення кредитної
діяль¬ності банків. Однак у жодній із цих країн економічне зростання не
стимулювалося штучним накачуванням грошей в економіку. Свій рух до
економічного зростання ці країни розпочали з обмежуваль¬ної
грошово-кредитної політики, яка доповнювалася рішучими за¬ходами щодо
забезпечення конвертованості національної валюти, структурної
перебудови, які і стали джерелами позитивних зрушень в їх економіці46.
Такі підходи необхідно підгримати, бо вони дійсно відображають сутність
процесів і є корисними для Української дер¬жави.

Н аціональний банк України встановлює також правила, форми і стандарти
розрахунків банків та інших юридичних і фізичних осіб із застосуванням
як паперових, так і електронних документів, а та¬кож платіжних
інструментів та готівки, координує організацію роз¬рахунків, дає дозволи
на здійснення клірингових операцій та роз¬рахунків. Він забезпечує
здійснення міжбанківських розрахунків через свої установи, дає дозвіл на
проведення міжбанківських роз-рахунків через прямі кореспондентські
відносини банків та їх власні розрахункові системи.

Для забезпечення виконання покладених на нього функцій На¬ціональний
банк України здійснює багато видів операцій, серед яких є такі, які
найтісніше пов’язані із фінансовою діяльністю держави: надає кредити
банкам; надає кредити Фонду гарантування вкладів фізичних осіб під
заставу цінних паперів; здійснює дисконтні опе¬рації з векселями і
чеками; купує та продає на вторинному ринку Цінні папери; купує та
продає валютні цінності з метою монетар¬ного регулювання; зберігає
банківські метали, а також купує та продає банківські метали,
дорогоцінні метали, камені та інші кош¬товності, пам’ятні та
інвестиційні монети з дорогоцінних металів

435

на внутрішньому і зовнішньому ринках без квотування і ліцензу¬вання;
розміщує золотовалютні резерви самостійно або через бан¬ки, виконує
операції з золотовалютними резервами України; веде рахунок Державного
казначейства України без оплати і нарахуван¬ня відсотків; виконує
операції по обслуговуванню державного бор¬гу, пов’язані із розміщенням
державних цінних паперів, їх погашен¬ням і виплатою доходу за ними; веде
рахунки міжнародних організацій; здійснює безспірне стягнення коштів з
рахунків своїх клієнтів тощо.

Цей орган діє як уповноважена державна установа при застосу¬ванні
законодавства України про валютне регулювання і валют¬ний контроль. До
його компетенції у сфері валютного регулюван¬ня та контролю належать:
видання нормативно-правових актів щодо ведення валютних операцій; видача
та відкликання ліцензій, здійснення контролю за дотриманням валютного
законодавства; встановлення лімітів відкритої валютної позиції для
банків та інших установ, що купують та продають іноземну валюту;
застосовуван¬ня мір відповідальності за порушення правил валютного
регулю¬вання і валютного контролю.

Національний банк України є єдиним зберігачем державного золотовалютного
запасу, а також дорогоцінних металів, дорогоці¬нних каменів, інших
коштовностей, що належать державі. Законом України «Про Національний
банк України» визначено його взає¬мовідносини з Президентом України,
Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України. Він підзвітний
Президенту Украї¬ни та Верховній Раді України в межах їх конституційних
повнова¬жень. Підзвітність означає: призначення на посаду та звільнення
з посади Голови Національного банку України Верховною Радою України за
поданням Президента України; призначення та звільнен¬ня Президентом
України половини складу Ради Національного банку України; призначення
ТЕ. звільнення Верховною Радою Ук¬раїни половини складу Ради
Національного банку України; до¬повідь Голови Національного банку
України Верховній Раді Ук¬раїни про діяльність Національного банку
України; надання Президенту України та Верховній Раді України двічі на
рік інфор¬мації про стан грошово-кредитного ринку в державі.
Взаємовідно¬сини з Кабінетом Міністрів України проявляються в тому, що:
На¬ціональний банк України та Кабінет Міністрів України проводять

436

взаємні консультації з питань грошово-кредитної політики, розроб¬ки і
здійснення загальнодержавної програми економічного та соціаль¬ного
розвитку; Національний банк України на запит Кабінету Міністрів України
надає інформацію щодо монетарних процесів; Кабінет Міністрів України,
міністерства та інші центральні органи виконавчої влади України на запит
Національного банку України надають інформацію, що має вплив на стан
платіжного балансу; Національний банк України підтримує економічну
політику Кабі¬нету Міністрів України, якщо вона не суперечить
забезпеченню стабільності грошової одиниці; Голова Національного банку
Ук¬раїни або за його дорученням один із його заступників можуть брати
участь у засіданнях Кабінету Міністрів України із правом дорад¬чого
голосу; у засіданнях Правління Національного банку Украї¬ни можуть брати
участь члени Кабінету Міністрів із правом дорад¬чого голосу.

Національний банк України зййснює функції банківського ре¬гулювання і
нагляду за діяльністю банків. їх головна мета — безпе¬ка та фінансова
стабільність банківської системи, захист інтересів вкладників і
кредиторів. Він здійснює постійний нагляд за дотри¬манням банківського
законодавства, нормативно-правових актів Національного банку України і
економічних нормативів. Цей орган також видає нормативно-правові акти (у
формі постанов Правлін¬ня Національного банку України, а також
інструкцій, положень, правил, що затверджуються постановами Правління
Національного банку України) з питань, віднесених до його повноважень,
які є обов’язковими для органів державної влади і органів місцевого
са¬моврядування, банків, підприємств, організацій та установ неза¬лежно
від форм власності, а також для фізичних осіб.

Із метою захисту інтересів вкладників та кредиторів і забезпе¬чення
фінансової надійності банків Національний України банк встановлює для
них обов’язкові економічні нормативи, які мають забезпечувати здійснення
контролю за ризиками, пов’язаними з капіталом, ліквідністю, наданням
кредитів, інвестиціями капіталу, а також за відсотковим та валютним
ризиком. Він визначає також розміри, порядок формування та використання
резервів банків для покриття можливих втрат за кредитами, резервів для
покриття ва-лютних, відсоткових та інших ризиків банків.

Щоб забезпечити гласність з питань банківської діяльності та статистики
платіжного балансу Національний банк України: пуб-

437

лікує в друкованих органах Верховної Ради України та Кабінету Міністрів
України щорічний та квартальні баланси Національно¬го банку України;
видає щомісячний статистичний бюлетень та журнал «Вісник Національного
банку України»; публікує в офіцій¬них виданнях поточну банківську
інформацію, інформацію з пи¬тань грошово-кредитної та банківської
статистики, яка не належить до державної та банківської таємниці; надає
для опублікування інформацію з питань грошово-кредитної і банківської
статистики та статистики платіжного балансу відповідно до міжнародних
до¬говорів.

Власником зведеної інформації з питань грошово-кредитної та банківської
діяльності с Національний банк України, який вста¬новлює режим доступу
до неї. Використання офіційної банківської інформації іншими органами
для широкого публікування можливе лише з його дозволу або з посиланням
на джерело її офіційного опублікування.

Національний банк України організовує і здійснює через упов¬новажені
банки касове обслуговування державного бюджету Ук¬раїни. У 1993 р. в
Україні запроваджено новий механізм касового обслуговування державного
бюджету, який виключає автоматизм кредитування державних витрат.
Фінансування з бюджету здійснюється в межах наявних коштів.

Законом України «Про Національний банк України» йому за¬бороняється
фінансування дефіциту державного бюджету. До 1995 р. надання прямих
кредитів для покриття дефіциту державно¬го бюджету здійснювалося
Національним банком України у межах, встановлених Верховною Радою
України при затвердженні держав¬ного бюджету на відповідний рік. Після
введення у другій половині 1995 році механізму покриття дефіциту бюджету
лише шляхом ви¬пуску державних цінних паперів на Національний банк
покладено виконання операцій з державними цінними паперами, для обліку
яких створено депозитарій47.

1 Конституція України, прийнята 28 червня 1996 р. // Нова Конститу¬

ція України. Текст Основного Закону. Огляд та коментарі/Автор огляду

та коментарів д.ю.н., проф. В.Ф. Погорілко. — К., 1996. — С. 39.

2 Постанова Верховної Ради України від 15 травня 2002 р. «Про пе¬

релік комітетів Верховної Ради України четвертого скликання» (із зміна¬

ми, внесеними Постановою Верховної Ради від 7 червня 2002 р.) // Ліга:

Закон. Професіонал. 7.3.3. Соругі^М: ІАЦ «ЛІГА».

438

3 бюджетний кодекс України, прийнятий 21 червня 2001 р. // Офіцій- ,

ний вісник України. – 2001. – № 29. — Ст. 1291.

4 Постанова Верховної Ради України від 21 червня 2001 р. «Про Ос-

вні напрями бюджетної політики на 2002 рік (Бюджетна резолюція)» //

ОфіЦІинии вісник України. — 2001. — № 26 — С. 19.

5 Котляр Д. Аналіз проекту Основних напрямів бюджетної політики

на 2003 рік // Часопис ПАРЛАМЕНТ. — 2002. — № 1—2. — С. 45.

6 Постанова Верховної Ради України «Про основні напрями бюджет¬

ної політики на 2003 рік» від 4 липня 2002 р. // Ліга: Закон.
Професіонал.

7.3.3. СоругіFпі: ІАЦ «ЛІГА».

7 Закон України «Про Державний бюджет України на 2002 рік» від 20

грудня 2001 р. (із змінами, внесеними згідно із Законом від 7.03.2002 р.
//

Відомості Верховної Ради України. — 2002. — № 12—13. — Ст. 92.

8 Воротіна Н.В. Основи теорії бюджету та бюджетного процесу та деякі

проблеми правового регулювання цих питань в Україні // Правова дер¬

жава: Щорічник наукових праць. Вип. 13. — К., 2002. — С. 208—209.

9 Пушкарева В. М. — С. 41.

10 Фінансове право: Підручн. / За ред. Л.К. Воронової. — X., 1998. —

С. 120.

11 Сравнительное конституционное право / Под ред. А.И. Ковлера,

В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина. — М., 1996. —С. 588.

12 Свєтова С. Практика парламентаризму: Посібник. —К, 1997. —С. 23.

13 Закон України «Про Рахункову палату Верховної Ради України»

від 11 липня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1996. —

№43. — Ст. 213.

14 Закон України «Про Рахункову палату» від 11 липня 1996 р. (із зм іна-

ми і доповненнями, внесеними рішенням Конституційного Суду Украї¬

ни від 23 грудня 1997 р. // Голос України — 1998. — 23 січня. — С. 3—5.

15 Рішення Конституційного Суду України від 23 грудня 1997 р. у справі

за конституційним поданням Президента України щодо відповідності

Конституції України (конституційності) Закону України «Про Рахунко¬

ву палату Верховної Ради України» (справа про Рахункову палату) // Ліга:

Закон. Професіонал. 7.3.3. Соругі^Ьі: ІАЦ «ЛІГА».

16 Постанова Верховної Ради України від 14 січня 1998 р. «Про чинність

Закону України «Про Рахункову палату» // Голос України. — 1998. —

23 січня. — С. 3.

17 Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2000 р. у справі

за конституційним поданням Президента України щодо відповідності

Конституції України (конституційності) постанови Верховної Ради Ук¬

раїни «Про чинність Закону України «Про Рахункову палату», офіційно¬

го тлумачення положень частини другої статті 150 Конституції України,

а також частини другої статті 70 Закону України «Про Конституційний

439

Суд України» стосовно порядку виконання рішень Конституційного Суду
України (справа про порядок виконання рішень Конституційного Суду
України)//Ліга: Закон. Професіонал. 7.3.3. Соругі^Ьі: ІАЦ «ЛІГА».

18 Постанова Верховної Ради України «Про тлумачення статті 98 Кон¬

ституції України» від 1 жовтня 1996 р. // Відомості Верховної Ради. -^

1997. — №5. — Ст. 36.

