Конституцiйне право
Права та свободи людини і громадянина в Україні
У статусі особи в кожному суспільстві і в кожній державі відображається
її гуманізм, демократизм та інші найістотніші риси. Природно, що
конституції більшості країн світу, закріплюючи суспільний і державний
лад, прагнуть якнайширше визначити основні права і свободи людини і
громадянина, тобто їх статус.
Це характерно і для нової Конституції України. Правам, свободам та
обов’язкам людини і громадянина присвячено II розділ. До того ж цей
розділ є одним з найбільших, він містить 48 статей із 161 статті
Конституції.
Важливе й те, що нова Конституція закріплює права і свободи значно
системніше і повніше, порівняно з попередньою, збагачує зміст багатьох з
них і надійніше гарантує їх.
Система конституційних прав і свобод закріплена з максимальним
урахуванням міжнародне-правових актів, досягнень світової і національної
наукової думки і практики конституційного будівництва, а також
ментальності українського народу, рівня розвитку нашого суспільства і
держави.
Нова Конституція України поєднала традиційні положення в закріпленні
прав і свобод людини і громадянина, особливо у визначенні соціальних і
культурних прав і свобод, з принципово новими положеннями і підходами,
закріплені громадянські (природні), політичні і економічні права і
свободи. Поряд з правами і свободами громадянина в ній вперше визначені
права і свободи людини, насамперед її природне право — право на життя
(ст. 27).
Поряд з правами людини і громадянина користування об’єктами
загальнонародної і державної власності закріплено право приватної
власності (ст. 41), передбачено право на працю і на страйк (ст. 44), а
також розширено зміст ряду громадянських, політичних, економічних,
соціальних і культурних прав і свобод.
Істотним надбанням нової Конституції є передбачені нею
нормативно-правові і організаційні гарантії. Гарантами прав і свобод за
Конституцією є насамперед Президент, Верховна Рада, Кабінет Міністрів,
суди.
1. ПОНЯТТЯ І ВИДИ ПРАВ, СВОБОД ТА ОБОВ’ЯЗКІВ
ЛЮДИНИ І ГРОМАДЯНИНА
Терміни “права”, “свободи” і “обов’язки” вживаються досить часто в
національному праві різних країн світу, в тому числі й в українському
праві, їм приділяється значна увага як в Конституції України, так і в
законодавчих актах майже всіх галузей законодавства: конституційного,
адміністративного, фінансового, цивільного, трудового, сімейного,
кримінального тоща
Важко знайти інший інститут сучасного міжнародного права, де б існувала
така кількість договорів, пактів, угод, конвенцій, як щодо прав і свобод
людини і громадянина. Десятки міжнародних договорів з гуманітарних
питань — переконливий показник нормативної забезпеченості в галузі прав
людини. Лише в рамках Міжнародної організації праці (МОП) укладено,
понад 170 конвенцій, які безпосередньо стосуються прав людиндД|Якщо до
цього додати результати діяльності органів ООН (Генеральна Асамблея,
Економічна та Соціальна Ради), її спеціалізованих закладів (ЮНЕСКО, ВООЗ
та ін.) та органів і установ, що діють відповідно до міжнародних
конвенцій (Комітет з питань ліквідації расової дискримінації, Комітет із
прав людини, Комітет із проблем ліквідації дискримінації щодо жінок
тощо), секретаріату та управління Верховного Комісара ООН у справах
біженців, Ради Безпеки ООН, Ради в справах жінки, Комісії міжнародного
права, Міжнародного суду, численних міжнародних конференцій з питань
прав людини,— то можна переконатися, що права людини в міжнародному
праві посідають досить значне місце. Та й механізми реалізації, які
використовуються в цій сфері, більше розвинуті, ніж в інших галузях і
інститутах міжнародного права1.
Що ж собою являють поняття “права”, “свободи”, “обов’язки”, з’яких
структурних елементів складаються, яку мають класифікацію, за якими
видами розподіляються? У нормативних актах і літературі існує досить
розмаїта характеристика і класифікація прав та демократичних свобод
людини і громадянина. На жаль, і в теорії конституційного права немає
єдиного, уніфікованого підходу до визначення цих понять та їх
класифікації.
Одні автори стверджують, що основні права людини — це певні можливості
людини, які необхідні для її існування та розвитку в
конкретно-історичних умовах і які об’єктивно визначаються досягнутим
рівнем розвитку людства (економічним, духовним, соціальним) і мають бути
рівними для всіх людей|ГПри цьому права як певні можливості
ототожнюються з поняттям “свободи”, хоч вживання останнього терміну
визнається недоцільним2.
Інші вважають, що такі норми встановлені Законом та гарантовані державою
і надають громадянину певні юридичні можливості для набуття
матеріальних, соціальних та духовних благ. Такими благами можуть бути
праця, освіта, відпочинок, матеріальне забезпечення у старості, при
інвалідності тощо3.
Треті не розрізняють окремо поняття “права людини” та “права
громадянина” і визначають лише останнє, розуміючи під правами
громадянина забезпечені законом та владою можливості користуватися
свободою вибору та дії, участі у створенні сприятливих умов життя,
привласнення соціальних благ та цінностей4. Найчастіше у юридичній
літературі права громадянина визначаються як міра та вид можливої
поведінки, встановлені й захищені державою.
Можна погодитись з П. М. Рабіновичем та Б. В. Щетиніним, що свободи це
ті ж права (тому їх часто ототожнюють між собою). Однак свободи мають
свою специфгкуІхЗюбода — це конкретне соціальне становище людини або
людей у їх взаємовідносинах з державою. Це образ можливої та дозволеної
поведінки людини у суспільстві. Як і права людини, свободи — це
соціальне благо суспільства, головний показник демократизму суспільства
і держави, зокрема правової держави і громадянського суспільства.
За основними компонентами права людини та права громадянина, на нашу
думку, співпадають. До того ж вони забезпечуються одними і тими ж
державно-правовими, економічними та соціальними механізмами.
Права і свободи людини і ргомадянина закріплені у міжнародному праві у
вигляді загальновизнаних стандартів, що містяться у міжнародних угодах
та пактах.
І оловна вимога забезпечення конституційних прав людини — дотримання
принципу, за яким в усіх діях людини та громадянина, незалежно
здійснюються вони державними чи приватними установами або посадовими
особами, першочергова увага приділяється охороні та захисту інтересів і
потреб людини.
Паризька хартія для нової Європи (1990 р.) має спеціальний розділ,
присвячений правам людини, демократії та верховенству закону. Глави
держав і урядів держав-учасниць наради з питань безпеки і
співробітництва в Європі визнали, що права людини й основні свободи
належать кожній людині від народження, вони невід’ємні і гарантуються
законом, їх додержання і повне здійснення — основа свободи,
справедливості і миру, а демократія є найкращою гарантією свободи
виявлення своїх поглядів, терпимості щодо всіх груп у суспільстві та
рівності можливостей для кожної людини.
У своїй основі право громадянина є завжди право на те, що потрібно
людині, на що вона претендує або те, що закон їй надає, чим закон її
забезпечує, що служить інтересам людини, задоволенню її потреб, що
визначається як соціальне благо, соціальна цінність. Тому право
громадянина є за своєю сутністю право на певне соціальне благо, певну
соціальну цінність. Ці соціальні цінності, як бачимо з “Паризької Хартії
для нової Європи”, досить різнобічні, вони складаються із потреб та
інтересів людини правового, політичного, економічного, культурного,
соціального та іншого характеру.
Скажімо: право власності — економічне благо; право мирних зборів —
соціальне та політичне благо; користування правом на культуру, освіту —
культурна цінність тощо. Зрозуміло, що всі ці блага та цінності тісно
пов’язані між собою, їх важко відокремити одне від іншого і уявити у
чистому вигляді.
Права і свободи людини певною мірою позанаціональні і позатериторіальні;
як загальнолюдська цінність, незалежна від націй, ідеологій, релігій,
вони давно стали об’єктом міжнародно-правового регулювання.
Питання про співвідношення між правами людини та громадянина, як і
співвідношення між правами та свободами, багато в чому визначаються
Конституцією, яка, зрозуміло, не може вмістити всі права та свободи
людини і громадянина, а лише найбільш важливі та суттєві з них.
Притаманна конституційним правам, свободам та обов’язкам громадян
внутрішня єдність та соціальна обумовленість за наявністю різниціу
конкретному змісті дає змогу характеризувати їх як систему. |Права та
свободи людини і громадянина — це забезпечені Конституцією та іншими
законами України можливості мати, володіти, користуватися та
розпоряджатися економічними, політичними, культурними та іншими
соціальними цінностями, благами; користуватися свободою дій і поведінки
у межах закону. Права і свободи людини і громадянина, закріплені
Конституцією, як вказано у ст. 22, не є вичерпними, вони не можуть бути
скасовані. Це означає, що коло прав та свобод людини може бути розширене
при прийнятті нових законів, але не допускається звуження їх змісту і
обсягу. Це нова і дуже важлива конституційна гарантія.
Конституція України піднесла права і свободи людини і громадянина на
якісно вищий рівень. Всі права людини однаково необхідні для розвитку
особистості, а тому будь-які спроби їхнього ранжування є неприпустимим.
Такий підхід повністю відповідає сучасній міжнародній практиці.
У Конституції значно посилені гарантії реалізації та захисту прав
людини. Зафіксована ціла низка як традиційних, так і нових прав і
свобод, починаючи з права на відшкодування за рахунок держави чи
місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, заподіяної
їхніми незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю. Цікавим є
положення про те, що “особа не несе відповідальності за відмову давати
свідчення або пояснення щодо себе, членів сім’ї чи близьких родичів”
(ст. 63).
Особливе значення має можливість судового захисту прав і свобод. Згідно
зі ст. 55 судовому захисту підлягають усі без винятку права і свободи,
на йдміну від радянських часів, коли судовий захист фактично був
вибірковий: чимало скарг громадян на ущемлення їхніх прав взагалі
виключалося із судової юрисдикції.
У статті 29 Конституції закріплено суб’єктивне право кожної людини на
свободу та особисту недоторканість. Це, однак, не означає, що людина
може поводитись як заманеться, незалежно від чужої волі, без примусу.
Таке розуміння свободи не відповідає обов’язку особи додержуватись
Конституції, поважати права і свободи, честь і гідність інших осіб.
Свідомість поведінки людини багато в чому залежить від суспільного
життя, середовища, в якому вона перебуває, допустимою є свобода вибору
варіанту поведінки. Але Конституція надає людині свободу таким чином,
щоб ця свобода не могла бути використана проти інтересів суспільства,
держави та інших громадян. Тобто свобода громадянина є у своїй основі
визнана або надана законом можливість користуватися і розпоряджатися тим
або іншим соціальним благом, цінністю, задовольняти власний інтерес або
якусь життєву потребу таким чином, аби не порушувати права інших людей,
його вчинки мають бути правомірними.
Конституція України закріплює і гарантує прана і свободи не тільки
громадянина, але й людини. Причому права і свободи людини поставлені на
перше місце. Це означає, що Україна відповідно до положень Міжнародного
пакту про економічні, соціальні і культурні права, Міжнародного пакту
про громадські та політичні права, положень, закріплених Загальною
декларацією прав людини, на конституційному рівні ввела норми
забезпечення прав і свобод людини.
На території України можуть перебувати особи, які належать до
громадянства іноземних держав, або взагалі без громадянства. Незважаючи
на це, Конституція гарантує основні права і свободи кожної людини.
Причому терміни “кожна людина”, “кожний” повторюються у переважній
більшості статей другого розділу Конституції.
Громадянство України — це належність фізичної особи до держави Україна,
що проявляється у стійкому правовому зв’язку з суверенною Україною,
завдяки чому вона набуває права та свободи громадянина України і виконує
всі обов’язки громадянина за її законодавством, а також набуває право на
захист себе та своїх інтересів з боку України як у межах української
території, так і за її межами. Правовий статус громадян України
визначається Законом про громадянство України.
Разом з тим кожна людина може або бути громадянином України, або
перебувати в Україні, не маючи громадянства. Незважаючи на це, Україна
визнає за кожною людиною (громадянином чи не громадянином) і гарантує
комплекс загальнолюдських прав та свобод.
Питання класифікації та юридичного розуміння прав і свобод з давніх
часів були предметом наукової думки. Досить згадати про класифікацію
прав особи у Мілля або Дюгі, Есмена або Орну, Та-рановського або
Ковалевського. Розробці теоретичних питань прав та свобод людини значну
увагу приділяв Михайло Драгоманов. Розглядаючи основні права та свободи
людини як загальнолюдську цінність, Драгоманов вважав за необхідне
надання національної форми цим цінностям, що дало б змогу враховувати
національні особливості і найбільш повно та гармонійно втілити їх у
життя5. Нові правові школи змінили акценти та пріоритети у тому, що
відноситься до систематики прав та свобод людини, але принципових рішень
не принесли. Виняток становить лише те, що пов’язано з так званим
прайвесі, тобто подальшого відходу держави від втручання у особисте
(приватне) життя людини.
При відсутності суперечностей у концептуальній побудові прав людини та
особи, загальновизнаним є несприйняття державного контролю, який
виходить за суворо окреслені межі. Відхиляється також державна опіка над
людиною, за якою в умовах тоталітарних режимів пильно стежать, яку
підслуховують, дисциплінують, на щось націлюють, попереджають тощо.
В зарубіжній літературі та міжнародно-правових актах існують різні
підходи щодо класифікації основних прав і свобод людини та громадянина.
Одні автори встановлюють групу соціально-економічних прав; політичні
права та демократичні свободи; рівні права громадян; особисті права і
свободи. Інші диференціювали систему прав та демократичних свобод на
соціально-економічні, політичні права та особисті свободи6.
Треті всі права та свободи розподіляли на чотири групи:
1) соціально-економічні права і свободи; 2) політичні права і свободи;
3) особисті свободи громадян; 4) рівність прав громадян7.
Пропонувався розподіл прав громадянина: 1) як трудівника; 2) як
громадсько-політичного діяча; 3) як особи8.
Заслуговує на увагу система класифікації основних прав людини,
запропонована американськими вченими у книзі “Права американців як вони
є і якими вони мають бути”, що була видана у Нью-Йорці під редакцією
професора Н. Дорсена. Всі права та свободи розподілені на 5 розділів
(груп): 1) права громадян, що складають необхідні умови їх життя; 2)
політичні права; 3) права, щозабезпечують свободу особи; 4) права осіб,
що підозрюються та звинувачуються у злочинах, права неповнолітніх тощо;
5) права окремих категорій населення (молоді, жінок, військових,
вчителів тощо)9.
Наближеною до сучасних проблем уявляється класифікація прав людини,
зроблена Українським центром прав людини у своєму звіті про стан справ у
галузі прав людини в Україні. Діяльність по забезпеченню основних прав і
свобод людини в Україні тут охарактеризована за такими напрямками:
політичні права і свободи; соціально-економічні права; міжнаціональні
відносини; свобода слова; права дитини; політичні партії та громадські
організації10.
У навчально-методичній літературі залежно від виду суб’єктів цих
можливостей запропоновано розрізняти права людини, права нації, права
людства. Основні права людини класифікуються насам-перед за сферою
суспільних відносин та характером потреб людини або цінностей, що
виступають їх об’єктом11.
З урахуванням міжнародноправових актів та стандартів, загальнолюдських
вимірів та цінностей побудовано розділ II Конституції України “Права,
свободи та обов’язки людини і громадянина”, закріплена нова концепція
прав людини. Конституція України рішуче відходить від патерналістичного
розуміння прав, згідно з якими свої права людина отримує від держави.
Як це випливає із змісту Конституції України, основні права та свободи
людини і громадянина доцільно класифікувати за такими ознаками:
громадянські; політичні; економічні; соціальні; культурні права і
свободи.
Це основні конституційні права громадянина. Вони конкретизуються,
деталізуються у законодавчих актах, якими встановлюються засоби захисту
таких прав. Конституційне право громадянина у той же час є інститутом
відповідної галузі права і саме в останній воно знаходить розгорнуту
конкретизацію, доповнення, необхідні для повної реалізації основного
права у житті людини.
Зміст конституційних обов’язків складають загальні вимоги суспільства та
держави до людини і громадянина у сфері соціальної дійсності. З цього
приводу висловлюються різні точки зору. Скажімо Л. Д. Воєводін визначав
конституційний обов’язок як закріплену в конституції потребу
(необхідність), що приписує кожному громадянину певний вид та міру
поведінки і відповідальність за неналежну реалізацію цього положення12.
Н. І. Матузов розглядав поняття “обов’язки” в межах соціальної
відповідальності особи перед суспільством13.
Н. В. Вітрук поняття та зміст конституційних обов’язків пов’язував з їх
соціально-правовою природою, у взаємодії моральних і правових
факторів14.
В. А. Масленніков розглядає конституційні обов’язки як мінімум вимог
суспільства до особи, елементарні домагання потрібної (бажаної)
поведінки, виконання яких абсолютно необхідне для нормального
функціонування суспільства15.
Хоча вимоги певної поведінки людини та громадянина сформульовані
переважно у загальній формі, дещо абстрактно, проте їх імперативний
характер не викликає сумнівів.
Ця особливість конституційних обов’язків громадянина пояснюється тією
обставиною, що держава при виборі засобу впливу на поведінку людини і
громадянина поряд з правовими заборонами та дозволами використовує і
такий, як постановка певної цілі або завдання.
Конституція України, грунтуючись на засадах Міжнародної хартії прав
людини, встановлює права людини та громадянина як завдання, до виконання
якого мають прагнути суспільство, держава з тим, щоб кожна людина і
кожний державний орган завжди намагалися шляхом освіти та роз’яснення
сприяти поважанню прав і свобод людини і забезпеченню шляхом
національних і міжнародних прогресивних заходів загального і ефективного
визнання і здійснення їх як серед народів інших держав, так і серед
народів, що перебувають під юрисдикцією України.
Норми Конституції вимагають від людини і громадянина безумовного
виконання тих мінімальних вимог, які властиві, як зазначено у Загальній
декларації прав людини, “всім членам людської сім’ї”, є основою свободи,
справедливості та загального миру і разом з тим суттєво не обмежують
його у прояві ініціативи та самостійності. Це означає, що для
конституційних обов’язків характерним є їх тісний зв’язок з вимогами
міжнародноправових пакітв про права людини та з морально-етичними
вимогами суспільства і, що важливо — перенесення їх принципів до статей
Конституції України.
Неповнота визначення понять конституційних обов’язків громадянина
згаданими вище дослідниками полягає, на нашу думку, саме тому, що вони
не враховували норм міжнародних пактів у галузі прав людини.
Вимоги міжнародноправових актів та загальнолюдської моралі втілюються,
звичайно, і в інших нормах права, але в конституційних обов’язках їх
“вага” значно більша, ніж в інших правових нормах. Можна навіть
стверджувати, що в конституційних нормах ми спостерігаємо змістовні
повторення багатьох норм-принципів, закладених у міжнародній Хартії прав
людини (насамперед — у Загальній декларації прав людини, Міжнародних
пактах про економічні, соціальні, культурні, громадянські та політичні
права), а в деяких випадках — і пряме їх злиття. Отже, Конституційний
принцип формування обов’язків людини та громадянина у порівнянні з
нормами галузевого та поточного законодавства найбільш наближений до
змісту міжнародноправових пактів про права людини, а також до моральних
вимог. Тобто йдеться про узагальнення юридичних обов’язків людини та
громадянина, що випливають з міжнародних договорів України, але з
позицій правових норм нашого суспільства.
Конституційний обов’язок — це різновид юридичного обов’язку, під яким
розуміється продиктована законодавством міра необ-перед за сферою
суспільних відносин та характером потреб людини або цінностей, що
виступають їх об’єктом11.
З урахуванням міжнародноправових актів та стандартів, загальнолюдських
вимірів та цінностей побудовано розділ II Конституції України “Права,
свободи та обов’язки людини і громадянина”, закріплена нова концепція
прав людини. Конституція України рішуче відходить від патерналістичного
розуміння прав, згідно з якими свої права людина отримує від держави.
Як це випливає із змісту Конституції України, основні права та свободи
людини і громадянина доцільно класифікувати за такими ознаками:
громадянські; політичні; економічні; соціальні; культурні права і
свободи.
Це основні конституційні права громадянина. Вони конкретизуються,
деталізуються у законодавчих актах, якими встановлюються засоби захисту
таких прав. Конституційне право громадянина у той же час є інститутом
відповідної галузі права і саме в останній воно знаходить розгорнуту
конкретизацію, доповнення, необхідні для повної реалізації основного
права у житті людини.
Зміст конституційних обов’язків складають загальні вимоги суспільства та
держави до людини і громадянина у сфері соціальної дійсності. З цього
приводу висловлюються різні точки зору. Скажімо Л. Д. Воєводін визначав
конституційний обов’язок як закріплену в конституції потребу
(необхідність), що приписує кожному громадянину певний вид та міру
поведінки і відповідальність за неналежну реалізацію цього положення12.
Н. І. Матузов розглядав поняття “обов’язки” в межах соціальної
відповідальності особи перед суспільством13.
Н. В. Вітрук поняття та зміст конституційних обов’язків пов’язував з їх
соціально-правовою природою, у взаємодії моральних і правових
факторів14.
В. А. Масленніков розглядає конституційні обов’язки як мінімум вимог
суспільства до особи, елементарні домагання потрібної (бажаної)
поведінки, виконання яких абсолютно необхідне для нормального
функціонування суспільства15.
Хоча вимоги певної поведінки людини та громадянина сформульовані
переважно у загальній формі, дещо абстрактно, проте їх імперативний
характер не викликає сумнівів.
Ця особливість конституційних обов’язків громадянина пояснюється тією
обставиною, що держава при виборі засобу впливу на поведінку людини і
громадянина поряд з правовими заборонами та дозволами використовує і
такий, як постановка певної цілі або завдання.
Конституція України, грунтуючись на засадах Міжнародної хартії прав
людини, встановлює права людини та громадянина як завдання, до виконання
якого мають прагнути суспільство, держава з тим, щоб кожна людина і
кожний державний орган завжди намагалися шляхом освіти та роз’яснення
сприяти поважанню прав і свобод людини і забезпеченню шляхом
національних і міжнародних прогресивних заходів загального і ефективного
визнання і здійснення їх як серед народів інших держав, так і серед
народів, що перебувають під юрисдикцією України.
Норми Конституції вимагають від людини і громадянина безумовного
виконання тих мінімальних вимог, які властиві, як зазначено у Загальній
декларації прав людини, “всім членам людської сім’ї”, є основою свободи,
справедливості та загального миру і разом з тим суттєво не обмежують
його у прояві ініціативи та самостійності. Це означає, що для
конституційних обов’язків характерним є їх тісний зв’язок з вимогами
міжнародноправових пакітв про права людини та з морально-етичними
вимогами суспільства і, що важливо — перенесення їх принципів до статей
Конституції України.
Неповнота визначення понять конституційних обов’язків громадянина
згаданими вище дослідниками полягає, на нашу думку, саме тому, що вони
не враховували норм міжнародних пактів у галузі прав людини.
Вимоги міжнародноправових актів та загальнолюдської моралі втілюються,
звичайно, і в інших нормах права, але в конституційних обов’язках їх
“вага” значно більша, ніж в інших правових нормах. Можна навіть
стверджувати, що в конституційних нормах ми спостерігаємо змістовні
повторення багатьох норм-принципів, закладених у міжнародній Хартії прав
людини (насамперед — у Загальній декларації прав людини, Міжнародних
пактах про економічні, соціальні, культурні, громадянські та політичні
права), а в деяких випадках — і пряме їх злиття. Отже, Конституційний
принцип формування обов’язків людини та громадянина у порівнянні з
нормами галузевого та поточного законодавства найбільш наближений до
змісту міжнародноправових пактів про права людини, а також до моральних
вимог. Тобто йдеться про узагальнення юридичних обов’язків людини та
громадянина, що випливають з міжнародних договорів України, але з
позицій правових норм нашого суспільства.
Конституційний обов’язок — це різновид юридичного обов’язку, під яким
розуміється продиктована законодавством міра необ-хідної, обов’язкової
поведінки людини. Як і конституційний, юридичний обов’язок надто
важливий елемент правового статусу особи (людини і громадянина), суттєва
частина юридичного змісту правовідносин тісно пов’язана з іншою її
частиною. Юристам добре відома формула: “нема прав без обов’язків і нема
обов’язків без прав”. Права особи без обов’язків залишаються
незахищеними і нереальними.
Отже, конституційні обов’язки можна визначити як морально-правові
принципи, різновид юридичних обов’язків, які визначають обов’язкову
(бажану) для всіх громадян і суспільства поведінку людини і громадянина
у державно-правовій та соціальній сферах. їх зміст складають
конституційні норми, узагальнені з позицій міжнародноправових актів та
принципів загальнолюдської моралі.
Слід зазначити, що надмірне включення норм — принципів міжнародного
права до конкретних законодавчих актів, до національного законодавства
не сприятиме ефективному виконанню юридичних обов’язків громадянами
України. З цього приводу в літературі висловлена слушна
думка-пропозиція: у законодавстві не слід зловживати включенням до актів
політичних, моральних і т. п. норм. Вони “засмічують” правний комплекс,
маючи зовсім інший механізм реалізації16.
Наведене вище дає змогу зробити висновки про суттєве значення
конституційних обов’язків у механізмі реалізації положень та норм
Конституції України. Втілюючи вимоги міжнародних пактів про права
людини, моральні принципи, конституційні обов’язки громадян сприяють
розвитку демократії, розбудові правової держави. Разом з тим вони мають
на меті забезпечити бажану з точки зору суспільства поведінку всіх
громадян України.
2. ГРОМАДЯНСЬКІ І ПОЛІТИЧНІ ПРАВА І СВОБОДИ
Пріоритетним видом прав і свобод людини і громадянина є громадянські
права. Ці права вважаються природними, оскільки їх має або може мати
кожна людина незалежно від громадянства з початку життя. За попередньою
Конституцією ці права в переважній більшості називались особистими
правами, хоча їх коло було значно вужче від кола громадянських прав.
За новою Конституцією до громадянських прав і свобод відносяться: право
на життя (ст. 27); право на свободу та особисту недоторканність (ст.
29); недоторканність житла (ст. ЗО); таємниця листування, телефонних
розмов, телеграфної та іншої кореспонденції (ст. 31); невтручання в
особисте і сімейне життя (ст. 32) тощо.
Серед основних прав людини найважливіше місце за своєю суттю займає
право на життя. Як зазначається в Конституції, воно є невід’ємним правом
кожної людини. Цим правом засвідчується, що людина ні перед ким не є
юридичне зобов’язаною своїм народженням та життям, що порушення її
фізичної цілістності не може бути обумовлено ні суспільними, ні
державними, ні етнічними, релігійними або будь-якими іншими цілями чи
інтересами. Життя людини визнається тим самим найвищою соціальною
цінністю, рівноважливою і для особи, і для суспільства, оскільки від
реального забезпечення цього права залежить не тільки існування окремих
людей, але також і розвиток суспільства в цілому.
Звичайно, механізм реалізації права людини на життя є досить складним,
він охоплює багато соціальних рівнів та повністю пронизує комплекс
засобів підтримання життєдіяльності всієї соціальної системи. Його
основа є тісно пов’язаною з досягненням найголовнішої на сьогодні мети
цивілізацій — збереження та розвитку життя на Планеті, життя і кожної
окремої людини, і людства взагалі. Окремі особистості та безліч різних
організацій на міжнародному та національному, державному рівнях
спрямовують свої зусилля виключно в цьому напрямку, їх діяльність — це
теж частина зазначеного механізму, але в різних соціальних зв’язках,
зорієнтованих на забезпечення права людини на життя. Конкретизуючи їх,
Конституція прямо покладає на державу обов’язок захищати життя людини, а
особі надає при цьому право оберігати як своє життя і здоров’я, так і
життя та здоров’я інших людей.
Виконання зазначеного обов’язку вимагає від держави активної діяльності
в різних соціальних сферах. З надійним захистом життя людей пов’язаний і
розвиток системи охорони здоров’я, що включає, зокрема здійснення
санітарно-гігієнічних та протиепідемічних заходів, контроль за
виробництвом лікарських препаратів та дотримання технологій в медицині;
утримання установ невідкладної допомоги; заборона незаконного
лікарювання і т. ін. Важливе значення в сучасному світі має виконання
зазначеного обов’язку держави у випадках, породжених різноманітними
проявами технічного прогресу, що обумовлює необхідність підтримання
безпеки на транспорті, протипожежної безпеки, безпеки праці, радіаційної
безпеки, захисту від забруднення навколишнього середовища тощо. Держава
також має дбати про захист життя людей від стихійних явищ та екологічних
катастроф, допомагати тим, хто за цих умов залишився без засобів на
існування.
Всі напрямки діяльності перерахувати в цій праці майже неможливо,,але
найголовніші з них, пов’язані із забезпеченням кримінологічної безпеки,
зазначимо: на цьому напрямку захист життя людини від проявів злочинності
покладається на систему правоохоронних органів та суди, які охороняють
людину і суспільство від насильства, переслідують злочинців та
призначають їм відповідне покарання за скоєні злочини. Особливу загрозу
життю людей на сьогодні становить тероризм, в тому числі і міжнародний,
інші найбільш небезпечні прояви злочинності. Все це вимагає від держави
постійно удосконалювати правоохоронну та судову системи, рішуче вести
боротьбу зі злочинністю.
Сучасна держава має досить широкі можливості захищати життя людини, але
не в усіх випадках держава здатна вчасно і ефективно прийти на допомогу
конкретній людині. І тому природньо, що не зважаючи на опіку держави, за
особою зберігається право активно діяти на користь як особистого
захисту, так і захисту життя і здоров’я інших людей від протиправних
посягань. Кожна людина вправі рішуче протистояти таким нападкам,
застосовуючи при цьому будь-які необхідні, адекватні обставинам засоби.
Такі дії, якщо вони здійснені в межах дозволеної самооборони або ж за
обставин крайньої необхідності, визнаються чинним законодавством
правомірними, що закріплено в статтях 15 і 16 Кримінального кодексу
України. Слід звернути увагу на те, що захист життя і здоров’я інших
людей це не тільки право, але у певних випадках також і обов’язок особи.
Не надання допомоги особі, яка перебуває в небезпечному для життя
становищі, є неприпустимим і карається за законом (ст. 111—113
Кримінального кодексу).
Закон, всебічно захищаючи людину, водночас допускає в певних випадках
можливість правомірного позбавлення її життя. Як встановлено чинним
законодавством України та визнано міжнародною практикою не вважається
порушенням права людини позбавлення її життя за умов неминучої потреби у
застосуванні сили, а саме: при захисті будь-якої людини від незаконного
насильства; при здійсненні законного арешту або при запобіганні втечі
людини, що законно перебуває під вартою; у діях, законно вчинених з
метою придушення бунту або заколоту. Такий підхід, наприклад, закріплено
і у ч. 2 ст. 2 Європейської Конвенції про захист прав і основних свобод
людини (1950 р.). Важливо, щоб за цих та інших обставин не було допущено
свавілля.
Прагнучи до цього, держава намагається щонайчіткіше регламентувати,
наприклад, порядок застосування зброї працівниками правоохоронних
органів.
У деяких країнах закон дозволює здійснювати позбавлення життя особам,
які є безнадійно хворими і змушені при цьому переносити значні
страждання. Крім того, з проблемами дещо штучного позбавлення життя
пов’язано розвиток медицини в галузі трансплантації органів. В Україні
ці питання поки що чекають на своє законодавче визначення.
Також не вважається проявом свавілля та порушенням зазначеного права
позбавлення людини життя на підставі вироку суду, винесеного після
визнання особи винною у скоєні тяжкого злочину, за який законом
передбачено покарання у вигляді смертної кари. Такі дії держави є
правомірними, але їх здійснення закон відносить до виняткових випадків,
прямо наголошуючи на тимчасовому характері цієї міри покарання (ч. 1 ст.
24 Кримінального кодексу). У цьому зв’язку слід наголосити, що,
по-перше, кримінальний закон в усіх випадках поряд зі смертною карою
передбачає також і інший вид покарання за скоєний злочин; по-друге, за
засудженим до смертної кари неодмінно залишається право на помилування;
по-третє, за українським законодавством смертна кара не призначається
особам, які на час скоєння злочину не досягай вісімнадцятирічного віку,
а також не призначається і не виконується щодо вагітних жінок (ч. 2 ст.
24 Кримінального кодексу).
Таке право публічної влади розпоряджатися життям винної у скоєнні
тяжкого злочину особи на сьогодні критикується світовою громадськістю.
Під впливом критики перебуває і наша країна, оскільки смертна кара
продовжує в ній застосовуватися. Проте таке становище буде ще певний час
зберігатися, бо шлях до повної відміни смертної кари як виду
кримінального покарання не є легким, він пов’язаний і з необхідністю
трансформації суспільної думки, і з побудовою нової системи захисту
суспільства від проявів злочинності, з реорганізацією порядку
призначення і відбуття покарання та з іншими змінами в суспільстві.
Таким чином, в демократичному суспільстві ніхто не вправі безпідставно,
свавільно порушити чиєсь право на життя. Перекреслити це право може лише
сама особа, відверто ступивши на анти-суспільний та злочинний в крайніх
його проявах шлях.
Так реалізується право на життя в мирних умовах існування суспільства.
За обставин воєнного часу “ціна” життя людини суттєво змінюється, про що
також свідчать положення статей глави XI “Військові злочини”
Кримінального кодексу.
Життя людини складається, в тому числі і із її особистого ставлення до
себе, і із того, як ставляться до неї інші люди. Воно базується на
визнаних в суспільстві моральних постулатах, які в своїй сукупності
формують розуміння людської гідності і честі. Це надзвичайно важлива
складова частина людського життя, соціальна цінність якої відноситься до
рівня першооснов організацій громадського суспільства, що чітко
закріплено в ст. З та ст. 21 Конституції.
Усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах — так починається
розділ другий Конституції, що, окрім іншого, закріплює одвічну повагу до
гідності кожної людини незалежно від соціальних та родинних зв’язків, що
її оточують. Така повага є невід’ємною від самої особи, її непорушним
правом. Вона тісно пов’язана із здійсненням особою соціальне важливих і
життєнеобхідних дій, з вступом в різноманітні суспільні відносини. Вона
досить часто визначає їх конкретний характер, а інколи виступає в якості
найголовнішої умови на шляху досягнення людиною тієї чи іншої мети.
Не тільки в загальній формі, але також і в конкретній нормі Конституція
закріплює право кожної людини на повагу до її гідності (ст. 28),
встановлюючи: ніхто не може бути підданий катуванню, жорстокому,
нелюдському або такому, що принижує його гідність. Ця норма передбачає,
що гідність людини залишається під захистом при будь-яких обставинах, в
тому числі і тоді, коли ЇЇ притягнуто до адміністративної
відповідальності, або ж коли проти неї здійснюється кримінальне
переслідування чи відбуття кримінального покарання, перебування в
різного роду закритих установах, чи перебування на примусовому медичному
лікуванні. Тобто притягнення особи до відповідальності або ж обмеження
її в правах та свободах не має супроводжуватись жорстоким, нелюдським чи
іншим поводженням, що принижує людську гідність.
Різні тортури, катування в будь-якому його вигляді як найбільш жорстокий
та нелюдський вид поводження з людиною не може мати місця, в тому числі
і в сфері кримінальної юстиції. При визначенні мети покарання закон
прямо встановлює, що кримінальне покарання не має на меті завдавати
фізичних страждань або принижувати людську гідність (ч. 2 ст. 22
Кримінального кодексу). Разом з тим біль та страждання, що виникають у
особи з приводу законного позбавлення волі, не слід розглядати
різновидом катування (ст. 1 Конвенції проти катувань та інших жорстоких,
нелюдських або принижуючих гідність людини видів поводження і покарання,
прийнятої у 1984 р., учасницею якої є і Україна). Також не слід
розглядати порушенням права на повагу до гідності особи її залучення до
проведення різних слідчих дій при розслідуванні кримінальної справи, які
пов’язані з оглядом, обшуком, відібранням зразків для проведення
експертизи, допитом тощо. Сама процедура їх проведення побудована з
урахуванням необхідності шанобливого ставлення до осіб, що беруть в них
участь, в тому числі і до особи підозрюваного або ж обвинуваченого.
Окремі з них мають додаткові гарантії і проводяться виключно у
присутності осіб тієї ж самої статі та не можуть здійснюватися таким
чином, щоб цілеспрямовано принижувати гідність особи або складати
небезпеку для її здоров’я (ст. 184, 193, 194 та інші
Кримінально-процесуального кодексу). При цьому з огляду на специфічність
відносин кримінальний закон встановлює досить суворе покарання за
застосування насильства або примушування особи давати свідчення при
допиті (ст. 175 Кримінального кодексу України).
Важливе значення має й останнє положення цієї статті, де встановлюється,
що кожна людина без її вільної згоди не може буїи піддана медичним,
науковим чи іншим дослідженням. Можливість примусового використання
конкретної людини в якості об’єкту або ж засобу будь якого дослідження
суперечить не тільки її праву на життя, свободу та особисту
недоторканість, але також і поважному ставленню до такої соціальної
цінності, як людська гідність. Це один із відправних постулатів
організації життя в умовах демократії, який прямо закріплено в статті 7
Міжнародного пакту про громадянські та політичні права.
В цілому реалізація права людини на повагу до її гідності забезпечується
широким колом різних правових засобів, серед яких адміністративні,
кримінальні, цивільно-правові та інші вимоги та правила. Закон охороняє
людину від проявів хуліганства (ст. 173 Кодексу України про
адміністративні порушення та ст. 206 Кримі-кального кодексу), від
наклепів та образ (ст. 125, 126 Кримінального кодексу), від посягань на
людську гідність, пов’язаних з посяганням на життя та здоров’я (ст.
99—102, 105—107 Кримінального кодексу). В цивільно-правовому порядку
закон захищає честь, гідність та ділову репутацію людини, встановлює
порядок спростування неправдивих відомостей про особу та порядок
відшкодування як майнової, так і моральної шкоди, завданої поширенням
неправдивих відомостей про особу (ст. 7, 440, 440і та інші Цивільного
кодексу). Але ці правові засоби мають постійно удосконалюватися і
поповнюватися новими положеннями.
Найголовнішим компонентом повноцінного життя людини є свобода. Лише в її
умовах людина повною мірою може задовольнити власні потреби і інтереси,
може ставити перед собою найрізноманітніші цілі і намагатися їх досягти,
може розвивати і реалізовувати у різних напрямках свої здібності тощо.
Але людина живе в суспільстві в оточенні не тільки гармонії, а і
суперечностей та конфліктів. Тому важливо, щоб її свобода була надійно
підкріплена гарантіями захищенності від зовнішнього неправомірного
втручання.
Фактично право на свободу і право на особисту недоторканість — це два
окремих права людини, що мають самостійні сфери регулювання і механізми
реалізації. Але вони настільки тісно доповнюють одне одне, що і в
конституційній практиці і в міжнародно-правових документах досить часто
закріплюються в єдиній правовій формулі. Наслідуючи цій традиції,
Конституція теж об’єднала їх в одному положенні, проголосивши, що кожна
людина має право на свободу та особисту недоторканність (ст. 29).
Юридична природа цього права грунтується на розумінні, що кожна людина
народжується вільною, що вона має право вільно обирати для себе характер
і спосіб спілкування з зовнішнім для неї світом, з будь-якими людьми та
природою, що вона має право за власним розумінням будувати той світ,
який її безпосередньо оточує, світ близьких для неї думок, почуттів,
людей та речей, що людина вправі без обмежень та примусу здійснювати на
свій розсуд будь-які дії, узгоджені з вимогами закону, що вона вправі
вимагати від інших людей та держави поважного ставлення до неї та
невтручання в її справи і життєві обставини.
Право людини на свободу та особисту недоторканність не є абсолютним,
його юридичні межі обумовлюються необхідністю узгодження як з правами і
свободами інших людей, так і з суспільними інтересами. Так, право людини
на свободу є настільки повним, наскільки воно не вступає в суперечність
з реалізацією такого ж права іншими людьми, а, в свою чергу, право на
особисту недоторканність завжди дещо обмежується у випадках, наприклад,
переслідування злочинців і проведення кримінального розслідування,
здійснення заходів, пов’язаних з захистом людей та матеріальних
цінностей від стихійних лих, катастроф тощо. Тобто межа цього права
проходить по границі співставлення між собою різних соціальних
цінностей.
Як право на свободу, так і право на особисту недоторканність закріплені
в ст. 29 Конституції в найбільш загальному вигляді, що складає основу
для реалізації свободи людини в будь-яких площинах соціальної
діяльності, у її політичному, соціальному, економічному, духовному та
інших вимірах, та концентрує у собі весь комплекс різноманітних гарантій
від неправомірного втручання у справи та життя людини. Відповідно і
механізм реалізації зазначеного права включає в себе умови і порядок
втілення в життя значної кількості конституційних положень, в яких
конкретизуються ті чи інші види різноманітних свобод та гарантій
недоторканності особи. Він буде поступово висвітлюватися в міру розгляду
наступних статей цього розділу Конституції.
Але які б різномантні сфери та площини застосування цього права ми не
розглядали, неодмінним залишається головне — для реалізації будь-якої
окремої свободи або ж свободи в цілому необхідно, щоб людина фактично
перебувала на волі, оскільки тимчасове чи тривале позбавлення волі
автоматично перешкоджає реалізації права на свободу у будь-якому вимірі.
Відбиття саме цієї закономірності і знайшло місце в ст. 29, де разом із
закріпленням права на свободу та особисту недоторканність визначається
загальний порядок застосування таких заходів, як затримання особи, її
арешт і тримання під вартою, включаючи позбавлення волі за вироком суду,
тобто форм правомірного обмеження свободи людини з боку держави.
Слід зазначити, що цей порядок, а також порядок проведення огляду та
обшуку житла або іншого володіння особи (ст. ЗО), згідно з п. 13
Перехідних положень передбачено ввести в дію лише через п’ять років
після набуття чинності цієї Конституції. Такий підхід обумовлено
необхідністю підготовки великого масиву нового законодавства в цій сфері
та забезпечення умов його реалізації. Але слід сподіватися, що з
прийняттям та введенням в дію нового Кри-мінально-процесуального кодексу
України та ряду інших важливих законів відкриється можливість дещо
раніше перейти до визначеного в Конституції нового порядку арешту,
тримання під вартою і затримання осіб, підозрюваних у вчиненні злочину,
а також порядку проведення огляду та обшуку житла або іншого володіння
особи.
І хоча цей порядок буде введений в дію лише в майбутньому, але вже
сьогодні він орієнтує у певному напрямку розвиток відповідного
законодавства, він увібрав у себе загальні принципи побудови відносин
між державою і особою, він є частиною цілісного конституційного
механізму, і тому заслуговує на увагу та має бути у загальних рисах
висвітлений у цій праці.
Насамперед Конституція із зазначеного приводу констатує, що арешт і
тримання під вартою надалі, на відміну від нинішнього порядку, має
здійснюватись не за санкцією прокурора, а, як прийнято у більшості країн
світу — на підставі вмотивованого рішення суду. Це, безперечно,
позитивна новела. Судова процедура містить у собі значні гарантії
реалізації прав людини, вона дає можливість більш об’єктивно оцінити
підстави та причини обмеження свободи людини в конкретному випадку.
Перехід до судового порядку здійснення арешту і тримання під вартою — це
суттєвий крок до утвердження права на свободу та особисту
недоторканність людини, це крок до ліквідації тих недоліків, що були
обумовлені конкуренцією різнопланових функцій прокуратури, коли
прагнення будь-якою ціною розкрити злочин “брало гору” над функцією по
захисту прав і свобод громадян.
У Конституції також зазначається, що у разі нагальної необхідності
запобігти злочинові чи його перепинити уповноважені на те законом органи
можуть застосувати тримання особи під вартою як тимчасовий запобіжний
захід, обгрунтованість якого протягом сімдесяти двох годин має бути
перевірена судом. Слід зазначити, що це положення сформульовано не
досить вдало. Нагальна необхідність запобігти злочинові чи його
перепинити обумовлює головним чином правомірність застосування сили
проти особи, що робить замах на злочин або діє злочинне, тобто обумовлює
“зняття” з неї за цих обставин особистої недоторканності, а не
позбавлення її волі. В свою чергу, метою запобіжного заходу у вигляді
тимчасового тримання особи під вартою є: забезпечення умов для
здійснення перевірки даних, що свідчать про причетність особи до скоєння
злочину; перешкодження особі ухилитися від розслідування; недопущення
знищення нею слідів злочину; недопущення здійснення нею незаконного
впливу на потерпілих та свідків і т. ін. Тобто ч. З ст. 29 Конституції,
на нашу думку, не досить вірно відображає зміст тимчасового обмеження
права особи на свободу, за обставин підозри її у скоєнні злочину, що має
бути враховано при подальшому удосконаленні законодавства в цій сфері. В
розвиток вищезазначеного слід підкреслити, що у ряді випадків абсолютно
виправданим є допущення і адміністративного затримання особи на короткий
термін. Але і з цього приводу в даній статті нічого не зазначається.
У будь-якому разі затримання особи чи її арешту органи, що здійснюють
вказане обмеження, мають негайно повідомити про це родичів затриманого
чи заарештованого (ч. 6 ст. 29). В загальному вигляді це правило діє і
сьогодні, але в Конституції воно сформульовано більш чітко і
категорично, оскількі для людини, що тримається під вартою, є
надзвичайно необхідним постійне підтримання звичних соціальних зв’язків.
Це сприяє збереженню її психологічної рівноваги та реалізації права на
захист.
Логічним доповненням до визначеної Конституцією виключної юрисдикції
суду щодо застосування арешту і тримання під вартою є встановлення права
кожного затриманого на оскарження в суді у будь-який час свого
затримання. Зрозуміло, що це правило стосується і тих випадків, коли
обмеження здійснено в кримінально-процесуальному порядку, і тих — коли в
адміністративному.
Надзвичайно важливим для забезпечення законності арештів та тримання під
вартою є надання необхідних гарантій. Так, в Конституції категорично
стверджується, що затримана особа має бути негайно звільненою, якщо
протягом сімдесяти двох годин з моменту затримання їй не вручено
вмотивованого рішення суду про тримання під вартою. За новим майбутнім
порядком також передбачається, що кожному затриманому чи заарештованому
невідкладно має бути повідомлено про мотиви затримання чи арешту,
роз’яснено його права та надано можливість з моменту затримання захищати
себе особисто та користуватися правовою допомогою захисника.
За умовами порядку, що закладено в Конституції на майбутнє, проникнення
до житла чи до іншого володіння особи, проведення в них огляду чи обшуку
має здійснюватися також за вмотивованим рішенням суду, за виключенням
обставин, пов’язаних із врятуванням життя людей та майна чи з
безпосереднім переслідуваннямосіб, які підозрюються у вчиненні злочину
(ст. ЗО), тобто коли життєва ситуація вимагає негайних рішучих дій. На
відміну від діючої процедури порушення недоторканності житла за санкцією
прокурора, судовий порядок обмеження цього права людини є більш
демократичним і більш відповідаючим канонам правової держави.
В цілому основні риси закладеного на майбутнє в Конституції нового
порядку затримання підозрюваної у скоєнні злочину особи, її арешту і
тримання під вартою, проведення огляду та обшуку житла або іншого
володіння особи відповідають демократичним принципам побудови відносин
між державою та людиною, вони орієнтують розвиток законодавства у
напрямку, визначеному нормами міжнародно-правових актів, серед яких: ст.
9 і 12 Загальної Декларації прав людини; ст. 9 і 17 Міжнародного пакту
про громадянські та політичні права, ст. 5 і 8 Європейської конвенції з
прав людини т. ін., але викладення цих конституційних норм потребує на
уточнення і удосконалення в процесі відпрацювання механізму
взаємовідносин в цій сфері.
Поряд з тим, що значна частина положень 29 та ЗО статей Конституції
мають спрямування на перспективу, основні їх постулати вступили в силу з
моменту прийняття Конституції і разом з загальними нормами щодо захисту
прав і свобод людини складають вагому основу реалізації права на
свободу, особисту недоторканність та недоторканність житла. Щодо
останнього, то значення цієї гарантії важко переоцінити.
Кожна людина значною мірою потребує того, щоб відчувати себе “повним
господарем у власному домі”, самостійно будувати його “атмосферу”, бути
впевненим, що забезпечена його автономність та захищеність від
стороннього втручання. Конституція заклала широке розуміння в поняття
житло людини, включивши в нього не тільки приміщення для проживання, але
також і всі інші володіння особи (будівлі, споруди тощо), чим суттєво
збільшила межі дії зазначеної гарантії. Остання, відтепер, значно
наблизилась до категорії “недоторканість приватної власності”, що
утвердилась в багатьох країнах світу.
Недоторканність житла — це майже абсолютна правова гарантія людини.
Проникнення до житла вважається правомірним лише у крайніх випадках,
пов’язаних із врятуванням життя людей та майна, наприклад, за умов
пожежі, землетрусу, повені тощо. А також коли проникнення обумовлено
безпосереднім переслідуванням осіб, які
підозрюються у вчиненні злочину. В цих випадках допускається проникнення
не тільки у те житло, де в небезпечному становищі перебувають люди чи
майно, або сховався злочинець, але також і в інші, що розташовані поруч,
але проникнення у них обумовлено обставинами рятувальних робіт або ж
переслідування злочинця.
Також, як і своє життя, людина має право будь-якими не забороненими
законом засобами захищати від протиправних втручань у своє житло та інше
володіння (ч. 5 ст. 55). “Мій дім — моя фортеця” — наголошує народна
мудрість, чим стверджує стародавню природу цього права.
Важливу частину життя людини складає сфера її комунікативних зв’язків,
спілкування та обміну інформацією. Ця сфера також знаходиться під
захистом загального права на свободу та особисту недоторканність, а в
тій частині, в якій обмін інформацією здійснюється за допомогою засобів
зв’язку, має і спеціальну конституційну гарантію у формі таємниці
листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції (ст.
31). В умовах постійного розвитку засобів зв’язку ця норма поширюється
на будь-які його види, в тому числі на електронну пошту, кореспонденцію,
надіслану факсом, тощо. Конституційний обов’язок зберігати зазначену
таємницю в рівній мірі мають виконувати як державні установи зв’язку,
так і громадські організації та приватні підприємства, що працюють в
сфері інформаційної комунікації. Порушення таємниці листування,
телефонних розмов, телеграфних та інших повідомлень громадян, що
передаються засобами зв’язку, згідно зі ст. 131 Кримінального кодексу
карається виправними роботами на строк до одного року або штрафом.
Якщо особа веде законослухняний спосіб життя, то вона вправі
розраховувати на абсолютне забезпечення зазначеної таємниці. Лише тоді,
коли органам кримінального переслідування стане відомо про те, що
конкретні особи під час листування, телефонних розмов, телеграфних
повідомлень можуть передати інформацію щодо обставин злочину, по якому
триває розслідування, або ж про підготовку до скоєння злочину, то вони
вправі за рішенням суду встановити підслуховування телефонних розмов, а
також здійснити огляд телеграфних повідомлень, листів, бандеролей,
посилок тощо.
Але ці винятки можуть мати місце лише за обставин, коли органи
розслідування доведуть суду, що іншими засобами одержати зазначену
інформацію неможливо. Крім того, вказані дії здійсню-ються лише в межах
кримінально-процесуальної процедури закріпленої в ряді статей
Кримінально-процесуального кодексу України (ст. 14і, 185, 187 та інші).
Порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої
кореспонденції в профілактичних цілях, в цілях проведення
оперативно-розшукових дій є неприпустимим.
Конституція оголошує недопустимим втручання в особисте і сімейне життя
людини. Ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне
життя, окрім випадків, передбачених Конституцією, що є принципово новим
положенням щодо прав особи (ст. 32).
Далі в Конституції зазначається, що не допускається збирання,
зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про
особу без її згоди, окрім випадків, визначених законом, і лише в
інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Разом з тим кожний громадянин має право знайомитися в органах державної
влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з
відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом
таємницею.
Ці права надійно гарантуються. Зокрема, в Конституції зазначається, що
кожному гарантується судовий захист права спростовувати недостовірну
інформацію про себе і членів своєї сім’ї та права вимагати вилучення
будь-якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і
моральної шкоди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та
поширенням такої недостовірної інформації (ст. 32).
Поряд з громадянськими правами пріоритетним видом прав і свобод особи в
Україні, які передбачені Конституцією, є політичні права і свободи. Вони
властиві, як правило, лише громадянам України. Це їх суб’єктивні права і
свободи у політичній сфері або переважно у цій сфері. Вони
опосередковують собою взаємовідносини особи і держави як політичної
організації суспільства, особи і органів державної влади та місцевого
самоврядування, особи і народу, суспільства в цілому як носія і джерела
влади, особи і політичних партій та інших інститутів держави і
суспільства.
До цих прав і свобод відносяться: свобода пересування, вільний вибір
місця проживання для тих, хто на законних підставах перебуває на
території України; право вільно залишати територію України, за винятком
обмежень, що встановлюються законом (ст. 33); право брати участь в
управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих
референдумах, вільно обирати та бути обраними до органів державної влади
та органів місцевого самоврядування (ст. 38); право направляти
індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися
до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та
посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути
звернення і дати обгрунтовану відповідь у встановлений законом термін
(ст. 40); право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські
організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення
політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за
винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки
та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і
свобод інших людей (ст. 36); право збиратися мирно, без зброї, і
проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких
завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого
самоврядування (ст. 39) тощо.
Що ж являють собою ці права і свободи особи за своїм змістом. Це, як
правило, багатогранні явища, кожне з яких є комплексом, групою прав і
свобод і має систему гарантій правового, організаційного, політичного,
економічного та іншого характеру. Пріоритетним політичним правом, яке
належить громадянам України, є право брати участь в управлінні
державними справами, у всеукраїнському і місцевому референдумах, вільно
обирати і бути обраним до органів державної влади та органів місцевого
самоврядування.
Право брати участь у референдумах і обирати громадяни набувають, як
правило, з 18 років, а право бути обраним (пасивне виборче право) — в
залежності від виду виборів. Зокрема, народним депутатом України може
бути обраний її громадянин, який досяг на день виборів 21-го року;
Президентом України може бути обраний громадянин України, який досяг 35
років, має право голосу, проживає в Україні протягом десяти останніх
перед днем виборів років та володіє державною мовою.
Складовою частиною права брати участь в управлінні державними справами є
право доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого
самоврядування (ст. 38). За новою Конституцією усі мають право
направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто
звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування
та посадових і службових осіб цих органів, які зобов’язані розглядати
звернення і дати обгрун-товану відповідь у встановлений законом строк
(ст. 40). Одним з найважливіших політичних прав є право на свободу
об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і
захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних,
соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень,
встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського
порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших
людей (ст. 36).
Щодо політичних партій в Конституції також закачається, що політичні
партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі
громадян, беруть участь у виборах. Членами політичних партій можуть бути
за цією Конституцією лише громадяни України. Обмеження щодо членства у
політичних партіях встановлюються виключно Конституцією і законами
України. Як складова частина права громадян України на об’єднання
закріплюється їх право на участь у професійних спілках з метою захисту
своїх трудових і соціально-економічних прав та інтересів (ст. 36). Щодо
гарантій цього права в Конституції зазначається, що ніхто не може бути
примушений до вступу в будь-яке об’єднання громадян чи обмежений у
правах за належність чи неналежність до політичних партій або
громадських організацій.
Усі об’єднання громадян рівні перед законом.
Разом з тим Конституцією передбачаються певні обмеження щодо утворення і
діяльності політичних партій та громадських організацій. Зокрема,
відповідно до статті 37 Основного Закону утворення і діяльність
політичних партій та громадських організацій, проірамні цілі або дії
яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну
конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і
територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне
захоплення державної влади, пропаганда війни, насильства та розпалювання
міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи
людини, здоров’я населення забороняється. Політичні партії та громадські
організації не можуть мати воєнізованих формувань. Не допускається
створення і діяльність організаційних структур політичних партій в
органах виконавчої і судової влади і виконавчих органах місцевого
самоврядування, військових формуваннях, а також на державних
підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і
організаціях, що було поширеним явищем протягом тривалого часу.
Відповідно до ст. 25 Конституції громадянин України не може бути
вигнаний за межі України або виданий іншій державі. Україна гарантує
піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами.
Громадянин України не може бути позбавлений права в будь-який час
повернутися в Україну.
До політичних прав також відносяться й передбачені Конституцією права на
свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань
(ст. 34) та право на інформацію, тобто право вільно збирати, зберігати,
використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в іншій
спосіб на свій вибір (ст. 34), хоча ці права і свободи, на наш погляд, є
переважно культурними (духовними), у зв’язку з чим про них йтиме мова
далі.
3. ЕКОНОМІЧНІ, СОЦІАЛЬНІ І КУЛЬТУРНІ ПРАВА І СВОБОДИ ЛЮДИНИ І
ГРОМАДЯНИНА
Центральним видом прав і свобод людини і громадянина, які проголошує і
гарантує нова Конституція, є їх економічні права, тобто суб’єктивні
права в економічній сфері, у сфері економічних (майнових) відносин. До
цих прав відносяться насамперед право власності особи, тобто право
приватної власності; право на підприємницьку діяльність та право на
користування об’єктами права публічної власності, зокрема права
державної та комунальної власності.
Суб’єктами права приватної власності, як видно із змісту статті 41,
можуть бути не лише громадяни України, а й інші особи: іноземці, особи
без громадянства тощо.
Але будь-яка особа визнається суб’єктом права власності лише за умов,
якщо вона набула право приватної власності в порядку, визначеному
законом.
Об’єктами права приватної власності можуть бути як майно (речі, гроші,
цінності), так і результати інтелектуальної, творчої діяльності особи,
тобто духовні цінності, зокрема твори науки, літератури, мистецтва,
інформація тощо.
Зі змісту ст. 41 Конституції випливає також, що об’єктами права
приватної власності практично може бути будь-яке майно, за винятками,
передбаченими цією Конституцією і законами. Зокрема, відповідно до ст.
13 Конституції земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші
природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні
ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної
зони є об’єктами права власності українського народу. Громадянам
гарантується лише право власності на землю.
Право приватної власності за новою Конституцією (ст. 41) розуміється і
закріплюється всебічно, у повному обсязі, як право володіти,
користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї
інтелектуальної творчої діяльності. В Конституції також зазначається, що
ніхто не може бути противоправно позбавлений права власності і що право
приватної власності є непорушним.
Щодо примусового відчуження об’єктів права приватної власності, то в
Конституції зазначається, що воно може бути застосоване лише як виняток
з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку,
встановленому законом, та за умови попереднього і повного відшкодування
вартості (ст. 41). Причому примусове відчуження таких об’єктів з
наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах
воєнного чи надзвичайного стану.
Конфіскація майна може бути застосована тільки за рішенням суду у
випадках, обсязі та порядку, встановлених законом.
Разом з тим в Конституції зазначається, що використання власності не
може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам
суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і якості землі (ст. 41).
Наступним за своїм значенням конституційним економічним правом є право
на підприємницьку діяльність. У ст. 42 Конституції зазначається: “Кожен
має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом”. Це
право досить багатогранне, зокрема, воно включає як право на створення
підприємств, так і ведення цієї діяльності тощо.
Дане право, як і право приватної власності, всебічно гарантується
системою загальних і спеціальних гарантій. Так, держава відповідно до
названої статті забезпечує захист конкуренції у підприємницькій
діяльності. Не допускається зловживання монопольним становищем на ринку,
неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція. Види і
межі монополії визначаються законом.
Разом з тим держава захищає права споживачів, здійснює контроль за
якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт, сприяє
діяльності громадських організацій споживачів (ст. 41). Тобто
держава стоїть на боці інтересів не лише підприємця, виробника, але й
того, хто завершує увесь цикл підприємницької діяльності — споживача.
Але право на підприємницьку діяльність не є всеосяжним не лише за
об’єктами цього права, але й за його суб’єктами.
У Конституції, наприклад, зазначається, що підприємницька діяльність
депутатів, посадових і службових осіб органів державної влади та органів
місцевого самоврядування обмежується законом (ст. 42).
Іншим економічним правом є традиційне конституційне право — право на
користування об’єктами права суспільної власності: загальнонародної,
загальнодержавної та комунальної. Зокрема, в ст. 13 Конституції
зазначається, що кожний громадянин має право користуватися природними
об’єктами права власності народу відповідно до закону, а в ст. 41
проголошується, що громадяни для задоволення своїх потреб можуть
користуватися об’єктами права державної та комунальної власності
відповідно до закону.
Одним з найчисельніших видів прав, проголошених і закріплених новою
Конституцією є соціальні права. Цей вид прав був пріоритетним і
розмаїтим і в попередній Конституції, але за даною Конституцією
соціальні права певною мірою розширені і наповнені новим змістом.
Новим Основним Законом, зокрема, передбачені такі соціальні права, як
право на працю (ст. 43), право на страйк (ст. 44), право на відпочинок
(ст. 45), право на соціальний захист (ст. 46), право на житло (ст. 47),
право на достатній життєвий рівень (ст. 48), право на охорону здоров’я,
медичну допомогу і медичне страхування (ст. 49) тощо.
Пріоритетним соціальним правом є право на працю. З огляду на важливість
цього права і з метою упередження неоднозначного тлумачення його в
Конституції дається загальне визначення цього права і передбачається ряд
гарантій його здійснення. Зокрема, в Конституції зазначається: кожний
має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя
працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Гарантуючи
це право, держава створює умови для повного здійснення громадянами права
на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії, реалізує програми
професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів
відповідно до суспільних потреб.
Право на працю за Конституцією (ст. 43) включає право на належні,
безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від
визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного
звільнення. Нарешті, проголошується право на своєчасне одержання
винагороди за працю не нижче від визначеної законом. Поряд з цим в
Конституції встановлюються певні обмеження для окремих видів праці,
зокрема забороняється використання примусової праці. При цьому не
вважається примусовою працею військова або альтернативна (невійськова)
служба, а також робота чи служба, яка виконується особою за вироком чи
іншим рішенням суду або відповідно до законів про воєнний і про
надзвичайний стан. Забороняється використання праці жінок і
неповнолітніх на небезпечних для їхнього здоров’я роботах.
В Основному Законі передбачається таке якісно нове соціальне право, як
право на страйк. Зокрема, в ст. 44 зазначається, що працюючі мають право
на страйк для захисту своїх економічних і соціальних інтересів. Порядок
здійснення права на страйк встановлюється законом з урахуванням
необхідності гарантування національної безпеки, охорони здоров’я, прав і
свобод інших людей. Страйк — добровільна справа. Ніхто не може бути
примушений до участі або до неучасті у страйку. Заборона страйку можлива
лише на підставі закону.
Поряд з названими правами проголошується і гарантується право на
відпочинок тих, хто працює. Це право забезпечується наданням днів
щотижневого відпочинку, а також оплачуваної щорічної відпустки,
встановленням скороченого робочого дня щодо окремих професій і
виробництв, скороченої тривалості роботи у нічний час. Максимальна
тривалість робочого часу, мінімальна тривалість відпочинку та
оплачуваної щорічної відпуски, вихідні та святкові дні, а також інші
умови здійснення цього права визначаються законом. Центральним
соціальним конституційним правом є право на соціальний захист. Це право
за Конституцією включає право на забезпечення громадян у разі повної,
часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника,
безробіття з незалежних від нього причин, а також у старості та в інших
випадках, передбачених законом. Поряд з цим порівняно детальним
визначенням права на соціальний захист в Конституції закріплюється в
ряді відносин якісно нова система його гарантій. Зокрема, в Конституції
(ст. 46) зазначається, що це право гарантується загальнообов’язковим
державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян,
підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел
соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних,
приватних закладів для догляду за непрацездатними; пенсії, інші види
соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають
забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму,
встановленого законом.
За Конституцією кожен має також право на житло. Після проголошення права
на житло в Конституції насамперед зазначається, що держава створює
умови, за яких кожний громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати
його у власність або взяти в оренду. І лише щодо осіб, які потребують
соціального захисту (на відміну від попереднього порядку) передбачається
можливість надання житла державою або органами місцевого самоврядування
безплатно або за доступну для них плату відповідно до закону.
Право власності та інші права на житло надійно гарантуються. Зокрема, в
Конституції зазначається, що ніхто не може бути примусово позбавлений
житла інакше як на підставі закону за рішенням суду (ст. 47).
У Конституції передбачається також право кожного на достатній життєвий
рівень для себе і своєї сім’ї, що включає належне харчування, одяг,
житло (ст. 48); право на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне
страхування (ст. 49). При цьому зазначається, що держава створює умови
для ефективного і доступного для всіх . громадян медичного
обслуговування і що у державних і комунальних закладах охорони здоров’я
медична допомога надається безплатно, а існуюча система таких закладів
не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів
усіх форм власності і дбає про розвиток фізичної культури і спорту,
забезпечує санітарно-епідемічне благополуччя (ст. 49).
У новому Основному Законі закріплюється і гарантується й ряд інших
соціальних прав: щодо шлюбу і сім’ї, навколишнього середовища тощо.
Так, у Конституції зазначається, що шлюб грунтується на вільній згоді
жінки і чоловіка, і що кожен з подружжя має рівні права і обов’язки у
шлюбі та сім’ї. Батьки зобов’язані утримувати дітей до їх
повноліття.Повнолітні діти зобов’язані піклуватися про своїх
непрацездатних батьків. Сім’я, дитинство, материнство і батьківство
охороняються державою (ст. 50). Діти рівні у своїх правах незалежно від
походження, а також від того, народилися вони у шлюбі чипоза ним.
Будь-яке насильство над дитиною та її експлуатація переслідуються
законом. Утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених
батьківського піклування, покладається на державу, держава заохочує і
підтримує благодійницьку діяльність щодо дітей.
За Конституцією кожен має також право на безпечне для життя і здоров’я
навколишнє середовище та на відшкодування завданої порушенням цього
права шкоди (ст. 50), що є вельми важливим для кожного в Україні.
Разом з тим кожному гарантується право вільного доступу до інформації
про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а
також право на їх поширення.
Право громадян на сприятливе навколишнє середовище є одним із
фундаментальних прав людини. Вперше його було закріплено в Декларації
Стокгольмської конференції ООН з охорони навколишнього природного
середовища (1972 р.), принцип перший якої проголошує: “Люди мають
фундаментальне право на вільні, якісні та адекватні умови життя в
навколишньому середовищі, якість якого дає змогу вести гідне та
благополучне життя”.
Через 20 років у Декларації ООН з навколишнього середовища та розвитку
(1992 р., Ріо-де-Жанейро) у першому принципі було підкреслено: “Люди
перебувають у центрі інтересів сталого розвитку. Вони мають право на
здорове та плідне життя у гармонії з природою”.
Вступ України до Ради Європи зобов’язує дотримуватися норм міжнародних
договорів, зокрема договору Ради Європи від 29 червня 1987 р. з
поправками від 7 лютого 1992 р., де у ст. 1ЗОР розділу XVI
підкреслюється значення захисту прав людини в галузі охорони природного
середовища.
Конституції багатьох держав закріпили принцип права людини на життя в
якісному навколишньому середовищі. (Слід зазначити, що в різних державах
залежно від мовних традицій цей принцип визначається як право на чисте,
безпечне, екологічно збалансоване навколишнє серодовище). Україна
визначила даний принцип як право екологічно безпечного навколишнього
середовища.
Конституційне право громадян України на екологічно безпечне для життя та
здоров’я навколишнє середовище реалізується через інші суб’єктивні права
громадян, окремі права на отримання повної та достовірної інформації про
стан навколишнього середовища та його вплив на здоров’я людей; участь в
обговоренні проектів
законодавчих актів, матеріалів з питань розміщення, будівництва та
реконструкції об’єктів, що можуть негативно впливати на стан довкілля,
та на внесення пропозицій у державні та інші органи з цих питань; участь
у проведенні громадської екологічної експертизи; подання до суду позовів
до державних органів, установ, організацій та громадян з метою
відшкодування збитків, заподіяних їх здоров’ю та майну внаслідок
негативного впливу на навколишнє середовище тощо (ст. 9 Закону України
“Про охорону навколишнього природного середовища”); здійснення контролю
органами спеціальної компетенції (органами Мінекобезпеки) та
прокурорського нагляду за дотриманням законодавства про охорону
навколишнього середовища.
Ст. 11 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”
зазначає, що порушені права громадян в галузі охорони навколишнього
середовища мають бути відновлені, а їх захист здійснюваться в судовому
порядку.
Законодавець надає такі можливості для реалізації прав громадян на
екологічне безпечне навколишнє середовище в разі звернення до суду.
1. Відшкодування шкоди, заподіяної здоров’ю громадян внаслідок
негативного впливу на навколишнє середовище на підставі ст. 69 Закону
України “Про охорону навколишнього природного середовища” та ст. 440
Цивільного кодексу України.
Шкода має бути відшкодована у повному обсязі, а відсутність спеціальних
методик не має бути перепоною при розгляді даної категорії справ. Як
правило, важко визначити причинний зв’язок між діяльністю забруднювача
та здоров’ям громадянина. Однак у багатьох випадках медична експертиза
може дати належні висновки щодо впливу певних речовин на стан здоров’я.
2. Відшкодування шкоди, заподіяної майну громадян внаслідок негативного
впливу на навколишнє середовище, на підставі ст. 69 Закону України “Про
охорону навколишнього природного середовища”, ст. 440 Цивільного кодексу
України, ст. 48, 51, 53 Закону України “Про власність”, ст. 117
Земельного кодексу. На наш погляд, законодавець чітко врегулював
відносини щодо захисту майна громадян, відсутність же практики
використання даних положень законів зумовлюється неусвідомленням
громадянами зв’язку між діяльністю, пов’язаною із забрудненням
навколишнього середовища, та порушенням їх майнових прав. 3.
Відшкодування моральної шкоди внаслідок негативного впливу на навколишнє
середовище на піставі ст. 440-1 Цивільного кодексу України нам видається
цілком обгрунтованим. Страждання батьків, які переживають за майбутнє
своїх дітей, безперечно, мають підлягати відшкодуванню
4. Оскарження в суді рішень, дій або бездіяльності державних органів,
юридичних чи службових осіб у тій сфері управлінської діяльності, яка
безпосередньо пов’язана з правом на екологічно безпечне навколишнє
середовище, наприклад, з приводу надання інформації про стан
навколишнього середовища, порушень у проведенні екологічної експертизи
(ст. 56 Конституції, ст. 248—248 Цивільно-процесуального Кодексу
України).
5. Подання негаторного позову, тобто позову про усунення перешкод для
користування громадянами чистим природним середовищем (ст. 11 Закону
“Про підприємства в Україні”, ст. 10 Закону “Про власність”). На жаль,
практика подання таких позовів відсутня, оскільки судці часто не бажають
поширювати традиційні норми цивільного права на екологічні відносини.
Важливими формами судового захисту прав громадян на екологічно безпечне
навколишнє середовище є подання позовів про захист прав і законних
інтересів громадян до загальних та арбітражних судів органами
прокуратури та Мінекобезпеки.
Заслуговує на увагу у зв’язку з прийняттям Конституції Закон “Про
охорону атмосферного повітря” від 16 жовтня 1992 р. Адже саме повітря є
одним з основних життєво важливих елементів навколишнього середовища.
Закон спрямований на збереження сприятливого стану атмосферного повітря,
його відновлення і поліпшення для забезпечення екологічної безпеки
життєдіяльності людини, а також відвернення шкідливого впливу на
довкілля.
Він визначає правові і організаційні основи та екологічні вимоги у
галузі охорони та використання атмосферного повітря. Завданням Закону
“Про охорону атмосферного повітря” є регулювання відносин у цій галузі з
метою збереження, поліпшення та відтворення стану атмосферного повітря,
відвернення і зниження шкідливого хімічного, фізичного, біологічного та
іншого впливу на атмосферне повітря, забезпечення раціонального
використання атмосферного повітря для виробничих потреб, а також
зміцнення правопорядку і законності у цій сфері. У статті 3 сказано, що
управління у галузі охорониатмосферного повітря здійснюють Кабінет
Міністрів України, Уряд Автономної Республіки Крим, Міністерство охорони
навколишнього природного середовища, Міністерство охорони здоров’я,
місцеві органи державної виконавчої влади, інші державні органи та
органи місцевого самоврядування.
Законом встановлені нормативи екологічної безпеки атмосферного повітря.
Для оцінки стану атмосферного повітря встановлюються єдині для території
України нормативи екологічної безпеки атмосферного повітря:
— гранично допустимі концентрації забруднюючих речовин у атмосферному
повітрі для людей і об’єктів навколишнього природного середовища;
— гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, іонізуючого
та іншого шкідливого фізичного та біологчного впливу на атмосферне
повітря для людей і об’єктів навколишнього середовища. Законом визначені
обов’язки підприємств, установ і організацій щодо охорони атмосферного
повітря. Так, підприємства і організації, діяльність яких пов’язана з
викидами забруднюючих речовин у атмосферне повітря, зобов’язані:
1) здійснювати організаційно-господарські, технічні та інші заходи щодо
забезпечення виконання умов і вимог, передбачених у допустимих нормах на
викиди забруднюючих речовин;
2) вживати заходів щодо зменшення обсягів викидів забруднюючих речовин і
зниження шкідливого впливу фізичних та біологічних факторів;
3) забезпечувати безперебійну ефективну роботу споруд устаткування і
апаратури для очищення викидів та зменшення рівнів іншого шкідливого
впливу;
4) здійснювати контроль за обсягом і складом забруднюючих речовин, що
викидаються у атмосферне повітря;
5) мати заздалегідь розроблені спеціальні заходи щодо охорони
атмосферного повітря на випадок аварійних ситуацій і несприятливих
метеорологічних умов та вживати заходів для ліквідації причин та
наслідків забруднення атмосферного повітря.