19 Рішення Конституційного Суду України від 11 липня 1997 р. у справі

за конституційним поданням Президента України щодо відповідності

Конституції України Постанови Верховної Ради України від 1 жовтня

1996 р. «Про тлумачення статті 98 Конституції України» (справа щодо

конституційності тлумачення Верховною Радою України статті 98 Кон¬

ституції України) // Ліга: Закон. Професіонал. 7.3.3. Соругі§пї: ІАЦ

«ЛІГА».

20 Висновок Конституційного Суду України від 25 березня 1999 р. у

справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо

відповідності проекту Закону України «Про внесення змін до статті 98

Конституції України» вимогам статей 157 і 158 Конституції України (спра¬

ва про внесення змін до статті 98 Конституції України) // Ліга: Закон.

Професіонал. 7.3.3. Соругі^пі: ІАЦ «ЛІГА».

21 Висновок Конституційного Суду України від 21 грудня 2000 р. у

справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо

відповідності проекту Закону України «Про внесення змін до статті 98

Конституції України» вимогам статей 157 і 158 Конституції України (спра¬

ва про зміни до статті 98 Конституції України) // Ліга: Закон. Професіо¬

нал. 7.3.3. СоругіFп{: ІАЦ «ЛІГА».

22Курашвили Б.П. Очерк теориигосударственного управлення. — М., 1987. —
С. 48.

23 Пискотин М.И. Советское бкджетное право. — М., 1971. — С. 47.

24 Воронова Л.К. Правовьіе основи расходов государственного бюд-

жетавСССР. — К., 1981. —С. 19.

25 Положення про Міністерство фінансів України, затверджене По¬

становою Кабінету Міністрів України від 27 лютого 1993 р. № 147 //

Зібрання постанов Уряду України. — 1993. — № 7. — Ст. 150.

26 Бюджетний кодекс України. ЕГрийнятий 21 червня 2001 року // Уря¬

довий кур’єр. — 2001. — № 131.

27Харченко М.В. Правові основи виконання Державного бюджету Ук-раїни.
Дис. … канд. юрид. наук. — К., 2001. — С. 62.

28 Указ Президента України «Про Державне казначейство України»

від 27 квітня 1995 р. № 335/95 // Урядовий кур’єр. — 1995. — № 68—69.

29 Указ Президента України «Еро утворення Державної податкової

адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій»

від 22 серпня 1996 р. № 760/96 // Урадовий кур’єр. — 1996. —№161—162.

440

30 Закон України «Про Державну податкову службу в Україні» від

4 грудня 1990 р. № 509-ХІІ у редакції Закону України від 5 лютого 1998
р.

31 Закон України «Про порядок погашення зобов’язань платників по¬

датків перед бюджетами та державними цільовими фондами» від 21 груд¬

ня 2000 р. № 2181 -III // Голос України. — 2001. — № 32(2532).

32 Кучерявенко Н.П. Основи налогового права. — X., 2000. — С. 149—

151.

33 Кротюк В.Л. Національний банк — центр банківської системи Ук¬

раїни. Організаційно-правовий аналіз. — К., — С. 8—9.

34 Поляков В.П., МосковкинаЛ.А. Структура и функции центральних

банков. Зарубежньш опит: Учебное пособие. — М., 1996. — С. 7.

35 Там само.

36 Декларація про державний суверенітет України (прийнята Верхов¬

ною Радою УРСР 16 липня 1990 р.) // Відомості Верховної Ради УРСР. —

1990.— №31. —Ст. 429.

37 Закон Української РСР «Про економічну самостійність Українсь¬

кої РСР» // Відомості Верховної Ради УРСР. — 1990. — № 34. — Ст. 499.

38 Постанова Верховної Ради України «Про порядок введення в дію

Закону України «Про банки і банківську діяльність» від 20 травня 1991 р.
//

Відомості Верховної Ради УРСР. — 1991. — № 52. — Ст. 282.

39 Кротюк В.Л. Цит. праця. — С. 13—14.

40 Сохань П. Становлення банківської системи України (1991—1994

рр.) // Банківська справа. — 1996. — №3 . — С. 34—46.

41 Закон України «Про Національний банк України» від 20 травня

1999 р. (з наступними змінами) // Ліга: Закон. Професіонал. 7.3.3.
Соругі^Ьі:

ІАЦ «ЛІГА».

42 Кротюк В.Л. Цит. праця. — С. 47.

43 Там само. — С. 47—48.

44 Братко А.Г. Центральний банк в банковской системе России. —

М., 2001. —С. 212.

45 Там само. — С. 219. ‘

46 Вестник Банка России. — 1996. — № 65. ”}

47 \УеЬта8іег@Ьапк.8ОУ.иа

л і

«4-•І.

Розділ 11

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В ІНФОРМАЦІЙНІЙ
ГАЛУЗІ

Формування єдиного світового інформаційного простору, по¬глиблення
процесів інформаційної інтеграції, підвищення рівня доступності,
поширення інформації, значущості інформаційно-ко¬мунікаційної
інфраструктури в системі суспільного виробництва є показниками сучасного
етапу розвитку суспільства, що характери¬зується постійним зростанням
ролі інформаційної галузі. Цю га¬лузь у загальному вигляді можна
визначити як функціонування су¬купності різноманітних видів інформації,
систему інформаційних відносин, що виникають при її збиранні,
використанні, зберіганні та поширенні, інформаційну діяльність учасників
цих правовідно¬син, що базується на використанні інформаційних
технологій, за¬собів обчислювальної техніки та телекомунікацій.

Розподіл та використання інформації для задоволення соціаль¬них потреб є
одним із найважливіших завдань держави на будь-якому етапі розвитку.
Інформація є основним джерелом енергії для життєдіяльності та розвитку
всіх без винятків сфер суспільства та держави. Інформаційні процеси є
невід’ємною складовою всіх внут¬рішньо- та зовнішньополітичних процесів,
а інформаційні ресурси та інформаційно- комунікаційні системи становлять
«кровоносну» систему сучасної держави’.

Інформація — це визначальний ресурс для розробки державної інформаційної
політики в будь-якій сфері життєдіяльності суспіль¬ства та держави.
Особливості та юридичні властивості інформації проявляються, безумовно,
в інформаційних процесах, що опосеред¬ковуються реалізацією основних
інформаційних прав, закріплених Конституцією України, іншими
нормативно-правовими актами, а також відповідним обов’язком певних
суб’єктів із забезпечення та¬ких прав та свобод.

Систематичне, повне інформаційне забезпечення діяльності си¬стеми
органів державної влади є однією з найважливіших умов

442

кТивного функціонування державного механізму, здійснення

пясавного управління. Створення найсприятливіших умов для ре¬алізації
інформаційних прав та свобод громадян — запорука де¬мократичного
розвитку будь-якої сучасної держави, що прагне ста¬ти рівноправним
членом світового насамперед інформаційного співтовариства, а рівень
розвитку інформаційно-телекомунікаційної інфраструктури є одним із
визначальних чинників її конкурентноз- ‘ датності на світовому
інформаційному ринку.

Водночас створення сучасної інформаційної інфраструктури з метою
вирішення комплексних поточних та перспективних завдань розвитку України
як незалежної, демократичної держави з ринко¬вою економікою пов’язане з
необхідністю всебічного впроваджен¬ня обчислювальної та комунікаційної
техніки, телекомунікаційних мереж, баз і банків даних та знань,
інформаційних технологій, сис¬тем інформаційно-аналітичних центрів
різного рівня, виробницт¬ва технічних засобів інформатизації, систем
науково-дослідних ус¬танов та підготовки висококваліфжованих фахівв;ів
тощо. Такими є складові рівня розвитку суспільства і держави.

Світовою практикою підтверджено, що лише високо індустрі-альна країна
може дозволити собі мати добре розвинену інформа-ційну індустрію та
інфраструктуру. Очевидним є факт, що будь-яка держава може стати
індустріально розвиненою лише за умови створення могутньої інформаційної
інфраструктури на основі су¬часних інформаційних технологій.

Україна, яка вже відчуває наслідки невпинного наступу інфор¬маційного
суспільства, офіційно визначила програмний напрям Державної
інформаційної політики, затвердивши в лютому 1998 р. Національну
програму інформатизації та Концепцію Національ-ної програми
інформатизації2. Зокрема, основними завданнями Програми визначені:

— формування правових, організаційних, науково-технічних,

економічних, фінансових, методичних та гуманітарних передумов

розвитку інформатизації, застосування та розвиток сучасних інфор¬

маційних технологій у відповідних сферах суспільного життя Ук¬

раїни;

— формування системи національних інформаційних ресурсів;

—створення загальнодержавної мережі інформаційного забез¬

печення науки, освіти, культури, схорони здоров’я тощо;

443

— створення загальнодержавних систем інформаційно-аналітич¬

ної підтримки діяльності органів державної влади та органів місце¬

вого самоврядування;

— підвищення ефективності вітчизняного виробництва на основі

широкого використання інформаційних технологій;

— формування та підтримка ринку інформаційних продуктів і

послуг та ін.

Змістовно Національна програма інформатизації є комплексом
взаємопов’язаних окремих завдань (проектів) інформатизації, спря¬мованих
на реалізацію державної політики та пріоритетних на¬прямів створення
сучасної інформаційної інфраструктури України за рахунок концентрації та
раціонального використання фінансо¬вих, матеріально-технічних та інших
ресурсів, виробничого і нау-ково-технічного потенціалу держави, а також
координації діяль¬ності органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності і
громадян у сфері інформатизації.

В Україні і раніше здійснювалися певні заходи щодо комплекс¬ної
автоматизації, електронізації, комп’ютеризації у виробничих і
невиробничих сферах: розвивалася мережа підприємств приладо¬будування та
електронної промисловості (вони є практично в усіх великих промислових
центрах), значна кількість організацій зай¬мається розробленням
програмних продуктів, існують спеціалізо¬вані науково-дослідні
інститути, проектно-конструкторські бюро. Діє система сервісних
підприємств, які є складовою інформаційної інфраструктури.

Слід відзначити, що на сьогодні в Україні створена достатня правова
основа для розвитку національної інформаційної галузі — інформаційне
законодавство, спрямоване на комплексне врегулю¬вання інформаційних
відносин, інтенсивний розвиток яких суттє¬во випереджають ступінь
їхнього правового забезпечення. Здійсню¬ються також заходи зі створення
якісно нової системи спеціальних органів державної влади, що
функціонально забезпечують втілен¬ня державної інформаційної політики.

Однак на тлі позитивних тенденцій у досліджуваній галузі нині ще не має
достатніх підстав стверджувати, що основні програмні напрями
інформатизації українського суспільства виконуються належним чином. З
одного боку, — підвищений попит на інфор-

444

ційні продукти та послуги, зумовлений кардинальними політич¬ними,
соціальними, економічними змінами в суспільстві. З іншого боку, наявне
технічне відставання телекомунікаційних систем, ме¬реж передачі даних,
які відзначаються недостатньою пропускною здатністю зв’язку, низькою
якістю та незначним обсягом послуг, повільне освоєння перспективних
інформаційних технологій.

Вочевидь, наявності відповідної програми та правового забез¬печення ще
не достатньо для здійснення ефективної державної інфор¬маційної
політики. Мають бути створені й інші передумови — орга¬нізаційні,
технологічні — для практичної реалізації її основних на¬прямів та
завдань. Слід нагадати, що сутністю інформатизації, за законодавством, є
сукупність взаємопов’язаних організаційних, правових, політичних,
соціально-економічних, науково-технічних, виробничих процесів,
спрямованих на створення умов для задово¬лення інформаційних потреб
громадян та суспільства на основі ство¬рення, розвитку і використання
інформаційних систем, мереж, ре¬сурсів та інформаційних технологій,
побудованих на основі засто¬сування сучасної обчислювальної та
комунікаційної техніки (ст. 1 Закону України «Про Національну програму
інформатизації»).

Крім того, не слід забувати, що інформаційна галузь для Українсь¬кої
держави є відносно новою, порівняне’ з традиційними, що ма¬ють
апробовані принципи та форми функціонування, сферою діяль¬ності.