Порядок видачі дозволів на викиди забруднюючих речовин у атмосферне
повітря стаціонарними джерелами встановлюється Кабінетом Міністрів
України.
Рівні шкідливого впливу фізичних та біологічних факторів на атмосферне
повітря встановлюються на основі нормативів, а увипадках, коли на них
видано дозвіл — мають додержуватися й інші вимоги, передбачені цим
дозволом.
Важливим видом конституційних прав і свобод людини і громадянина в
системі прав і свобод, передбачених новим Основним Законом України є
культурні (духовні) права і свободи. Ці права з різних обставин найменш
систематизовані, проте вони надзвичайно багатогранні за своєю суттю,
змістом, формами і гарантами.
В загальному розумінні ці права за своєю суттю є мірою духовності особи,
яку гарантує їй держава з урахуванням умов життя і діяльності особи,
суспільства і держави.
За своїм змістом культурні (духовні) права і свободи людини і
громадянина — це суб’єктивні права особи в культурній (духовній,
ідеологічній) сфері. Вони являють собою межі можливого, дозволеного для
особи, межі, грані або образ її поведінки чи діяльності у цій сфері. За
Конституцією безпосередньо до культурних (духовних) прав і свобод
відносяться насамперед такі права і свободи, як право на освіту (ст.
53), свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості
(ст. 54), право на результати своєї інтелектуальної, творчої діяльності
(ст. 54), а також право на свободу думки і слова, на вільне вираження
своїх поглядів і переконань (ст. 34), право на інформацію, тобто право
вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно,
письмово або в інший спосіб (ст. 34), право на свободу світогляду і
віросповідання (ст. 35) тощо. Безпосередньо ці права і свободи
закріплені в Конституції серед громадянських чи політичних прав і
свобод, хоча за своїм змістом вони є переважно культурними (духовними)
правами і свободами.
Що ж являє собою кожне з названих культурних (духовних) прав і свобод?
Так, право на освіту охоплює собою право (права) пракгично на всі
основні види освіти. Зокрема, в Конституції зазначається, що держава
забезпечує доступність і безплатність дошкільної, повної загальної
середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних
навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої,
позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти,
різних форм навчання. Гарантіями права на освіту є, зокрема,
обов’язковість загальної середньої освіти; надання державних стипендій
та пільг учням і студентам; право громадян
безплатно здобувати вищу освіту в державних і комунальних навчальних
закладах на конкурсній основі.
Громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону
гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у
державних і комунальних навчальних закладах або через національні
культурні товариства (ст. 53).
Основою культурних (духовних) прав і свобод людини і громадянина є
передбачені Конституцією свобода літературної, художньої, наукової і
технічної творчості (ст. 54) та право на результати своєї
інтелектуальної, творчої діяльності (ст. 54). Ці права і свободи
гарантуються. Зокрема, свобода творчості гарантується захистом
інтелектуальної власності громадян, їх авторських прав, моральних і
матеріальних інтересів, що виникають у зв’язку з різними видами
інтелектуальної діяльності; право на результати інтелектуальної, творчої
діяльності гарантується, зокрема, забороною використовувати або
поширювати без згоди авторів результати їх інтелектуальної, творчої
діяльності, за винятками, встановленими законом. Крім того, держава
сприяє розвиткові науки, встановленню наукових зв’язків України зі
світовим співтовариством. Культурна спадщина охороняється законом.
Держава забезпечує збереження історичних пам’яток та інших об’єктів, що
становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну
культурних цінностей народу, які перебувають за її межами (ст. 54).
Поряд з традиційним правом на свободу думки і слова, тобто на вільне
вираження своїх поглядів і переконань, вперше в новій Конституції
закріплено право на інформацію, тобто право вільно збирати, зберігати,
використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший
спосіб — на свій вибір (ст. 34).
Проте здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах
національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку
з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я
населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання
розголошення інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання
авторитету і неупередженості правосуддя (ст. 34).
Разом з тим слід пам’ятати, що названі права і свободи, зокрема свобода
слова, традиційно відносилась до політичних прав і свобод, що було і є
надмірною політизацією цієї свободи.
Є, на наш погляд, всі підстави віднести до культурних (духовних) прав та
свобод і передбачене Конституцією право на свободу світогляду і
віросповідання. Це право за своїм змістом визначається як свобода
сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої, безперешкодно
відправляти одноособове чи колективно релігійні культи і ритуальні
обряди, вести релігійну діяльність. Це право нині безпосередньо не
виключає його заперечення — право вести атеїстичну пропаганду,
висловлювати атеїстичні погляди.
Здійснення права на свободу світогляду і віросповідання може бути за
Конституцією обмежене законом лише в інтересах охорони громадського
порядку, здоров’я і моральності населення або захисту прав і свобод
інших людей.
Разом з тим, як і раніше, церкви і релігійні організації в Україні
відокремлені від держави, а школа — від церкви.
Жодна релігія не може бути визнана державою як обов’язкова, хоча це і не
заперечення існування національної релігії.
Не допускаються як обмеження прав з релігійних мотивів, так і звільнення
від обов’язків за цими мотивами. Ніхто не може бути увільнений від своїх
обов’язків перед державою або відмовитися від виконання законів за
мотивами релігійних переконань. У разі якщо виконання військового
обов’язку суперечить релігійним переконанням громадянина, виконання
цього обов’язку має бути замінене альтернативною (невійськовою) службою
(ст. 35).
Обов’язки людини і громадянина. Поряд з правами і свободами, нова
Конституція України визначає й основні обов’язки її громадян. Коло цих
обов’язків значно вужче, ніж у попередній Конституції, проте воно
охоплює всі основні сфери життя і діяльності особи, суспільства і
держави: політичну, економічну, соціальну, культурну і зовнішню
(зовнішньополітичну) сфери.
Першочерговим обов’язком громадян України за Конституцією (ст. 65) є
захист Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України,
шанування її державних символів. Пріоритетність цього обов’язку
зумовлена об’єктивною необхідністю всебічного утвердження її
внутрішнього і зовнішнього суверенітету, незалежності в політичній,
економічній, культурній та в інших сферах, забезпечення обороноздатності
країни, а також потребою формування поваги до всіх інститутів держави,
яка лише нещодавно стала дійсно суверенною державою, дійсно Вітчизною,
Батьківщиною.
Виходячи з необхідності духовного відродження України, надійного
збереження та розумного використання її духовних цінностей і природних
ресурсів, Конституція покладає на своїх громадян обов’язок не
заподіювати шкоди природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані
збитки (ст. 66).
Тривалий час Конституцією України не передбачалися як основний обов’язок
громадян сплата податків і зборів та подання декларацій про їх майновий
стан і доходи. За зміною економічних і соціальних основ суспільства і
держави, проголошенням і істотним збагаченням змісту ряду економічних
прав особи (права власності, права підприємницької діяльності тощо)
стало можливим і необхідним закріплення в Конституції якісно нового їх
обов’язку, а саме: обов’язку сплачувати податки і збори в порядку і
розмірах, встановлених законом, та щорічно подавати до податкових
інспекцій за місцем проживання декларації про свій стан та доходи за
минулий рік у порядку, встановленому законом (ст. 67).
Конституція України, визнаючи людину, її життя і здоров’я, честь і
гідність, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю,
проголошуючи і гарантуючи систему її прав і свобод, покладає на неї
обов’язок неухильно додержуватися Конституції та законів України, не
посягати на права і свободи, честь і гідність /інших людей (ст. 68).
Держава має шанувати особу, надійно гарантувати її права і свободи, а
особа мусить шанувати державу, всі її інститути.
Незнання законів не звільнює нікого від юридичної відповідальності.
Не перевірено
4. ЮРИДИЧНІ ГАРАНТІЇ ПРАВ ЛЮДИНИ ТА ГРОМАДЯНИНА
Юридичні гарантії — це норми права, які передбачають у своїй сукупності
правововий механізм, покликаний сприяти реалізації законів. Якісна
характеристика юридичних гарантій передбачає оцінку всієї діючої системи
права в цілому з точки зору повноти охоплення правовим інструментарієм
усіх найбільш важливих взаємовідносин державних органів та громадян, а
також громадян між собою17. Юридичні гарантії є специфічним правовим
засобом забезпечення, реалізації, охорони та захисту прав людини та
громадянина; першочергового значення вони набувають при практичній
реалізації суб’єктивних прав громадянина. Тобто юридичні гарантії — це
передбачені законом спеціальні (специфічні) засоби практичного
забезпечення прав та свобод людини і громадянина.
Конституція України створює широку юридичну основу для активізації
діяльності по забезпеченню юридичних гарантій прав людини та
громадянина.
Важливим напрямком розвитку та вдосконалення юридичних гарантій прав
громадянина є встановлення збалансованості правових засобів у
забезпеченні правомірної реалізації прав та свобод, а також посилення їх
зв’язків із засобами охорони прав, їх поступовий розвиток. Іншими
словами, закономірність посилення узгодженості та урівноваженості
розвитку юридичних гарантій охоплює не тільки всю їх систему, але й
складові її підсистеми засобів реалізації та охорони прав людини та
громадянина.
Серед науковців та юристів-практиків іноді існує дещо звужений підхід до
розуміння і вирішення проблеми юридичних гарантій прав людини. Під
такими гарантіями, як правило, розуміються лише правові засоби їх
охорони, що надто звужує дані поняття, їх система включає не тільки
засоби, що спрямовані на охорону прав людини, а й засоби, за допомогою
яких безпосередньо забезпечується їх реалізація на основі закону.
До юридичних засобів реалізації прав відносяться закріплені нормами межі
прав та засоби конкретизації, в тому числі шляхом конкретизації свобод
та обов’язків громадянина; юридичні факти, з якими пов’язана їх
реалізація; процесуальні форми здійснення прав; засоби примусу та
стимулювання (заохочення) правомірної реалізації прав і свобод.
Конституція України є гарантом прав громадянина, оскільки вона гарантує
кожній людині широке коло політичних, соціальних та економічних прав і
свобод. Зокрема, кожна людина мас право на вільний розвиток своєї
особистості та має обов’язки перед суспільством, в якому забезпечується
вільний розвиток особистості (ст. 23 Конституції). Отже, до юридичних
гарантій прав та свобод людини і громадянина відносяться насамперед
норми-принципи Конституції та інших законів, які містять гарантії або є
гарантіями. Серед них важливу роль відіграють і процесуальні норми.
До юридичних гарантій слід віднести також юридичні обов’язки та юридичну
відповідальність. Під юридичною відповідальністю розуміється
встановлений законодавством і забезпечений державою юридичний обов’язок
правопорушника зазнати (понести) позбавлення певних благ, цінностей, які
йому належать (позбавлення волі або обмеження у правах, позбавлення прав
на майно шляхом його конфіскації, стягнення штрафів та ін.). Тобто це
форма впливу на порушників, реакція держави на порушення правових норм,
прав та свобод людини.
Правові обмеження як елемент (наслідок) юридичної відповідальності можна
розглядати і як самостійний та ефективний засіб правового забезпечення
прав і свобод людини і громадянина. Адже шляхом застосування спеціальних
нормативно-правових обмежень створюються умови, які спонукають
конкретних осіб до неухильного виконання конституційних обов’язків. Крім
того, виконання юридичних обов’язків може забезпечуватись шляхом
заохочення, матеріального стимулювання тощо.
Як бачимо, юридичні гарантії складаються з різноманітних правових та
організаційних механізмів (процедур), завдяки яким забезпечується
соціально-правова захищеність особи, прав та свобод людини і
громадянина.
Норми та положення Конституції про основні права, свободи та обов’язки
людини і громадянина з моменту вступу її в законну силу являють собою
норми прямої дії як безпосередньо діюче право вищої юридичної сили. На
практичну реалізацію всіх цих та інших конституційних приписів і має
бути спрямована діяльність державних органів та політичних організацій.
Переважна більшість конституційних норм про основні права та свободи
людини і громадянина діють через систему галузевого законодавства, через
закони, прийняті на основі Конституції. При цьому детальна нормативна
конкретизація законодавства не є, за загальним правилом, показником або
результатом недосконалості законів, а являє собою об’єктивно притаманну
правовому регулюванню якість. Під час конкретизації права відбувається
перехід конституційної норми на менший рівень абстрактності, на інший
логічний рівень. Внаслідок цього формується відносно нове, більш
конкретне правило поведінки, яке відноситься до конституційної норми
так, як конкретне відноситься до загального. Закони, що приймаються з
метою конкретизації конституційних прав і свобод не можуть обмежувати
останні у їх змісті, а мають перебувати у повній відповідності зі
змістом конституційних прав та свобод, методологічними принципами та
цілями, відповідати міжнародноправовим стандартам та інтересам
суверенної України як держави правової і демократичної.
Застосування та дія конкретного закону є одночасно застосуванням
(реалізацією) тієї конституційної норми, для реалізації якої прийнято
цей закон. Тому порушення політичних, соціальних або економічних прав,
закріплених у конкретному законі, є одночасно порушенням того
конституційного права, яке ним конкретизоване. Людина і кожний
громадянин мають бути впевнені у тому, що будь-яка конституційна норма,
яка гарантує його права та свободи, діє безпосередньо і прямо, а
конкретні закони сприймаються ним лише як додаткові засоби реалізації
конституційної норми.
Принципово важливою в цьому відношенні є ст. 58 Конституції, згідно з
якою закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотньої дії в
часі, окрім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують
відповідальність особи. Ніхіо не може відповідати за діяння, які на час
їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення. Це означає, що
нові закони не мають обмежувати права людини та громадянина, погіршувати
її становище.
Визначаючи місце та роль ряду інститутів демократії, прав, свобод та
обов’язків людини і громадянина, Конституція передбачає прийняття
законів, у яких мають бути закріплені порядок та підстави здійснення
прав і свобод людини у конкретних галузях громадських відносин.
Деякі статті Конституції дають пряму вказівку законодавцю про
встановлення законом певного порядку реалізації та забезпечення
конституційних прав і свобод (“умови здійснення цього права визначаються
законом”, “у встановленому законом порядку”, “відповідно до закону”
тощо). Це означає, що деталі порядку використання конституційного права
та свободи визначаються поточним законодавством і не обов’язково, щоб
він у всіх без винятку випадках переглядався.
Проте законодавець за відсутності додаткової гарантії забезпечення права
людини, а також за наявності соціальної потреби може (і навіть
зобов’язаний) удосконалити встановлений чинним законодавством порядок
реалізації того або іншого конституційного права
чи свободи, може взагалі переглянути його. Підставою для цього є сам
зміст Конституції, потреба у наданні їй життєвої сили.
Наприклад, ст. 41 Конституції надає кожному право володіти,
користуватися і розпоряджатися своєю власністю. Право приватної
власності набувається в порядку, визначеному законом. Такий закон був
прийнятий ще до нової Конституції України. Він є чинним і донині. Однак
законодавець може (за наявності, звичайно, економічної чи соціальної
потреби) вдосконалити порядок володіння, користування і розпорядження
правом приватної власності, або навіть змінити його.
Конституцією закріплено право направляти індивідуальні чи колективні
письмові звернення, або особисто звертатися до органів державної влади,
органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих
органів, які зобов’язані розглянути звернення і дати обгрунтовану
відповідь у встановлений законом термін (ст. 40). Це змінює природу
звернень, підвищує їх значення, встановлює і правові гарантії, які мають
знайти свою конкретизацію у поточних законодавчих актах. Вдосконалення
порядку розгляду та вирішення звернень громадян може тривати.
Законодавче забезпечення прав та свобод громадян включає відповідно і
вдосконалення процесуального порядку реалізації конституційних прав,
свобод та обов’язків, що конкретизуються у відповідних
нормативно-правових актах. Скажімо, ст. 48 Конституції закріплює право
кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї, що включає
достатнє харчування, одяг, житло. Ці загальні положення мають бути
конкретизовані у спеціальних законах, у яких мають бути закріплені
ефективні юридичні права на достатній життєвий рівень, встановлені
критерії та показники, за якими життєвий рівень людини може бути
визнаний достатнім.
Ще складніше стоїть питання юридичного забезпечення права на працю,
освіту, відпочинок, житло, соціальний захист. Один із шляхів вирішення
даної проблеми полягає не тільки у прийнятті відповідних законів, але й
у розбудові економіки, у підвищенні життєвого рівня людей.
Поява нових, раніше невідомих Україні конституційних прав і свобод і
відповідних обов’язків — закономірність і наслідок проголошення
незалежності України. При цьому з необхідністю зростає значення права як
регулятора суспільних відносин, учасниками яких виступають громадяни. В
цьому зв’язку уявляється доцільним звестидо мінімуму практику видання
підзаконних, відомчих нормативних актів (положень, інструкцій, статутів
тощо), які встановлювали або обмежували б обсяг користування
конституційними правами та свободами. Подібні акти, хоч і реєструються у
Міністерстві юстиції (а інколи і не реєструються), не завжди
відповідають закону в силу суб’єктивних обставин та відомчих інтересів,
а то і на шкоду правам та інтересам громадян. З цією метою було б
доцільним здійснити ревізію та перегляд саме відомчих нормативних актів
у відповідності з вимогами нової Конституції та законодавства України.
Розвиток юридичних гарантій реалізації прав людини та громадянина
поєднується з аналогічним процесом у галузі юридичних гарантій охорони
їх прав та свобод. Звідси актуалізується проблема посилення зв’язків і
узгодженості різноманітних правових засобів та вдосконалення всіх видів
юридичних гарантій охорони прав людини.
Державні органи, громадські організації, посадові особи у межах,
встановлених законом, мають займатися виявленням фактів порушень прав та
свобод людини, вживати заходів до захисту порушених прав та свобод,
усунення цих порушень, застосовувати в межах своєї компетенції засоби
впливу до винних або притягати їх до відповідальності. Причому нині дуже
актуальним є питання попередження зловживань службовим положенням
посадовими особами, обмеження свавілля чиновників. Існуючий порядок
розгляду скарг на незаконні дії посадових осіб не завжди забезпечує
об’єктивне вирішення звернень громадян.
Конституція України піднесла на якісно новий рівень систему юридичних
гарантій охорони прав і свобод громадян. На сторожі конституційних прав
та свобод громадян України стоїть суд. “Права і свободи людини і
громадянина захищаються судом”,— сказано у ст. 55 Конституції. Кожному
гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності
органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових
осіб. Кожен має право звертатися за захистом своїх прав до
Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а після
використання всіх національних засобів правового захисту — аж до
відповідних міжнародних судових установ чи до міжнародних організацій,
членом або учасником яких с Україна. Кожен має право будь-якими не
забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень
і протиправних посягань; звертатися за захистом до суду та інших
державних органів тощо (ст. 55).
Складніше буде реалізовувати попереднє положення даної статті щодо
реалізації права звертатися до відповідних міжнародних судових установ
чи до міжнародних організацій. Адже захистити свої права І свободи таким
чином буде не під силу багатьом громадянам навіть за
матеріально-економічних обставин. Дане положення потребує додаткових
пояснень і деталізації шляхом офіційного тлумачення та прийняття
відповідних нормативно-правових актів. Правосуддя, як відомо, засноване
на принципах рівності громадян перед законом та судом, гласності та
безпосередності. Тому право на судовий захист є якісно вищою юридичною
гарантією прав і свобод людини і громадянина.
Нормою прямої дії є зміст ст. 61 Конституції, за якою ніхто не може бути
двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те
саме правопорушення. Юридична відповідальність особи має індивідуальний
характер.
“Конкретизація та зміцнення процесуальних гарантій, конституційних та
конкретизуючих їх галузевих прав, свобод та обов’язків — одна із
характерних особливостей Конституції України, розвитку юридичних
гарантій їх реалізації. Конституція гарантує широке коло процесуальних
прав і свобод конкретної людини. Особливо це стосується тих прав людини
та громадянина, реалізація яких пов’язана з обмеженням свободи, з
інтересами людини, її близьких та родичів.
Зокрема, відповідно до ст. 62 Конституції особа вважається невинуватою у
вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її
вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним
вироком суду. Ніхто не зобов’язаний доводити свою невинуватість у
вчиненні злочину. Обвинувачення не може грунтуватися на доказах,
одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях. Усі сумніви щодо
доведеності вики особи тлумачаться на її користь. У разі скасування
вироку суду, як неправосудного, держава відшкодовує матеріальну і
моральну шкоду, завдяки безпідставним засудженням.
Суттєвою і принципово новою юридичною гарантією прав та свобод людини є:
передбачене ст. 63 Конституції право особи відмовитись давати показання
або пояснення щодо себе, членів сім’ї чи близьких родичів, коло яких
визначається законом. Підозрюваний, обвинувачений чи підсудний має право
на захист. Засуджений користується всіма правами людини і громадянина,
за винятком обмежень, що визначені законом і встановлені вироком суду.
Конституція закріпила право кожного на відшкодування за рахунок держави
чи органів місцевого самоврядування матеріальної шкоди, завданої
незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної шіади,
місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні
ними своїх повноважень (ст. 56). В цьому зв’язку не викликає сумнівів
той факт, що порядок розгляду судами справ даної категорії, який існував
до прийняття Конституції України, підлягає переосмисленню. Дещо
позитивне в цьому напрямку було вже зроблено у березні 1996 р., коли
набрав чинності Закон “Про внесення змін у статті 235, 236 і главу 31-А
Цивільного процесуального Кодексу України”. Він повністю змінив редакцію
ст. 31-А ЦПК, яка іменується “Скарги громадян на рішення, дії або
бездіяльність державних органів, юридичних чи службових осіб у сфері
управлінської діяльності”. З прийняттям цього закону можуть
оскаржуватись дії не тільки одноособове вчинені посадовими особами (як
це було раніше), а й колегіальні, вчинені колективним суб’єктом —
органом управління як таким.
До них тепер належать органи державної влади та їх посадові особи;
органи місцевого самоврядування та їх посадові особи; керівники установ,
організацій, підприємств та їх об’єднань незалежно від форм власності;
керівні органи й керівники об’єднань громадян, а також посадові особи,
що виконують організаційно-розпорядчі адміністративно-господарчі
обов’язки або виконують такі обов’язки за спеціальними повноваженнями.
Значно розширено також і предмет судового оскарження. Якщо раніше
оскаржувалися лише дії, то тепер можна подавати позов і на
бездіяльність.
Відповідно до ст. 248-2 у новій редакції до рішень, дій або
бездіяльності суб’єктів оскарженням належать колегіальні та одноособові
рішення, дії або бездіяльність, у зв’язку з якими громадянин вважає, що:
— порушено або порушуються його права та свободи;
— створено або створюються перепони для реалізації ним своїх
конституційних прав чи свобод або що вжиті заходи щодо реалізації його
прав є недостатніми;
— покладено на нього обов’язки, не передбачені законодавством, або
передбачені законодавством, але без врахування конкретних обставин, за
яких ці обов’язки мають покладатися, або що вони покладені не
уповноваженими на це особою чи органом;
— його притягнуто до відповідальності, яку не передбачено законом,або до
нього застосовано стягнення за відсутністю передбачених законом підстав,
або неправомочною службовою особою чи органом.
Не вдаючись до подальшого аналізу різнопланових наслідків редакційної
зміни предмету судового оскарження, зазначимо, що вони істотно
полегшують можливість обгрунтування обрання за тих чи інших обставин
відповідної форми судового захисту. Конституція України є важливим
кроком до демократизації відносин між громадянином і державою, вони
передбачають суттєві юридичні гарантії прав людини та громадянина.
Конституція є також істотною правовою основою для більш ефективного
використання громадянами судової форми захисту своїх прав і свобод.
Головне полягає у тому, щоб Конституція стала основним законом прямої
дії, щоб створені нею юридичні передумови справді відбулися, а
гарантований нею демократичний порядок захисту прав та свобод не зазнав
вихолощення у повсякденному житті.
Спеціального аналізу заслуговує організаційна діяльність державних
органів, громадських організацій у забезпеченні, реалізації та охороні
прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина. В юридичній
літературі дане питання розглядається, однак в цілому воно досліджено
недостатньо. Частково це пояснюється тим, що правна система України
перебуває в стані глибокої кризи.
На організаційному значенні застосування правових норм зосереджував
увагу П. Є. Недбайло. Він писав, що застосування правових норм полягає в
активних діях по організації їх здійснення у правовідносинах, у
застосуванні їх до конкретних фактів18.
Організаційна діяльність компетентних державних органів та громадських
організацій по забезпеченню реалізації вимог правових норм входить до
складу юридичних гарантій прав і свобод людини та громадянина; має
спеціальну організаційну діяльність державних органів та громадських
організацій, спрямовану на максимально повне забезпечення і реалізацію
загальних та спеціальних гарантій прав і свобод людини та громадянина.
Навіть за наявності прогресивної і добре відлагодженої правової системи,
системи прав і свобод людини реалізації їх може і не відбутися, якщо
державними органами, посадовими особами та громадськими організаціями не
здійснюватиметься спеціальна організаційна робота по забезпеченню прав
та свобод людини іІромадянина. Це загальна умова реальності прав та
свобод людини і громадянина, всієї системи їх гарантій.
У демократичному, правовому суспільстві значення організаційних гарантій
у реалізації прав та свобод громадянина підвищується, подальшого
розвитку набувають їх форми та методи. Нині за новою Конституцією широке
коло державних органів, посадових осіб та громадських організацій
зобов’язані забезпечувати реалізацію прав людини та громадянина.
Зокрема, парламентський контроль за додержанням конституційних прав і
свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради
України з прав людини (ст. 101).
Гарантом прав і свобод людини і громадянина є Президент України (ст.
102).
В межах своєї компетенції організаційну діяльність по забезпеченню прав
і свобод людини, громадянина, відповідно до Конституції, здійснюють
Кабінет Міністрів (ст. 116, п. 2); місцеві державні адміністрації (ст.
119, п. 2); прокуратура (ст. 121); Конституційний Суд України та суди
загальної юрисдикції: органи місцевого самоврядування та інші. В Україні
діє близько 20 неурядових організацій, діяльність яких пов’язана з
правами людини. Серед них — Український центр людини,
Україно-Американське бюро захисту людини, Всеукраїнський комітет охорони
прав людини, Українська секція міжнародного товариства прав людини та
інші. Діяльність цих організацій надзвичайно важлива для забезпечення
гарантій прав людини: вони здійснюють і захищають правову просвіту,
здійснюють експертизу чинного законодавства України на предмет його
відповідності міжнародним стандартам з прав людини, готують освітні
програми з прав людини для різних спеціальних і професійних груп.
Нова Конституція покликана гарантувати, а не декларувати згадані вище
права людини. Поява значної кількості нових прав викликана приведенням
національного законодавства у відповідність з міжнародними пактами про
права людини.
Названі права — нові для українського констшуційного законодавства, є
звичайними для світової практики. Україна зобов’язалась дотримуватись їх
відповідно до Міжнародних пактів про права людини, Віденських і
Паризьких підсумкових документів.
У звіті Українського центру прав людини (УЦПЛ) вказується, що Україна
ратифікувала 45 конвенцій МОП, брала участь у підго-
товці й прийнятті понад 60 резолюцій, декларацій, пактів, конвенцій,
угод та інших документів, які накладають на держави-члени конкретні
міжнародні зобов’язання. Окрім вищезгаданих міжнародних документів,
Україна досить оперативно ратифікувала Міжнародну конвенцію про
припинення злочину апартеїду і покарання за нього, Конвенцію проти
апартеїду в спорті, Конвенцію про ліквідацію всіх форм дискримінації
жінок тощо19.
Це свідчить про серьйозні наміри України включитись у процес
забезпечення прав людини за міжнародними стандартами, є проявом високої
правової культури держави.
Місцеве самоврядування в Україні
Після проголошення державної незалежності України перед суспільством і
державою постали важливі проблеми, пов’язані з розбудовою місцевого
самоврядування як одного з ключових елементів взаємодії територіальних
громад, держави та особи. У колі цих проблем особлива роль належить
утвердженню правових засад місцевого самоврядування відповідно до
Конституції України 1996 р., яка фактично вивела місцеве самоврядування
на рівень одного з провідних інститутів демократичного конституційного
ладу.
Місцеве самоврядування, як і парламентаризм, розподіл влади, незалежні
суди та інші атрибути демократичного політичного режиму, поступово
входить в політико-правове життя українського суспільства.
Після тривалого панування тоталітарного режиму відродження місцевого
самоврядування має на меті не повернення назад, а рух вперед, до
створення самобутньої системи самоврядування. Ця система має спиратися
на минулий вітчизняний досвід (позитивний і негативний), враховувати
тенденції розвитку українського суспільства, а також багатий досвід
комунальних (муніципальних) реформ в зарубіжних країнах і вихід на
міжнародні стандарти розвитку місцевого самоврядування, закладені,
зокрема, у Всесвітній декларації місцевого самоврядування 1985 р. та
Європейській хартії про місцеве самоврядування 1985 р. Шлях України до
Європи лежить також і через ратифікацію Європейської хартії, що,
природньо, підвищить вимоги до української системи місцевого
самоврядування. ” ” •
Чи існує українська модель місцевого самоврядування? На нашу думку, така
модель закладена в новій Конституції України і її необхідно наповнити
конкретним змістом. Для цього потрібен час і титанічна праця.
1. ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Відповідно до Конституції України місцеве самоврядування — це право
територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у
сільську громаду жителів кількох сіл, селища чи міста — самостійно
вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів
України (ст. 140).
Термін “місцеве самоврядування” тільки входить в наш політи-ко-правовий
словник. За радянських часів місцеве самоврядування вважалося чисто
буржуазним інститутом і рішуче відкидалося. Ідея місцевого
самоврядування почала відроджуватися в період горба-човської перебудови
і остаточно утвердилася в Україні після проголошення її державної
незалежності.
Місцеве самоврядування є одним з головних елементів розвитку
демократичного конституційного ладу. За своєю природою воно виступає як
специфічна форма реалізації публічної влади, відмінної як від державної,
так і об’єднань громадян. Воно втілює місцеві корпоративні інтереси
територіальних громад, тоді як держава — загальнонаціональні інтереси, а
політичні партії чи громадські організації — політичні, соціальні,
культурні та інші інтереси своїх членів. Місцеве самоврядування
відрізняється від інших форм здійснення публічної влади своїми
інститутами, формами діяльності, повноваженнями, правовим захистом і
відповідальністю. Характерними рисами місцевого самоврядування є:
— демократизм, який виражається у виборності органів самоврядування
(сільських, селишних і міських рад, сільських, селишних і міських
голів), у різноманітності форм участі мешканців сіл, селищ і міст у
здійсненні місцевого самоврядування (місцеві референдуми, вибори, органи
самоорганізації населення і т. д.), у гласності і врахуванні громадської
думки органами і посадовими особами місцевого самоврядування;
— децентралізованість системи місцевого самоврядування, яка побудована з
урахуванням наближеності органів самоврядування до населення сіл, селищ
і міст (первинний рівень місцевого самоврядування), самостійності
територіальних громад у вирішенні питань
місцевого життя, невтручання держави у внутрішні справи територіальних
громад, формування місцевих бюджетів знизу уверх, наділення
територіальних громад комунальною власністю, утворення вторинного рівня
місцевого самоврядування (районних та обласних рад) на базі первинного
рівня, автономії органів місцевого самоврядування у взаємних стосунках,
делегуванні цим органам окремих функцій виконавчої влади;
— гарантованість місцевого самоврядування у межах Конституції і законів
України, яка полягає в державній підтримці місцевого самоврядування,
судовому захисті прав місцевого самоврядування, контролі районних та
обласних рад за діяльністю відповідних органів виконавчої влади в
районах та областях, закріпленні конституційного і законодавчого статусу
системи місцевого самоврядування, введення гарантованих мінімумів
бюджетних асигнувань для місцевого самоврядування і державних соціальних
стандартів;
— піднаглядність і підконтрольність місцевого самоврядування, що
передбачає здійснення державою нагляду за законністю в діяльності
органів самоврядування, судове скасування незаконних актів місцевого
самоврядування, дострокове припинення повноважень органів та посадових
осіб місцевого самоврядування, притягнення винних осіб до дисциплінарної
та інших видів юридичної відповідальності.
Отже, місцеве самоврядування є пристосованою до потреб територіальних
громад формою автономного здійснення публічної влади, яку держава
заохочує і контролює відповідно до Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування має свою фінансово-еконо-мічну основу, його
функціонування носить соціально-економічний характер. Децентралізований
зміст місцевого самоврядування та деякі інші фактори зменшують, але не
виключають його політичний вплив на державу.
Муніципальна (комунальна) реформа: сучасний етап. В політико-правовому
житті України інститут місцевого самоврядування сформувався в результаті
муніципальної (комунальної) реформи, яка фактично почалася з
розмежування функцій місцевих органів виконавчої влади та органів
місцевого самоврядування в 1992 р. Прийнятий у 1990 р. закон про місцеві
ради і місцеве самоврядування’, який наділив органи державної влади —
місцеві ради — функціями місцевого самоврядування, призвів до
“суверенізації”рад. В результаті дії цього закону було значною мірою
послаблено управління державними справами на місцях. Стало очевидним, що
далі поєднувати в одних органах функції державної влади і місцевого
самоврядування неможливо. За таких умов були прийняті закони про
представника Президента України та про місцеві ради, місцеве і
регіональне самоврядування2. Місцеве самоврядування запроваджувалось
лише на одному первинному рівні — села, селища і міста, а в районах,
областях — регіональне самоврядування, яке було територіальною
самоорганізацією громадян для вирішення питань місцевого (регіонального)
життя.
Проте головна роль на місцях відводилася представникам Президента
України, які виступали органами виконавчої влади в областях, районах,
містах Києві і Севастополі, їх районах. За об’єктивних і суб’єктивних
причин така система влади і самоврядування виявилася недостатньо
збалансованою: між керівниками органів влади і самоврядування інколи
виникала гостра боротьба за реальне верховенство.
Замість того, щоб поглиблювати комунальну реформу, Верховна Рада приймає
у лютому 1994 р. закон про формування місцевих органів влади і
самоврядування, яким відновлює на рівні обласних, районних, Київської і
Севастопольської міських рад стару систему рад з функціями органів
державної влади і самоврядування3. Одночасно приймається закон про
вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських,
районних у містах, обласних рад4, який передбачає прямі вибори голів цих
рад, а закон про представника Президента України скасовується з моменту
їх обрання. Прийняті Верховною Радою акти значною мірою були
продиктовані передвиборчими міркуваннями напередодні парламентських,
місцевих і президентських виборів 1994 р.
Новообрана Верховна Рада у червні 1994 р. приймає нову редакцію закону
про формування місцевих органів влади і самоврядування5 і наділяє ради
всіх рівнів виключно функціями органів місцевого самоврядування. На
голів цих рад та очолювані ними виконкоми закон поклав здійснення
делегованих повноважень виконавчої влади і підпорядкував їх Кабінету
Міністрів України та відповідному голові виконкому ради вищого рівня. За
таких умов Президент України практично втратив контроль над регіонами. З
метою відновлення президентської вертикалі в областях і районах
Президент України Л. Кучма указом підпорядкував собі голів вико-
нкомів обласних, районних, Київської і Севастопольської міських та їх
районних рад6. Однак невизначеність влади на місцях триває. Під тиском
Указу Президента України про проведення громадського опитування громадян
про довіру Верховній Раді і Президенту України, 8 червня 1995 р. дві
гілки державної влади уклали Конституційний Договір7, який знову
розділив функції виконавчої влади на місцях і місцевого самоврядування.
Так вперше в законодавстві місцеве самоврядування закріплювалось як
гарантоване державою право територіальних колективів громадян та обраних
ними органів самостійно вирішувати питання місцевого життя в межах
Конституції і законів України. Договір передбачав тільки один первинний
рівень самоврядування — село, селище, місто. В областях, містах Києві і
Севастополі, районах (крім районів у містах, за винятком міст Києва і
Севастопооля) відповідні ради стали представницькими органами (певною
мірою органами регіонального самоврядування) з обмеженими функціями.
Конституція України 1996 р. фактично підсумувала перший етап комунальної
реформи, який завершився утвердженням інституту місцевого самоврядування
як елементу демократичного конституційного ладу держави. Одночасно вона
створила передумови для наступного етапу комунальної реформи, який має
вивести місцеве самоврядування в Україні на рівень вимог Європейської
хартії про місцеве самоврядування8. Виступаючи на загальних зборах
Асоціації міст України 25 січня 1997 р., Президент України Л. Д. Кучма
висловився за розробку Концепції муніципальної реформи в Україні.
Конституція — правова основа. В Основному Законі України 1996 р.
місцевому самоврядуванню присвячено розділ XI (ст. 140— 146), а також
про нього йдеться в певних статтях інших розділів. Такого широкого
закріплення інститут місцевого самоврядування в Україні не знав від
часів Конституції П. Орлика 1710 р. Принципове значення має ст. 7
Конституції України, якою визнається і гарантується місцеве
самоврядування як елемент демократичного конституційного ладу.
Конституція є правовою основою побудови системи місцевого
самоврядування, організації і діяльності його органів. Як акт вищої
юридичної сили вона закладає певний стабілізуючий фактор в правовий
механізм функціонування місцевого самоврядування. Щоб змінити
конституційну модель місцевого самоврядування, потрібнапідтримка не
менше як двох третин депутатів від конституційного складу Верховної
Ради.
Норми Конституції України про місцеве самоврядування є нормами прямої
дії. Для їх застосування не потрібні деталізуючі чи конкретизуючі
закони. Проте норми Конституції не можуть охопити своїм регулюванням
всієї багатоманітності суспільних відносин, що виникають у сфері
місцевого самоврядування. Для цього потрібні ще закони з найважливіших
питань організації і діяльності органів місцевого самоврядування. До них
слід віднести закони про місцеві вибори, референдуми та інші форми
безпосереднього самоврядування, про місцеве самоврядування, про місцеві
податки і збори, про комунальну власність тощо. Всі ці акти мають
прийматися на основі Конституції, яка є джерелом поточного законодавства
про місцеве самоврядування.
Чинні закони та інші нормативно-правові акти з питань місцевого
самоврядування мають відповідати Конституції України. На практиці існує
чимало законодавчих і підзаконних актів з питань місцевого
самоврядування, які не відповідають положенням Конституції. Такі акти
підлягають скасуванню у встановленому Конституцією і законами України
порядку.
Конституція України закріплює основи правового статусу місцевого
самоврядування: принципи організації і діяльності, повноваження,
гарантії захисту7 та форми відповідальності. Насамперед, вона закріплює
дворівневу систему місцевого самоврядування, яка включає первинний
рівень самоврядування — село, селище, місто і вторинний рівень — район,
область. Окрім того, вона закріплює матеріальну і фінансову основу
місцевого самоврядування: рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих
бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, що є у власності
територіальних громад сіл, селищ і міст, а також об’єкти їхньої спільної
власності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад. Серед
інших новел Конституції в галузі місцевого самоврядування слід назвати
закріплення:
а) ролі територіальної громади як природньої асоціації жителів сіл
(об’єднань сіл), селищ і міст як організаційної основи всієї системи
місцевого самоврядування;
б) фінансових гарантій місцевого самоврядування з боку держави, яка має
брати участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування,
фінансове підтримувати і компенсувати певні витрати, що виникли
внаслідок рішень органів державної влади;
в) ролі місцевого самоврядування як гаранта прав і свобод громадян.
Багато положень Конституції про місцеве самоврядування перейшло з
поточного законодавства, яке в цьому питанні значно випереджало стару
Конституцію 1978 р. (із змінами і доповненнями). Таким чином,
Конституція 1996 р. не тільки вводить нові положення про місцеве
самоврядування, але й зберігає певну наступність у його правовому
закріпленні.
Адміністративно-територіальний устрій і місцеве самоврядування.
Територіальну основу місцевого самоврядування в Україні складає
адміністративно-територіальний устрій держави: області, райони, міста,
райони в містах, селища і села. Міста Київ і Севастополь мають
спеціальний статус і є самостійними адміністративно-територіальними
одиницями. За Конституцією України в Автономній Республіці Крим діє
система територіальної (адміністративної) автономії в особі її Верховної
Ради і Ради міністрів. Питання місцевого самоврядування відносяться до
виключної компетенції України, але її законами Автономній Республіці
можуть бути делеговані певні повноваження у цій сфері.
Адміністративно-територіальний устрій відіграє важливу роль в
організації і діяльності органів місцевого самоврядування. Кожна ланка
системи самоврядування має свою територіальну сферу діяльності, свої
особливі місцеві інтереси, що пов’язані з відповідною специфікою
адміністративно-територіальних одиниць: історичних, економічних,
екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних,
релігійних, культурних, національних та інших традицій. Будь-яка зміна
адміністративно-територіального устрою так чи інакше могла б позначитися
на місцевому самоврядуванні. Формально Конституція дає змогу це зробити,
але в сучасних умовах у таких змінах немає потреби.
Дворівнева система місцевого самоврядування, закріплена Конституцією,
вказує на те, що держава по-різному підходить до даного інституту в
різних адміністративно-територіальних одиницях. Головним осередком
місцевого самоврядування є села, селища і міста, де живуть люди і
природнім шляхом складаються територіальні громади. Чинне законодавство,
на жаль, недостатньо диференціює статус кожного виду з вищезгаданих
адміністративно-територіальних одиниць. Так, міста поділяються на міста
районного, обласного, республіканського (в Автономній Республіці Крим)
підпорядку-вання і з спеціальним статусом — Київ та Севастополь. Але є
міста за кількістю населення малі, середні і великі, що поки що не
враховується чинним законодавством.
Зрозуміло, діючою системою місцевого самоврядування на вторинному рівні
перевага фактично буде складатися на користь районів, а не областей, які
далі від територіальних громад. Певною мірою це сприятиме тому, що роль
районної ланки адміністративно-територіального поділу буде зростати. Це
відповідає стратегії перерозподілу функцій областей на користь районів.
Але в фінансово-економічному відношенні обласний рівень місцевого
самоврядування буде і далі відігравати важливу роль, оскільки обласні
ради затверджують бюджети областей і суттєво впливають на формування
районних бюджетів.
У зв’язку із впровадженням вторинного рівня місцевого самоврядування
важливим є питання диференціювання районів та областей за кількістю
населення на малі, середні і великі.
Спеціальний статус Києва обумовлений тим, що він є столицею України, а
Севастополь — військово-морська база України на Чорному морі.
Питання адміністративно-територіального устрою України відносяться до
компетенції Верховної Ради України (п. 13 ст. 92 Конституції). До її
повноважень належить утворення і ліквідація районів, встановлення і
зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії
міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.
Наука про розвиток місцевого самоврядування. Протягом майже двохсот
років існування місцевого самоврядування в світовій практиці воно було
об’єктом досліджень представників різних наукових шкіл і течій. Завдяки
науці місцеве самоврядування вдосконалювало свої інститути, народ
оволодівав методами і формами здійснення самоврядування, підвищувалася
культура місцевої (комунальної) влади.
Перші теорії місцевого самоврядування (наприклад, вільних громад) були
революційними. Згодом з’явилися ліберальні, соціалістичні, реформістські
та інші концепції місцевого самоврядування. В питанні про джерело
місцевого самоврядування багато вчених поділилося на дві школи:
громадівську та державну. Прихильники громадівської школи вважають
джерелом самоврядування територіальну громаду (колектив тощо), а їх
опоненти — державу. Перші
часто трактували місцеве самоврядування як четверту гілку влади, а другі
розглядали його як децентралізовану частину виконавчої влади. Проте в
сучасній науці переважають теорії місцевого самоврядування, які
відображають компроміси громадівської і державної теорії: кооперованого,
дуалістичного, соціального самоврядування, муніципального соціалізму і
т. д.
У незалежній Україні становленню і розвитку сучасної теорії і практики
місцевого самоврядування певний час протидіяла наука радянського
будівництва. Але в 1994—1995 рр. відбувся її перехід на позиції сучасної
теорії місцевого самоврядування насамперед завдяки політиці виконавчої
влади, яка була в ній зацікавлена, особливо після розмежування на місцях
функцій виконавчої влади і самоврядування.
Першою в незалежній Україні склалася державна теорія місцевого
самоврядування, яка використовувалась як основа закону про місцеві ради
і місцеве самоврядування 1990 р. Але майже паралельно формувалися
концепції, які обґрунтовували поєднання елементів державної і
громадівської теорій місцевого самоврядування: громадсько-господарська,
дуалістична (громадівсько-державна) і т. д. Президент України Л. Кравчук
(1991—1994 рр.) вважав, що “в Україні доцільно схилитися до побудови
системи місцевого самоврядування на засадах його
громадсько-господарської концепції, її суть полягає в тому, що органи
місцевого самоврядування мають власну суверенну компетенцію і права
тільки в сфері неполітичних відносин, у місцевих господарствах і
громадських справах9. Компромісні концепції були покладені в основу
закону про місцеві ради та місцеве і регіональне самоврядування 1992 р.,
положень про місцеве самоврядування в Конституційному Договорі і
Конституції України 1996 р. Розвиток саме цих концепцій місцевого
самоврядування, які є загально прийнятими в світовій науці, означає, що
українська наука вийшла на стратегічно перспективний шлях розробки
теорії самоврядування.
У світлі сучасних проблем розвитку місцевого самоврядування перед
українською наукою стоять завдання:
а) розкрити місце і роль місцевого самоврядування в конституційній
системі держави;
б) проаналізувати інституціональну, нормативну і комунікативну системи
місцевого самоврядування;
в) розробити концепцію розвитку правової політики, освіти і культури у
сфері місцевого самоврядування; г) вивчати та узагальнювати зарубіжний
досвід місцевого самоврядування, історію вітчизняного досвіду, сприяти
інтеграції наук про місцеве самоврядування.
Для успішного розвитку місцевого самоврядування в Україні потрібна
розвинута наукова інфраструктура у вигляді книг, журналів, наукових
програм тощо, яка служила б каталізатором у цій справі.
2. ДЕМОКРАТИЧНІ ІНСТИТУТИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Конституція України закріплює систему місцевого самоврядування, в якій
роль системоформуючого фактору і базового елементу відіграє
територіальна громада, що складається шляхом природнього розселення
громадян України та інших фізичних осіб в населенних пунктах. Таке
розселення людей відбувається шляхом реалізації громадянами права на
свободу пересування і вільного вибору місця проживання, що гарантується
ст. 33 чинної Конституції.
Територіальна громада функціонує безпосередньо або через органи
місцевого самоврядування: сільські, селищні і міські ради та їх
виконавчі органи (виконавчі комітети, міські адміністрації). Спільні
інтереси територіальних громад в районах та областях представляють
районні та обласні ради. Безпосередньо громади реалізують свої права на
сільських, селищних і міських референдумах; на виборах відповідних
депутатів, сільських, селищних і міських голів; на громадських
обговореннях проектів рішень органів місцевого самоврядування; за
допомогою громадських ініціатив тощо.
Територіальні громади наділені чинною Конституцією різними функціями і
повноваженнями у галузі фінансово-економічного, соціально-культурного,
громадського, екологічного та інших сферах місцевого життя. Вони
безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування
управляють відповідним майном; затверджують програми
соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх
виконання; затверджують бюджети відповідних
адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання;
встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують
проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів;
утворюють, реорганізовують та ліквідують комунальні підприємства,
організації та установи, а також
здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого
значення, віднесені законом до їхньої компетенції (ч. 1 ст. 143
Конституції).
Територіальні громади можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти
комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних
проектів або спільного фінансування (утримування) комунальних
організацій та установ, а також створювати для цього відповідні органи
та служби.
Закріплені за територіальними громадами функції і повноваження переважно
здійснюють їх органи. І це справедливо, оскільки представницька
демократія є більш професійною, раціональною, аніж безпосередня
демократія. Органи місцевого самоврядування, приймаючи рішення,
враховують інтереси певних соціальних груп, забезпечують їх реалізацію
через виконавчі структури тощо. Однак гармонії між функціонуванням
місцевого самоврядування та інтересами громадян інколи немає. Адже
реалізуючи право на місцеве самоврядування (на комунальних виборах,
місцевих референдумах), громадяни керуються тільки власним розумінням
інтересів і результати таких дій можуть не співпадати (частіше і не
співпадають) з реальними можливостями задоволення їх інтересів органами
самоврядування.
Поява в системі інститутів місцевого самоврядування територіальної
громади, не дивлячись на певне розходження між її конституційним і
фактичним статусом, має важливе значення для розвитку всіх інших
інститутів самоврядування, є для них точкою опори. Авторитет
територіальної громади залежить від громадян, які проживають на її
території, від їх здатності в складних умовах перехідного періоду
виявляти ініціативу, організованість і громадянську свідомість.
Комунальні (муніципальні) вибори. Найбільш демократичним способом
формування органів місцевого самоврядування є вибори. В Україні шляхом
виборів формуються сільські, селищні і міські ради та заміщуються посади
сільських, селищних і міських голів. Виборний порядок формування
районних та обласних рад як органів самоврядування, що представляють
спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, також випливає
із змісту і духу Конституції. Проте особлива природа і роль цих рад
вимагає диференційованого підходу до порядку їх формування, на що
вказують перехідні положення Основного Закону (ч. 2 п. 8).
За Конституцією депутатів сільських, селищних і міських рад, сільських,
селищних і міських голів обирають жителі сіл, селищ і міст на основі
загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного
голосування строком на чотири роки. Наступні вибори депутатів і голів
мають відбутися у березні 1998 р., як зазначено в ч. 1 п. 8 Перехідних
положень Конституції. Основний Закон передбачає як чергові (через 4
роки), так і позачергові (до закінчення 4-річного терміну) комунальні
вибори. Верховна Рада України призначає чергові і позачергові вибори до
органів місцевого самоврядування (п. ЗО ст. 85 Конституції). Позачергові
вибори депутатів і голів можуть проводитися тільки одночасно.
Вибори органів місцевого самоврядування є вільними: виборцям
гарантується вільне волевиявлення. Право голосу на комунальних виборах
мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти
років. Не мають права голосу громадяни, яких визнано судом
недієздатними. Кожен громадянин, який має право голосу, може бути
обраним в органи місцевого самоврядування.
Конституція встановлює несумісність між заняттям посад Президента
України (ч. 4 ст. 103), членів Кабінету Міністрів України, керівників
центральних та місцевих органів виконавчої влади (ч. 1 ст. 120),
професійних суддів (ч. 2 ст. 127) і представницьким мандатом чи
діяльністю в органах місцевого самоврядування. Закони України
встановлюють і в інших випадках несумісність між державною та
самоврядною діяльністю, що, безперечно, свідчить про існування
“розподілу влади” міждержавним управлінням і місцевим самоврядуванням.
Порядок організації і проведення комунальних виборів регулюється
законом.
Комунальні вибори мають не тільки юридичне, але й політичне значення. На
них проходять апробацію комунальна політика політичних партій, блоків та
окремих діячів, формуються політичні коаліції, що виборюють комунальну
владу тощо. Вибори — це і форма реалізації права громадян брати участь в
управлінні справами місцевого самоврядування тощо. Звичайно, поряд з
парламентськими і президентськими виборами комунальні вибори в
політичному рейтингу є менш значними, але від них часто більше залежить
в житті рядових громадян, ніж від будь-яких інших виборів.
Сільські, селищні і міські ради. Представницькими органами місцевого
самоврядування в територіальних громадах є сільські, селишні і міські
ради. Вони повноважні представляти і захищати
інтереси територіальних громад як в державних органах, так і у
відносинах з інститутами громадського суспільства.
Чинна Конституція наділяє сільські, селищні і міські ради відповідними
функціями і повноваженнями, які є основою їх практичної діяльності. Такі
представницькі органи є провідною формою реалізації завдань
територіальних громад і тому вони передусім наділені правом виступати
від імені громад. Мова йде про функції і повноваження територіальних
громад, закріплені в ч. 1 ст. 143 чинної Конституції України, а також
про інші її положення щодо органів самоврядування.
Сільським, селищним і міським радам можуть передаватися окремі
повноваження місцевих органів виконавчої влади. З питань здійснення цих
повноважень вони підконтрольні відповідним органам влади.
Сільські, селищні і міські ради працюють сесійно, а також через постійні
комісії і депутатів.
Сесії сільських, селищних і міських рад складаються з пленарних засідань
та засідань постійних комісій. На сесіях рад вирішуються найважливіші
питання місцевого значення, що турбують територіальні громади.
Сільські, селищні і міські ради в межах своїх повноважень приймають
рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території. Ці
рішення з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України
зупиняються місцевими державними адміністраціями у встановленому законом
порядку з одночасним зверненням до суду.
Перша сесія новообраної ради скликається відповідною територіальною
виборчою комісією. На пленарних засіданнях ради головує відповідний
сільський, селищний і міський голова.
Сільські, селищні і міські ради утворюють комісії: мандатну, з питань
депутатської діяльності та етики, з питань планування, бюджету та
фінансів, а також інші комісії — в міру необхідності. Постійні комісії
готують питання на сесії рад, здійснюють контроль за виконанням їх
рішень тощо.
Депутат сільської, селищної і міської ради є головною фігурою у
представницькому органі і користується правами, передбаченими законом.
Депутат ради веде роботу у виборчому окрузі, виконує доручення ради та
її комісій і т. д. Статус депутатів та їх гарантії визначаються законом.
Особливості функціонування Київської і Севастопольської міських рад
визначаються окремими законами про місцеве самоврядування в цих містах.
В містах з районним поділом питання про створення районних рад віднесено
до компетенції міських рад. Це і зрозуміло, оскільки населення районів у
містах не складає самостійних громад: вони можуть створюватися міськими
радами.
Територіальні громади впливають на діяльність сільських, селищних і
міських рад переважно через органи самоорганізації населення. Чинна
Конституція надає право сільським, селишним і міським радам підтримувати
ініціативу жителів населенних пунктів у створенні будинкових, вуличних,
квартальних та інших органів самоорганізації населення. Відповідні ради
вправі наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. Іншими
словами, сільські, селищні і міські ради можуть делегувати окремі
повноваження органам самоорганізації населення, а також забезпечувати
матеріально-фінансовими засобами їх реалізацію. Таке положення
Конституції є нововведенням і воно має підтвердити свою ефективність
практикою. Досвід реалізації аналогічних положень в посттоталі-тарних
країнах Центральної і Східної Європи свідчить, що розвиток і підтримка
громадських ініціатив органами місцевого самоврядування є перспективним
напрямом їх функціонування.
Сільські, селищні і міські голови. Відповідно до Конституції України (ч.
2 ст. 141) територіальні громади на основі загального, рівного, прямого
виборчого права шляхом таємного голосування обирають сільських, селищних
і міських голів строком на чотири роки. Виступаючи одноосібним
представником територіальної громади сільський, селищний і міський
голова покликаний політичне урівноважувати відповідну раду, що виступає
як колективний орган цієї ж громади. Сільські, селищні і міські голови
очолюють відповідні ради та їх виконавчі органи. Конституція України
фактично закріпила практику, яка склалася після запровадження закону про
місцеві Ради, місцеве і регіональне самоврядування 1992 р. та закону про
вибори депутатів і голів місцевих рад 1994 р.10
Функції і повноваження сільських, селищних і міських голів у перехідний
період дії Конституції здійснюють обрані прямими виборами у 1994 р.
голови відповідних рад. Згідно з п. 8 Перехідних положень Конституції
України голови сільських, селищних і міських рад після набуття її
чинності здійснюють визначені нею повно-
важення до обрання нових голів у березні 1998 р. Таким чином,
зберігається певна наступність між формуванням і діяльністю старих голів
сільських, селищних і міських рад та новим інститутом — сільських,
селищних і міських голів.
Одночасно слід зазначити, що при всій схожості інститутів голів
сільських, селищних і міських рад та сільських, селищних і міських голів
між ними існують і певні відмінності. Статус сільських, селищних і
міських голів є дещо вищим, а їх повноваження — ширшими.
Досвід діяльності голів сільських, селищних і міських рад в 1994—1996
рр. свідчить про те, що цей інститут місцевого самоврядування виявився
досить ефективним. Після прямих виборів цих голів у 1994 р. їх позиція у
відносинах з відповідними радами зміцніла: стало можливим реалізувати
концепцію сильного голови ради. На практиці це дало можливість посилити
керованість справами місцевого самоврядування, підвищити
відповідальність сільських, селищних і міських рад, їх голів.
Очевидно, роль сільських, селищних і міських голів у справах місцевого
самоврядування буде зростати, оскільки конституційне вони не тільки
головують на сесіях відповідної ради, але й очолюють її виконавчий орган
і фактично покликані формувати та здійснювати комунальну політику.
У своїй діяльності сільські, селищні і міські голови підзвітні і
підконтрольні територіальним громадам, які їх обрали. Вони можуть бути
зміщені з своїх посад шляхом проведення сільського, селищного чи
міського референдуму, або іншим способом, передбаченим законом.
Статус і повноваження сільських, селищних і міських голів визначаються
Конституцією і законами. Досвід функціонування війтів сіл, бургомістрів
гмін та президентів міст, наприклад у Польщі, які близькі за своїм
статусом до наших сільських, селищних і міських голів, свідчить, що цей
інститут є високоефективним і необхідним для зміцнення місцевого
самоврядування.
Районні та обласні ради, їх голови. Органами місцевого самоврядування
вторинного рівня, що представляють спільні інтереси територіальних
громад сіл, селищ і міст, як відомо, є районні та обласні ради.
Конституція безпосередньо не визначає спосіб формування районних та
обласних рад, а тому це питання має урегулювати закон. Однак, виходячи з
духу Конституції України і демократичнихполітичних традицій, виборчий
принцип формування районних та обласних рад має зберегтися.
Повноваження районних та обласних рад поділяються на власні і
делеговані. До власних повноважень цих рад Конституція (ч. 2 ст. 143)
відносить:
— затвердження програм соціально-економічного і культурного розвитку
відповідних районів та областей, контроль за їх виконанням;
—- ухвалення районних та обласних бюджетів, що формуються з коштів
державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними
громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на
договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних
соціально-економічних і культурних програм, здійснюють контроль за їх
виконанням;
— вирішення інших питань, віднесених законами до їхньої власної
компетенції.
Делегованими є повноваження районних та обласних рад, які їм можуть
надаватися законом і стосуються окремих повноважень місцевих органів
виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному
обсязі за рахунок коштів державного бюджету або шляхом віднесення до
районних та обласних бюджетів у встановленому законом порядку окремих
загальнодержавних податків, передає районним та обласним радам
відповідні об’єкти державної власності. Районні та обласні ради з питань
здійснення ними повноважень місцевих органів виконавчої влади
підконтрольні відповідним органам влади.
Делегованими є також повноваження районних та обласних рад, які
передають їм органи місцевого самоврядування первинного рівня шляхом
укладання договорів, прийняття відповідних рішень тощо. Даний вид
делегування характеризується тим, що він здійснюється за взаємною згодою
органів самоврядування первинного і вторинного рівнів.
По суті районні та обласні ради виступають інтегративним рівнем
місцевого самоврядування, який покликаний на демократичних засадах
забезпечити спільні інтереси територіальних громад відповідних районів
та областей. Необхідність вторинного (не вищого і не головного) рівня
місцевого самоврядування об’єктивно обумовлена, але без збалансованого
його розвитку з первинним рівнем — сільськими, селищними і міськими
радами — це було б продовженням старих спроб запроваджувати місцеве
самовряду-
вання зверху вниз, а не навпаки. Наприклад, в Польщі, де первинний
рівень — гмінне самоврядування досить міцно увійшов в суспільне життя,
демократичні політичні сили виступають за утворення вторинного рівня —
повітового та воєводського самоврядування. В Україні є небезпека того,
що вторинний рівень самоврядування буде домінувати над первинним рівнем.
А це означає, що можуть виникнути перекоси в бік посилення
бюрократичного централізму в системі місцевого самоврядування.
Районні та обласні ради не мають своїх виконавчих органів, а мають
тільки виконавчий апарат, який забезпечує їх діяльність. Рішення
районних та обласних рад виконують місцеві державні адміністрації — в
частині, що їх стосується (бюджети районів, областей тощо), а також
сільські, селищні і міські ради та їх виконавчі органи — щодо питань
спільних інтересів. У зв’язку з цим в порядку контролю за виконанням
власних рішень, що стосуються місцевих державних адміністрацій, районні
та обласні ради, згідно з ч. 9 ст. 118 Конституції, можуть висловлювати
недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на
підставі чого Президент України приймає рішення і дає цим радам
обгрунтовані відповіді. Якщо недовіру голові районної чи обласної
державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу
відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови
місцевої державної адміністрації. Для забезпечення виконання рішень
районних та обласних рад органами самоврядування первинного рівня існує
судовий механізм гарантування умов договорів між ними, якщо інше не
передбачено законом.
Районні та обласні ради обирають своїх голів, які керують їх діяльністю
і очолюють виконавчий апарат рад. Враховуючи досить складні функції і
повноваження районних та обласних рад, їх голови відіграватимуть не
тільки важливу управлінську, але й політичну роль.
Порядок формування, організації і діяльності районних та обласних рад
визначається законодавством України про місцеве самоврядування.
Виконавчі органи місцевого самоврядування. Для реалізації рішень
представницьких органів місцевого самоврядування первинного рівня та
здійснення інших завдань створюються виконавчі органи місцевого
самоврядування.
В Україні виконавчими органами місцевого самоврядування є виконавчі
комітети сільських, селищних і міських рад, які формують та очолюють
відповідно сільські, селищні і міські голови.
Виконавчі органи місцевого самоврядування є формою здійснення
територіальною громадою функцій самоврядування. Тому ці органи залежать
не тільки від представницьких органів місцевого самоврядування, які їх
сформували, але й від територіальних громад, здатних політичне впливати
на їх діяльність.
Предметна компетенція, закріплена ч. 1 ст. 143 Конституції за
територіальними громадами, поширюється і на виконавчі органи місцевого
самоврядування, які в межах повноважень, визначених законами, приймають
рішення, що є обов’язковими до виконання у відповідному селі, селищі і
місті.
Окрім повноважень, які є спільними для представницьких і виконавчих
органів місцевого самоврядування, останні можуть наділятися законами
також власними повноваженнями. Така практика вже склалася з 1992 р.,
коли законом про місцеві ради, місцеве і регіональне самоврядування за
виконкомами рад були закріплені власні повноваження, які представницькі
органи місцевого самоврядування не мають права здійснювати. Законодавче
розмежування сфер діяльності представницьких і виконавчих органів
місцевого самоврядування внесло певну стабільність в їх взаємовідносини.
Виконавчим органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом
окремі повноваження місцевих органів виконавчої влади. На практиці
держава делегує такі повноваження виключно цим органам, оскільки мова
йде про делегування, як правило, розпорядчих, а не нормотворчих функцій.
Виконавчі органи місцевого самоврядування підзвітні і підконтрольні
територіальним громадам, обраним ними представницьким органам місцевого
самоврядування, а з питань здійснення делегованих повноважень —
відповідним органам виконавчої влади. Відставка сільського, селищного і
міського голови має призводити також і до відставки відповідного
виконкому (чи іншого органу) сільської, селищної і міської ради.
У сільській, селищній і міській раді за її рішенням відповідно до закону
виконавчі комітети можуть не створюватися, а їх функції і повноваження у
такому випадку покладаються на відповідних сільських, селищних і міських
голів. Відставка виконкому сільської, селищної і міської ради не тягне
за собою автоматичну відставку
його голови. Це окреме питання, яке може вирішуватися тільки відповідно
до закону.
Статус виконавчих органів місцевого самоврядування, їхні повноваження,
порядок організації і діяльності визначаються законодавством про місцеве
самоврядування.
Муніципальна служба. Конституція України згадує про службовців місцевого
самоврядування, але їх статус не урегульований чинним законодавством.
Практика попередніх років розвивалась таким чином, що на службовців
апарату органів місцевого само-рядування поширювалось законодавство про
державну службу. Така форма “одержавлення” місцевого самоврядування
нічим не виправдана, оскільки фактично ставить цей апарат у залежність
від виконавчої влади, а не від територіальної громади. Адже в такому
разі муніципальними службовцями не можуть стати сотні тисяч вчителів,
культпрацівників, медиків, представників інших спеціальностей і
професій, які служать в системі закладів, установ, організацій і
підприємств місцевого самоврядування. В усіх цивілізованих країнах на ці
категорії службовців поширюється законодавство про муніципальну службу.
Тому в Україні також необхідно розробити та прийняти закон про
муніципальну службу і таким чином підняти престиж муніципальних
службовців, забезпечити гарантії їх прав і законних інтересів.
Муніципальна служба — це професійна діяльність осіб щодо практичного
виконанн функцій і повноважень органів місцевого самоврядування, осіб,
які обіймають посади в цих органах та одержують заробітну плату за
рахунок коштів місцевого самоврядування. Завдання муніципальної служби
зумовлюються функціями місцевого самоврядування і полягають у
забезпеченні функціонування системи місцевого самоврядування, захисті
інтересів територіальних громад, розвитку муніципальної (місцевої)
демократії тощо.
Принципами муніципальної служби є служіння публічним інтересам
територіальної громади, законність, демократизм, гуманізм і соціальна
справедливість, професіоналізм, персональна відповідальність. Право на
муніципальну службу мають громадяни України на засадах рівноправності.
Муніципальні службовці користуються всіма правами і свободами на рівні з
іншими громадянами, крім деяких правових обмежень, пов’язаних з їх
функціональними обов’язками, етичними та політичними поглядами.
На засадах муніципальної служби в Україні діють загони муніципальної
міліції, створеної в багатьох містах держави.
Місцеві референдуми. Для вирішення важливих питань територіальних громад
в селах, селищах і містах можуть проводитися місцеві референдуми. Право
голосу на них, як і на комунальних виборах, мають громадяни України, які
досягай на день їх проведення вісімнадцяти років. Не мають права голосу
громадяни, яких визнано судом недієздатними.
Конституція закріплює положення про те, що територіальні громади села,
селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого
самоврядування забезпечують проведення місцевих референдумів та
реалізацію їх результатів (ч. 1 ст. 143). Місцеві референдуми можуть
служити повною противагою органам місцевого самоврядування, коли ті
ігнорують інтереси територіальних громад. Такий референдум може
висловити недовіру сільській, селищній і міській раді та сільському,
селищному і міському голові. Однак організувати і провести місцевий
референдум не дуже просто і тому він використовується частіше як форма
санкціонування рішень органів місцевого самоврядування або виявлення
позиції територіальних громад з окремих питань місцевого значення. Інші
питання, крім місцевого значення, референдум не вправі вирішувати.
Предметна компетенція місцевого референдуму, з огляду на введення
інституту територіальної громади, певним чином розширяється. Особливо це
стосується договірних засад у взаєминах органів місцевого
самоврядування, створення спільних комунальних підприємств та
організацій тощо.
Стосовно ж районних та обласних референдумів, то про них в Конституції
не згадується. Однак такі референдуми можливі згідно з чинним
законодавством, яке ще не приведено у відповідність до нового Основного
Закону, їх доцільність обмежується контролем за діяльністю районних та
обласних рад, можливо деякими іншими питаннями місцевого значення. Але
районні та обласні референдуми, як це показав досвід 1991 — 1992 рр., у
ряді регіонів України (Закарпаття, Крим) містять небезпеку бути
втягнутими у боротьбу з центральною владою, а також — між районними та
обласними радами, з одного боку, і місцевими державними адміністраціями
— з другого. Такі референдуми слід розцінювати як неконструктивні,
оскільки можуть викликати різні невдоволення, розхитувати стабільність в
регіонах.
Акти, прийняті на місцевих референдумах в межах повноважень, визначених
законами, є обов’язковими на території відповідного села, селища і
міста. Порушення актів місцевого референдуму оскаржуються органами
місцевого самоврядування в судовому порядку. Неконституційні і незаконні
акти місцевого референдуму зупиняються у встановленому законом порядку і
передаються на розгляд судових органів.
Органи самоорганізації населення. Місцеве самоврядування не обмежується
функціонуванням вищезгаданих інститутів: воно має своїм органічним
доповненням органи самоорганізації населення.
Створення громадських структур, які підтримують, сприяють та ініціюють
громадсько-корисні справи в системі самоврядування, є одним з головних
завдань органів самоврядування. За ініціативою жителів сіл, селищ і міст
відповідні сільські, селищні і міські ради можуть дозволити їм
створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації
населення. Метою діяльності таких органів є підтримка зусиль органів
місцевого самоврядування, реалізація актів місцевих референдумів,
здійснення громадських ініціатив тощо.
Органи самоорганізації населення діють в межах Конституції і законів
України, статутів (положень) про них, затверджених у встановленому
законом порядку. Розвиваючи громадські ініціативи, жителі сіл, селищ і
міст через створювані ними органи самоорганізації населення, сільські,
селищні і міські ради зміцнюють свої позиції у відносинах з виконавчими
органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, а якщо
потрібно, то й чинять опір проти тиску з боку власних і державних
виконавчих структур.
Конституція передбачає делегування сільськими, селищними і міськими
радами повноважень органам самоорганізації населення. Таке положення
раніше існувало тільки в законі, а тепер воно піднесено на
конституційний рівень. Слід зазначити, що Основний Закон дає право
сільським, селищним і міським радам передавати органам самоорганізації
населення необхідні фінанси та майно.
Створення громадських структур в системі місцевого самоврядування
районними та обласними радами Конституція не передбачає. Надання такого
права виключно сільським, селищним і міськимрадам робить становище
районних та обласних рад залежним від рад первинного рівня
самоврядування. Це дає можливість останнім створювати навколо районних
та обласних рад різні громадські фонди, об’єднання територіальних громад
тощо, які посилюють їх вплив на районні та обласні ради тощо.
Питання організації та діяльності органів самоорганізації населення як
складової частини системи місцевого самоврядування визначаються
законодавством про місцеве самоврядування.
З, ПОЛІТИКО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ
ФУНКЦІОНУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
У політико-правовому механізмі функціонування місцевого самоврядування
головна роль належить муніципальній (комунальній) політиці — діяльності
державних, громадських і політичних організацій по здійсненню
закріплених в Конституції і законах положень про місцеве самоврядування,
по їх вдосконаленню, визначенні пріоритетів у різних сферах місцевого
життя тощо.
Муніципальна політика насамперед є справою держави, важливим елементом
її внутрішньої політики. Згідно з Конституцією України, визначення засад
внутрішньої політики, а відповідно і муніципальної політики, належить до
повноважень Верховної Ради України (п. 5 ст. 85).
Муніципальна політика Верховної Ради знаходить своє вираження:
а) у законодавстві — як про місцеве самоврядування, так і про інші
галузі і сфери управління, які мають певне відношення до місцевого
самоврядування (освіта, культура, охорона здоров’я і т. д.);
б) в Державному бюджеті, який суттєво впливає на формування бюджетів
місцевого самоврядування;
в) у загальнодержавних програмах економічного, науково-технічного,
соціального, національно-культурного розвитку, охорони навколишнього
середовища.
Верховна Рада формує свою муніципальну політику шляхом створення
відповідних комітетів і комісій, парламентських слухань, депутатських
запитів та інших форм парламентської діяльності. Основне завдання
муніципальної політики — продовження муніципальної реформи на базі нової
Конституції України.
На муніципальну політику держави важливий вплив справляють Президент
України — глава держави та органи виконавчої влади: Кабінет Міністрів
України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та
місцеві державні адміністрації. Муніципальна політика знаходить
відображення в щорічних і позачергових посланнях Президента України до
Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, в
Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною
Радою і т. д. Формування її забезпечує апарат органів виконавчої влади,
спеціалізовані органи (наприклад, Фонд сприяння місцевому самоврядуванню
при Президентові України). При формуванні комунальної політики органи
виконавчої влади враховують думку політичних партій та громадських
організацій.
Судова влада певним чином впливає на реалізацію муніципальної політики
держави через розгляд судових справ про захист чи про відповідальність
місцевого самоврядування. Суди фактично встановлюють відповідно до
Конституції і законів України правові межі муніципальної політики.
Органи місцевого самоврядування намагаються активно впливати на
муніципальну політику держави, захищаючи інтереси територіальних громад.
Для цього вони використовують організації своїх прихильників: Асоціацію
міст України, Асоціацію шахтарських міст та інші організації, зв’язки
народних депутатів України з їх виборчими округами тощо.
Різні політичні партії пропагують свої варіанти муніципальної політики,
які є інколи діаметрально протилежними. Україна переживає період, коли
формування та реалізація муніципальної політики здійснюються на
багатопартійній основі, а головні її пріоритети визначає
адміністративний апарат. “Щоб користуватися довір’ям,— пише німецький
вчений В. Гізевус,— комунальна політика має ставити собі нові завдання і
визначати сферу дій. Саме під час змін нам потрібна політика, позначена
громадянським діалогом””. Це особливо відчутно сьогодні в Україні, коли
кризові явища відразу здолати не можна і необхідно постійно шукати новий
консенсус між громадянами і місцевою владою.