В основі організаційного забезпечення проведення інформати¬зації в
Україні лежить чіткий розподіл завдань, функцій, повнова¬жень та
відповідальності за реалізацію її основних завдань у сис¬темі органів
державної влади. Інформаційна функція держави завжди існувала як функція
державних органів, тобто як реалізація прав та обов’язків окремих
органів згідно з їх місцем та призначенням у дер-жавному механізмі та
політичній системі суспільства.

Не претендуючи на створення досконалої класифікації органів Державної
влади, що забезпечують здійснення інформаційної політи¬ки в Україні
(органи державної влади в інформаційній галузі), ав¬тор відповідно до
встановлених законодавством завдань, функцій та повноважень виділяє
органи загальної, спеціальної і спеціалізо¬ваної компетенції. Під
останніми розуміються підрозділи в орга¬нах державної влади,
відповідальні за окремі напрями державної політики в означеній галузі.

445

Органами загальної компетенції в інформаційній галузі, основ¬ними
елементами організаційної основи державної інформаційної системи є
Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України,
Конституційний Суд України, міністерства, інші центральні і місцеві
органи державної виконавчої влади, органи судової влади, які відповідно
до встановлених законодавством по¬вноважень беруть участь у здійсненні
державної інформаційної політики.

Верховна Рада України, наприклад, відповідно до Конституції України
створює законодавчу основу здійснення інформаційної політики. Виключно
законами України визначаються засади утво¬рення засобів масової
інформації, організації державної статисти¬ки та інформатики (п. 11, 14
ст. 92 Основного Закону України).

На Рахункову палату, зокрема, покладений контроль за вико¬ристанням
коштів Державного бюджету України на Національну програму
інформатизації, її окремі завдання та проекти (або час¬тини) (ст. 26
Закону України «Про Національну програму інфор¬матизації»).

До спеціалізованих органів державної влади в інформаційній галузі можна
віднести також Комітет Верховної Ради України з питань свободи слова та
інформації.

Особливості статусу названого органу в роботі розглядаються на прикладі
організації та діяльності Комітету з питань свободи слова та інформації
(надалі — Комітет) Верховної Ради України чотирнадцятого скликання,
створеного парламентом України згідно з відповідною постановою3.
Одночасно були утворені підко¬мітети: з питань законодавчих передбачень
та кодифікації законо¬давства; з питань електронних засобів масової
інформації; з питань друкованих засобів масової інформації; з питань
свободи слова та державної підтримки розвитку вітчизняних засобів
масової інфор¬мації; з питань телекомунікації:, інформаційних систем та
рекла¬ми. Можна сказати, що названий орган охопив найважливіші на¬прями
інформаційної діяльності.

Згідно з чинним законодавством відповідний орган здійснює законодавчу та
контрольну функції у інформаційній галузі. Пока¬зово, що визначальним
чинником законотворчої діяльності Комі¬тету в період строку повноважень
парламенту України став стра¬тегічний курс на формування єдиної цілісної
системи правового забезпечення інформаційних відносин. Результатом є
підготовка за

446

участю і з ініціативи членів Комітету та прийняття законів Украї¬ни «Про
радіочастотний ресурс» від 1 червня 2000 р.; «Про внесен¬ня змін до
деяких законів України за результатами парламентсь¬ких слухань «Проблеми
інформаційної діяльності, свободи слова, дотримання законності та стан
інформаційної безпеки України» від 13 вересня 2001 р.,яким, зокрема,
були внесені зміни до Закону Ук¬раїни «Про телебачення і радіомовлення»;
«Про внесення змін до Закону України «Про порядок висвітлення діяльності
органів дер¬жавної влади та органів місцевого самоврядування» від ЗО
вересня 1998 р. та ін.

Крім того, за ініціативи Комітету Верховна Рада України за заз¬начений
період ухвалила 61 постанову, спрямовану на урегулюван¬ня відносин в
інформаційній галузі, серед яких: «Про підсумки пар¬ламентських слухань
«Інформаційна політика: стан і перспективи» (від 2 червня 1999 р., №
705); «Про підсумки парламентських слу¬хань «Проблеми інформаційної
діяльності, свободи слова, дотри¬мання законності та стан інформаційної
безпеки України» (від 7 чер-вня 2001 р., № 2498); «Про процедуру ротації
членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення з
частини її складу, призначеної Верховною Радою України» (від 10 січня
2002 р., № 2966) та ін. Слід також зазначити, що на початку робо¬ти
кожної сесії за поданням Комітету приймалися постанови Вер¬ховної Ради
України про порядок висвітлення роботи сесій парла¬менту.

Комітет безпосередньо брав участь у здійсненні контрольної функції
Верховної Ради України в інформаційній галузі. Зокрема, в рамках Дня
уряду був заслуханий Кабінет Міністрів України про його діяльність,
інших органів державної влади щодо забезпечен¬ня свободи слова,
задоволення інформаційних потреб суспільства та розвитку інформаційної
сфери в України (лютий, 1999 р.), за підсумками якого парламентом була
прийнята спеціальна поста¬нова4.

Ефективною формою висвітлення сучасних аспектів діяльності засобів
масової інформації та державної інформаційної політики стали у травні
1999 р. перші парламентські слухання «Інформацій¬на політика України:
стан і перспективи». В січні 2001 р. були про¬ведені парламентські
слухання на тему: «Проблеми інформаційної Діяльності, свободи слова,
дотримання законності та стану інфор¬маційної безпеки України» за участю
експертів із Ради Європи,

447

Європейського Союзу, за результатами Верховна Рада України прийняла
Закон України «Про внесення змін до деяких законів Ук¬раїни за
результатами парламентських слухань «Проблеми інфор¬маційної діяльності,
свободи слова та стан інформаційної безпеки України»5.

Протягом скликання Комітет від імені Верховної Ради України контролював
діяльність Національної телекомпанії України та Національної
радіокомпанії України щодо її відповідності вимо¬гам Конституції та
законів України. Зокрема, у квітні 2001 р. на відкритому засіданні
Комітету розглядалися питання про дотри¬мання Національноїтелекомпаніею
України та Національною ра-діокомпанією України законодавства України,
за результатами якого було ухвалено відповідне рішення і виконаний
комплекс за¬ходів, спрямованих на удосконалення діяльності державних
теле-та радіокомпаній. Комітет постійно співпрацював із Національною
радою України з питань телебачення і радіомовлення, насамперед
здійснював контроль за її діяльністю, розробляв та уносив на розгляд
парламенту пропозиції щодо вирішення організаційних, зокрема кадрових,
проблем цього органу державної влади.

Слід відзначити також роль Комітету із врегулювання конфлікт¬них
ситуацій, що виникали в деяких засобах масової інформації між
журналістами, з одного боку, та засновниками ЗМІ, роботодавця¬ми — з
іншого. Це стосувалося газет — Липовецької на Вінничині «Нове життя»,
Донецької «Дружковский рабочий», Кримської «Черноморскаязаря»,
«Профспілковоїгазети», телерадіокомпанії «Нова Одеса» та ін.

Комітет ініціював подання до Конституційного Суду України щодо
конституційності Указу Президента України «Про вдоско¬налення державного
управління інформаційною сферою» і прий¬няття відповідної Постанови
Верховної Ради України (23 грудня 1998р.,№347)6.

Загалом у межах строку своїх повноважень за участю Комітету було
підготовлено понад 60 заяв Верховної Ради України щодо порушень чинного
законодавства в інформаційній галузі, реалізації права громадян на
інформацію, підтримки діяльності ЗМІ та соціаль¬ного захисту журналістів
та ін.

Окрім законодавчої та контрольної функцій в означеній галузі, Комітет
ініціював, проводив або брав участь у роботі численних заходів,
спрямованих на обговорення та вирішення проблемних

448

питань, пов’язаних із реалізацією та удосконаленням інформацій¬ного
законодавства, проблемами його гармонізації з міжнародно-правовими
нормами, діяльністю засобів масової інформації, захис¬том права на
інформацію, інформаційною безпекою тощо. Разом із Секретаріатом
Верховної Ради України Комітетом були проведені міжнародний семінар
«Імплементація в Україні Європейської кон¬венції про транскордонне
телебачення: наслідки та перспективи» (жовтень 2001 р.), міжнародна
зустріч «Приведення українських законів про мовлення до європейських
стандартів» (грудень 2001 р.), науково-практична конференція «Засоби
масової інформації та вибори» (червень 1999 р.), регіональна нарада
«Актуальні пробле¬ми дотримання чинного законодавства в інформаційній
сфері дер¬жави» (жовтень 1999 р.), «круглі столи» з питань застосування
за¬конодавства у справах за позовами до ЗМІ про захист честі, гідності
та ділової репутації (грудень 1999 р.), на тему «Інформаційний ре¬сурс —
проблеми розвитку та використання» (грудень 1999 р.), «Інформаційна
безпека України: правові та організаційні засади, державне регулювання,
запобігання зовнішній експансії» (лютий 2000 р.), а також громадські
слухання на тему «Н ормативне визна¬чення умов та критеріїв конкурсного
ліцензування телевізійних та радіомовників» (березень 2001 р.)7.

У подальшому повноваження парламенту нового скликання в інформаційній
галузі має здійснювати новостворений відповідний Комітет.

Досить вагомими в інформаційній галузі є повноваження Пре¬зидента
України — гаранта конституційних, в тому числі інформа¬ційних, прав та
свобод. Показовими в даному випадку можуть бути затверджені главою
держави в 2000 р. додаткові заходи щодо усу¬нення обмежень, що
перешкоджають зміцненню і розвитку інформа¬ційної галузі, її
інфраструктури, надання реальної підтримки діяль¬ності журналістів та
забезпечення особливих норм їхнього захисту8 та заходи щодо розвитку
національної складової глобальної інфор¬маційної мережі Інтернет та
забезпечення широкого доступу до цієї мережі в Україні9.

У межах своїх повноважень Президент України утворює, реор¬ганізує та
ліквідує органи спеціальної компетенції у названій га¬лузі, визначає
їхній правовий статус.

Як гарант державного суверенітету, складовою якого є також інформаційний
суверенітет, відповідно до законодавства глава Ук-

449

раїнської держави формує, реорганізує та ліквідує органи, діяльність
яких спрямована на забезпечення інформаційної безпеки, санкціо¬нує
заходи з її реалізації, здійснює безпосереднє керівництво орга¬нами з
питань національної безпеки і оборони. Зокрема, спеціаль¬ним Указом
Президента України від 23 серпня 2001 р., № 73110, введено у дію рішення
Ради національної безпеки і оборони Украї¬ни, без погодження з яким
немо;кливі будь-які організаційно-струк¬турні зміни у сфері забезпечення
інформаційної безпеки держави, здійснювані органами виконавчої влади11,
від 19 липня 2001 р. «Про заходи щодо захисту національних інтересів в
галузі зв’язку та те-лекомунікацій».

Згідно з законодавством на Кабінет Міністрів України покладе¬ний
контроль за виконанням Національної програми інформати¬зації. Кабінет
Міністрів України відповідно до своїх повноважень здійснює керівництво,
контролює та координує діяльність органів державної виконавчої влади, в
тому числі тих, що згідно з чинним законодавством наділені спеціальною
компетенцією в інфор¬маційній галузі. При формуванні в установленому
порядку проектів Державного бюджету на відповідний рік передбачається
виділення коштів, необхідних для реалізації державних програм у
відповідній галузі.

З метою забезпечення свободи слова, прав та законних інтересів
споживачів (телеглядачів і радіослухачів), виробників і
розповсюд¬жувачів масової звукової, візуальної, аудіовізуальної
інформації, розробки і здійснення державної політики ліцензування
телерадіо-мовлення, раціонального використання природно обмеженого
ра¬діочастотного ресурсу держави, реалізації та контролю за додер¬жанням
законодавства України в сфері телебачення і радіомовлення в Україні
утворено постійно діючий позавідомчий державний орган — Національну раду
України з питань телебачення і радіо-мовлення (надай — Націоналі.на
рада). Він належить до органів спеціальної компетенції в інформаційній
галузі.

Згідно з Законом України «Про Національну раду з питань те¬лебачення
радіомовлення» основними завданнями Національної ради є:

— захист прав на свободу думки і слова, на вільне виявлення своїх
поглядів і переконань, передбачених Конституцією України, законодавчими
актами в сфері аудіовізуальних засобів масової інформації;

450

— забезпечення виконання телерадіоорганізаціями вимог чин¬

ного законодавства України в сфері телебачення і радіомовлення,

реклами, авторського права і суміжних прав та контроль за його

додержанням;

— участь у реалізації державної політики в сфері телебачення і

радіомовлення;

— розробка та здійснення державної політики ліцензування те-

лерадіомовлення;

— розміщення державного замовлення на висвітлення діяльності

Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів

України;

— контроль за формуванням та виконанням державного замов¬

лення Національній телекомпанії України, Національній радіоком¬

панії України та іншим телерадіоорганізаціям;

— забезпечення державної підтримки аудіовізуальних засобів

масової інформації України у їх становленні та розвитку;

— розгляд у встановленому порядку заяв телерадіоорганізацій

на отримання ліцензій; видача на конкурсній основі ліцензій на

мовлення, кабельне мовлення, ретрансляцію, проиодове (кабельне)

мовлення; контроль за дотриманням телерадіоорганізаціями умов

ліцензії;

— гармонійний розподіл та контроль за ефективним викорис¬

танням радіочастотного ресурсу держави, виходячи з інтересів сус¬

пільства, особи та національних телерадіоорганізацій;

— застосування в межах своїх повноважень заходів адміністра¬

тивного характеру щодо телерадіоорганізацій — порушників чин¬

ного законодавства України;

— сприяння діяльності і розвитку національних телерадіовироб-

ників і організацій, які їх об’єднують, у їх становленні та розвитку,

створенні національної конкурентоздатної продукції та освоєнні

нових ринків її реалізації, входженню України у світовий інформа¬

ційний простір;

— захист телерадіоорганізацій від тиску владних структур, а

також політичних, релігійних, фінансових та економічних кіл

суспільства;

— прогнозування і сприяння включенню вітчизняних аудіовізу¬

альних засобів масової інформації до світового інформаційного

простору та їх переходу до міжнародних (європейських стан¬

дартів);

451

— аналіз розвитку телекомунікаційної ситуації в країні та у світі

розробка і подання пропозицій щодо вдосконалення чинного за¬

конодавства про телебачення і радіомовлення;

— сприяння збалансованому наповненню телерадіоканалів

, інформаційними, культурологічними, просвітницькими і розва¬

жальними програмами;

— організація соціологічних досліджень щодо популярності та

якості створених телерадіоорганізаціями (телерадіовиробниками)

України програм та передач;

— організація підвищення професійного рівня працівників апа¬

рату Національної ради та телерадіоорганізацій;

— визначення порядку використання телерадіоорганізаціями

України європейських та інших зарубіжних програм відповідно до

міжнародних норм та чинного законодавства України та інші (ст. 2

Закону)12.

Пріоритетними напрямами у діяльності Національної ради, яка має
грунтуватися на принципах законності, ідеологічного і політич¬ного
плюралізму, дотримання загальновизнаних норм моралі, глас¬ності,
колегіальності, об’єктивності, науковості і компетентності, дотримання
міжнародних зобов’язань України в сфері інформацій¬ного обміну, повноти
і всебічного розгляду справ та обгрунтова¬ності прийнятих нею рішень,
визначені забезпечення відповідно до світових стандартів розвитку
якісного стану телебачення і радіо¬мовлення, зростання професійного,
художнього, морально-етично¬го, естетичного та еколого-освітнього рівня
програм і передач те-лерадіоорганізацій, захист національної безпеки
України в інформаційній сфері. Національна рада не може уповноважити
чле¬на Національної ради, її апарат чи будь-яке інше формування або
особу виконувати функції, покладені на Національну раду.

До Національної ради входять вісім осіб: чотири члени Націо¬нальної ради
призначаються Верховною Радою України і чотири члени Національної ради —
Президентом України. Повноваження члена Національної ради починаються з
моменту його призначен-,ня і тривають чотири роки, за винятком випадків,
передбачених законодавством. Одна і та ж сама особа не може бути членом
На¬ціональної ради більше ніж два строки підряд.

Члени Національної ради призначаються з кваліфікованих фахівців у галузі
журналістики, юриспруденції, телерадіомовлен-ня, управління,
представників науки, культури, мистецтва. Членом

452

раціональної’ради може бути призначений громадянин України, який на
момент призначення не досяг загальновстановленого пен¬сійного віку та
володіє державною мовою України. Умовою при¬значення члена Національної
ради на посаду є його письмове зо¬бов’язання, що його особисті інтереси
не можуть входити у конфлікт із принципами діяльності Національної ради.

Не може бути членом Національної ради громадянин, який має судимість за
вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не по¬гашена і не знята у
встановленому законодавством порядку. Не допускається членство у
Національній раді пайовика або акціоне¬ра теле- або радіомовної
компанії.

Верховна Рада України призначає членів Національної ради шляхом
голосування. Пропозиції щодо кандидатур на посаду членів Національної
ради вносить Голова Верховної Ради України за по¬данням відповідного
Комітету Верховної Ради України з урахуван¬ням пропозицій депутатських
груп (фракцій) Верховної Ради Ук¬раїни та об’єднань громадян.
Призначеними на посаду членів Національної ради вважаються кандидати,
які набрали при рей-тинговому голосуванні найбільшу кількість голосів
народних де¬путатів від конституційного складу Верховної Ради України.
Якщо кілька кандидатів набрали однакову кількість голосів, що переви¬щує
необхідну кількість членів Національної ради, щодо цих кан¬дидатів
проводиться повторне рейтингове голосування.

Президент України членів Національної ради призначає після проведення
відповідних консультацій щодо кандидатур із Прем’єр-міністром України та
керівниками відповідних міністерств. На членів Національної ради
поширюється правовий статус держав¬них службовців. Посада члена
Національної ради відноситься до першої категорії державного службовця.

Усі члени Національної ради з моменту призначення працюють У цьому
органі на постійній основі. На час виконання своїх служ¬бових обов’язків
їм забороняється обіймати будь-які посади в дер¬жавних та недержавних
органах, організаціях, установах та підприє¬мствах, одержувати
винагороди та разові гонорари за іншу роботу, крім наукової та творчої,
бути засновниками (співзасновниками) телерадіоорганізацій. Вони також
мають припиняти членство у політичних партіях, не можуть мати
представницький мандат, бра¬ти участь у будь-якій політичній діяльності
(ст. 9.11 Закону).

453

Повноваження члена Національної ради згідно зі ст. 10 Закону
припиняються у разі: подання особистої заяви про відставку; при¬пинення
громадянства України; невиконання вимог щодо несуміс¬ності членства у
Національній раді з іншими видаїчи діяльності, як вказувалося вище;
набрання законної сили обвинувальним виро¬ком суду щодо нього;
неможливості виконувати свої обов’язки за станом здоров’я протягом шести
і більше місяців; визнання його у встановленому порядку недієздатним або
обмежено дієздатним, безвісти відсутнім або померлим; зловживання
службовим стано¬вищем; висловлення недовіри Вгрховною Радою України
призна¬ченому нею члену Національної ради або Президентом України
призначеному ним члену Національної ради; ротації; у разі смерті.

Зокрема, згідно із законодавством (ст. 8 Закону) ротація членів
Національної ради здійснюється через ротацію частини її складу.
Одночасній ротації можуть підшгати лише два члени Національ¬ної ради від
частини її складу, призначеної Верховною Радою Ук¬раїни, та два — від
частини складу Національної ради, призначе¬ної Президентом України.

Процедура ротації членів Національної ради з частини її скла¬ду,
призначеної Верховною Радою України, здійснюється відпові¬дно до
спеціальної постанови, затвердженої парламентом від 10 січня 2002 р. №
2966, на виконання постанови Верховної Ради України «Про звіт
Національної ради України з питань телебачен¬ня і радіомовлення за 2000
рік» від 22 березня 2001 р. № 2309 13.

Крім того, Національна рада може самостійно порушити перед Верховною
Радою України чи Президентом України питання щодо дострокового
припинення повноважень члена Національної ради у разі, коли такий не
бере участі у засіданнях Національної ради без поважних причин
протягом,двох місяців.

Уразі дострокового припинення повноважень члена Національ¬ної ради,
відповідно, Верховна Рада України або Президент Украї¬ни у місячний
термін призначають нового члена Національної ради.

За членом Національної ради після закінчення терміну його по¬вноважень,
а також у разі їх дострокового припинення за особис¬тою заявою про
відставку зберігається право на повернення на по¬передню посаду, а в
разі неможливості цього (ліквідація підприєм¬ства, установи,
організації, скорочення посади або чисельності пра¬цівників тощо) —
право на надання Державною службою зайнятості іншої рівноцінної роботи
за його згодою.

454

Організує діяльність Національної ради та її апарату, здійснює
керівництво підготовкою питань до розгляду, представляє Націо¬нальну
раду в органах державної влади і місцевого самоврядуван¬ня та у
відносинах із фізичними та юридичними особами в Україні та за кордоном
та здійснює інші повноваження, визначені законом, голова Національної
ради, який обирається таємним голосуван¬ням членами Національної ради за
спільним поданням Верховної Ради України та Президента України.
Кандидатуру голови Націо-нальної ради письмово погоджують Президент
України і Голова Верховної Ради України (ст. 12 Закону).

Якщо протягом місяця з початку функціонування Національної ради або з
появою вакансії на посаду голови Національної ради не запропоновано
погодженої кандидатури на цю посаду, чи голову Національної ради не
обрано відповідно до встановленого поряд¬ку, кандидатура на посаду
голови Національної ради визначаєть¬ся рейтинговим голосування у
Верховній Раді України або Прези¬дентом України при неприйнятті рішення
в установлений термін Верховною Радою України. Не допускається обрання
голови та першого заступника голови Національної ради зі складу членів
Національної ради, призначених тільки Верховною Радою Украї¬ни або
тільки Президентом України.

Окрім зазначеного, до повноважень і функцій голови Національ¬ної ради
належать скликання позачергових засідань Національної ради на вимогу
Верховної Ради України, Президента України, за власною ініціативою або
на вимогу не менш як трьох членів На¬ціональної ради; подання Верховній
Раді України та Президентові України щорічного звіту про діяльність
Національної ради; підпи¬сання ліцензій на телерадіомовлення та інші,
встановлені законом. Голова Національної ради є розпорядником бюджетних
асигнувань на утримання і забезпечення діяльності цього органу та на
підставі рішень Національної ради, позабюджетних коштів, інших коштів,
Що надійшли на рахунок Національної ради з джерел, не забороне¬них
чинним законодавством.

Голова Національної ради може вимагати від
будь-якоїтелера-Діоорганізації України надання матеріалів, документів та
іншої інформації, необхідної для здійснення контролю за дотриманням
телерадіоорганізаціями вимог чинного законодавства України та умов
ліцензії.

.ганів і посадових осіб місцевого самоврядування може
здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб,
передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до
втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення
органами місцевого само-врядування наданих їм власних повноважень (ст.
20 Закону Украї¬ни «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Звідси цілком справедливо виникають декілька питань: чи закін¬чується
державна влада на рівні територіальних громад, тобто там, де починається
сфера місцевого самоврядування? Чи можна одно¬значно говорити про
взаємонезалежність місцевої самоврядної та державної влади? Що являє
собою місцеве самоврядування як спе¬цифічний вид публічної влади і в
чому його відмінність від влади державної?

Дані проблеми вирішуються; давно, однак досі універсальних відповідей
немає. Щоб дати відповідь на ці питання, необхідно з точки зору теорії
з’ясувати правову природу та характер взаємовід¬носин та взаємодії
місцевого самоврядування і органів державної влади. Погляди дослідників
місцевого самоврядування на питання правової природи влади, яка
здійснюється на місцевому рівні, гро-мадська чи державна, умовно можна
об’єднати в три групи.