Муніципальне (комунальне) право. Відносини, що складаються в процесі
функціонування територіальних громад, потребують правового урегулювання
з метою чіткого встановлення прав та обов’язків суб’єктів цих відносин,
системи правового захисту та юридичноївідповідальності. Цю роль виконує
муніципальне (комунальне) право — галузь законодавства, яку складають
норми різних галузей національного права, що регулюють суспільні
відносини у сфері місцевого самоврядування: конституційного,
адміністративного, фінансового, цивільного, земельного і т. д.12
Необхідність виділення і самостійного розгляду питань муніципального
права обумовлена потребою:
а) практичної реалізації Конституції і законодавства про місцеве
самоврядування;
б) формування правових засад комунальної політики держави і правових
механізмів законодавчого, виконавчого і судового здійснення цієї
політики;
в) систематизації і розвитку муніципального законодавства, вдосконалення
правових механізмів організації та діяльності органів місцевого
самоврядування, інших інститутів місцевої (локальної) демократії, їх
правового захисту та юридичної відповідальності;
г) розробки теоретичних засад становлення і розвитку муніципального
(комунального) права як самостійної галузі законодавства, його місця і
ролі в системі національного законодавства;
д) поширення знань про муніципальне право серед державних і
муніципальних службовців, політиків, інших представників громадськості,
населення в цілому.
Муніципальне право посідає особливе місце в національній системі
законодавства України. Найтісніше воно пов’язане з конституційним правом
— провідною галуззю українського права, що закріплює принципи і систему
місцевого самоврядування, його інституціональну, нормативну і
комунікативну засади.
У багатьох країнах питання місцевого самоврядування регулюються,
головним чином, адміністративним правом (Франція та інші). В цих країнах
місцеве самоврядування розглядається як різновид місцевої виконавчої
влади, що діє на автономних засадах. В Україні адміністративне право
регулює ті комунальні відносини, які пов’язані з делегуванням функцій
виконавчої влади органам місцевого самоврядування, а також більшість
організаційних, інших управлінських відносин місцевого самоврядування.
Важлива роль в структурі муніципального права належить
муніципально-фінансовим відносинам, які виникають при формуванні
бюджетів місцевого самоврядування, місцевих податків тощо. Сфера
фінансової діяльності органів місцевого самоврядування розши-
рюється (місцеві банки, облігації і т. д.), а відповідно зростає
значення її правового регулювання.
Питання комунальної власності і комунального господарювання також
посідають відповідне місце в системі комунально-правового регулювання.
Органи місцевого самоврядування в сфері цивільного (господарського)
обороту мають широкі права, які вони використовують в інтересах
територіальних громад.
Система законодавства про місцеве самоврядування має включати закони про
місцеве самоврядування, про особливості здійснення місцевого
самоврядування в містах Києві та Севастополі, про місцевий референдум,
про вибори депутатів сільських, селищних і міських рад та сільських,
селищних і міських голів, про органи самоорганізації населення, про
місцеві податки і збори, про місцеві бюджети, про
адміністративно-територіальний устрій тощо. Частина законів з даних
питань прийнята, діє і вимагає певних коректив (про місцеві податки і
збори і т. д.), інші необхідно розробити та ухвалити.
Муніципальне право слід відрізняти від так званого місцевого
(локального) права, що регулює діяльність як органів місцевого
самоврядування, так і місцевих органів виконавчої влади. В Польщі
законодавець вживає термін “місцеве право” в розумінні права
територіальних органів виконавчої влади. Польські вчені-юристи вважають,
що місцеве право об’єднує нормативні акти місцевих органів виконавчої
влади та органів місцевого самоврядування13. Схожими є позиції й інших
зарубіжних авторів. Отже, муніципальне право, в певній частині, може
розглядатися як місцеве право, хоча і не співпадає з ним повністю.
Складовим елементом муніципального права є статутне право, тобто статути
міст та інших адміністративно-територіальних одиниць. В статутному праві
відображаються особливості організації та діяльності органів місцевого
самоврядування, форм участі громадян в місцевій демократії і т. д.
Державний контроль і нагляд. Підзаконний характер діяльності органів
місцевого самоврядування обумовлює необхідність здійснення над ними
державного контролю і нагляду. Такий контроль і нагляд забезпечують
органи законодавчої, виконавчої і судової влади.
Верховна Рада здійснює парламентський, тобто політико-пра-вовий контроль
у формі депутатських запитів, парламентських слу-хань і т. д. Ці форми
контролю стосуються і місцевого самоврядування. Верховна Рада, її
комітети систематично заслуховують питання про стан реалізації політики
і законодавства про місцеве самоврядування, про дотримання його окремими
органами Конституції і законів. Чинна Конституція розширила форми
парламентського контролю, ввівши до його системи контроль за додержанням
конституційних прав і свобод громадян, в тому числі органами місцевого
самоврядування, який покликаний здійснювати Уповноважений Верховної Ради
України з прав людини. Парламентський контроль за діяльністю органів
місцевого самоврядування є формою зворотнього зв’язку між парламентом та
місцевим самоврядуванням і служить засобом профілактики порушень чинного
законодавства. Акти місцевого самоврядування, визнані парламентом чи
його комітетами, комісіями і т. д. незаконними, мають бути приведені у
відповідність до закону. У протилежному випадку парламент може
звернутися до суду з позовом про скасування незаконного рішення органу
місцевого самоврядування.
Згідно з Конституцією загальний нагляд за актами місцевого
самоврядування здійснює виконавча влада. Прокуратура продовжує
виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і
застосуванням законів до введення в дію нових законів, що регулюють
діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів.
Президент України, Кабінет Міністрів, місцеві державні адміністрації
здійснюють нагляд за виконанням Конституції і законів України органами
місцевого самоврядування.
З мотивів невідповідності Конституції чи законам України рішення органів
місцевого самоврядування зупиняються у встановленому законом порядку з
одночасним зверненням до суду. Ця система нагляду ще іменується
“адміністративною опікою” над органами місцевого самоврядування.
У частині делегованих органам самоврядування на основі закону
повноважень місцевих органів виконавчої влади, незаконні акти місцевого
самоврядування можуть бути скасовані відповідними органами виконавчої
влади.
Судовий контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування
здійснюється з ініціативи уповноважених державних органів та їх
посадових осіб, громадян, інших фізичних та юридичних осіб. Цей контроль
здійснюють суди загальної юрисдикції, які є спеціа-
лізованими і розглядають позови за спеціалізаціями (цивільні,
адміністративні, господарські справи тощо).
На практиці поряд з державним контролем і наглядом діє і громадський
контроль за місцевим самоврядуванням в особі засобів масової інформації,
політичних партій і громадських організацій, наукових установ, інших
формувань та закладів. Йдеться про так звану “четверту владу”, яка в
міру розвитку громадянського суспільства стає все більш реальною.
Таким чином, над місцевим самоврядуванням існує необхідний державний і
громадський контроль, який слід вдосконалювати та заохочувати.
Правові гарантії захисту місцевого самоврядування. В політико-правовому
механізмі діяльності органів місцевого самоврядування особлива роль
належить правовим гарантіям захисту їх прав і законних інтересів.
Конституція України закріплює різні механізми цього захисту, які
забезпечують органи законодавчої, виконавчої і судової влади. Правові
гарантії захисту прав і законних інтересів місцевого самоврядування
поділяються на конституційні і судові.
Конституційні гарантії полягають у тому, що Конституція покладає на
органи державної влади обов’язок захищати і гарантувати місцеве
самоврядування. Для цього органи законодавчої і виконавчої влади
наділені відповідними повноваженнями з питань контролю за діяльністю
інших органів. Так, Верховна Рада України може своїм парламентським
контролем гарантувати права і законні інтереси місцевого самоврядування
від зазіхань на них органів виконавчої влади.
Певні конституційні гарантії захисту для місцевого самоврядування можуть
забезпечити органи виконавчої влади, насамперед, глава держави —
Президент України і Кабінет Міністрів України у межах їх контрольних
повноважень. Так, Президент України може накласти вето на прийнятий
Верховною Радою закон, якщо він, наприклад, порушує конституційні
функції і повноваження територіальних громад.
Конституційні гарантії захисту прав і законних інтересів місцевого
самоврядування приводяться в дію частіше у випадках політичних
конфліктів між органами законодавчої і виконавчої влади. Тому
конституційні гарантії не є достатніми, хоч і дуже важливими. Органи
місцевого самоврядування можуть звертатися за захистомдо органів
законодавчої і виконавчої влади, але їх звернення не є підставою для
відповідного реагування.
Судові гарантії — це право звернення органів місцевого самоврядування в
суд за захистом своїх прав і законних інтересів. Органи самоврядування
можуть звертатися в суди загальної юрисдикції, що розглядають цивільні,
адміністративні та інші справи. Проте вони не можуть звертатися до
Конституційного Суду України, який контролює відповідність Конституції
України законів та інших нормативно-правових актів. В інтересах
місцевого самоврядування до Конституційного Суду можуть звертатися групи
парламентаріїв у кількості не менше 45 народних депутатів України,
Президент України, Кабінет Міністрів України, Верховний Суд України,
Уповноважений Верховної Ради України з прав людини і Верховна Рада
Автономної Республіки Крим.
Судові гарантії, які надаються судами загальної юрисдикції, служать
засобом індивідуального захисту прав і законних інтересів місцевого
самоврядування. За останні 4—5 років склалася певна судова практика з
питань розгляду справ, порушених органами місцевого самоврядування.
Можна стверджувати, що ці органи подолали традиційний страх перед судом,
який за старої тоталітарної системи був знаряддям судових репресій.
Завдяки судовим гарантіям органи місцевого самоврядування можуть
вимагати відшкодування матеріальних збитків і моральної шкоди, завданих
їм певними суб’єктами господарської діяльності та громадянами.
Матеріальна чи моральна шкода, заподіяна територіальним громадам актами
і діями, що визнані Конституційним Судом неконституційними,
відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Окрім конституційних та судових гарантій прав і законних інтересів
місцевого самоврядування, в політико-правовому механізмі певну роль
відіграють громадсько-політичні гарантії, які надають політичні партії і
громадські організації, засоби масової інформації. В певних ситуаціях
саме ці організації першими встають на захист прав і законних інтересів
місцевого самоврядування. Іноді створюються правозахисні організації
місцевого самоврядування.
В умовах формування демократичної, соціальної і правової держави роль
правових гарантій місцевого самоврядування є ще недостатньою, а
громадсько-політичних гарантій — досить низькою. Для подолання труднощів
перехідного суспільства необхідна його структуризація, розвиток
демократичних і правових традицій.
Відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. В
практиці місцевого самоврядування розрізняють конституційно-правову і
майнову відповідальність органів і посадових осіб самоврядування.
Конституційно-правова відповідальність полягає у застосуванні до органів
та посадових осіб місцевого самоврядування різних заходів
конституційно-правового впливу з боку компетентних державних органів.
Вищою формою конституційно-правової відповідальності органів і посадових
осіб місцевого самоврядування є дострокове припинення їх повноважень у
встановленому законом порядку. Так, щодо сільських, селищних і міських
рад та сільських, селищних та міських голів, то рішення про дострокове
припинення їх повноважень може бути прийняте шляхом проведення місцевого
референдуму. Чинне законодавство допускає і процедуру саморозпуску
сільських, селищних і міських рад, а також добровільної відставки
сільських, селищних і міських голів.
Конституція передбачає проведення позачергових виборів органів місцевого
самоврядування (п. ЗО ст. 85), а отже, вона допускає розпуск або
дострокове припинення повноважень цих органів у всеукраїнському
масштабі.
Чинне законодавство встановлює підстави, за якими компетентні державні
органи достроково припинять повноваження окремих рад. Місцеві державні
адміністрації (а поки що і прокуратура) виявляють факти, які дають
підстави для дострокового припинення повноважень органів місцевого
самоврядування. На наш погляд, в новому законодавстві про місцеве
самоврядування слід залишити положення чинного законодавства про
підстави дострокового припинення повноважень органів самоврядування:
а) якщо депутати сільської, селищної або міської ради протягом одного
місяця не можуть вирішити на сесії питання визначення її структури,
створення своїх робочих органів, затвердження їх керівників;
б) якщо сільська, селищна чи міська рада три рази підряд не збирається
на сесію у встановленому законом порядку;
в) якщо сільська, селищна чи міська рада систематично порушує
Конституцію і закони України. Остання підстава дострокового припинення
повноважень може бути поширена й на сільських, селищних і міських голів.
Майнова або цивільно-правова відповідальність органів і посадових осіб
місцевого самоврядування наступає за їх неправомірні рішення, дії або
бездіяльність, якими вони завдають юридичним і фізичним особам
матеріальної та моральної шкоди. Ця шкода згідно з чинним законодавством
відшкодовується органами і посадовими особами місцевого самоврядування в
повному обсязі за рахунок коштів місцевого бюджету. Коли ця шкода
обумовлена розумним ризиком, то це одна справа. Інша — коли вона
обумовлена некомпетентністю, особистими інтересами депутатів або
сільського, селищного чи міського голови. В таких випадках закон має
встановлювати регресну відповідальність тих, хто заподіяв необгрунтовану
матеріальну і моральну шкоду, яку відшкодувала територіальна громада.
Депутати і службовці органів місцевого самоврядування, сільські, селищні
і міські голови несуть також в межах закону дисциплінарну,
адміністративну, фінансову і кримінальну відповідальність. Важливою є і
громадсько-політична відповідальність органів і посадових осіб місцевого
самоврядування, яка може виражатися в їх добровільній відставці та
саморозпуску. Практика свідчить про те, що ефективність
конституційно-правової, майнової та громадсько-політичної
відповідальності цих органів і посадових осіб є досить низькою, що
обумовлено рівнем правової та політичної культури в суспільстві.
1 Не дивлячись на проблеми становлення і розвитку, місцеве
самоврядування за роки державної незалежності посіло важливе місце в
політико-правовому житті українського суспільства. З політичної
декларації початку 90-х років воно поступово перетворюється у живу
практику.
Процес реформування системи місцевого самоврядування триває. Нова
Конституція України заклала демократичні засади розвитку місцевого
самоврядування, формуванню його сучасної правової і політичної культури.
Почалася розробка нового законодавства про місцеве самоврядування. Однак
тільки політична структуризація українського суспільства може стати
переломним моментом в утвердженні місцевого самоврядування.
Президент України
Прийняття нової Конституції України поставило на порядок денний ряд
питань, пов’язаних з функціонуванням державних інституцій, організацією
влади на принципах її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову.
В системі владних структур Президент як глава держави посідає особливе
місце. Не будучи напряму зв’язаним з жодною з цих гілок влади, він
відіграє у функціонуванні кожної з них важливу роль. В законодавчому
процесі він, наприклад, виступає як суб’єкт законодавчої ініціативи,
промульгує і оприлюднює прийняті Верховною Радою закони, користується
правом щодо них відкладального вето, а за певних умов може видавати й
укази з економічних питань, не врегульованих законом. У функціонуванні
виконавчих структур він бере, зокрема, безпосередню участь в утворенні,
реорганізації та ліквідації органів виконавчої влади, здійснює посадові
призначення, користується правом скасовувати акти урядів України та
Автономної Республіки Крим тощо. Президент здійснює й перше — на п’ять
років – призначення на посади професійних суддів, призначає третину
суддів Конституційного Суду України. Разом з тим Президент як глава
держави репрезентує державу в цілому, виступає від її імені у відносинах
з іноземними державами. Він є гарантом суверенітету і державної
цілісності України, гарантом додержання Конституції, прав і свобод
людини і громадянина. В цій своїй якості Президент користується широким
колом прав, може вживати рішучих заходів на захист конституційного ладу
України, на захист людини та її прав.
В реалізації своїх повноважень Президент керується Конституцією України,
її буквою і духом. Як глава держави він має бути цементуючим началом у
функціонуванні всіх ланок державного механізму, використовувати весь
свій авторитет, який надає йому всенародне обрання, для забезпечення
миру і злагоди в суспільстві.
Саме тому Конституція України проголошує принцип, за яким посягання на
честь і гідність Президента України має тягти відповідальність за
законом.
Інститут президентства в Україні запроваджено порівняно недавно. І хоч
статус Президента чітко визначено у новій Конституції, проте в
практичному втіленні норм Основного Закону щодо функціонування цього
інституту існує багато перешкод, пов’язаних із стереотипами минулого, а
інколи і з намаганням повернути колесо історії на зворотнє. Саме тому
детальний розбір повноважень Президента України за новою Конституцією,
з’ясування їх змісту та організації співпраці Президента з усіма
структурами державної влади має, безперечно, актуальне значення.
1. СТАНОВЛЕННЯ ІНСТИТУТУ ПРЕЗИДЕНТСТВА В УКРАЇНІ
Інститут президентства як один з найважливіших інститутів сучасної
політичної системи багатьох країн світу вперше виник у США.
Відмежовуючись від монархії, яка мала спадковий характер,
батьки-засновники американської Конституції пішли шляхом обрання глави
держави на загальних виборах і на певний строк. Це створювало гарантію
від узурпації влади, давало можливість впливати на напрямки здійснення
політики безпосередньо виборцям. За американською Конституцією президент
об’єднував в одній особі функції і глави держави і глави уряду, хоч про
його статус як глави держави в Конституції прямо не згадувалося.
Крах монархічних систем, колоніальних імперій призвели до виникнення
багатьох нових незалежних держав, що, як правило, обирали
республіканську форму правління, в якій як глава держави виступав
президент. Функції його і повноваження залежно від тієї чи іншої країни
були різними. В одних він був лише главою держави, в інших — виступав
одночасно і як глава уряду. В одних обирався безпосередньо населенням, в
інших — представницьким органом, парламентом. Але завжди він
репрезентував державу як в середині країни, так і за ЇЇ межами.
В Україні питання про реформу державної влади постало відразу після
прийняття Верховною Радою Української РСР Декларації про державний
суверенітет України. Адже саме в ній вперше було проголошено, що
“державна влада в Республіці здійснюється за принципом її розподілу на
законодавчу, виконавчу і судову”.
Як відомо, за радянських часів ідея розподілу влад оголошувалась
буржуазною, такою, що суперечить принципам народовладдя. Конституція
Української РСР 1978 р. передбачала, що “вся влада в Українській РСР
належить народові. Народ здійснює державну владу через Ради народних
депутатів, які становлять політичну основу Української РСР. Всі інші
державні органи підконтрольні і підзвітні Радам народних депутатів” (ст.
2 Конституції 1978 р.). В ст. 82 Конституції прямо зазначалось, що “Ради
народних депутатів безпосередньо і через створювані ними органи керують
усіма
галузями державного, господарського, соціального і культурного
будівництва, приймають рішення, забезпечують їх виконання, здійснюють
контроль за проведенням рішень у життя”.
Зрозуміло, що за таких умов ні про який розподіл влад не могло бути й
мови. І тому проголошення в Декларації про державний суверенітет України
принципу розподілу влад обумовлювало необхідність запровадження корінної
реформи державної влади.
Одним із таких кроків, спрямованих на реформування державної влади,
стало заснування в Україні інституту президентства. Адже до того суто
президентські функції виконував той же парламент — Верховна Рада України
в особі її Президії.
25 червня 1991 р. Верховна Рада України ухвалила постанову “Про вибори
Президента Української РСР”, в пункті першому якої визнала “за доцільне
заснувати пост Президента Української РСР до прийняття нової Конституції
Української РСР”. В цій постанові передбачалося також, що вибори
Президента Української РСР мають відбутися у 1991 р.
Згодом — 5 липня 1991 р.— було прийнято три закони Української РСР,
присвячені цьому питанню, а саме: “Про заснування поста Президента
Української РСР і внесення змін і доповнень до Конституції (Основного
Закону) Української РСР”1, “Про Президента Української РСР”2 і “Про
вибори Президента Української РСР”1. Конституцію Української РСР,
зокрема, було доповнено новою главою — 12-1, присвяченою посаді
Президента. В цих актах визначався статус і повноваження Президента
Української РСР, умови і порядок його обрання.
В основу цих актів було покладено Концепцію нової Конституції України,
що її було схвалено Верховною Радою України 19 червня 1991 р. Посада
Президента України передбачалась і в усіх трьох редакціях проекту
Конституції України. Йдеться про проекти в редакціях від 1 липня 1992
р., від 27 травня і від 26 жовтня 1993 р.4 Передбачалася посада
Президента України і в Конституційному договорі, укладеному між
Президентом України і Верховною Радою України 8 червня 1995 р. Всі ці
проекги Конституції України, як і Конституційний договір, були покладені
в основу роботи Конституційної комісії, утвореної Верховною Радою нового
скликання з представників усіх трьох гілок державної влади.
Конституційний процес тривав досить довго. Спочатку проект розроблявся
робочою групою, утвореною за спільним розпорядженням співголів
Конституційної комісії — Президента і Голови Верховної Ради — з
провідних науковців, потім опрацьовувався створеною з членів
Конституційної комісії робочою підкомісією, до складу якої увійшли
представники Верховної Ради, Президента, Верховного Суду і Вищого
арбітражного суду, а з передачею його на розгляд Верховної Ради —
спеціальною тимчасовою депутатською комісією, до складу якої увійшли
представники всіх парламентських груп і фракцій.
Такий порядок опрацювання проекту Конституції дав змогу, з одного боку,
якомога ширше врахувати всі пропозиції, що висловлювались у Верховній
Раді при його обговорюванні, а з іншого, неминуче призвів до певних
неузгодженностей в тексті проекту Конституції.
28 червня 1996 р. Верховна Рада України схвалила цей проект як Основний
Закон Української держави.
У тексті нової Конституції посаді Президента присвячено роз-ділУ(ст.
102-112).
2. КОНСТИТУЦІЙНИЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА ТА ЙОГО МІСЦЕ В ПОЛІТИЧНІЙ СИСТЕМІ
Статус Президента, його повноваження та місце, яке він посідає в
політичній системі держави, визначаються передусім конституційними
нормами.
З часу заснування інституту президентства в Україні статус Президента
визначався по-різному. Так, за Законом “Про заснування поста Президента
Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного
Закону) Української РСР” Президент оголошувався “найвищою посадовою
особою Української держави і главою виконавчої влади”. Саме таке
формулювання ст. 114-1 було внесено до Конституції Української РСР. Але
невдовзі Законом від 14 лютого 1992 р. “Про внесення змін і доповнень до
Конституції (Основного Закону) України” ст. 114-1, що визначала статус
Президента, було викладено в такій редакції: “Президент України є главою
держави і главою виконавчої влади України”.
Заміна статусу Президента як найвищої посадової особи держави на статус
глави держави має принципове значення. Адже глава держави уособлює
державу в цілому. Якщо інші державні структури виконують в державному
механізмі певні функції — законодавствують, управляють, здійснюють
правосуддя, то Президент репрезентує державу в цілому як в середині
країни, так і за рубежем. ‘»мйьнос гі органіІ”Яйр1’* жавної
влади є демократичний порядок їх формування: Зокрема, народні депутати і
Президент обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого
права шляхом таємного голосування; Прем’єр-міністр і Генеральний
прокурор призначаються Президентом за згодою Верховної Ради; професійні
судді на перші п’ять років призначаються Президентом, а потім обираються
Верховною Радою безстрокове.
Наступним цшия»Іш*ІІрннуІІитаит«!фїта^
органів державноРІжІда’8УТІтавю’КотіЄ№ * структурованість. –
Органи державної влади за новою Конституцією вперше складають відносно
цілісну в своїй основі систему. Адже тривалий час в Україні, як і в
усьому колишньому Радянському Союзі, був відсутній Конституційний Суд,
органи прокуратури колишніх союзних республік були союзними органами, не
існувало тривалий час і самостійного інституту глави держави —
Президента, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, ряду
міністерств та інших органів, тобто органи державної влади Союзу РСР, як
і колишньої Української РСР, мали певною мірою фрагментарний характер і
були, як правило, неструктуровані або цілеспрямовано політизовані.
Не менш важливим є принцип конституційності і законності в діяльності
органів державної влади. Відповідно до ст. 19 Консти-
туції органи державної влади та органи місцевого самоврядування
зобов’язані діяти лише на підставі і в межах повноважень, передбачених
Конституцією та законами України. Тим самим має бути подолана практика
багатьох десятиліть, коли ряд органів державної влади, в тому числі
прокуратура, міністерства, державні комітети і відомства, діяли на
підставі певних підзаконних актів.
Істогив»- нввим принципом організації і діяльності органів держеної
влади за новою Конституцією є постійний характер їх дівіьності і чітка
детермінованість їх повноважень. Так, народні, давуїаіи України
обираються строком на 4 роки (ст. 76) і здійснюють свої повноваження на
постійній основі (ст. 78). Президент обирається строком на 5 років (ст.
103), але одна І таеама особа н@« може бути Президентом 5ільше ніж два
строки підряд. Крім тогв, Президент не може мати іншого представницького
мандату, обіймати посаду в інших органах державної влади або в
об’єднаннях громадян, а також займатися іншою оплачуваною або
підприємницькою діяльністю чи входити до керівного органу або наглядової
ради підприємства, що має на меті одержання прибутку (ст. 103). Лише
професійні судді після перших п’яти років своєї роботи обираються
Верховною Радою безстрокове.
Конституцією передбачаються також відповідні гарантії діяльності органів
державної влади (отримання і противаги). Зокрема, Президент має право
припинити повноваження Верховної Ради, якщо протягом тридцяти днів
однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися (ст.
106), має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів з
наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради (ст. 106).
У свою чергу Верховна Рада має право усунення Президента з поста в
порядку особливої процедури (імпічменту), встановленого статтею 111
Конституції (ст. 85), може прийняти резолюцію недовіри Кабінетові
Міністрів, що має наслідком відставку Кабінету Міністрів (ст. 115) тощо.
Характер державного ладу знаходить свій вияв, поряд з органами державної
влади, і в інших елементах механізму держави, зокрема у громадянстві,
територіальному устрої, Збройних Силах, державній символіці тощо.
Більшість елементів механізму свідчать насамперед про суверенність,
незалежність нашої держави або є засобами їх забезпечення. Проявами і
гарантами суверенності України є, зокрема, такі атри-бути, елементи її
механізму: громадянство України, яке є єдиним, територія України в межах
існуючих кордонів, яка є цілісною і недоторканною, Державний бюджет,
грошова одиниця — гривня, Національний банк (ст. 99); Збройні Сили, на
які покладається оборона України, захист її суверенітету, територіальної
цілісності і недоторканності (ст. 17); державна мова (ст. 10), державні
символи.
Єдність, цілісність ряду атрибутів держави свідчать про унітарний,
соборний характер нашої держави. Це, зокрема, єдність, цілісність
державної території, єдина державна мова, єдине громадянство тощо.
(ЛТЯШтряиІ і с]мбев*я№)диІШ*нзшшиіін**йш»«ІІі*Іфаіні та їх
гщіііікііуммшммйро дсітоіі[нітичпиїі| іащйпитші і прпшвии харак- **
ЛFиШШиШЖШК> і і?ІН^ЖйШДРгп ДШВЦйІДТІОМУ-‘
Визначення місця і ролі права (верховенство права) в державі і
суспільстві та місця і ролі Конституції в системі права і природи її
норм (ст. 8) як норм прямої дії свідчать про правовий характер держави.
^* Уставленні нашої державИ-ДОДШНИД нІЖШРОДиих доїщярш, згдлашма
обов’язковість яких надається Верховною Рада»* як й чемніш
національного законодавства (ст. 9) та до загальновизнаних-•* щціііщшів
І норм міжнародного права (ст. 18) також вия вдметься’ суверенний І
правовий характер нашої держави.
^””””Характер державного ладу відображається і закріплюється також у
функціях держави, принаймні в її основних функціях, оскільки вони
опосередковують собою суть, тип, природу і призначення держави. Тому
Конституція, визначаючи державний лад, закріплює поряд з механізмом
держави також основні функції нашої держави. Ці (основні) функції
держави закріплюються як прямо, безпосе-
“•мщ*»*^.» Ш*.^. «ввиаояі*.,..^
редньо, так І опосередковано, маючи1щзтогоІгдалеко не однакову*
Г . . .^^ «мм ^ .
назву: зміст І спрямованість діяльності держалиц,ооов язок держави (ст.
3), здійснення державної влади (ст. 6), дщщшне забезпечення, піклування
(ст. 11, 12, 13), найважливіші функції держави (ст. 17) тощо.
Зазначимо, що основні функції держави не закріплюються пов-І ною мірою в
якомусь одному розділі Конституції, вони є змістом \ практично всіх
розділів Конституції, але насамперед вони закріплюються в розділі І,
присвяченому загальним засадам Конституції.
Система цих функцій значною мірою відрізняється від відповідної системи
функцій колишнього Союзу РСР і Української
н^ого депі’ЯЗКУ ” ЗМІН°Ю природи’ хаРактеру нашої держави, нашого
державного ладу, так і у зв’язку із певними зрушеннями у теорії функцій
держави, зокрема у національній науковій правовій ^яумці.
/г±^іг^ф^й«І::д^гт„?п^
І ^™Р°НИ ” Д1ЯЛЬНОСТ1- критім* класифікації функцій держави є основні
елементи й діяльності. Такими елементами, зокрема є-суб єкти, об єкти,
способи, засоби діяльності, мета, завдання діяль-
ЕМЛ/1І ТОЩО.
™б’р^ГГИМИ^*І№даШЬНОСТІ деРжави є Держава в цілому, суб єкти федерації
(якщо держава федеративна), зокрема штати землі, республіки, органи
державної влади та інші атрибути держави’ ^Тф^ТаШШУ’ ВІДП°ВІДН°
розрізняють загальнодержавні
Ііаиі0™™™11 ^«”^«^””сгі.держави є сфери цієї дтль^ «М* зокрема ™*шчна,
економічна, соціальна, культурна, екола «и»та зовшшюРвфери. Відповідно
до них розрізняють такі функції держави, як політична, економічна,
соціальна, культурна (духовна Ідеологічна), екологічна та зовнішня
(зовнішні) функції. ІЖ^ії умовно можна назвати об,єктними функціями
Тривалий часфмай^е
у всій колишній соціалістичній правовій науковій літературі ці (об
єктні) функції вважалися практично єдиними функціями соціалістичної
держави. Правда, вони поділялись на внутрішні і зовнішні І мали
відповідно до етапів розвитку держави різну кількість і назву ^окрема,
серед внутрішніх функцій розрізнялись, принаймні останнім часом, такі
функції: господарське-організаторська, культурно-виховна, соціальна,
правоохоронна тощо.
Серед зовнішніх функцій держави розрізнялись, зокрема такі функци, як
захист, оборона Вітчизни, боротьба за мир і мирне співіснування держав з
різним соціальним ладом, функція взаємодопомоги І братерського
співробітництва з державами соціалістичної
\ співдружності тощо.
; Назва функцій свідчить значною мірою про приниження ролі держави
І перекручення її фактичного змісту діяльності
Іак, політична функція держави називалась правоохоронною Функцією. Тим
самим держава відсторонювалась від вироблення внутрішньої І зовнішньої
політики, від творчої, позитивної діяльності, їй відводилась у політиці
переважно роль охоронця державного І суспільного ладу та інших
інститутів. Економічна функція називалась господарсько-організаторською
функцією, чим підкреслювався виконавчий, другорядний характер діяльності
держави у сфері економіки.
Культурна (духовна, ідеологічна) функція називалась культурно-виховною
функцією, чим спрощувався зміст відповідного напряму діяльності держави,
принижувалась роль держави в духовній, ідеологічній сфері.
Зовнішня діяльність держави навпаки — гіпертрофувалась,
перебільшувалась. За нею визнавалось здійснення до 4—5 зовнішніх функцій
відповідно до основних сфер зовнішньої, міжнародної діяльності.
До того ж система об’єктних функцій визнавалась у повному обсязі лише за
колишнім Союзом РСР в цілому. Щодо колишніх союзних республік, нинішніх
суверенних держав, в тому числі України, навіть ці, обмежені об’єктні
функції не визнавались за ними в повному обсязі, оскільки значну частину
їх змісту брали на себе союзні (загальносоюзні) державні органи і
організації. Найбільш обмеженими функціями колишніх союзних республік з
числа внутрішніх функцій були господарсько-організаторська,
культурно-виховна і правоохоронна функції.
Щодо зовнішніх функцій, то вони практично не визнавались за союзними
республіками, їм відводилась допоміжна роль у здійсненні цих функцій.
За новою Конституцією нині Україна здійснює цілісну, повноцінну систему
об’єктних (внутрішніх і зовнішніх) функцій. Це, зокрема, такі функції,
як політичні, економічні, соціальні, культурні, екологічні.
НШІШІННУирЕльефіІвь^Кеи^
її ••••ЦІМ”.” “” 11 і ‘І’ Тг г • 1. 5, ^«^в*Ч9Г^, -ОДЧІвї 116 тощо).
Зокрема, держава в особі відповідних органів державної влади визначає
засади внутрішньої і зовнішньої політики (ст. 85), здійснює внутрішню і
зовнішню політику (ст. 116) тощо.
І|^дрсо закріплена в Конституції тако^^^^^|^ ^^кцди Д^ННЩст. 13, 14, 41,
42, 85, 106, 116 тощо). Так, держава в особі відповідних органів
державної влади здійснює від імені українського народу права власника на
природні ресурси, забезпечує захист прав усіх суб’єктів власності і
господарювання (ст. 13), охороняє основне національне багатство — землю
(ст. 14), забезпечує захист конкуренції у підприємницькій діяльності
(ст. 42), розробляє, затверджує і здійснює загальнодержавні програми
економічного розвитку
України (ст. 85, 116), встановлює порядок утворення і функціонування
вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний
режим, відмінний від загального (ст. 92) тощо.
Н«йввшяьніше Конституцією закріплена соціальна функція (с»1. З, 13, 24,
43, 46, 47, 49, 85, 92, 116 тощо)
Насамперед наша держава визначається в Конституції як соціальна (ст. 1).
Вона визнає людину, її життя і здоров’я, честь і гідність,
недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю |і. проголошує
визначальними щодо змісту і спрямованості своєї діяльності права і
свободи людини та їх гарантії *(ст. 3). Держава забезпечує соціальну
спрямованість економіки (ст. 13), належні умови для повного здійснення
громадянами права на працю (ст. 43), гарантує право на соціальний захист
(ст. 46), створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян
медичного обслуговування (ст. 50), розробляє, затверджує і здійснює
загальнодержавні програми соціального розвитку України (ст. 85, 116)
тощо.
/^^шкА*я***шІдаІй!Ж?’!’ЗдШ!ШййІй 4”^^»’Шв^ШЕй.^^І-‘і^ШШТїШІ^й v
г\
(FщіРрзІарІІч1!*’Ю’,”^,т5^^г№*Р9що)І. Зокрема, держава сприяє
консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості,
традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та
релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин
України (ст. 11), забезпечує всебічний розвиток і функціонування
української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території
України (ст. 10), доступність і безплатність дошкільної, повної
загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і
комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної
середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної
освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням
і студентам (ст. 53); сприяє розвиткові науки, охороняє культурну
спадщину (ст. 54), розробляє, затверджує і здійснює загальнодержавні
плани культурного розвитку (ст. 85, 116).
Ґ^ІТИР10 новим ЯЮцем у конституційному звйицрМ регулюванні функцій
держави є закріплення в новій Конституції
»функції (сЦЩб, 50, 85, 92, 116 тощо). Зокрема, в зазначається, що
гарантування екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на
території’ України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи,
збереження генофонду українського народу є обов’язком держави (ст. 16).
ЛКЩШШ детальи^ркршжщнв^шіституції і зовнішні функції держави: оооронй,
захисту суверенітету І Іершоріальноі цілісності (ст. 17),
з?,,;
3. ГАРАНТІЇ КОНСТИТУЦІЙНОГО ЛАДУ УКРАЇНИ
Конституційний лад кожної країни належним чином функціонує і
розвивається, зберігає непорушність, якщо він має надійні гарантії. Вони
передбачаються і закріплюються, як правило, конституціями і законами.
Цілком закономірно, що нова Конституція передбачила і закріпила ряд
гарантій (іІункІнонунаннй-‘^ЯституиііШШ) -‘ллл^.^ яО^цвдними з них є:
— український народ:
— Конституція і закони;
—’Українська держава в цілому (в особі її спеціальних інститутів і
безпосередньо);
— Верховна Рада: , . 0р^Президент;
— Кабшет Міністрів, міністерства та інші .&род
— засоби масової інформації;•* ‘, —іМІжнародні організації. •
Пріоритетне місце в гарантуванні конституційного ладу відводиться
Конституцією — народу України. За Конституцією народ України є носієм
суверенітету і єдиним джерелом влади та має виключне право визначати і
змінювати конституційний лад в Україні (ст. 5). Звичайно, визначення і
зміна конституційного ладу здійснюються не довільно, а у визначених
Конституцією і законами формах, зокрема шляхом виборів, референдумів
тощо.
Виключно всеукраїнським референдумом, наприклад, вирішується питання про
зміну території України (ст. 73).
Право народу визначати і змінювати конституційний лад не може бути
узурповане державою, тобто самостійно привласнене нею, її органами або
посадовими особами (ст. 5).
Крім того, справою всього українського народу є також захист
суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної та
інформаційної безпеки (ст. 17).
Чільне місце серед гарантій конституційного ладу займають
нормативно-правові гарантії і насамперед норми самої Конституції.
Гарантування конституційного ладу безпосередньо Конституцією полягає
насамперед у встановленні власного статусу і відповідно статусу тих
інститутів, які вона закріплює; у забезпеченні самою Конституцією
власної стабільності, обмеженні можливостей внесення до неї змін і
доповнень, а також у регулюванні нею порядку визначення, функціонування,
охорони і зміни конституційного ладу.
Згідно із ст. 8 Конституція має найвищу юридичну силу. Закони та інші
нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і мають
відповідати їй. Закріплення в Конституції цієї ієрархії нормативних
актів є зрештою закріпленням ієрархії інститутів конституційного ладу,
його системності і тим самим стабільності, а також визначаються межі
конституційного ладу, співвідношення конституційно-правових та інших
суспільних відносин. Зокрема, в Конституції зазначається, що правовий
порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не
може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством (ст.
19).
Одночасно в Конституції зазначається, що органи державної влади та
органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти
лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України.
Конституцією передбачаються порівняно жорсткі умови щодо внесення до неї
змін. Так, зазначається, що законопроект про внесення змін до
Конституції може бути поданий до Верховної Ради лише Президентом або не
менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу
Верховної Ради.
Особливо жорсткі умови щодо порядку внесення змін до тих частин і
положень Конституції, які стосуються основ конституційного ладу.
Зокрема, згідно із ст. 156 Конституції законопроект про внесення змін до
розділу І “Загальні засади”, розділу III “Вибори. Референдум” і розділу
XIII “Внесення змін до Конституції України” подаються до Верховної Ради
Президентом або не менш
як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради і, за умови
його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу
Верховної Ради, затверджується всеукраїнським референдумом, який
призначається Президентом (ст. 156). При цьому повторне подання
законопроекту про внесення змін до розділів І, III і XIII цієї
Конституції з одного і того ж самого питання можливе лише до Верховної
Ради наступного скликання.
Ряд положень Конституції взагалі не можуть бути змінені. Відповідно до
ст. 157 Конституція не може бути змінена, якщо зміни передбачають
скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або вони
спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної
цілісності України. Також Конституція не може бути змінена в умовах
воєнного чи надзвичайного стану (ст. 157).
Важлива роль у гарантуванні конституційного ладу належить, поряд з
Конституцією, конституційному законодавству (законам про вибори,
референдуми, політичні партії та інші об’єднання, про органи державної
влади, про територіальний устрій тощо), а також іншим галузям
законодавства, зокрема адміністративному, кримінальному, інформаційному,
митному, військовому тощо.
Основним гарантом конституційного ладу є, звичайно, держава. Відповідно
до ст. 17 Конституції захист суверенітету і територіальної цілісності
України, гарантування її економічної та інформаційної безпеки
покладається насамперед на державу. Ці напрями діяльності держави є
найважливішими її функціями (ст. 17).
Оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і
недоторканності безпосередньо покладаються на Збройні Сили. Гарантування
державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на
відповідні військові формування та правоохоронні органи держави,
організація і порядок діяльності яких визначаються законом (ст. 17). При
цьому зазначається, що Збройні Сили та інші військові формування не
можуть бути використані для обмеження прав і свобод громадян або з метою
повалення конституційного ладу, усунення органів влади чи перешкодження
їх діяльності (ст. 17).
Держава за Конституцією гарантує свободу політичної діяльності, не
забороненої Конституцією і законами України (ст. 15), забезпечує захист
прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну
спрямованість економіки (ст. 13), а також забез-
печує збереження історичних пам’яток та інших об’єктів, що становлять
культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних
цінностей народу, які знаходяться за її межами (ст. 54).
Гарантується громадянам також свобода літературної, художньої, наукової
і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, авторських
прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв’язку з
різними видами інтелектуальної діяльності (ст. 54).
Особлива роль в гарантуванні конституційного ладу відводиться Основним
Законом органам державної влади. Пріоритетна роль серед них належить
Верховній Раді. За новою Конституцією Верховна Рада вносить зміни до
Конституції; призначає всеукраїнський референдум з питання про зміну
території України; приймає закони; визначає засади внутрішньої і
зовнішньої політики; затверджує загальнодержавні програми економічного,
науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку,
охорони довкілля; призначає вибори Президента України і заслуховує
щорічні та позачергові послання Президента про внутрішнє і зовнішнє
становище України; оголошує за поданням Президента стан війни і
укладення миру, схвалює рішення Президента про використання Збройних Сил
та інших військових формувань в разі збройної агресії проти України;
затверджує загальну структуру, чисельність, визначає функції Збройних
Сил, Служби безпеки, інших утворених за законами України військових
формувань, а також Міністерства внутрішніх справ; надає у встановлений
законом строк згоду на обов’язковість міжнародних договорів України та
денонсує міжнародні договори України (ст. 85) тощо.
Звичайно, пріоритетна роль Верховної Ради у гарантуванні конституційного
ладу випливає насамперед з її головної функції — законодавчої. Адже за
Конституцією лише законами України визначаються: організація і
проведення виборів і референдумів; засади утворення і діяльності
політичних партій, інших об’єднань громадян, засобів масової інформації;
засади зовнішніх зносин, зовнішньополітичної діяльності, митної справи;
основи національної безпеки, організації Збройних Сил і забезпечення
громадського порядку; територіальний устрій України; правовий режим
державного кордону; статус столиці України; спеціальний статус інших
міст; правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної
ситуації, а також статус органів державної влади і місцевого
самоврядування. Зокрема, виключно законами України визнача-ються
організація і порядок діяльності Верховної Ради, статус народного
депутата; організація і діяльність органів виконавчої влади, основи
державної служби, організація державної статистики і інформатики;
судоустрій, судочинство, організація і діяльність прокуратури, органів
дізнання і слідства, а також діяння, які є злочинами, адміністративними
та іншими правопорушеннями та відповідальність за них і засади
цивільно-правової відповідальності.
Головна роль серед органів державної влади у гарантуванні
конституційного ладу належить Президентові. За своїм статусом,
визначеним Конституцією, Президент є гарантом державного суверенітету,
територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод
людини і громадянина (ст. 102). Він забезпечує державну незалежність,
національну безпеку і правонаступництво держави; представляє державу у
міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною
діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори
України; призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції
(відповідно до ст. 156, тобто щодо основ конституційного ладу),
проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою; призначає
позачергові вибори до Верховної Ради у строки, встановлені Конституцією,
припиняє повноваження Верховної Ради, якщо протягом тридцяти днів однієї
чергової сесії пленарні засідання не розпочалися; призначає за згодою
Верховної Ради Прем’єр-міністра та припиняє його повноваження, приймає
рішення про його відставку, є Верховним Головнокомандувачем Збройних
Сил; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних
Сил, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах
національної безпеки та оборони країни; очолює Раду національної безпеки
і оборони; приймає відповідно до закону рішення про загальну або
часткову мобілізацію га введення воєнного стану в Україні або в окремих
її місцевостях в разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності
України (ст. 106). Ці повноваження Президента мають вирішальне значення
у гарантуванні конституційного ладу.
Важлива роль як гарантам державного і суспільного ладу належить за
Конституцією Кабінету Міністрів, міністерствам та іншим центральним
органам державної виконавчої влади. Зокрема, Кабінет Міністрів
забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України,
здійснення вутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання
Конституції і законів України, актів Президента;
розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного,
науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; здійснює
заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки
України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; організовує і
забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної
справи (ст. 116).
Виключно вагомими у справі гарантування конституційного ладу України є
функції і повноваження Конституційного Суду. Він вирішує питання про
відповідність законів та інших правових актів Конституції і дає офіційне
тлумачення Конституції та законів України (ст. 147). Пріоритетними з цих
повноважень є питання про відповідність Конституції законів та інших
правових актів Верховної Ради в частині, що стосується конституційного
ладу України.
Значна роль у гарантуванні конституційного ладу належить органам
правосуддя при розгляді кримінальних справ про злочини проти
конституційного ладу, а також прокуратурі і адвокатурі. Але не лише
державні інститути є гарантами конституційного ладу. Вельми важлива роль
у здійсненні відповідних функцій належить політичним партіям, засобам
масової інформації, політичній, економічній, соціальній і культурній
системам нашого суспільства, про які мова йшла вище.
Так, відповідно до Конституції політичні партії в Україні сприяють
формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у
виборах. Членами політичних партій можуть бути лише громадяни України
(ст. 36). Разом з тим утворення і діяльність політичних партій та
громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на
ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу
насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності
держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади,
пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової,
релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я
населення забороняються (ст. 37). Політичні партії та громадські
організації не можуть мати воєнізованих формувань (ст. 37).
Конституція опосередковано визнає суб’єктами гарантування
конституційного ладу також засоби масової інформації та інші мережі,
системи і засоби інформації. Зокрема, гарантуючи право на інформацію,
тобто право кожного вільно збирати, зберігати, використовувати і
поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб — на свій вибір,
Конституція містить положення, згідно з яким здійснення цих прав може
бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної
цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушення або
злочинам, для охорони здоров’я населення, захисту репутації або прав
інших людей, запобігання розголошенню інформації, одержаної
конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості
правосуддя (ст. 34).
Певну роль у гарантуванні Конституційного ладу, зокрема державного ладу,
можуть відігравати за її згодою міжнародні організації та інші держави.
Таким чином, нова Конституція України закріпила і всебічно гарантувала
якісно новий конституційний лад. В ній отримали якісно новий статус
насамперед людина як найвища соціальна цінність; держава як суверенна,
незалежна, демократична, соціальна, правова, унітарна; народ як носій
суверенітету і єдине джерело влади в Україні; політичні партії як
інститути формування і вираження політичної волі громадян. Поряд з новою
політичною системою одержали визнання і закріплення нові економічна,
соціальна і духовна (культурна) системи.
Політична влада за новою Конституцією може здійснюватись лише трьома
суб’єктами: безпосередньо народом, державою в особі відповідних органів
державної влади і органами місцевого самоврядування. Кожен вид влади (за
суб’єктами) має здійснюватись лише у передбачених Конституцією і
законами формах і способах.
Конституційний суд України
1. ДЕЩО З ІСТОРІЇ
Народження нового для нашої країни державного органу — Конституційного
Суду України безпосередньо пов’язане з прийняттям нової Конституції
України. У розділі “Перехідні положення” записано, що “Конституційний
Суд України формується відповідно до цієї Конституції протягом трьох
місяців після набуття нею чинності”. 18 жовтня 1996 р. на пленарному
засіданні Верховної Ради України шістнадцять судців Конституційного Суду
склали присягу. Цей день є початком діяльності Конституційного Суду.
Шлях до цього був і тривалим, і непростим. Ми не мали власного досвіду у
цій справі. Тому в кінці 80-х і на початку 90-х років наша теорія і
практика звернулися до досвіду зарубіжних країн у питаннях організації
конституційного контролю.
Вперше інститут конституційної юстиції зародився у Сполучених Штатах
Америки. Особливістю цього інституту було те, що він виник на основі не
конституції, а судових прецедентів. Його доктрина була найбільш чітко
сформульована головним суддею Верховного суду США Дж. Маршаллом у
відомому рішенні 1803 р. у справі Марбері проти Медісона: “Саме судова
влада має право і зобов’язана сказати, що є закон”. Цей прецедент заклав
основи так званої американської моделі конституційного правосуддя,
головною рисою якої є здійснення конституційного контролю судами
загальної юрисдикції.
Пізніше виникає принципово нова, європейська модель, концепція якої була
запропонована австрійськими вченими Г. Кельзе-ном і К. Ейзенманом. її
головна ознака в тому, що конституційне правосуддя здійснюється не
судами загальної юрисдикції, а спеціалізованим органом — конституційним
судом. Впроваджена у життя спочатку в Австрії, Чехословаччині (1920 р.)
та Іспанії (1931 р.), пізніше ця модель одержала значне поширення в
багатьох країнах світу1.
У соціалістичних країнах органи конституційного правосуддя почали
утворюватись на початку кризи тоталітарної системи. Вони виникли у 70-х
роках в Югославії, а потім в Угорщині, Польщі тощо. У 80—90 роках цей
процес став характерним практично для всіх країн Східної Європи і
республік колишнього СРСР. Утворення у них конституційних судів стало
певною реакцією на правовий нігілізм, що мав місце у цих державах.
Поступово стала утверджуватися загальновизнана ідея правової держави, в
якій визнаються і забезпечуються верховенство права, верховенство
конституції, права і свободи людини.
Питання утворення спеціального контрольне-наглядового органу за
додержанням Конституції в нашій країні реально постало у другій половині
80-х років у процесі перебудови і демократизації усіх сфер суспільного
життя. 27 жовтня 1989 р. Верховна Рада УРСР внесла зміни і доповнення до
ст. 112 Конституції, передбачивши утворення Комітету конституційного
нагляду Української РСР. На той час вже існував відповідний комітет на
союзному рівні.
За Конституцією УРСР Комітет конституційного нагляду Української РСР мав
обиратися Верховною Радою республіки строком на 10 років з числа
спеціалістів у галузі політики і права у складі голови, заступника
голови і 7 членів. За дорученням Верховної Ради, або з власної
ініціативи Комітет мав надавати Верховній Раді висновки про
відповідність Конституції проектів законів; здійснювати нагляд за
відповідністю Конституції і законам постанов і розпоряджень Ради
Міністрів УРСР; давати висновки про відповідність Конституції актів
місцевих Рад народних депутатів, інших державних органів і громадських
організацій республіки.
При виявленні суперечностей акту, або його окремих положень, Конституції
чи законам Комітет мав надсилати органові, який видав акт, свій висновок
для усунення порушення. З прийняттям висновку виконання акту, або його
окремих положень, що суперечили Конституції чи законам, зупинялось.
Комітетові надавалося право входити з поданням до Верховної Ради або до
Ради Міністрів про скасування актів підзвітних їм органів, а також
службових осіб, що суперечили Конституції чи закону. Сам Комітет не
наділявся повноваженнями скасовувати такі акти. Він не мав права
офіційного тлумачення Конституції чи законів республіки.
Конституційні положення про Комітет конституційного нагляду Української
РСР не були реалізовані на практиці. Не було утворено і самого Комітету.
В Україні, як і у деяких інших республіках колишнього Радянського Союзу,
враховуючи вади і малоефективність діяльності існувавшого в той час
Комітету конституційного нагляду
СРСР, дійшли висновку про недоцільність утворення подібного державного
органу на республіканському рівні. Все більш перспективною ставала ідея
утворення Конституційного Суду. Особливо це стало помітним на початку
90-х років. Вже в Декларації про державний суверенітет України,
прийнятій Верховною Радою України 16 липня 1990 р., відзначалася
необхідність побудови правової держави та наголошувалося, що Україна
забезпечує верховенство Конституції і законів на своїй території. А для
цього потрібен був спеціальний державний орган.
Практична реалізація ідеї утворення Конституційного Суду України вперше
була здійснена шляхом внесення змін та доповнень до чинної тоді
Конституції (ст. 97, 103, 108, ПО, 112, 114.6, 114-9). Конституція
регламентувала завдання і порядок формування цього органу, його
кількісний склад, вимоги до осіб, що мали обиратися до Конституційного
Суду, деякі інші питання. Ця регламентація, проте, виявилася
недосконалою. Не були, зокрема, визначені права Президента України у
формуванні складу Конституційного Суду. Передбачалася занадто велика
чисельність суду: голова, заступник голови і 23 члени суду. В
Конституції були відсутні норми, які б гарантували своєчасне утворення
Конституційного Суду, що певною мірою обумовило і фактичне зволікання з
формуванням цього органу.
Конституційний Суд не одержав ряду властивих йому повноважень. Чимало
повноважень нагляду за конституційністю актів залишалося за іншими
державними органами. До виключного відання парламенту входило також
накладання вето на укази Президента та постанови Кабінету Міністрів у
разі, якщо вони суперечили Конституції та законам України, і зупинення
дії правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з тих же
мотивів, а також скасування цих актів, коли Верховна Рада Автономної
Республіки Крим не привела їх у відповідність з Конституцією і законами
України, скасування рішень місцевих Рад народних депутатів, якщо вони
були прийняті з порушенням Конституції і законів України.
Кабінет Міністрів, реалізуючи делеговані йому Верховною Радою
повноваження ухвалювати декрети, які мали силу закону, міг цими
декретами зупиняти дію конкретних законодавчих актів, або вносити до них
зміни і доповнення.
Голова Верховної Ради мав право зупиняти дію актів Кабінету Міністрів,
міністрів, інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів у разі
невідповідності цих актів Конституції і законам України з одночасною
постановкою перед Верховною Радою або Кабінетом Міністрів питання про їх
скасування. Таким чином, забезпечення конституційності правових актів
було прерогативою не тільки Конституційного Суду, а у багатьох випадках
і Верховної Ради та Кабінету Міністрів.
За Конституційним Судом закріплювалося право законодавчої ініціативи,
яке не узгоджувалося з призначенням цього державного органу.
Більш повно повноваження і структура Конституційного Суду були визначені
прийнятим 3 червня 1992 р. Верховною Радою Законом “Про Конституційний
Суд України”. Відповідно до цього Закону основною метою діяльності
Конституційного Суду визнавалося забезпечення конституційної законності
і верховенства Конституції України. Конституційний Суд визначався як
незалежний орган в системі судової влади, покликаний забезпечувати
відповідність законів, інших нормативних актів органів законодавчої і
виконавчої влади Конституції, охорону конституційних прав і свобод
особи. Він мав здійснювати свої повноваження шляхом розгляду в судовому
засіданні відповідних справ, а також давати висновки з питань,
передбачених Конституцією і Законом “Про Конституційний Суд України”.
Діяльність суду мала будуватися на принципах законності, незалежності,
колегіальності, змагальності, гласності, повноти розгляду справ та
обгрунтованості прийнятих рішень.
Закон “Про Конституційний Суд України” не регулював в повному обсязі
процедурних питань здійснення судочинства. Передбачалося, що з цього
питання будуть прийняті окремий Закон “Про конституційне судочинство” та
Регламент Конституційного Суду України.
Склад Конституційного Суду передбачався у кількості 15 суддів, в тому
числі голова і два заступники голови, що обираються Верховною Радою
України в індивідуальному порядку, шляхом таємного голосування строком
на 10 років. Пропозиції щодо персонального складу суддів мали подаватись
Головою Верховної Ради України та Президентом України у рівній
кількості. Кандидатура голови Конституційного Суду погоджувалась між
Головою Верховної Ради і Президентом. Кандидатури суддів мали попередньо
обговорюватися на засіданнях постійних комісій Верховної Ради України.
Суддями Конституційного Суду могли бути лише громадяни України, які
мають виборчі права, досягли на день обрання не менше 40 і не більше 65
років, з вищою юридичною освітою, зі стажем практичної, наукової або
педагогічної діяльності в галузі права не менш як 15 років. Особи,
обрані суддями Конституційного Суду, мали приносити присягу на
пленарному засіданні Верховної Ради України.
Конституційні судді не могли бути народними депутатами України, належати
до будь-яких політичних партій і рухів, входити до складу органів
державної виконавчої влади, інших державних органів, займатися
підприємницькою та іншою діяльністю, крім викладацької і наукової у
вільний від роботи час. Закон визначав повноваження Конституційного
Суду, його голови, заступників голови, секретаря та суддів.
Регламентувалися також порядок діяльності Конституційного Суду,
прийняття ним рішень і висновків, а також питання організації роботи
Суду, гарантій діяльності судців, зокрема їх незалежності,
недоторканності, соціального і побутового забезпечення тощо.
Про компетенцію Конституційного Суду, порядок його утворення йшлося
також у Конституційному Договорі, укладеному 8 червня 1995 р. між
Верховною Радою та Президентом України, щодо основних засад організації
та функціонування державної влади і місцевого самоврядування на період
до прийняття нової Конституції України.
Таким чином, в останні роки в цілому були створені законодавчі
передумови для формування Конституційного Суду України. Було обрано і
голову Конституційного Суду. Ним став професор Л. П. Юзьков. Але в
цілому формування нового державного органу відбувалося повільно.
Верховна Р.ада дванадцятого скликання зробила кілька спроб, але так і не
спромоглася обрати заступника голови та суддів Конституційного Суду.
Однією з причин цього було загострення протистояння у ті часи між
законодавчою і виконавчою владами.
Вирішенню цього питання сприяло насамперед прийняття нової Конституції.
Слід відзначити й подальший розвиток демократії, певну стабілізацію
політичного становища в суспільстві, досягнення необхідного компромісу
між різними фракціями і групами у Верховній Раді України з відповідного
питання.
Шлях до створення Конституційного Суду, відзначав Президент Л. Д. Кучма,
був складним і тривалим. Це обумовлено тим, що пошук оптимальних
підходів до розбудови, формування правової системи держави — справа
непроста. “Цей пошук відбувається в зіткненні різних точок зору, в
боротьбі за найбільш доцільне й оптимальне розв’язання проблем та
завдань державного становлення”2.
2. ЗАВДАННЯ, ПРИНЦИПИ ДІЯЛЬНОСТІ І СТРУКТУРА КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ
УКРАЇНИ
Нова Конституція врегулювала найважливіші питання організації і
діяльності Конституційного Суду. Безпосередньо цим питанням присвячений
розділ XII Конституції — “Конституційний Суд України”, який складається
з семи статей. Крім того, чимало норм, що стосуються Конституційного
Суду, містяться в інших розділах Конституції України (ст. 85, 92, 104,
106, 111, 124, 126-128, 137, 159), а також у розділі XV — “Перехідні
положення”.
Основоположні конституційні норми і принципи щодо організації і
діяльності Конституційного Суду конкретизовані і деталізовані в Законі
“Про Конституційний Суд України”, прийнятому Верховною Радою 16 жовтня
1996 р. Конституція і цей Закон є головними актами, якими визначаються
мета, структура, повноваження, принципи, форми і методи діяльності
Конституційного Суду, тобто його правовий статус у всьому комплексі
питань.
Відповідно до ст. 147 Конституції України ст. 1 Закону “Про
Конституційний Суд України” констатує: Конституційний Суд є єдиним
органом конституційної юрисдикції в Україні. Це означає, що жоден інший
державний орган, крім Конституційного Суду, не може здійснювати функції,
покладені на цей Суд.
Головним завданням Конституційного Суду є гарантування верховенства
Конституції як Основного Закону держави на всій території України. На
виконання цього завдання Конституційний Суд вирішує питання про
відповідність законів та інших правових актів Конституції і дає офіційне
тлумачення Конституції та законів України. До прийнятгя чинної
Конституції право тлумачення Конституції та законів України мала тільки
Верховна Рада.
В основу діяльності Конституційного Суду покладені вироблені теорією і
практикою та закріплені в Законі “Про Конституційний Суд України”
принципи: верховенства права, незалежності, колегіальності,
рівноправності суддів, гласності, повноти і всебічності розгляду
Конституційним Судом справ та обгрунтованості прийнятих ним рішень (ст.
4).
Конституцією і Законом “Про Конституційний Суд України” склад
Конституційного Суду визначений у кількості 18 суддів. Така чисельність
суддів Конституційного Суду для України є оптимальною. Про це свідчить і
міжнародний досвід формування Конституційних Судів. Наприклад,
Конституційний суд Югославії нараховує 7 суддів; Румунії, Монголії — 9;
Словенії, Чехії — 10; Бразилії, Угорщини — 11; Іспанії, Болгарії, Польщі
— 12; Португалії, Греції — 13; Італії — 15; Німеччини — 16; Росії — 19.
Як бачимо, кореляції кількості суддів у вказаних країнах із чисельністю
населення немає. Питання полягає у тому, щоб той або інший суд міг
забезпечити найбільш успішне виконання покладених на нього завдань.
Конституційний Суд формується трьома гілками влади — законодавчою,
виконавчою і судовою. Кожна з них призначає по шість суддів. Така
практика формування Конституційного Суду існує в ряді зарубіжних країн,
зокрема в Італії, Болгарії та ін.
Порядок призначення суддів Конституційного Суду кожною гілкою влади має
свої особливості. Так, Президент проводить консультації з
Прем’єр-міністром та Міністром юстиції щодо кандидатур на посади суддів
Конституційного Суду. Призначеною на посаду судді Конституційного Суду
вважається особа, про призначення якої видано Указ Президента України,
скріплений підписами Прем’єр-міністра та Міністра юстиції.
У разі припинення повноважень судді Конституційного Суду, який
призначався Президентом, Президент у місячний строк призначає іншу особу
на цю посаду.
Верховна Рада України призначає суддів Конституційного Суду таємним
голосуванням шляхом подання бюлетенів.
?
O
Oe
??i
?
??
?
?
?
6 I
4 6 E
I
®
? ? u
ue
? ue
(
,
A
Ae
Ae
X
ue
?
i
!
TH”
o#
Ae*
o,
<. b>
V
X
i
?
i
i
!
!
Ue”
TH”
oe#
o#
X’
\’
A*
Ae*
o,
o,
:.
<. b>
>
?@
‚@
JC
LC
OC
OeC
°D
¶D
0E
:E
BE
RE
¶E
?E
AE
AeE
F
F
?G
†G
ueG
thG
H
H
?H
„H
VI
XI
°J
?J
K
?K
¤K
?K
L
L
“L
,L
>
‚@
LC
OeC
AeE
XI
?J
4L
?L
~O
ueO
?P
¬P
?T
OY
d[
o^
H`
aa
¬f
Zg
aej
?q
?t
Eu
8w
,
6?
?????,L
2L
4L
¶L
?L
,M
0M
M
¤M
¦M
?M
|O
~O
UeO
THO
uO
ueO
fP
~P
?P
?P
¬P
R
R
R
-R
T
T
T
T
„T
†T
?T
?T
?T
’T
OY
OY
b[
d[
o^
o^
F`
H`
THa
aa
?f
¬f
Xg
Zg
aej
aej
–q
?q
~t
?t
Eu
Eu
6w
8w
*
,
4?
6?
$?
&?
ae‡
e‡
TH‰
a‰
P‹
R‹
¦?
??
??
?
?“
?“
•
N6?
&?
e‡
a‰
R‹
??
?
?“
•
j–
??
¦™
O?
?
„F
u¤
¦
`§
:©
??
l
®
o®
?°
z?
Aµ
H?
?»
•
•
h–
j–
??
??
¤™
¦™
O?
O?
?
?
‚F
„F
o¤
u¤
¦
¦
^§
`§
8©
:©
i?
??
j
l
®
®
oe®
o®
?°
?°
x?
z?
Aµ
Aµ
F?
H?
~»
?»
01/2
21/2
F3/4
O?
U?
i?
??
o?
o?
A
A
LA
VA
dA
fA
A
A
A
A
>A
@A
nA
pA
Ae
Ae
ZAe
\Ae
?Ae
oAe
D?»
21/2
F3/4
U?
o?
A
fA
A
A
@A
pA
Ae
\Ae
oAe
-A
cA
AE
?AE
OE
°E
ueE
>I
6I
4N
Oe
o*
DU
.Y
?????oAe
A
-A
A
cA
AE
AE
>AE
DAE
?AE
?AE
OeE
OE
®E
°E
uE
ueE
I
4I
6I
2N
4N
-Oe
Oe
oe*
o*
BU
DU
(Ue
.Ue
0Ue
nUe
vUe
xUe
.Y
¬ss
?ss
?ss
?ss
Ass
Ass
?a
a
’a
”a
lae
nae
Oe
Ue
ri
ti
ni
pi
ue?
th?
o
o
ue
ue
=.Y
a
”a
nae
Ue
ti
pi
th?
o
ue
???????????????????????????????????????
???
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
???????????????????
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
?
????? менш як 1/4 народних депутатів України від конституційного складу
Верховної Ради; при цьому депутат має право поставити підпис під
пропозицією про висунення лише однієї кандидатури, і ці підписи
депутатів не відкликаються. Відповідний комітет Верховної Ради подає
Верховній Раді свої висновки щодо кожної кандидатури на посаду судді
Конституційного Суду, внесеної у встановленому порядку.
Призначеними на посади суддів Конституційного Суду вважаються
кандидатури, які набрали найбільшу кількість голосів депутатів, але
більше половини голосів депутатів від конституційного складу Верховної
Ради. Якщо кілька кандидатів набрали однакову кількість голосів і після
їх призначення була б перевищена необхідна для призначення кількість
суддів, щодо цих кандидатів проводиться повторне голосування.
У разі припинення повноважень судді Конституційного Суду, який
призначався Верховною Радою, Верховна Рада у місячній строк призначає
іншу особу на цю посаду.
За результатами голосування Головою Верховної Ради підписуються
постанови Верховної Ради України про призначення суддів Конституційного
Суду.
Від третьої — судової гілки влади право на призначення шести суддів
Конституційного Суду надане з’їздові суддів України. Цей з’їзд за
пропозицією його делегатів відкритим голосуванням більшістю голосів
присутніх делегатів з’їзду визначає кандидатури на посади суддів
Конституційного Суду для включення в бюлетені для таємного голосування.
Призначеним на посаду судді Конституційного Суду вважається кандидат,
який у результаті таємного голосування одержав більшість голосів від
числа обраних делегатів з’їзду судців України.
Якщо голосування проводиться щодо кандидатур, кількість яких перевищує
квоту для призначення на посаду суддів Конституційного Суду,
призначеними вважаються кандидати, які за умов, визначених у частині
другій цієї статті, набрали більше голосів, ніж інші кандидати на ці
посади.
У разі припинення повноважень судді Конституційного Суду, який
призначався з’їздом суддів України, новий з’їзд суддів України у
тримісячній строк призначає іншу особу на цю посаду.
За результатами голосування головуючим і секретарем з’їзду підписуються
рішення з’їзду суддів України про призначення суддів Конституційного
Суду.
Призначення суддів Конституційного Суду різними гілками влади не
означає, що кожний суддя буде захищати інтереси органу,
який його призначив. Конституційний Суд — це єдиний організм,
зцементований Конституцією України. Конституція і закон мають бути
визначальними для діяльності кожного судді і Конституційного Суду в
цілому.
Всі судді Конституційного Суду на пленарному засіданні Верховної Ради за
участю Президента України, Прем’єр-міністра, Голови Верховного Суду
складають присягу такого змісту: “Урочисто присягаю чесно і сумлінно
виконувати високі обов’язки судді Конституційного Суду України,
забезпечувати верховенство Конституції України, захищати конституційний
лад держави, конституційні права та свободи людини і громадянина”.
Конституційний Суд очолює голова Суду. Зараз ним є І. А. Тим-ченко.
Голова обирається на спеціальному пленарному засіданні Конституційного
Суду зі складу суддів Конституційного Суду шляхом таємного голосування
на один трирічний строк (ст. 148 Конституції). Для організації та
проведення виборів голови утворюється шляхом виборів із суддів
Конституційного Суду спеціальна комісія. Головою Конституційного Суду
вважається обраний кандидат, за якого проголосувало більше половини
конституційного складу суддів Конституційного Суду.
У разі якщо запропоновано більше двох кандидатів на посаду голови
Конституційного Суду і жодного з кандидатів не було обрано, проводиться
повторне голосування щодо двох кандидатів, які отримали більшість
голосів.
У разі якщо запропоновано не більше двох кандидатів на посаду голови
Конституційного Суду і жодного з кандидатів не було обрано або голову
Конституційного Суду України не було обрано при повторному голосуванні,
проводяться нові вибори з висуванням інших кандидатур на посаду голови
Конституційного Суду.
Голова Конституційного Суду має двох заступників. У разі відсутності
голови Конституційного Суду або неможливості здійснення ним своїх
повноважень його обов’язки виконує заступник, який є старшим за віком.
У разі відсутності обох заступників обов’язки голови Конституційного
Суду виконує найстарший за віком суддя Конституційного Суду.
Заступники голови Конституційного Суду обираються за пропозицією голови
Конституційного Суду лише на один трирічний строк таємним голосуванням.
Організаційне, науково-експертне, інформаційно-довідкове та інше
забезпечення діяльності Конституційного Суду здійснює секретаріат цього
Суду, очолюваний керівником секретаріату, який призначається
Конституційним Судом за поданням голови суду з громадян, які мають право
на зайняття посади професійного судді. Керівник секретаріату, як І
судді, не може належати до політичних партій, мати представницький
мандат, брати участь у будь-якій політичній діяльності, обіймати
будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім
наукової, викладацької та творчої.
Керівник та інші посадові особи секретаріату Конституційного Суду є
державними службовцями.
До структури Конституційного Суду входять також постійні і тимчасові
комісії. Перші з них утворюються із складу суддів Конституційного Суду і
є допоміжними робочими органами з питань організації внутрішньої
діяльності Суду. Голови цих комісій призначаються головою
Конституційного Суду на строк своїх повноважень.
Тимчасові комісії утворюються на пленарних засіданнях Конституційного
Суду для додаткового дослідження питань, пов’язаних з конституційним
провадженням у справі, із залученням до участі в їх роботі фахівців у
відповідних галузях права.
Конституційний Суд має свій архів і бібліотеку. Передбачається й випуск
у світ “Вісника Конституційного Суду України”. Він буде друкованим
органом Суду.
Конституційний Суд є юридичною особою, має свою печатку із зображенням
Державного герба України та своїм найменуванням. Фінансування Суду
передбачається в Державному бюджеті України окремим рядком.
• , : ., І .*,>”,
‘
, (І1*
• І І
і
3. ПОВНОВАЖЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ « УКРАЇНИ
Конституційний Суд має діяти виключно у межах своїх повноважень,
визначених ст. 150 Конституції і ст. 13 Закону “Про Конституційний Суд
України”. Відповідно до цих статей Конституційний Суд приймає рішення та
дає висновки у справах щодо:
1) конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради,
актів Президента, актів Кабінету Міністрів, правових актів Верховної
Ради Автономної Республіки Крим;
2) відповідності Конституції чинних міжнародних договорів України або
тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради для надання
згоди на їх обов’язковість;
3) додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи
про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту в межах,
визначених статтями 111 та 151 Конституції України;
4) офіційного тлумачення Конституції та законів України.
Підставами для прийняття Конституційним Судом рішення щодо
неконституційності правових актів повністю чи в їх окремих частинах є:
а) невідповідність Конституції; б) порушення встановленої Конституцією
процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; в)
перевищення конституційних повноважень при їх прийнятті.
Законом “Про Конституційний Суд України” окреслені і межі повноважень
Суду. Зокрема, до повноважень Конституційного Суду не належать питання
щодо законності актів органів державної влади, органів влади Автономної
Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, а також інші
питання, віднесені до компетенції судів загальної юрисдикції (ст. 14).
У законодавчому порядку визначені й повноваження голови, заступників
голови та суддів Конституційного Суду України. Зокрема, до повноважень
голови Конституційного Суду належить:
— організація роботи колегії суддів Конституційного Суду, комісій та
секретаріату Конституційного Суду;
— скликання і проведення засідань, пленарних засідань Конституційного
Суду;
— розпорядження бюджетними коштами на утримання і забезпечення
діяльності Конституційного Суду відповідно до кошторису, затвердженому
Конституційним Судом;
— здійснення інших повноважень, передбачених цим законом і актами
Конституційного Суду, що регламентують організацію його внутрішньої
роботи.
Заступники голови Конституційного Суду виконують окремі повноваження
голови за його дорученням.
Суддя Конституційного суду здійснює попередню підготовку питань для їх
розгляду колегією суддів Конституційного Суду, Конституційним Судом,
бере участь у розгляді справ.
Суддя Конституційного Суду має право витребувати від Верховної Ради,
Президента, Прем’єр-міністра, Генерального прокурора України, суддів,
органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим,
органів місцевого самоврядування, посадових осіб, підприємств, установ,
організацій усіх форм власності, політичних партій та інших об’єднань
громадян, окремих громадян необхідні документи, матеріали та іншу
інформацію з питань, що готуються до розгляду колегією суддів
Конституційного Суду, Конституційним Судом.
Ухилення від дачі пояснень або відмова від надання документів,
матеріалів, інформації судді Конституційного Суду тягне за собою
відповідальність винних осіб згідно із законом.
Судця Конституційного Суду має право публічно висловлювати свою думку з
питань, що стосуються провадження у Конституційному Суді лише щодо тих
справ, у яких Конституційним Судом прийнято рішення чи дано висновок.
4. КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРОВАДЖЕННЯ
Конституційне провадження регулюється Законом України “Про
Конституційний Суд України” та Регламентом Конституційного Суду України
(1997 р.). Воно починається із звернення до Конституційного Суду. Ця
процедура здійснюється у двох формах: а) конституційного подання; б)
конституційного звернення.
Конституційне подання — це письмове клопотання до Конституційного Суду
про визнання правового акту (його окремих положень) неконституційними,
про визначення конституційності міжнародного договору або про
необхідність офіційного тлумачення Конституції України та законів
України. Конституційним поданням є також звернення Верховної Ради про
дачу висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і
розгляду справи про усунення Президента з поста в порядку імпічменту.
У конституційному поданні зазначаються:
— повне найменування органу, посадової особи, які направляють
конституційне подання згідно з правом, наданим Конституцією та цим
Законом;
— відомості про представника за законом або уповноваженого за
дорученням;
— повне найменування, номер, дата прийняття, джерело опублікування (у
разі публікації) правового акту, конституційність якого (окремих його
положень) заперечується чи який потребує офіційного тлумачення;
— правове обгрунтування тверджень щодо неконституційності правового акту
(його окремих положень) або необхідності в офіційному тлумаченні;
— дані щодо інших документів і матеріалів, на які посилаються суб’єкти
конституційного подання (копії цих документів і матеріалів додаються);
— перелік матеріалів та документів, що додаються.
Ст. 40 Закону “Про Конституційний Суд України” визначає суб’єктів права
на конституційне подання. Ними з відповідних питань можуть бути
Президент, Верховна Рада, Кабінет Міністрів, не менш як сорок п’ять
народних депутатів України, Уповноважений Верховної Ради з прав людини,
Верховний Суд, інші органи державної влади, Верховна Рада Автономної
Республіки Крим, органи місцевого самоврядування.
Конституційне звернення — це письмове клопотання до Конституційного Суду
про необхідність офіційного тлумачення Конституції та законів України з
метою забезпечення реалізації чи захисту конституційних прав та свобод
людини і громадянина, а також прав юридичної особи.
У конституційному зверненні зазначаються:
— прізвище, ім’я, по батькові громадянина України, іноземця чи особи без
громадянства, адреса, за якою особа проживає, або повна назва та
місцеперебування юридичної особи;
— відомості про представника особи за законом або уповноваженого за
дорученням;
— статті (окремі положення) Конституції або Закону України, тлумачення
яких має бути дано Конституційним Судом;
— обгрунтування необхідності в офіційному тлумаченні положень
Конституції або законів України;
— дані щодо інших документів та матеріалів, на які посилаються суб’єкти
конституційного звернення (копії цих документів і матеріалів додаються);
— перелік документів та матеріалів, що додаються.
Відповідно до ст. 43 Закону “Про Конституційний Суд України” суб’єктами
права на конституційне звернення з питань дачі висновків Конституційним
Судом є громадяни України, іноземці, особи без громадянства та юридичні
особи.
Відкриття провадження у справі у Конституційному Суді за конституційним
поданням чи за конституційним зверненням ухвалюється колегією суддів
Конституційного Суду або Конституційним Судом на його засіданні. Справа,
за якою відкрито провадження, розглядається Судом на його пленарному
засіданні. Дата розгляду справи визначається головою Конституційного
Суду.
У складі Конституційного Суду утворюються колегії:
для розгляду питань щодо відкриття провадження у справах за
конституційними поданнями; у справах щодо відкриття провадження за
конституційним зверненням, а також у справах щодо відкриття провадження
і за конституційним поданням і за зверненням.
Колегія суддів Конституційного Суду у справах за конституційними
поданнями більшістю голосів суддів, які входять до її складу, приймає
процесуальну ухвалу про відкриття провадження у справі в Конституційному
Суді або про відмову у такому провадженні.
У разі прийняття колегією суддів Конституційного Суду процесуальної
ухвали про відкриття провадження у справі в Конституційному Суді ця
справа вноситься головою Конституційного Суду на розгляд пленарного
засідання.
У разі прийняття колегією суддів процесуальної ухвали про відмову у
відкритті провадження у справі секретар колегії суддів направляє
матеріали голові Конституційного Суду для розгляду справи на засіданні
Конституційного Суду.
У справах за конституційними зверненнями колегія суддів Конституційного
Суду приймає процесуальну ухвалу про відкриття провадження у справі в
Конституційному Суді або про відмову у такому провадженні.
Після розгляду питання колегіями воно переноситься на розгляд засідання
Конституційного Суду. Тут вирішується питання про відкриття провадження
у справі в Конституційному Суді. Після цього відповідна справа вноситься
головою Конституційного Суду на розгляд пленарного засідання Суду.
Прийнята Конституційним Судом на його засіданні процесуальна ухвала про
відмову у відкритті провадження в справі у Конституційному Суді є
остаточною.
Інстанцією, де вирішуються справи по суті, є пленарне засідання
Конституційного Суду. На цих засіданнях Суд розглядає справи,
провадження в яких відкрито за конституційними поданнями та
конституційними зверненнями, а також інші питання, віднесені до розгляду
Конституційним Судом на його пленарних засіданнях.
Пленарне засідання Конституційного Суду є повноважним, якщо на ньому
присутні не менше дванадцяти суддів.
Рішення Конституційного Суду приймаються та його висновки даються на
пленарному засіданні, якщо за них проголосувало не менше десяти суддів.
На пленарних засіданнях та на засіданнях Конституційного Суду головує
голова Суду.
Строк провадження у справах за конституційним зверненням не має
перевищувати 6 місяців, а за конституційним поданням — З місяців з часу
прийняття ухвали про відкриття провадження.
Однією з найважливіших стадій конституційного провадження є прийняття
рішень і дача висновків Конституційним Судом. У разі якщо в процесі
розгляду справи за конституційним поданням чи конституційним зверненням
буде виявлена невідповідність Конституції України інших правових актів,
їх окремих положень, крім тих актів, щодо яких відкрито провадження у
справі і які впливають на прийняття рішення чи дачу висновку у справі,
Суд визнає такі акти (їх окремі положення) неконституційними.
У справах з питань про неконституційність актів, а також офіційне
тлумачення Конституції і законів України приймаються рішення.
Висновки Конституційного Суду даються у справах з питань:
— про відповідність Конституції чинних міжнародних договорів України або
тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради для надання
згоди на їх обов’язковість;
— щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду
справи про усунення Президента з поста в порядку імпічменту.
Закон встановлює, що рішення приймаються, а висновки даються поіменним
голосуванням суддів Конституційного Суду шляхом їх опитування. Судці не
мають права утримуватися від голосування. Рішення і висновки мотивуються
письмово і підписуються окремо суддями, які голосували за їх прийняття і
які голосували проти їх прийняття, та оприлюднюються. Рішення є
остаточними і оскарженню не підлягають.
Судця Конституційного Суду після підписання рішення чи висновку Суду
може висловити свою окрему думку, яка викладається у письмовій формі і
додається до рішення чи висновку Суду. Інститут окремої думки судді
Конституційного Суду служить справі забезпечення принципу його
незалежності та об’єктивності. Окрема думка може бути висловлена суддею
не тільки у випадку, коли він голосував проти рішення чи висновку, а
якщо він голосував “за”, але залишився у меньшості при голосуванні з
будь-якого іншого питання чи мотивування прийнятого рішення. У такому
випадку суддя може письмово викласти окрему думку про незгоду з
більшістю суддів. Такий документ теж додається до рішення або висновку
суду і оприлюднюється.
Окрема думка судді Конституційного Суду не має публікуватися у відриві
від рішення Суду. Це може призвести до різних політичних домислів,
перекручень тощо.
Рішення і висновки Конституційного Суду підписуються не пізніше семи
днів після прийняття рішення, дачі висновку і офіційно оприлюднюються
наступного робочого дня після їх підписання. Законом “Про Конституційний
Суд України” встановлено, що рішення і висновки Конституційного Суду
публікуються у “Віснику Конституційного Суду України” та в інших
офіційних виданнях України разом з окремою думкою суддів.
Рішення і висновки Конституційного Суду рівною мірою є обов’язковими для
виконання. В порядку виконання цих рішень і висновків вони надсилаються
наступного робочого дня після їх офіційного оприлюднення суб’єкта права
на конституційне подання чи конституційне звернення, з ініціативи якого
розглядалася справа, до Міністерства юстиції, а також до органу влади,
що прийняв правовий акт, який був предметом розгляду.
У разі необхідності Конституційний Суд може визначати у своєму рішенні,
висновку порядок і строки їх виконання, а також покласти на відповідні
державні органи обов’язки щодо забезпечення виконання рішення,
додержання висновку.
Конституційний Суд має право зажадати від відповідних органів письмового
підтвердження виконання рішення, додержання висновку Конституційного
Суду.
Невиконання рішень та недодержання висновків Конституційного Суду
тягнуть за собою відповідальність за законом.
Певні категорії судових справ мають свої особливості у провадженні. Ці
особливості регулюються нормами розділу III Закону “Про Конституційний
Суд України” (глави 9—16). Вони стосуються, зокрема, особливостей
провадження у справах щодо: конститу-ційності законів та інших правових
актів Верховної Ради, актів Президента, актів Кабінету Міністрів,
правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
конституційності правових актів, що викликають суперечки стосовно
повноважень конституційних органів державної влади України, органів
влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування;
щодо конституційності актів про призначення виборів, всеукраїнського
референдуму чи місцевого референдуму в Автономній Республіці Крим;
відповідності положень чинних правових актів Верховної Ради, актів
Президента, актів Кабінету Міністрів, правових актів Верховної Ради
Автономної Республіки Крим конституційним принципам і нормам стосовно
прав та свобод людини і громадянина; конституційності правових актів,
якими суперечливо регулюється порядок реалізації конституційних прав та
свобод людини і громадянина; відповідності Конституції чинних
міжнародних договорів України, або тих міжнародних договорів, що
вносяться до Верховної Ради для надання згоди на їх обов’язковість;
додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про
усунення Президента з поста в порядку імпічменту; офіційного тлумачення
Конституції та законів України.
Для широкого загалу особливе значення має останнє з вказаних тут
положень. Адже це фактично єдина можливість, коли окрема людина
безпосередньо може звернутися до Конституційного Суду.
У главі 16 Закону “Про Конституційний Суд України” зазначається, що
підставою для конституційного звернення щодо офіційного тлумачення
Конституції та законів України є наявність неоднозначного застосування
положень Конституції та законів України судами України, іншими органами
державної влади, якщо суб’єкт права на конституційне звернення вважає,
що це може призвести або призвело до порушення його конституційних прав
і свобод.
Розглянувши справу за таким зверненням громадянина, Конституційний Суд у
резолютивній частині рішення офіційно тлумачить положення Конституції та
законів України, щодо яких було подано конституційне звернення. У разі
якщо при тлумаченні закону України (його окремих положень) була
встановлена наявність ознак його невідповідності Конституції Суд у
цьому ж провадженні вирішує питання щодо неконституційності такого
закону.
Відзначимо також особливості судового провадження у справах щодо
конституційності чинних міжнародних договорів України і міжнародних
договорів України, що вносяться до Верховної Ради для надання згоди на
їх обов’язковість. Відповідно до норм глави 14 Закону “Про
Конституційний Суд України” питання щодо конституційності чинного
міжнародного договору розглядається Конституційним Судом за
конституційним поданням Президента, Кабінету Міністрів.
У разі дачі висновків про невідповідність міжнародного договору
Конституції Конституційний Суд у цьому ж провадженні вирішує також
питання щодо неконституційності цього договору чи його окремих частин.
Питання щодо конституційності міжнародних договорів, що вносяться до
Верховної Ради для надання згоди на їх обов’язковість, розглядаються
Конституційним Судом за конституційним поданням Президента, Кабінету
Міністрів до прийняття Верховною Радою відповідного закону.
Відкриття конституційного провадження у цих справах зупиняє розгляд
Верховною Радою питання щодо надання згоди на їх обов’язковість.
У травні цього року Конституційний Суд України розглянув першу свою
справу. Вона стосувалася офіційного тлумачення статей 58, 78, 79, 81
Конституції України та статей 243-21, 243-22, 243-25
Цивільно-процесуального кодексу України. Суд виніс рішення щодо
несумісності депутатського мандату.
Таким чином, в особі Конституційного Суду ми маємо державний орган, від
якого багато в чому залежатиме забезпечення конституційної законності в
країні, а отже, й розбудова Української демократичної правової держави.
Органи судової влади України
У становленні незалежної, демократичної, соціальної і правової
Української держави важлива роль належить судовій владі На кінець
минулого року в країні функціонувало 742 районних (міських) та 28
обласних і прирівнених до них судів. В цих судах працювали 4897 суддів.
Крім загальних судів, в Україні діяло 367 арбітражних судів Ними в 1995
р. було розглянуто 47350 справ, а в першому півріччі 1996 р.— 26760. Є
тенденція до збільшення кількості розглядуваних як загальними, так і
арбітражними судами справ. Це, зокрема, пов’язано з тим, що у березні
1996 р. суди почали розглядати справи по скаргах громадян на рішення чи
дії державних органів і службових осіб у сфері державного управління.
Тривалий час наші суди були переважно карально-репресивними органами.
Зараз вони покликані насамперед забезпечувати належне функціонування
права, відновлювати справедливість І законність у суспільних відносинах.
У 1992 р. Верховна Рада України схвалила Концепцію судово-правової
реформи. Нею передбачалися заходи, спрямовані на демократичну розбудову
судової системи, створення надійного правового фундаменту для діяльності
судів, їх належне матеріально-технічне забезпечення. Частково ці заходи
одержали практичну реалізацію. Але в цілому стан судової влади не є
задовільним. Тут є як об’єктивні, так і суб’єктивні причини. Як
відзначалося на третьому з’їзді суддів (вересень 1996 р.), на 1996 р.
обсяги фінансування на утримання судової влади задовольняли потреби
загальних судів лише на 37, а арбітражних судів — на 47,7 відсотка. Суди
не укомплектовані кваліфікованими кадрами, часто знаходяться у
непристосованих для здійснення правосудця приміщеннях. Майже нічого не
зроблено для виконання прийнятих ще у 1993 р. законів “Про державний
захист працівників суду і правоохоронних органів” та “Про забезпечення
безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві”. Все це
негативно позначається на характері здійснення правосуддя, захисті судом
прав громадян.
Потрібне, отже, подальше реформування судової системи. Важливо при
цьому, щоб держава в особі законодавчих і виконавчих органів створила
належні умови для функціонування судів та діяльності суддів. Загальні
правові підвалини для цього закріплені у новій Конституції України. Про
їхній зміст та шляхи реалізацій й піде мова нижче.
1. ПОНЯТТЯ СУДОВОЇ ВЛДДИ
Новий Основний Закон України уперше на конституційному рівні закріпив
судову владу як рівноправну і самостійну в системі двох інших гілок
влади — законодавчої і виконавчої (ст. 6). Але щоб дійти до цього,
потрібні були віки. З давніх-давен у суспільстві виникали суперечки з
різних питань. Вже тоді виникла потреба у судових засобах вирішення
таких суперечок, а також у справедливому покаранні злочинців. “Давні
царі,— писав з цього приводу відомий державознавець М. М. Коркунов,—
були насамперед суддями, а не законодавцями, і в первісному суспільстві
була повністю відсутня уява про можливість довільно змінити встановлені
зачатки права. Початковою точкою прояву державного володарювання було
судове рішення, а не закон”1.
Проте історично відносини в суспільстві визначалися навіть не судовим
рішенням, а звичаєм. Звернення за вирішенням суперечок було перш за все
прерогативою старійшин роду, які виступали третейськими арбітрами. У
більшості випадків виконання рішення забезпечувалося авторитетом
старійшин роду. Якщо цього не вистачало, люди нерідко вдавалися до сили.
Але вже в Стародавній Греції зародилися сумніви щодо доцільності
поєднання владних і судових функцій в одних руках. Арістотель, зокрема,
розглядав суд як відносно самостійний елемент володарювання. Він
класифікував тодішні грецькі суди за видами і підвидами діяльності,
звернув увагу на порядок формування судів та можливості об’єктивного
вирішення ними суперечок2.
Проблема місця і ролі судової влади в суспільстві набула особливою
значення в Західній Європі періоду буржуазних революцій. Плідними тут
були висловлювання Ш. Монтеск’є — загальновизнаного теоретика концепції
розподілу влад. На його думку, перша влада — законодавча — видає і
скасовує закони, друга — виконавча — відає зовнішніми зносинами і
забезпечує безпеку держави, третя — судова — карає злочинців та стримує
зіткнення двох перших влад. Судова влада при цьому може виконати дане
призначення тільки
А
за умови її самостійного існування. Якщо ж вона об’єднана із
законодавчою владою, життя і свобода суб’єкта піддаватимуться
свавільному контролю, суддя тоді перетворюється у законодавця. Якщо ж
вона об’єднана з виконавчою владою, суддя може поступати з усією люттю
гнобителя3.
В історії української державності перші спроби конституційного
закріплення судової влади пов’язані з Конституцією щодо прав і
вольностей Війська Запорізького Пилипа Орлика (1710 р.). Тут були
закладені певні засади щодо розподілу влад. Судові функції, зокрема,
надавалися гетьманському урядові, який одночасно здійснював і виконавчу
владу.
Ідея створення в Україні справедливого суду знайшла відображення у 111
Універсалі Української Центральної Ради (1917 р.), а потім у Конституції
Української Народної Республіки (1918 р.). Вона фактично виходила з
принципу розподілу влад, згідно з яким судова влада в рамках цивільного,
кримінального та адміністративного законодавства мала здійснюватися
виключно судовими установами. Там же говорилося про повноту, законність
та інші принципи провадження правосуддя в Україні.
У радянський період ні в Конституції Української Соціалістичної
Радянської Республіки 1919 р., ні в Конституції (Основному Законі)
Української Радянської Соціалістичної Республіки 1937 р., ні в
Конституції УРСР 1978 р. принципи розподілу влад не знайшли свого
втілення. В них була закріплена судова система, але нічого не говорилося
про судову владу як окрему гілку влади.
Істотний крок уперед було зроблено у зв’язку з підписанням 8 червня 1995
р. Конституційного договору “Про основні засади організації та
функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на
період до прийняття нової Конституції України”. За цим договором
державна влада в Україні будується на засадах її розподілу на
законодавчу, виконавчу і судову. Останню здійснюють тільки суди.
Конституційний Суд України, загальні та арбітражні суди становлять
судову систему України (ст. 36). Таким чином, поняття “судова влада” у
сучасному його розумінні уперше з’явилося в нашому законодавстві саме у
вказаному договорі. Це була преамбула до закріплення даного поняття в
Конституції України 1996 р.
Більшість сучасних дослідників судової влади визначають її як сукупність
судів, що здійснюють правосудця. Інші ототожнюють судову владу з методом
її реалізації — правосуддям. Поняття “судовавлада” і “правосуддя” є
близькими, але не тотожними. Основу судової влади складає сукупність
судових органів, наділених відповідними повноваженнями. Головним
призначенням цих органів є розв’язання правових конфліктів: між людьми,
людиною і державою, різними структурами держави. Отже, судовій владі
належить особлива роль — бути арбітром у спорах про право. Суб’єктом
судової влади є суд, наділений притаманними лише йому повноваженнями
впливати на поведінку людей і соціальні процеси.
Владні відносини як елемент судової влади, крім того, характеризуються:
наявністю правових норм, які надають суду можливість виносити рішення,
обов’язкові для виконання; вираженням до усіх учасників відносин волі
суду, забезпеченої застосуванням правових санкцій у разі невиконання
цієї волі. Роль судової влади полягає також у стримуванні двох інших
гілок влади в рамках законності, у праві здійснення конституційного
нагляду і судового контролю за ними.
Таким чином, судова влада — це специфічна гілка державної влади, яка
здійснюється уповноваженими на те державними органами — судами — і
призначенням якої є розв’язання правових конфліктів та здійснення
судового контролю.
2. СУДОВА СИСТЕМА УКРАЇНИ
Відповідно до ст. 124 Конституції України судочинство здійснюється
Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Під судами
згідно зі ст. 20 Закону України “Про судоустрій” розуміються Верховний
Суд України, Верховний Суд Автономної Республіки Крим, обласні,
Київський та Севастопольський міські суди, міжобласний суд, міжрайонні
(окружні) суди, районні (міські) суди, військові суди регіонів,
Військово-Морських Сил та гарнізонів, які становлять судову систему
загальних судів України.
У загальній юрисдикції судів треба виділяти їх спеціальну юрисдикцію,
яка може здійснюватися спеціалізованими судами (наприклад, в майбутньому
можуть бути створені господарські, адміністративні та інші суди). Стаття
125 Конституції встановлює, що система судів загальної юрисдикції в
Україні будується за принципами територіальності і спеціалізації. Стаття
124 передбачає, що правосуддя в Україні здійснюється виключно судами.
Делегу-
вання функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи
посадовими особами не допускаються. Юрисдикція судів поширюється на всі
правовідносини, що виникають у державі. Народ безпосередньо бере участь
у здійсненні правосуддя через народних засідателів та присяжних.
Вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі суди.
Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є
Верховний Суд України. В майбутньому законі “Про судоустрій України”
мають бути реалізовані положення ст. 125 Конституції, яка передбачає
створення апеляційних та місцевих судів. Створення надзвичайних і
особливих судів не допускається.
Стаття 126 Конституції гарантує незалежність і недоторканність суддів.
Це передусім забезпечується особливим порядком обрання суддів (Верховною
Радою України), безстроковістю повноважень суддів (ст. 128). Суддя не
може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований
до винесення обвинувального вироку судом. Особливим є порядок
фінансування органів судової влади через державний бюжет. Він окремо
передбачає виділення коштів на утримання суддів.
Стаття 126 Конституції встановляє випадки, коли суддя звільняється з
посади органом, що його обрав або призначив: закінчення строку, на який
його обрано чи призначено; досягнення суддею шістдесяти п’яти років;
неможливість виконувати свої повноваження за станом здоров’я; порушення
суддею вимог щодо несумісності; порушення присяги; набрання законної
сили обвинувальним вироком щодо нього; припинення його громадянства;
визнання його безвісно відсутнім або оголошення померлим; подання суддею
заяви про відставку чи звільнення з посади за власним бажанням.
На посаду судді може бути рекомендований кваліфікаційною комісією суддів
громадянин України, не молодший двадцяти п’яти років, який має вищу
юридичну освіту і стаж роботи в галузі права не менш як три роки,
проживає в Україні не менше десяти років і володіє державною мовою (ст.
127). Тут є новація, що міститься в ч. 4 ст. 127 Конституції, згідно з
якою суддями спеціалізованих судів можуть бути особи, які мають фахову
підготовку з питань юрисдикції цих судів. Закон може встановлювати для
окремих категорій суддів, наприклад Верховного Суду, галузевих судів
додаткові вимоги щодо стажу, віку та їх професійного рівня.
Перше призначення на посаду професійного судді строком на п’ять років
здійснюється Президентом України. В інших випадкахусі судці, крім
Конституційного Суду України, обираються Верхоь ною Радою безстрокове в
порядку, встановленому законом. Голова Верховного Суду України
обирається на посаду і звільняється з неї шляхом таємного голосування
Пленумом цього суду.
Говорячи про порядок призначення (обрання) суддів, слід звернути увагу
на те, що він істотно відрізняється від того, що існує у більшості країн
Європи. Там усі судді, за винятком вищих судових інстанцій і
конституційного суду, призначаються президентом або прем’єр-міністром за
поданням міністра юстиції. І хоча органи, подібні до Вищої ради юстиції,
створення якої передбачено ст. 131 Конституції, діють у деяких країнах
(Іспанія, Італія, Франція), проте функції та склад цього інституту
регулюються, як правило, не конституціями, а окремими законами.
Відповідно до Конституції України суд с єдиним органом, уповноваженим
здійснювати правосуддя як особливу функцію держави. Як специфічний
напрямок реалізації державної влади правосуддя відрізняється від інших
правоохоронних органів низкою ознак: воно є основною формою здійснення
судової влади і не збігається з судочинством.
3. ОЗНАКИ І ФУНКЦІЇ СУДОВОЇ ВЛАДИ ‘
Як зазначалося, судовій системі України притаманні певні ознаки.
Зупинимось на найважливіших з них, а саме ознаках виключності,
самостійності, повноти, законності та незалежності судової діяльності.
Виключність судової влади характеризується низкою властивостей.
По-перше, це означає, що жодний інший орган державної влади і управління
не має права брати на себе компетенцію судової влади. З цього випливає,
що тільки органи судової влади мають право вирішувати усі правові
суперечки.
По-друге, винесення рішення з конкретної справи є прерогативою суду, і
це положення підкреслює виключність судових рішень. Держава тільки суду
довіряє право використовувати примусові повноваження державної влади, а
саме: у встановленому законом порядку застосовувати цивільно-правові
санкції у цивільній справі; визнавати особу винною у вчиненні злочину;
призначати покарання
у кримінальній справі. Рішення суду є обов’язковими для виконання усіма
державними органами і посадовими особами.
По-третє, виключне правове становище суду в системі державних органів
визначається Конституцією та іншими нормативними актами України.
Формування системи органів державної влади, порядок їх організації та
діяльності належать до відання законодавчої влади. Виключаючи можливість
створення надзвичайних та особливих судів, як про це сказано в ч. 4 ст.
125 Конституції, законодавство про судоустрій допускає певну
диференціацію судових органів для вирішення різних категорій справ.
Іншими словами, діюче законодавство закріплює можливість певної
спеціалізації судів. Вони розрізнятимуться за своєю предметною
підсудністю та процесуальною формою судочинства.
По-четверте, виключність судової влади характеризується особливим
порядком формування судового корпусу і притягнення суддів до
відповідальності. Вимоги, що ставляться до судці, його обов’язки при
здійсненні правосуддя і поза судовою діяльністю, є специфічними і чітко
окресленими у чинному законодавстві.
По-п’яте, зазначеній ознаці іманентна й виключність правового становища
особи у сфері здійснення правосуддя. Саме в стадії судового розгляду
права і обов’язки учасників процесу детально регламентовані й
забезпечені відповідними гарантіями, зокрема передбаченими
Кримінально-процесуальним кодексом України.
Відповідно до ст. 62 Конституції особа вважається невинуватою у вчиненні
злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не
буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком
суду. Цьому передує ретельне дослідження судом обставин справи, при
якому враховуються як пом’якшуючі, так і обтяжуючі вину обставини, що
підкреслює виключність правового становища особи підсудного.
Самостійність судової влади обумовлена конституційним принципом
розподілу влад. Кожна з гілок влади самостійно виконує лише їй
притаманні функції, не підпорядковуючись одна одній. Судова влада
покликана захищати свободи громадян, конституційний лад України,
забезпечувати відповідність актів законодавчої та виконавчої влади
Конституції. Рішення, що виносяться органами судової влади, внаслідок
зазначеної ознаки не потребують будь-якого затвердження іншими владами.
Повнота судової влади пов’язана з межами компетенції, тобто з обсягом
судової влади і завершеністю рішень, що приймаються відповідними
органами; обов’язковістю цих рішень (п. 9 ст. 129 Конституції). У межах,
визначених Конституцією, при вирішенні спорів роль арбітра без будь-яких
винятків належить судовій владі. В даному разі судова влада поширюється
на коло відносин, що виникають між різними суб’єктами (між громадянами,
громадянами і державою). Рішення та інші акти органів судової влади, які
набрали чинності, обов’язкові для усіх органів державної влади,
підприємств, установ, посадових осіб і підлягають безумовному виконанню
на усій території України. Невиконання постановлених органами судової
влади актів, що набрали чинності, вимог суддів тягне у встановлену
законом відповідальність.
Підзаконність судової влади полягає у відповідності закону судових
структур та судових процедур. Судові органи й судді діють на основі
Конституції і законів України. Законодавчою основою функціонування
судової влади в Україні є Конституція, закони України “Про судоустрій”,
“Про статус суддів”, “Про Конституційний Суд України”, “Про органи
суддівського самоврядування”, “Про кваліфікаційні комісії,
кваліфікаційну атестацію та дисциплінарну відповідальність суддів
України”, “Про арбітражний суд” та ін. В цих нормативних актах
встановлюються компетенція, порядок утворення, структура та основні
функції судів, а також регулюються питання їхнього
матеріально-технічного і організаційного забезпечення. Одні з них
детально регламентують статус носіїв судової влади, вимога, що
пред’являються до них, містять гарантії незалежності судців. Інші
регулюють процедурні аспекти діяльності судів —
кримінально-процесуальні, цивільно-процесуальні,
арбітражно-процесуальні.
Таким чином, єдність судової влади в Україні забезпечується сукупністю
актів національного законодавства про судоустрій і судочинство, їхнім
однаковим застосуванням судами на усій території України, фінансуванням
судів з державного бюджету, єдиним статусом суддів.
Незалежність судової влади — один з головних принципів ефективної
діяльності суду. Він має два рівні — зовнішній і внутрішній. Зовнішній
рівень, у свою чергу, диференціюється на політичну і
соціально-економічну незалежність. Рівень політичної незалежності
обумовлений суспільно-політичною обстановкою, в якій здійснюється
діяльність суду. При цьому важливо наголосити, що реальна незалежність
суду абсолютно виключає будь-який вплив політичних
10
партій, громадських рухів та їх лідерів на судову владу (ст. 126
Конституції). Це положення набуває актуальності в умовах
багатопартійності, політичного плюралізму. Даний рівень незалежності
зафіксований в ст. II Закону “Про статус суддів”, яка встановлює, що усі
державні органи, установи, організації, органи місцевого і регіонального
самоврядування, громадяни та їх об’єднання зобов’язані поважати
незалежність судових органів і не посягати на неї.
Забезпечення прогресивних перетворень потребує й соціально-економічної
незалежності судової влади. Це гарантується особливим порядком
фінансування суддів (ст. 130 Конституції), їх матеріальним та побутовим
забезпеченням, соціальним захистом. Відповідно до ст. 44, 45 Закону “Про
статус суддів” суддям гарантується заробітна плата, яка складається з
посадового окладу, премій, доплат за кваліфікаційні класи, надбавок за
вислугу років. Суддям надається щорічна відпустка. Не пізніше ніж через
шість місяців після обрання суддя, який потребує поліпшення житлових
умов, повинен забезпечуватися упорядкованим житлом у вигляді окремої
квартири чи будинку. В разі незабезпечення судді упорядкованим житлом в
зазначений термін суд за рахунок державного бюджету може придбати
квартиру або будинок за ринковими цінами і передати їх у користування
судді.
Судця і члени його сім’ї мають право на безплатне медичне обслуговування
в державних установах охорони здоров’я. Життя і здоров’я суддів
підлягають обов’язковому страхуванню за рахунок державного бюджету на
суму десятирічного грошового утримування за останньою посадою.
Внутрішній рівень незалежності судової влади обумовлює, з одного боку,
власне діяльність суду щодо здійснення правосуддя, а з другого —
статутні гарантії судців. Правозабезпечуючими гарантіями режиму
незалежного правосуддя є насамперед Закон України “Про статус суддів”,
чинне цивільно-процесуальне, кримінально-процесуальне та інше
законодавство, яке передбачає відповідальність за втручання у діяльність
суду, таємницю наради суддів та заборону вимагати її розголошення.
Судді, крім того, не зобов’язані давати будь-яких пояснень по суті
справ, які розглядаються або перебувають у провадженні, а також надавати
їх кому б то не було для ознайомлення інакше як у випадках і порядку,
передбачених процесуальним законом. Важливою гарантією незалежності
суддів є також норми цивільно-процесуального,
кримінально-процесуального, арбітражно-процесуального законодавства.
Вони забезпечують рух справи у визначеному порядку, передбачають
процесуальні санкції за невиконання закону і тим самим створюють умови,
які дають змогу судцям розглядати і вирішувати справи за внутрішнім
переконанням, спираючись тільки на досліджені в суді докази й незалежно
від будь-якого впливу.
Торкаючись статутних аспектів незалежності судової влади, зазначимо, що
ст. 125 Конституції, Закон “Про статус суддів” закріпила принципи
формування судової системи, вказавши порядок і строки обрання та
призначення суддів. Гадаємо, що перше призначення на посаду професійного
судді Президентом України є оптимальним і забезпечує його незалежність.
Такий порядок дає змогу уникнути впливу на суддів з боку місцевих
органів влади. Звернення до зарубіжного досвіду свідчить, що призначення
суддів на невизна-чений термін або безстрокове теж є важливою гарантією
незалежності судової влади.
Судова влада має свої функції. До них належать правосуддя і контроль.
Стаття 55 Конституції проголошує: “Права і свободи людини і громадянина
захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді
рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, посадових і службових осіб”.
Функція правосуддя є визначальною, оскільки органи судової влади
переважно розглядають по суті усі правові конфлікти. Отже, сутність
правосуддя — це діяльність органів судової влади по розгляду правових
конфліктів. Тому потреба у здійсненні функції правосудця обумовлена перш
за все наявністю конфліктів у суспільстві і прагненням держави захистити
від будь-яких посягань встановлений правопорядок. Суди це роблять у
порядку кримінального, цивільного та інших видів судочинства. Зміст
кримінального судочинства, зокрема, полягає у розгляді в судових
засіданнях кримінальних справ, застосуванні встановлених законом заходів
кримінального покарання до осіб, винних у вчиненні злочину, або
виправдання осіб, які не є винними у пред’явленому їм обвинуваченні.
Вина обвинуваченого у скоєнні злочину може бути встановлена тільки
вироком суду. У судовому порядку вирішуються й питання застосування
примусових заходів медичного характеру до певних осіб, дострокового і
умовно-дострокового звільнення від покарання тощо.
Змістом правосуддя з цивільних справ є розгляд і вирішення по суті
спорів, пов’язаних із захистом прав і законних інтересів фізичних,
юридичних осіб чи держави. Функція правосуддя по-
12
ширюється також на випадки, коли необхідно офіційно засвідчити факти, що
мають юридичне значення: безвісна відсутність особи, фактичні шлюбні
відносини тощо. Тільки суд може позбавити громадянина можливості
розпоряджатися своїми правами внаслідок душевної хвороби. До юрисдикції
органів судової влади відносяться й скарги на неправомірні дії посадових
осіб, які ущемляють права громадян.
За ст. 32 Конституції “кожному гарантується судовий захист права
спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім’ї та
права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на
відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням,
використанням та поширенням такої недостовірної інформації”. В силу п.
13 “Перехідних положень” Конституції протягом п’яти років після набуття
нею чинності зберігається існуючий порядок арешту, тримання під вартою і
затримання осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, а також порядок
проведення огляду та обшуку житла або іншого володіння особи. Після
закінчення цього строку, ніхто не може бути заарештований або
утримуватися під вартою інакше як за вмотивованим рішенням суду і тільки
на підставах та в порядку, встановлених законом.
Проникнення до житла чи іншого володіння особи, проведення в них огляду
чи обшуку може бути здійснено лише за вмотивованим рішенням суду (ст. ЗО
Конституції). Кожному гарантується також таємниця листування, телефонних
розмов, телеграфної та іншої кореспонденції. Винятки з цього можуть бути
встановлені тільки судом і у випадках, передбачених законом (ст. 31
Конституції).
Судовій владі притаманна і функція контролю. Йдеться про контроль за
законністю і обгрунтованістю рішень і дій державних органів та посадових
осіб. Цей контроль здійснюють Конституційний Суд України, а також
загальні суди. Останні, зокрема, розглядаючи скарги на неправомірні дії
посадових осіб, які ущемляють права громадян, тим самим контролюють
органи виконавчої влади (ст. 248і КПК України). Крім того, судовому
контролю підлягають правові акти, прийняті органами виконавчої влади,
законність яких оспорює прокурор (ст. 24815 КПК), рішення державних
органів, прийняті щодо релігійних організацій і оспорювані в суді (ст.
248 КПК).
Особливе значення надається судовому контролю за законністю у сфері
кримінального судочинства. Заінтересовані у справі особи можуть
оскаржити в суді постанову про відмову в порушенні справи (ст. 236і
КПК), санкцію прокурора на арешт (ст. 2363 КПК), постанову про
припинення справи (ст. 2365 КПК). Розглядаючи по суті зазначені скарги,
суддя тим самим перевіряє додержання вимог закону в ході провадження у
справі, відновлює в разі необхідності порушені права особи.
4. ПРИНЦИПИ СУДОЧИНСТВА
Законність є загальноправовим принципом, що діє в усіх галузях
державного та суспільного життя. Під законністю слід розуміти додержання
і виконання приписів Конституції України, законів та інших нормативних
актів усіма державними і недержавними підприємствами, установами й
організаціями, посадовими особами, громадянами. Цей принцип
безпосередньо відноситься до кримінального судочинства. До обов’язків
суду входить суворе додержання матеріальних і процесуальних законів при
вирішенні справ по суті, перевірці законності та обгрунтованості вироку
у виших інстанціях. Принцип законності забезпечується такою побудовою
судочинства, при якій у кожній наступній стадії перевіряється законність
рішень, прийнятих раніше.
Рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом полягає в
тому, що в судочинстві громадяни є рівними перед законом і судом. Ця
рівність не залежить від раси, національності, мови, соціального
походження, майнового і посадового становища, місця проживання,
віросповідання, переконань, належності до політичних партій і
громадських об’єднань та інших обставин. Усі суб’єкти, які займають
однакове процесуальне становище, користуються одними й тими ж правами.
З метою забезпечення реальності прав закон передбачає додаткові гарантії
особам, які з різних причин не можуть захистити свої права та інтереси.
Зокрема, встановлює обов’язкову участь захисника у справах
неповнолітніх, німих, глухих, сліпих та інших осіб, які через свої
фізичні або психічні вади не можуть самі здійснювати своє право на
захист. Особам, які не володіють мовою судочинства, надається право
користуватися рідною мовою та допомогою перекладача. Порядок судочинства
є єдиним і обов’язковим щодо усіх кримінальних справ незалежно від того,
хто притягується до відповідальності.
Рівність усіх перед законом припускає, що при провадженні з кримінальної
справи повинна бути забезпечена рівність у застосуванні кримінального
закону. Кримінальний закон, який забороняє вчинення злочинів і
встановлює за них покарання, є рівно обов’язковим для усіх. В той же час
він рівно захищає громадян, їх життя, честь, гідність майно.
Забезпечення доведеності вини випливає з презумпції невинуватості,
формулювання якої міститься в ст. 62 Конституції: “Особа вважається
невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному
покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і
встановлено обвинувальним вироком суду”. Презумпція невинуватості
виражає не особисту думку слідчого, судді, а об’єктивне правове
становище. Держава, суспільство вважають громадянина законослухняним до
тих пір, доки інше не доведено і не встановлено відповідно до закону
судовою владою. Особа, притягнута як обвинувачений, лише звинувачується
у скоєнні злочину і не вважається злочинцем. Обов’язок доводити
винуватість обвинуваченого лежить на тому, хто його звинувачує, а в
суді, де розглядається справа, обов’язок доказувати винуватість лежить
на обвинувачеві, котрий бере участь у судовому розгляді.
Обставини справи мають бути досліджені повністю, всебічно, об’єктивно.
Мають бути з’ясовані як викриваючі, так і виправдовуючі обвинуваченого,
а також пом’якшуючі та обтяжчуючі його відповідальність обставини.
Обвинувачений не зобов’язаний доводити свою невинуватість. Суд,
прокурор, слідчий та дізнавач не мають права перекладати обов’язок
доводити невинуватість на обвинуваченого. Забороняється домагатися
показань обвинуваченого та інших осіб, які беруть участь у справі,
шляхом насильства, погроз та інших незаконних заходів. Визнання
обвинуваченим своєї вини може бути покладено в основу обвинувального
вироку тільки в разі підтвердження визнання сукупністю доказів, які є у
справі. Нарешті, усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на
її користь.
Змагальність сторін і свобода в поданні ними суду своїх доказів та
доведенні перед судом їх переконливості. Цей принцип припускає: а)
розподіл функцій обвинувачення і захисту та відокремлення цих функцій
від правосуддя; б) наділення обвинувача і захисника рівними
процесуальними правами при здійсненні ними своїх функцій. Обвинувач,
підсудний, захисник, а також потерпілий, цивільний позивач, цивільний
відповідач та їх представники в судовому засіданні користуються рівними
правами щодо подання доказів, участі в їх дослідженні та заявленні
клопотань; в) активне і керівне становище суду в процесі.
Визнання права на змагальність — це й визнання за тими, хто змагається,
права вільно використовувати рівні засоби та можливості в поданні суду
доказів, а також у доведенні перед судом їх переконливості. Процесуальне
рівноправ’я означає, що усе, що має здійснювати обвинувач для доведення
обвинувачення, вправі здійснювати й захисник для його спростування. Як
обвинувач, так і підсудний із захисником мають право викладати свої
міркування з приводу тих питань, які виникають в судовому засіданні і
вирішуються вироком, в тому числі про кваліфікацію злочину та
застосування покарання. Суд має створити необхідні умови для всебічного,
повного й об’єктивного дослідження справи. Він виключає із розгляду
неприпустимі докази, якою б стороною вони не подавалися, вирішує питання
про дослідження доказів, раніше виключених із розгляду справи, за
клопотанням сторін розглядає нові докази тощо.
Підтримання державного обвинувачення в суді прокурором. Кон-стиціюванням
цього принципу є практичне покладення функції обвинувачення на
прокурора. В судовому розгляді він підтримує перед судом державне
обвинувачення, користуючись при цьому рівними правами з іншими
учасниками процесу. Функція обвинувачення виконується прокурором
протягом усього розгляду справи, незалежно від зайнятої ним позиції, в
тому числі тоді, коли він відмовляється від обвинувачення.
Державний обвинувач бере активну участь у дослідженні доказів, висловлює
суду свої міркування про застосування кримінального закону та міри
покарання щодо підсудного або обґрунтовує свою відмову від
обвинувачення. Взаємини прокурора з судом будуються на основі
найсуворішого додержання принципів змагальності і рівності прав сторін,
незалежності суддів та підкоренні їх тільки закону. Прокурор виступає
від імені держави і внаслідок цього підтримує обвинувачення у суворій
відповідності із законом і в тій мірі, в якій воно знаходить
підтвердження в судовому слідстві.
Забезпечення обвинуваченому права на захист означає, що на органи
(посадові особи) — слідчого, прокурора, дізнавача, суд — покладений
обов’язок реалізувати право обвинуваченого на захист.
Кримінально-процесуальний закон передбачає значний обсяг прав, що дають
змогу обвинуваченому при його вмілому використанні самостійно захитатися
від пред’явленого обвинувачення. Це такі
16
права: 1) знати, у чому він обвинувачується; 2) давати пояснення по суті
пред’явленого обвинувачення або відмовитися від давання свідчень та
відповідей на питання; 3) подавати докази; 4) заявляти клопотання; 5)
мати захисника і побачення з ним наодинці до першого допиту; 6)
знайомитись з усіма матеріалами справи; 7) заявляти відводи; 8) подавати
скарги на дії і рішення дізнавача, слідчого, прокурора, судді та суду;
9) право на останнє слово (ч. 2, З ст. 43 КПК).
Крім того, на органи, що висунули обвинувачення, а також на суд
покладається обов’язок: 1) до першого допиту обвинуваченого пояснити
йому право мати захисника; 2) надати можливість обвинуваченому
захищатися встановленими у законі заходами; 3) дізнавач, слідчий,
прокурор, суддя та суд зобов’язані забезпечити охорону особистих і
майнових прав обвинуваченого (ст. 21 КПК).
Таким чином, принцип забезпечення обвинуваченому права на захист значною
мірою спирається на обов’язок посадових осіб реалізувати ці права. Свої
права обвинувачений може реалізувати через запрошення захисника (або
призначення захисника у випадках, коли участь останнього є обов’язковою
— ч. З ст. 46 КПК).
Нарешті, закон містить норму, яку теж можна трактувати як принцип
забезпечення обвинуваченому права на захист: суд, прокурор, слідчий та
дізнавач повинні використовувати усі передбачені законом заходи для
всебічного, повного й об’єктивного дослідження обставин справи, виявляти
не тільки викриваючі, але і виправдовуючі обвинуваченого обставини, а
також обставини, що не тільки обтяжчують, а й пом’якшують його
відповідальність (ч. 1 ст. 22 КПК).
Гласність судового процесу і його повна фіксація технічними засобами
полягає в тому, що розгляд справ в усіх судах відбувається відкрито,
крім випадків, передбачених законом. Будь-який громадянин, якому
виповнилося 16 років, має право бути присутнім у залі судового
засідання. Крім того, хід судового розгляду та його результати можуть
доводитися до відома населення за допомогою засобів масової інформації
чи іншим способом. Закрите слухання справи проводиться тоді, коли
необхідно зберегти державну таємницю. Закритий судовий процес
допускається також за вмотивованим рішенням суду стосовно справ про
злочини осіб, які не досягли 16 років, та щодо інших справ з метою
запобігання розголошення відомостей про інтимний бік життя осіб, що
беруть участь у справі.
Вирок суду в усіх випадках оголошується публічно, навіть якщо справу
було розглянуто у закритому засіданні. Гласність забезпечує соціальний
контроль за діяльністю органів, які здійснюють кримінальний процес.
Відкритий розгляд справи, в ході якого досліджуються докази, подані
органами попереднього розслідування і додатково одержані судом, дають
змогу присутнім громадянам самим судити про обставини справи і особу
підсудного, оцінювати перебіг та результати процесу і, отже, формувати
громадську думку про судочинство в цілому. Сторонам надається можливість
фіксувати хід судового розгляду технічними засобами.
Забезпечення апеляційного і касаційного оскарження рішення суду, крім
випадків, встановлених законом. В силу даного принципу сторони мають
право на перегляд судового рішення вищим судом в порядку апеляційного і
касаційного провадження. У нових процесуальних кодексах має бути
передбачений порядок принесення відповідної скарги та її розгляду, а
також визначені межі перегляду по суті рішень суду першої інстанції,
повноваження вищих інстанцій. Згідно з цим принципом судочинства
передбачається реформування нинішньої судової системи.
Обов’язковість рішень суду означає, що ті рішення, які набрали чинності,
а також передбачені законом судові розпорядження, вимоги, доручення та
інші акти органів судової влади є остаточними і обов’язковими для усіх
без винятку органів державної влади, підприємств, посадових осіб,
громадян та їх об’єднань. Вони підлягають неухильному виконанню на усій
території України. Невиконання судових рішень, які набрали чинності,
тягне за собою встановлену законом відповідальність.
ПРИМІТКИ
1 Коркунов Н. М. Русское государственное право.— Спб., 1909.— т. 1.— С.
18
2 Див : Аристотель. Полиіика — М., 1993.—С 95
3 Див.: Монтескье Ш. О духе законов.— Спб, 1900.— С. 156.
Історія Конституції України
ВСТУП
Конституція України 1996 р., яка є світочем незалежності нашої держави,
стрижневим правовим регулятором всіх фундаментальних суспільних
процесів, що в ній точаться, надійним засобом ствердження суверенної
України у світовому співтоваристві, покликана стати дієвим механізмом не
протистояння, а конструктивної взаємодії всіх владних гілок тощо, не
писалась і не могла виникнути з чистої сторінки. І взагалі, як зазначав
один з відомих засновників філософії “здорового глузду” Дж. Макінтош,
будь-які конституції мають не створюватись, а виростати, тобто визрівати
на поживному для них грунті національного менталітету, національних
традиціях, історичному досвіді того чи іншого народу.
На превеликий жаль, протягом 90-х років історія української
конституційної думки і практики спотворювалася несвідомо чи свідомо:
деякі “романтики” прагнули видавати рідну землю за центр і стрижень
світової цивілізації взагалі, приписували нашим пращурам майже всі
пріоритети людства, а ідеологічно зашорені політики з суто меркантильних
інтересів нав’язували свої догмати громадянам України.
Якщо більшовицькі ідеологи викривляли свою інституціоналі-зовану історію
замовчуванням одних фактів і подій та гіперболізацією інших, то їх
нинішні опоненти, створюючи власну контр-історію, застосовують ті ж
методи, додаючи до них лавину відвертої й цинічної брехні. Стосовно
еволюції українського конституціоналізму це, наприклад, виявляється у
нав’язуваній суспільству думці про “першу в світі конституцію” і навіть
у вимогах проголосити 5 квітня (дата ухвали угоди “Пакти і конституції
законів і вольностей Війська Запорізького” між П. Орликом та частиною
козацтва) днем Конституції України. Спекулюючи на терміні “конституції”,
прихильники такої точки зору замовчують те, що нормативні акти під
згаданою назвою приймалися раніше протягом майже 2-х тис. років,
починаючи від Стародавнього Риму і закінчуючи Польщею. За логікою таких
міркувань, першими у світі доцільніше було б вже проголосити німецькі
конституції, даровані Фрідріхом II феодалам: “Конституцію про права
князів духовних” (1220 р.) та “Конституцію про права князів світських”
(1232 р.). До речі, конституцією називалась і знаменита “Кароліна” —
“Сопзіішіїо Сагоііпа Сгітіпаїз” (1532 р.). Та жоден з політиків чи
мислителів цих та інших держав не претендував на закріплення за ними
подібного більш ніж сумнівного пріоритету, а польські вчені і у
минулому, і зараз чесно визнають, що їх перша конституція (1793 р.) була
другим у Європі чи третім у світі писаним Основним законом держави
(після США і Франції).
Не помічають такі дослідники і конституцій Б. Хмельницького (1654),
конституцій Ю. Хмельницького (1659), конституцій І. Брюховецького (1663
і 1665), конституцій Д. Многогрішного (1669), конституцій 1. Самойловича
(1672 і 1674), конституцій І. Мазепи (1687), конституцій І.
Скоропадського (1709) та багато інших конституцій, які не лише
ухвалювались, а й мали реальну юридичну силу задовго до 1710 р.
Замовчування доповнюється відвертими спотвореннями назви орликовської
угоди (Конституція Пилипа Орлика, Конституція 1710р., Угода та
Конституція П. Орлика та ін.), довільними перекрученнями, а то й
свідомими “помилками” у перекладі тексту угоди тощо.
Фальсифікації досягли такого розмаху, що навіть досвідчені
вчені-правознавці у пошуках “першої у світі” приймають, скажімо, за неї
“Вивід прав України” того ж П. Орлика, написаний пізніше, але за змістом
справді більш наближений до того, що може вважатись Основним законом
держави. Інколи виявляють у цьому плані надмірну “гнучкість” і владні
структури: в офіційній доповіді на урочистому засіданні, присвяченому
400-літтю Б. Хмельницького, використано таке формулювання, що жоден з
фахівців не розшифрує, чи то Б. Хмельницький, чи то П. Орлик був
фундатором українського конституціоналізму.
Але ми впевнені, що 28 червня 1996 р., коли, нарешті, з’явився Основний
Закон України, виявиться тією межею, котра покладе край емоційному
підходу до сприйняття історії вітчизняного консти-І туційного процесу і
стане початком справді наукового її усвідомлення, збагатить велич
українства як молодої нації, що втілює могутній потенціал у майбутньому.
Ця праця і є однією з перших спроб цільного, виваженого узагальнення
історії українського конституціоналізму.
1. РОЛЬ ЗАГАЛЬНОЛЮДСЬКОЇ СКАРБНИЦІ У СТАНОВЛЕННІ ДЕРЖАВНО-ПРАВОВИХ
ІНСТИТУЦІЙ НА ЗЕМЛЯХ РУСІВ
На наш погляд, конституціоналізм як наукову категорію можна тлумачити з
двох позицій. У широкому плані він еволюціонізує, починаючи від
міфологічних форм світорозуміння — параполітології IV—III тис. до н. е.,
коли найінтелектуальніші представники людства стали замислюватись над
сутністю категорій добра і зла, правди і справедливості, рівності і
нерівності, космосу і земних порядків, держави і суспільства,
особливостями їх устрою, місцем і призначенням людини, методами і
спробами завоювання і зміцнення влади, походженням і значенням права
тощо, до раціонально-логічних форм мислення, тобто до ознак теоретичного
знання, виникнення політико-правової науки.
У вузькому розумінні — це комплекс політико-правових ідей та
державотворча практика молодої буржуазії, переважно XVII—XVIII ст. (у
багатьох країнах цей процес розпочався у XIX—ХХст.), що орієнтується на
створення інституціонально-правових умов функціонування держави, у яких
забезпечувалося б верховенство народу, виключне правління законів,
найширші права і свободи особистості, демократична виборча система,
чітко розмежовувались би функції і компетенція законодавчої, виконавчої,
судової гілок владування, гарантувалось би широке місцеве
самоуправління, де всі державницькі органи і установи, службові особи
були б підзвітні і підконтрольні громадянському суспільству тощо. У
такому розумінні конституціоналізм уже прямо пов’язується з творенням чи
наявністю Основного закону держави, який мав найвищу юридичну силу,
визначав характер взаємовідносин у ланцюжку “особа—суспільство—держава”,
основи політичної, економічної і правової системи, закріплював форму
правління, державний устрій і т. ін.
Передтечу конституційних доктрин майбутнього ми знаходимо насамперед в
ідеях божественного, природного права, договірного походження держави,
джерел владування, розподілу влад, вченнях про плутократію, тиранію,
деспотію, олігархію, демократію, монар-хію, аристократію, охлократію,
побудову державного апарату, політичні об’єднання, судочинство, правила
поведінки правителів і підданих, про принципи, мистецтво і функції
державного управління, про верховенство права, закону і навіть про
правову державу, започаткованих у геніальних здогадках Конфуція, Мо-цзи,
Лао-цзи, Будди, Платона, Шан Яна, Каутільї, Арістотеля, Полібія,
Ціцерона, укладачів Ветхого Завіту, Вед, Авести, Артхашастри тощо.
У скарбниці давньої політико-правової, передконституційної думки ми
знаходимо і започаткування концептуальних основ, постановку проблем
світської теорії політики і права, переміщення людини у центр
політичного життя, перетворення її у “міру всіх речей”, невідчужуваності
прав і свобод особистості, природженої рівності людей, конформізму і
нонконформізму, договірних стосунків держави і громадянина,
усуспільнення майна, недоторканості приватної власності, політичної
природи людини, виокремлення з її сукупності категорії громадянина,
диференціацію держави і громадянського суспільства, розуміння держави як
політичної системи, права — як суто політичного інституту, його поділ на
звичаєве і позитивне, права народу на законодавчу владу, проблем
федералізації, автономізації, республіканізму, “ідеального громадянина”,
“істинного права”, рівності всіх перед законом, міжнародно-правового
спілкування тощо.
Видатний внесок у розвиток світового конституціоналізму належить
римським юристам І—III ст. н. е. Сабіну, Гаю, Папініану, Ульпіану,
Модестину та ін. Власне вони і започаткували юриспруденцію як науку “про
божественні і людські справи, знання справедливого і несправедливого”,
категорії “правова політика”, “правова практика”, “правовий простір”,
“публічне право”, “право народів”, “приватне право”, сформулювали на
найвищому рівні перші дійсно юридичні норми, створили кілька кодексів
імператорських конституцій, що у майбутньому вплинуло не тільки на
ідейно-політичні конституціоналістські доктрини, дало поштовх
конституціоналістському рухові, а й суттєво збагатило реальну
державно-правову конституційну практику.
Саме у цей період, слідом за занепадом стародавньогрецьких і
стародавньосхідних політичних порядків, наступила затяжна криза,
пов’язана із занепадом Риму: земна держава все більш поставала в очах
пригнічених народів як втілення політичного зла, беззаконня,
несправедливості, терору, експлуатації, розбещеності. Все це ство-
рило сприятливі умови для бурхливого розвитку християнства як
опозиційної релігії “трудівників і обтяжених”. Система вже розвинутих
параконституційних ідей Платона, Арістотеля, Сенеки та ін. доповнювалась
догмами про те, що після пришестя Христа Бог доповнив договір з євреями
новим договором з усіма народами, головні постулати якого викладені у
Новому Завіті. Людина тут поставала як верхівка творіння Бога, істота
вільна, але грішна, а майбутня ідеальна держава — як Царство Небесне,
Царство Боже, Царство Справедливості, де панують мир, любов, свобода,
братерство, соціальна справедливість, скасовується приватна власність,
усуспільнюється майно, засуджуються багатії, здійснюється розподіл за
працею тощо.
Переважно за первісні “комуністичні ідеї” понад трьох століть римські
імператори нещадно нищили християнство, і лише тоді, коли його
апологети, гностики, патристи (Тертулліан, Кіпріан, Євсевій, Климент,
Августин, Ієронім, Григорій І Великий та ін.) висунули твердження, що
суперечили Новому Завіту (багатство і приватна власність — це не зло, а
добро; люди — не можуть бути рівними у суспільстві; монархи —
представники Бога на землі тощо), вони спочатку дозволили цю релігію, а
потім зробили її і пануючою. Вся суспільна думка майже на півтора
тисячоліття перетворилась у служницю богослов’я, а формула “церква —
сонце, держава — місяць” — у провідне гасло схоластів, найвидатнішою
постаттю серед яких став згодом Фома Аквінський, найавторитетніший серед
ортодоксальних схоластів збагачувач вчення про державу і право.
Слідом за ним в Італії з’явились провісник народного суверенітету, права
народу на законодавчу владу і її відокремлення від влади виконавчої
Марсилій Падуанський; фундатор концепції республіканізму Л. Бруні;
неперевершенний теоретик політичної боротьби, юридичного світорозуміння,
пріоритету світської влади, шляхів і методів зміцнення держави,
авторитаризму, громадянських чеснот Н. Макіавеллі; родоначальник
гуманізму Ф. Петрарка; слівець “християнського” комунізму Т. Кампанелла.
У Німеччині останні ідеї проповідував Т. Мюнцер, в Англії — Т. Мор.
Переважно юристи створювали грунт для конституційної думки у Франції:
засновник пуританства Ж. Кальвін, виразник революційних поглядів Ф.
Гот-ман, видатний теоретик суверенітету Ж. Боден та ін.
Англія ж, вже починаючи з XIII ст., приступила до конституційної
практики, її початком стала Велика хартія вольностей 1215р., яка разом з
Хабеас корпус актом 1679 р. та Біллем проправа 1689 р. формально діє до
нині і започаткувала першу в світі неписану Конституцію Великобританії.
У період між XIII і XVII ст. концептуальну платформу для неї разом з
названими вище італійцями і французами готували засновник протестантизму
німець М. Лютер, голандський юрист Гуго Гроцій, який довів до повної
теоретичної досконалості природно-правову доктрину, та його молодший
співвітчизник і однодумець Б. Спіноза, а також ряд англійців: Т. Гоббс —
фундатор консервативно-охоронительної або авторитарно-державницької
платформи у політичній думці, Д. Ліль-берн — представник
радикально-конституційного або революційно-демократичного її напрямку,
Д. Локк — засновник ліберально-конституційного або
ліберально-демократичного крила англійського конституціоналізму та інші.
Поряд з конституціоналізмом як ідейно-політичною доктриною у XVII ст.
набирав сили конституціоналізм як ідейно-політичний рух молодої
буржуазії, рушійною силою якого виступили кальвіністи-пуритани.
Практичним результатом такого руху стали Республіка Сполучених провінцій
у Нідерландах та конституційна монархія в Англії.
Світова конституційна думка стрімко просувалась уперед. Най-видатніший
внесок у її концептуальне збагачення зробили у XVIII ст. французькі
просвітителі Вольтер, Ш. Монтеск’є, Ж. Ж. Руссо, Д. Ді-дро, К.
Гельвецій, П. Гольбах, Ж. Л. Д’Аламбер, К. Кондільяк, Ж. Бюффон та ін.,
які вже на глибоко теоретичній основі виклали свої погляди на сутність
народного суверенітету, демократії, освіченої конституційної монархії,
конституційні засади республіки, реального забезпечення прав і свобод
людини і громадянина, чіткого розподілу влади, на субстанцію
геополітики, принципи верховенства закону, основи громадянського
суспільства, правові положення власності, шляхи вдосконалення
законодавства тощо. Поряд з французами висловлювали важливі
конституційні ідеї американські мислителі Б. Франклін, Т. Пейн, Д.
Вашінгтон, Д. Адамс, Т. Джеф-ферсон, Д. Медісон, О. Гамільтон, які
представляли республіканське-демократичну течію американського
конституціоналізму, що рішуче відкидала інститут рабовласництва,
концептуально змальовувала конфедеративний державний устрій, відстоювала
принципи загального виборчого права, пріоритету людини над державою і
суспільством та інший — федералістський напрямок конституційної думки.
Високий теоретичний рівень конституційних доктрин XVIII ст. сприяв
вибуху Першої американської та Великої французької
революції під проводом конституціоналістів і стрімкому перетворенню
конституціоналізму у державно-правову практику. Йдеться про низку
найвидатніших документів в історії людства — американську Декларацію
незалежності 1776 р., Статті конфедерації 1777 р., Конституцію США 1787
р., Французькі Декларації прав людини і громадянина 1789, 1793, 1795
рр., Конституції 179], 1793, 1795, 1799 рр., тобто перші в світі писані
Основні закони, які започаткували конституціоналізм у його найновішному
розумінні та дали величезний поштовх для бурхливого розвитку
конституційної теорії і практики в Європі, Латинській Америці, а згодом
і на інших континентах.
Німецьку конституційну школу створювали І. Кант, Й. Г. Гер-дер, Г. Гуго,
Й. Г. Фіхте, Ф. В. Шеллінг, К. В. Гумбольдт, Г. В. Ге-гель, Л. А.
Фейєрбах; російську — О. Радищев, М. Сперанський, П. Пестель, М.
Муравйов, Т. Грановський, Б. Чичерін, Є. Трубець-кий, О. Герцен, М.
Чернишевський, Д. Писарєв; традиції англійської продовжували І. Бентам,
Д. С. Мілль, Р. Оуен, Г. Спенсер; французької — Б. А. Констан, К. А.
Сен-Сімон, Ш. Фур’є, О. Конт, Е. Дюркгейм, Л. Дюгі та ін. Ряд мислителів
у цей же час виявили себе противниками побудови держави на
конституційних засадах (А. Шопенгауер, М. М. Карамзін, Ж. М. де Местр,
Л. Г. А. Бональд), прихильниками скасування держави взагалі (М. Бакунін,
П. Ж. Пру-дон, П. Кропоткін), а частина з них, не заперечуючи
необхідності конституційних засад, рішуче відкидала “буржуазний
конституціоналізм” (К. Маркс, Ф. Енгельс, В. Ленін та ін.).
Всі ці та інші імена аж ніяк не можна забувати при характеристиці як
давнього, так і новітнього українського конституційного процесу,
оскільки національна конституційна думка розвивалася у тісному зв’язку з
їхнім вченням, відтворювала і збагачувала їхні ідеї, звичайно,
грунтуючись при цьому на власному державотворчому досвіді.
2. ВІТЧИЗНЯНА ПАРАКОНСТИТУЦІЙНА ДУМКА І ПРАКТИКА (Х-ХУІ ст.)
Загальнолюдська історія крокувала так, що молода українська нація
вступила на її шлях дещо пізніше, ніж багато інших народів. Досить
нагадати, що перші писані пам’ятки протополітичної думки наших пращурів,
що дійшли до сучасних поколінь українського народу, припадають десь на
межу І і II тисячоліть нової ери, тобто вони майже на 40 століть молодші
від ранніх староєгипетських і шумерських текстів, на 25—30 віків — від
індійських Вед, китайських “Щуцзін” та “Шіцзін”, вавілонських законів,
на 15—20 століть — від “Іліади” і “Одисеї”, Біблії і “Авести”,
конфуціанської “Лунь юй” і каутільської “Артхашастри”, платонівської
“Держави” і арістотелівської “Політики”, на тисячу років — від
політичних постулатів Ціцерона і догматів Ісуса Христа.
У ці чотири тисячоліття предки українства пройшли власний шлях
стихійного і організованого кочівництва, матріархату, патріархату,
племінної організації і поганських вірувань. Знали сучасні українські
землі і первісну військову демократію, і найвищу державно-полісну
еллінську культуру, і римські традиції, і “демократичні” царства скіфів,
і державні утворення доукраїнських слов’янських племен, і вплив на
первісні політичні процеси десятків кочових народів. Від Київської Русі
і майже до козацько-гетьманської держави протоконституційне мислення
еволюціонізувало, переважно у вигляді богословської політико-правової
ідеології, до якої інколи домішувались думки і документи світського
характеру.
Головним джерелом виявились Ветхій і Новий Завіти, релігійні вчення
Афанасія Олександрійського, Василя Великого, Григорія Богослова, Іоанна
Златоуста, константинопольського патріарха Фотія та ін. Завдяки
священнослужителям-літописцям дійшла до нашого сучасника і давньоруська
політична міфологія, і відомості про найважливіші політичні події, і
свідчення про головні політичні настрої слов’ян, і тексти деяких
політико-правових документів світського характеру — договори Русі з
Візантією X ст. та Руська Правда.
У Договорі з греками за князя Олега 911р. (ст. 5) та у аналогічному
Договорі за князя Ігоря 944 р. (ст. 6) зустрічаються прямі посилання на
“Закон руський” (“Устав руський”). Ці згадки у текстах нормативних актів
спростовують твердження прихильників їх тлумачення як документів суто
візантійського походження.На думку окремих дослідників, невідомий нам
“устав і закон” руський справді існував у писаному вигляді задовго до
появи Руської Правди, тобто не лише у X, а й у ЇХ, VIII і навіть у VII
ст. Інша група вчених вважає, що “Закон руський” — це система неписаного
звичаєвого права, яке діяло у Київській Русі і охоплювало не тільки
кримінальне, а й спадкове, сімейне, процесуальне право. 1 в тому і в
іншому випадках найхарактернішими рисами “Закону руського’ є посилення
уваги до проблеми людини, що згодом стало одним : стрижневих принципів
новітнього конституціоналізму: І) поступовий відхід від поширеної у
дофеодальному і ранньофеодальному суспільстві кривавої помсти вбивством
за вбивство або тяжку образу до віри чи напіввір’я, тобто штрафу на
користь княжої адміністрації, та до головщини чи поголовщини
(головництва) — приватного викупу потерпілому або рідні вбитого; 2)
початок заміни принципу таліону матеріальним відшкодуванням вчинених
збитків; 3) наявність чітко визначених санкцій за крадіжку та інші
скоєні злочини. Якщо припустити, що “Закон руський” був справді писаним
документом, то все одно він навряд чи став наслідком законодавчої
діяльності київських князів, а виявився письмовим зведенням звичаєвого
права русів, тобто прототипом Руської Правди, на основі якого
здійснювалось судочинство в Київській державі.
Власне писана вітчизняна протиконституційна думка дійшла до нашого
сучасника у вищезгаданих договорах з греками та самій Руській Правді.
Тут закріплювались характерні для середньовіччя політико-правові
принципи панування сили зовні і усередині держави, станового поділу
людей на повноправних і безправних, недоторканості приватної власності,
божественного чи напівбо-жественного походження влади князя. Але правове
положення особистості поступово стабілізувалось завдяки тому, що норми
Руської Правди встановлювали пріоритет судового рішення над стихійною
кривавою помстою, скасовували смертну кару, перетворювали повсякденний
побут людей у сферу врегульованого правом громадянського життя.
Особлива увага приділялась тут і унормуванню права власності,
торговельного, боргового права тощо. Чимало політико-правових норм
Руської Правди, не кажучи вже про Церковні устави Володимира Великого та
Ярослава Мудрого, виходили з біблейського Кодексу Мойсея, Еклоги —
візантійського законодавчого зведення VIII ст., Закону Судного людям —
південно-слов’янської переробки Еклоги, Прохірону — візантійського
зведення законів IX ст.
Важливо й те, що у Церковних уставах князі добровільно йшли на деяке
обмеження своєї влади, визнаючи зверхність Бога, тобто божественних,
природних законів, хоч прямо про це в уставах не йшлося.
У X] ст. жили і творили засновники чернецтва та Печерської Лаври Антоній
(983—1073) і Феодосій (?—1074), які розглядали людину як верхівку
творення Бога, а князя як богоугодного володаря, заклали основи доктрини
династичного князювання на Русі, обгрунтування якої продовжив при
переробці найдавніших літописних зведень 30—40 років XI ст. ігумен Никон
(?—1078), а повністю завершили у “Повісті временних літ” диякон Нестор
(?—1113) та ігумен Сільвестр (7—1123). “Повість” прагне охопити
найважливіші події від біблейського потопу до започаткування
християнства на Наддніпрянщині апостолом Андрієм Первозванним, від
розселення народів до політичного гуртування слов’янських племен, їх
перших політичних провідників, покликання варягів, виникнення власної
держави тощо.
Найвизначнішим з представників протиконституційного мисли-тення того
часу виявився київський митрополит Іларіон (XI ст.), який у
праці-проповіді “О законі Мойсеєм даному і о благодаті і істині Ісусом
Христом бившим” (1030—1050) виступив проти рабського стану суспільства,
за мир і злагоду між народами, за політичну самостійність Київської
Русі, відкинув закони іудеїв як такі, що порушують природну рівність і
свободу людини, закріплюють бого-обраність лише одного народу, і
закликав підпорядковуватись благодаті, тобто євангельським істинам, що
скасовують рабство, славлять свободу людини, роблять церкву вірною
служницею державі і князю.
У літописаннях духовенства збереглись й інші цікаві пам’ятки політичної
думки XI—XIII ст. В “Ізборниках Святослава” (1073— 1076), складених
рукою “грішного Іоанна”, у листі Володимира Мономахи до Олега
Святославовича (1096), у його ж “Повчанні дітям” (1117), у посланнях
митрополита Никифора Володимиру Мономаху (1121), митрополита Клима
Смолятича пресвітеру Фомі (1149), “Словах” Кирила Турівського
(1130—1182) порушуються політичні проблеми мистецтва державного
управління, політичної моралі, пом’якшення наслідків
соціально-економічної нерівності людей.
Невідомий автор “Слова о полку Ігоревім” (1187) першим на Русі висловив
думку про виникнення держави на грунті суспільного договору між князем і
народом. Ідеалами парагуманізму сповнений Києво-Печерський патерик
(1215—1230). Судити людей не за багатством, а за розумом, наближаючи до
себе мудрих і справедливих, закликає князя “Молєніє Даниїла Заіочника”
(кінець XII — початок XIII ст.).
Низку проблем запровадження високоморальної політики порушує у повчаннях
архімандріт Києво-Печерського монастиря Сера-піон Владимирський
(7—1275). Патріотичним прагненням до політичного єднання руських земель
навколо Києва, до сильної, централізованої політичної влади князів
просякнутий Галицько-Волинський літопис (1201—1292). Зокрема, його
автори майстерно подають політичний портрет Данила Галицького, у якому
“від голови до ніг нема пороку”, політико-правові настрої боярства,
характеризують міжнародні правовідносини Волинської землі з сусідніми
державами.
Зародками параконституцій у давньоруських князівствах, своєрідною
передтечею “права справедливості”, що відбивало менталітет народу, його
прагнення до гуманізму, демократизму у правовому регулюванні суспільних
відносин ставали ряди —договори віча з виборними князями, які у Києві
досить часто проводив митрополит. їх можна розцінювати вже як власне
суспільні договори населення з володарями, спрямовані на зміцнення
безпеки того чи іншого князівства, визначення форм і методів правління,
запобігання (на відміну від близьких і далеких сусідів) надзвичайного
силового утиску мешканців держави, тобто насильства, усунення з посад
“злих” місцевих можновладців, вирішення усіх питань згідно з діючими
правовими нормами тощо. Того ж часу, до речі, виникали і перші
парапарламентські вітчизняні установи — снеми (княжі з’їзди) або
боярські ради (думи), які так і не набули розвитку, як це відбулося на
Заході, у справжні парламентарні органи через занепад української
державності у XIV — XVI ст.
Але й ці віки у плані розвитку вітчизняного конституціоналізму теж не
слід вважати марними. Вони характеризуються низкою октроїруваних, тобто
жалуваних зверху литовськими і польськими князями і королями переважно
українській шляхті, духовенству, міщанам, а згодом — і козацтву, так
званих конституцій-привілеїв на права і вольності. Серед них особливої
уваги заслуговують привілеї Вітовта, Свидригайла, Казимира IV галицькій
шляхті, видані у 1425, 1430, 1433, 1434рр., загальноземські привілеї
1447р. про підтвердження прав панів, Нешавські статути 1454 р. про
звільнення шляхти від суду королівських чиновників, петриківські
конституції 1518р. про дозвіл козакам мешкати вище Дніпровських порогів
та інші вольності, привілеї православному духовенству 1563 р. тощо.
Певне “конституційне навантаження” несли Литовські статути XVI ст.,
грамоти про надання українським містам магдебурзького права, унії, що
встановлювали новий статус українських земель і т. ін. Природно, в
умовах станової демократії права і вольності одного прошарку населення
збагачувалися за рахунок інших: ті ж конституції-привілеї закріпачували
українських селян. Серед них найвідо-мішою виявилась “Устава на волоки”
1557 р., якою права і вольності еліти забезпечувались встановленням
панщини та додаткових по-винностей кріпаків і напівкріпаків. Ще більш
поглиблювався такий різновид розшарування Генриковими артикулами 1572 р.