Представники однієї з них у категоричній формі заперечують державну
природу влади територіальних громад. Так, В.Ф. Погоріл-ко вважає, що
місцеве самоврядування опосередковує собою віднос-

570

но самостійний вид влади в системі народовладдя — місцеву, муні¬ципальну
владу як владу територіа:іьних спільностей34. В.Є. Чиркін пише, що
«місцеве самоврядування …. це — недержавна влада. Обрані громадянами
ради, комітети, а також обрані громадянами або радами мери міст та
громад — це органи населення певних ад¬міністративно-територіальних
одиниць, а не держави (державно-організованого суспільства) даної країни
в цілому»35. В іншій своїй праці вчений ще більш категоричний: державна
влада та місцеве самоврядування — це різні рівні здійснення публічної
влади наро¬ду. Місцеве самоврядування — це публічна влада
територіаль¬ного колективу, об’єднання громадян (а іноді й неіромадян,
які по-стійно проживають та сплачують податки) на певній території,
влада народу даної території, в її межах та з питань, визначених
державою, її правовими актами36. Поділ указаних вида публічної вла¬ди, —
еволюціонує у своїй категори чності даний автор, — свідчить, що державна
влада — це влада, яка представляє спільні інтереси всього суспільства, а
влада місцевого самоврядування — місцевої спільноти (територіального
колективу)37.

Стверджуючи, що органи державної влади та органи місцевого
самоврядування — різні форми реалізації влади народу, О.О. Ку-тафін,
вважає, що місцеве самоврадування — це спосіб не тільки децентралізації
управління, а й організації та здійснення влади на місцях, який
забезпечує самостійне вирішення громадянами питань місцевого життя,
організаційне уособлення управління місцевими справами в системі
управління суспільством і державою38. Інший російський учений В.Я.
Любашнц стверджує, що органи, які здійснюють державну владу, є
структурними одиницями держав¬ного апарату, державними органами. Тому
влада народу, яка здійснюється ними, має форму державної влади. Органи
місцевого самоврядування не є складовою частиною державного механізму,
не входять до системи органів державної влади та тому являють собою
самостійну форму реалізації народом своєї влади39. Профе¬сор
Індіанського університету (США) В. Остром у своїх досліджен¬нях виходить
із того, що побудова демократичного суспільства повинна грунтуватися на
«концепції громади («миру»), яка існує мирно та в добробуті, заснована
на передумові творчого характе¬ру людського інтелекту». Реальна
альтернатива державної авто-кратії, на думку цього автора, — утворення
таких систем правління, які засновані на принципах самоврядування.
Майбутнє демократії,

571

таким чином, залежить від того, наскільки кожен із нас здатний навчитися
користуватися наукою та мистецтвом асоціацій, засно¬ваних на
взаємодопомозі та договірних механізмах взаємовідно¬син40. Німецький
вчений 3. Баллейс підкреслює, що муніципаліте¬ти є передусім «природними
корпоративними одиницями, а їхня автономність випливає не стільки з
державної влади…, скільки з суверенітету народу, який має поважатися
та забезпечуватися дер¬жавою на практиці»41. Розглядаючи місцеве
самоврядування як одну з форм організації публічної влади в
адміністративно-територіаль¬них одиницях держави (поряд із місцевими
органами державної влади), російські вчені Е.П. Григоніс та В.П.
Григоніс доводять, що здійснення публічної: влади органами місцевого
самоврядуван¬ня пов’язане з таким принципом правової держави, як вільне
й ав¬тономне функціонування громадянського суспільства42.

Як особливу «форму здійснення влади (публічно-самоврядової) населенням
відповідної адміністративно-територіальної одиниці (територіальної
громади)», розглядає місцеве самоврядування ук¬раїнський політолог Ю.В.
Крестєва43. Існування двох рівнів публі¬чної влади — публічної державної
й публічної самоврядної (муні¬ципальної), аргументовано обґрунтовує в
своїй дисертаційній праці й інший вітчизняний дослідник В.А.
Григор’єв44.

Інша група авторів дотримується діаметрально протилежної точки зору,
вважаючи, що муніципальна влада (влада місцевого самоврядування) — це
різновид державної влади. Так, Г.М. Чебо-тарьов зазначає, що «влада
органів місцевого самоврядування за своєю природою і не може бути іншою,
ніж владою державною»45. На думку К.Ф. Шеремета, місцеве самоврядування
— це децентра¬лізоване, дійсно державне управління46. В.В. Куликов
категорично стверджує, що органи місцевого самоврядування є складовою
час¬тиною системи державного управління47. Теза щодо похідного від
державної влади характеру місцевого самоврядування обстоюєть¬ся і
сучасним шведським ученим С. Монтіном, який підкреслює, що з погляду
конституції та загальної ієрархії політичних інсти¬тутів муніципалітети
виступають частиною державної адміністрації, а місцеве самоврядування
наділяється компетенцією парламентом і в силу цього здійснює в
остаточному підсумку «делеговану дер¬жавну владу»48. «Теорія
невід’ємного права» на місцеве самовряду¬вання, як пише американський
професор Ч. Адріан, повністю мер¬тва, є юридично та соціологічно
неприйнятною49. В.М. Шаповал

572

наголошує, що природа місцевого самоврядування випливає з при¬роди більш
широкого явища — державного владарювання. Різно¬видом останнього, на
його думку, є державне управління. Місцеве самоврядування, констатує
В.М. Шаповал, за своєю природою є децентралізованою формою державного
управління50. На думку В.І. Борденюка, існування влади територіальної
громади (муніци¬пальної) як різновиду публічної влади, джерелом якої є
народ, за¬перечується тим, що він (як, зрештою, й будь-яка інша
спільнота людей) може бути джерелом лише однієї влади, а не двох: однієї
— для органів державної влади, а другої — для органів місцевого
са-моврядування. Тому, вважає даний автор, влада органів місцевого
самоврядування є похідною від державної влади, а не від вигаданої
муніципальної влади… Це, продовжує В.І. Борденюк, невиключає існування
влади, джерелом якої є територіальна громада. Адже вла¬да притаманна
кожному колективу людей, у тому числі й терито¬ріальній громаді. Проте,
констатує він, у даному разі влада остан¬ньої на відміну від влади
об’єднань громадян трансформується, по суті, в державну51. Достатньо
категоричні в своїх висловлюваннях і А.О. Безуглов та С.О. Солдатові
«Влада місцевого самоврядуван¬ня є державною владою…., а органи які її
здійснюють, є органами державної влади…. Між державною владою та
владою муніципаль¬ною, як і між органами, які їх здійснюють, немає
принципової різниці. Вони єдині за своєю природою»52.

Третя група вчених займає компромісну позицію: ними визнаєть¬ся подвійна
природа влади місцевого Самоврядування. В резуль¬таті аналізу природи
місцевої влади дані автори роблять висновок, що в ній водночас
поєднуються два начала: громадівське та дер¬жавне. Так, М.П. Орзіх
вважає, що саме синтез громадської та дер¬жавної теорій самоврядування
надасть конституційну можливість «входити в правові ворота», а не
«трощити муніципальні огорожі», які небезуспішно споруджені на місцях
під впливом «революційної психології і суверенного бешкетування місцевих
рад»53. На думку прихильників даної точки зору, синтез державного та
громадсько¬го у самоврядуванні — дуже важливий для суспільства. За
допомо¬гою єдності цих двох засад вирішуються найважливіші
громадсь¬ко-державні завдання: виключається роздвоєння влади, яке веде
до політичної нестабільності та послаблення держави та її інститутів;
утворюються можливості для більшої частини людей — участь в управлінні
справами суспільства та держави, що підвищує куль-

5 573

турно-правовий рівень громадян та виховує в них відчуття поваги до
законів; ліквідується розрив між суспільством та державою; до¬сягається
єдина мета — збереження та зміцнення суспільства і дер¬жави за наявності
демократичних інститутів; держава в більшою мірою входить у курс
місцевих справ та приймає відповідні рішен¬ня, сутність яких
узгоджується з інтересами людей; породжується спільний інтерес для
громадян та державних органів, сутність яко¬го полягає в будівництві
життя, гідного кожної людини та суспіль¬ства в цілому; управління
суспільством на основі узгоджених дій перетворюється на єдиний процес
творення54. Однак реалізація цих програмних положень можлива лише в
соціально орієнтованій дер¬жаві, яка створює мотивацію та стимули для
розвитку ініціативи людей.

Із трьох означених позицій нам уявляється найбільш концепту¬ально
вивіреною та прогресивною та, що розглядає місцеве само¬врядування як
недержавну за своєю природою самостійну форму здійснення народом своєї
влади — публічну владу територіальної громади. Нам бачиться місцеве
самоврядування як система органі¬зації діяльності місцевих жителів на
відповідній території, яка є сукупністю різноманітних органів і
інститутів. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм,
центральною, провідною ланкою якого є територіальна громада.

Згідно з Конституцією України народ здійснює владу безпосе¬редньо і
через органи державної влади та органи місцевого само¬врядування. Саме з
даного конституційного положення випливає, що органи місцевого
самоврядування не входять до єдиного дер¬жавного механізму і, в силу
цього, місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму
реалізації народом належної йому вла¬ди. Водночас не можна говорити про
повне відокремлення та про¬тиставлення державної влади та місцевого
самоврядування. Дер¬жавні органи і органи місцевого самоврядування є
рівними перед законом та рівнозначно є представниками народу в межах
нада¬них їм повноважень. У відповідності з загальною теорією систем та
синергетики державна та муніципальна влади знаходяться у певній схемі
зв’язків та відносин. У XVIII ст. за зрозумілих причин народ боровся за
уособлення місцевого самоврядування від абсо¬лютної влади монарха та
його чиновників. Однак місцеве самовря¬дування, будучи частиною влади у
суспільстві, не може бути ізольо¬ваним від державної влади, яка
представляє суспільство. Місцеве

574

самоврядування діє у цілісній системі владних відносин і як части¬на
цілого. Тому в даний час мало хто наполягає на повному відок¬ремленні
першого від другого. Обидві влади, за влучним висловом В.Є. Чиркіна,
повинні діяти «у концерті», а перша — в рамках за¬конів і під
управлінням та контролем другої. Система як ціле виз¬начає основні
якості її елементів, а вони не повинні суперечити си¬стемним ЯКОСТЯМ55.

Враховуючи це, можна стверджувати: права і свободи людини, а також їхні
гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності органів місцевого
самоврядування так само, як і діяльність держа¬ви. Тут же можна
зазначити, що місцеве самоврядування як авто¬номія невеликих
територіальних одиниць у загальних межах для всього
державно-організованого суспільства законів, означає не свободу з боку
держави, а свободу всередині неї. Окрім цього, це означає, що місцеве
самоврядування як одна з основ конституцій¬ного ладу має джерелом свого
існування не державну, а конституцій¬ну волю народу, виступає
фундаментальним конституційним прин-ципом, який встановлює, визнає та
гарантує управлінську незалежність територіальних громад, а також
утворює умови для правотворчої, правозастосувальної та
правореаиізаційної діяль¬ності, спрямованої на здійснення даного
принципу56.

Як специфічна форма публічної влади місцеве самоврядування
характеризується, по-перше, наявністю особливого суб’єкта —
те¬риторіальної громади — територіальної спільності, що утворюється з
фізичних осіб — жителів, що постійно мешкають, працюють на території
села або добровільного об’єднання в спільну громаду кількох сіл, селища
або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні
структури вирішують питання місцевого зна¬чення, мають спільну
комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном,
сплач}аоть комунальні податки та пов’язані територіально-особистими
зв’язками системного харак¬теру57.

По-друге, місцеве самоврядування займає особливе місце в політичній
системі (в механізмі управління суспільством і держа¬вою). Місцеве
самоврядування, його органи не входять до механіз¬му державної влади,
хоча цей не означає його повної автономності від державної влади.
Взаємозв’язок, місцевого самоврядування з дер¬жавою досить тісний і
знаходить свій вияв у тому, що місцеве са¬моврядування і державна влада
мають єдине джерело — народ, а

575

такожтим, що органам місцевого самоврядування можуть надава¬тися законом
окремі повноваження органів державної виконавчої влади. Таке специфічне
становище місцевого самоврядування в політичній системі і дає змогу
характеризувати його як самостійну (поряд із державною) форму публічної
влади — публічну владу те¬риторіальної громади. Водночас, місцеве
самоврядування — не тільки публічна влада, а й більш складний за своєю
внутрішньою структурою феномен, чим і пояснюється його цінність як
необхід¬ного елементу громадянського суспільства, з одного боку, так і
інструмента розвитку і вдосконалення самого громадянського сус¬пільства,
з іншого58. Власне кажучи, публічно-владною інституцією в місцевому
самоврядуванні є територіальна громада, яка здійснює свою владу як
безпосередньо, так і через органи та посадових осіб місцевого
самоврядування.

По-третє, місцеве самоврядування має ряд особливостей щодо обсягу,
діапазону та правової природи об’єктів свого впливу, знач¬на частина
яких не характерна для інших правовідносин. На думку В.Ф. Погорілка,
основними об’єктами муніципально-правових відносин є влада народу;
державна влада; права, свободи й обо¬в’язки людини й громадянина; влада
територіальних громад; пи¬тання місцевого значення; функції (напрями і
види діяльності) суб’єктів місцевого самоврядування; об’єкти комунальної
власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і
збо¬ри, місцеві позики; природні блага, природні об’єкти, природні
ре-сурси, об’єкти природно-заповідного фонду, земля; духовні блага
(освіта, наука, культура, інформація, пам’ятки історії, культури,
архітектури, містобудування); соціальні блага (об’єкти
житлово-комунального господарства, побутового, торговельного
обслуго¬вування, громадського харчування, транспорту і зв’язку, охорони
здоров’я, фізкультури і спорту тощо); програми економічного та
соціально-культурного розвитку сіл, селищ, міст та цільові програ¬ми з
інших питань самоврядування; плани підприємств і органі¬зацій;
адміністративно-територіальний устрій тощо59.

В цілому підтримуючи такий широкий об’ єктний підхід до відно¬син
місцевого самоврядування, вважаємо, що основними об’єкта¬ми локальної
діяльності територіальних громад є передусім питан¬ня місцевого
значення, тобто питання (справи), які витікають із колективних інтересів
місцевих жителів — членів відповідної те¬риторіальної громади, віднесені
Конституцією, законами та статутом

576

територіальної громади до предметів відання місцевого самовря-дування, а
також інші питання, які не входять до компетенції органів державної
влади.

Зазначимо, що на користь визнання місцевого самоврядування як
самостійного виду публічної влади свідчить той факт, що дер-жава уперше
визначає та називає соціальну сферу дії місцевого са-моврядування —
питання місцевого значення. Це означає, що дер-жава визнає існування
інших питань, які не є державними, однак і не суперечать останнім. Отже,
констатує М.О. Баймуратов, шля-хом конституційної регламентації
місцевого самоврядування обме-жено етатизм держави, зафіксовано її
обов’язки щодо децентралі-зації та деконцентрації власних повноважень.

Однак слід зауважити, що в цій сфері в Україні ще не зроблено достатньо
рішучих кроків до остаточного визначення поняття ос-новного об’єкта
місцевого самоврядування, тобто законодавчого закріплення дефініції
питань місцевого значення чи питань місце-вого життя. Це, на думку М.О.
Баймуратова, є проявом нерішу¬чості держави, її небажанням позбавитись
усіх важелів управління важливими соціальними процесами на місцевому
рівні. Адже саме дефінітивна характеристика питань місцевого значення,
зроблена на законодавчому рівні, сприятиме більш чіткому розмежуванню
повноважень держави та місцевого самоврядування, становленню повноцінної
нормативно-компетенційної бази локальної демо-кратії60.

Щодо критеріїв виділення таких локальних питань, то вони по-лягають в
тому, що держава має справи з громадянами, а місцеве самоврядування — з
жителями. Характерно, що, на відміну від кон-ституційних правоположень,
в поточному муніципальному зако-нодавстві України переважно фігурує
категорія «громадянин», «гро-мадяни». Поодиноке використання терміна
«жителі» у Законі України «Про органи самоорганізації населення» (2001
р.) без адек-ватного його тлумачення породжує лише іруднощі та
суперечливі ситуації в процесі формування муніципальних структур такого
роду. Тим самим гіпертрофується соціально-політичний сенс місцевого
самоврядування, залишаються рудименти радянського розуміння місцевої
влади (радянського будівництва). За наявності такого роз-межування
акцент переноситься на докорінну зміну правового мо-дусу людини в
місцевому самоврядуванні. Якщо такого розмежу-вання не провести, ми
ніколи не зможемо змінити один із принципів

577

радянської влади: місцеві ради — «агенти» державної влади на місцях.
Тоді дійсно немає необхідності шукати та виділяти коло питань місцевого
значення61.

З огляду на це ми не можемо погодитися з точкою зору деяких авторів,
які, аналізуючи порядок надання громадських (муніципаль-них) послуг,
тобто, по суті, даючи об’єктні характеристики муні-ципальної діяльності,
вважають, що «проблема визначення приро-ди цієї категорії послуг є
завданням важливим, але все ж таки не першочерговим»52. На нашу думку,
це завдання є пріоритетним: важко займатися тією чи іншою діяльністю (в
тому числі муніци¬пальною), не маючи чіткого уявлення про її предмет.

Місцеве самоврядування повинно займатися переважно місце-вими справами,
не роблячи спроб взяти участь у вирішенні дер-жавних та регіональних
справ, якщо вони не пов’язані із вирішен¬ням проблем місцевих. У зв’язку
з цим можна з повною впевненістю говорити, що правова сутність місцевого
самоврядування прояв-ляється та реалізується в діяльності щодо
встановлення, зміни та припинення правових відносин саме між суб’єктами
системи місце-вого самоврядування, тобто при взаємодії суб’єктів
місцевого са-моврядування для реалізації їхніх функцій і повноважень із
питань місцевого значення. Саме у взаємодії суб’єктів місцевого
самовря-дування між собою в ході вирішення питань місцевого значення
проявляється та реалізується сутність, невід’ємні, детермінуючі,
іманентні властивості місцевого самоврядування.

Виходячи з названих суб’єктно-об’єктних характеристик, місцеве
самоврядування виступає аж ніяк не державницьким (у вузькому сенсі цього
слова), а громадським явищем, яке продукується соціаль¬ним середовищем,
хоча й у державноорганізованому суспільстві місцеве самоврядування
вплетене в тканину політико-адміністра-тивних і соціально-економічних
відносин і процесів, які відбува¬ються в державі. За своїми сутнісними
ознаками — генетичними, субстанційними, динамічними — воно якісно
відрізняється від дер-жави.

Безумовно, було би помилковим та шкідливим абстрактне (поза залежності
від умов, місця та часу) протиставлення «чистої» дер-жавності «чистому»
самоврядуванню як абсолютного зла абсолют-ному благу. В
соціально-політичній реальності такої дихотомії не¬має. Світовий досвід
наочно демонструє неминучість співіснування елементів власне
державницьких із елементами самоврядними.

578

Причому вони не просто окремо співіснують, а постійно взаємоді¬ють,
своєрідно доповнюючи один одного. Однак про ідентичність цих двох груп
елементів говорити не можна. Кожна з них опосе¬редковує особливий вектор
руху суспільного організму. Дер¬жавність зумовлена доцентровими
тенденціями, наявністю в неї поряд із явищами ієрархієзації збільшенням
інтегративно-суборди-наційних зв’язків у суспільстві тощо.
Самоврядування уособлює переважно зовсім іншу, відцентрову тенденцію.
Остання має свій прояв у процесах диференціації, у фактах
сепаратастського та ав-тономістського характеру63.

Однак відзначені суперечності, тобто єдність і боротьба доцен¬трової та
відцентрової тенденцій, внутрішньо властиві суспільно¬му організму,
первісно закладено в природу соціуму. Так, М.О. Бай-муратов указує на
необхідності співвідношення державного управ¬ління та місцевого
самоврядування з точки зору їхньої соціальної ефективності у розрізі
ординарного функціонування соціального організму як макросистеми. Тому,
на його думку, держава повин¬на бути об’єктивно зацікавленою в існуванні
системи місцевого самоврядування як підсистеми на мезорівні соціуму
(держава як територія, на якій у межах державних кордонів функціонує
су¬купність територіальних громад, та суспільство як адекватне
відоб-раження різноманітних та різнорівневих зв’язків усередині — між
територіальними громадами, між територіальними громадами та власне
політико-публічною організацією соціуму). Враховуючи, що державна влада
не володіє повною мірою свободою, характерною для самоорганізованих
систем (місцевого самоврядування) та не¬зважаючи на наявність
суверенної” влади, держава знаходиться «в полоні» своїх
специфічнихчнаддентралізованих» завдань і функцій, для реалізації яких
вона й створена. При цьому залишається неви-користаним колосальний
потенціал самоорганізації. Місцеве само¬врядування, опосередковане
локальними репродуцентами, та в силу специфіки питань місцевого
значення, має більш оперативний ха¬рактер64.

Водночас не можна не відзначати і такий момент, як здатність місцевого
самоврядування грати в громадсько-політичному житті країни роль
інтегруючого фактора. Територіальні громади об’єктив¬но зацікавлені в
єдності та цілісності держави, а, отже, в міцній дер¬жаві. Лише за цією
умовою вони можуть розраховувати на те, що з боку держави
гарантуватиметься: непорушність їхнього статусу,

579

можливість підтримувати на необхідному рівні соціальні стандар¬ти та
правопорядок. Місцеве самоврядування, діючи чітко на ос¬нові Конституції
та законів України, — міцний бар’єр на шляху доцентрових тенденцій, які
можуть потягнути за собою роздроб¬лення єдиної країни на суверенні
князівства65.

«Роздвоєння» публічної влади та єдність її інтересів диктують
необхідність правильної її організації як в державній формі, так і на
місцях, причому відповідно до принципів, які повинні забезпе¬чити
ефективність її функціонування в різних територіальних гро¬мадах. Що ж
до державної влади, то за всією складністю пробле¬матики її
організації,одна вимога повинна мати імперативний характер — низовий
поверх державної влади не повинен відрива¬тися від місцевого
самоврядування66.

Водночас необхідно сформувати на всій території країни систе¬му
місцевого самоврядування в його істинному значенні як елемент не лише
державності (в широкому розумінні цього слова), а й пере¬дусім
громадянського суспільства. На відміну від державної влади, яка не
входить до громадянського суспільства, місцеве самовряду¬вання є
основним інститутом громадянського суспільства, його системоутворюючим
фаістором. Тому слід оформити його юридич¬но, правильно вирішити
проблему «вертикальних» відносин як усе¬редині системи місцевого
самоврядування, так між нею і органами державної влади67.

На нашу думку, можна виділити такі основні ознаки, що харак¬теризують
місцеве самоврядування і відрізняють його від централь¬ної управлінської
влади:. По-перше, це розходження в характері влади. Якщо центральна
управлінська влада є влада суверенна, верховна, здатна сама себе
реформувати, то місцеве самоврядуван¬ня — влада підзаконна, що діє у
порядку і межах, визначених їй верховною владою, тобто законом. На
відміну від держави як та¬кої територіальна громада не володіє
суверенітетом. Більш того, державні структури покликані визнавати,
зберігати і гарантувати організаційну і функціональну самостійність
органів місцевого са-моврядування у рішенні питань місцевого значення,
забезпечувати їм умови, достатні для успіху (наприклад, право місцевої
нормот-ворчості у встановлених законом межах, відома бюджетно-фінан¬сова
самостійність, наявність комунальної власності тощо).

По-друге, це розмежування сфер компетенції влади центральної і
регіональної та місцевого самоврядування, тобто обмеження кола

580

справ, що довіряються місцевому самоврядуванню. Звичайно, до відання
місцевого самоврядування передусім відносять справи місцевого
господарства, місцеві питання, що пов’язані з повсякден¬ними нестатками
жителів, а також деякі загальнодержавні справи, що покладає на нього
держава.

По-третє, варто вказати на принцип локально-територіальної обмеженості,
що завжди кореспондує самоврядуванню. Система самоврядування функціонує
і розвивається на законодавчо оформ¬лених нижчих і верхніх
територіальних рівнях (місто, село, волость, повіт, район, округ тощо)
залежно від традицій тієї чи іншої дер¬жави. Це простір, що
відрізняється визначеною цілісністю, позна¬чається адміністративними,
географічними, економічними, інфор-маційними й іншими кордонами. В
Україні територіальну основу місцевого самоврядування утворюють село,
селище, місто.