Значний поштовх для розвитку української козацької державності надала за
гетьмана Богдана Ружинського “козача конституція” Стефана Баторія від 19
квітня 1579 р., яка офіційно вже встановлювала посаду запорізького
гетьмана з пожалуванням йому клейнодів, герб козачої республіки (козак з
самопалом), її столицю (спочатку Трахтемирів, потім — Батурин). Мешкання
реєстровим козакам у 20 тис. чоловік дозволялось аж до Києва. Поза
увагою наших сучасних засобів масової інформації, а інколи і вчених
залишився і певний внесок у становлення козачої держави гетьманів
Предслава Лянцкоронського, Остафія Дашкевича, Дмитра Вишне-вецького,
Остафія Ружинського, Івана Свірговського, Криштофа Косинського, Богдана
Микошинського, Самійла Кішки і Петра Конашевича-Сагайдачного. Саме ці
гетьмани-реформатори започаткували полкову систему, побудували
укріплення на Хортиці, закріпили основи козацької демократії, розвинули
широкі міжнародні зв’язки Запоріжжя, розпочали збройну боротьбу з
ляхами, турками і татарами.
3. ВИТОКИ УКРАЇНСЬКОГО КОНСТИТУЦІОНАЛІЗМУ XVII – XVIII ст.
Як відомо, така боротьба вже наприкінці XVI — початку XVII ст. стала
могутнім поштовхом розвитку національної усвідомленості, що дало змогу
Й. Борецькому і 3. Копистенському закласти основи для формування
національної державницької ідеї, яка, усотуючи в собі прагнення до
цілосності кордонів, могутності країни та
добробуту народу, найтіснішим чином взаємодіє з основними
конституційними принципами. Таким чином, український конституціоналізм
поступово розвивався вже не лише як практика, а й як доктрина, тобто на
теоретичному рівні.
З іншого боку, збройні виступи козацтва призвели до дедалі більшого
утиску їх прав і вольностей, що відбилось у Куруківській угоді 1625 р.,
Переяслівській угоді 1630 р., і особливо в Ординації війська
Запорізького 1638 р., яка, по суті, скасувала козацьку державність. Але
саме такий утиск сприяв подальшому посиленню національно-визвольної
боротьби, що призвело до її вибуху у 1648 р. і становленню вже
Гетьманської держави.
Ще на межі XVI—XVII ст. найважливіші питання державного устрою, захисту
прав віруючих у богословській думці порушували М. Рогоза (7—1599), К.
Терлецький (7—1607), І. Потій (1541—1613), К. Острозький (1526—1608), Г.
Балабан (1530—1607) та інші духовні служителі, які надали нового дихання
особливому жанру політичної ідеології — полемічній літературі. Одним з
найяскравіших представників такого напрямку літературно-політичної
творчості став І. Ви-шенський (1550—1620). Він зображав суспільство як
засновану на принципах первісного християнства соборну громаду, гостро
критикував політичний лад своєї доби, закликав до боротьби з тиранією,
пропагував природну рівність людей, колективізм, висував ідеї
усуспільнення майна, бачив головне призначення влади, яка належить
Богові, а не царям і королям, у ствердженні законності і справедливості.
Невідомий богослов, який називав себе Христофором Філале-том (кінець XVI
— початок XVII ст.), у “Апокрисису” (1598) домагався скасування
станового поділу суспільства, налагодження стосунків між королем і
підданими на грунті природних прав і суспільного договору, визнання
шляхтою дійсних політичних прав людей, а не хизування удаваною
демократією. Сучасники Христо-фора теж невідомі полемісти Клірик
Острозький (підготував у 1598— 1599 рр. два “Описи”) і творець (на думку
І. Франка, ним міг бути Ю. Рогатинець (?—1605)) антиуніатської
публіцистичної “Перестороги” давали гідну відповідь на прагнення І.
Потія обмежити вольності і політичні права прихильників православ’я.
Збагачували богословську державно-правову думку XVI— XVII ст. і численні
православні братства і братські школи, які стали практичними зразками
організації громад на засадах рівності, свободи і справжнього
братерства. Згодом з них постали колегії, академії, тобто центри
розвитку національної культури, освіти і науки. Братські школи виховали
для української параконституційної думки таких мислителів, як Й.
Борецький (?—1631), котрий підготував “Аполлею апології” і разом із 3.
Копистенським (7—1627) — автором “Палінодії”, “Книги о вірі”, “Книги о
правдивої єдності” — одним з перших почав усвідомлювати категорію
етнічної свободи українства, шукати звільнення з-під польського гніту у
політичному союзі з Росією; брати Степан (1570—1600) та Лаврентій
(?—1634) Зизанії-Тустановські, які виступали за природну рівність людей,
відокремлення церкви від держави, свободу совісті тощо; К.
Тран-квіліон-Ставровецький (7—1646), котрий у творі “Зерцало
Богосло-вії” змалював “золотий вік” людства у минулому, доки диявол не
посіяв гординю і не позбавив людей природної і божественної рівності.
У 1620 р. зусиллями П. Сагайдачного було відновлено Київську православну
митрополію, яку очолив спочатку Й. Борецький, а після нього — П. Могила
(1596—1647). Останній у політичних творах “Анфологіон”, “Літос або
камень” та ін. закликав світських можновладців до турботи про піданних,
підпорядковуватися законам і чеснотам, рівноправ’я православ’я і
католицизму. Найвидатнішою ж його заслугою стало заснування Лаврської
школи, Київської колегії, що згодом перетворилися на Києво-Могилянську
колегію (академію) — кузню українських політичних мислителів і державних
діячів.
Якщо один з перших ректорів Києво-Могилянської колегії С. Косів (7—1657)
виявив себе противником політичної орієнтації на Москву (головний твір
“Патерікон”), то його наступники І. Гі-зель (1600—1683), Л. Баранович
(1620—1693), І. Галятовський (?— 1688), Ф. Сафонович (7—1677) та інші
стали послідовними політичними прибічниками союзу з Росією, авторами
політичних обгрунтувань єднання східно-слов’янських народів. І. Гізель у
праці “Мир з Богом людині” та ін. обумовлював такий союз вимогами від
російського царя надання політичних прав і свобод пригніченому люду,
церковної автономії України. Щодо приписування йому авторства
“Синопису”, який вміщує чимало постулатів з позицій великодержавної
монархістської політичної ідеології, то таке твердження сумнівне.
Л. Баранович (утворах “Меч духовний”, “Труби словес пропо-відних” та
ін.) виправдовував становий політичний устрій і соціальну
16
нерівність у суспільстві. І. Галятовський (у творах “Ключ розуміння”,
“Небо нове”, “Скарбниця потрібна” та ін.) засуджував уніатство, іслам,
іудаїзм та інші релігії, тобто виявляв себе рішучим противником свободи
совісті. Ф. Сафонович — автор відомої “Хроніки з літописів стародавніх”,
що й лягла в основу згадуваного “Синопису”, відстоював політичні ідеї
договірного походження держави і пріоритету природних прав людини. За
200 років до скасування кріпацтва за повне звільнення селян від панщини,
за заборону смертної кари, за мир між народами, свободу совісті, свободу
творчості виступав проповідник социніанства в Україні А. Вишоватий
(1608—1678). Ігумен Афанасій Берестейський (1592—1648) з трибуни
польського сейму вимагав у короля Володислава IV повернення повних прав
православній церкві, свободи православ’я, за що ляхи стратили його лютою
смертю. За тверду оборону православ’я по-звірячому був замордований
татарами київський митрополит Макарій (7— 1497), а турками — архімандрит
М. Токаревський (1620—1678).
Природні негативні права людини, зафіксовані у Біблії, відстоювали
київські митрополити — політичний прихильник гетьмана 1. Виговського Д.
Балабан (7—1663), політичний радник Ю. Хмельницького, ідейний натхненник
Слободищенського трактату 1660 р., а згодом прибічник П. Дорошенка і
турецької політичної орієнтації Й. Нелюбович-Тукальський (7—1675),
екзарх царгородського патріарху в Україні, захисник політичної платформи
П. Тетері А. Винницький (?—1679), один із засновників політичної
філософії в Україні, прихильник союзу з Росією, звинувачений згодом як
політичний опозиціонер Петра І Й. Кроковський (7—1718) та інші. Довго
сидів за ґратами за пропаганду ідеї возз’єднання Закарпаття з усіма
українськими землями свящник-полеміст, політичний в’язень М. Андрелла
(1637—1710).
Політичної ідеології соціальної рівності дотримувався православний
опікун убогих і бідних, засновник Чернігівської колегії єпископ Іоанн
Святитель — Іван Максимович (1651 — 1715). Палким проповідником високої
політичної моралі, необхідності втілення у свідомість політичних діячів
чеснот, скромності, лагідності, доброзичливості, безсрібництва виявив
себе автор понад 20 праць, найві-домішою з яких є “Книга житій святих
(Четьї Мінеї)” Дмитрій Святитель — Данило Туптало (1651—1709).
Його добрим приятелем був митрополит С. Яворський (1658— 1722), який у
творах “Камінь віри”, “Знаменіє пришестя антихриста та кінця світу” й
інших виявив себе гарячим прихильником україно-російського політичного
єднання, реформ Петра 1, рішуче відкидав ідеї державності України,
протестантизм, пропагував станову нерівність. Суспільство у Яворського
поділяється на чотири колеси: колесо князів, бояр, вельмож і царських
радників; колесо військових; колесо священнослужителів; колесо
селян-землеробів, міщан, купців, художників, ремісників. Самодержавна
влада, прибічником якої був митрополит, тримається на перших трьох
колесах, а четверте — “скрипляче, ледаче і скигляче” — хвилює його мало.
Царя Яворський закликав панувати над тілом людини і надати можливість
церкві контролювати душу. В останні роки життя мислитель почав відходити
від авторитарних політичних концепцій і схилятися до етико-гуманістичних
поглядів.
С. Яворський багато років працював у Росії. Разом з ним близько двох
десятиліть проповідував гуманістичну Христову віру у Москві, Петербурзі,
серед бурятів, тунгусів, якутів єпископ І. Куль-чицький (7—1731). Як
глашатай високої політичної моралі, людських чеснот, захисник бідних і
знедолених прославився намісник Тройце-Сергієвої лаври, а згодом єпископ
Білгородський представник відомого українського козацького роду Іосааф
Святитель — Яким Горленко (1705—1754). Багато років стійко відстоював
політичні й релігійні права православної меншості на Правобережжі
України Матвій Значко-Яворський — Мельхіседек (1716—1809).
На неоплатонізмові та переважно вченні Арістотеля базувалась не тільки
богословська, а й вітчизняна світська параконституційна думка пізнього
середньовіччя. Слідом за гуманістами Ю. Дрогобичем (1450—1494), П.
Русиним (1470—1517), Лукашем з Нового Мяста (7—1542), Мартином з
Журавиць (XVI в.) майже за 100 років до Г. Гроція та Т. Гоббса виступив
із своїми блискучими політико-правовими творами “Про природне право”,
“Польські діалоги політичні” та ін. С. Оріховський (1513—1566). У його
державі вже пропонуються елементи розподілу влади, вимоги до всіх станів
свято дотримуватись права. Дещо пізніше М. Смортицький (1577—1633)
обгрунтував необхідність зверхності світської влади над церковною, а К.
Сакович (1578—1647), прекрасно оволодівши грецькою античною філософією,
звертався до політичної сутності особистості, робив акцент на природній
рівності людей, славив їх вольності.
Та загалом український параконституціоналізм, як і взагалі
по-літико-правова думка, на той час не набули цілісного, розвинутого
18
концептуального характеру. Вони успішно подолали, як і у інших народів,
етап не досить виразної міфічної параполітології, активно використали
біблейські і патріотичні догмати, постулати деяких інших різновидів
християнства, переважно православного спрямування, “завмерли” на етапові
формування філософського підходу до політичних процесів, прикрашеного
окремими зародками раціоналістичних інтерпретацій політичного розвитку.
Незважаючи на те, що українські мислителі середньовіччя непогано знали
давньогрецькі політико-теоретичні конструкції, особливо вчення Платона і
Арістотеля, досягнення західноєвропейської гуманістичної думки, вони все
ж не змогли піднятися до рівня логіко-понятійного аналізу політичних
інститутів і політичних процесів, не кажучи вже про впровадження
емпіріко-тео-ретичного підходу до їх вивчення. Все це обумовлено
об’єктивними причинами, особливостями еволюції національних
політико-право-вих вчень, найголовнішими з яких були розшматування
етнічних українських земель і багатовікова бездержавність.
Та стихійний національно-визвольний рух набирав сили і вибухнув у 1648
р. Тут слід підкреслити, що українське козацтво виявилось досить
сприйнятливим до демократичних традицій предків, їх звичаєвого права,
елементів народоправства, соборності, колективізму, свободолюбства,
потягу до братерства, рівності, справедливості, виборності владних
органів, їх децентралізації, тобто традицій, які передавались із
покоління в покоління і усотувались у політичній самосвідомості мас.
Саме це й дало змогу козацтву в умовах нерозвинутості, а то й
відсутности власної системи конституційних ідей, концепцій задовго до
1648 р. створити військово-старшинську систему організації
суспільно-політичного життя, що мала всі ознаки державницького
управління.
З одного боку, українські козаки, мало знаючи вчення Полібія,
реалізували його ідею у політичній практиці, створивши “найліпшу”, за
вченням згаданого мислителя, форму держави, тобто змішані риси царства
(кошовий отаман, гетьман), аристократії (Рада генеральної старшини) і
демократії (Січова рада, Генеральна військова рада). З іншого боку, у
козачому самоврядуванні майже за два століття до появи концепції
Монтеск’є можна виокремити елементи розвинутої демократії та класичного
розподілу влади: “законодавчої” (загальне зібрання або військова рада),
“виконавчої” (гетьман або генеральна старшина) та “судової” (військовий
або генеральний суддя). Мабуть, не треба відкидати опосередкованого
впливу на козаче народоправство демократичних традицій причорноморських
еллінських полісів, руських князівств, де теж поєднувались монархічні,
аристократичні та демократичні форми правління, і безпосереднього впливу
польської і литовської “шляхетської демократії”.
Таким чином, ознаки конституціоналізму як державно-правової практики
з’явились в Україні набагато раніше конституційних концепцій як
ідейно-політичного вчення. У процесі національно-визвольного руху
XVII—XVIII ст. з’явилась і низка октроїруваних актів конституційного
характеру, можна сказати своєрідна “біблія” вітчизняного
конституціоналізму — Зборівський договір (1649 р.), Білоцерківський
договір (1651 р.), Переяславські та інші гетьманські статті-конституції.
Значне “конституційне навантаження”, особливо у галузі державного устрою
Гетьманської держави, визначення компетенції гетьмана, генеральної
старшини, органів місцевого самоврядування, станових прав і привілеїв
несли також “даровані українству зверху” царські жалувані грамоти.
Саме від Зборівського договору (декларації) весь світ, Європа, у тому
числі і Росія, взнали Україну як окреме державне утворення з чітко
визначеними державними кордонами, власною територією по обидва боки
Дніпра — від Харкова на Сході до Житомира і Вінниці на Заході, від
Ямполя на Півдні до Новгорода-Сіверського на Півночі, з власним
військом, судом, власною вірою, органами державного управління і,
підкреслимо особливо, власною мовою. Після невдачі під Берестечком ще
один конституційний акт, відомий під назвою Білоцерківського договору,
значно погіршив становище України, підпорядкував її гетьмана польській
короні, але й він зберіг нашу вітчизну як автономну державу, що вже
наступного року, використовуючи визнане тоді у світі природне право
народу на визволення, продовжила запеклу боротьбу з поневолювачами за
свою повну незалежність.
Правовий і політичний стан України після січневої (1654 р.)
Переяславської ради і присяги на вірність Росії визначався цілим пакетом
документів конституційного характеру— Статтями Б. Хмельницького, які
відомі в літературі ще й як Березневі статті або Переяславські
конституції, та пов’язаними з іменем видатного українського
гетьмана-державотворця царськими привілеями або жалуваними грамотами
Війську запорізькому, суддям, городничим, малоросійській шляхті, міщанам
Переяслава, Києва і т. ін.
Конституції Б. Хмельницького мали правову силу протягом майже 100 років:
їх дієвість підтверджувалась практично всіма наступними гетьманами
Війська Запорізького.
Другі Переяславські конституції у 1659 р. додали до текстів Б.
Хмельницького 19 нових статей, де проголошувались “всі права і вольності
в добрах і судах”, а у деяких випадках вони навіть поглиблювались.
Зокрема, російським воєводам приписувалось не втручатися у козачі
справи, не розширювати власних маєтків, не брати у реєстрових козаків
харч і підводи, не розташовувати у їх дворах ратних постояльців, не
заважати місцевим полковничим зборам.
Вміщували Переяславські конституції і перші значні обмеження раніше
наданих козакам прав і вольностей. Так, їм і гетьманові наказувалось
завжди бути готовими виконувати будь-які царські зволення щодо
військової служби, без жодної поволоки поставляти озброєні полки
московському государеві; заборонялось вирушати без царського указу у
військові походи. За порушення останнього пункту винні карались смертю.
Російські війська віднині розташовувались не лише у Києві, а й у
Переяславі, Ніжині, Чернігові, Брацлаві та Умані. Приписувалось
ліквідувати усі козацькі залоги у Білорусії, а хто буде там називати
себе запорожцями, “то тих ловити і карати на горло”. Гетьман мав
обиратися тільки з дозволу московського государя, і без санкції
останнього ніхто не міг його замінювати. Йому належало “бути вірним і
навіки невідступним його царській величності і не заваблюватися ніякими
лядськими оманками, не вірити ніяким вимовам про Московську державу”. У
1663 р. у Батурині І. Брюховецький і російський уряд уклали Батуринські
конституції, що підтверджували Березневі статті 1654 р., але відчутно
погіршували права і свободи українських селян та міщан, які віднині мали
харчувати за свій рахунок московське військо, утискували правове
становище і пригнічували людську гідність російських селян-утікачів,
яких старшина зобов’язувалась негайно повертати колишнім панам на
Московщину, суттєво підривали привілеї українських купців, яким
категорично заборонялось вивозити до Росії горілку і тютюн.
11 жовтня 1665 р. вже у Москві “царської величності вірний холоп” і
“найнижча підніжка пресвітлого престолу” підписав Московські
конституції, де формально підтверджувались надані раніше козацькому
війську привілеї, але нехтувались права і свободи всього українського
народу, всієї автономної Гетьманщини. Всі українські міста і села
офіційно визнавались володінням російського самодержця. Кількість
російських військ в Україні значно збільшувалась. Російські воєводи
отримували право активно втручатись у справи місцевого самоуправління,
право на подушне, промислове, торговельне оподаткування населення, право
на збирання таких податків у царську скарбницю. З боку 1. Брюховецького
у Московських конституціях була навіть вчинена спроба ввести не лише
російську систему оподаткування, а й підпорядкувати Україну воєводському
управлінню, тобто повністю змінити державний устрій Гетьманщини. У царя
вистачило мудрості визнати пропозицію передчасною.
Така принизлива політика викликала нову хвилю обурення і повстань
народу, що на Правобережжі вилилось у Коліївщину. І. Брюховецький
спробував було розірвати стосунки з Москвою і віддати Україну турецькому
султанові, але все одно був розшматований перед очима ще одного
претендента на безмежне владування в Україні П. Дорошенка. Та події далі
розвивались так, що гетьманом Лівобережжя став “мужичий син”,
чигиринський полковник Д. Многогрішний, якому вдалось “відвоювати” у
московського царя певні козацькі права і вольності, надані їм ще за доби
Б. Хмельницького.
16 березня 1669 р. Московські статті були скасовані і у дію вступили
Глухівські конституції з 27 пунктів. Царські війська залишались віднині
лише у Києві, Чернігові, Ніжині, Переяславі та Острі. Російські воєводи
мали наглядати тільки за своїми служилими людьми і під страхом жорстокої
кари не могли чіпати громадян України. Суттєво зміцнювалось правове
становище гетьмана: “До кожного воєводи, заради чистої правди, гетьман
повинен призначати когось із своїх знатних людей комісаром, сам же
гетьман підкоряється тільки государеві і служить йому вірно”.
Відновлювалась і існуюча до І. Брюховецького податкова система. Разом з
тим Глухівські конституції обмежували реєстрове козацьке військо ЗО тис.
чоловік, практично забороняли гетьману дипломатичні зв’язки, та
найболячіше вдарили по залишках прав і свобод українського селянства,
зробивши його перехід у козацький стан майже неможливим.
Наступні Конотопські і ще одні Переяславські конституції, ухвалені за
гетьмана І. Самойловича (1672 і 1674 рр.), повторювали в основному
Глухівські статті, але з ще більшим обмеженням
автономних прав України, особливо у сфері міжнародних відносин. Якщо,
скажімо, за доби Д. Многогрішного представникам Гетьманщини ще
дозволялось бути присутніми на переговорах Москви з чужеземними
державами, то тепер і така можливість була скасована. Зрештою І.
Самойлович і вся його рідня підступно опинились перед страшним і
жорстоким судом московського царя. Така ж трагічна доля спіткала раніше
і Д. Многогрішного, засудженого у Москві за підлими доносами старшини
“на горло”, але потім помилуваного і відісланого на вічну каторгу в
Сибір.
Прихід до влади 1. Мазепи ще більше погіршив права і свободи
українського громадянина. Підписані ним 4 серпня 1687 р. Коло-мацькі
конституції, продекларувавши дещо з тверджень про козацькі вольності з
статей Б. Хмельницького та Глухівських конституцій, зводили нанівець те,
що було досягнуто раніше: повна вже заборона дипломатичних стосунків
(навіть листи з чужеземних держав належало відправляти до Москви не
розпечатаними); повна заборона торгівлі з Кримом; повна заборона під
страхом жорстокого покарання торговельних зносин з Москвою; насильницьке
(під загрозою смертної кари) нав’язування Україні російських грошових
знаків — “чехів”; категорична вимога підтримувати вічний мир і союз з
Польщею, тобто визнання польського панування на Правобережжі; обов’язок
гетьмана за вказівкою царя воювати з Кримом і Туреччиною; значне
обмеження прав гетьмана самостійно вирішувати питання про призначення чи
зміщення вищої козацької старшини; зобов’язання гетьмана виходити у
відставку за вказівкою царевого уряду тощо.
Вперше в історії українсько-російських відносин до Коломаць-ких
конституцій було внесено пункт про “зміцнення кровної єдності” двох
народів: “народ Малороссійский всякими мерьі й способьі с
Великороссійским соединять й в неразорванное й креп-кое согласіе
приводить супружеством й иньш поведением”. І. Мазепа на Євангелії
заприсягнув ніколи не згадувати про те, що Україна існує на грунті
Гетьманського регламенту, не кажучи вже про її автономність чи
самостійність, а скрізь підкреслювати лише те, що українські землі — це
володіння “їх царської пресвітлої величності самодержавної держави”.
Однодумцем і соратником 1. Мазепи виявив себе його генеральний писар П.
Орлик, якого гетьман за віддану службу жалував величезними маєтками у
Чернігівському, Ніжинському і Стародуб-ському полках. Вихованець
Києво-Могилянської академії П. Орлик залишив після себе чималу творчу
спадщину: Бендерські конституції, підготовані і підписані козацькою
старшиною, що втекла до Туреччини разом з 1. Мазепою, і обраним нею 5
квітня 1710р. на чужині 38-річним гетьманом, та політичні трактати
“Вивід прав України” і “Маніфест до європейських урядів”, написані
гетьманом у вигнанні у 1712 р.
\/ Бендерські конституції відрізняються від вище охарактеризованих інших
гетьманських конституцій тим, що в них здійснюється спроба не лише
визначити права і обов’язки гетьмана і старшини на майбутнє, а й
узагальнити суспільно-політичний устрій козаччини, який склався на
грунті соборності, звичаєвого права і військової демократії наших
пращурів. Автори Бендерських конституцій не робили якихось
концептуальних відкриттів, не створювали нових державних моделей, а
досить творчо підійшли до досвіду своїх батьків та дідів і виклали на
папері те, що склалось на практиці і пройшло багатолітнє опробування.
Причому цей виклад вони зробили на підґрунті засвоєних ними досягнень
європейської політико-правової думки — визнання природних прав і свобод
людини, натуральних прав народу, договірного походження держави,
необхідності обмеження абсолютної влади монарха, відомих ще у
Стародавній Греції і Стародавньому Римі політичних прав громадян на
службу у війську, на участь у громадському житті, у народному зібранні,
на зайняття виборних посад, на захист особистих і майнових прав у суді,
на приватну власність, на станові привілеї, всебічно обгрунтованих,
починаючи з ХІ11 ст., прав народів на скинення тирана тощо. Відчувається
вплив на творців Бендерських конституцій ідей Арістотеля, Марсілія
Падунського, Д. Локка, С. Оріховського про розподіл влади, вчення
Бодена, Кальвіна, Греція, Мільтона про народний суверенітет, принципових
положень Великої хартії вольностей 1215 р. і Білля про права 1689 р.,
про обмеження свавілля у податках, про скасування надзвичайних судів,
про недоторканість особи, тощо.
Але велика шведсько-українська стратегія щодо Росії за участю І. Мазепи
й П. Орлика, К. Гордієнка й Д. Горленка, Туреччини й Польщі, Криму й
Франції зазнала нищівного краху, оскільки не знайшла підтримки з боку
українського народу, а Бендерські конституції ніколи не реалізовувались
на практиці, їх спіткала доля раніше прийнятих Гадяцького договору 1658
р., Слободищенського
трактату 1660 р., Бучацького миру 1672 р. та деяких інших спроб
українських можновладців, які мали на меті значні конституційні
перетворення. Але всі вони виявилися лише “паперовими”. Проте не варто
викидати їх з історії вітчизняної конституції як утопічні варіанти
розвитку національної державності під польським, турецьким чи шведським
протекторатом. На відміну від них Андрусівська угода 1667 р., “вічний
мир” 1686 р. та ще деякі договори російського самодержавства задовго до
відомих поділів Польщі раз за разом розшматовували Україну на практиці.
Офіційним же гетьманом Лівобережної України після І. Мазепи та П. Орлика
було обрано стародубського полковника І. Скоропадського, за доби якого
з’явились ще й Решетилівські конституції, які підтверджували права і
привілеї козацької старшини, звільняли козаків від участі у боях до
кінця 1709 р., але зовсім не претендували на якісь нові права автономії.
Проте Петро 1 і ці, дуже урізані статті, посилаючись на воєнний час, не
затвердив, хоч власноручно вчинив на їх текстові напис: “Права і
вольності і порядок військові… колишнім гетьманом у статтях зображені
і особливо за які виступав гетьман Богдан Хмельницький… нерушимо
утримувати”. Спроба І. Скоропадського хоч якось полегшити непосильний
для українських селян тягар царських податків підкупом О. Меншикова
позитивних результатів не мала. Та й сам гетьман про права посполитих
особливо не бідкувався: у 1721 р. він видав універсал про недопущення
селянських переходів від одного пана до іншого. Тривав рішучий наступ і
на свободи України у цілому. Як свідчить “Історія Русів”, навіть сам І.
Скоропадський за тиждень до своєї смерті у червні 1722 р. був
приголомшений імператорським іменним указом про заснування
Малоросійської колегії з розташуванням у резиденції гетьмана м. Глухові.
її президент С. Вельямінов чимало зробив для великоросійського
заступництва влади гетьмана і козацької старшини. Формально колегія
створювалась як апеляційна інстанція, а насправді швидко прибрала до рук
не тільки українські суди й адміністративні установи, а й всі
гетьманські повноваження. Після смерті Петра І у 1728 р. Україні вдалось
повернути деякі втрачені автономні права завдяки зусиллям 73-літнього
миргородського полковника Д. Апостола, який майже півроку “бив чолом”
царським вельможам, доводячи необхідність для імператорської корони
відновити гетьманство і головні станові привілеї і вольності. Старий
козак все ж домігся “височайшої милості” у вигляді грамоти
на гетьманство та затверджених царем 28 “Вирішальних (конфірмованих)
пунктів”, які можна вважати Петербурзькими конституціями. Формально
підтверджувалась дія всіх перших Переяславських конституцій. Верховна
влада в Україні знову зосереджувалась в руках обраного гетьмана, а на
місцях — теж у начебто вибраних вільними козачими голосами підскарбіїв,
полковників, бунчужних, хорунжих, осавулів, сотників, обозних. Гетьман
ставав і президентом Генерального військового суду, до складу якого
вводились три українських старшини і три російських офіцери.
Скасовувались правила оподаткування, введені С. Вельяміновим, і певною
мірою відновлювалась колишня податкова система, яка задовольняла
насамперед національні потреби України. Гетьман отримував право
прикордонних стосунків з Польщею і Кримом. 20-й пункт Петербурзьких
конституцій зберігав дію в Україні власних джерел права
русько-польсько-литовсько-німецького походження, тобто не включав
Гетьманщину у сферу дії системи російського права. Практичним наслідком
цієї статті стала поява через 15 років найвидатнішоі пам’ятки
національної юридичної думки — Прав, за якими судиться малоросійський
народ (1743 р.).
Але загалом “Вирішальні пункти” являли собою лише жалюгідні залишки від
колишніх прав і вольностей, зафіксованих у статтях Б. Хмельницького чи
навіть у Глухівських конституціях. По-перше, гетьман міг обиратися
тільки після отримання ним від імператора грамоти на гетьманство, тобто
височайшого дозволу Петербургу. По-друге, він перебував під постійним
пильним оком царевого міністра-резидента Ф. Наумова, який особисто
проводив вибори гетьмана за монаршею волею і вручав йому булаву,
клейноди, прапор, бунчук та печатку, стежив за поведінкою вищої
козацької старшини, контролював прибутки гетьманської казни, виступав
найпершим радником уряду України у цивільних справах, а у справах
військових гетьман вже й формально підпорядковувався російському
фельдмаршалу. По-третє, при виборах старшини козаки голосували за три
кандидатури на кожну посаду, а імператор вже призначав одного з трьох на
той чи інший чин. По-четверте, російські офіцери складали не лише
половину Генерального військового суду, а й порядкували разом з
українською старшиною гетьманським скарбом. По-п’яте, всі генеральні
судді — і українці, і росіяни — затверджувались царем, тобто цілковито
залежали від монаршої волі. По-шосте, всі прибутки від мита, що
надходили з зарубіжних купців,
йшли до імператорської казни. По-сьоме, Україна цілковито припиняла свою
діяльність як суб’єкт міжнародного права і виконувала у цій сфері тільки
вказівки Петербургу. 1 нарешті, російські чиновники і дворяни отримували
право безперешкодно скуповувати українські землі, поки що з забороною їх
заселення мешканцями Росії.
Хоч “Біблія українського конституціоналізму” мала відверто октроїруваний
характер, тобто була дарована зверху, все ж вона вміщувала чимало
атрибутів, притаманних саме Основному законові держави: визначала форму
державного (козацького) правління, державного (козацького) устрою,
військовий лад, податкову систему, митні тарифи, відносини церкви і
держави, адміністративний поділ, статус міст, компетенцію органів
місцевого самоврядування, права, обов’язки, вольності і привілеї станів,
встановлювала правила торгівлі, судочинства, дипломатичних стосунків з
іншими державами, обмежувала можливість свавільства з боку московських
воєвод, зобов’язувала їх поважати “місцеві права” тощо.
Крапку на природному праві українського народу на самовиз-нання
поставила імператриця Катерина II та створена нею II Малоросійська
колегія на чолі з П. Рум’янцевим. Гетьманство остаточно було скасоване у
1764 р., а залишки автономії — протягом наступних двох десятиліть.
Після появи неписаної англійської конституції на грунті теоретичних
засад, створених великою когортою європейських гуманістів,
просвітителів, отців-засновників США, державотворчої практики радикалів
і консерваторів у світі у цей час діяли Основні закони низки
американських штатів, були ухвалені Статті конфедерації і теперішня
Конституція США, чотири французьких Основних закони, Конституція Польщі.
На такому фоні особливо відчутним ставало відставання вітчизняної
конституційної теорії навіть від власної практики державотворення, яке
відбувалось під тяжким гнітом російського царату, в умовах безперервних
воєн з Портою, Польщею, Кримом.
Але все ж таки не це виявилось головною причиною занепаду Гетьманської
держави. Національна державницька ідея протягом тривалого часу,
охоплюючи і період визвольної війни 1648—1654 рр., визрівала стихійно —
від боротьби еліти переважно за власні привілеї, “суверенітет” і велич
особистої булави до гасел автономії або незалежності України, але
обов’язково під чиїмось протекторатом.
Практично ніхто з українських політичних поводирів не ставив за мету
досягнення дійсного суверенітету, справжньої самостійності. Звідси —
постійні чвари у стані української політичної еліти, підступне
доносительство, зрадництво, принизливе метушіння між польськими
королями, російськими царями, шведськими монархами, турецькими султанами
і татарськими ханами. Фізичне нищення своїх політичних опонентів та
претендентів на булаву, їх видання на шибеницю когось з чужеземних
патронів, на жаль, стало системою взаємовідносин не лише серед
генеральної, а й полкової і сотенної старшини. Все це завдавало
непоправної шкоди, суттєво гальмувало національно-визвольний рух
українського народу, призводило лише до постійної зміни одних гнобителів
на інших.
Таким чином, український конституціоналізм як державно-правова практика
припинив існування разом із скасуванням гетьманства.
На відміну від практики у концептуальному плані національна
конституційна думка і у XVIII ст. не переривалась її постійно
збагачували козацькі літописи Самовидця (1702), Г. Граб’янки (1710), С.
Величка (1728), Я. Лизогуба (1742); твори співця величі людини,
самопізнання, рівності і свободи Г. Сковороди (1722— 1794); палкого
проповідника демократії, ідей політичного лібералізму і французького
просвітительства, шевченківського земляка Я. Козельського (1729—1795);
першого вітчизняного доктора і професора права, засновника української і
російської юриспруденції, палкого прихильника природних прав людини й
ідеї договірного походження держави ніжинця С. Десницького (1740—1789)
та ін.
4. ПОДАЛЬШИЙ РОЗВИТОК НАЦІОНАЛЬНОГО КОНСТИТУЦІЙНОГО МИСЛЕННЯ ТА
СПРОБИ ЙОГО ВТІЛЕННЯ У ДЕРЖАВОТВОРЧІ ПРОЦЕСИ
У XIX – НА ПОЧАТКУ XX ст.
Цей період увійшов в історію нашої держави як доба українського
національного відродження. З самого його початку конституційна ідеологія
еволюціонізувала як на власному грунті, так і під найсильнішим впливом
американської і французької революцій,
розроблених їх провідниками численних декларацій прав і свобод людини,
біллів і основних законів, вибуху конституціоналістських рухів і вступу
до дії численних конституцій у першій чверті XIX ст. (Венесуела,
Іспанія, Сицилія, Нассау, Аргентина, Баварія, Баден, Вюртемберг, Гессен,
П’ємонт, Португалія, Бразілія, Мексика). Згодом з’явились основні закони
Болівії (1826 і 1831), Бельгії (1830), Швейцарії (1830), Сербії (1838),
а після нової хвилі революцій у середині XIX ст.— у Пруссії (1848,
1850), Данії (1848), Нідерландах (1848) тощо. Нагадаємо, що більша
частина України залишалася у складі “неконституційної” Російської
імперії, менша — у складі Австро-Угорщини, де конституційна теорія і
практика ще не мали високого рівня, хоч перший основний закон тут був
дарований Фердинандом у 1848 р., а другий — Францем-Йосипом у 1867 р.
Провісниками національних конституційних ідей цієї доби можна вважати
авторів “Історії русів” — першої пам’ятки новітньої вітчизняної
політико-правової думки, яку не без підстав називають Декларацією прав
української нації, та рішучого противника кріпосництва і станового
поділу суспільства поета і письменника 1. Котляревського (1769—1838).
Сучасник поета В. Капніст (1758—1823) в “Оді на рабство” (1782) рішуче
виступив на захист прав людини, проти скасування державної автономії
України, мріяв про національно-визвольне повстання проти Росії за
прусською допомогою. Харківський професор Й. Б. Шад (1758—1834),
присланий замість себе в Україну самим Й. Фіхте, у підручнику “Природне
право” (1814) відстоював ідеали свободи совісті, думки, права на освіту,
гасла національної державності, розглядав співідношення права і моралі,
уявляв державу і систему держав як єдиний організм, відкидав деспотизм,
розвивав геополітичні доктрини. У промові “Про визволення Європи” він
одним з перших в Україні у стислому вигляді виклав теорію націй.
За Й. Б. Шадом пішли його учні і послідовники Й. Фіхте — А. Дудрович, А.
Гевліч та улюблений вчитель М. Гоголя з Ніжина М. Білоус. Львівський і
петербурзький професор П. Лодій (1764— 1829) у праці “Теорія загальних
прав” (1828), виходячи з державно-правових поглядів X. Вольфа, прагнення
людини до щастя як фундаменту природного права, категоричного імперативу
І. Канта, з яким спочатку полемізував, а згодом став палким
прихильником, на основі нових знань зробив значний крок в збагаченні
політико-правових доктрин з позицій філософії моралі, створив базу для
подальшого розвитку російського політичного мислення.
Принциповим послідовником французьких просвітителів-енци-клопедистів
виявив себе у цей час перший ректор Харківського університету І.
Рижський (1761 — 1811). Неодноразово піддавався репресіям з боку
царського уряду відомий український економіст В. Каразін (1773—1842): за
демократичні проекти перебудови державного управління Росії, створення
на базі імперії конституційної монархії, заклики до скасування
кріпацтва, ідею формування української територіальної економіки тощо.
Видатним захисником права народу на рідну мову і на освіту, на єдність
українців з усіх земель, виступав у цей час І. Могильницький
(1777—1831). Певний внесок у скарбницю вітчизняної правової і політичної
думки належить членам декабристських організацій в Україні. Хоч
більшість українських декабристів “не мали почуття національної
самосвідомості” (думка М. Драгоманова), їх внесок у загальнолюдську
конституційну думку беззаперечний: саме за їх участю на українських
землях вперше у Російській імперії виник справді конституціоналістський
рух, а у Тульчині і Києві розроблено, обговорено і затверджено у 1823 р.
стрижневий програмний документ декабристів — “Руську правду” П. Пестеля
— новітній піонерський проект конституційних перетворень.
У 1837 р. у Будапешті побачив світ альманах “Русалка Дністровая”, у
котрій М. Шашкевич (1811—1843), Я. Головацький (1814— 1888) та І.
Вагилевич (1811—1866) натхненно відстоювали ідеї єдності Наддніпрянщини
та Наддністрянщини, боротьби українського народу за свої права і
вольності, за крашу долю, за національне визволення, оспівували героїчне
минуле козаччини і гетьманщини. Але згодом один з цих трьох піонерів
національного відродження в Галичині львівський професор Я. Головацький
став на позицію погодінського панславізму і виїхав до Петербургу, а ще
один (І. Вагилевич) перекинувся до лав прихильників полонізації.
За даного періоду перший ректор Київського університету, послідовник Ф.
Шеллінга М. Максимович (1804—1873) у дослідженнях з історії Київської
Русі, навпаки, відкинув теорію М. Пого-діна про “великоруське населення”
Київської держави, обгрунтував триєдине походження українців, росіян і
білорусів, започаткував народницький напрямок в політичній історії
України. Ще раніше політико-правові ідеї Ф. Шеллінга почав пропагувати
Д. Кавунник-Веланський (1774—1847) — професор з Києва, який справив
значний вплив на російський романтизм, а після нього — О. Міхневич
(1809—1885) з Києва та К. Зеленецький (1802—1880) з Одеси.
ЗО
Серед вольфіанців у цей час виділявся львів’янин І. Лаврівський
(1773—1846), українських містиків — С. Гамалій (1743—1822) та М.
Полетика (1768—1824), патристів — П. Величківський (1722— 1794).
Друга хвиля конституціоналістського руху в Україні пов’язана з
діяльністю Кирило-Мефодіївського товариства (1845—1847). У “Книзі буття
українського народу” (“Законі Божому”), відозвах, записках, статуті
товариства обґрунтовувались політичні ідеї справедливості, свободи,
рівності, братерства, слов’янського союзу у вигляді федерації українців,
росіян, болгар, поляків, словаків, сербів, чехів, деяких інших народів
при провідній ролі України, скасування кріпацтва, станового поділу
суспільства, ліквідації національної нерівності тощо.
Революційно-радикальне крило товариства (Г. Анд-рузький, М. Гулак, О.
Навроцький, І. Посада та ін.) керувалось “теорією насилля” в
інтерпретації Т. Шевченка (1814—1861) — духовного отця української
нації, геніального кобзаря, непримиренного ворога самодержавства,
найпалкішого захисника прав і воль-ностей народу, співця свободи,
незалежності і благоденства рідної землі, готового “добре вигострить
сокиру” для розбудження “хиренної волі” і повалення царизму.
Саме під впливом Т. Шевченка і одного з засновників братства М. Гулака у
товаристві народилось кілька варіантів проектів конституції Слов’янських
Сполучених Штатів (без Росії), автором яких став 20-річний студент
юридичного факультету Київського університету Г. Ю. Андрузький. Особливо
вдало він змалював громадянське суспільство (общину та її найважливіші
складові), місцеве самоврядування, державний апарат майбутньої
федерації. Лідерами іншого крила товариства були М. Костомаров
(1817—1885), В. Білозерський (1825—1899) та П. Куліш (1819—1897). Вони
сповідували поміркований реформізм у досягненні зазначених вище цілей,
християнську смиренність, мирну пропаганду ідей товариства, замішаних на
народництві, соціалізмові і месіанізмові. Потім П. Куліш неодноразово
змінював свої політичні погляди, доводив нездатність українства до
власного державотворення, позбавляв козаччину і гайдамаччину
державно-творчих ідеалів, але все це пронизувалось мрією про
“перетворення українців з нації етнографічної на націю політичну”, рівну
між іншими самостійними народами.
Значного поширення набули в Україні ще до скасування кріпацтва XIX ст.
політико-правові ідеї 1. Канта і Г. Гегеля. Нагадаємо, що першим у
Російській імперії перекладав твори Канта на російську мову і видав їх у
Миколаєві у 1803 Я. Рубан, а на позиції кантіанства стали як іноземна
професура, що працювала в Україні (Л. Якоб (1759—1827)), так і чимало з
наших співвітчизників — В. Довгович (1783—1849), В. Лесевич (1837—1905),
а згодом М. Ту-ган-Барановський (1865—1919), Б. Кістяківський
(1868—1920) та ін. Послідовними гегельянцями виявили себе у поглядах на
людину, суспільство, державу і право О. Новицький (1804—1884), М. Лунін
(1807-1846), П. Редькин (1808-1891), М. Тулів (1814-1882), М. Гоголь
(1809-1852).
Але це не означає, що їх ідеї були одноманітними. Якщо, скажімо,
близький до гегельянства галицький священик В. Подо-линський (1815—1876)
був гарячим прихильником природного права галичан на самобутність, а
українського народу взагалі — на самовизначення, вбачав українську
державність у складі федерації слов’янських народів, то відомий
вітчизняний мислитель, який вважав себе учнем Регеля, С. Гогоцький
(1813—1885), навпаки, відкидав навіть думку про існування української
нації та української культури і постійно підтримував русифікаторську
політику самодержавства. Невірою у державне відродження України були
проникнуті багато творів Г. Квітки-Основ’яненка (1778—1843), Є. Гребінки
(1812—1848), А. Метлинського (1814—1870) та деяких інших відомих
українських письменників, хоча і вони з любов’ю змальовували політичні
постаті Б. Хмельницького, І. Самойловича, К. Розумов-ського тощо.
У другій половині XIX ст., коли у світі з’явилися діючі Конституції ще
ряду держав (1866 р.— Румунія, 1867 та 1871 рр.— Німеччина, 1876 —
Туреччина, 1879 — Болгарія, 1889 — Японія, чергова низка французьких,
іспанських, італійських, південноамериканських основних законів), на
арену вітчизняної державно-правової думки піднялися кілька видатних
особистостей, серед яких виокремлювався В. Антонович (1834—1908) —
ідейний натхненник українофільців-поляків, об’єднаних у гурток
“хлопоманів”, переконаний прихильник природних фізичних і духовних
свобод людини, народного суверенітету, селянської демократії,
соборності, федералізму. На відміну від П. Куліша, В. Антонович вважав,
що національне відродження просувається не від нації етнографічної до
нації політичної, а навпаки. На його думку, можна змінити зовнішні риси
національності, але внутрішні її ознаки залишаються незмінними. Вроджена
нездатність і нелюбов українства до державного життя, вважав мислитель,
не так вже й страшна, оскільки краща від держави вільна творча
спільність людей.
Проблеми незалежності і національного відродження України, скасування
кріпацтва, припинення самодержавного гноблення порушував у той час один
з фундаторів Товариства ім. Т. Шевченка у Львові О. Кониський
(1836—1900). Київську Русь як колиску виключно українського народу, його
мови і побуту розглядав П. Жи-тецький (1837—1911). Автором багатьох
статей на таку ж тематику виявився батько видатного українського поета
Т. Рильський (1841— 1902). Сповненими антикріпосницьких настроїв,
гаслами прав і свобод людини, критики станового поділу суспільства були
вірші, пісні, оповідання і нариси А. Свидницького (1834—1871).
Майже всі названі мислителі середини і другої половини XIX ст. входили
до осередків української інтелігенції — громад, які відіграли вирішальну
роль у подальшій еволюції національної політичної думки взагалі і
українського конституціоналізму, вітчизняних вчень про права і свободи
людини зокрема. Перша така громада виникла у Петербурзі (В.
Білозерський, Г. Вашкевич, Г. Ґалаґан, С. Глуша-новський, Д.
Каменецький, В. Каховський, О. Кістяківський, М. Костомаров, П. Куліш,
О. Лазаревський, Ф. Лазаревський, В. Менчиц, В. Тарновський. Ф.
Черненко, Г. Честахівський, Т. Шевченко та ін.). Там же під редагуванням
В. Білозерського у 1861 — 1862 рр. виходив журнал “Основа”, котрий став
стрижнем і глашатаєм вітчизняної політичної думки того періоду, зокрема
прагнення до національної самовизначеності. У 1859 р. почала діяти така
громада у Києві (В. Антонович, П. Житецький, К. Михальчук, В.
Познанський, В. Синєгуб, Т. Рильський, О. Стоянов, В. Торсь-кий, П.
Чубинський та ін.), і майже водночас такі громади виникли у Харкові,
Полтаві, Чернігові, Одесі тощо.
Фундатором суто української національної конституційної думки, творцем
першого конституційного проекту, який наближався до європейських
зразків, можна вважати провідного ідеолога київської (Старої Громади) М.
Драгоманова (1841—1895). В однаковій мірі він виявився і соціалістом, і
лібералом, і демократом, і народником, і націоналістом, і навіть
анархістом, оскільки у своїх поглядах прагнув поєднати ці ідеї.
Проголошуючи примат людини, її прав і свобод над державою, конституція
М. Драгоманова передбачала перетворення Російської імперії на
децентралізовану федерацію, де з українства створюється “Вільна спілка”,
що ставить за мету політичне, економічне і культурне звільнення не
тільки українського народу, а й “іноплеменних колоній”. З іменем М.
Дра-гоманова і його численних соратників пов’язана третя хвиля
конституціоналізму в Україні, відмінною рисою якої стало стрімке
поширення соціалістичної ідеї, що протягом наступних ста років у різних
варіаціях вже не поступалась жодній іншій ідейно-політичній тенденції.
Досить сказати, що ні ліберали, ні консерватори не змогли ні у XIX, ні у
XX ст. вагомо про себе заявити чи то у партійно-політичних платформах,
чи то у державно-правових проектах. Так що поділ українського
конституціоналізму на названі три напрямки має штучний, а то й суто
кон’юнктурний характер.
Послідовниками М. Драгоманова виявили себе М. Зібер (1844— 1888), Ф.
Вовк (1847-1918), С. Подолинський (1850-1891), О. Те-рлецький
(1850-1902), Я. Шульгін (1851-1911), М. Павлик (1853— 1915), І. Франко
(1856—1916), згадані вище Б. Кістяківський, М. Туган-Барановський та ін.
Вони першими в Україні розпочали популяризувати твори К. Маркса,
особливо економічні; виступали як за поступове впровадження йою ідей у
політичне життя (М. Зібер, О. Терлецький), так і за революційне їх
втілення (С. Подолинський, І. Франко), пристрасно захищали права бідних
і знедолених, суверенітет української нації, федеративний або
конфедеративний державний устрій, ідею демократичної республіки,
приділяли особливу увагу шляхам соціального захисту селян і робітників,
організації громад і кооперацій.
Ідею повної автономії України у складі федеративної Росії захищав
випускник Харківського університету М. Ковалевський (1851—1916). У
працях “Нариси з історії політичних закладів у Росії”, “Походження
сучасної демократії”, “Від прямого народоправства до представницького та
від патріархальної монархії до парламентаризму” він висунув низку
блискучих конституційних ідей, заснованих на концепціях прогресу,
соборності, взаємодопомоги, колективізму, на закономірній демократизації
суспільства, на найбільшій сприйнятності для Росії конституційної
монархії. Дещо пізніше ідеї соборності, політичної самостійності України
(вперше у вітчизняній історії взагалі!) з позицій марксизму
обґрунтовували Ю. Бачинський, М. Порш та ін. Основна ж маса Старої
Громади відмежувалась від радикально-соціалістичних поглядів, розірвала
з М. Драгомановим, почала проповідувати аполітично-культурницькі
українознавчі ідеї у складі Загальної української безпартійної
демократичної організації.
Говорячи про другу половину XIX ст., варто відзначити значне посилення в
Україні ідей засновників історичної школи права — німецьких мислителів
Г. Гуго, Ф. К. Савін’ї та М. Ф. Пухти. Це найбільш характерно для
творчості Г. Даниловича (1787—1843), М. Іванишева (1811—1874), К.
Неволіна (1806—1855), М. Владимирського-Буданова (1838—1916), Ф.
Леонтовича (1833—1911), В. Демченка (1831—1914), а згодом і О.
Малиновського (1868— 1932), М. Максимейка (1870-1941), Ф. Тарановського
(1875-1936), М. Василенка (1866—1935) та ін. Проблеми політичної історії
України глибоко вивчались, окрім названих вище мислителів, О.
Бо-дянським (1808—1877), О. Лазаревським (1834—1902), Д. Багалієм
(1857—1932) та іншими членами Київської археографічної комісії,
заснованої у 1843, Південно-Західного відділу Російського географічного
товариства (з початку 1870-х років), Товариства Нестора-літописця (з
1876 р.), Історико-філологічного товариства у Харкові (з 1876 р.) та
інших наукових центрів українських губерній.
Зусиллями О. Строніна (1826—1889), К. Ганкевича (1842—1924), Ф. Вовка
(1847—1918), В. Липинського (1882—1931), як і згадуваних вже М.
Драгоманова, М. Туган-Барановського, Б. Кістяківського, М. Ковалевського
та ін., під впливом О. Конта, Г. Спенсера, А. де Токвіля, К. Маркса,
згодом — Е. Дюркгейма, В. Віндельбанда, В. Парето, Г. Ріккерта, Г.
Зіммеля, М. Вебера народжувались українська політична і генетична
соціологія, соціологія права, державотворення, політична антропологія,
політична економія, а О. Потебні (1835—1891), Д. Овсяника-Куликовського
(1853—1920), М. Сумцова (1859—1922), які спирались на теорії В.
Гумбольдта та Г. Льотце — українська політична психологія,
характерологія, філософія мови тощо.
Мабуть, найвидатнішим українським філософом XIX ст. можна вважати П.
Юркевича (1827—1894) — вчителя одного з найвідоміших російських
мислителів В. Соловйова. Коріння вчення П. Юркевича сягають у
давньогрецький (від Платона), середньовічно-європейський
ірраціоналістичний (Д. Берклі і Д. Юм) та вітчизняний (Г. Сковорода)
грунт. Для подальшого розвитку конституційних теорій особливе значення
мали роздуми мислителя про “людське серце”, найвищу цінність людини і її
духовного життя, викладені у працях “Сердце й его значение в духовной
жизни человека по ученню слова Божия”, “Йз наук о человеческом духе”,
“Доказа-тельства бьітия Божия” та ін.
Наступна хвиля національної конституційної думки викликана бурхливими
революційними подіями початку XX ст., коли у Російській імперії
з’явилось багато конституційних проектів. Але лише дехто з авторів (С.
Фортунатов, М. Ковалевський) виступали за перебудову багатонаціональної
Росії на федеративних засадах на зразок США, а більшість (П. Мілюков, П.
Струве, С. Муромцев, О. Шингарьов та ін.), що об’єдналась у
Конституційно-демократичну партію (кадети), аж до лютого 1917р.
виступали за унітарну конституційну монархію з наданням свободи
національним мовам, права на національне культурне самовизначення, але у
складі єдиної і неподільної Росії.
Ось чому виступ у цей час видатного українського мислителя і майбутнього
державного діяча М. Грушевського (1866—1934) з власним проектом
конституційної перебудови імперії виявився досить актуальним. Головні
конституційні ідеї вченого: децентралізація держави з наданням місцям
широкої національної чи територіальної автономії; парламентське
правління без застосування прямих виборів до законодавчого органу;
розподіл влади не лише за класичною горизонтальною схемою (законодавча,
виконавча, судова), а й по вертикалі: у регіонах вся повнота влади
належить обраним шляхом усезагального, прямого, безпосереднього і
таємного голосування національно-територіальним сеймам, у центрі —
парламенту, сформованому сеймом (один депутат від чотирьох членів
сейму); чітке визначення державного характеру національних окраїн, їх
територій, прав і свобод людини і громадянина.
Водночас було оприлюднено і конституційний проект Братства тарасівців,
автором якого вважається харківський адвокат М. Міх-новський
(1873—1924). Його думки випливали з конституційних ідей М. Драгоманова,
але мали і суттєві відмінності. По-перше, він бачив Україну цілком
самостійною і про Росію навіть не згадував. По-друге, на пріоритетному
місці у М. Драгоманова стояли проблеми соціальні, а у М. Міхновського —
національні, хоча й він не обходив питання націоналізації землі: від
землеробів-українців вона викуплялась, а від землеробів-чужинців —
відбиралась безплатно, приватна власність на землю скасовувалась, і вона
вважалась скарбом Всеукраїнської спілки. По-третє, у суспільстві М.
Драгоманова чужинці отримували однакові права з українцями і жодних
ущемлень щодо них не допускалось. По-четверте, у державі М. Міхновського
значно меншим виглядало коло прав і свобод людини і громадянина.
По-п’яте, корпус виборців за конституцією М. Драгоманова був набагато
більшим, ніж у М. Міхновського, оскільки не встановлювалось ніяких
цензів осідлості і значно меншим виявився віковий ценз. По-шосте, М.
Драгоманов чітко окреслював компетенцію місцевого самоврядування, а
центральної влади — лише у загальних рисах; М. Міхновський зробив це
навпаки. І останнє: для М. Драгоманова на першому місці стоять інтереси
людини і громадянина, для М. Міхновського — інтереси держави і
української нації.
Незважаючи на такі й інші відмінності, конституційні ідеї як М.
Драгоманова, так і М. Міхновського знайшли втілення в державотворчій
практиці УНР і сучасної незалежної України. З Основного Закону М.
Міхновського УНР, скажімо, запозичила ідею адміністративного поділу
України на землі, скасування приватної власності на сільськогосподарські
угіддя, станового поділу людей, недоторканості особистості, її мешкання,
листування, принципи судочинства, відсутності постійного війська і
виконання його функцій міліцейськими силами, а сучасна Україна —
національні кольори прапору, ідеї президентської республіки, означення в
Основному Законі низки конституційних нормативних актів тощо.
Загалом же конституційна практика періоду визвольних змагань 1917—1920
рр. не збагатила український конституціоналізм жодною діючою
небільшовицькою конституцією України як цілісним юридичним актом. Було
прийнято чимало нормативних документів конституційного характеру —
Універсали Центральної ради, її закони про вибори, про основи
тимчасового управління в Україні, про громадянство, про герб і прапор,
про новий адміністративний поділ України, про суд і судочинство; Закони
про тимчасовий державний устрій України П. Скоропадського, гетьманські
ухвали про цензові вибори, впровадження нової системи місцевого
управління, громадянство, Державний сенат; Статут Української
Національної Ради ЗУНР, її прокламації, тимчасовий основний закон про
державну самостійність українських земель, закон про Виділ Української
Національної Ради; декларації і універсали Директорії, інші її акти,
аналогічні актам Центральної ради, тощо.
Що ж до Конституції УНР, ухваленої 29 квітня 1918 р., то вона,
відповідаючи за змістом основним законам європейських і американських
держав, по-суті, теж була “октроїруваною”, оскільки приймалась на
засіданні Малої ради, тобто верхівкою ЦР, не діяла
жодного дня і до того ж відразу була грубо порушена обранням президента
УНР, про якого у Конституції навіть не згадувалось. Відповідні
конституційні проекти за доби П. Скоропадського переписувались, як
свідчать архіви, з російських аналогів початку XX ст. і офіційно не
розглядались. Закони Директорії про тимчасове верховне управління та
порядок законодавства в УНР та про Державну Раду УНР спіткала така ж
доля, як і Конституцію УНР 1918 р.: вони були затверджені за кілька днів
до офіційного складання повноважень самою Директорією.
Але всі ці документи разом з проектами Основного державного закону УНР,
розробленого урядовою комісією, створеною у серпні 1920 р. на чолі з А.
Ніковським, проектами конституцій О. Ейхель-мана, С. Дністрянського та
ін., мають вважатися складовою частиною скарбниці національної
конституційної думки.
•/ ( І *
5. УКРАЇНСЬКІ РАДЯНСЬКІ КОНСТИТУЦІЇ
Першим українським діючим Основним Законом стала Конституція УСРР,
ухвалена у березні 1919р. Цінність її полягає у тому, що до утворення
СРСР вона була справді основним законом відносно незалежної,
“напівсуверенної” України. У загальних положеннях Конституція
представляла УСРР як організацію диктатури трудящих та експлуатованих
мас пролетаріату і найбіднішого селянства над їх споконвічними
експлуататорами — капіталістами й поміщиками. Завданням диктатури
визначалось здійснення переходу від буржуазного ладу до соціалізму,
після чого диктатура, а слідом за нею і держава мали зникнути,
поступившись місцем вільним формам гуртожитку. Проголошувалось
скасування приватної власності, влада робітничого класу, свобода слова,
зібрань і союзів тільки для трудового народу. Збройний захист завоювань
соціалістичної революції покладався теж лише на трудовий елемент країни.
Радянська Україна заявляла про братерську солідарність з усіма
радянськими республіками і про свою готовність увійти до складу Єдиної
Міжнародної Соціалістичної Радянської Республіки. Влада трудящих мала
здійснюватись Радами робітничих, селянських та червоноармійських
депутатів, її центральними органами вважались Всеукраїнський з’їзд таких
рад, ВУЦВК та РНК, у компетенції яких перебували всі питання
загальнодержавного значення, тобто затвердження, зміни і доповнення до
Конституції, встановлення і зміна кордонів, зносини з іноземними
державами, оголошення війни і укладання миру, встановлення основ
організації збройних сил, загальне керівництво внутрішньою політикою,
цивільне, кримінальне і процесуальне законодавство, встановлення основ
соціалістичного будівництва у галузі народного господарства, завідування
грошовою системою і організація фінансового господарства республіки.
З’їзди мали скликатися не менш двох разів на рік.
До виключної компетенції ВУЦВК віддавалось формування РНК, питання про
кордони, зовнішні стосунки, збройні сили, визначення напрямків розвитку
народного господарства та деякі інші. РНК складалась з голови і народних
комісарів — завідуючих особливими відділами ВУЦВК та деяких інших осіб,
призначених ВУЦВК, і діяла за повноваженнями, наданими їй ВУЦВК. На
місцях органами радянської влади вважались з’їзди губернських, повітових
та волосних Рад, міські і сільські Ради та створені ними виконкоми.
Правом обирати і бути обраними до рад користувались незалежно від
віросповідання, національності, статі громадяни УСРР, яким виповнилось
18 років, але ні в якому разі не ті, що застосовують найману працю,
існують на нетрудові прибутки, приватні торгівці, торгові та комерційні
посередники, ченці і служителі церков та релігійних культів, колишні
поліцейські і жандарми, засуджені за вироком суду, душевнохворі та
божевільні.
До Конституції як окремий розділ включалась Декларація прав і обов’язків
трудящого і експлуатованого народу, тобто пристосований до УСРР текст
Декларації прав трудящого і експлуатованого народу, затвердженої
петроградським ВЦВК 3 січня і 111 Всеросійським з’їздом Рад 18 січня
1918 р. Вона закріплювала принципи повновладдя трудящих, скасовувала
приватну власність і експлуатацію людини людиною, запроваджувала
робітничий контроль, націоналізацію промисловості, транспорту, банків,
озброєння трудящих, трудову повинність, федеративний устрій Радянської
держави на принципах вільного самовизначення націй.
Згодом до Конституції вносились значні зміни, особливо після утворення
СРСР, а 15 травня 1929 р. її замінила нова Конституція УСРР, затверджена
XI Всеукраїнським з’їздом Рад. Вона складалась з п’яти розділів: 1)
Загальні положення; 2) Про устрій Радянської влади; 3) Про виборчі
права; 4) Про бюджет Української СРР; 5) Про герб, прапор і столицю
Української СРР. Перший розділ — це дещо перероблений текст Декларації
прав трудящого і експлуатованого народу, взятий з Конституції УСРР 1919
р. УСРР проголошувалась соціалістичною державою робітників і селян.
Принципове значення мали статті 2 і 3, де УСРР заявляла про входження до
СРСР і визначала за собою такі права: а) ухвалення власної Конституції,
яка буде відповідати Конституції СРСР; б) територіальне верховенство; в)
створення власних органів державної влади і державного управління; г)
прийняття до громадянства Української РСР на основі єдності радянського
громадянства; д) обрання повноважних представників України до Ради
національностей ЦВК Союзу РСР та делегатів на Всесоюзний з’їзд Рад; є)
здійснення законодавства і управління у межах своїх повноважень; ж)
право на законодавчу ініціативу у вищих органах СРСР. Конституція на
найвищому рівні закріплювала принцип верховенства загальносоюзних
органів та загальносоюзного законодавства, що перетворювало проголошений
суверенітет у політичний міф.
Центральними органами влади в УСРР, як і за Конституцією 1919 р.,
залишались Всеукраїнський з’їзд Рад робітничих, селянських та
червоноармійських депутатів, ВУІДВК та РНК. Якщо за попередньою
Конституцією з’їзди скликались двічі на рік, то тепер один раз на 2
роки. Сесії ВУЦВК мали скликатися тричі на рік. Новим була поява серед
вищих органів владування Президії ВУІДВК, до компетенції якої належало
видання декретів, постанов та розпоряджень і затвердження декретів та
постанов Раднаркому УСРР. Президія отримувала право законодавчої
ініціативи у вищих органах влади СРСР, скасування будь-яких рішень РНК і
наркоматів УСРР та окружних виконкомів. Місцевими органами влади
вважались окружні і районні з’їзди Рад робітничих, селянських та
червоноармійських депутатів, які збирались один раз на рік, та їх
виконкоми, які теж створювали президії.
Щодо прав і свобод людини, то вони проголошувались, як і раніше, лише
для трудящого люду. Конституція акцентувала на недопустимості
пригнічення чи обмеження рівноправ’я національних меншин на території
УСРР, можливість користуватися всім рідною мовою, створення національних
адміністративно-територіальних одиниць. Конституційне закріплювалось
входження до складу УСРР Автономної Молдавської Соціалістичної
Радянської Республіки.
Дія Конституції УСРР 1929 р. припинялась з прийняттям Конституції УРСР
1937 р., розробленою у відповідності з Конституцією СРСР 1936 р.
комісією у складі Г. Петровського, С. Косіора, П. Постишева, В.
Затонського, П. Любченка, Й. Якіра та ін. і затвердженою Надзвичайним
XIV Всеукраїнським з’їздом Рад ЗО січня 1937 р. У 13 главах і 146
статтях Основного Закону закріплювались суспільний устрій, державний
устрій, вищі органи державної влади УРСР та Молдавської АРСР, місцеві
органи державної влади, бюджет УРСР, організація суду і прокуратури,
основні права і обов’язки громадян, виборча система, герб, прапор,
столиця, порядок внесення змін до Конституції.
Новий Основний Закон проголошував перемогу соціалізму, непорушність
соціалістичних виробничих відносин, морально-політичну єдність
українського народу. УРСР віднині вважалась соціалістичною державою
робітників і селян, де вся влада належить трудящим міста і села в
уособленні Рад депутатів трудящих. Вся глава про суспільний устрій майже
повністю відтворювала відповідні положення Конституції СРСР 1936 р.
Економічною основою УРСР проголошувалась соціалістична власність у формі
державної та колгоспно-кооперативної власності і соціалістична система
господарства, яка спрямовувалась на втілення принципів “хто не працює,
той не їсть” та “від кожного по здібностям, кожному — за його працю”.
Вищим органом державної влади ставала Верховна Рада УРСР, до компетенції
якої відносились затвердження народногосподарських планів і державного
бюджету, керівництво всіма галузями народного господарства і
соціально-культурного розвитку, встановлення у відповідності із
законодавством Союзу РСР місцевих податків, зборів і неподаткових
доходів, законодавство про працю, організація суду, надання прав
громадянства УРСР тощо. У період між сесіями Верховної Ради її функції
покладались на Президію, яка видавала укази, тлумачила закони
республіки, контролювала роботу уряду, скасовувала рішення обласних рад
у разі невідповідності їх законам, скликала сесії Верховної Ради, могла
проводити референдуми, присвоювала почесні звання республіки,
користувалась правом помилування.
Верховна Рада створювала уряд республіки — Раду народних комісарів як
вищий виконавчий і розпорядчий орган державної влади. РНК здійснювала
керівництво народними комісаріатами республіки та іншими
підпорядкованими її інституціями, об’єднувала і спрямовувала діяльність
уповноважених загальносоюзних наркоматів, вживала заходи до виконання
народногосподарчих планів, державного і місцевого бюджету, до
забезпечення громадського спокою, захисту інтересів держави, охорони
прав громадян, контролювала діяльність РНК Молдавської АРСР та обласних
виконкомів. На місцях функції державного управління мали виконувати
обласні, міські, районні, сільські та селищні Ради народних депутатів і
їх виконкоми. Ради всіх рівнів мали тепер обиратися таємним голосуванням
на основі загального, рівного і прямого виборчого права. Конституція
вперше визначала порядок творення судових і прокурорських органів і
головні принципи їх діяльності, що було ширмою в умовах
безпрецендентного розгулу беззаконня і масових репресій. Це ж саме можна
сказати і щодо статей, які проголошували найширші демократичні права і
свободи людини.
Стрижнем всіх трьох стисло охарактеризованих конституцій Радянської
України був принцип диктатури пролетаріату, витлумачений на практиці
сталінським тоталітарним режимом так, що насильницька її функція майже
завжди ставала превалюючою. З самого початку це виявилось у політиці
воєнного комунізму, згодом — у жорстокому червоному терорі та
громадянській війні. Після короткочасної неповської відлиги на кілька
десятиліть знову взяло гору сталінське трактування диктатури
пролетаріату, його думка про посилення класової боротьби по мірі
просування до соціалізму, його адміністративно-командна,
державно-казарменна модель. Гасло диктатури пролетаріату стало кривавим
мечем у руках правлячої еліти, засобом варварського терору проти
власного народу, перетворило таку диктатуру у безмежне панування
партійної верхівки, корито для партдержноменклатури. В результаті
жорстоких репресій загинули чи були безвинно кинуті за грати мільйони
людей.
У зв’язку з цим від гасла диктатури пролетаріату стали відмежовуватись
не лише соціал-демократи, а й комуністичні і робітничі партії, які
підтримували зв’язки з КПРС. Під таким тиском остання у період
“хрущовської відлиги” проголосила, що диктатура пролетаріату виконала
свої функції і перестала бути необхідною в Радянському Союзі. Ось чому
чергова Конституція СРСР 1977 р., як і четверта Конституція УРСР,
ухвалена на позачерговій сьомій сесії Верховної Ради 20 квітня 1978 р.,
стали іменуватись загальнонародними.
Остання українська радянська конституція у вступній частині і 10
розділах, що поділялись на 19 глав і 171 статтю, визначала політичну і
економічну систему республіки, основні напрямки її соціального і
культурного розвитку, зовнішньополітичної діяльності, рівноправність
громадян, права і обов’язки особистості, національно-державний і
адміністративний устрій, компетенцію Рад народних депутатів, їх систему,
статус народних депутатів, функції найвищих органів державної влади і
управління — Верховної Ради та Ради Міністрів УРСР, принципи діяльності
місцевих органів, основи державного планового регулювання
соціально-економічного розвитку, формування державного бюджету, систему
правосуддя, державного арбітражу і прокуратури, герб, прапор, гімн і
столицю республіки, межі дії і порядок зміни Основного Закону.
Конституція наголошувала, що УРСР є соціалістичною загальнонародною
державою, котра виражає волю і інтереси робітників, селян та
інтелігенції, трудящих будь-яких національностей. Особливий акцент
робився на керівній і спрямовуючій ролі Комуністичної партії, котра
ставала ядром всієї політичної системи, державних і громадських
організацій. Як і у попередніх конституціях, підкреслювалось, що УРСР є
суверенна радянська соціалістична держава, яка з метою успішного
будівництва комуністичного суспільства, зміцнення економічної і
політичної єдності, гарантування безпеки і оборони країни в результаті
вільного самовизначення її народу на основі добровільності і
рівноправності разом з іншими радянськими соціалістичними республіками
входить до складу Союзу РСР. Стрижневим принципом державного будівництва
залишався демократичний централізм, а державною ідеологією —
марксизм-ленінізм. Серед громадських організацій провідне місце
віддавалось професійним спілкам і комсомолу. Підкреслювалась важлива
роль у суспільному житті трудових колективів. Основним напрямком
розвитку політичної системи проголошувалось подальше розгортання
соціалістичної демократії, активна участь громадян у
державно-громадських справах, посилення народного контролю, зміцнення
правової основи державного і суспільного життя, розширення гласності.
Основу економічної системи становила соціалістична власність на засоби
виробництва, а найвищою метою останнього вважалось найповніше
задоволення зростаючих матеріальних і духовних потреб людей. Вся
економіка УРСР належала до єдиного союзного на-родногосподарського
комплексу. Соціальною основою УРСР мав стати союз робітників, селян та
інтелігенції.
За республікою формально залишались права вступати у відносини з
іноземними державами, укладати з ними договори, обмінюватись
дипломатичними і консульськими представниками і навіть право вільного
виходу з СРСР. Але ст. 73 Конституції СРСР 1977 р. всі найважливіші
питання життєдіяльності державного організму виключала з компетенції
УРСР та інших союзних республік.
Стосовно ж повноважень, які належали Україні (прийняття конституції,
внесення до неї змін і забезпечення контролю за її додержанням,
законодавство республіки, охорона державного порядку, прав і свобод
громадян, організація та діяльність республіканських і місцевих органів
влади і управління, керівництво економікою УРСР, використання і охорона
природних ресурсів, планування економічного і соціального розвитку та
бюджету, управління житловим і комунальним господарством, торгівлею і
громадським харчуванням, побутовим обслуговуванням, житловим
будівництвом і благоустроєм населенних пунктів, шляховим будівництвом і
транспортом, встановлення порядку користування землею, надрами, водами,
лісами, охорона навколишнього середовища, управління освітою,
культурними і науковими установами, соціальним забезпеченням та деякі
інші), то й вони не могли вирішуватись без дозволу ЦК КПРС.
За категоріями сталінізму, голодоморів та сучасного “демократичного
войовничого антикомунізму” не слід забувати й про те, що саме з
Конституцією України ] 978 р. вона здобула вже дійсну, а не фіктивну,
удавану незалежність, була визнана більш як 150 державами планети, стала
членом Ради Європи та ОБСЄ, приєдналася до Центральноєвропейської
ініціативи, тобто увійшла до світового співтовариства як суверенний,
шановний і надійний партнер.
6. НОВІТНІЙ КОНСТИТУЦІЙНИЙ ПРОЦЕС В УКРАЇНІ
Процес творення нового Основного Закону нашої держави, що
супроводжувався низкою суттєвих змін і доповнень до Конституції 1978 р.,
розпочався 16 липня 1990 р. Того дня Верховна Рада УРСР прийняла
Декларацію про державний суверенітет України.
Декларація стверджувала сучасну назву держави — Україна, вводила до
офіційного легітимного обігу категорії “національна держава”,
“національна державність”, підкреслювала приналежність до народу України
— єдиного джерела державної влади — громадян усіх національностей,
констатувала верховенство Конституції і законів республіки на своїй
території, розмежовувала владу на законодавчу, виконавчу і судову,
гарантувала громадянам рівність перед законом, права і свободи,
передбачені як Конституцією УРСР, так і нормами міжнародного права,
територіальне верховенство і недоторканість кордонів, економічну
самостійність і захист усіх форм власності, економічну безпеку і
національно-культурне відродження українського народу. Проголошуючи про
свій намір стати у майбутньому нейтральною державою, Україна заявила про
своє право на власні збройні сили, внутрішні війська і органи державної
безпеки, безпосередні і рівноправні стосунки з іншими учасниками
міжнародного спілкування, визнавала пріоритети загальнолюдських
цінностей, норм міжнародного права над внутрішнім правовим простором.
У той же час непорушним зберігався принцип подвійного громадянства —
УРСР і СРСР, виявлялась готовність ухвалити новий союзний договір, а
відносини Української РСР с іншими радянськими республіками
передбачалось будувати на основі угод, ухвалених з дотриманням засад
рівноправ’я, взаємоповаги і невтручання у внутрішні справи. Так і не
вирішеними залишаються і до сьогодення закріплені у Декларації наміри
України щодо вилучення-своєї долі з загальносоюзного багатства, зокрема
з алмазного, валютного, золотого запасу. Але головне у документі те, що
він мав стати основою для нової Конституції і нового законодавства
України.
24 жовтня 1990 р. Верховна Рада затвердила склад першої Конституційної
комісії як органу парламенту і під проводом Голови Верховної Ради УРСР
Л. М. Кравчука. Роботу цієї Комісії (після обрання Л. М. Кравчука
Президентом України її співголовою став ще й І. С. Плющ) можна умовно
поділити на два відрізки: період активної праці (до жовтня 1993 р.) і
період формального існування (до 10 листопада 1994 р.). У середині
першого періоду чітко виокремлюються ще кілька етапів, пов’язаних з
такими резонансними подіями, як референдум СРСР 17 березня 1991 р.,
проголошення Акту незалежності України 24 серпня 1991 р., Всеукраїнський
референдум 1 грудня 1991 р., всенародне обговорен-ня першого варіанту
Конституції (15 липня — 1 грудня 1992 р.) і поява другого її варіанту 26
жовтня 1993 р.
На референдумі СРСР 25,2 млн. громадян України (80,2% від тих, хто
отримав бюлетені) висловились за входження УРСР до складу Союзу
радянських суверенних держав на засадах розглянутої вище Декларації, а
22,1 млн. (70,16%) — за збереження СРСР. І хоч останній показник став
найнижчим серед 15 союзних і 20 автономних республік колишнього
Радянського Союзу, волю половини населення і переважної більшості його
дорослої частини не можна було не враховувати при розробці концепції
майбутнього Основного Закону. Але радикалізм депутатів Верховної Ради
при обговоренні концепції виявився набагато відмінним ніж суспільства
загалом. Скажімо, у травні 1991 р. за входження України до Союзу
суверенних радянських республік проголосувало менше половини складу
Верховної Ради — 217 чоловік, а за Союз Радянських Соціалістичних
Республік — лише 86 депутатів. Не дійшли згоди навіть щодо назви
майбутньої Конституції. У зв’язку з цим було вирішено винести це питання
на всенародний референдум, а поки що затвердити робочу назву
“Конституція України”.
Та все ж, незважаючи на гостру політичну боротьбу, 19 червня 1991 р.
Верховна Рада схвалила Концепцію нової Конституції України, що стало
визначною віхою у конституційному становленні держави. Тут були
сформульовані стрижневі методологічні принципи найновішого українського
конституціоналізму, зокрема про те, що Конституція України мала
грунтуватися на Декларації про державний суверенітет від 16 липня 1996
р., на ідеалі правової держави, на соціалистичному виборі народу, що
найвищою соціальною цінністю в Україні стає людина, її права та свободи,
що в молодій державі формується громадянське суспільство, засноване на
принципах соціальної справедливості і пріоритету особи над державою, що
Конституція є стабільний (жорсткий) юридичний документ з нормами прямої
дії тощо. Формою державного правління проголошувалась президентська
республіка, державного устрою — унітаризм, основою “державного ладу —
економічний, політичний та ідеологічний плюралізм, багатопартійність,
самоврядування. Щодо Союзу суверенних держав, то Україна залишала за
собою право самостійно вирішувати це питання відповідно до волі народу.
Вперше заявлялось про намір створити Конституційний Суд з широкими
повноваженнями.
Водночас розроблялись альтернативні конституційні проекти рядом наукових
закладів і політичних партій. Найбільшого розголосу тоді набули проекти
концепції Основного Закону, відпрацьовані в Інституті держави і права
їм. В. М. Корецького АН УРСР, Українській юридичній академії ім. Ф. Е.
Дзержинського, Київській вищій школі МВС СРСР та деяких інших наукових
інституціях. У травні та на початку серпня 1991 р. у порядку
законодавчої ініціативи їх було внесено на розгляд Верховної Ради від
імені ЦК Компартії України.
Та розгляду у парламенті зазначених альтернативних проектів не судилось
відбутися: у процес вітчизняного державотворення і конституційного
становлення владно вторглися бурхливі події серпня 1991 р. З одного
боку, вони, безперечно, сприяли прискоренню виходу самостійної України
на світову арену, з іншого, вони перервали відносно демократичний шлях
поступового, “цивілізованого” розходження колишніх союзних республік і
стали поштовхом численних кривавих сутичок і навіть братовбивчих війн на
терені колишнього СРСР, поклали початок нічим не виправданому стрімкому
економічному занепаду, появі авторитаристських тенденцій. Війн, на
щастя, Україні поки що вдалось уникнути, але всі інші названі наслідки
діяльності цілковито здеградованої верхівки КПРС і КПУ вона відчуватиме
ще довго.
24 серпня 1991 г. Верховна Рада, реалізуючи положення Декларації про
державний суверенітет, урочисто проголосила незалежність України та
створення самостійної української держави — України. В одному пункті Акт
незалежності повторював положення Декларації про неподільність і
недоторканість території України, а в іншому — фіксував суттєві
зрушення: Декларація стверджувала лише верховенство Конституції і
законів УРСР на своїй території, а Акт наголошував, що на території
України мають чинність виключно Конституція і закони України. Ще далі у
цьому напрямку пішов закон “Про правонаступництво України”, ухвалений 12
вересня 1991 р. До прийняття нової Конституції він визнавав дію
Основного Закону УРСР 1978 р., перетворював Верховну Раду УРСР на
Верховну Раду України, встановлював кордони, надавав права громадянства
всім особам, що постійно мешкали на території України за станом на 24
серпня 1991 р.
Ще одна визначна подія на шляху конституційного становлення України
відбулась 1 грудня 1991 р. У цей день на всеукраїнському референдумі
28,8 млн. громадян або 90,32% з тих, хто взяв участь у голосуванні (31,9
млн. з 37,9 млн., що мали право на участь у референдумі), підтвердили
Акт проголошення незалежності. На цій підставі 5 грудня 1991 р. Україна
першою з колишніх союзних республік заявила, що вважає стосовно себе
Договір 1922 р. про утворення Союзу РСР недійсним і недіючим. Остання
крапка на 69-літньому існуванні СРСР через кілька днів — 8 грудня — була
поставлена у Біловезькій Пущі вищими посадовими особами Російської
Федерації, Білорусії і щойно обраним Президентом України Л. Кравчуком.
Конституційний процес тепер тривав у зовсім інших правових і політичних
умовах, найпомітніший відбиток на які наклала боротьба за повноваження
між Президентом і Верховною Радою, навколо форм державного правління,
соціально-економічного устрою, статусу Криму та інших територій,
місцевих органів державного управління і самоврядування, Рад народних
депутатів, символів України, шляхів прийняття Основного Закону тощо.
Паралельно з суперечками при розробці проекту нової Конституції тривав
процес зміни Основного Закону 1978 р., особливо у розділах і статтях, що
стосувались компетенції законодавців, вищих і місцевих органів
виконавчої влади. Поступово набирала сили і тенденція до все більшого
відступу від положень Декларації від 16 липня 1990 р. і схильності
розробників проекту нової Конституції лише до Акту проголошення
незалежності.
1 липня 1992 р. Верховна Рада ухвалила постанову про винесення проекту
Конституції України 1 листопада 1992 р. на всенародне обговорення.
Документ розглядався на сесіях Рад народних депутатів всіх рівнів,
політичними партіями та іншими громадськими об’єднаннями, організаціями,
рухами, трудовими колективами. Загалом в обговоренні взяли участь понад
180 тис. громадян. До Конституційної комісії Верховної Ради надійшло
47320 пропозицій і зауважень, узагальнених на 5 тисячах сторінок. Кожна
восьма пропозиція була врахована при доопрацюванні проекту Основного
Закону: з’явилося ЗО нових статей, 188 були суттєво змінені, а 48 статей
вилучені зовсім. Результатом всенародного обговорення і напруженої праці
Конституційної комісії став черговий проект Основного Закону в редакції
від 26 жовтня 1993 р.
Однак ці два проекти різні політичні сили сприйняли по-своєму: одні
погоджувались з ними повністю і навіть визнавали їх відпо-
відними світовим стандартам, другі критикували конструктивно, треті
розбивали їх вщент, четверті суттєво доповнювали або вносили власні
альтернативні проекти, п’яті змінювали формулювання тих чи інших норм,
шості відкидали все геть. Досить нагадати, що негативна оцінка проекту
від 1 липня 1992 р. у цілому була висловлена 7 обласними, 51 міською,
районною і сільською Радами, 16 об’єднаннями громадян. Та значний внесок
у вітчизняну конституційну думку і практику, у конституційне становлення
України був незаперечним. Хід обговорення і самі варіанти Основного
Закону збуджували суспільне політико-правове мислення, залучали до
процесів правотворення десятки тисяч людей, сотні українських і
зарубіжних фахівців, сприяли громадській апробації часто протилежних
конституційних ідей і конкретних норм, шляхів конституційного
регулювання тощо.
Завдяки зазначеним проектам Україна поставала в очах світового
співтовариства як демократична правова соціальна держава, конституційний
лад якої грунтується на визнанні прав людини, її життя і здоров’я, честі
і гідності, недоторканості і безпеки найвищою соціальною цінністю,
пріоритеті її прав і свобод. Стверджувались принципи народовладдя,
поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, визнання і
гарантування місцевого самоврядування, загального, рівного і прямого
виборчого права при таємному голосуванні, верховенства права,
задоволення національно-культурних і мовних потреб, політичного,
економічного та ідеологічного плюралізму, соціально-орієнтованої
ринкової економіки, пріоритету загальнолюдських цінностей, миролюбної
зовнішньої політики тощо. Здійснення прав громадян мало відбуватися за
принципом “дозволене все, що не заборонене законом”, а повноважень
державних органів і посадових осіб — за принципом “‘дозволене лише те,
що визначене законом”. Глибинна суть молодої держави характеризувалась
ще й закладеною у проектах Конституції республіканською
парламентсько-президентською моделлю державного правління, унормуванням
на рівні областей, по суті, адміністративної автономії на засадах
децентралізації влади, сільського і міського самоврядування і т. ін.
Та, на жаль, проект Конституції від 26 жовтня 1993 р. став не новою
хвилею конституційного процесу, а, навпаки, майже повного його занепаду.
Більше року політичні баталії, пов’язані з новими виборами, відсували
питання Конституції на задній план: старе і нове керівне ядро держави,
як і новообраний парламент, робили вигляд, що такої проблеми не існує.
Правда, кандидати в президенти і в народні депутати, вловлюючи настрої
громадськості, торкались цих проблем у передвиборних платформах,
вносились періодично зміни до Конституції 1978 р., проводились наукові
конференції, публікувались відповідні статті у пресі.
Новий імпульс конституційному становленню України мала надати
Конституційна комісія, створена 10 листопада 1994 р., яка, на відміну
від попередньої, була вже не органом Верховної Ради, а тимчасовою
загальнодержавною комісією. До речі, це було явним порушенням діючої
Конституції, яка відносила ухвалення Основного Закону виключно до
повноважень Верховної Ради. До складу Комісії увійшли 15 народних
депутатів, 15 осіб, призначених Президентом, голова Конституційного
Суду, по два представники — від Верховного і Вищого арбітражного судів
та Генеральної прокуратури, один — від Автономної Республіки Крим,
секретар комісії та два її співголови — Л. Кучма і О. Мороз. Відновились
засідання Конституційної комісії, були затверджені її секції з загальних
засад конституційного устрою, з прав, свобод і обов’язків людини і
громадянина, з проблем громадянського суспільства і держави, з проблем
законодавчої, виконавчої і судової влади, з територіального устрою і
територіальної організації влади. До роботи секцій залучались наукові
експерти з Інституту держави і права ім. В. М. Корець-кого НАН України,
Київського університету ім. Т. Шевченка, Українського інституту
міжнародних відносин та ін.
Незважаючи на те що Конституційна комісія розпочала діяльність вже на
досить міцному, напрацьованому у 1991—1993 рр. фундаменті, робота її
точилась досить мляво. Це обумовлювалось насамперед тим, що і у
новообраній Верховній Раді співвідношення політичних сил не давало
можливості жодній з них взяти на себе відповідальність за прийняття
Основного Закону. Суттєвим упущенням законодавців виявилось і те, що
вони не взяли до уваги не лише попередні напрацювання, а й офіційні
рішення парламенту щодо концепцій майбутньої Конституції, змусивши
Комісію знову розпочинати свою діяльність з тривалих суперечок про
преамбулу, принципи, засади і т. ін. Активність же науковців, низки
політичних партій, окремих ініціаторів у цьому напрямку не вщухала.
З’явились проекти нової Конституції України, розроблені Інститутом
держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, фракцією комуністів у
Верховній Раді, Всеукраїнським товариством “Прометей”, Союзом
жінок-трудівниць “За майбутнє дітей України”, Християнсько-демократичною
партією, Конгресом українських націоналістів тощо.
В Академії правових наук України з самого початку висловлювались
пропозиції ухвалити на першому етапові закони про владу, про основи
конституційного устрою, Декларацію прав людини і громадянина, Тимчасовий
Основний Закон, а вже потім готувати проект Конституції. Такі
обгрунтовані ініціативи спочатку були підтримані Л. Кравчуком. Згодом, у
ситуації зростаючого політичного протистояння законодавчої (в уособленні
О. Мороза) та виконавчої (в уособленні Л. Кучми) гілок влади, за
відсутності так і не сформованого (майже з початку 1992 р.)
Конституційного Суду України і надзвичайної слабкості судової влади
взагалі, в умовах загострення економічної кризи, катастрофічного
зубожіння людей, суцільної криміналізації суспільства і т. ін., ідеї
негайного прийняття закону про владу (у президентському варіанті він
іменувався Конституційним законом про владу і місцеве самоврядування) по
суті торпедували конституційний процес, що й без того був різко
загальмований виборчими баталіями 1994 р. Та й підхід до реалізації ідеї
був різним: одні політичні сили прагнули через закон суттєво зміцнити
виконавчу гілку влади, побудувати жорстку президентську вертикаль, а
інші — залишити Президенту України мало чи не повноваження королеви
Великобританії, або ж зовсім ліквідувати цей інститут.
У парламенті, зрештою, гору взяло праве, пропрезидентські настроєне
крило.
У червні 1995 р. було підписано Конституційний договір між Верховною
Радою України та Президентом України про основні засади організації та
функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на
період до прийняття нової Конституції України. Збуривши чергові
величезні політичні хвилі, розколовши суспільство, знову відкинувши
конституційний процес майже до його початкової стадії, договір довів
свою надуманість і повну недієздатність.
Певною мірою все це спонукало до активізації Конституційну комісію, яка
24 листопада 1995 р. 17 голосами (з 40 членів) підтримала пропозицію Л.
Кучми про ухвалення за основу підготовленого на той час робочою групою
проекту Конституції України і утворила нову робочу групу вже з членів
Комісії (4 — від Верховної Ради, 4 — від Президента і 2 — від судової
влади) для доопрацювання проекту. Таке голосування свідчить про
неоднозначну оцінку документу, при розробці якого гору знову таки брали
прихильники так званого президенталізму. Спроби парламенту у вересні
1995 р. повернути хід роботи Конституційної комісії у русло концепції
нової Конституції від 19 червня 1991 р. (з необхідними змінами) успіху
не мали. Про зафіксовану у Конституційному договорі прерогативу
парламенту приймати Основний Закон та винесення узгодженого між
сторонами договору його тексту на всеукраїнський референдум вже мало хто
згадував.
11 березня 1996 р. Конституційна комісія схвалила і передала на розгляд
Верховної Ради ще один проект Конституції України. Після досить
напруженої праці Тимчасової спеціальної комісії 28 травня розпочалось, а
4 червня завершилось перше читання. Рівно через два тижні розгляд
проекту було продовжено вже у другому читанні.
Слід підкреслити, що ці три місяці, які передували прийняттю Конституції
України, у черговий раз виявились періодом найгострі-шого політичного
протистояння Президента і значної частини депутатів Верховної Ради.
Інколи воно виходило за рамки того, що називається цивілізованою
боротьбою, штучно розпалювалося часто “закулісними”, але досить
впливовими політиками. Проект Робочої групи від 11 березня 1996 р.
опублікований навіть без численних зауважень і пропозицій членів
Конституційної комісії, як і в недалекому минулому, “повністю і
одностайно схвалювався” на сесіях Рад, зборах трудових колективів,
сходах громадян.
Наприкінці червня політична напруга досягла апогею, вершиною якого став
Указ Президента про винесення 25 вересня 1996 р. на всеукраїнський
референдум саме варіанту Основного Закону у редакції Робочої групи від
11 березня 1996 р. Як відповідь на своєрідний виклик Верховна Рада
відразу приймає безпрецедентне рішення: працювати у режимі одного
засідання доти, поки робота над проектом Конституції не буде завершена.
28 червня 1996 р. о 9 годині 18 хвилин після 24 годин безперервної
роботи 321 голосом проти 45 (утримались — 12, не голосували — 17)
Верховна Рада прийняла і ввела в дію нову Конституцію України. Так
завершився черговий етап багатоскладного найновішого конституційного
процесу у суверенній Україні — етап підготовки тексту Основного Закону,
дискусій навколо нього і ухвалення Верховною Радою. Але конституційний
процес у цілому тільки набирає сили: попереду прийняття десятків
органічних та інших законів.
ВИСНОВКИ
Отже, історія Конституції України, що з самого початку усотує всю
скарбницю світової політико-правової думки, загально визнані і
перевірені міжнародні стандарти демократичного конституціоналізму та
базується на власному національному грунті, охоплює довготривалий
тисячолітній процес зародження, визрівання і розвитку вітчизняного
конституціоналізму як теорії і практики. Дещо умовно цей процес можна
поділити на кілька періодів.
Перший з них сягає своїм корінням сивої давнини звичаєвого права
пращурів українства, набуває злету у протиконституційній думці, право- і
державотворчій практиці Київської Русі, Галицько-Волинського та інших
князівств, втілюється у договорах (уставах) або княжому праві, зокрема,
у договорах Русі з Візантією, Руській Правді, церковних статутах, рядах,
рішеннях снемів та боярських рад, різнобарвних проповідях, “словах”,
посланнях, повчаннях, літописах священнослужителів і світських діячів.
Далі цей етап характеризується поступовим уповільненням вітчизняного
перед-конституційного мислення, занепадом багатьох державно-правових
інституцій на українських землях, що, однак, не виключає окремих
спалахів національної політико-правової думки і у XV—XVI ст. Йдеться,
зокрема, про надання багатьом українським містам магдебурзького права,
утворення воєводств, розвиток “шляхетської демократії”, станових прав і
привілеїв, поступове підвищення ролі законності, суду, зміцнення прав
власності і власника, започатку-вання основ козацького суспільного
устрою з елементами розподілу влади, республіканізму, народоправства,
соборності, шанування природного і божественного права тощо. Досить
згадати про твори Ю. Дрогобича, П. Русина, С. Оріховського, І.
Вишенського, Хри-стофора Філалета та ін., численні статті, привілеї,
артикули цього періоду, Судебник Казиміра 1468 р., “козачу конституцію”
Стефана Баторія 1579 р., про Литовські статути XVI ст., які, маючи своїм
джерелом Руську Правду, пережили і польсько-литовську, і гетьманську, і
навіть післягетьманську добу.
Другий період історії Конституції України (XVII—XVIII ст.) став епохою
творення “біблії українського конституціоналізму”, яка виявилась
безпосередніми витоками вже новітньої національної конституційної думки.
Мабуть, найхарактернішою ознакою цього періоду є зародження паростків
національної державницької ідеї і поки що не зовсім вдалі спроби її
втілення в діяльності численних українських гетьманів. Якщо фундатор
раннього українського конституціоналізму як практик Б. Хмельницький
низкою нормативних документів від Зборівського договору 1649 р. до
Березневих статей 1654 р. започаткував визнання України у світовому
співтоваристві, виборов для неї юридичне визначені права для подальшого
розвитку національного державотворення, то його наступники, керуючись
переважно власними інтересами, про суверенітет України думали мало, без
будь-якого чужеземного протекторату її навіть не уявляли і крок за
кроком ці права втрачали. Це юридичне зафіксовано у гетьманських
статтях-конституціях — від Ю. Хмельницького до Д. Апостола. Щодо
договорів і трактатів І. Виговського, Ю. Хмельницького, П. Дорошенка, 1.
Мазепи з Польщею, Портою, Швецією, пактів П. Орлика 1710 р. та деяких
інших, то й їх не можна виключати з скарбниці національної
конституційної думки і практики як утопічні варіанти визначення
правового статусу України поза межами Російської імперії. Значний внесок
у подальший розвиток української конституційної думки належить козацьким
літописцям, М. Козачинському, Г. Сковороді, багатьом іншим вихованцям
братських шкіл, Києво-Могилянської колегії (академії), Я. Козельському,
С. Десницькому та іншим мислителям. Як практику ранній український
конституціоналізм у XVII—XVII] ст. помітно збагатили гетьманські
універсали, кодекси і збірники “Права, за якими судиться малоросійський
народ” (1743), “Суд і розправа в правах малоросійських” (1750—1758),
“Книга статут та інші права малоросійські” (1764), “Екстракт
малоросійських прав” (1767), “Екстракт з указів, інструкцій та установ
Правительствуючого Сенату” (1796) тощо.
Третій період історії Конституції України охоплює XIX — початок XX ст.
Умовно його започатковують “Історія Русів”, “Зібрання малоросійських
прав” (1807), перші масонські ложі, а далі він набирає сили у зв’язку з
діяльністю українських декабристів, членів Кирило-Мефодіївського
товариства, особливо Т. Шевченка і М. Костомарова, “Руської Трійці” і
Головної Руської Ради на Наддністрянщині, з громадським рухом, розвитком
демократичних народницьких, соціалістичних, консервативно-державницьких,
націоналістичних, анархічних, певною мірою, ліберальних та інших ідей.
Найголовнішими ознаками розглядуваного періоду є заснування і теоретичне
обгрунтування М. Драгомановим та його учнями новітнього українського
конституціоналізму, зародження і розвиток національної юридичної науки
та освіти, поява українських правничих видань, низки конституційних
проектів, політичних партій та їх програмних документів, де відбивались
основи конституційного устрою, поступове визрівання (переважно на
Слобожанщині і Наддніпрянщині) державницької ідеї, яка протягом XIX ст.
еволю-ціонізувала від “гуманного”, “відроджувального” націоналізму через
“центристичний”, “національно-неусвідомлений” етап, помірковані і
радикально-революційні програми народників і перетворилась на початку XX
ст. у “войовничий” націоналізм з гаслами “Україна для українців”. На
межі XIX і XX віків стрижень націоналістичної думки переміщується у
Західну Україну, яка до цього була лише “багном гнилеєм між країн
Європи” (І. Франко). Важливо й те, що носіями найкращих зразків
конституційного мислення у розглядуваний період виступили представники
найбідніших, найобез-доленіших верств населення, а панівна еліта
українців виявила себе українофобами: на Заході вона швидко
полонізувалась, у центрі і на Сході — спостерігався не менш інтенсивний
процес перетворення багатіїв-українолюбців на москвофілів.
Зазначений період українського конституціоналізму на відміну від перших
двох характеризується ще й злетом конституційної думки і практики на
початку XX ст. Окрім низки конституційних проектів саме тоді народився
легальний український парламентаризм, коли у травні 1906 р. понад 40
депутатів І Державної думи від українських земель створили Українську
парламентську громаду на чолі з І. Шра-гом. На жаль, ця група не встигла
оприлюднити підготовану у той же час М. Грушевським Декларацію про
автономію України. Через 11 років ідеї Декларації були втілені в
Універсалах Центральної ради, унікальному, єдиному у світі законі про
національно-персональну автономію, інших конституційних актах,
Конституції УНР 1918 р., державотворчій практиці Центральної ради,
Директорії, а в окремих положеннях — і Української держави П.
Скоропадського.
Четвертий період історії Конституції України — це майже три чверті
століття дії українських радянських конституцій 1919, 1929, 1937 та 1978
років. Сучасні спроби подати його у якихось чорних кольорах з
криваво-багряним відтінком або викреслити зовсім з
історії українського народу не можуть бути виправданими. Так, були і
безмежне панування партдержноменклатури, і жорстокі сталінські репресії,
і голодомори, і пригнічення духовного життя людини, і її повне
підпорядкування державі, і відкидання світового досвіду державотворення,
і навіть заборона вживання категорії “конституціоналізм” тощо. Але й ці
сім з половиною десятиліть залишили найвагоміший відбиток у національній
конституційній думці і практиці та у державному будівництві. Не слід
забувати, що саме за радянського періоду Малоросія стала справді
Україною, а “черкаси” і “хохли” — українцями; що до складу України
назавжди увійшли всі етнічні українські території — Східна Галичина,
Північна Буковина, Південна Бессарабія, Закарпаття, значна частина
Волині, Слобожанщини, а також Крим; що Україна стала не просто
повноправним членом, а фундатором-засновником ООН; що було зроблено
певний стрибок у розвитку економіки, науки, культури, освіти; що всі
галузі народного господарства і соціально-культурної сфери
забезпечувались висококваліфікованими кадрами та багато ін. Та й
суверенітет, хоч і був удаваним, утопічним, але офіційно декларувався у
всіх чотирьох радянських Конституціях УРСР, які ще й проголошували
найдемократичніші норми щодо прав і свобод людини з необхідними
гарантіями. На превеликий жаль, не всі ці конституційні положення
виконувались на практиці, проте вони стали надбанням скарбниці
загальнолюдської конституційної думки. П’ятий період історії Конституції
України розпочався у процесі формування нової юридичної системи на межі
80 — 90-х років в XX ст. Найголовніші його ознаки: вступ нашої держави
на шлях справжньої незалежності; бурхлива, навіть вибухова політизація
населення у перші роки після ухвалення відповідної Декларації і майже
такий самий різкий і раптовий його відхід до стану аполітичності; тяжка
і тривала економічна криза; катастрофічне зубожіння більшості мешканців
України на фоні штучного вирощування нового класу буржуазії (переважно
кримінальної); нечуване зростання злочинності, захворюваності,
смертності, падіння моралі; занедбаність науки, освіти, культури;
відчайдушна боротьба за зверхність владування, у тому числі і між
сучасними повноважними гілками влади; грубі порушення у ході такої
боротьби діючої Конституції, що знайшло свій вияв в ухваленні, по суті,
“антиконсти-туційного” Конституційного договору 1995 р. тощо. Саме в
таких тяжких умовах визначались призначення України як незалежної
держави, способи організації і здійснення нею влади, форми державного
управління і державного устрою, розмежування законодавчої, виконавчої і
судової гілок владування, організації місцевого самоуправління,
демократичних виборів, функціонування правової системи, її
спрямованості, взаємовідносини у ланцюжках “людина — суспільство —
держава”, “держава — світове співтовариство” та інші правові норми,
зафіксовані у Конституції України 1996 р., що стала, мабуть, максимально
можливим компромісом у сучасних екстремальних умовах. Ось чому новий
Основний Закон України несе на собі відбиток часу, а разом з ним і
чимало текстових вад і суперечностей.
Таким чином, є всі підстави вважати, що з прийняттям Конституції України
1996 р. п’ятий період історії українського конституціоналізму, звичайно,
не закінчився, він триває і має знайти своє продовження як у розробці і
ухваленні понад 50 конституційних законів, так і в поступовому
удосконаленні тексту самої Конституції.
Верховна Рада України
Конституція України 1996 р. вперше в історії української конституційної
правотворчості інституціювала єдиний загальнонаціональний
представницький і законодавчий орган України — Верховну Раду України —
парламент (ст. 75).
Парламент — невід’ємний атрибут кожної демократичної держави і є
загальнонаціональним представницьким органом влади країни, який
обирається населенням (корпусом виборців), а інколи частково
призначається. Це — загальновизнане положення світового
конституціоналізму.
В якості державно-правового інституту парламент має багатовікову
історію. Його виникнення сягає XII—XIII ст. Першими були англійський
парламент та іспанські кортеси. Історія сучасного парламенту починається
з епохи буржуазних революцій, і за всі часи парламент був і залишається
найважливішою формою опосередкованого здійснення народом належної йому
влади. Іншого механізму світова цивілізація не винайшла.
Парламентаризм — фундаментальна цінність світової цивілізації. Ось чому
неможливо переоцінити значення такої історичної констатації, як
визначення Верховної Ради України парламентом. Конституювання
загальнонаціонального представницького органу українського народу
парламентом — необхідна передумова і водночас гарантія становлення і
розвитку парламентських інститутів в Україні як на сучасному етапі, так
і на майбутнє. Важливість і необхідність проведення курсу на їх
зміцнення обумовлена тим, що парламентаризм є одним із стрижневих
показників і водночас підтримкою свободи людини і свободи суспільства,
демократичного розвитку країни.
Звідси випливає, як важливо і актуально сьогодні осмислити проблеми
життєдіяльності українського парламенту. Аналіз відповідної проблематики
сприятиме розвиткові теоретичного забезпечення республіканського
парламентаризму, реалізації Конституції, а також допоможе подальшому
розширенню і зміцненню правового фундаменту організації і діяльності
Верховної Ради, її органів і депутатів, удосконаленню і динамізації
парламентської практики.
1. ІСТОРИЧНА ЕВОЛЮЦІЯ КОНСТИТУЦІЙНОЇ МОДЕЛІ ВЕРХОВНОЇ РАДИ
Розвиток демократії, свободи й процвітання України невіддільний від
лінії на забезпечення де-юре І де-факто верховенства народу над
комплексом державних і недержавних суб’єктів у розв’язанні доленосних
проблем свого буття. Народний суверенітет є фундаментальною основою
побудови механізму державної влади в цілому і складових структур даного
механізму, а також вирішення питань їх відносин, взаємовідносин і
взаємодії між собою. Необхідно створити таку систему державної влади,
яка б здійснювала якісне управління країною під контролем народу і в
його інтересах.
Зведення такої оптимальної моделі передбачає ясну й чітку визначеність
теоретичних та методологічних підходів вирішення цього масштабного
завдання.
З урахуванням всіх факторів насамперед необхідно обрати прийнятну
доктрину організації державної влади. Такий виключно значущий крок,
такий вибір сам по собі, однак, ніколи не трансформується у бажані
результати. Тут величезне значення мають конституційне оформлення
відповідної доктрини, а також практичне втілення її у державно-правову
дійсність.
Досягнення вказаної мети у свою чергу пов’язане з розробкою чіткої
програми, продиктованої внутрішньою логікою та закономірностями
будівництва і життєдіяльності державної структури. Теоретично і
методологічно першочерговим тут має бути точне дотримання системотворчих
вимог. Будь-яка концепція організації державної влади спроможна
забезпечити високий рівень керівництва країною лише у тому випадку, коли
її конституційна й практична трансформація рівною мірою охоплюватиме всю
систему як цілісне утворення і кожну окрему ланку як її органічну
частину.
Прийняття Декларації про державний суверенітет України (16 липня 1990
р.) ознаменувалося відмовою від доктрини гегемонії Верховної Ради над
усіма державними органами і сприйняттям доктрини розподілу єдиної
державної влади на три гілки — законодавчу, виконавчу і судову.
Враховуючи досвід деяких розвинутих країн світу в умовах організації
державної влади на фундаменті доктрини суверенітету парламенту, його
верховенства (Великобританія), а також власну, хоча й нетривалу
практику, яка формується під час становлення ще незавершеної тріади
влади, сьогодні ми аж ніяк не схильні перебільшувати вигоди, що
випливають з принципу розподілу влади не лише на нинішньому етапі, айв
прогностичному плані.
Відзначене не заперечує ідею розподілу влади, оскільки розподіл влад
довів свою міцність, надійність та раціональність, особливо в США.
Поглиблення наукових уявлень обумовлене всебічним осмисленням того, що
принцип розподілу влади може бути оптимально корисним лише за умови його
сприйняття не частково, а тільки в цілому, завершеному вигляді. Поряд з
цим необхідне глибоке усвідомлення неприйнятності автоматичного
запозичення іноземного досвіду і всебічне урахування історичних,
національних, економічних та інших особливостей розвитку України.
Закріплений Конституцією відповідний еталон системи державної влади має
формуватися за всіма правилами і вимогами, притаманними усталеним
положенням доктрини розподілу влад. Інші підходи призводять до
неузгодженості, суперечностей, конфліктів між владними інститутами, що
неминуче породжує ослаблення усіх гілок влади, спонукає безвладдя,
дестабілізацію суспільства.
Побудова моделі єдиної державної влади за принципом її розподілу на
законодавчу, виконавчу та судову гілки становить нове явище в
конституційній правотворчості України, практиці її державотворення та
вітчизняній юридичній науці.
Наукове дослідження цієї багатоаспектної проблеми — одне з найважливіших
і актуальніших завдань українського державознавства. Насамперед
необхідна розробка питань, що окреслюють державно-правовий статус
законодавчої влади, її місце в системі державної влади, взаємовідносини
з виконавчою та судовою гілками влади.
Розв’язання цього завдання органічно пов’язане з історико-теоретичним
дослідженням еволюцїї конституційно-правового статусу Верховної Ради
УРСР, її трансформації в єдиний законодавчий орган України залежно від
теоретико-конституційних доктрин організації державної влади. А щоб
здійснити такі наукові розробки, необхідно зрозуміти і глибоко осмислити
коріння величезних труднощів на шляху втілення ідеї розподілу влади і з
цієї точки зору проаналізувати наявні конституційні суперечності та
зробити необхідні висновки стосовно удосконалення еталону законодавчої
влади, закріпленого чинною Конституцією, а також в прогностичному плані.
Як це не дивно, елементи конституційного втілення теорії розподілу влад
були присутні ще в Основному Законі УРСР, ухваленому Надзвичайним XIV
Українським З’їздом Рад ЗО січня 1937 р. В розглядуваному контексті ця
Конституція в порівнянні з пізнішим одноіменним актом — Основним Законом
УРСР 1978 р. визначала певні аспекти “тріади влади” достатньо рельєфно.
Але потім Конституція УРСР 1978 р. від них відмовилась.
Таким чином, є необхідні конституційні підстави для висновку про те, що
найближчим прообразом нинішньої Верховної Ради є одноіменний орган,
конституційний еталон якого був вибудований Основним Законом УРСР 1937
р.
Відповідно до ст. 20 названого акту Верховна Рада є вищим органом
державної влади. Конституція закріплювала Верховну Раду єдиним
законодавчим органом республіки. Вводилась конституційна заборона
прийняття законів будь-яким іншим державним органом, окрім парламенту.
Специфіка конституційного способу визначення компетенції парламенту
характеризувалась відсутністю спеціального переліку повноважень даного
органу. Рішення цього питання було сфокусовано в ст. 22, яка наділяла
Верховну Раду всіма правами, що присвоєні УРСР, оскільки вони не входили
до компетенції підзвітних Верховній Раді органів: президії Верховної
Ради, Ради Народних Комісарів і Народних комісарів. Дане положення
доповнює нашу трактовку щодо втілення Конституцією 1937 р. ідеї
розподілу влад. Основний закон формулював пряму заборону вторгнення
парламенту в сфери діяльності колегіального глави держави — президії
Верховної Ради та уряду — Ради Народних Комісарів.
В той же час — і це необхідно підкреслити — конституційне Верховна Рада
наділялась важливими і об’ємними повноваженнями.
Місце та роль Верховної Ради у системі державних органів визначались
також тим, що від неї були похідні: колегіальний глава держави —
президія Верховної Ради, яка обиралась на сесії і була підзвітна
Верховній Раді (ст. 28); вищий виконавчий та розпорядчий орган державної
влади (уряд) — Рада Народних Комісарів, яка створювалась Верховною Радою
і була їй підзвітна, а в період між сесіями — перед президією Верховної
Ради, котрій підзвітна (ст. 38— 40, 45); вищий судовий орган — Верховний
Суд, що обирався Верховною Радою (ст. 105).
В цілому ж конституційний еталон організації державної влади, в тому
числі парламенту, характеризувався суперечностями, на погляд автора,
несумісними. Поруч з наведеним Ради депутатів трудящих закріплювались
політичною основою УРСР; конституювалась приналежність влади трудящим в
особі Рад (ст. 2, 3). Останні положення не уявляються співзвучними ідеї
розподілу влад.
Підсумовуючи аналіз державно-правового статусу парламенту, важливо
виділити певні риси, що узгоджуються з доктриною розподілу влад. Вони
були втілені в тому, що: а) Верховна Рада чітко і ясно проголошувалася
єдиним законодавчим органом; б) формулювалася заборона її вторгнення у
компетенцію президії Верховної Ради та уряду; в) президія Верховної Ради
конституційне не мала права вносити зміни і доповнення у чинні закони,
прийняті Верховною Радою.
Рада Міністрів конституювалася як вищий виконавчий та розпорядчий орган
державної влади УРСР (ст. 39).
Конституція УРСР 1978 р., порівняно з попереднім однойменним актом,
зробила крок назад з точки зору теорії розподілу влади, відмовившись від
тих елементів, котрі закріплювалися попереднім Основним Законом.
Найближчим прообразом нинішньої Верховної Ради є однойменний орган,
конституційний еталон якого був побудований Основним Законом УРСР 1978
р. У первісній редакції він визначав Верховну Раду найвищим органом
державної влади, який правомочний вирішувати всі питання, віднесені
Конституцією СРСР і Конституцією УРСР 1978 р. до відання Української РСР
(ст. 97). Отже, конституційно компетенція Верховної Ради була тотожня
компетенції республіки. Верховна Рада наділялася правом брати до свого
розгляду і вирішувати будь-яке питання, що знаходилося у віданні інших
державних органів — президії Верховної Ради та Ради Міністрів — уряду.
Викладені характеристики вищого органу державної влади базувалися на
марксистсько-ленінській ідеї повновладдя Рад, несумісній з теорією
розподілу влади, яка категорично заперечувалась радянською доктриною.
Процес суверенізації колишніх союзних республік у складі колишнього СРСР
позначався переглядом основ побудови державної влади. У формалізованому
вигляді ця лінія вперше здобула відображення у деклараціях. Декларація
про державний суверенітет України, прийнята Верховною Радою 16 липня
1990 р., містить пряме положення: “Державна влада у Республіці
здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та
судову” (гл. 111). Реалізація деклараційної формули значною мірою транс-
формувалася згодом у законодавчі, включаючи конституційні, рішення.
Процес їх втілення в практику державно-правового будівництва найбільш
випукло пов’язувався з введенням Основним Законом України нових
інститутів, традиційно притаманних доктрині розподілу влад:
конституційного судового контролю і президентури, які раніше механізму
державної влади були зовсім невідомі.
Де-юре в цьому напрямку першість була на боці конституційного судового
контролю. Через кілька місяців після прийняття Декларації Верховна Рада
реформувала інститут конституційного нагляду. Нагадаємо, що Основний
Закон в первісній редакції (20 квітня 1978 р.) взагалі не закріплював
спеціальної структури такого роду. Реформа головного акту УРСР, що була
здійснена 29 жовтня 1989 р., позначалась введенням нової інституції —
Комітету конституційного нагляду, який так і залишився на папері,
оскільки Верховна Рада у своїй практичній діяльності не реалізувала
норму про обрання цього Комітету (ст. 112). Замість зазначеного Комітету
радикально реформованим 24 жовтня 1990 р. Основним Законом був
закріплений Конституційний Суд. Але, на превеликий жаль, Верховна Рада
безпідставно зволікала трансформацію даного нововведення в практику.
Вона обмежилась лише запізнілими і незграбними спробами обрати
Конституційний Суд, так і не вирішивши цієї проблеми, що було грубим
порушенням принципу розподілу влад і проявом конституційного нігілізму
зі сторони загальнодержавного представницького органу народу.
Подальшим кроком у реконструкції державної влади стало
інституціоналізування президентури. В липні 1991 р. Верховна Рада
прийняла Закон про заснування поста Президента Української РСР і
внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української
РСР1.
Окрім конституційного, було створено також законодавче забезпечення
життєдіяльності нових інституцій. Прийнято закони: “Про Президента
Української РСР”, “Про вибори Президента Української РСР” (5 липня 1991
р.)2; “Про Конституційний Суд України” (17 червня 1992 р)3.
Разом з тим вищезазначені новації здійснені у руслі політичного та
правового сприйняття і закріплення принципу розподілу влади; уживалися і
попередні положення, в основі яких — ідея повновладдя Рад.
Суперечливість, недооцінка чи навіть ігнорування системного підходу,
незавершеність курсу на розподіл влади вибудовувались мало не в
наскрізну лінію правової регламентації.
Звернемося до Декларації, з якої починається “відлік” формалізованого
визнання принципу розподілу влад. Тут, проте, положення про здійснення
державної влади за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та
судову (гл. III) співіснує з попереднім положенням іншого характеру.
Суть його в тому, що повновладдя народу України реалізується як
безпосередньо, так і через народних депутатів, обраних у Верховну та
місцеві Ради (гл. II). Отже, деклараційне розуміння опосередкованого
народовладдя обмежувалося лише Радами, проводило ідею їх повновладдя, не
згадуючи про інші органи влади. Властива Декларації суперечливість, на
жаль, своєчасно не привернула уваги науковців. Можливо, саме ця
обставина частково послужила причиною того, що конституційні рішення
постдеклараційного часу страждали аналогічними хибами.
Впровадивши нові органи виконавчої та судової влади, Основний Закон
зберігав первісну редакцію серцевинних положень, які визначали місце і
роль Верховної Ради у державному механізмі, що суперечить принципу
розподілу влади. Хоча побудова конституційних моделей Президента України
та Конституційного Суду і супроводжувалася певним реконструюванням ст.
97 Основного Закону, присвяченої Верховній Раді, найважливіші формули,
що містилися у частинах першій і другій названої статті, не були
вилучені з її тексту і не зазнали радикальної реформи. Верховна Рада, як
і раніше, визначалася як найвищий орган державної влади України,
правомочний розглядати і вирішувати будь-яке питання стосовно відання
республіки. Іншими словами, парламент зберігав право необмеженого
вторгнення у сферу діяльності кожної гілки влади, конституційне мав
можливість втручатись в компетенцію органів виконавчої та судової влади.
Нечіткість і суперечливість конституційного оформлення лінії на розподіл
влад рельєфно позначені і з точки зору вирішення питань, що стосуються
структури Конституції. Інституціоналізація Конституційного Суду не
викликала необхідних змін структури Основного Закону. Новий орган було
вписано у главу “Верховна Рада Української РСР” (ст. 112), що формально
давала підстави сприймати його не як третю владу, а складовою частиною
парламенту.
Повніший перегляд конституційного статусу Верховної Ради відбувся лише у
лютому 1992 р. 24 серпня 1991 р. Верховна Рада схвалила Акт проголошення
незалежності України, який було підтверджено першим Всеукраїнським
референдумом 1 грудня 1991 р. Того ж дня шляхом всенародних виборів було
обрано першого Президента України. Через два з половиною місяця, 14
лютого 1992р., Основний Закон України суттєво реформувався, зокрема були
новелізовані деякі положення, що характеризують місце і роль Верховної
Ради в системі державної влади4. Відповідно до зміненої редакції частини
першої ст. 97 Верховна Рада стала єдиним органом законодавчої влади
України. Відмовившись від попереднього визначення Верховної Ради як
найвищого органу державної влади, Конституція одночасно внесла деякі
коригування в формулу про правомочність цього органу розглядати і
вирішувати будь-яке питання, що відноситься до відання республіки. У
відповідності з новелі-зованою редакцією частини другої ст. 97 Верховна
Рада правомочна розглядати і вирішувати будь-яке питання, яке не
відноситься до компетенції органів державної, виконавчої чи судової
влади, а також не є виключним предметом всеукраїнського референдуму. З
точки зору розподілу влад даний реформований варіант частини 2-ї ст.
97-ї у зіставленні з первісним, безперечно, становив певні зрушення.
Проте, оцінюючи в принципі аналізоване положення з позицій еталону
конституційного вирішення, воно було половинчатим, негативним.
Конституційний статус Верховної Ради був підкріплений позбавленням
президії Верховної Ради права вносити зміни і доповнення в діючі
законодавчі акти з представленням їх для утвердження Верховною Радою на
черговій сесії.
Тим самим лише 14 лютого 1992 р. було усунуто серйозну суперечність: до
цього часу Верховна Рада закріплювалась найвищим представницьким органом
державної влади, але підзвітна їй колегіальна президія у міжсесійний
період мала право видавати укази про внесення змін і доповнень у
прийняті Верховною Радою закони (п. З ст. 106 Конституції), тобто
президія фактично ставала над Верховною Радою, що порушувало примат
вищого представницького органу народу в державному механізмі.
Раду Міністрів УРСР Конституція 1978 р. у первісній редакції визначала
найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади республіки,
котрий утворювався Верховною Радою, був перед нею відповідальний і їй
був підзвітний. У період між сесіями Верховної Ради Рада Міністрів була
відповідальна перед президією Верховної Ради, якій і підзвітна (ст. 115,
116, 117).
Подальша еволюція Ради Міністрів виглядає так: 3 травня 1991р. вона
реформувалась в Кабінет Міністрів — вищий орган державного управління
УРСР, що утворюється Верховною Радою (ст. 115, 116 Конституції). Через
місяць зі ст. 117 Основного Закону була вилучена формула про
відповідальність та підзвітність цього органу в міжсесійний період перед
президією Верховної Ради.
Кардинальне реформування Кабінету Міністрів проведене у зв’язку з
впровадженням президентури. Згідно з ст. 115 Конституції (в редакції 14
лютого 1992 р.) Кабінет Міністрів (уряд) став органом державної
виконавчої влади України. Ст. 117 закріпила підпорядкованість Кабінету
Міністрів Президенту і підзвітність і відповідальність перед Верховною
Радою. Змінилося формування Кабінету Міністрів.
Підсумовуючи розмову, підкреслимо, що конституційний процес
трансплантації Верховної Ради із марксистсько-ленінської доктрини
повновладдя Рад в доктрину розподілу влад, насичений суперечностями,
помилками, відступами і прямими порушеннями положень і логіки розподілу
влад.
Пошук оптимального і раціонального вирішення складних, важливих і
актуальних питань досліджуваної проблеми — одне із центральних завдань
нової Конституції України.
2. КОНСТИТУЦІЙНЕ ВИЗНАЧЕННЯ ВЕРХОВНОЇ РАДИ
Новий Основний Закон України закріплює: “Єдиним органом законодавчої
влади в Україні є парламент — Верховна Рада України” (ст. 75).
З наведеної норми видно, що нова Конституція зберегла попередню назву
українського парламенту. Але тут ніякого автоматичного перенесення
найменування із попереднього головного акту в діючий немає.
Щодо назви загальнодержавного представницького органу всього народу
висувались різні пропозиції. Обмежимось тим, що навіть останній проект
Конституції України, схвалений (із зауваженнями і пропозиціями)
Конституційною комісією України 11 березня 1996 р. (далі – березневий
(1996 р.) проект Конституції), який був
внесений на розгляд парламенту, не визначав загальнодержавний
представницький орган народу Верховною Радою. Він іменувався —
“Національні Збори України”.
В розглядуваному руслі зазначимо, що держави, які виникли на терені
колишнього Союзу РСР, тотожні проблеми в своїх нових основних законах
вирішували по-різному. Поряд із конституюванням парламенту Верховною
Радою (Бєларусь), діюча конституційна регламентація закріплює інші назви
парламентів: Олій Мажліс (Узбекистан); Жогорку Кенеш (Киргизстан);
Меджліс (Туркменістан); Сейм (Литва). Наявна різноманітність зовсім не
випадкова. Колишні союзні республіки після набуття незалежності
вирішували питання про назву своїх парламентів з урахуванням своєї
історії, особливостей, традицій.
Саме наведені фактори були враховані при визначенні в Основному Законі
назви Українського парламенту. Адже відомо, що “Рада “поселилась” в
українському конституціоналізмі задовго до 1917 р. Вона органічно
притаманна великій історії вітчизняної конституційної правотворчості,
традиціям нашого народу, його правосвідомості. Тому конституювання
парламенту Верховною Радою України віддзеркалює і втілює
історично-конституційні особливості й традиції, що віками складались і
сформувалися на українській землі. Нинішнє найменування
загальнодержавного представницького органу народу є проявом принципу
наступництва української конституційної правотворчості. В цьому нема
нічого спільного з автоматичним перенесенням назви із попереднього
Основного Закону в нову Конституцію України.
Важливим позитивним положенням нової Конституції є визначення
парламенту. В березневому (1996 р.) проекті Основного Закону містився
туманний, двозначний запис: “Законодавчу владу в Україні здійснює
парламент — Національні Збори України” (ст. 71). Ця розпливчата формула
викликала ґрунтовну критику опонентів, внаслідок чого була відкинута
Верховною Радою під час парламентського розгляду проекту Конституції.
В цьому зв’язку зазначимо, що порівняльно-правовий аналіз конституцій
світу свідчить про перевагу вітчизняної конституційної правотворчості.
Вона полягає в тому, що якщо більшість головних актів зарубіжних держав,
котрі прийняті в післявоєнні роки, не містять визначень відповідних
парламентів, то в Україні — навпаки, Основний Закон 1978 р. в первісній
редакції конституював Верховну Раду найвищим органом державної влади
УРСР (ст. 97). Відмова від доктрини повновладдя вищого представницького
органу і сприйняття доктрини розподілу влад в умовах незалежності
позначилась конституційним реформуванням характеристики парламенту. В
лютому 1992 р. конституційно було закріплено нове визначення Верховної
Ради. Реформована ст. 97 Конституції встановлювала: “Єдиним органом
законодавчої влади України є Верховна Рада України”.
Реалізуючи принцип спадковості української конституційної
правотворчості, новий Основний Закон нашої держави також дає нормативне
визначення парламенту. “Єдиним органом законодавчої влади в Україні є
парламент — Верховна Рада України” — проголошує ст. 75. Наявність
визначення загальнодержавного представницького оргаaну народу має
важливе значення, є центром конституційно-правового статусу парламенту.
Воно обумовлює всі інші складові даного статусу, акумулює уявлення щодо
місця і ролі парламенту в державному механізмі.
Важливо те, що конституційне визначення Верховної Ради містить такий
істотний складник характеристики законодавчого органу як “єдиний”.
Включення до ст. 75 цього слова “єдиний” безпосередньо в конституційному
визначенні парламенту виключає неясності, недомовки, двозначності, а тим
більше припущення і навіть категоричні твердження деяких авторів про те,
що у системі державних органів, крім парламенту, є інші суб’єкти
законодавчої влади.
У такому контексті варто відзначити, що відсутність, наприклад, у
конституційному визначенні Федеральних Зборів Росії (ст. 94) вказівки на
те, що вони — “єдиний” законодавчий орган Російської Федерації,
викликало негативну реакцію. “Чи не означає це, що їх повноваження
зможуть при бажанні відправлять і інші органи?”5 — запитує О. Румянцев.
Запитання містить в собі і відповідь — стверджувальну.
Порівняння підсилює значення характеристики українського парламенту як
“єдиного” законодавчого органу. Слово “єдиний” містить в собі великий
смисл: в Україні немає іншого державного органу, який би мав
конституційне право здійснювати законодавчу функцію.
Дане положення відноситься до серцевинних положень
конституційно-правового статусу Верховної Ради. Всебічне втілення його в
життя — один із головних шляхів підвищення ролі парламенту. Адже
укорінення даної концепції органу народного представництва обумовлюється
тим, що інституціоналізація президента деякими
авторами пов’язується із запереченням трактовки парламенту як єдиного
суб’єкту реалізації законодавчої функції і включенням в їх число також
глави держави. Подібна інтерпретація несумісна з принципом розподілу
влад, за яким законодавча функція — функція першої гілки влади.
Необхідність відстоювати визначення парламенту як єдиного законодавчого
органу підкреслюється тим, що протилежна позиція, на жаль,— не якась
абстрація.
Узагальнення досвіду посткомуністичного світу підтверджує, що
антидемократична тенденція підвищення виконавчої влади за рахунок
зниження парламентів, екстраполює таких прихильників на вигідні для себе
конституційні записи, відкидаючи демократичні елементи правил основних
законів. Про це переконливо свідчить конституційна реформа Казахстана,
де протягом двох років було створено два основних закони. Конституція
1993 р. давала таке визначення парламенту: “Верховна Рада є єдиним
законодавчим і вищим представницьким органом Республіїси Казахстан” (ст.
62). Основний Закон 1995 р. вже відкидає із характеристики парламенту
саме те, що він “єдиний” законодавчий орган і конституює його “вищим
представницьким органом Республіки, який здійснює законодавчі функції”
(ст. 48.1).
Незважаючи на велике і принципове значення конституційного визначення
українського парламенту як єдиного законодавчого органу, воно має
істотний недолік. А саме визначення не має характеристики парламенту,
суть якої в тому, що це також єдиний загальнодержавний представницький
орган всього народу. Дане ж положення — усталене, загальновизнане
положення світової конституційної теорії. Воно одержало також
конституційне втілення. Під таким кутом зору — перевага на боці тих
головних актів, які у нормативному визначенні парламентів відображають
їх представницький характер. Візьмемо Конституцію Росії. “Федеральні
Збори — парламент Російської Федерації — є представницьким і
законодавчим органом Російської Федерації” — проголошує ст. 94. Наведене
визначення в порівнянні з відповідним визначенням Конституції України
відображує обидві, іманентне притаманні парламенту риси: він —
представницький і законодавчий орган. Разом з тим наведена нормативна
характеристика, що міститься в Основному Законі Росії, також не вільна
від недоліків. В ній відсутній обов’язковий елемент, зміст якого в тому,
що парламент — єдиний загальнодержавний представницький і законодавчий
орган.
Щодо зазначеної прогалини конституційного визначення Верховної Ради
України, то ця обставина посилює потребу певного її запонення
розгортанням конструктивної та інтенсивної практичної діяльності
Верховної Ради як єдиного загальнодержавного представницького і
законодавчого органу. Неухильне проведення такої лінії сприятиме
поглибленню, збагаченню та розвиткові представницької функції Верховної
Ради.
З точки зору прогнозу вдосконалення конституційного поняття українського
парламенту пов’язується з доповненням ст. 75 Основного Закону таким
положенням: Верховна Рада — єдиний представницький і законодавчий орган
України. Таке доповнення ст. 75 обґрунтовується тим, що положення —
парламент є загальнодержавним представницьким органом всього народу
належить до фундаментальних загальновизнаних положень світового
конституціоналізму. Саме тому воно сприйняте новими головними актами
ряду держав. Крім Конституції Росії, що уже відзначалося, зішлемося на
однойменні акти Республіки Бєларусь (ст. 79), Республіки Киргизстан (ст.
49.1). Республіки Узбекистан (ст. 76), Республіки Молдова (ст. 60.1).
Зазначимо, що конституювання парламентів представницькими органами
відбулося в названих та інших країнах уже після відмови від доктрини
повновладдя парламенту і сприйняття принципу розподілу влад та
інституціонування президентури.
В той же час в українській юридичній літературі з’явилися окремі
судження про те, що органами народного представництва в Україні рівною
мірою є Верховна Рада і Президент. Така позиція пояснюється тим, що і
парламент і Президент обираються безпосередньо всенародним голосуванням.
Зрозуміло, спосіб легитимації того чи іншого органу — важливий елемент
його конституційно-правового статусу. Він впливає на визначення місця і
ролі конкретного інституту в механізмі держави, зміст його
конституційно-правового статусу в цілому. Дану обставину необхідно
враховувати саме тому, що Президент України одержує владу не шляхом
обрання його Верховною Радою, а безпосередньо від народу (корпусу
виборців), він є однією із ключових фігур у структурі державної влади.
Тотожність способу легитимації парламенту і глави держави — лише один,
хоча і важливий, елемент їх правового статусу, що співпадає і вельми
впливає на місце і роль названих інститутів в держав-
ній організації. Але даного фактору недостатньо для визнання рівності
парламенту і Президента для того, щоб кожний орган, легитимований
народом, автоматично одержував характеристику представницького органу
народу. Позиція автора даної праці полягає в тому, що трактування
президента представницьким органом народу, рівним парламенту,
безпідставне.
Найважливішим критерієм, що дає підстави для визначення державного
органу представницьким органом народу, слугує його соціальне
призначення, функція в системі функцій єдиної державної влади. Саме з
метою реалізації головної функції єдиної державної влади — законодавчого
регулювання суспільних відносин — народ обирає парламент. Його
призначення — прийняття законів, котрі б виражали волю народу і саме тим
представляли народ і втілювали його інтереси.
Соціальне призначення органів виконавчої влади, включаючи Президента,—
інше. Президент обирається народом для реалізації законів, що
приймаються народом і його представницьким органом — парламентом. Звідси
— серцевина президентського статусу: він — представник держави.
Саме при обговоренні одного з перших проектів Конституції на
Міжнародному симпозіумі народний депутат В. М. Носов виклав свою думку
абсолютно чітко і визначено: парламент — представник народу, а Президент
— представник держави6.
Суттєвим мотивом, який заперечує правомірність сприйняття Президента
представницьким органом народу, є те, що воно веде до представницького
дуалізму з усіма шкідливими наслідками, що випливають з цього.
Аналізуючи з таких позицій один із проектів Конституції України на
Всесвітньому форумі ще в 1992 р., народний депутат С. П. Головатий
сформулював наступну пропозицію: з метою недопущення представницького
дуалізму необхідно закріпити в Основному Законі, що вищим
представницьким органом народу є парламент, а представником держави і її
главою — Президент7.
Вагомим аргументом, що заперечує статус Президента як представницького
органу народу, рівного Верховній Раді, слугує те, що народна воля
виражається в законах, а закони приймаються тільки народом, або
парламентом. Такі акти, що виходять від народу, або парламенту —
обов’язкові для всіх державних органів, включаючи Президента. 1 добре,
що дане положення одержало конституційне закріплення в новому Основному
Законі України: “Органи законо-давчої, виконавчої та судової влади
здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і
відповідно до законів України” (ст. 6).
На користь представницького характеру Верховної Ради виступає також
співвідношення парламентських і президентських правових форм.
Субординація законів і указів полягає в тому, що закон вищий, ніж Указ.
Указ — підзаконний акт.
Непохитним аргументом в підтвердження представницького характеру єдиної
Верховної Ради є особливість її складу. На відміну від Президента, що є
одноосібним органом, або колегіальних органів виконавчої влади,
парламент України конституційно складається із 450 народних депутатів,
які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права
шляхом таємного голосування строком на чотири роки (ст. 76). Завдяки
широкому складу парламент виступає як орган, що повно, надійно та
всебічно представляє народ і виражає його волю. Конституційна
чисельність народних депутатів, обраних безпосередньо громадянами,
забезпечує ту безумовну перевагу, коли Верховна Рада в процесі
реалізації своїх повноважень узгоджує інтереси різних суспільних груп і
приймає збалансовані, зважені рішення. Безперечно й те, що при такому
колегіальному підході парламент більш вільний від суб’єктивних помилок,
а тим більше різного роду зривів, ніж одна людина, навіть якщо ця людина
— видатна особистість.
Намагання виконавчої влади відтіснити загальнодержавний представницький
орган народу на задвірки державного механізму і займати в ньому
домінантне місце широко поширені у всьому світі. В контексті
досліджуваної проблеми надзвичайно важливо, що подібні дії президентури
і урядів грунтовно відхиляються опонентами саме посиланнями на
представницький характер парламентів. Більш того, як показало вивчення
праць зарубіжних фахівців сучасної державності, саме ця риса парламенту
висувається ними в якості противаги президентам, які на відміну від
деяких авторів країн СНД, зовсім не трактують президентів
загальнонаціональними представницькими органами народу.
Візьмемо США — державу сильного президента, де, як і в Україні та інших
країнах Співдружності, президент похідний не від парламенту, а від
народу (наявні відмінності в способах обрання Президента України і
президента США щодо розглядуваного аспекту проблеми принципового
значення не мають).
Цілеспрямована, конструктивна і результативна боротьба американського
конгресу з президентами в кінці 60 — на початку 70-х років за
відродження першого місця законодавчої гілки в державному механізмі, яке
кілька десятиліть безперервно утримувалось президентами,
обґрунтовувалась саме тим, що конгрес — загальнонаціональний
представницький орган всього американського народу. При цьому
американські вчені відкидають поширені твердження, які здебільшого
виходять зі структур виконавчої влади про те, що парламент неоперативне,
неповоротне, непорушливе, негнучке утворення, не спроможне швидко і
динамічно вирішувати питання і приймати рішення. Як пише сучасний
дослідник американської державності, конгрес має продовжувати
відігравати важливу роль у внутрішній і зовнішній політиці не тому, що
він краще пристосований приймати рішення, і не тому, що він завжди
“мудріший”, ніж президент. Одна з його найважливіших функцій — виступати
як стримуюче начало щодо президента і виражати інтереси та турботи
виборців, які в іншому разі могли б ігноруватися президентом. Творці
Конституції визнали за краще пожертвувати певною дієвістю заради
попередження зловживання владою.8 Одержавши перемогу понад 20 років
тому, законодавці так міцно і стабільно тримають свій примат в
державному механізмі, що й досі жодному із семи останніх глав держави
(зрозуміло, Р. Рейгану і Б. Клінтону) не вдалось навіть тимчасово
повернути назад еру президентського володарювання.
Доповнюючи мотивацію, яка відкидає трактовку Президента України як
представницького органу, рівного Верховній Раді, що обґрунтовується
тотожністю легитимації обох органів, їх похідністю від народу, необхідно
підкреслити: в контексті світової конституційної регламентації народна
легитимація президентури не абсолютизується. На жаль, дана обставина
прихильниками піднесення глави держави вільно чи навмисне обминається,
або замовчується. Але в ряді країн похідність президента від народу
співіснує з конституційною побудовою скромної моделі даного органу, що в
літературі іменується невдалим словосполученням — “слабкий президент”.
Відзначене притаманне деяким парламентським республікам Європи (Австрія,
Ірландія, Ісландія). Обмежимось посиланням на Федеральний конституційний
Закон Австрійської Республіки від 10 листопада 1920 р. (з наступними
змінами). Характеризуючи конституційно-правовий статус Федерального
президента, котрий обирається загальними виборами безпосередньо
населенням, важливо загострити увагу на тому, що (як у всіх
парламентських республіках) президент Австрії не має більш-менш суттєвих
повноважень. В структурі Федерального конституційного закону президент
посідає місце в розділі “Виконавча влада Федерації”. Згідно зі ст. 65.1
президент представляє Республіку в зовнішніх відносинах і зміст його
компетенції окреслено переважно рамками, що характерні для глави держави
у сфері представництва держави. Всі рішення австрійського президента,
якщо інше не передбачено законодавством, дійсні лише при наявності
підпису Федерального канцлера або відповідного міністра (ст. 67.1).
Особливе значення для осмислення і вирішення проблеми, суть якої в тому,
що Верховна Рада України — єдиний загальнодержавний представницький
орган всього народу, має Декларація про державний суверенітет України,
її виключна важливість обумовлена тим, що досліджувана проблема — об’єкт
даного акту, який вирішує її абсолютно чітко, строго. Декларація не
тільки ясно визначає суб’єкта, який представляє весь народ, а поряд з
цим проголошує заборону іншим суб’єктам виступати від імені народу. “Від
імені всього народу може виступати виключно Верховна Рада. Ні одна
політична партія, громадська організація, інше угрупування або окрема
особа не можуть виступати від імені всього народу України” — проголошує
гл. II.
Лінія Декларації одержала певне втілення в новій Конституції України, її
преамбула фіксує: “Верховна Рада України від імені українського народу —
громадян України всіх національностей… приймає цю Конституцію —
Основний Закон України”. (Аналіз відповідних визначень виходить за межі
даної праці).
Сумарне врахування висунутих аргументів, вважаю, заперечує трактовку
Президента України представницьким органом народу, рівним Верховній
Раді. Принципово зазначимо, що розроблена теоретична концепція
екстраполювалась на конституційну модель і конституційне визначення
Президента України. Стаття 102 ясно, чітко і строго визначає Президента
в досліджуваному контексті представником держави. Вона закріплює:
“Президент України є главою держави і виступає від її імені”.
Похідність Верховної Ради України від народу в поєднанні з домінантним
соціальним призначенням, її функцією та представницьким характером
обумовлюють важливість і об’ємність компетенції парламенту, що в
сукупності визначає провідне місце Верховної Ради в державному
механізмі.
Дане положення має багатоаспектне вираження. Одне з них пов’язується з
місцем парламенту в структурі Конституції.
Конституції розвинутих країн світу характеризуються тим, що
загальнонаціональні представницькі органи народу “відкривають” розділи,
глави або інші подібні структурні частини, що закріплюють систему
державних органів тієї чи іншої країни. Характерно, що примат парламенту
таким чином віддзеркалюється також основними законами держав, що мають
інститут президента. Незалежно від того, яким способом легитимується
останній — громадянами чи представницьким органом — на першому місці
відповідних розділів вибудовується конституційний статус парламенту; на
другому — президента, інших інститутів виконавчої влади (ст. 1—2
Конституції США; розд. 2, 3 Конституційного Закону Австрійської
Республіки 1920 р. з наступними змінами і доповненнями; розд. IV—VI
Основного Закону ФРН 1949 р.; гл. І—НІ Конституції Італійської
Республіки).
Виняток становить Конституція Французької Республіки 1958 р. Відкинувши
доктрину верховенства парламенту, що втілювалась в Конституції 1946 р.,
Конституція 1958 р. закріпила перевагу виконавчої влади над національним
представницьким органом. Черговість відповідних розділів в тексті
основного закону рельєфно віддзеркалювала концепцію де Голля, який був
ідеологом і архітектором Конституції 1958 р. Перше місце вона відводить
президенту (розд. II), за ним іде уряд (розд. III), а потім вже
парламент (розд. IV).
Вельми позитивно, що прогресивні досягнення світового конституціоналізму
були втілені на початковій стадії конституційної реформи в Україні.
Введення інституту президента гармонувало з демократичним досвідом
світової конституційної теорії і практики. Законом УРСР від 5 липня 1991
р. про заснування поста Президента УРСР і внесення змін та доповнень до
Конституції (Основного Закону) УРСР головний акт було доповнено главою
12і — “Президент України”. Вона вбудована в текст Конституції після
глави 12 — “Верховна Рада України”. Отже, на конституційному рівні ясно
вирішувалась проблема співвідношення загальнодержавного представницького
органу народу і президента, в якому первинність належала Верховній Раді.
В цілому аналогічним чином тотожні проблеми вирішувались іншими
республіками після прийняття декларацій про державний суверенітет.
Піднесення президентури над парламентами, що швидко сформувалось як
негативна тенденція організації державної влади в країнах колишнього
СРСР, призвело до запозичення французького варіанту конституційної
архітектоніки. Основний Закон Російської Федерації 1993 р. закріплює
систему вищої державної влади в такій послідовності: президент (гл. 4);
Федеральні Збори (гл. V); уряд (гл. VI); судова влада (гл. VII).
Заслуговує на увагу те, що модель російської Конституції — не повністю
копіює конституційну структуру черговості інститутів влади Франції.
Спільність полягає в тому, що основні закони названих країн перше місце
в механізмі державної влади відводять президентам. Одначе, якщо
французька конституція друге місце віддає уряду, відсуваючи парламент на
третє місце, то однойменний акт Росії втілює суттєву відмінність
демократичного спрямування. Після глави, присвяченої президенту, чергову
главу посідають Федеральні Збори. Конституційна регламентація уряду
розміщується за вищим представницьким органом народу.
Різні модифікації подібних варіантів притаманні також іншим конституціям
країн СНД.
Тим прогресивніше і вагоміше конституційне рішення розглядуваного
питання новою Конституцією України. З точки зору черговості в структурі
Основного Закону першим є парламент — “Верховна Рада України” (разд.
IV); другим — “Президент України” (розд. V). Наступні розділи посідають:
“Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади” (розд. VI);
“Прокуратура” (розд. VII); “Правосуддя” (розд. VIII).
Незрівнянна перевага конституційного рішення структурної проблеми
Основним Законом України в порівнянні з конституціями Франції, Росії,
Казахстану та інших країн в тому, що конституційний еталон України
відображає серцевинне положення конституційного (державного) права, суть
якого в тому, що провідне місце в державному механізмі належить
загальнодержавному представницькому органу — народу республіки9,
3. СТРУКТУРА ВЕРХОВНОЇ РАДИ
Верховна Рада України — однопалатний парламент. Закріплюючи парламент
однопалатним органом, нова Конституція реалізує принцип спадкоємності
конституційної регламентації. Попередній Основний Закон також
закріплював однопалатну Верховну Раду.
Як відзначалося вище, конституційний склад Верховної Ради — 450 народних
депутатів України (ст. 76): зберігається та чисельність парламентарів,
яка закріплювалась попереднім головним актом.
Народні депутати України обираються на основі загального, рівного і
прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири
роки. Конституція закріплює умови, яким має відповідати депутат.
Насамперед він — громадянин України, який проживає в Україні протягом
останніх п’яти років. На день виборів депутат має досягти двадцяти
одного року. Депутатом може бути тільки громадянин, що має право голосу.
Конституційно закріплено обмеження: до Верховної Ради не може бути
обраним громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину,
якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом
порядку.
Конституційне вирішення питання про склад і структуру українського
парламенту супроводжувалось гострими дискусіями. Мабуть, найбільшу увагу
привертала проблема: яким бути парламенту — однопалатним чи двопалатним
(бікамеральним)?
Дана проблема — нова проблема теорії і практики українського
конституціоналізму, її розробка — важливе завдання вітчизняної юридичної
науки.
В сучасних державах використовуються два вида бікамеральних парламентів
— бікамеральні парламенти унітарних і федеративних країн. В останніх
бікамералізм пояснюється бажанням забезпечити в одній палаті
представництво інтересів народу в цілому, а в другій — представництво
інтересів суб’єктів федерації. Двопалатніть унітарних держав ставить за
мету обмеження впливу одної палати на політичне життя з допомогою
механізмів контролю за рішеннями, які вона приймає.
Процес підготовки і прийняття Конституції України позначився наявністю
різних позицій щодо прийнятності для нашої республіки двопалатного
парламенту.
Вичленовуючи структурний аспект конституційних засад побудови Верховної
Ради України, слід позитивно оцінити ту обставину, що на завершальній
стадії конституційного процесу, на час парламентського доопрацювання,
розгляду і прийняття проекту Основного Закону було відкинуто
бікамералізм, сконструйований президентським варіантом проекту
Конституції. Гостра боротьба з приводу структури українського парламенту
завершилась побудовою однопа-латної Верховної Ради. З позицій
становлення і розвитку парламентаризму в умовах України однопалатний
орган народного представництва є більш бажаним. У сучасних українських
реаліях двопалатна структура цього інституту могла б виступати потужним
знаряддям руйнування парламенту як цілісного законодавчого органу.
Опонуючи прихильникам бікамералізму, важливо проаналізувати світовий
досвід конституційної правотворчості. Він свідчить, що еволюція
структури парламентів виявила тенденцію до відмови від верхніх палат. У
Новій Зеландії ліквідовано Законодавчу Раду Парламенту (1950 р.);
Конституція Данії інституювала однопалатний фолькетинг (1953 р.); в 1971
р. скасовано верхню палату шведського парламенту; Конституція Португалії
1976 р. передбачила однопалатні Збори Республіки; аналогічне явище
характерне для грецьких конституцій 1952 р. та 1975 р.
А що ж країни посткомуністичного світу? Як правило, тут збудовані
однопалатні загальнодержавні органи народного представництва. Але в
деяких випадках створені або відроджені — двопалатні (Росія, Польща,
Румунія, Чехія). В цьому контексті, на мій погляд, можна простежити
зв’язок між тенденцією посилення влади президентури і реформуванням
однопалатного парламенту в двопалатний. Він рельєфно відображений в
Республіці Казахстан. Основний Закон 1993 р. конституював однопалатну
Верховну Раду. Стрімке нарощування елементів трансформування інституту
президента у надвладу кардинально змінило організацію державної
структури, що і було оформлено Конституцією 1995 р. Вона відкинула
однопалатну Верховну Раду, а інституювала інший орган — парламент, що
складається з двох палат.
Прибічники двопалатного парламенту в Україні чомусь не оперують
наведеними та іншими фактичними даними, які розкривають тенденцію
відмови післявоєнних конституцій багатьох країн світу від бікамералізму.
Не згадується, чи замовчується також інша, відносно нова тенденція
світової конституційної законотворчості. Йдеться про чітко окреслену
лінію основних законів на закріплення відкритого підпорядкування верхніх
палат парламентів політиці президентів і урядів (Франція, Німеччина).
Це дуже рельєфно відображає французька конституція 1958 р. Створення
другої палати — Сенату не має традиційних підстав у Франції, яка є
унітарною державою. Воно пояснюється прагненням виконавчої влади
вибудувати в середині парламенту механізм, який би протистояв
Національним Зборам, служив знаряддям боротьби в руках президента та
уряду проти нижньої палати.