По-четверте, місцеве самоврядування, що виступає системою організації
життєдіяльності населення на відповідній території, є сукупністю
виборних і інших органів і інститутів влади. Ця су¬купність функціонує
як єдиний цілісний механізм і забезпечує органі¬заційну відособленість,
автономність місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування
здійснюється ефективно, якщо усередині територіальної громади існують
горизонтальні взаємозв’язки і взає¬модії, що формуються, закріплюються і
сусідськими зв’язками, і мережами дружніх відносин, і зусиллями
політичних партій і гро¬мадських рухів.

По-п’яте, місцеве самоврядування організується і функціонує як
структура, що враховує історичні, національні, етнічні, культурні й інші
особливості, спільні риси відповідної територіальної спільно¬ти. Місцева
специфіка, причому не тільки природно-географічна, а і традиції, уклад
життя, культура значно впливають на формуван¬ня інститутів
самоврядування, характер їхньої взаємодії, визнача¬ють управлінську
активність жителів, правила і процедури прий-няття управлінських рішень.
Це дає змогу будувати місцеве самоврядування та його діяльність із
максимальною розмаїтістю.

По-шосте, місцеве самоврядування припускає єдність само-стійності і
відповідальності при рішенні всіх питань місцевого зна¬чення:
економічних, соціальних, культури их та інших. При цьому під
самостійністю розуміється не тільки право жителів — членів
територіальних громад безпосередньо (через своїх представників) без
втручання яких-небудь інших владних структур визначати коло

581

питань місцевого значення, прийнятих до свого відання, а і не-обхідність
вирішувати їх, діючи відповідно до законів і локальних нормативних
актів, спираючи при цьому тільки (переважно) на власні ресурси, м
атеріальні, фінансові й інші кошти. Діяльність під свою відповідальність
припускає, що тягар наслідків за рішення місцевих питань лягає повною
мірою на місцеве самоврядування.

По-сьоме, місцеве самоврядування, самостійно вирішуючи пи¬тання
місцевого значення, у своїй діяльності виходить передусім з інтересів
населення відповідної території (локальних, а не загаль¬нодержавних
інтересів). Поляризація інтересів центру і місць — основа зародження
муніципальної влади. Саме локальний інтерес, на думку В.А. Григор’єва, є
основою генезису муніципальної вла¬ди. Вона структурується в системі
публічної влади в умовах легіти¬мації та легалізації такого інтересу68.
Вони виявляються, аналізу¬ються і враховуються, наприклад, при
підготовці місцевого бюджету, цільових програм, при побудові структур
місцевого са¬моврядування, при оцінці діяль ності депутатів і посадових
осіб.

По-восьме, місцеве самоврядування грунтується на власній пра¬вовій базі.
Пріоритетними джерелами права місцевого самовряду¬вання, безумовно, є
Конституція і закони України, хоча природно, що більшість питань у цій
сфери мають регулюватися локальними актами — статутами територіатьних
громад, рішеннями прийня¬тими шляхом місцевих референдумів, актами
органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

По-дев’яте, місцеве самоврядування — складний організований об’єкт
соціальної дійсності з спільними характеристиками систем. Його відрізняє
територіальна, організаційно-структурна і соціаль¬но-економічна
цілісність складових його елементів, що знаходять¬ся у внутрішній
взаємодії, у результаті чого воно відокремлюється від інших
організаційно-управлінських структур (регіональних,
загальнонаціональних).

Водночас не можна заперечувати наявності в суб’єктно-об’єктно¬му
механізмі муніципальної влади територіальних громад ряду оз¬нак,
властивих державній владі До них відносяться: чітко вираже¬ний
інституціон;ілізований характер, тобто як державницькі, так і самоврядні
структури є обов’язковими інституціями, із положен¬ням яких не може не
рахуватися населення території, в межах якої вони функціонують;
наявність специфічного відособленого апара¬ту, який здійснює дану владу;
функціонування в межах законів та

582 ”?’

інших нормативних актів; здійснення влади на певній території щодо всіх
фізичних осіб, які знаходяться на ній; можливість вико¬ристання засобів
законодавчо інституйованого примусу; встанов¬лення та збір податків та
зборів; самостійне формування бюджету тощо69. Також слід зазначити, що
територія місцевої спільноти є державною територією, а місцеві жителі є
громадянами держави, або особами, які на законних підставах з її дозволу
перебувають на її території. Необхідно враховувати ще ряд обставин:
статус місце¬вого самоврядування визначається державою в Конституції та
за-конах України; статус місцевого самоврядування захищається орга¬нами
державної влади; місцеві справи хоча й вирішуються самостійно, але в
руслі єдиної конституційної політики тощо.

Отже, муніципальна влада — це система владних відносин, яка реалізує
функції та повноваження місцевого самоврядування. Му¬ніципальна влада є
різновидом не тільки соціальної, а й публічної (поряд із державною)
влади, діє у межах територіальної громади, реалізується від її імені або
безпосередньо, або органами та поса¬довими особами місцевого
самоврядування та заснована на нор¬мах права. Муніципальна влада може
бути визначена як форма сус-пільних відносин, у яких згідно з нормами
територіальної громади діяльність одних суб’єктів, впливаючи на
діяльність інших, змінює або стабілізує її відповідно до своїх цілей у
межах загальнонаціо¬нальної політики. Тут же варто підкреслити, що дві
сторони соціаль¬ного управління — самоуправлінню і державницькі начала —
вип¬ливають у спільному руслі змін соціально-економиних і політичних
процесів, синергетично переплітаючись і синтезз’ючись у єдиний
інституціонально-нормативний комплекс публічної влади.

Таким чином, в Україні існують — державна влада та влада муніципальна.
Конституційне розмежування державної влади та місцевого самоврядування
на дві самостійні владні структури має під собою не лише теоретичні
міркування, а й практичні підстави. Кожен вид публічної влади володіє
специфічними ознаками, суб’єктно-об’єктними та функціональними
характеристиками. Органи дер¬жавної влади вирішують питання державного
значення; територі¬альні громади — місцевого. Однак, незаперечним фактом
є те, що закріплена Конституцією України модель організації публічної
влади в Україні не знімає з порядку денного необхідність подаль¬шого
осмислення цього явища, а відтак — пошуку більш оптималь-ного та
досконалого варіанта організації державної влади та місце-

583

вого самоврядування, механізмів взаємовідносин та взаємодії між собою із
урахуванням аналізу практики їх функціонування в нашій країні та за її
межами.

1 Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня

1997 року // Відомості Верховної Ради України. — 1997. — №24. — Ст. 170.

2 Торшенко А.А. Муниципальное право Российской Федерации. —

Екатеринбург, 1994. —Вьш. 1. —С.5.

3 Україна: поступ у XXI століття. Стратегія економічного та соціаль¬

ного розвитку на 2000 — 2004 роки. Послання Президента України до

Верховної Ради України. 2000 рік // Урядовий кур’єр. — 2000. — 23
лютого.

4 Постовой Н. В. Муниципальное право России. —М., 1998. —С.266.

5 Борденюк В. Місцеве самоврядування і деякі проблеми децентралі¬

зації влади // Вдосконалення законодавства України в сучасних умовах:

36. наук, статей. — К., 1996. — Вип.1. — С.34—35; Борденюк В. Деякі

аспекти співвідношення місцевого самоврядування, держави і громадянсь¬

кого суспільства в Україні // Право України. — 2001. — №12. — С.24—

27; Бутко І.П. Проблеми територіальної організації державної виконав¬

чої влади і самоврядування // Проблеми реформування державної влади:

конституційні та управлінські аспекти: Тези доп. і наук, повід, наук,-

практ. конф. (10—11 березня 1995 р.). — К., 1995. — С.96—98; Бутко І.

Територіальна організація державної виконавчої влади і самоврядуван¬

ня // Юридический вестник. — 1996. — №1. — С.93—94; Верник О. До

питання співвідношення державної влади і влади самоврядної територі¬

альної спільності // Ідеологія державотворення в Україні: історія і су¬

часність: Матер. наук.-пра.кт. конф. (22—23 листопада 1996, Київ). —К.,

1997. — С.335—337; Заєць А., Корнієнко М. Територіальна організація

влади//Юридический вестник.— 1996. — №1. — С.85—88; Кампо В. Дві

системи місцевої влади: взаємодія, а не протистояння! // Місцеве само¬

врядування. — 1998. — №1—2. — С.35—38; Комашко М.В. Проблемні

питання розмежування повноважень органів виконавчої влади та само¬

врядування на місцях // Держава і право: Збірник наукових праць. Юри¬

дичні і політичні науки. Вип. 11. — К., 2001. —С.137—141; Корнієнко М.

Державна влада і місцеве самоврядування: актуальні питання теорії і
прак¬

тики // Українське право. — 1995. — №1(2). — С.68—77; Корнієнко М.

Місцеве самоврядування та «урядова вертикаль» // Місцеве самовряду¬

вання. — 1997. — №3—4. — С.37—41; Кравченко В. Розмежування повнова¬

жень — за чіткими критеріями // Місцеве самоврядування. — 1997. —

№3—4. — С.42; Крупчан О.Д. Про співвідношення системи органів вико¬

навчої влади і системи органів місцевого самоврядування // Державно-

правова реформа в Україні: Матер. наук.-практ. конф. (листопад 1997р.).
—

К., 1997. — С.388—391; Крусян А. Децентрализация и деконцентрация

,584

публичной власти: соотношение в теории и законодательстве Украиньї //

Юридический вестник.— 1999. —№1. — С.29—?>7>\КрусянА. Р. Взаємо¬

дія місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядуван¬

ня в Україні: Автореф к.ю.н. /12.00.02. —Одеса, 1999; РудаН.І. Шля¬

хи подолання суперечностей та протиріч між органами виконавчої влади

на місцях та органами самоврядування // Актуальні проблеми управлін¬

ня територіями в Україні: Матер. наук.-практ. конф. (26—27 листопада

1992 р., Київ). — К., 1993. —С.308—311 тощо.

6 Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Ук¬

раїні: Указ ПрезидентаУкраїнивідЗО серпня2С01 р. №749/2001 //Управ¬

ління сучасним містом.—2001. — №7—9(3). — С.148—153.

7 Концепція державної регіональної політики. Затверджена Указом

Президента України від 25 травня 2001 р. №341/2001 //Управління сучас¬

ним містом. — 2001. — №7—9(3). — С. 153—162.

8 Муниципальное право / Под ред. А.М. Никитина. — М., 2000. —

СІ 39—140.

9 Програма державної підтримки розвитку місцевого самоврядуван¬

ня в Україні Затверджена Указом Президента України від ЗО серпня 2001 р.

№749 // Управління сучасним містом. — 2001. — №7—9(3). — С. 148—153.

10 Концепція державної регіональної політики. Затверджена Указом

Президента України від 25 травня 2001 р. №341 // Управління сучасним

містом, — 2001.— №7—9(3). — С.153—162.

” Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмюп-риева.
— М., 2000.— СІ08.

12 Кампо В. М. Місцеве самоврядування в Україні. — К., 1997. — С.24.

13 Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран.

Учебн.: В 4-хт. Т.З. /Отв. ред. Б.А. Страшун. — М., 1997. — С.338.

14 Правовая система Нидерландов / Отв. ред. В.В. Бойцова и Л .В. Бой-

цова. — М., 1998. — С.218.

15 Бойцова В. В. Служба защитьі прав человека и гражданина. Миро-

вой опит. — М., 1996. — С.233.

16 Хаманева Н.Ю. Уполномоченньїй по правіам человека — защитник

правграждан. — М., 1998. — С.64—66.

17 Статут територіальної громади міста Києва. Проект / Підготовле¬

ний та внесений на обговорення Київської міської ради Центром місце¬

вого самоврядування при Інституті держави і права ім. В.М. Корецького

НАН України. — К., 2002.

18 Батанов О. Місцевий уповноважений з прав територіальної грома¬

ди в механізмі захисту прав людини (проблеми теорії та практики) //
Право

України. — 2001. — №2. — С.43—46.