Конституційно закріплюється рівність Сенату та Національних Зборів у
галузі прийняття законопроектів. Ст. 45 констатує, що кожний
законопроект послідовно розглядається в обох палатах до прийняття
ідентичного тексту (“законодавчий човник”). Якщо ж палати не дійдуть
згоди, прем’єр-міністр може створити змішану паритетну комісію для
підготовки нового тексту із спірних питань. За умови, коли комісії не
вдасться прийняти узгоджений текст або коли цей текст не буде прийнято
згідно з передбаченою процедурою, уряд після нового читання в обох
палатах може зажадати від Національних Зборів прийняти остаточне
рішення. Таким чином, Сенат було створено з метою побудови в середині
парламенту структури, яка б протистояла Національним Зборам. Творці
П’ятої республіки сконструювали Сенат як знаряддя в руках уряду проти
нижньої палати. Сенат потрібен виконавчій владі для того, щоб гальмувати
прийняття небажаних їй законопроектів. Разом з тим він виступає
інструментом проведення урядом своїх інтересів у парламенті.
Якщо рішення Сенату не прийнятне урядові, він вводить узгоджувальну
процедуру. Коли ж Національні Збори можуть прийняти небажані урядові
законопроекти, він не втручається у стосунки палат. Навіть за умови
прийняття палатами остаточного тексту виконавча влада має важелі впливу
на долю закону: право президента зажадати повторного розгляду закону
парламентом (ст. 10); право президента та прем’єр-міністра звертатися до
Конституційної Ради щодо конституційності прийнятого закону (ст. 61,
62).
Верхня палата конституційне може бути механізмом реалізації інтересів
уряду також шляхом прийняття нею законів, обминаючи нижню палату. Такий
варіант гарантує Основний Закон ФРН 1949 р. Згідно зі ст. 81 верхня
палата — Бундасрат може прийняти закон в обхід нижньої палати —
Бундестагу.
Заперечуючи авторам, що сповідують бікамералізм в Україні, варто
загострити увагу на тому, що двопалатний законодавчий орган не є
раціональним у складних умовах життєдіяльності населення, суспільства і
держави. А саме ці реальності сьогодні наявні в Україні.
Аналізована антидемократична тенденція триває в новітній історії. Про це
свідчить Конституція Республіки Казахстан 1995 р. Верхня палата
заснованого нею двопалатного представницького органу, замість
попереднього однопалатного, змодельована таким чином, що Сенат служить
потужною перешкодою на шляху прийняття схваленого нижньою палатою
(Мажилісом) законопроекту.
Це досягається передбаченими конституцією процедурними нормами, що
забезпечують явну перевагу верхньої палати над нижньою. Згідно з п. 4
ст. 61 законопроект, схвалений більшістю голосів від загальної кількості
депутатів Мажилісу, передається до Сенату, де розглядається у строк, що
не перевищує шістдесяти днів. Коли його прийнято більшістю голосів від
загального складу Сенату, то він стає законом і протягом десятьох днів
передається на підпис Президентові. У разі ж його відхилення проект
повертається до нижньої палати. За умови схвалення проекту останньою,
тепер уже більшістю в дві третини голосів, він знову передається до
Сенату для обговорення і голосування. Повторно відхилений проект закону
не може бути знову внесений у період тієї самої сесії.
Закріплені конституційне важелі придушення нижньої палати дуже істотно
доповнюються можливостями, які закладені у складі Сенату, що досягається
способом його формування. Відповідно до ст. 50 Конституції Сенат
складають депутати, обрані по два представники від кожної області, міста
республіканського підпорядкування та столиці Казахстану на спільному
засіданні депутатів відповідних представницьких органів. Сім депутатів
Сенату, крім того, призначає Президент.
Спосіб формування нижньої палати кардинально відрізняється від
наведеного вище. Депутати Мажиліса (67 депутатів) обираються за
одномандатними територіальними виборчими округами.
Зрозуміло, що встановлений порядок формування Сенату містить потенційні
можливості для використання їх Президентом та урядом з метою проведення
своїх інтересів у парламенті Казахстану. Всупереч негативним тенденціям
світової конституційної законотворчості, що характеризують післявоєнний
та новітній бікамера-лізм, його впровадження прогнозувалося і в Україні.
У формалізованому вигляді це втілювалося у деяких проектах нової
Конституції. Особливо наполегливо ідея двопалатного парламенту
насаджувалася у зв’язку з проектом Основного Закону в редакції 24 лютого
1996 р. Офіційно це був проект конституційної комісії, але назва
“президентський”, що утвердилася в періодичній пресі та виступах
народних депутатів, відбивала той факт, що з точки зору складу
конституційної комісії перевага була на боці Президента. Ця обставина,
так само, як і те, що Президент був співголовою конституційної комісії,
цілком закономірно екстраполювалися на змісті проекту Основного Закону,
який вибудовував конституційно-правовий статус,
з одного боку,— всевладного глави держави, а з іншого — безпорадного
бікамерального парламенту.
Парламент — Національні Збори — фіксувала ст. 72 названого проекту
Конституції,— складається з двох палат: Палати депутатів і Сенату.
Проект передбачав гарантії і процедури примату верхньої палати над
нижньою, багато в чому аналогічні конституціям держав, аналіз яких
зроблено вище, їхня сукупність загрожувала зруйнуванням законодавчого
органу як цілісного, єдиного утвору. Сенат моделювався механізмом, який
забезпечував неможливість подолання парламентом політики Президента і
Кабінету Міністрів, що в умовах і без того слабкого українського
парламентаризму, наступу на нього структур виконавчої влади мало
антидемократичну спрямованість.
Двопалатні Національні Збори, всередині яких — Сенат, прямо і
опосередковано фактично підпорядкований виконавчій владі, з точки зору
прогнозу розвитку парламентських інститутів в Україні були б неприйнятні
і навіть небезпечні, про що свідчить світовий досвід.
Окрім наведених мотивів, надзвичайно важливо те, що навіть у державах,
які мають двопалатний парламент, останній не розглядається як
раціональний і несхитний у випадку надзвичайних умов. За таких умов
бікамеральний парламент ФРН трансформується в однопалатний орган, а сам
процес відмови від однопалатного парламенту має конституційне
закріплення. Основний Закон ФРН встановлює цілком чітко і недвозначно:
коли ситуація вимагає негайних дій у той час, як Бундестаг і Бундесрат
скликати неможливо, парламентські повноваження надаються Загальному
комітету (ст. 115-а/1), 115-а/2). Загальний комітет формується завчасно
у відповідності зі ст. 53-а/1) з депутатів Бундестагу та членів
Бундесрату обома палатами парламенту.
Досвід Німеччини вельми важливий для України через труднощі, які
переживає республіка у перехідний період.
Але, заперечуючи авторам, прихильникам бікамералізму в Україні, варто
зупинитися на внутрішніх умовах та передумовах, які могли б створити
сприятливий грунт для посилення шкідливих наслідків у разі реалізації
ідеї про заснування двопалатного парламенту. В такому плані заслуговує
на увагу аспект співвідношення першої і другої гілок влади, котрий у
досліджуваному контексті переважно оминається. Зміст і спрямованість цих
відносин переконливо засвідчують, що на нашому грунті двопалатний
парламент слугував би випробуваним знаряддям придушення виконавчоювладою
представницького органу народу, перетворення його на безвольне і
безпорадне утворення. Така перспектива закладалася не тільки нормами
президентського проекту Конституції. Вона була підготовлена практикою
взаємин законодавчої та виконавчої гілок влади протягом кількох років. А
після прийняття Основного Закону і Верховна Рада, і Президент зберегли
свої повноваження, вибори нових органів не проводилися.
Починаючи з 1992 р., Президент і Кабінет Міністрів постійно в різних
формах вимагали делегування їм частини законодавчих повноважень,
притаманних Верховній Раді та закріплених за нею конституційно. При
цьому виконавча влада незмінне досягала своєї мети, але позитивного
ефекту це не мало. Однак її наступальність, натиск наростали. Саме ця
спрямованість другої гілки влади була причиною появи антиконституційного
акту, яким був Конституційний договір, укладений між Верховною Радою і
Президентом.
У контексті заперечення бікамералізму оперування Конституційним
договором винятково значуще, і на це слід звернути серйозну увагу. Адже
аналога згаданому актові у країнах світу немає. Конституційний договір
уособлює не тільки безпрецедентне вилучення у представницького органу
народу (сторони договору) закріплених за ним Основним Законом
загальновизнаних світом прерогатив та наділення Президента (другої
сторони) величезною компетенцією, що включає сфери всіх трьох влад.
Договір містив руйнівний потенціал знекровлення парламентських
інститутів не тільки на час його дії, а й на перспективу. Верхня палата
Національних Зборів, за ідеєю розробників президентського проекту
Основного Закону, мала бути знаряддям, що перешкоджало б укоріненню
парламентаризму також в умовах нової Конституції. Зміцнілі і сформовані
стійкі важелі послаблення законодавчої влади виконавчими структурами,
сформована антидемократична тенденція приниження ролі Верховної Ради у
механізмі держави і зростання за її рахунок інституту президента,— це
передумови запровадження бікамералізму і подальше використання Сенату
для посилення повноважень Президента і Кабінету Міністрів. Намічене,
таким чином, реально загрожувало становленню і розвиткові українського
парламентаризму, поза яким не можуть гарантуватися свободи особистості і
свободи суспільства.
Зазначимо, що ідея бікамералізму стосовно специфічних умов і конкретних
реалій України була відкинута Міжнародним юридичним форумом “Нова
Конституція України — шлях до утвердження української державності”, про
що організатор і керівник указаного форуму доповідав народним депутатам
на сесії Верховної Ради у січні 1996 р. Негативне ставлення до даної
проблеми виражалося також і в інших формах (круглі столи, семінари,
прес-конференції, публікації).
Враховуючи всебічні обставини, Верховна Рада України на стадії
парламентського доопрацювання проекту Конституції і обговорення його на
сесії відхилила ідею бікамералізму, закріпивши в новому Основному Законі
український парламент однопалатним органом.
Свої повноваження Верховна Рада здійснює шляхом проведення сесій.
Зі свого складу парламент обирає Голову Верховної Ради, його першого
заступника і заступника. Голова Верховної Ради веде її засідання,
організовує підготовку питань до розгляду на засіданнях Верховної Ради;
представляє парламент у зносинах з іншими органами державної влади
України та органами влади іноземних країн; організовує роботу апарату
Верховної Ради.
Важливу роль у здійсненні компетенції Верховної Ради мають відігравати
її комітети. Конституція не містить переліку цих органів, а надає право
Верховній Раді самій визначати їх кількість і обирати голів комітетів.
Комітети створюються для проведення підготовчої і попередньої
діяльності. Це — законопроектам робота, підготовка і попередній розгляд
питань, що належать до компетенції Верховної Ради.
Комітети Верховної Ради — постійні органи.
Верховна Рада може створювати також тимчасові органи-комісії.
Конституційне передбачаються комісії двох видів: спеціальні тимчасові
комісії, які створюються з метою підготовки і попереднього розгляду
питань на сесії Верховної Ради, і тимчасові слідчі комісії. Останні
формуються для проведення розслідування з питань, що становлять
суспільний інтерес.
До органів Верховної Ради також відноситься Рахункова палата, яка
здійснює контроль за використанням коштів Державного бюджету України від
імені парламенту. Голову і членів Рахункової палати призначає Верховна
Рада.
У складі парламенту — Уповноважений Верховної Ради з прав людини. Він
здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і
свобод людини і громадянина України. Уповноваженого з прав людини
призначає на посаду та звільнює з посади Верховна Рада.
4. ПОВНОВАЖЕННЯ ВЕРХОВНОЇ РАДИ
Згідно з фундаментальними положеннями теорії конституційного
(державного) права до парламентських прерогатив відносяться: прийняття
законів, структуроутворююча і бюджетна сфери, парламентський контроль.
Названі прерогативи — загальновизнані у всьому світі.
Важливість і об’ємність компетенції парламентів обумовлена їх соціальним
призначенням як преставницьких органів народу, через які народ
опосередковано здійснює владу, що йому належить.
Доктринальні положення теорії народного суверенітету і парламентаризму
втілюються в демократичних конституціях. Адекватність
конституційно-правового оформлення парламентських інститутів тієї чи
іншої країни прогресивним досягненням світової теоретичної думки — один
із суттєвих показників демократичності відповідної держави.
Конституція України присвячує компетенції Верховної Ради самостійну
статтю (ст. 85), що складається із 36 пунктів. Але вона не містить
вичерпного переліку повноважень українського парламенту. Насамперед ст.
85 після переліку повноважень Верховної Ради фіксує спеціальне правило:
“Верховна Рада України здійснює інші повноваження, які відповідно до
Конституції України віднесені до її відання”.
Крім даного запису Конституція має конкретні норми, які встановлюють
повноваження Верховної Ради поза переліком ст. 85. Про це, наприклад,
свідчить ст. 87, яка передбачає право Верховної Ради розглядати питання
про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції
недовіри названому органу. А ст. 122 встановлює, що Верховна Рада може
висловити недовіру Генеральному прокуророві України, що означає його
відставку з посади. Основний Закон має також інші компетенційні норми.
Як з точки зору важливості, так і об’ємності стрижнем компетенції
Верховної Ради є повноваження, які пов’язуються з реалізацією
законодавчої функції. До них належить: внесення змін до Конституції в
межах і порядку, передбачених розділом XIII Основного Закону; прийняття
законів (п. 1.3 ст. 85).
Законодавчий процес у Верховній Раді являє собою юридичне визначену
сукупність стадій по створенню законів, в межах яких у певній
послідовності здійснюються відповідні дії Верховною Радою, суб’єктами
права законодавчої ініціативи, громадянами, що беруть
участь в обговоренні законопроектів, Президентом, а у випадках, вказаних
законом,— також Конституційним Судом у порядку, встановленому
Конституцією, законом про регламент Верховної Ради та іншими законами,
виданими на основі Конституції.
Важливою стадією законодавчого процесу є законодавча ініціатива, під
якою розуміється внесення у парламент проектів законів відповідними
суб’єктами права.
Новий Основний Закон, як і попередній, відводить спеціальну статтю,
присвячену суб’єктам права законодавчої ініціативи у Верховній Раді (ст.
93). Коло названих суб’єктів включає Президента, народних депутатів,
Кабінет Міністрів та Національний банк. При цьому ст. 93 містить
правило, за яким законопроекти, визначені Президентом як невідкладні,
розглядаються Верховною Радою позачергово. Щодо переліку суб’єктів права
законодавчої ініціативи, то він не видається безперечним. В ранг
суб’єкту законодавчої ініціативи не підноситься народ, однак виконавча
влада має кількох суб’єктів. В умовах організації державної влади за
принципом розподілу влади таке рішення не асоціюється з необхідністю
забезпечення жорстких гарантій зосередження законодавчої влади в руках
першої гілки.
В розглядуваному контексті зазначимо, що користуючись колишньою
термінологією, виконавча влада або зовсім не наділена правом
законодавчої ініціативи в буржуазних парламентах, або представлена
тільки одним суб’єктом. Наприклад, у США і Великобританії згаданими
суб’єктами є тільки депутати. Це зовсім не означає позбавлення другої
гілки можливостей брати участь у законодавчій діяльності.
Використовуються щорічні послання Президента США, де викладаються
основні положення програми законодавчої діяльності Конгресу, необхідні
законопроекти адміністрація вносить через “своїх” конгресменів. Де-юре,
однак, ні Президент США, ні адміністрація правом законодавчої ініціативи
в парламенті не наділені.
Конституція Французької Республіки 1958 р. відносить до суб’єктів права
законодавчої ініціативи лише депутатів і прем’єр-міністра (ст. 39).
Президент Франції права законодавчої ініціативи не має.
Стосовно країн СНД, то зазначимо, що, наприклад, Конституція Казахстану
1995 р. передбачає право законодавчої ініціативи тільки за депутатами і
урядом (ст. 61.1).
Світовий досвід конституційного регулювання підтверджує висновок щодо
доцільності і раціональності звуження кола суб’єктів права законодавчої
ініціативи у Верховній Раді України за рахунок виконавчої влади.
У той же час демократичним рішенням бачиться доповнення кола суб’єктів
права законодавчої ініціативи, насамперед громадянами України.
Сформульовані висновки пов’язуються з реформуванням ст. 93 Конституції
України.
Конституювання громадян суб’єктом права законодавчої ініціативи у
парламенті випливає з концепції верховенства народу над всіма державними
і недержавними суб’єктами, відповідає принципам народовладдя і є формою
його реалізації. Важливо підкреслити, що народна законодавча ініціатива
— не теоретична абстракція. Вона відома основним законам ряду держав:
Федеральний конституційний Закон Австрії (ст. 41.1); конституції Іспанії
(ст. 87), Італії (ст. 71), Литви (ст. 68). Відповідні пропозиції в
різних формах вносились щодо Конституції України, народ називався
суб’єктом права законодавчої ініціативи у Верховній Раді деякими
проектами Конституції, серед них проект, розроблений в Інституті держави
і права НАН України. Ігнорування права народу на законодавчу ініціативу
викликає заперечення.
Розглянемо наступні стадії законодавчого процесу: обговорення
законопроекту; прийняття закону; підписання його Президентом України та
офіційне оприлюднення.
Прийнятий Верховною Радою згідно зі ст. 91 більшістю від її
конституційного складу закон підписує Голова Верховної Ради і направляє
Президенту. Президент протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону
підписує його, беручи до виконання та офіційно оприлюднює. Конституція
наділяє Президента правом відкладального вето. Він має право повернути
закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до
Верховної Ради для повторного розгляду. Якщо під час повторного розгляду
закон знову буде прийнятий Верховною Радою не менш як двома третинами
від її конституційного складу, Президент зобов’язаний його підписати та
офіційно оприлюднити протягом десяти днів. Закон набирає чинності через
десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачене
самим законом, але не раніше дня його опублікування (ст. 94).
До позитивних рішень нової Конституції відноситься норма, що закріплює
видання президентських указів та розпоряджень “на основі і на виконання
Конституції та законів України” (ст. 106).
Дане положення має величезне значення, оскільки воно загальновизнане
світовим конституціоналізмом10. Саме тому попередня Конституція у ст.
114-6 чітко закріплювала вищенаведену формулу. Але Конституційний
договір, з метою піднесення Президента над Верховною Радою, відмовився
від норми, що закріплює підзакон-ність президентських указів. Він не
пов’язував президентську нормотворчість необхідністю її здійснення
тільки на основі і на виконання Конституції і законів України (ст. 25).
Це відкривало для указів Президента фактично необмежене коло питань як
об’єкту регулювання даними актами. Виникла ситуація, коли укази
Президента видавались на тих самих підставах, що й парламентські акти.
Іншими словами Президент здійснював не підзаконну, а первинну
нормотворчість. Принципу верховенства закону було завдано великої шкоди,
колізія парламентських і президентських актів набрала руйнівної сили.
Відродження правила, що зобов’язує Президента видавати укази і
розпорядження на основі та на виконання Конституції і законів України —
суттєва конституційна гарантія подолання негативних явищ у сфері
правового регулювання суспільних відносин та правозастосування.
Починаючи з 1990 р. Верховна Рада України прийняла понад 800 законів, що
охоплюють різні сфери життєдіяльності людини, суспільства і держави.
Виокремлюючи державно-правове будівництво республіки, відзначимо, що за
цей період прийняті: Конституція України, Декларація про державний
суверенітет України, Акт проголошення незалежності України, а також
низка законів — про всеукраїнський та місцеві референдуми, про
правонаступництво України, про громадянство України, про
відповідальність за діяльність, спрямовану на порушення територіальної
цілісності України, про державний кордон України, про дію міжнародних
договорів на території України та інші.
Законодавче регулювання здійснюється також у соціально-економічній,
бюджетно-фінансовій, екологічній та інших сферах. Але кількість законів
не адекватна їх якості. Величезна проблема — нестабільність
законодавства, колізії, правовий, включаючи конституційний, нігілізм11.
Було б помилковим представляти новий Основний Закон України як еталон,
що створює всебічні, міцні та чіткі конституційні гарантії безперервної
еволюції Верховної Ради як єдиного законодавчого органу, що забезпечує
повне, раціональне і ефективне законодавче регулювання суспільних
відносин.
Головний акт містить положення, властиві авторитарним конституціям, які
є конституційними бар’єрами динамізації законодавчої гілки влади
України.
Під таким кутом зору належить зробити аналіз теоретико-кон-ституційної
проблеми, суть якої у визначенні законодавчих актів вищої юридичної
сили. Йдеться таким чином про поле законодавчого регулювання Верховної
Ради. Яке воно? Чи варто встановлювати його межі? Для сучасного
українського конституціоналізму дана проблема — відносно нова, оскільки
попередній Основний Закон не визначав простір законодавчої діяльності
Верховної Ради.
Відсутність конституційне окреслених кордонів давала можливість
Верховній Раді приймати закони з будь-якого питання суспільного і
державного життя. Це загальне положення потребує уточнення.
Необмеженість сфер законодавчого регулювання суспільних відносин першою
гілкою влади розуміється в контексті системного сприйняття. Воно диктує
необхідність врахування принципу верховенства закону в ієрархії
нормативних актів.
Визначення діючою Конституцією переліку питань, що є предметом
законодавчого регулювання, мало місце в Конституційному договорі.
Оскільки останній акт антипарламентського спрямування, який поставив
Верховну Раду під Президентом, дана констатація дуже важлива для пошуків
висновків щодо оцінки аналізованого конституційного нововведення.
Його спрямованість тотожня спрямованості, яку проводив де Голль,
трансформуючи свої ідеологічні установки в Конституції 1958 р. шляхом
побудови конституційних механізмів відсовування парламенту на другорядне
місце в державній структурі і небаченого у Франції — країні
парламентських традицій піднесення виконавчої влади — Президента і уряду
над загальнонаціональним представницьким органом народу. З цією метою
основний закон 1958 р. вперше в історії повоєнної конституційної
правотворчості закріпив досліджувану новацію. Ст. 34 Конституції
закріпила вичерпний перелік питань, які вирішуються парламентом шляхом
прийняття законів. Поза цим переліком регулювання суспільних відносин є
прерогативою виконавчої влади. З цього приводу Конституція містить пряму
заборону парламенту. Питання, що не віднесені до сфери законодавства,
проголошує ст. 37., носять регламентарний характер. Якщо ж парламент
приймає закони з таких питань, вони можуть змінюватись декретами,—
гарантує ст. 37.
Будучи антидемократичним, французький варіант викликав ґрунтовну критику
вчених-юристів12.
Однак реакційний французький варіант сприйнятий в новітній історії
конституційної правотворчості деяких держав на теренах колишнього Союзу
РСР.
Відповідний аналіз підштовхує до висновку про тісний зв’язок такого
негативного рішення з тенденцією зміцнення президентської влади за
рахунок послаблення позицій першої гілки. Підтвердимо даний висновок
зверненням до конкретних головних актів. Конституція Казахстану 1993 р.
проголошувала загальне правило про те, що Верховна Рада приймає закони
(п. 2 ст. 64). Однойменний акт 1995 р., який закріпив верховенство
Президента в державному механізмі і вчинив замах на парламентські
інститути, відкинув демократичне рішення основного закону 1993 р.,
змінивши його реакційним. Згідно зі ст. 54 парламент приймає закони на
роздільних засіданнях палат шляхом послідовного розгляду спочатку в
Межилісі, а потім — Сенаті. Але, крім даного установлення, Конституція
має іншу норму, яка перераховує сфери, де “парламент вправі приймати
Закони” (всього 11 пунктів). “Всі інші відношення,— проголошує п. З ст.
61,— регулюютьсся підзаконними актами”.
Як це не дивно, подібний інструмент обмеження Верховної Ради втілює нова
Конституція України.
Фіксуючи загальне положення, за яким прийняття законів — повноваження
Верховної Ради (п. 2 ст. 85), нова Конституція закріплює поряд з цим
закритий перелік питань, що визначаються і встановлюються законами —
всього 31 пункт (ст. 92). Складається ситуація, коли, поза цим
установленням, за наявності в Конституції тільки вичерпного переліку
питань, вирішуваних шляхом прийняття законів, сфера законодавчої
діяльності парламенту окреслюється лише конкретним колом питань, тобто
обмежується. Тим самим закритий перелік виступає інструментом, що
служить реакційним цілям. Він використовується виконавчою владою як
механізм зниження ролі загальнодержавного представницького органу народу
та підвищення за його рахунок інститутів виконавчої влади, оскільки
останнім конституційне відкриваються широкі горизонти для здійснення
власної нормотворчості. Таким чином, вичерпне коло питань, з яких
приймаються закони, дає змогу структурам виконавчої гілки проводити свою
політику шляхом видання власних актів у сферах, не включених в
конституційний перелік, тобто здійснювати первинне регулювання
суспільних відносин, що є функцією парламенту.
Досліджувана проблема за відповідних умов може мати також і позитивний
аспект. Постійний наполегливий наступ у всьому світі на парламентські
інститути, що його чинять президентські та урядові структури, потребує
побудови конституційних перешкод даній тенденції. Під таким кутом зору
закріплення головним актом кола питань, що вирішуються виключно органом
народного представництва в законах, може служити могутньою гарантією,
яка забороняє видання другою гілкою нормативних актів у визначеній
сфері. Але включення в конституцію розглядуваного переліку має бути
таким, щоб воно не обмежувало парламентське поле законодавчої
діяльності, як це допускається в новій Конституції України. Необхідно
закрити інструменти президентського і урядового володарювання шляхом
недопущення заборони законодавчої діяльності Верховної Ради за межами,
визначеними у ст. 92 Конституції.
Щоб запобігти цьому, Конституція України має мати конкретний і чіткий
запис, який би наділяв загальнодержавний представницький орган народу
правом вирішувати шляхом прийняття законів також інші питання, крім
визначених переліком. Саме такий варіант передбачав проект Конституції
України, розроблений в Інституті держави і права НАН України і
надісланий Верховній Раді. Але втілення в новому Основному Законі він,
на жаль, не одержав. Звідси — пропозиція про відповідне доповнення ст.
92 Конституції України. Відкриття переліку питань, що є предметом
законодавчого регулювання — необхідна умова повнокровної реалізації
Верховною Радою законодавчої функції.
Жорстке дотримання на практиці конституційної вимоги, згідно з якою
укази і розпорядження Президента видаються на основі і на виконання
Конституції і законів, на мій погляд, не потребує спеціального
визначення законодавчої сфери парламенту. Воно, наприклад, відсутнє в
Конституції США. Вона перераховує права Конгресу у розд. 8 ст. 1 і в
заключній частині даного розділу фіксує право Конгресу “видавати всі
закони, які будуть необхідні для здійснення як вищеуказаних прав, так і
всіх інших прав, котрими дана Конституція наділяє уряд Сполучених
Штатів, його департаменти або посадових осіб”.
Механізм обмеження Верховної Ради як єдиного законодавчого органу
побудовано також за допомогою інших конституційних інструментів. Вони
стосуються загальноукраїнського референдуму, особливо питання про
суб’єктів призначення всенародного воле-
виявлення. Коли попередній головний акт України відносив прийняття
рішень про проведення всеукраїнських референдумів до виключного відання
органу народного представництва (п. 18 ст. 97), то новий — закріплює
двох суб’єктів призначення всенародного волевиявлення. Це — Верховна
Рада і Президент. До того ж нова Конституція містить записи, що
гарантують піднесення глави держави над загальнодержавним
представницьким органом у сфері прийняття рішень шляхом референдуму. Це
досягається незрозумілим і дивним визначенням питань, які становлять
предмет референдумів. Однак цілком зрозуміле тільки одне — те, що
критерієм розчленування об’єкту референдуму служить забезпечення переваг
глави держави над законодавчим органом. Як передбачають ст. 73 та п. З
ст. 85 Верховна Рада уповноважена призначати всеукраїнський референдум
тільки з одного питання — про зміну території України. Поряд з такою
вузькою сферою парламентських можливостей Президент наділений
надзвичайно широкими прерогативами. Насамперед вони включають
конституційну матерію, зміни щодо Основного Закону. Правом внесення до
Верховної Ради законопроекту про внесення змін у розділи: “Загальні
засади”, “Вибори. Референдум”, “Внесення змін до Конституції України”,
ст. 156 наділяє двох суб’єктів — Президента України або не менше двох
третин депутатів від конституційного складу Верховної Ради. У разі його
прийняття не менше ніж двома третинами конституційного складу парламенту
законопроект затверджується всеукраїнським референдумом. Право його
призначення надане тільки Президентові.
Крім конституційного референдуму, Основний Закон закріплює главу держави
також суб’єктом, що проголошує всеукраїнський референдум, ініціатором
якого виступає народ (п. 6 ст. 106). У цьому разі необхідно згідно зі
ст. 72 Основного Закону, щоб проголошення референдуму вимагало не менш
трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що
підписи про призначення референдуму зібрані не менше, ніж у двох
третинах областей республіки і не менше ста тисяч підписів у кожній
області.
Конституційне об’єкт референдуму за народною ініціативою не окреслений.
Проте його широкі масштаби не викликають сумнівів: адже заборону
Основний Закон фіксує тільки щодо законопроектів з питань податків,
бюджету та амністії (ст. 74).
Сконструйована новим Основним Законом модель інституту референдуму у
порівнянні з тією, яка значилася у попередній Конституції, обмежила
парламентські прерогативи. Вона реально зазіхає на законодавчу функцію
Верховної Ради. Закон України про всеукраїнський та місцевий референдуми
прямо вказує, що предметом всеукраїнського референдуму може бути
прийняття, зміна чи відміна законів України (ст. 3). Піднесення
Президента до рангу суб’єкту призначення всеукраїнського референдуму з
народної ініціативи і позбавлення цього права парламенту може бути
використане виконавчою владою для прийняття законів в обхід Верховної
Ради і навіть всупереч їй, що суперечить теорії народного суверенітету
та розподілу влад. Таким чином, конституювання Президента суб’єктом
призначення народного волевиявлення приховує пряму небезпеку успішній
реалізації Верховною Радою законодавчої функції, розмиває законодавчу
гілку влади, знижує її роль у державному механізмі та підвищує
Президента над парламентом.
Підкреслимо, що такі висновки обґрунтовує світовий досвід. Надання
Президентові Франції права передавати законопроекти на референдум (ст.
11 Конституції 1958 р.) обумовило маніпулювання референдним способом
прийняття законів на шкоду парламентським формам.13 Всі референдуми, що
ініціювались де Голлем, а потім Ж. Помпиду, проводились з грубим
порушенням основного закону, мали антипарламентський характер і служили
інструментом проведення президентських рішень “через голову”
загальнонаціонального представницького органу, не рахуючись з його
думкою.
Звуження привілеїв Верховної Ради України пов’язується також з
конституційним рішенням проблеми тлумачення Конституції та законів. Коли
попередній головний акт відносив тлумачення Конституції та законів до
виключного відання Верховної Ради (п. 18 ст. 97), то новий основний
Закон позбавляє вищий орган народного представництва цього права. Він
фіксує запис про те, що офіційне тлумачення Конституції України і
законів України здійснює Конституційний суд республіки (ст. 147). У
теоретичному плані автентичне тлумачення Конституції та законів
іманентно притаманне органові, який приймає названі правові форми.
Позбавлення парламенту відповідного повноваження розчленовує, розмиває
здійснення законодавчої діяльності. Адже акти тлумачення — суть акти,
які стосуються змісту тих правових форм або їхніх положень, які є
об’єктом тлумачення.
Засобом перешкодження успішній реалізації законодавчої функції Верховної
Ради виступає високий кворум, встановлений для подолання президентського
вето на прийняті Верховною Радою
закони. На відміну від попереднього конституційного рішення, згідно з
яким вето глави держави долалося більшістю голосів (ст. 104), діючий
головний акт встановлює, що в разі повернення Президентом для повторного
розгляду парламентом прийнятого ним закону, президентське вето
долається, коли Закон буде знову прийнято Верховною Радою не менше, ніж
двома третинами голосш народних депутатів від конституційного складу
парламенту (ст. 94).
Розглянуті конституційні обмеження Верховної Ради як законодавчого
органу мають постійний характер. Але протягом трьох років після
прийняття нової Конституції діють записи та установлення, сформульовані
у розділі “Перехідні положення” головного акту. Тут зазначені
конституційні гарантії указної нормотворчості, які доповнюють
вищевикладені обмеження реалізації першою гілкою влади законодавчої
функції. Згідно з п. 4 перехідних положень протягом трьох років
Президент має право видавати схвалені Кабінетом Міністрів та скріплені
підписом Прем’єр-міністра укази з економічних питань, не врегульованих
законами, одночасно з внесенням відповідного законопроекту до Верховної
Ради, яка зобов’язана позачергово розглянути його. У разі неприйняття
парламентом цього законопроекту протягом тридцяти днів (за винятком днів
міжсесійного періоду), або відхилення його більшістю від конституційного
складу, президентський указ набирає чинності і діє до набуття чинності
закону, прийнятого Верховною Радою з цих питань. Перехідне положення, по
суті, зберігає за виконавчою владою умови для здійснення указної
нормотворчості на тих самих умовах, що й парламент, оскільки подолання
Верховною Радою зафіксованих тут жорстких бар’єрів, щоб перешкодити
виданню указів Президента, вельми проблематичне. Адже на прийнятий
парламентом закон з економічних питань Президент має право накласти
вето, внаслідок чого закон не має юридичної сили, а указ продовжує
діяти.
Насторожує прагнення певних структур виконавчої влади звести роль
Верховної Ради тільки до законодавчого регулювання. Наукова розробка її
повноважень з точки зору світової теорії і практики парламентаризму дає
змогу зробити висновок, що окрім прийняття Конституції і законів,
Верховна Рада впливає на виконавчу владу: а) беручи участь в
інституціоналізації її структур; б) реалізуючи бюджетні повноваження; в)
виконуючи повноваження в сфері зовнішньої політики і оборони; г)
здійснюючи парламентський контроль; д) реалізуючи судові повноваження.
Верховна Рада наділена комплексом можливостей і процедур, що мають
інтегративний характер і їх реалізація поширюється на сфери
життєдіяльності усіх гілок влади та уособлюючих їх органів.
Згідно з новою Конституцією (ст. 85) до відання Верховної Ради належить:
— затвердження державного бюджету та внесення змін до нього, контроль за
виконанням державного бюджету; прийняття рішення щодо звіту про його
виконання;
— визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики;
— затвердження загальнодержавних програм економічного,
науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку,
охорони навколишнього середовища;
— усунення Президента України з поста в порядку імпічменту;
— надання згоди на призначення Президентом Прем’єр-міністра України;
— здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів;
— надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та
денонсація міжнародних договорів;
— здійснення парламентського контролю.
Окрім перерахованих та інших повноважень, закріплених за Верховною Радою
у ст. 85 Конституції, Основний Закон має ще низку компетенційних норм,
що доповнюють гарантії, можливості і процедури, використання яких
зміцнює позиції Верховної Ради в державному механізмі.
До демократичних положень нового головного акту належить закріплення
певних гарантій здійснення парламентського контролю. Насамперед це
збереження новою Конституцією такого класичного інструменту контролю,
яким є депутатський запит. Народний депутат України, передбачає ст. 86,
має право на сесії Верховної Ради звернутися із запитом до органів
Верховної Ради, Кабінету Міністрів, керівників інших органів державної
влади та органів місцевого самоврядування, а також керівників
підприємств, установ та організацій, розташованих на території України,
незалежно від їхнього підпорядкування та форм власності. Депутатському
запитові кореспондує обов’язок відповідних керівників повідомляти
народному депутатові результати розгляду його запитів.
Наведене установлення важливе тим, що воно характерне не для всіх
конституцій держав Співдружності. Відзначимо часткову його відсутність в
Конституції Росії 1993 р., що піддається критиці дослідниками сучасної
Російської державності14.
Підсумовуючи розмову, зазначимо, що хоча парламентський спосіб прийняття
Конституції України певною мірою зберіг законодавчу гілку від того
усіченого державно-правового статусу, який був змодельований
президентським проектом Основного Закону і намічався для прийняття його
непарламентським шляхом, через референдум, перспектива подолання
Верховною Радою антидемократичної тенденції зниження її ролі в системі
розподілу влад і на базі нової Конституції пов’язана з дуже великими
труднощами. Як свідчить здійснений аналіз, конституційний аспект
проблеми в недосконалості, прогалинах та обмеженості конституційних
гарантій розвитку українського парламентаризму.
Зміцнення позицій Верховної Ради вимагає інтенсивних, конструктивних та
всебічних зусиль, покликаних добудувати та вдосконалити правовий
фундамент становлення і розвитку парламентських інститутів шляхом: 1)
змін та доповнень Конституції; 2) розробки і прийняття конституційних
законів та інших актів; 3) тлумачення Конституції, особливо системного.
Цілісна система правового забезпечення діяльності Верховної Ради має
вибудувати міцний заслін наступу і натиску на парламентаризм, закріпити
всебічні, суворі і повні нормативні гарантії, які б, з одного боку,
гарантували провідне місце законодавчої влади в державному механізмі, а
з іншого — забезпечували повнокровне і ефективне зідйснення Верховною
Радою загальновизнаних світом парламентських прерогатив, зокрема:
прийняття законів, бюджетна та структуроутворююча сфери, парламентський
контроль.
Інший напрямок зміцнення парламентських інститутів в існуючих умовах
правового поля міститься в практичній площині. І все ж таки не звертаючи
уваги на недоліки, недосконалість і прогалини нормативної бази,
необхідно наполегливо і динамічно розгортати широку і ефективну
діяльність Верховної Ради у всіх сферах, що класично притаманні
парламентам. Конкретні позитивні результати практичної роботи
загальнодержавного органу народного представництва неодмінно змінять
співвідношення конституційної моделі Верховної Ради і фактичної на
користь останньої.
Такий підхід до заповнення конституційних прогалин не тільки можливий,
але й реальний. Прикладом в досліджуваному контексті може служити
Французька Республіка. Адже в умовах авторитарної Конституції 1958 р.
еволюція П’ятої республіки дещо пом’якшила авторитарні риси
напівпрезидентського режиму. Про це свідчить те, що після де Голля
помітно посилились де-факто політичні позиції парламенту15. Як стверджує
французький дослідник державності П’ятої республіки, практика подолала
навіть конституційну заборону на прийняття парламентом законів поза
закритим переліком питань, окреслених — ст. 34 Конституції. “Сьогодні
мало що залишилось від принципу, який визначав сферу, що резервувалась
законом,— пише проф. Ф. Ардан.— Розробники Конституції 1958 р.
намагались обмежити сферу, в рамках якої парламент міг би здійснювати
свою законотворчість, але зрештою жодна із зацікавлених сторін не стала
вимагати неухильного виконання їх волі”16.
У більш широкому плані проблеми розвитку українського парламентаризму як
важливого віддзеркалення і водночас підтримки свободи суспільства
пов’язуються з парламентським правом.
Юридична теорія, державно-правова практика, а також правосвідомість
суспільства сьогодні, здається, одностайно сприймають ідею щодо
існування в Україні нової наукової і правової матерії. Але різні аспекти
даної проблеми продовжують дискутуватись, відбувається пошук рішень,
пов’язаних з місцем парламентського права в загальній системі
українського права, співвідношенням конституційного (державного) і
парламентського права. Найбільш можливим уявляється бачення
парламентського права в якості під-галузі конституційного (державного)
права.
Становлення і динамізація парламентського права, посилення його
позитивного впливу на формування і еволюцію парламентських інститутів,
підвищення ефективности їх діяльності на сучасному етапі і в
прогностичному плані висувають нагальну потребу кодифікації
парламентського законодавства. При цьому визначення парламентського
права підгалуззю конституційного (державного) права аж ніяк не міняє
висновок щодо потреби кодифікації парламентського законодавства. Адже
правові системи зарубіжних держав мають кодекси у більш вузькіх
сферах17.
Здійснення кодифікації парламентського права диктує гостру необхідність,
по-перше, розробки концепції даної кодифікації. По-друге, радикального
реформування діючих актів, що регламентують суспільні відносини у сфері
парламентського права з метою приведення їх у відповідність з Основним
Законом. По-третє, підготовки нових правових форм, спрямованих на
регулювання організації та функціонування парламентських інститутів.
При цьому слід наголосити, що реалізація Конституції з точки зору
побудови законодавчого забезпечення діяльності Верховної
Ради обумовлює проведення широкого фронту робіт по створенню нових
законодавчих актів. Під таким кутом зору назвемо тільки низку правових
форм, побудова яких безпосередньо зафіксована у розділі IV Конституції —
“Верховна Рада України” (правда, конкретні найменування, на жаль, не
закріплені), або витікає із змісту даного розділу: закон про
несумісність депутатського мандату з іншими видами діяльності (ст. 78,
81); закон про запит народного депутата України (ст. 86); закон про
Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 101), закон про
регламент Верховної Ради та інші.
В теоретичному плані просування у вирішенні складної, багато-аспектної і
актуальної проблеми динамізації українського парламенту викликає
нагальну необхідність розгортання і поглиблення наукових досліджень у
цій сфері, а також видання відповідних праць. В такому плані дивує, що
підготовлена і рекомендована до друку вченою радою Інституту держави і
права монографія “Законодавча влада України” ніякого просування до
видання не одержала.
Рішення такого масштабного завдання, яким є становлення і розвиток
українського парламентаризму, потребує зусиль всього суспільства. В
такому руслі корисним і раціональним уявляється створення
конструктивного, широкого руху за формування, зміцнення і розвиток
парламентських Інститутів в Україні. Він міг би об’єднати народних
депутатів, вчених, державних і громадських діячів, представників всіх
прогресивних верств суспільства.
Міжнародно-правові аспекти конституції
України
ВСТУП
Україна — миролюбна держава. Про це свідчить не тільки її багатовікова
історія, а й ті заходи, які вона здійснює зараз у напрямку свого
утвердження серед інших країн світу. Суверенна Україна увійшла в сім’ю
європейських держав з бажанням мирної, плідної співпраці на благо усіх
країн світової співдружності. З перших днів незалежності Україна
проголосила свій без’ядерний статус і статус позаблокової країни.
На сьогодні Україну визнала більшість країн світу. Вона є членом Ради
Європи, її міжнародний авторитет є вельми високим. Україна стала
повноправним суб’єктом міжнародного права. Вона є важливим фактором миру
і безпеки в Європі.
Нова Конституція України створила додаткові правові можливості для більш
тісної співпраці нашої держави зі світовим співтовариством. За ст. 18
Основного Закону зовнішньополітична діяльність України спрямована
насамперед на забезпечення її національних інтересів і безпеки. Словом,
ми прагнемо захищати свій суверенітет, територіальну цілісність,
економічну та інформаційну безпеку, права і свободи усіх громадян, тобто
ті цінності, які стали основною метою нашої держави, до яких ми йшли,
долаючи довгий історичний шлях.
Україна, виходячи на світову арену, ніби проголошує: ми прийшли з миром
і миру прагнемо. Ми усвідомлюємо “відповідальність перед Богом, власною
совістю, попередніми, нинішніми і прийдешніми поколіннями”. Тому
зовнішню політику і далі проводитимемо шляхом підтримання мирного і
взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства. І
в цій діяльності Україна керується загальновизнаними принципами і
нормами міжнародного права. Такі принципи і норми є механізмами
реалізації нашої зовнішньої політики, її основою, оскільки у справді
правовій державі і зовнішня політика має бути правовою.
Принципи міжнародного права — це керівні засади, найза-гальніші
виразники практики міжнародних відносин, що склалися. Вони мають
обов’язковий характер для усіх суб’єктів, сприяють стабілізації
міжнародних відносин, їх розвиткові. Це зобов’язує усіхсуб’єктів
міжнародного права неухильно дотримуватися їх, оскільки будь-яке їх
порушення торкатиметься законних інтересів інших учасників.
Основні принципи міжнародного права зафіксовані в Статуті ООН. Найбільш
авторитетними документами, що розкривають зміст принципів сучасного
міжнародного права, є Декларація про принципи міжнародного права,
прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 24 жовтня 1970 р., та Заключний акт
НБСЄ від І серпня 1975 р. Ці документи закріпили такі міжнародні
принципи, які зараз стали загальноприйнятними: суверенної рівності;
незастосування сили і погрози силою; мирного вирішення міжнародних
спорів; невтручання у внутрішні справи; загальної поваги прав людини;
непорушності державних кордонів; територіальної цілісності держав;
самовизначення народів і націй; співробітництва; добросовісного
виконання міжнародних угод. Саме на цих принципах і будується зовнішня
політика суверенної України з усіма членами міжнародного співтовариства
(ст. 18 Конституції).
Конкретні форми правової реалізації цієї політики є досить різноманітні.
Серед них виділяються ті з них, які базуються на міжнародних договорах
України з іншими державами.
І. МІЖНАРОДНІ ДОГОВОРИ УКРАЇНИ
Міжнародний договір є випробуваним засобом мирного вирішення міжнародних
конфліктів і проблем, розвитку міжнародного співробітництва з
урахуванням інтересів договірних сторін. Під ним розуміється
урегульована міжнародним правом угода, яка досягнута державами та іншими
суб’єктами міжнародного права і фіксується, як правило, у письмовій
формі, незалежно від її конкретної назви (договір, угода, конвенція,
пакт, протокол тощо).
Укладення договорів регулюється нормами як міжнародного, так і
внутрішньодержавного (національного) права, які доповнюють одне одного.
Стаття 27 Віденської Конвенції про право міжнародних договорів
проголошує: “Учасник міжнародних договорів не може посилатися на
положення свого внутрішнього права в якості виправдання для невиконання
ним договору”. В цьому положенні мова, по суті, іде про те, що
національне право не може мати примату над міжнародним правом, що
держава не може своїми законами звільняти себе від прийнятих нею
зобов’язань по міжнародному договору. Але заперечення примату
національного права не є утвердженням примату міжнародного права,
втіленого у міжнародному договорі.
У тій же статті 27 Віденської Конвенції є посилання на ст. 46 цієї ж
Конвенції, за якою міжнародний договір є недійсним, якщо він укладений з
явним порушенням норм внутрішнього закону тієї сторони, що укладає
договір. Саме у цих двох положеннях Конвенції і знаходить своє
відображення узгоджена взаємодія міжнародного і національного права.
Вплив міжнародного права на національне здійснюється не безпосередньо, а
опосередковується волею держави, яка одночасно є і учасником
міжнародно-правових відносин, і територіальним сувереном. В силу
суверенітету держави на її території може діяти лише її воля.
Суверенітет держави в принципі виключає дію в межах її території
державної волі інших країн, в тому числі узгодженої волі, яка знайшла
відображення у нормі міжнародного права.
Міжнародне право ргіогіо уі§огє не має дії в межах держави. По латині
ргіогіо означає “власна”, уі§огє — “життєва сила, енергія”.
Отже, наведена формула означає, що міжнародне право на території держави
не має власної юридичної сили.
Для того, щоб правило, яке являє собою норму міжнародного права, набрало
юридичної сили в межах дії національного права, воно має набрати силу
національно-правової норми. Але це може зробити лише територіальний
суверен шляхом видання національно-правового акту. Така діяльність
держави в теорії міжнародного права називається трансформацією. Це
об’єктивне явище, яке виражене у різних способах здійснення міжнародних
зобов’язань держави через видання нею спеціальних актів. В цілому усі
види трансформації можна розділити на два види: генеральну і спеціальну.
Генеральна трансформація полягає у встановленні державою у своєму
внутрішньому праві загальної норми, яка надає міжнародно-правовим нормам
силу внутрішньодержавної дії. Спеціальна трансформація полягає в наданні
державою конкретним нормам міжнародного права сили внутрішньодержавної
дії шляхом їх відображення у законі текстуальне або у вигляді положень,
адаптованих до національного права, чи шляхом законодавчого вияву згоди
на їх застосування іншим способом.
Проблема трансформації міжнародної норми в національне право України
відображена у ст. 9 Конституції, де частиною національного законодавства
визнається міжнародний договір, згода на обов’язковість якого
підтверджена Верховною Радою України. Саме міжнародний договір,
ратифікований державою, є одним із джерел права в Україні.
У законах і конституціях деяких країн світу по-різному вирішуються
питання закріплення міжнародно-правових норм у національному праві
(Англія: “Міжнародне право с частиною права держави”; ст. 25 Конституції
ФРН вказує, що тільки “загальні принципи міжнародного права є частиною
права держави”).
Конституція України не вказує прямо на те, що загальні принципи
міжнародного права чи просто норми міжнародного права є частиною права
держави. Справа в тому, що загальновизнані принципи міжнародного права є
його основні норми, більшість яких носить характер .іш со§еш, тобто є
забов’язаннями такого характеру, які не можуть бути скасовані державами
ні індивідуально, ні за їх згодою. Договір, укладений з порушенням таких
принципів, згідно із ст. 53 Віденської Конвенції про право міжнародних
договорів, юридичне не дійсний. Визнавши частиною національного
законодавства міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана
Верховною Радою, Україна тим самим підтверджує свою
прихильність і визнання принципів міжнародного права. Крім того, окремий
розділ Конституції України присвячений таким загальновизнаним нормам
міжнародного права, як права і свободи людини і громадянина (розділ 2).
Стосовно визнання міжнародного права частиною права держави, як це
зроблено в англійському законодавстві, то тут мова йде не про
категоричний імператив, а про постулат — передумову чи припущення для
застосування норми міжнародного права. Тут маються на увазі не всі і не
будь-які загальновизнані норми міжнародного права, але ще загальні
правові принципи і норми в тій мірі, в якій вони інкорпоровані
(трансформовані) в англійське право через судову та іншу практику
держави. Адже далеко не усі норми міжнародного права за своєю суттю — як
регулятори міждержавних відносин — застосовні у внутрішньодержавному
праві, яке регулює насамперед відносини іншого роду. Окрім того, не
кожний міжнародний договір може стати джерелом внутрішнього права
всупереч його національному закону.
Конституція України вказує, що міжнародний договір, щоб стати частиною
національного законодавства, має одержати згоду на обов’язковість від
Верховної Ради України. Серед способів надання сили міжнародному
договору у національному праві найчастіше використовують, як було вже
зазначено, ратифікацію. Чим більше міжнародних договорів ратифіковано,
тим значніше вплив міжнародного права на внутрішнє законодавство. Однак
це не завжди безпосередня залежність. В історії міжнародних відносин
інколи траплялися випадки, коли держава формально ратифікувала
міжнародну угоду, але не вжила належних заходів для її реалізації.
Після ратифікації міжнародного договору кожна держава сама вирішує
питання про те, як привести своє законодавство у відповідність із
взятими міжнародними зобов’язаннями. Вибір методів і форм забезпечення
міжнародних зобов’язань є компетенцією держави. Актом ратифікації чи
приєднання (коли держава приєднується до угод) держава визнає
обов’язковість для себе принципів і норм чинного міжнародного договору.
Спосіб приведення в дію норм міжнародного права у внутрішньодержавній
сфері є справою кожної держави. У деяких країнах (США, Іспанія,
Німеччина, Франція) міжнародні договори, що одержали державно-правове
визнання, автоматично стають частиною внутрішнього права. Однак
положення норми цих конституцій не завжди є достатніми для виконання
деяких норм договорів. У більшості країн світу трансформація норм
міжнародно-правового договору у внутрішнє право відбуваєтьсяшляхом
прийняття спеціальних законів і ряду інших нормативних актів.
Згідно із Законом “Про міжнародні договори України” (22.12.1993 р.)
міжнародні договори в Україні укладаються від:
— імені України;
— уряду;
— міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади.
Для них встановлено різні порядки набрання чинності. Найважливіші
міжнародні договори України (які стосуються передусім політичних питань,
прав і свобод людини та громадянина, військових питань та питань безпеки
та ін.) підлягають ратифікації Верховною Радою шляхом прийняття
спеціального закону про ратифікацію.
У тому випадку, коли міжнародні договори вказують на необхідність
внесення змін у чинне законодавство, вони підлягають ратифікації.
Найчастіше договори набувають чинності з моменту ратифікації і обміну
ратифікаційними грамотами. Але в окремих випадках передбачається набуття
чинності міжнародним договором з моменту підписання, що означає:
ратифікація або затвердження договору не потрібні.
У тих випадках, коли міжнародний договір набирає сили з моменту його
підписання, згода на обов’язковий характер його положень виражається у
формі підписання міжнародного договору уповноваженою на те особою.
Чому законодавством передбачений саме такий порядок? Міжнародні договори
можуть вносити суттєві і конкретні зміни у національне право і
породжувати різні наслідки у майбутньому, можуть торкатися вельми
делікатних питань: від матеріальних обтяжень і військових обов’язків до
обмеження суверенітету держави. Згадаймо, які гострі дискусії виникають
не лише у парламентах, а і серед населення при обговоренні питання про
ратифікацію деяких міжнародних договорів.
Положення частини 1 ст. 9 Конституції України має важливе значення не
лише для нормотворчості, але і для практики застосування норм права.
Функціональне призначення положення “міжнародні договори, згода на
обов’язковість яких надана Верховною Радою, є частиною національного
законодавства” виявляється у визнанні поширення дії міжнародно-правової
норми, яка ратифікована, визнана державою у сфері внутрішньодержавної
діяльності і юрисдикції, у приписі застосовувати ці норми судами, іншими
органами держави, суб’єктами господарювання, посадовими
особами, громадянами (індивідами). Таким чином, суд, наприклад, при
вирішенні питання, неурегульованого нормою національного права, може
своє рішення обгрунтувати нормою, яка міститься у ратифікованому
міжнародному договорі. І такий міжнародний договір має відповідати
Конституції України як будь-який національний нормативний акт.
Висновок про відповідність Конституції України чинних міжнародних
договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до
Верховної Ради для надання згоди на їх обов’язковість, дає
Конституційний Суд України (єдиний орган конституційної юрисдикції), за
зверненням Президента або Кабінету Міністрів.
Основний Закон України передбачає можливість укладення договорів, що
суперечать йому, але ратифікація такого договору можлива лише після
внесення змін до самої Конституції, тобто укладенню такого міжнародного
договору передує складна і відповідальна процедура, встановлена розділом
3 Конституції України. Визнавши міжнародні договори частиною
законодавства України, Конституція тим самим створила можливість для
застосування норм міжнародного права державними органами, насамперед
судами. При цьому суд не може посилатися на положення закону чи
під-законного акту як на підставу для відмови застосувати
міжнародно-правову норму обов’язкового для України міжнародного
договору. У випадку, якщо суд дійде висновку, що згода на обов’язковість
міжнародного договору була виражена шляхом явного порушення важливого
положення конституційного права України щодо укладення міжнародних
договорів, то питання передасться на розгляд Конституційного Суду
України через державні органи або посадових осіб,які мають право
звертатися до Конституційного Суду з такими питаннями (ст. 151
Конституції).
Якщо ратифікований, такий, що вступив в законну силу для України,
належним чином опублікований, міжнародний договір містить правило,
відмінне від закону України, то суд застосовує правило міжнародного
договору.
Якщо міжнародний договір, який вступив в законну силу та належним чином
опублікований, містить правило, відмінне від акту уряду України, то суд
застосовує правило міжнародного договору. Якщо міжвідомчий міжнародний
договір, який вступив у силу для України і належним чином опублікований,
містить правило, відмінне від акту відомства, що його уклало, то
застосовується правило міжнародного договору.
При здійсненні своїх суверенних прав, включаючи право встановлювати свої
закони і адміністративні правила, а також провадити їх у життя, Україна
рахується зі своїми зобов’язаннями з питань міжнародного права і
міжнародного договору. Цим принципом керується суд при тлумаченні і
застосуванні норм міжнародного права. У випадку, коли норми міжнародного
права і норми міжнародного договору розходяться із нормами національного
права, суд тлумачить їх зміст у дусі узгодження і доброзичливого
відношення до міжнародного права.
Суд, по можливості, уникає такого тлумачення і застосування права, які
могли б потягти міжнародну відповідальність України або породити
зовнішньополітичні ускладнення. Разом з тим суд вправі за своєю
ініціативою запропонувати свої міркування Кабінету Міністрів, Президенту
з питань, пов’язаних із застосуванням норм міжнародного права. Такі
міркування уряд може запропонувати суду за власною ініціативою. Суд
юридичне не пов’язаний з думкою уряду щодо питань застосування норм
міжнародного права, але відноситься до неї з повагою в ім’я забезпечення
одностайності в діях України у міжнародних відносинах.
Суд вирішує питання права і не розглядає політичних питань. Він не
ухвалює рішень щодо дій законодавчої чи виконавчої влади відносно їх
конституційних повноважень. Але суд може розглянути питання про
відповідність міжнародному праву дій уряду, якщо такі дії порушують
права конкретної особи.
Суд застосовує норми міжнародного договору, а отже, міжнародного права у
відповідності до Конституції України у встановленому нею порядку. Він
застосовує норму міжнародного права з урахуванням того, що вона с
частиною іншої міжнародно-правової системи, хоча є частиною
національного законодавства, і надає їй того значення, яке вона має у
цій системі. Суд керується правилами тлумачення норм міжнародного права.
Щоб бути безпосередньо застосовуваними, норми міжнародного права мусять
мати достатньо конкретний зміст, здатний породжувати права і обов’язки
для фізичних і юридичних осіб. Норми мають бути здатними служити
юридичною підставою для індивідуальних актів суду. Міжнародно-правові
норми, по відношенню до яких передбачено видання нормативних актів про
їх імпліментацію (наприклад, видання закону про ратифікацію міжнародного
договору і подальше опублікування його) застосовуються судами після
видання таких актів і у відповідності до них.
Резолюції міжнародних конференцій і організацій, якщо інше спеціально не
оговорено, не породжують для держав-учасниць юридичні зобов’язання, і
тому суд не може застосовувати принципи і правила, що містяться у них.
При тлумаченні норм міжнародного і національного права суд бере до уваги
резолюції міжнародних конференцій і організацій. Такі резолюції не
можуть служити підставами для відступу від норм національного чи
міжнародного права.
У випадку, коли міжнародний договір, згода на обов’язковість якого
надана Верховною Радою, містить норму-відсилку до резолюції міжнародної
конференції чи організації, то правила, записані в резолюції, набувають
тієї ж сили, що і постанови самого договору. У такій самій якості вони
застосовуються судом.
Правові акти України, що видані для здійснення резолюції міжнародних
організацій і конференцій, застосовуються судами як такі. При тлумаченні
згаданих актів не має ігноруватися їх зв’язок з міжнародними
резолюціями, з урахуванням яких вони тлумачаться. Рішення Ради Безпеки
ООН, що мають юридичне обов’язкову силу щодо відносин з участю фізичних
і юридичних осіб, підлягають застосуванню судами України. У випадку,
якщо рішення Ради Безпеки має розбіжності із нормами закону України чи
міжнародного договору України, суд застосовує рішення Ради Безпеки ООН.
Рішення Ради Безпеки звільняє Україну від виконання несумісних із цим
рішенням міжнародних зобов’язань. В силу ст. 103 Статуту ООН у випадку,
коли зобов’язання держав-членів по Статуту будуть суперечливими їх
зобов’язанням з будь-якого міжна-” родного договору, перевагу мають
зобов’язання за Статутом ООН.” Якщо виконання зобов’язань по
приватно-правовому контракту будуть суперечити рішенням Ради Безпеки, то
суд звільняє тимчасово чи постійно відповідну сторону від
відповідальності за невиконання такого зобов’язання.
Конституція України вперше передбачила можливість звернен- > ня громадян
України до спеціальних міжнародних установ з питань вирішення спорів.
Однією з таких установ є Міжнародний Суд ООН. Ухвалене ним рішення по
справі з участю України має юридичне обов’язкову силу для судів України.
Рішення і консультативні висновки Міжнародного Суду ООН використовуються
судами України при тлумаченні норм міжнародного права. Те ж саме
стосується і висновків та рішень Європейського Суду з прав людини.
Міжнародні договори можуть залишитися паперовими угодами, якщо вони не
будуть виконуватися. Тут важливе значення мають як суб’єктивні, так і
об’єктивні фактори. До останніх, зокрема, належить проблема гармонізації
норм міжнародного і національного права.
Однак проблема співвідношення і взаємодії українського права з
міжнародним правом є лише частиною загальної, причому фундаментальної
теоретичної (і практичної) проблеми взаємодії міжнародного і
національного права.
Розглянемо деякі суттєві моменти даної проблеми.
2. СПІВВІДНОШЕННЯ НОРМ МІЖНАРОДНОГО І НАЦІОНАЛЬНОГО ПРАВА
Держави виступають у нормотворчих процесах як створювачі одночасно
внутрішньодержавних (національних) і міжнародно-правових норм, що
втілюють у першому випадку їх власні, а в другому — взаємоузгоджені
інтереси. Відповідно народжуються нові державні закони (та інші
нормативні акти) і міжнародні договори (інші джерела міжнародного
права). Термінологічним вираженням участі держав у створенні різних за
належністю до певної правової системи актів є їх офіційне визначення:
стосовно нашої держави — закони України і міжнародні договори України.
Співвідношення міжнародного і внутрішнього права держави має ряд
аспектів: по-перше, вплив, який внутрішні норми (національне
законодавство) можуть здійснювати у процесі створення
міжнародно-правових норм, на їх зміст; по-друге, вплив
міжнародно-правових норм на норми внутрішнього державного права, на їх
створення, зміну, застосування; по-третє, питання про безпосередню дію
міжнародно-правових норм у сфері внутрішньодержавних відносин;
по-четверте, проблема застосування правових норм у випадках розбіжностей
між внутрішньодержавними і міжнародними нормами, що стосуються одного і
того ж предмету регулювання.
Закони внутрішнього права держави та інші нормативні акти не є джерелами
міжнародного права. Дія внутрішньодержавних норм обмежена юрисдикцією
відповідної держави і не може безпосередньо поширюватися на міжнародні
відносини (зрозуміло, що всі інші держави мають поважати національне
законодавство). Проте та обставина, що міжнародно-правові норми
створюються за згодою держав, визначає можливість впливу
внутрішньодержавних норм на процес міжнародної правотворчості. В цій
взаємодії правових систем усі держави юридичне рівнозначні, рівноправні,
що випливає із принципу юридичної рівності держав. Характер реального
(дійсного) впливу залежить від того, наскільки внутрішньодержавні норми
відображають об’єктивні умови, потреби, тенденції міжнародних відносин.
Внутрішньодержавні норми можуть або сприяти узгодженості між державами
таких міжнародно-правових норм, які сприймають основні ідеї та цілі,
закладені у внутрішньодержавних нормах, або служити своєрідним юридичним
еталоном під час міжнародної регламентації якого-небудь питання і
втілюватися тією чи іншою мірою у відповідних міжнародне-правових
нормах. Але як в першому, так і в другому випадках необхідним елементом
використання внутрішньодержавних норм є погодження між державами,
висловлене у будь-якій формі (найчастіше у договірній), і лише така
угода може породити міжнародно-правові норми. (Наприклад, великий вплив
на розвиток міжнародного права, на розробку його нині діючих принципів і
норм мали демократичні конституції XVIII ст. США і Франції).
Одним із прикладів впливу внутрішнього державного права на міжнародне
право може служити вирішення проблеми відповідальності військових
злочинців. 4 березня 1965 р. президія Верховної Ради СРСР видала Указ
“Про покарання осіб, винних у злочинах проти миру та людства і
військових злочинах, незалежно від часу скоєння злочинів”. 26 листопада
1968 р. Генеральна Асамблея ООН на 23 сесії прийняла Конвенцію про
незастосування строку давності щодо військових злочинців і злочинів
проти миру та людства, яка згодом була відкрита для підписання усіма
державами. Вона набрала чинності 11 листопада 1970 р. і стала одним із
джерел міжнародного права. В даному випадку норми радянського права
стали основою прийняття відповідних міжнародно-правових норм.
Держави можуть забезпечувати необхідну відповідність між своїми
внутрішніми правовими нормами і нормами тих міжнародних угод, учасниками
яких вони є (аналогічно вирішуються питанім і щодо інших джерел
міжнародного права).
За приниципом добросовісного виконання міжнародних зобов’язань
(традиційне правило “Расїа кипі зегуапйа” — “Договори мають
дотримуватися”) кожна держава погоджує свої юридичні норми зі своїми
міжнародними зобов’язаннями.
У законодавстві нашої держави утвердилося правило приведення нацональних
норм у відповідність з міжнародними договорами. Можна виділити, з одного
боку, норми, за яких прийняття законів зумовлено думкою компетентних
державних органів (норми, що управомочують), а з іншого — норми, що
приписують, якими на державу покладаються певним чином сформульовані
обов’язки. До першого варіанту належить, наприклад, п. 1 ст. 21
Конвенції ООН з морського права: “Прибережна держава може приймати у
відповід-носі і з положеннями даної Конвенції та іншими нормами
міжнародного права закони та правила, які відносяться до мирного проходу
через територіальне море”. До другого варіанту — п. 2 ст. 20
Міжнародного пакту про громадянські та політичні права: “Всякий виступ
на користь національної, расової, релігійної ненависті, що являє собою
підбурювання до дискримінації, ворожнечі або насильства, має бути
заборонений законом”.
Норми міжнародного права справляють вплив на норми національного права,
їх зміст і застосування. Ступінь такого впливу різна.
В одних випадках узгоджені державами міжнародно-правові норми можуть
включати зобов’язання розробки і видання певних (що відповідають
міжнародній угоді) внутрішніх правових актів, не вирішуючи наперед
питання про їх конкретні формулювання і встановлюючи лише загальні
напрямки державної регламентації. Характерними в цьому плані є окремі
норми дипломатичного і консульського права, а також ряд постанов
міжнародних пактів про права людини, угод та конвенцій з територіальних
питань, торгово-економічних угод і т. д. Міжнародні угоди можуть
передбачати зобов’язання держав щодо скасування тих внутрішньодержавних
правових актів (норм), які суперечать прийнятим ними міжнародно-правовим
нормам. Наприклад, згідно з ст, 2 Міжнародної Конвенції про ліквідацію
усіх форм расової дискримінації, кожна держава-учасник має вжити
ефективних заходів “для виправлення, скасування чи анулювання любих
законів і постанов, які ведуть до виникнення чи увіковічення расової
дискримінації усюди, де вона існує”.
Інколи міжнародно-правові норми визначають наперед конкретний зміст
(навіть визначення) внутрішньодержавних правових актів.
У Міжнародному пакті про економічні, соціальні, культурні права
визначення зобов’язання держав, які беруть в ньому участь, визнавати і
забезпечувати право на працю, включаючи положення, за яким “жінкам мають
гарантуватися права не гірші тих, якими користуються чоловіки, із рівною
винагородою за рівну працю” (ст. 7). Підписуючи цей пакт, держави
зобов’язуються привести своє законодавство у відповідність з
міжнародно-правовою нормою.
На практиці використовують такі форми приведення законодавства у
відповідність із міжнародними договорами:
1) розробка і прийняття принципово нових законодавчих актів, раніше
невідомих правовій системі держави (наприклад, Закон України “Про
біженців”);
2) прийняття законів, що замінюють ті, які раніше діяли і які істотно
змінюють нормативний зміст (Закон України “Про державний кордон України,
який замінив Закон СРСР “Про державний кордон СРСР”);
3) прийняття актів, які вносять часткові зміни і доповнення у чинне
законодавство (приєднання колишнього СРСР в 1973 р. до Всесвітньої
(Женевської) Конвенції про авторське право 1952 р., зумовило потребу в
приведенні ряду норм цивільного законодавства у відповідність з
положеннями цієї Конвенції).
Окрім того, називають такі способи приведення в дію у сфері
внутрішньодержавних правовідносин норм міжнародного права: відсилка,
тобто згадування у внутрішньодержавному акті якоїсь міжнародне-правової
норми як правила, яке враховується при встановленні змісту внутришньої
норми; рецепція, тобто безпосереднє сприймання внутрішньодержавним актом
міжнародно-правової норми без зміни тексту; трансформація, тобто
перевтілення міжнародно-правової норми у норму внутрішньодержавного
права шляхом видання спеціального державного нормативного акту, що може
бути пов’язано з конкретизацією і частковими корективами відповідних
нормативних положень. Можливе використання в одному внутрішньодержавному
акті усіх трьох вказаних способів, або двох із них.
Визначають також форми безпосереднього застосування норм міжнародного
права у внутрішньому праві:
1) самостійне застосування норм міжнародних договорів та інших джерел —
без прямої участі норм національного законодавства, але не поза сферою
їх впливу;
2) спільне застосування норм міжнародних договорів і “споріднених” норм
національного законодавства, що пов’язано з функціонуванням вказаних
вище правозастосовних комплексів;
3) пріоритетне застосування норм міжнародного права замість норм
національного законодавства при їх взаємній невідповідності, тобто у
колізійних ситуаціях.
3. МІЖНАРОДНО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ГАРАНТУВАННЯ ПРАВ ЛЮДИНИ
Природа і призначення будь-якої держави виявляються у її співвідношенні
з особистістю. Функцією соціально-орієнтованої держави є захист і
гарантування прав людини на засадах свободи і справедливості. І саме у
цій сфері виявляється найтісніше зближення національного і міжнародного
права, що визначає основні стандарти загальнолюдських цінностей, прав і
свобод.
Конституція України — яскраве свідчення інтеграції міжнародного права і
конституційного права держави. Основний Закон визнає людину, її життя,
честь, гідність, недоторканність, безпеку найвищою соціальною цінністю
(ст. 3). Ця норма є великим історичним досягненням, вона символізує
найвищу ступінь розвитку держави, яка обрала собі девіз: “Держава — для
людини”. За цією нормою стоїть радикальний поворот суспільно-політичної
думки, приєднання України до цінностей, що пройшли перевірку часом,
історією.
Розділ 2 Конституції — “Права, свободи та обов’язки людини і
громадянина” містить близько 50 статей, тобто майже одну третину тексту
Конституції. В ньому закріплено систему особистих,
соціально-економічних, політичних прав людини і громадянина. При цьому
враховані найновіші положення про захист цих прав, викладених у
Загальній Декларації прав людини, міжнародних пактах про права людини
1966 р. та інших документах.
Ст. 55 Конституції проголошує: права і свободи людини і громадянина
захищаються судом і кожному гарантується право на оскарження в суді
рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, посадових і службових осіб. Це право набуває
універсального характеру, що пояснюється високим ступенем
демократичності судового розгляду, який грунтується на принципах
незалежності суду, гласності, безпосередності і т. д.
Конституція гарантує громадянинові після використання усіх національних
засобів правового захисту, як уже зазначалося, звертатися за захистом
своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до
відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є
Україна.
Для реалізації прав людини необхідна не лише закріплена Конституцією
країни правова норма, але і відповідні державні й міжнародні механізми і
процедури захисту прав людини і громадянина, які дають можливість
захисту передбачених міжнародними і національними нормами прав від свого
імені, без посередництва держави в дійсно незалежному суді, або в
незалежній міжнародній інстанції.
Які ж механізми забезпечують дієвість, втілення в життя норм і принципів
міжнародного права в галузі прав людини?
Головні і допоміжні органи ООН з захисту прав людини. Генеральна
Асамблея — один із головних органів ООН. До її складу входять всі 184
держави — члени організації. Кожна держава має один голос. Згідно із ст.
13 Статуту ООН сприяння міжнародному співробітництву в галузі здійснення
прав людини основних свобод для всіх незалежно від раси, статі, мови і
релігії є однією з головних функцій Асамблеї. Більшість питань, які
стосуються прав людини, передаються для попереднього розгляду в Третій
комітет Асамблеї з соціальних, гуманітарних і культурних питань. Комітет
готує проекти резолюцій, які Генасамблея приймає на заключних пленарних
засіданнях чергової сесії.
Економічна і Соціальна Рада (ЕКОСОР) — головний орган ООН, складається
із 54 держав-членів, які обираються Генасамблеєю на три роки, причому
кожен рік обираються 18 членіїз замість тих 18, термін повноважень яких
закінчився. ЕКОСОР збирається кожен рік на одну організаційну і одну
регулярну (з 1992 р.) сесію по черзі в Нью-Йорку і Женеві. Питання щодо
прав людини розглядаються на сесії Другого (Соціального) комітету Ради.
Доповіді Соціального комітету і проекти резолюцій та рішень передаються
Раді для прийняття кінцевого рішення в ході пленарних засідань. Для
сприяння ЕКОСОР в розгляді питань, які стосуються прав людини, Рада
створює Комісію з прав людини, Комітет з ліквідації расової
дискримінації, Комісію з прав жінок.
Комісія з прав людини була заснована ЕКОСОР у 1946 р. з метою сприяння
Раді в питаннях прав людини, особливо в розробці документів і Хартії
прав людини.
Комісія складається з представників 43 держав-членів, які обираються
терміном на три роки. Право голосу мають тільки члени комісії. Комісія
може запросити взяти участь у своїй роботі будь-яку зацікавлену державу,
а також представників національно-визвольних рухів. Комісія з прав
людини створила свій експертний орган — Підкомісію попередження
дискримінації і захисту національних меншин, яка складається з 26
незалежних експертів.
Комісія з прав жінок була створена у 1946 р. як функціональна комісія
ЕКОСОР. Комісія складається з 32 держав-членів, які обираються ЕКОСОР
терміном на 4 роки.
Завдання комісії:
— підготовка доповідей і рекомендацій Раді щодо підтримки прав жінок в
політичній, економічній, соціальній галузях, в сфері освіти;
— внесення рекомендацій з проблем, які потребують негайного розгляду і
реалізації.