19 Указ Президента України «Про Національну Раду з узгодження

діяльності загальнодержавних і регіональних органів та місцевого само¬

врядування» від 13 грудня 2000 р. №1331.

585

20 Батанов О. В. Повноваження органів державної влади у сфері місце¬

вого самоврядування: система та загальна характеристика// Часопис Киї¬

вського університету права. — 20С2. — №1. — С.50.

21 Давидов Р.К. Конституциоюше начала и принципи местного само¬

управления в Украине // Місцеве та регіональне самоврядування Украї¬

ни. — Вип.4(9).—К., 1994. — С. 16.

22 Администрг.тивное право зарубежньїх стран. Учебн. пос. — М.,

1996. — С. 172; Бутко І. Децентралізація по-французькі // Місцеве та
регіо¬

нальне самоврядування України. — Вип. 1—2(6—7). — К., 1994. — С.88;

Корпань О.В. Світовий досвід організації місцевого самоврядування //

Правова держава: Щорічник наук. пр. — 2000. — Вип. 11. — С. 160; Крав¬

ченко В. Формування муніципальної економіки України //Місцеве само¬

врядування в Україні: історія, проблеми, пропозиції. — К., 1994. — С.
123;

Фрщький О. Місцевому самоврядуванню державну підтримку // Місцеве

та регіональне самоврядування України. — Вип.3(8). — К., 1994. — С.23—

25, ЧеркасовА.И. Сравнительное местное управление: теория и практи¬

ка. — М., 1998. — С.122—123.

23 Положення про державну реє страцію статутів територіальних гро¬

мад. Затверджене постановою Кабінету Міністрів від 27 липня 1998 р.

№1150.

24 Положення про реєстрацію асоціацій та інших добровільних об’єднань

органів місцевого самоврядування. Затверджене постановою Кабінету

Міністрів України від 16 лютого 1998 р. № 175.

25 КрьіловЮ., Баймуратов М. О гобенности становлення международ-

ной правосубьектности местньїх органов власти Украиньї // Юридичес¬

кий вестник. — 1996. — №3. — С.63.

26 Батанов О. В. Територіальна громада — основа місцевого самовря¬

дування в Україні. К., 2001. — С.99.

27 Баймуратов М. Конституционно-проектнаярегламентация местного

самоуправления и территориальньїх коллективов // Юридический вест¬

ник. — 1996. — №1.— С.98.

28 Кампо В. М. Місцеве самоврядування в Україні. — К., 1997. — С.25.

29 Голосніченко І. Розмежування: компетенції між місцевими органами

державної виконавчої влади та місцевим самоврядуванням і судове вир¬

ішення спорів між ними // Юридичзский вестник. — 1996. — № 1. — С. 101.

50 Закон України «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 року //
Голос України. — 2002. — 19 березня.

31 ГаллиганД., ПолянскийВ.В., СтариловЮ.Н. Административноепра¬

во: история развигия и основньїе современньїе концепции. — М., 2002. —

СІ 62—163.

32 Педько Ю.С. Роль адміністративної юстиції в процесі демократи¬

зації правової системи України // ?;вропа, Японія, Україна: шляхи демок¬

ратизації державно-правових систем: Матеріали міжнародної наукової

586

конференції (м. Київ, 17—20 жовтня 2000 року). — К., 2000. — С.338— 339.

33 Коментар до Конституції України / Ред. кол. В.Ф. Опришко, Л.Є.

Горьовий, М.І. Корнієнко та ін. — К., 1996. — С.39.

34 Муніципальне право України / Підручник. За ред. В.Ф. Погорілка,

О.Ф. Фрицького. — К., 2001. — С.7.

35 Чиркин В.Е. Государствоведение. — М., 1999. — С.375.

36 Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. —

М., 2001. —С.453.

37 Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. — М., 2002. — С.145.

38 Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. — М., 2001. —

С.358.

39 Любашиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Тимошенко И.В. Теория государ-

ства и права: Учеб. пос. — Ростов-на-Дону, 2002. — СІ52—153.

40 Остром В. Демократия и самоуправление // Государство и право. —

1994. — №4.—СІ 28—129.

41 ТЬе Рге$епі апсі Риіиге Коіе оі Ьосаі Ооуегптепі іп Вгкаіп апсі

Оегтапу. — 1^., 1985. — Р.71 // Черкасов А.И. Сравнительное местное уп-

равление: теория и практика. — М., 1998. — С.20.

42 Григонис З.П., Григонис В.П. Конституционное право России. —

СПб., 2002. — С.222.

43 Крестєва Ю.В. Інститут місцевого самоврядування в Україні: Ав-

тореф канд. політ, наук / 23.00.02. — Львів, 2002. — С.6.

44 Григор’євВ.А. Становлення пубх.ічної самоврядної (муніципальної)

влади в Україні: Автореф к.ю.н. /12.00.13. —Одеса, 2002.

45 Чеботарев Г.Н. Развитие констлтуционньїх основ местного само-

управления. —Тюмень, 1995. —С.85.

46 Шеремет К.Ф. Актуальньїе проблеми формирования местного са-

моуправления в Российской Федерацій («круглий стол») // Государство

и право. — 1997. — №5. — СЗЗ.

47 Куликов В. В. Реформа местного самоуправления в России: теория и

реальность//Государство и право.— 2000.—№11. —С17.

48 Мопііп 8. З^есіізп Ьосаі Ооуегптепі іп Тгашіііоп: А Маііег оГ

Каііопаіііу апсі Ье^ііітасу. — Китіа, 1993. — Р.31 // ЦИТ. за: Черкасов
А.И.

Сравнительное местное управление: теория и практика. — М., 1998. —

СІ 9.

49 СН. Айтіап. СОУЄГПІП§ ІІгЬап Атегіса. — N6* Уогк — Тогопіо —

Ьопсіоп, 1961. — Р.64 // Цит. за: Государственное право буржуазних стран

и стран, освободившихся от колониальной зависимости / Мишин А.А.,

Пульянов В.З., Вильданов Р.Х., Барабашев Г.В. — М., 1970. — С.350—

351.

50 Шаповал В. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування //

Право України. — 2002. — №3. — С. 51.

587

51 Борденюк В. Деякі аспекти співвідношення місцевого самоврядуван¬

ня, держави і громадянського суспільства в Україні // Право України. —

2001. —№12. — С.26.

52 БезугловА.А., Солдатов СА. Конституционное право России. В 3-х

т. Т.1. — М., 2001. — С.34.5, 348, 351.

53 Орзіх М. Самоврядні території в системі державного устрою Украї¬

ни //Місцевета регіональне самоврядування України. — Вип. 1—2. — К.,

1993. —С.64.

54 Постовой Н.В. Муницішальное право России. — М., 1998. — С.20—21.

55 Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. — М., 2002. — С. 145—

146.

56 Логорілко В.Ф., Батанов О.В. Місцеве самоврядування // Юридич¬

на енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та

ін. — К., 2001. — Т.З. — С.732.

57 Батанов О.В. Територіальна громада — основа місцевого самовря¬

дування в Україні. — К., 2.001. — С.56.

58 Бабичев И. В. Что такое местное самоу правление с точки зрения пра¬

ва // Местное право. — 2001. — №6. — С.7.

59 Муніципальне право України / Підручник. За ред. В.Ф. Погорілка,

О.Ф. Фрицького. —-К., 2001. — С.24— 25.

60 Баймуратов М. О. Становлення місцевого самоврядування в Україні

як фактор формування демократичної державності // Європа, Японія,

Україна: шляхи демократизації державно-правових систем: Матеріали

міжнародної наукової конференції (м. Київ, 17-20 жовтня 2000 року). —

К., 2000.— СІ 15.

61 Краснов М.А. Введение в муниципальное право. — М., 1993. —

С.10—11.

62 Литвиненко І.Л. Деякі аспекти забезпечення органами місцевого са¬

моврядування конституційних прав і свобод громадян // Держава і пра¬

во: 36. наук, праць. — 2000. — Вип. 7. — С.195.

63 Институтьі самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г.

Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпеци др. — М., 1995. — С.295—296.

64 Баймуратов М.А., Коссей В. С. Международное сотрудничество ор-

ганов местного самоуправления Украйни: концептуальньїе основи,’ ин-

новационная деятельность. — Одесса, 1998. — СІ 4—15.

65 Институтьі самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г.

Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец и др. — М., 1995. — С.298.

66 Тихомиров Ю.А. Публичное право. — М., 1995. — С.126.

67 Баранчиков В.А. Муииципальное право. — М., 2000. — С.58.

68 Григор’єв В.А. Становлення публічної самоврядної (муніципальної)

влади в Україні: Автореф к.ю.н. / 12.00.13. — Одеса, 2002. — С.9.

69 Шугрина Е.С. Муниципальное право. —М., 1999. —С. 16.

ЗМІСТ

ПЕРЕДМОВА З

Розділ 1

КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ 5

1.1. Поняття і види державної влади 5

1.2. Принципи державної влади 12

1.3. Функції державної влади 21

1.4. Механізм державної влади в Україні 25

Розділ 2

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ ЗО

2.1. Теоретичні і конституційні основи ЗО

2.2. Конституційна доктрина законодавчої влади

і делеговане законодавство 49

2.3. Конституційно-правова відповідальність —

елемент конституційно-правового статусу

Верховної Ради України 67

2.4. Сучасні актуальні проблеми конституційного

складу і структури Верховної Ради України 75

2.5. Закріплення і вдосконалення конституційного

статусу Верховної Ради України — центральний

напрям конституційної реформи 108

Розділ З

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС

НАРОДНОГО ДЕПУТАТА УКРАЇНИ 145

589

Розділ 4

УПОВНОВАЖЕНИЙ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ З ПРАВ

людини 189

Розділ 5

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ 224

5.1 .Загальна характеристика інституту президентства 224

5.2. Становлення інституту президента в Україні 229

5.3. Вибори Президента України 230

5.4. Функції і повноваження Президента України 241

5.5. Підстави припинення повноважень

Президента України 246

Розділ 6

ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ 249

Розділ 7

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ 292

Розділ 8

ОРГАНИ ПРАВОСУДДЯ В УКРАЇНІ 328

Розділ 9

ОРГАНИ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ 348

Розділ 10

ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В ГАЛУЗІ

БЮДЖЕТУ І ФІНАНСІВ 375

10.1. Повноваження Верховної Ради України

у сфері фінансової діяльності держави.. 375

10.2. Рахункова палата та її повноваження

у фінансовій сфері 385

10.3. Правовий статус органів державного

управління в галузі бюджету і фінансів- 400

10.4. Національний банк України та його повноваження

у сфері бюджету та фінансів 425

590

Розділ 11

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ОРГАНІВ

ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В ІНФОРМАЦІЙНІ]! ГАЛУЗІ . 442

Розділ 12

ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ І ОБ’ЄДНАННЯ ГРОМАДЯН 471

12.1. Загальні засади взаємодії органів державної

влади і об’єднань громадян 471

12.2. Форми взаємодії органів державної влади

і об’єднань громадян 483

Розділ 13

ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В ГАЛУЗІ ОБОРОНИ

І ДЕРЖАВНОЇ БЕЗПЕКИ 506

Розділ 14

ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ І МІСЦЕВІЇ

САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ 535

14.1. Основні напрями і принципи державної політики

в галузі розвитку місцевого самоврядування 535

14. 2. Повноваження органів державної влади

в сфері місцевого самоврядування 550

14.3. Теоретичні проблеми співвідношення місцевого

самоврядування та органів державної влади 568

Наукове видання

ОРГАНИ

ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ

Монографія

Художник О. В. Дендебера

Редактор Т.В. Онищенко

Комп’ютерна верстка О.В. Козліпиної

Підп. до друку 22.11. 2002. Формат 60 х 84/,в-

Папір офс. № 1. Гарнітура Тітея. Офс. друк.

Обл.-вид. арк. 39,53. Вид. № 90

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

01001, Київ, вул. Трьохсвятительська, 4

тел. 229-73-96, факс 228-54-74

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter

Погорiлко В.Ф. 2002 – Органи державної влади України (книга)