На створення комісії лише шість з кожних десяти держав цілком визнавали
право жінок брати участь у виборах. Тепер таке право визнається майже в
усьому світі. Комісія приймає свої власні рішення і рекомендації, готує
проекти резолюцій для ЕКОСОР. Міжамериканська комісія жінок, Комісія по
становищу арабських жінок подають доповіді про свою роботу на кожній
сесії Комісії.
Центр з прав людини — підрозділ Секретаріату ООН, який допомагає
Генеральній Асамблеї, ЕКОСОР, Комісії з прав людини та іншим органам
ООН, що займаються проблемами захисту прав людини і основних свобод.
Центр веде дослідження в галузі прав людини з проблем зацікавлених
органів, стежить за здійсненням прав людини і готує доповіді з цих
питань. Центр керує програмою консультативного обслуговування і
політичної допомоги в галузі прав людини, координує зв’язки з
неурядовими організаціями. Центр збирає і поширює інформацію, готує
публікації.
Центр з прав людини розміщений у відділенні ООН в Женеві і має
відділення в Нью-Йорку. Загальне керівництво діяльністю Центру здійснює
Верховний Комісар з прав людини.
Невеликий апарат Верховного Комісара складається з кваліфікованих
експертів, які набираються за принципом справедливого географічного
розподілу і кожен з них відповідає за окремі напрямки роботи. Головне
завдання Верховного Комісара — координація всіх програм ООН в галузі
прав людини. Він забезпечує ділове співробітництво між органами ООН і
конвенційними контрольними механізмами.
Верховний Комісар не уповноважений розглядати скарги окремих осіб про
порушення їх прав, але може належним чином реагувати у випадках
невиконання рішень окремих державних органів, які розглядають такі
справи. Особливу увагу Верховний Комісар з прав людини приділяє
надзвичайним ситуаціям, коли потрібні швидкі, рішучі дії, спрямовані на
ліквідацію масових порушень основних прав і свобод.
Одне з найважливіших рішень Верховного Комісара ООН з прав людини Хосе
Айяла Лассо (Еквадор) — встановлення прямої “гарячої лінії зв’язку з
питань прав людини”. “Гаряча лінія зв’язку” має лінію факсимільного
зв’язку і діє протягом 24 годин, що дає змогу Центру з прав людини ООН
контролювати надзвичайні ситуації в галузі прав людини. Наприклад, такі
як криза, що виникла в Руанді у 1994 р.
“Гаряча лінія зв’язку” має бути доступною для жертв порушень прав
людини, їх родичів і неурядових організацій.
Верховний Комісар з прав біженців. Допомога біженцям — одне з
найважливіших досягнень ООН в галузі захисту прав людини.
З грудня 1949 р. Генеральна Асамблея прийняла постанову про заснування
Управління Верховного Комісара ООН з прав біженців. Управління подає
допомогу понад 20,7 мільйонам біженців у різних регіонах. Воно розміщене
в Женеві і має свої представництва більше як у ста країнах світу. За час
свого існування Управління двічі було відзначене Нобелівською премією.
Важливу роль відіграють і деякі інші міжнародні органи і організації з
прав людини. Це, зокрема, Комітет з прав людини, створений у 1977 р.
згідно із ст. 28 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права.
До складу Комітету обираються 18 експертів, які є громадянами держав —
учасниць Пакту і мають високі моральні якості та визнану компетентність
в галузі прав людини.
Держави, які беруть участь в Пакті, зобов’язуються подавати через
Генерального секретаря ООН доповіді про здійснені ними замовлення для
втілення в життя передбачених Пактом громадянських і політичних прав.
Доповіді подаються протягом одного року після набуття чинності положень
Пакту щодо відповідних держав-учасниць. Комітет вивчає ці доповіді і
надсилає державам-учасницям свої зауваження загального порядку, які
вважає доцільними. При цьому Комітет утримується від винесення
рекомендацій на адресу конкретних держав. Так, на одній з своїх сесій
Комітет дав тлумачення принципу рівності і заборони дискримінації (ст. 2
і 3 Пакту), права сім’ї на захист від суспільства і держави (ст. 23) і
вимагав від держав-учасниць вживати законодавчих та інших заходів для їх
здійснення. За останні роки цей орган, не змінюючи рішень, які були
прийняті раніше, включає в свою доповідь Генеральній Асамблеї конкретні
зауваження експертів на адресу окремих держав в процесі обговорення їх
доповідей.
Комітет також розглядає претензії держав-учасниць тільки в тому разі,
коли їх подала держава-учасниця, яка зробила заяву про визнання для себе
компетенції Комітету. Комітет не приймає ніяких повідомлень, коли вони
стосуються держави-учасниці, яка не зробила такої заяви. Скарги осіб,
які стверджують, що вони є жертвами порушень державою-учасницею якогось
із прав, викладених у Пакті про громадянські і політичні права,
розглядаються згідно з процедурою, передбаченою Першим протоколом Пакту.
Відповідно до ст. 8 Міжнародної конвенції про ліквідацію всіх форм
расової дискримінації в 1970 р. було засновано Комітет з ліквідації
расової дискримінації. Наприкінці 80-х років організовано Комітет з
ліквідації дискримінації стосовно жінок. Трохи пізніше виник Комітет
проти катування, створений згідно зі ст. 17 Конвенції проти катування та
інших жорстоких нелюдських або принижуючих гідність видів поводження і
покарання, схваленої 10.12.1984 р. і яка набула чинності 26.06.1987 р.
Крім вказаних механізмів захисту прав людини, використовуються і
спеціальні процедури захисту цих прав. Йдеться, зокрема, про 4 основні
групи методів спостереження і захисту прав людини:
1) розгляд доповідей держав щодо виконання обов’язків, взятих на себе
згідно із статутами міжнародних організацій і відповідних міжнародних
конвенцій;
2) розгляд обвинувачень держав одна одній з приводу порушень цих
обов’язків;
3) розслідування ситуацій щодо передбачуваних чи встановлених брутальних
і масових порушень прав людини і основних свобод;
4) процедури розгляду скарг окремих осіб або груп.
Основним засобом втілення в життя рішень, що приймаються в результаті
застосування належних процедур, є рекомендації уряду держави, яка
звинувачується у порушенні прав людини, прийняти відповідні законодавчі
чи адміністративні заходи для усунення ситуації масових порушень прав
людини чи поновлення прав конкретної особи. Поки що не часто держави
погоджуються підписувати конвенції, які передбачають право тих чи інших
органів приймати рішення, обов’язкові для виконання.
Майже всі міжнародні конвенції із захисту прав людини передбачають також
обов’язок держав-учасниць через певні відрізки часу (1—5 років) подавати
доповіді-звіти щодо заходів, які проводяться для ефективної реалізації
передбачених конвенціями прав людини. До таких документів належать
Міжнародні пакти про права людини 1966 р., а також конвенції МОП, статут
якої передбачає подання щороку кожною державою-членом доповіді щодо
заходів по втіленню в життя цих конвенцій. Звіти вивчаються комітетом
експертів, який правомочний звертатися із запитами до відповідних
урядів.
Будь-яка держава — член Міжнародної організації праці, яка вважає, що
інша держава-член не додержується діючої конвенції МОП, може подати
скаргу на неї в Міжнародне бюро праці. Ця скарга може бути передана в
комісію по розслідуванню і будь-
який уряд, що зацікавлений в її подальшому розгляді, може подати
висновок комісії до Міжнародного суду.
На першій сесії Комісії ООН з прав людини (1947 р.) після тривалої
дискусії було ухвалено рішення не розглядати скарги приватних осіб і їх
груп.
Зусилля ряду західних держав переглянути це рішення не дали результатів.
Тільки 27.05.1970 р. ЕКОСОР затвердила процедури розгляду повідомлень
щодо брутальних масових порушень прав людини і основних свобод. Ця
процедура відома під назвою “процедура 1503” за порядковим номером
резолюції ЕКОСОР.
Згідно з цією процедурою Підкомісія по попередженню дискримінації і
захисту меншин призначає робочу групу в складі експертів-членів
Підкомісії, які виступають в особистій якості. Робоча група розглядає
повідомлення і відповіді урядів на ці повідомлення. Завдання робочої
групи — відібрати на розгляд Підкомісії скарги, які свідчать про
систематичне, брутальне порушення прав людини, що створює небезпечну
ситуацію для великої кількості людей протягом тривалого часу.
Для передачі на розгляд Підкомісії якогось повідомлення (скарги)
необхідне рішення, яке приймається більшістю голосів членів робочої
групи.
Підкомісія розглядає повідомлення, відібрані робочою групою, і виносить
своє рішення про доведення до відому Комісії по правам людини
відповідної ситуації. Комісія в свою чергу визначає, чи потребує дана
ситуація ретельного вивчення з наступним поданням доповіді і
рекомендацій ЕКОСОР.
При умові згоди держави, в якій, як стверджується в повідомленні,
склалася ситуація брутальних порушень прав людини, Комісія призначає
спеціально комітет для розслідування ситуацій на місці.
Процедура 1503 може застосовуватися лише за таких умов:
по-перше — мета повідомлення не має суперечити принципам Статуту ООН,
Загальній декларації прав людини, іншим конвенціям в галузі прав людини;
по-друге — повідомлення дає достатні докази для твердження, що ситуація
брутальних порушень прав людини справді існує;
по-третє — повідомлення, наведені окремими особами (групою), які самі є
жертвами порушень прав людини.
Не приймаються повідомлення (скарги) анонімні, які грунтуються на
матеріалах преси, а також такі, в яких містяться образливі висловлювання
на адресу держави, що є об’єктом скарги.
До розгляду повідомлення Підкомісія має переконатися в тому, що скаржник
вичерпав внутрішні можливості правового захисту.
Процедура розгляду індивідуальних скарг згідно з першим факультативним
протоколом, як показала практика її застосування,— найбільш ефективна
форма із нині діючих в світовому співтоваристві. Згідно з факультативним
протоколом Комітет з прав людини може розглядати скарги окремих осіб
тільки в тому разі, якщо держава, під юрисдикцією якої вони перебувають,
є учасником пакту, а також ратифікувала Протокол чи приєдналася до
нього. Комітет не розглядає ніяких повідомлень від осіб, доки не
переконається в тому, що питання не розглядається за іншою міжнародною
процедурою і що петіціонер не вичерпав усі внутрішні можливості
правового захисту. Комітет розглядає тільки скарги на порушення
громадянських і політичних прав, які закріплені в статтях відповідного
Пакту.
Згідно з правилами, встановленими факультативним протоколом, Комітет
веде розгляд скарг на закритих засіданнях і рішення по скаргах потім
публікуються в щорічних доповідях Генеральної Асамблеї. Комітет надсилає
свої міркування відповідній державі-учасниці і скаржнику. Ці міркування
не є обов’язковими, а розглядаються як рекомендації. На основі таких
рекомендацій кожна держава має забезпечити особі, чиї права порушені,
ефективний правовий захист.
При розгляді індивідуальних повідомлень Комітет висловлює свої
міркування щодо відповідності національних законів і юридичної практики,
діяльності державних установ міжнародним стандартам.
За порівняно короткий термін, з 1977 р., дії процедури факультативного
протоколу розглянуто кілька сот повідомлень.
Поруч із структурами захисту прав людини глобального масштабу створені і
досить успішно діють в тому ж напрямку регіональні організації. Такі
організації створені і діють на всіх континентах планети, за винятком
Азії.
Рада Європи (РЄ) ефективно діюча регіональна міжнародна організація, її
Статут підписаний 5 травня 1949 р. і набув чинності 03.08.1949 р. В
рамках РЄ діють понад 150 міжнародних багатосторонніх конвенцій, угод і
протоколів, обов’язкових для виконання. Найбільш відомі такі конвенції,
як Європейська конвенція з прав людини 1950 р., Європейська соціальна
хартія 1961 р., Європейська конвенція по запобіганню тортур і тілесних
пошкоджень чи жорстокого поводження і приниження людської гідності,
Європейська конвенція з культури тощо.
Держави — учасниці Європейської конвенції з прав людини і основних
свобод зобов’язалися гарантувати для кожної людини, яка підлягає їх
юрисдикції, права і свободи, чітко визначені в 1 -му розділі конвенції.
Захист прав людини в рамках РЄ здійснюється Комітетом міністрів,
головним органом Ради. Раніше у рамках РЄ діяли Європейська Комісія і
Європейський суд з прав людини. Згідно із Протоколом 11, що передбачає
перебудову контрольного механізму захисту прав і основних свобод людини
від 09.11.1993 р., для забезпечення сторонами обов’язків за Конвенцією
та протоколами до неї, діє лише Європейський суд з прав людини, який
функціонує на постійній основі.
Суд складається з такої кількості судців, яка відповідає кількості
сторін. Судді обираються строком на 6 років і можуть бути переобраними.
Суд розглядає подані йому справи в комітетах із трьох суддів, палатах із
семи суддів та Великій палаті із сімнадцяти суддів. Суд розглядає заяви,
подані державами-сторонами, а також індивідуальні заяви або заяви груп
осіб. Суд може прийняти заяву до розгляду тільки після того, як були
використані всі національні засоби захисту і впродовж 6 місяців від дати
прийняття остаточного рішення. Тематика скарг стосується переважно
порушень свободи слова і поглядів, посягань на особисте життя, тілесних
покарань в системі середньої освіти, протизаконних тимчасових затримань,
порушень поліцейських правил і т. д.
Остаточні рішення палат та Великої палати мають обов’язкову силу для
зацікавлених сторін і мають ними виконуватися. Нагляд за рішеннями суду
здійснює Комітет міністрів.
Ми проаналізували засоби захисту прав і свобод людини на міжнародному
рівні. Але поряд із судами та міжнародними органами по захисту прав
людини створюються і діють парламентські органи, які мають незалежний
статус і широкі повноваження. Серед таких органів найбільш відомим є
інститут омбудсмана, чи парламентського Уповноваженого з прав людини, до
якого громадяни мають право звертатися для захисту своїх прав і свобод.
Інститут Уповноваженого з прав людини сформувався в скандінавських
країнах наприкінці XIX ст., а після війни одержав широке поширення і в
багатьох інших державах.
Омбудсман має звичайно широкі повноваження, включаючи розслідування
будь-яких незаконних дій і зловживань з боку виконавчої влади. Ці
розслідування проводяться як за власною ініціативою Уповноваженого, так
і за скаргами громадян. Він сам, як правило, не має повноважень приймати
обов’язкові для виконавчої влади рішення, проте його рекомендації щодо
прийняття певних засобів для захисту прав і свобод людини, за звичаєм,
виконуються виконавчими органами.
Україна ще лише розроблятиме і прийматиме закон про статус та
компетенцію Уповноваженого з прав людини. Але важливо, щоб він не був
монополістом виконання функції захисту прав людини, а став демократичним
органом, який діє швидко, неупереджено, кваліфіковано і без зайвих
формальностей.
4. КОНСТИТУЦІЯ УКРАЇНИ І ПРАВОВИЙ СТАТУС ІНОЗЕМЦІВ
Земна куля стала маленькою, її оповили видимі залізниці і невидимі траси
авіарейсів. Люди знайомляться з новими культурами, вивчають мови,
від’їзджають далеко від своїх домівок. Не дивлячись на існування
державних кордонів, люди повинні мати можливість спілкуватися. І якою
закритою країна не була б, їй все рівно не уникнути контактів.
З давніх давен на територіях держав утворювалися посольства і
торговельні місії. Чужинці приїзджали і від’їзджали, залишалися на
нерідних землях. І звичайно, вони так чи інакше підпадали під правовий
вплив країн перебування.
Сьогодні у період великих інтеграційних процесів у світі, підвищеної
міграції на територіях держав тимчасово залишається певна кількість
людей, перебування яких кожна держава прагне зменшити. Дедалі частіше в
обговоренні проблеми втікачів мова заходить про “тимчасовий захист”. До
ведення категорії “тимчасового захисту” пристає багато європейських
урядів, оскільки на відміну від біженців із постійним статусом, який
надає їм право користуватися усіма соціальними пільгами країни притулку,
втікачі з тимчасовим статусом користуватимуться пільгами не в повному
обсязі або взагалі їх не матимуть.
Іноземцями визнаються особи, що перебувають на території держави, не
маючи її громадянства, і мають докази громадянства іншої держави. Статус
— правове положення іноземців — регулюється національним законодавством
країни, в якій вони перебувають, і міжнародними угодами. Разом з цим
іноземці зберігають правовий зв’язок з державою, громадянами якої вони
є. Дипломатичний виступ такої держави на захист своїх громадян, якщо їх
права порушені державою перебування, не вважається актом протиправного
втручання у внутрішні справи іноземної держави.
Сукупність прав і обов’язків іноземців, встановлена національним і
міжнародним правом, створює їх правовий статус, правовий режим. Існують
такі види правового режиму іноземців:
1. Національний режим, який означає надання державою проживання
іноземцям прав, пільг і привілеїв загалом рівних обсягу прав своїх
власних громадян і юридичних осіб. Цей режим встановлюється
національними законами майже усіх сучасних держав, за якими
встановлюються і окремі обмеження прав іноземців, спричинені
міркуваннями безпеки, національної економіки і управління. Згідно із
законом України “Про правовий статус іноземців” іноземці не можуть
обирати і бути обраними до органів державної влади та самоврядування, а
також брати участь у референдумах (ст. 23), не проходять військову
службу в Збройних Силах України (ст. 24). Окрім того, іноземці не можуть
призначатися на окремі посади, або займатися певною трудовою діяльністю,
якщо заняття такою діяльністю пов’язане з належністю до громадянства
України. Так, наприклад, іноземці не можуть призначатися нотаріусами,
судцями, прокурорами.
Із надання іноземцям національного режиму в той же час випливає, що
іноземці в Україні не можуть претендувати на які-небудь інші
громадянські права, крім тих, які надані за Конституцією нашим
громадянам; іноземець не може вимагати для себе привілегій та винятків
із нашого закону.
2. Режим найбільшого сприяння означає надання громадянам держави,
договір з якою передбачає цей режим, прав не менших від громадян
будь-якої третьої держави. Режим найбільшого сприяння наближається до
національного режиму. Встановивши національний режим для іноземців
однієї країни, держава в силу принципу найбільшого сприяння має надати
такі ж права іноземцям — громадянам інших держав, які мають режим
найбільшого сприяння.
3. Спеціальний режим означає встановлення для іноземців певних держав
особливих пільг чи обмежень. Такий режим встановлюється в
багатосторонніх регіональних і двосторонніх договорах, що передбачають
спрощений порядок перетинання кордону, безвізовий в’їзд і т. д.
Спеціальний режим створюється для дипломатичних і консульських
представників.
Згідно зі ст. 26 Конституції України іноземці та особи без громадянства,
що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими ж
правами і свободами, а також несуть такі
самі зобов’язання, як і громадяни України, за винятками, встановленими
Конституцією, законами чи міжнародними договорами України. Тобто
початковим є принцип національного режиму.
Відповідно до закону України “Про правовий статус іноземців” іноземці в
Україні є рівними перед законом незалежно від походження, соціального,
майнового стану, расової і національної належності, статі, мови, освіти,
ставлення до релігії, роду і характеру занять та інших обставин. Закон
передбачає, “якщо іноземною державою встановлено обмеження щодо
реалізації прав і свобод громадянами України, Кабінет Міністрів може
прийняти рішення про встановлення відповідного порядку реалізації прав і
свобод громадянами цієї держави на території України”. Це так звані
реторсії, метою яких є, звичайно, досягнення скасування обмежень,
встановлених першою державою.
Іноземці зобов’язані поважати та дотримуватися Конституції і законів
України, шанувати традиції та звичаї народу України. У галузі цивільних
і сімейних прав іноземці прирівнюються до громадян України, тобто діє
національний режим. Використання прав і свобод іноземцями не має шкодити
інтересам держави, громадян та інших осіб.
Декларація про права людини щодо осіб, які не є громадянами країни, де
вони проживають (прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 13.12.85),
проголошує: “Беручи до уваги усі обмеження, передбачені законом і які є
необхідними у демократичному суспільстві для захисту суспільної безпеки,
громадського порядку, здоров’я та моралі населення або прав і свобод
інших осіб, іноземці користуються широким колом прав і свобод”.
Наприклад, відповідно до Конституції, жінки і чоловіки в Україні мають
рівні права і свободи. Цей принцип поширюється і на іноземців.
Жінкам-іноземкам надаються в Україні рівні права із
чоловіками-іноземцями. Тому в Україні не можуть бути визнані різні
обмеження прав заміжніх жінок. Правила законодавства, наприклад, Греції,
Бельгії, Бразилії, Нідерландів та інших держав, які встановлюють владу
чоловіка над дружиною, перестають діяти для громадян цих держав на
території України. Дружина без дозволу чоловіка може працювати,
розпоряджатися майном, пересуватися, звертатися до суду тощо.
Закон “Про правовий статус іноземців” передбачає поділ усіх іноземних
громадян на дві категорії:
— які постійно і тимчасово проживають в Україні;
— які тимчасово перебувають в Україні.
Віднесення особи до тієї чи іншої категорії громадян залежить не від
терміну перебування, а від критерію, міри стійкості правового зв’язку
іноземця з Українською державою, мети і характеру перебування його на
території держави.
Законодавство керується тим, що факт постійного проживання любої особи
суттєво визначає її правове положення. Тому в таких питаннях як,
наприклад, трудова діяльність, забезпечення житлом, надання медичної
допомоги, освіта, іноземні громадяни, що постійно проживають в Україні,
повністю прирівнюються до громадян України. Статус їх відрізняється від
осіб, що приїзджають в Україну на тимчасове перебування (гості,
туристи).
Іноземці, які іммігрували в Україну на постійне проживання або для
тимчасового працевлаштування, отримують посвідки відповідно на тимчасове
або постійне проживання.
Серед основних, гарантованих іноземцям прав і свобод (право на
інвестиційну та підприємницьку діяльність, право на освіту, майнові та
немайнові права, шлюбні й сімейні права, охорону здоров’я, свободу
совісті, участь в об’єднаннях громадян та ін.), законодавство надає їм
право на трудову діяльність.
Ті іноземці, які прибули в Україну з особистих справ, з тимчасовим
перебуванням, права на работу в Україні не мають.
Іноземці, які постійно проживають в Україні, мають право працювати на
підприємствах, в установах, організаціях або займатися іншою трудовою
діяльністю на підставах і в порядку, встановлених для громадян України,
за винятками окремих видів діяльності, призначення на які, відповідно до
законодавства України, пов’язане з належністю до громадянства України.
Іноземці, які іммігрували в Україну для працевлаштування на визначений
термін, можуть займатися трудовою діяльністю відповідно до одержаного в
установленому порядку дозволу на працевлаштування.
Наказом Міністерства праці України № 22 від 5 травня 1993 р. затверджено
“Тимчасове положення про умови і порядок оформлення іноземним громадянам
дозволу на працевлаштування в Україні”. Такий дозвіл оформляється і
видається центром зайнятості Міністерства праці України. Рішення про
видачу дозволу приймається на підставі заяви роботодавця з
обгрунтуванням необхідності використання роботи іноземних громадян і
можливості створення для них необхідних умов перебування і діяльності.
Отже, згідно з Декларацією про права людини у відношенні осіб, які
проживають на території держави на законних підставах і користуються
правом на умови праці, що відповідають вимогам безпеки і гігієни, на
справедливу зарплату і рівну винагороду за працю рівної цінності без
будь-якої різниці (ст. 8 п. а).
Дозвіл на працевлаштування не вимагається від іноземців, які мають
свідоцтво на проживання в Україні; які мають статус біженців згідно із
законом України “Про статус біженців”, для керівників спільних
підприємств і іноземних суб’єктів підприємницької діяльності, що діють
на території України; представників іноземного морського (річного) флоту
і іноземних авіаліній, які обслуговують їх на території України,
співробітників іноземних засобів масової інформації, акредитованих для
роботи в Україні; артистам і працівникам мистецтва для роботи в Україні
за спеціальністю; співробітникам аварійно-рятівних служб для виконання
термінових робіт.
Іноземці обкладаються податками і зборами згідно із законодавством
України і міжнародними договорами України, мають право на захист своїх
особистих, майнових та інших прав.
В Україні діє дозвільний порядок в’їзду в Україну і виїзду з України;
законодавством встановлюється перелік обставин, які є підставами для
відмови у наданні в’їздних та виїздних віз.
Нарівні з іноземцями законодавство України (Конституція і закон “Про
правовий статус іноземців”) захищає і права осіб без громадянства, що не
належать до громадянства будь-якої держави. Апатриди є особами, що
позбавлені громадянства за власним бажанням або за рішенням компетентних
державних органів і не набули громадянства іншої держави. Згідно з
Конституцією України іноземцям та особам без громадянства може
надаватися притулок у порядку, встановленому законом.
Право притулку — надання державою можливості в’їзду на її територію і
перебування там особам, які на батьківщині або в державі постійного
місця проживання переслідуються за політичну, наукову або релігійну
діяльність, визначає держава за своїми законами. Ст. 14 “Загальної
декларації прав людини” так формулює право притулку: ” 1. Кожна людина
має право шукати притулок від переслідувань в інших країнах і
користуватися цим притулком. 2. Це право не може бути застосоване у
випадку переслідування, яке насправді викликане вчиненням неполітичного
злочину “або діяння, що суперечить цілям і принципам ООН”.
Конституції деяких зарубіжних держав по-різному трактують підстави
надання притулку. Згідно із Конституцією Італії (ст. 10) право притулку
надається іноземцю, який в своїй країні “позбавлений можливості дійсно
користуватися демократичними свобо-
дами, які гарантовані Конституцією Італії”. Ст. 16 Основного Закону
Німеччини визначає право притулку в такій формулі: “Особи, які
переслідуються за політичними мотивами, користуються правом притулку”.
Не важко встановити відмінність визначень: згідно із Конституцією Італії
право притулку надається особі, яка не може в своїй країні користуватися
тим мінімумом прав і свобод, які передбачає Конституція Італії; Основний
закон ФРН надає право притулку особам, які переслідуються за політичними
мотивами. Таким чином, згідно із німецьким Основним законом не може
претендувати на право притулку той, хто покинув свою батьківщину в
зв’язку з несприятливими економічними, політичними чи соціальними
умовами. Навіть труднощі і небезпека громадянської або міждержавної
війни, яких зазнає все населення країни, не вважаються переслідуванням.
“Переслідування” в значенні основи надання права притулку, визначається
не з точки зору порівняння з правопорядком ФРН, як в Конституції Італії,
а з точки зору оцінки політичного режиму іноземної держави як
репресивного.
У відповідності з практикою більшості сучасних держав термін “особа, яка
політичне переслідується”, стикується з поняттям “біженець”. Відповідно
до статті 1 а Женевської конвенції щодо біженців, ст. 1 закону України
“Про біженців” захистом у формі права притулку користується той
іноземець, який внаслідок обгрунтованих побоювань стати жертвою
переслідувань за ознаками раси, національності, ставлення до релігії,
громадянства, належності до певної соціальної групи або політичних
переконань, вимушений залишити територію держави, громадянином якої він
є (або територію країни свого постійного проживання), і не може або не
бажає користуватися захистом цієї держави, внаслідок зазначених
побоювань та у визначеному законодавством порядку прийнято рішення про
надання йому статусу біженця.
Питання про надання і позбавлення статусу біженця вирішують у межах
своєї компетенції органи міграційної служби Міністерства України у
справах національностей та міграції в Республіці Крим, областях, містах
Києві та Севастополі.
Закон України “Про біженців” (24.12.1993) захищає права не лише осіб,
які отримали статус біженців, але і тих, хто подав до компетентних
органів прохання (заяву) про надання цього статусу, оскільки рішення
компетентних органів про надання статусу біженця особа отримує “не
пізніше одного місяца з дня подачі заяви” (ст. 10).
У цей строк особі гарантуються права на:
1) тимчасове працевлаштування чи навчання; ‘
2) медичну допомогу та соціально-побутові послуги;
3) користування житлом, наданим у пункті тимчасового розміщення до
вирішення питання про надання статусу біженця, але на строк не більше
3-х місяців;
4) вільне сповідування своєї релігії та ін.
Набувши статусу біженця, особа набуває широкого комплексу прав і свобод:
вибір місця тимчасового проживання із запропонованого міграційною
службою переліку населених пунктів України і пересування на території
України за умов дотримання правил, встановлених для іноземців; праця за
наймом або право на підприємницьку діяльність; придбання у власність
майна за умов, передбачених законами України для іноземців; охорони
здоров’я та відпочинок у порядку, передбаченому законодавством для
громадян України та ін.
Біженці зобов’язані дотримуватися Конституції та законів України,
виконувати рішення та розпорядження органів державної виконавчої влади,
регіонального та місцевого самоврядування, виконувати законні вимоги
державних органів і службових осіб.
Біженець згідно із нашим законодавством не може бути висланий або
примусово повернутий до країни, де ще існують умови, на підставі яких
він набув статусу біженця.
Таким чином, Конституція України 1996 р. не тільки закріпила головні
засади зовнішньополітичної діяльності держави, а й відкриває додаткові
можливості для утвердження авторитету України на міжнародній арені.
Право-власності за конституцією України
ВСТУП
У Конституції України 1996 р. закладена концепція правової системи
України, юридична база розвитку всіх галузей законодавства, в основі
якої — забезпечення прав і свобод людини, гідних умов її життя, розвиток
демократичної, соціальної, правової держави.
Питання права власності розглядаються в ній крізь призму прав людини:
забезпечується державний захист прав усіх суб’єктів права власності і
господарювання, їх рівність перед законом, гарантується непорушність
права приватної власності, можливості використання громадянами державної
і комунальної власності, право на підприємницьку діяльність,
визначається механізм реалізації захисту права власності, інших майнових
прав.
До 1991 р. в Україні існувала законодавча система, яка базувалась на
ідеології КПРС, згідно з якою право власності людини зводилось лише до
права громадян на об’єкти споживацького характеру і побутового
обслуговування. Основне завдання Конституції УРСР і всієї законодавчої
системи полягало в законодавчому забезпеченні переходу
колгоспно-кооперативної та особистої власності громадян в єдину
соціалістичну, загальнонародну, тобто державну власність.
Після проголошення незалежності України в економічній сфері створився
правовий вакуум, чим спричинялася шкода всій законодавчій системі.
Законом УРСР “Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону)
Української РСР” від 24 жовтня 1990 р. була припинена дія глави 2
“Економічна система”, глави 16 “Державний план економічного і
соціального розвитку Української РСР” і глави 17 “Державний бюджет
Української РСР” до прийняття нової Конституції України.
В Україні не було чіткого конституційного положення щодо форм власності,
правового режиму нерухомого майна, гарантій права приватної власності.
Виникла потреба заповнити цей вакуум прийняттям законів “Про власність”,
“Про підприємництво”, Земельного кодексу України та інших, внесенням
змін і доповнень до Цивільного кодексу України.
Ці та інші закони сприяли певною мірою процесам економічної І земельної
реформ.
Проте приведення української законодавчої системи у відповідність із
світовими правовими стандартами в сфері правового регулювання відносин
власності неможливо досягти без прийняття Конституції України і
Цивільного кодексу України.
Нова Конституція України заклала фундаментальні засади права власності,
інших прав і свобод людини і громадянина. У зв’язку з цим стало можливим
внести певні зміни і доповнення до проекту Цивільного кодексу України.
Його розробка завершена 25 серпня 1996 р. робочою групою і передана
Президентові для прийняття рішення про передачу на розгляд Верховної
Ради.
На сьогодні діє нова Конституція України, Цивільний кодекс 1963 р. зі
змінами і доповненнями, ряд законодавчих актів, що стосуються права
власності і майнових відносин, і підготовлено проект нового Цивільного
кодексу України.
Цивільне законодавство, що нині формується, в окремих своїх інститутах
збігається з конституційними нормами, а окремі з правових інститутів і
норм мають бути приведені у відповідність із Конституцією і значно
розширені у своїх формулюваннях. Деякі цивільно-правові питання ще не
вирішені, а деякі з них потребують вдосконалення, їх правильне і
справедливе вирішення можливе на підставі осмислення змісту
конституційних норм, що охоплюють права власності, порівняння з поточним
цивільним і господарським законодавством, узагальнення і врахування
практики чинного законодавства і світового досвіду.
І. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВА ВЛАСНОСТІ ..
Власність — це економічна категорія, яка виявляється у відносинах між
людьми з приводу матеріальних благ. Іншими словами — це належність у
певному суспільстві матеріальних благ певній фізичній чи юридичній
особі. При цьому, для однієї особи належні їй матеріальні блага будуть
“своїми”, а для іншої “чужими”.
Власність задовольняє потреби людей в матеріальних благах (засобах для
існування — в житлі, одежі, харчах, транспортних засобах, зброї тощо).
Відносини власності — це переважно майнові відносини, які складаються
між людьми в певному суспільстві щодо конкретного майна, предмету,
речей. Вони складаються також із результатів інтелектуальної діяльності.
У первісному суспільстві сформувалася суспільна власність племені, роду.
Відсутність приватної власності обумовлювалась відсутністю держави і
права, спеціального державного механізму, який забезпечував
привласнення, належність і недоторканність майна певній особі —
власникові.
На певному історичному етапі з розвитком розподілу праці, можливістю
окремих осіб племені, роду — здебільшого їх вождів, силоміць виділяти
(залишати) частину матеріальних благ для себе, стало застосовуватись
привласнення землі, зброї, знарядь праці людей (рабів), здійснювалось
привласнення переможцями у війні майна і рабів переможеного племені. А
для цього потрібна була сила, відповідний механізм. Такою силою стала
держава. Вожді, у яких була вся сила влади, встановлювали норми права,
правила поведінки, якими забезпечувалось право власника на землю і
майно, захист права власності.
Уже на ранніх етапах виникнення держави і права сформувались державна
(суспільна) і приватна власність. Так, у кодексі законів, виданому в
стародавньому Вавілоні царем Хаммурабі у XVIII ст. до нашої ери,
спеціальний розділ стосувався права власності. В ньому були викладені
правила, якими визначалось становище різних видів власності, особливо
земельної, і способи переходу права власності. Була дана регламентація
договірних зобов’язань. На підставі цього закону держава надавала
земельні ділянки воїнам за їх службу. Отримуючи земельну ділянку від
держави, воїн мав обробляти її своїми силами чи наданими йому для цього
рабами. Цю землю заборонялось продавати, передавати під заставу і навіть
звертати на викуп воїна з полону. За користування землею воїн
зобов’язаний був нести військову службу.
Десь у середині V ст. до нашої ери були видані XII таблиць. Це
стародавній законодавчий пам’ятник Римської рабовласницької держави. В
них викладались правила, що стосувались цивільного права і процесу,
зокрема права приватної власності в Стародавньому Римі. XII таблиць
послужили джерелом римського права.
Римське право — це найбільш розвинута система права рабовласницького
суспільства (1—VI ст.). Воно відрізняло право публічне і право приватне.
Римське приватне право відіграло значну роль у розвитку цивільного права
в середні віки і в Новий час. Воно було покладено в основу законодавства
багатьох європейських держав. Найбільшого розвитку в Римі набуло право
власності. Римляни, власне, вперше розробили право приватної власності,
абстрактне право, приватне право, право абстрактної особи. Відомий
фахівець в галузі римського права професор О. А. Підопригора пише, що
римське цивільне право першопочатково знало державну і общинну власність
на землю і приватну власність на решту майна. Під общиною розумілась
здебільшого родова община. В умовах тривалої боротьби за переділ землі і
складались суспільні відносини щодо користування нею. Тривале віками
користування окремих родів общинною землею поступово стає їх непорушною
привідеєю. Стає привичним твердження: ця земля моя, оскільки вона
належала моєму роду, моїй сім’ї. Однак це положення вимагало правового
закріплення, зважаючи на те, що мали місце чисельні посягання з боку
безземельних і малоземельних селян. З цією метою римські юристи спочатку
сконструювали такий правовий інститут, як володіння земельною ділянкою,
що надавав володареві правову підставу на користування державною землею
і юридичний захист проти будь-яких посягань. Поступово цілковите і
необмежене панування над земельними наділами переміщалось від держави до
їх фактичних володарів. Приватне володіння перетворюється у приватну
власність.
Таким чином, цілковите і практично необмежене користування державною чи
общинною землею перетворилось в повне правове панування фактичного
володаря спочатку над рабами та іншими рухомими речами, а потім над
землею та іншими нерухомими
речами, яке стали називати власністю. Панування полягало в тому, що
володар отримав можливість безпосередньо і повновладно впливати на річ,
повністю відмежовувати такий же вплив інших осіб. Так, до кінця II ст.
до н. е. було оформлено право приватної власності на землю1.
Для того щоб більш повно з’ясувати правовий інститут права власності,
доцільно зупинитися на економічній категорії власності, з’ясувати з яких
елементів вона складається і який зміст в неї закладено.
Власність як економічна категорія означає відносини між людьми з приводу
матеріальних благ. Іншими словами — це належність матеріальних благ
(речей) певному індивідуальному чи груповому суб’єктові.
Об’єкти власності поділяються на нерухомі й рухомі. До нерухомих,
зокрема, належать землі, будівлі, споруди та інші об’єкти, що
розташовані на землі, панування над якими можливе лише при умові
панування і над землею, на якій вони споруджені. До рухомих відносяться
гроші, товар, транспортні засоби, одяг, продовольство, зброя та інші
речі. Відносини власності щодо рухомих і нерухомих об’єктів є
відносинами майновими.
Структура власності розкривається через такі його економічні елементи,
як володіння, користування і розпорядження.
Володіння — це суспільно-економічне відношення певної особи до наявного
у неї майна, панування над ним, коли у стосунках з іншими людьми ця
особа розпоряджається належним йому майном як “своїм”.
Користування — означає виробниче чи особисте споживання засобів і
продуктів виробництва, використання рухомого і нерухомого майна для
задоволення своїх життєвих потреб.
Для розпорядження характерним є визначення долі майна, управлінських,
розпорядчих аспектів майнових відносин. Власник вирішує, як поступити з
належним йому майном, предметом, як його набути чи позбутись, яким чином
і в яких цілях його використати. За його бажанням здійснюється
переведення майна з одного економічного стану чи процесу в інший. При
цьому власник розпоряджається майном самостійно, незалежно від волі
інших осіб.
Суб’єктами відносин власності (власником) можуть виступати держава,
адміністративно-територіальні одиниці, фізичні та юридичні особи. До
фізичної особи відноситься людина, тобто громадянин України, іноземець
та особа без громадянства. Юридична особа — це спеціальний абстрактний
суб’єкт права власності, майнових і господарських відносин.
Розробка поняття юридичної особи як особливого суб’єкту цивільних прав
має тривалу історію. В римському праві цей термін не вживався.
Однак ще в стародавні часи було помічено, що в деяких випадках носіями
цивільних прав можуть бути не тільки фізичні особи, але і деякі
об’єднання, корпорації та ін. Так поступово фізичним особам протистояли
особи юридичні як ще один тип суб’єктів прав. Ще в законах XII таблиць
згадувались різного роду колегії релігійного характеру, професійні
об’єднання ремісників, які могли бути власниками певного майна.
Кількість таких корпорацій зростала. Проте для широкого розвитку цієї
правової структури в Римі ще не було належних соціально-економічних
умов. Не було і терміну “юридична особа”, хоч саме поняття
застосовувалось і використовувалось в обігу досить часто. Отже,
римському праву ми зобов’язані тим, що правові системи Європи
успадкували і міцно закріпили його в своєму вжитку, хоч в господарському
житті Риму юридичні особи не відігравали значної ролі навіть в пору
розквіту торгівлі і господарства.
Результатом тривалого розвитку ідеї юридичної особи стало визнання
класичним правом таких ознак цього суб’єкту прав:
а) у сфері цивільно-правових відносин корпорації і об’єднання
прирівнюються до фізичних осіб;
б) вихід із складу об’єднання окремих осіб ні якою мірою не впливає на
його юридичне становище;
в) майно корпорації не є ні спільною власністю всіх членів корпорації,
ні її окремих членів. Це відособлена від її членів власність самої
корпорації як особливого суб’єкту прав;
г) корпорація від свого власного імені має право вступати в будь-які
цивільно-правові відносини як з фізичними особами, так і юридичними. Ці
відносини здійснюються за допомогою фізичних осіб, уповноважених на це в
установленому порядку2.
Сформульовано поняття юридичної особи і в радянському законодавстві.
Так, згідно із ст. 23 Цивільного кодексу України “юридичними особами
визнаються організації, які мають відокремлене майно, можуть від свого
імені набувати майнових і особистих немайнових прав і нести обов’язки,
бути позивачами і відповідачами в суді, арбітражному суді або в
третейському суді”.
Юридична особа, за визначенням Я. М. Шевченко, є певним структурним
утворенням, спеціально розрахованим на те, що “володіти, користуватися і
розпоряджатися майном, вступати в угоди в цивільному обороті і мати своє
обличчя у вказаному обороті”3.
Слід відзначити, що за чинним ЦК України та Законом України “Про
власність” суб’єктами відносин власності виступають недержавні юридичні
особи. Майно закріплюється за державними юридичними особами на праві
повного господарського відання чи оперативного управління і таке право
прирівнюється до права власності. Передбачається збереження юридичної
особи як суб’єкту права власності і майнових відносин і в проекті нового
Цивільного кодексу України. Проте право повного господарського відання і
оперативного управління не ототожнюється з правом власності. Категорія
юридичної і фізичної особи як суб’єктів відносин власності неодмінно
пов’язана з інститутом права власності, яке є юридичним вираженням
економічного поняття власності.
Відомо, що право опосередковує економічні та інші суспільні відносини
між людьми. Опосердковуючи відносини власності, право тим самим юридичне
закріплює ставлення окремої особи (фізичної чи юридичної) до конкретного
майна, конкретних речей, матеріальних благ. Шляхом права за допомогою
правових норм встановлюється зміст правовідносин власності, права та
обов’язки суб’єктів права до певних, конкретно виражених предметів
матеріального світу. За допомогою цивільно-правових норм встановлюється
право власності певної особи, її право володіти, користуватися і
розпоряджатися певними, конкретно визначеними об’єктами власності.
Правові норми одночасно встановлюють обов’язок всіх інших осіб не
перешкоджати власникові вчиняти правомочності власника щодо майна, яке
йому належить на законних підставах, утримуватись від посягання на
будь-яке майно, яке йому не належить. Отже, право власності пов’язане з
правом фізичної та юридичної особи.
2. СУБ’ЄКТИ ПРАВА ВЛАСНОСТІ
Згідно з Конституцією (ст. 13) суб’єктом права власності визнається
український народ. Від його імені права власника здійснюють органи
державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених
Конституцією. Основним Законом визначено, що Верховна Рада є органом
законодавчої влади (ст. 75), Президент є главою держави і виступає від
її імені (ст. 102), Кабінет Міністрів є вищим органом у системі
виконавчої влади (ст. 113). Виконавчу владу в областях і районах, містах
Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації (ст.
118). Представницьким органом Автономної Республіки Крим є Верховна Рада
Автономної Республіки Крим. В межах своїх повноважень вона приймає
рішення та постанови, які є обов’язковими до виконання в Автономній
Республіці Крим. Урядом Автономної Республіки Крим є Рада міністрів
Автономної Республіки Крим (ст. 136).
Управління майном, що є в комунальній власності, здійснюють
територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через
утворені ними органи місцевого самоврядування (ст. 143).
Органами місцевого самоврядування, які виступають суб’єктами права
власності на території села, селища, міста від імені територіальної
громади є сільські, селищні, міські ради. Спільні інтереси громад сіл,
селищ та міст представляють районні та обласні ради (ст. 140).
Вище згадувалось про те, що до фізичної особи як суб’єкту права
власності відноситься людина, тобто громадянин України, іноземець та
особа без громадянства (надалі громадянин).
Термін “фізична особа” вживається в цивільному та іншому загальному
законодавстві. В Конституції вживаються такі терміни: “Людина”, “кожен”,
“кожна людина”, “громадянин”, “громадянин України”, “іноземець”, “особа
без громадянства”. Термін “фізична особа” ототожнюється з терміном
“Людина”. Зрозумілими є і терміни “кожна людина” і “кожен”, які
рівнозначні терміну “кожна людина”. Терміном “громадянин України”
визначається особа, яка має громадянство України. Під громадянством
розуміється правовий зв’язок між індивідом і державою, що виражається в
існуванні їхніх взаємних прав та обов’язків. Кожна держава своїм
законодавством визначає, хто є її громадянином. Таке законодавство,
однак, має визнаватися іншими державами, якщо воно сумісне з
міжнародними конвенціями, міжнародними звичаями і принципами права щодо
громадянства, які здобули загальне визнання.
Відповідно до ст. 4 Конституції в Україні існує єдине громадянство.
Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються Законом
“Про громадянство України”4. Громадянство України означає юридичну
належність особи до держави України. Подвійне громадянство допускається
лише на підставі двосторонніх міжнародних договорів.
Термін “громадянин” вживається в Конституції як громадянин України (ст.
36, 38, 39) і як громадянин України та інших держав (ст. 22, 24). Термін
“іноземець” означає наявність у людини громадянства іншої держави.
Правовий статус іноземців визначається Конституцією і Законом України
“Про правовий статус
іноземців” (1994)5. Особи без громадянства за своїм статусом
прирівнюються до іноземців.
Здійснювати правомочності суб’єкту права власності громадянин може при
наявності у нього цивільної правоздатності і дієздатності. Під цивільною
правоздатністю розуміється здатність громадянина мати цивільні права і
нести обов’язки. Дієздатність — це здатність громадянина своїми діями
набувати цивільних прав і створювати для себе цивільні обов’язки.
Правоздатність в Україні визнається однаковою мірою за всіма громадянами
України. Вона виникає з дня народження громадянина і триває до кінця
його життя.
Правоздатність громадян означає, що вони відповідно до законодавства
України можуть мати майно на правах власності; успадковувати і
заповідати; займатися підприємницькою і будь-якою, не забороненою
законом, діяльністю; створювати юридичні особи самостійно чи спільно з
іншими громадянами і юридичними особами; здійснювати будь-які не
заборонені законом угоди і брати участь в зобов’язаннях; мати права
авторів творів науки, літератури і мистецтва, винаходів та інших
охоронюваних законом результатів інтелектуальної діяльності; мати інші
майнові та особисті немайнові права.
Дієздатність громадянина в повному обсязі виникає з настанням
повноліття, тобто після досягнення вісімнадцятирічного віку. У випадках,
коли громадянин одружується до досягнення вісімнад-цятирчного віку, він
набуває повної дієздатності з часу одруження. Так, у відповідності із
ст. 16 Кодексу про шлюб і сім’ю України шлюбний вік встановлюється для
чоловіків у 18 років і для жінок — 17 років.
Правоздатність і дієздатність громадян охороняються законом.
У ст. 21 Конституції України закріплено, що “усі люди є вільні і рівні у
своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невід-чужуваними та
непорушними”. Конституційні права і свободи гарантуються і у
відповідності зі ст. 22 Конституції і не можуть бути скасовані. При
прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не
допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. При цьому
права людини не безмежні. Але певні обмеження зводяться до того, що
кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при
цьому не порушуються права і свободи інших людей, та має обов’язки перед
суспільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її
особистості (ст. 23).
У ст. 24 Конституції закріплено, що громадяни мають рівні конституційні
права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи
обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та
інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового
стану, місця проживання, за мовними та іншими ознаками. Забезпечується
рівність прав жінки і чоловіка.
Важливе значення має ст. 26 Конституції, за якою іноземці та особи без
громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах,
користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі
обов’язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими
Конституцією, законами чи міжнародними договорами.
Перерахованим конституційним нормам відповідає норма цивільного права,
що ніхто не може бути обмежений у правоздатності або дієздатності
інакше, як у випадку і в порядку, передбачених законом. Угоди,
спрямовані на обмеження правоздатності або дієздатності, недійсні (ст.
12 ЦК України).
Наведемо деякі обмеження цивільної дієздатності громадян.
Неповнолітні віком від п’ятнадцяти до вісімнадцяти років вправі укладати
угоди за згодою своїх батьків (усиновителів) або піклувальників. Проте
вони вправі самостійно учиняти дрібні побутові угоди. Вони також вправі
самостійно розпоряджатися своєю заробітною платою або стипендією,
здійснювати авторські або винахідницькі права на свої твори і винаходи
та інші (ст. 13 ЦК України).
За неповнолітніх, які не досягай п’ятнадцяти років, угоди укладають від
їх імені батьки (усиновителі) або опікун, вони особисто вправі учиняти
лише дрібні побутові угоди (ст. 14 ЦК України).
Цивільне законодавство передбачає можливість обмеження дієздатності
громадян, які зловживають спиртними напоями або наркотичними засобами.
Статтею 15 ЦК України встановлено, що громадянин, який внаслідок
зловживання спиртними напоями або наркотичними засобами ставить себе і
свою сім’ю в тяжке матеріальне становище, може бути обмежений судом у
дієздатності і над ним встановлюється піклування. Він може укладати
угоди по розпорядженню майном, а також отримувати заробітну плату,
пенсію або інші види доходів і розпоряджатись ними лише за згодою
піклувальника, за винятком дрібних побутових угод. В разі припинення
громадянином зловживання спиртними напоями або наркотичними засобами суд
скасовує обмеження його дієздатності.
Закон визначає порядок здійснення права власності та інших майнових прав
осіб, які хворіють душевною хворобою. Згідно із ст. 16 ЦК України
громадянин, який внаслідок душевної хвороби або недоумства не може
розуміти значення своїх дій або керувати ними, може бути визнаний судом
недієздатним і над ним встановлюється опіка. Від імені особи, визнаної
недієздатною, угоди укладає його опікун. В разі одужання суд поновлює
недієздатну особу в дієздатності.
Законодавством розв’язані питання захисту майна, що належить відсутній
за місцем проживання особі. Така особа може бути визнана судом безвісно
відсутньою, якщо протягом одного року в місці їі постійного проживання
нема відомостей про місце її перебування (ст. 18 ЦК України). Над майном
громадянина, визнаного безвісно відсутнім, на підставі рішення суду
встановлюється опіка.
Громадянин на підставі ст. 21 ЦК України може бути в судовому порядку
оголошений померлим, якщо в місці його постійного проживання нема
відомостей про місце його перебування протягом трьох років, а якщо він
пропав без вісті за обставин, що загрожували смертю або дають підставу
припускати його загибель від певного нещасного випадку,— протягом шести
місяців. Військовослужбовець або інший громадянин, який пропав без вісті
у зв’язку з воєнними діями, може бути в судовому порядку оголошений
померлим не раніше, ніж після закінчення двох років з дня закінчення
воєнних дій. У разі з’явлення або виявлення місцеперебування
громадянина, оголошеного померлим, відповідне рішення скасовується
судом. Питання про майно особи, оголошеної померлою, вирішується у
відповідності з законодавством про спадщину.
Поняття юридичної особи як суб’єкту права власності або ж права повного
господарського відання чи оперативного управління сформульовані в
попередньому параграфі.
У цьому параграфі викладається більш повна її правова характеристика
відповідно до законодавства України. Виходячи із законів України “Про
підприємства в Україні”, “Про споживчу кооперацію”, “Про господарські
товариства”, “Про колективне сільськогосподарське підприємство” та
інших, будь-яка організація, незалежно від тою, ким вона створена
(громадянами, державними органами чи органами місцевого самоврядування),
набуває статусу юридичної особи з моменту її державної реєстрації.
У зв’язку з тим, що в формуванні майна юридичної особи беруть участь її
засновники (учасники), вони мають зобов’язальні права щодо майна цієї
юридичної особи.
До юридичних осіб, відносно яких їх учасники мають зобов’язальні права,
відносяться господарські товариства, виробничі й споживчі кооперативи та
інші господарюючі суб’єкти.
Юридична особа набуває цивільних прав і бере на себе цивільні
зобов’язання через свої органи, які діють у відповідності із законом,
іншими правовими актами та установчими документами. Порядок призначення
чи обрання органів юридичної особи визначається законом і установчими
документами. В передбачених законом випадках юридична особа може
набувати цивільні права і брати на себе цивільні обов’язки через своїх
учасників.
У порядку, визначеному законодавством, юридична особа може створювати
представництва і філії. Представництвом є відокремлений підрозділ
юридичної особи, що розташований за межами місця його перебування.
Основне завдання представництва представляти інтереси юридичної особи і
здійснювати її захист. Філія — це відокремлений підрозділ юридичної
особи, що розташований за межами місця його перебування і здійснює всі
його функції чи їх частину, в тому числі функції представництва.
Найбільш поширена діяльність філій в системі комерційних банків.
Представництва і філії не мають статусу юридичної особи. Юридична особа,
яка створила філію чи представництво, наділяє їх майном, потрібним для
здійснення покладених на них функцій. Вони діють на підставі положень,
затверджених для них юридичними особами. Керівники представництв і філій
призначаються юридичною особою і діють на підставі довіреності.
Представництва і філії мають бути зазначені в статутних документах
юридичної особи, яка їх створила.
Юридичні особи, крім тих, що фінансуються власником установ,
відповідають за своїми зобов’язаннями всім належним їм майном. Засновник
(учасник) юридичної особи не відповідає за зобов’язаннями юридичної
особи, а юридична особа не відповідає за зобов’язаннями засновника
(учасника), за винятками, передбаченими законодавством чи установчими
документами юридичної особи.
Юридична особа втрачає свою правоздатність в разі її ліквідації чи
реорганізації. Реорганізація юридичної особи (злиття, приєднання, поділ,
перетворення) може бути здійснена за рішенням її засновників (учасників)
чи органу юридичної особи, уповноваженої на це установчими документами.
Юридична особа може бути ліквідована за рішенням її засновників
(учасників) чи органа юридичної особи, уповноваженого на те установчими
документами, а також за рішенням суду.
У зв’язку з ліквідацією юридична особа припиняє своє існування без
переходу прав і обов’язків в порядку правонаступництва до інших осіб.
3. ОБ’ЄКТИ ПРАВА ВЛАСНОСТІ
За законодавством колишнього СРСР об’єкти права власності визначались за
виробничими та іншими економічними ознаками. До них відносились,
наприклад, основні та оборотні фонди, готова продукція, обігові засоби,
спеціальні фонди, фонди капітальних вкладень. Право особистої власності
громадян обмежувалось їх правом на предмети повсякденного вжитку,
особистого споживання, підсобне домашнє господарство, жилий будинок,
легковий автомобіль та інші.
В умовах ринкових відносин поділ об’єкти? права власності на основні та
оборотні фонди втрачає своє правове значення. Більшого правового
значення набуває поділ майна, яке може бути об’єктом власності, на
рухоме і нерухоме майно, а також на результати інтелектуальної
діяльності.
Проте законодавство не відмовилось від встановлення переліку основних
майнових об’єктів, які можуть бути у власності фізичних чи юридичних
осіб або ж держави.
Так, відповідно до ст. 4, 5, 6 Земельного Кодексу України в редакції від
13 березня 1992 р. земля відноситься до об’єктів права приватної,
колективної і державної власності. Земельні ділянки можуть передаватись
у приватну власність громадянам України (ст. 6), колективну власність —
колективним сільськогосподарським підприємствам, сільськогосподарським
кооперативам, садівницьким товариствам, сільськогосподарським
акціонерним товариствам, в тому числі створеним на базі радгоспів та
інших державних сільськогосподарських підприємств (ст. 5). У державній
власності у відповідності зі ст. 4 ЗК України перебувають всі землі
України за винятком земель, переданих у колективну і приватну власність.
У ст. 13 Закону України “Про власність” записано, що об’єктами права
приватної власності є жилі будинки, квартири, предмети особистого
користування, дачі, садові будинки, предмети домашнього господарства,
продуктивна і робоча худоба, земельні ділянки, насадження на земельній
ділянці, засоби виробництва, вироблена продукція, транспортні засоби,
грошові кошти, акції, інші цінні папери, а також різне майно споживчого
і виробничого призначення. Об’єктами права власності громадян є твори
науки, літератури та мистецтва, відкриття, винаходи, корисні моделі,
промислові зразки, раціоналізаторські пропозиції, знаки для товарів і
послуг та інші результати інтелектуальної праці. В цій же статті Закону
зазначено, що законодавчими актами України може бути встановлено
спеціальний порядок набуття права власності на окремі види майна, а
також види майна, що не можуть перебувати у власності громадян6. Так,
громадяни України можуть придбати мисливську зброю при умові, що вона
буде зареєстрована в органах МВС України. Громадяни України не можуть
мати у власності наркотичні засоби з метою їх реалізації та отримання
прибутку тощо.
Згідно з ст. 26 Закону об’єктами права власності господарського
товариства, що є юридичною особою, є грошові та майнові внески його
членів, майно, набуте внаслідок господарської діяльності, та інше майно,
придбане на підставах, не заборонених законом.
Закон встановлює також перелік майнових об’єктів колективного
підприємства, кооперативу, господарського об’єднання, професійних
спілок, політичних партій, громадських об’єднань, релігійних
організацій.
Законодавством України були визначені і об’єкти права державної
власності. Загальнодержавну (республіканську) власність у відповідності
із ст. 34 Закону України “Про власність” складають: земля, майно, що
забезпечує діяльність Верховної Ради України та утворюваних нею
державних органів; майно Збройних Сил, органів державної безпеки,
прикордонних і внутрішніх військ; оборонні об’єкти; єдина енергетична
система; системи транспорту загального користування, зв’язку та
інформації, що мають загальнодержавне (республіканське) значення; кошти
республіканського бюджету; Національний банк, інші державні
республіканські банки та їх установи і створювані ними кредитні ресурси;
республіканські резервні, страхові та інші фонди; майно вищих і середніх
спеціальних навчальних закладів; майно державних підприємств; об’єкти
соціально-культурної сфери або інше майно, що становить матеріальну
основу суверенітету України і забезпечує її економічний та соціальний
розвиток. У загальнодержавній (республіканській) власності може
перебувати також інше майно, передане у власність України іншими
державами, а також юридичними особами і громадянами.
Об’єктами права комунальної власності є майно, що забезпечує діяльність
відповідних Рад і утворюваних ними органів; кошти
місцевих бюджетів, державний житловий фонд, об’єкти житлово-комунального
господарства; майно закладів народної освіти, культури, охорони
здоров’я, торгівлі, побутового обслуговування; майно підприємств;
місцеві енергетичні системи, транспорт, системи зв’язку та інформації,
включаючи націоналізоване майно, передане відповідним підприємствам,
установам, організаціям, а також інше майно, необхідне для забезпечення
економічного і соціального розвитку відповідної території. При цьому в
Законі (ст. 36) зроблено застереження, що держава та її
адміністративно-територіальні одиниці не відповідають за зобов’язаннями
один одного.
У Конституції України (ст. 13) визначені об’єкти права власності
українського народу. Такими є земля, її надра, атмосферне повітря, водні
та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України,
природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської)
економічної зони.
Інших об’єктів права приватної, державної і комунальної власності
Конституція України не називає. І це логічно, оскільки матеріальний світ
настільки різноманітний, об’єктів природи, засобів виробництва,
виробленої продукції, нерухомого майна настільки багато, що перерахувати
його неможливо і в цьому нема потреби.
Загальне визначення об’єктів права власності — це завдання Цивільного
кодексу України, проект якого розроблено. При цьому в цивільному
законодавстві більшості країн світу об’єкти права власності визначаються
лише в загальних рисах і діляться на нерухоме і рухоме майно. До
нерухомого майна відносяться всі ті об’єкти, які пов’язані із землею,
побудовані на землі, чи під землею, їх правовий режим розглядається
разом із землею. До таких об’єктів відносяться будинки, будівлі і
споруди, лінії електропередач, трубопроводи, метро, залізничні колії,
шахти тощо.
Радянське законодавство не вживало терміну “нерухомість”, замінило його
терміном “основні фонди” саме тому, що земля не була товаром, об’єктом
купівлі-продажу, а тому не могла відчужуватись чи набуватись разом з
будинком, будівлею, спорудою як єдиним об’єктом.
За цими ж обставинами будівлі і споруди разом із земельною ділянкою не
могли бути предметом застави. Термін “речеве право” в цивільному
законодавстві колишнього СРСР, в тому числі в Україні, не вживався.
Цивільний кодекс Російської Федерації, прийнятий Державною Думою 21
жовтня 1994 р., пристосовуючись до умов ринкової економіки, відновив
види об’єктів цивільних прав, які використовуються у ринкових
відносинах7. Згідно із ст. 120 ЦК РФ до об’єктів цивільних прав
відносяться речі, включаючи гроші; цінні папери; інше майно, в тому
числі майнові права; різні послуги; інформація; результати
інтелектуальної діяльності (інтелектуальна власність); нематеріальні
блага.
За законодавством Російської Федерації до нерухомих речей (нерухомого
майна, нерухомості) відносяться земельні ділянки, ділянки надр,
відособлені водні об’єкти і все, що пов’язане із землею, тобто об’єкти,
ліси, багаторічні насадження, будівлі і споруди (ст. 130).
До нерухомих речей відносяться також повітряні і морські судна, судна
внутрішнього плавання, що підлягають державній реєстрації, космічні
об’єкти, інше майно.
Речі, що не відносяться до нерухомості, включаючи гроші і цінні папери,
визнаються рухомим майном. Реєстрація прав на рухомі речі не
вимагається, крім випадків, зазначених в законі.
Цивільний кодекс РФ (ст. 131) встановлює, що право власності та інші
речеві права на нерухомі речі, обмеження цих прав, їх виникнення,
перехід і припинення підлягають державній реєстрації в єдиному
державному реєстрі установами юстиції. Реєстрації підлягають: право
власності, право господарського відання, право оперативного управління,
право довічно успадковуваного володіння8, право постійного користування,
іпотека9, сервітути10, а також інші права у випадках, передбачених
законодавчими актами. У випадках, передбачених законом, поряд з
державною реєстрацією може здійснюватись спеціальна реєстрація чи облік
окремих видів нерухомого майна.
4. ЗМІСТ ПРАВА ВЛАСНОСТІ І МАЙНОВИХ ПРАВОВІДНОСИН
Проект Цивільного кодексу України розглядає речеве право і окремо право
власності як основний елемент речевого права. За своїм змістом правовий
інститут речевого права більш широкий порівняно з інститутом права
власності, який є основним інститутом речевого права; він забезпечує
задоволення інтересів уповноваженої особи шляхом безпосереднього впливу
на річ без сприяння інших осіб. Причому перехід права власності на майно
від власника до
інших осіб не є підставою для припинення речевих прав інших
уповноважених осіб на це майно. Видами речевих прав є право власності,
право володіння, в тому числі на умовах оренди; сервітутні права;
застава та інші права на чужу річ. Не можуть бути об’єктами речевих прав
ті чужі речі, які вилучені з обігу.
Право власності — це основний правовий інститут в системі речевого
права; воно означає, що власникові належать права володіння,
користування і розпорядження своїм майном.
У ст. 41 Конституції України записано, що кожен має право володіти,
користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї
інтелектуальної, творчої діяльності.
У більш широкому розумінні власник має право на свій розсуд здійснювати
щодо належного йому майна будь-які дії, що не суперечать законові та
іншим законодавчим актам, а також не порушують прав та інтересів інших
осіб, що охороняються законом. Так, власник має право відчужувати своє
майно у власність іншим особам, передавати їм право володіння,
користування і розпорядження майном, залишаючись власником, в тому числі
безплатно або ж на умовах оренди, чи на інших умовах, передбачених
договором. Слід звернути увагу, що у відповідності із ст. 41 Конституції
України здійснення права використання власності не може завдавати шкоди
правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства,
погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
До прийняття нового Цивільного кодексу відносини власності регулюються
чинним Цивільним кодексом України, прийнятим 18 липня 1963 р. із змінами
та доповненнями, а також Законом України “Про власність” від 27 лютого
1991 р. із змінами та доповненнями11, Земельним кодексом України в
редакції від 13 березня 1992 р.12
Після прийняття Конституції України ці законодавчі акти застосовуються
тільки тоді, коли вони не суперечать Конституції.
Названі ними правомочності власника зберігаються, оскільки вони не
суперечать Конституції. Так, ст. 4 Закону “Про власність” передбачає, що
власник може використовувати майно для здійснення господарської та
іншої, не забороненої законом, діяльності, зокрема передавати його
безплатно або за плату у володіння і користування іншим особам. Всім
власникам забезпечуються рівні умови здійснення своїх прав, і держава не
втручається в господарську діяльність суб’єктів права власності.
Хоч в Законі “Про власність” не вживається термін “сервітут”, але його
застосування ним передбачено. Згідно із ст. 4 пунктом 6 Закону “у
випадках і в порядку, встановлених законодавчими актами України…
власника може бути зобов’язано допустити обмежене користування його
майном іншими особами”.
Є й інші правові норми поточного законодавства, які в Конституції
України не зафіксовані, але доповнюють конституційні норми. Так, ст. 42
Конституції закріплює право кожного “на підприємницьку діяльність, яка
не заборонена законом”. В ст. 6 Закону “Про власність” записано, що
власник має право використовувати належне йому майно для підприємницької
діяльності. Ця норма Закону повністю узгоджується з Основним Законом.
Вона доповнена правилом, що результати господарського використання майна
(виготовлена продукція, одержані доходи) належать власникові цього
майна, якщо інше не встановлено законом або договором. Однак зазначимо,
що проектом нового Цивільного кодексу України склад, кількість та
вартість майна, яке може перебувати у власності фізичних і юридичних
осіб, не обмежується, окрім тих випадків, коли такі обмеження
встановлені законом. Якщо запропоновані норми права будуть прийняті, то
це надасть власникам необмежені можливості для підприємницької
діяльністі, для вкладання своєї власності у виробництво та в інші види
господарської діяльності.
За чинним законодавством України інша норма справді існує. Згідно із ст.
18 пунктом 3 Закону “Про підприємства в Україні” “у випадках,
передбачених Статутом підприємства, частина чистого прибутку може
передаватись у власність членів або трудового колективу підприємства.
Порядок розподілу і використання цієї частини прибутку здійснюється
радою або зборами (конференцією) трудового колективу”.
Справа в тім, що це нереальна норма. Ні чинний Цивільний кодекс України
(глава 2), ні Закон “Про власність” (ст. 3) не визнають трудовий
колектив підприємства суб’єктом цивільних, в тому числі майнових
правовідносин. Суб’єктом права визнається юридична особа, тобто
підприємство, зареєстроване належним чином, або ж громадянин (фізична
особа).
Не будучи юридичною особою, трудовий колектив не може реалізувати права
власності, як і не може захистити такі права в судовому порядку. З
прийняттям нового Цивільного кодексу України така норма, звичайно,
відпаде. Це не означає, що майнові права працівника як громадянина не
захищені. Відповідно до ст. 43 Конституції “кожен має право на працю, що
включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає
або на яку вільно погоджується.
Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на
працю…
Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну
плату, не нижчу від визначеної законом”. Отже, винагородою за працю є
заробітна плата, розмір якої визначається угодою (трудовим договором,
контрактом), тарифними ставками, посадовими окладами, преміальною
винагородою тощо, у відповідності із законодавством про працю. Гроші, чи
натуральна продукція, отримані в рахунок оплати праці, справді
переходять у власність працівника. Але заробітна плата не має нічого
спільного з передачею “трудовому колективу” у власність частини
прибутку.
Ст. 6 чинного Закону України “Про власність” передбачає, що власник
засобів виробництва та іншого майна має право створити у встановленому
законом порядку підприємство, організацію, що с юридичною особою.
Юридична особа здійснює право володіння, користування і розпорядження
закріпленим за нею майном власника відповідно до свого статуту
(положення).
Зміст цієї статті Закону встановлює для юридичної особи всі
правомочності власника. Вони застосовувались з певними винятками,
зокрема щодо державної власності. У відповідності із ст. 37 цього ж
Закону “майно, що є державною власністю і закріплене за державним
підприємством, належить йому на праві повного господарського відання,
крім випадків, передбачених законодавством України”. Цією ж статтею
Закону передбачається, що до повного господарського відання
застосовуються правила про право власності, якщо інше не встановлено
законодавчими актами України. І далі. У відповідності із ст. 39 Закону
майно, що є державною власністю і закріплене за державною установою
(організацією), яка перебуває на державному бюджеті, належить їй на
праві оперативного управління. Такі державні установи можуть у випадках,
передбачених законодавчими актами України, здійснювати господарську
діяльність, мають право самостійно розпоряджатися доходами від такої
діяльності і майном, придбаним за рахунок цих доходів. Вони відповідають
за своїми зобов’язаннями коштами, що є в їх розпорядженні. При
недостатності у державної установи коштів відповідальність за її
зобов’язаннями несе власник.
Така конструкція майнових взаємовідносин забезпечує повну господарську
самостійність підприємства і надійні зв’язки між власником-засновником і
підприємством — юридичною особою. Невиправданим є тільки те, що вона
стосується лише державної власності. Для громадських і господарських
організацій з недержав-ною формою власності такі майнові взаємовідносини
із створеними ними юридичними особами законодавчими актами не
визначались, хоч і не заборонялись. Більшість з таких організацій та
об’єднань внутрішніми актами встановлювали подібну майнову залежність
від цих створених ними юридичних осіб.
У Російській Федерації таке правило зберігається. За ст. 209 ЦК РФ
власник має право на свій розсуд відчужувати своє майно іншим особам або
ж передавати їм, залишаючись власником, права володіння, користування і
розпорядження майном.
Ст. 214 ЦК РФ передбачає, що державне майно закріплюється за державними
підприємствами і установами у володіння, користування і розпорядження.
Згідно із ст. 294 ЦК РФ державне чи муніципальне унітарне підприємство,
якому майно належить на праві господарського відання, володіє,
користується і розпоряджається цим майном в межах, визначених у
відповідності з цим Кодексом. Такі межі встановлені ст. 295 ЦК РФ.
Власник майна, яке перебуває у господарському віданні, у відповідності з
законом вирішує питання створення підприємства, визначення предмету і
цілей його діяльності, його реорганізації і ліквідації, призначає
директора (керівника) підприємства, здійснює контроль за використанням
за призначенням і схоронністю належного підприємству майна. Власник має
право на отримання частки прибутку від використання майна. Підприємство
не має права продавати належне йому на праві господарського відання
нерухоме майно, здавати його в оренду, віддавати під заставу, вносити як
вклад в статутний (складений) капітал господарських товариств чи іншим
способом розпоряджатися цим майном без згоди власника. Рештою майна, що
належить підприємству, воно розпоряджається самостійно, за винятком
випадків, встановлених законом чи іншими правовими актами.
Цивільним законодавством Російської Федерації встановлено правовий режим
майна державного (казенного) підприємства, якому майно передається на
праві оперативного управління. Державне підприємство, а також установа
стосовно закріпленого за ними майна здійснює в межах, встановлених
законом, у відповідності з цілями своєї діяльності, завданнями власника
і призначення майна, право володіти, користуватися і розпоряджатися ним.
Власник майна, закріпленого за державним підприємством, має право
вилучити зайве майно, чи те, яке використовується не за призначенням, і
розпоряджатися ним за власним розсудом (ст. 296, 297 ЦК РФ).
Державне підприємство має право відчужувати чи іншим чином
розпоряджатися закріпленим за ним майном лише за згодою власника майна.
Разом з тим воно самостійно реалізує вироблену ним продукцію, якщо інше
не встановлено законом чи іншими правовими актами. Порядок розподілу
доходів державного підприємства визначається власником його майна.
Дещо інший правовий режим майна установи. Згідно із ст. 298 ЦК РФ
установа не має права відчужувати чи іншим способом розпоряджатися
закріпленим за ним майном і майном, що придбане за рахунок коштів,
виділених йому кошторисом.
Якщо у відповідності із установчими документами установі надано право
здійснювати діяльність, то одержані від такої діяльності доходи і
придбане за рахунок таких доходів майно надходить в самостійне
розпорядження установи і обчислюється на окремому балансі.
Таке вирішення питання про взаємозв’язок держави-власника і створеної
ним юридичної особи ставить її в більш вигідне становище порівняно з
громадськими організаціями і господарськими об’єднаннями фізичних осіб,
які створюють підприємства — юридичні особи за рахунок приватної
власності. Поширення цього правила на приватних власників-засновників
підприємств — юридичних осіб було б найбільш ефективною формою участі
громадських і господарських об’єднань фізичних осіб в створенні
підприємств та інших господарських організацій з правами юридичної
особи. В перших варіантах проекту Цивільного кодексу України
передбачалися правила ЦК Російської Федерації і відповідно
підкреслювалось, що право господарського відання має відноситись до
речевого права, тобто до цивілістичних зв’язків, а не
адміністративно-управлінських відносин.
Автори останнього проекту Цивільного кодексу України від 25 серпня 1996
р. застосували іншу концепцію: встановили одинаковий правовий режим
майна юридичної особи незалежно від того, на базі якого державного чи
приватного майна вона створена. Проект кодексу визнає суб’єктами права
власності всіх юридичних осіб (ст. 311, 322). В ньому не передбачається
передача юридичним особам майна на праві господарського відання чи
оперативного управління.
Багато представників громадських і господарських об’єднань, державних
органів в частині майнових прав юридичної особи підтримують концепцію,
що закладена в перших варіантах проекту Цивільного кодексу України.
Новелою проекту нового кодексу є введення правила про набу-вальну
давність. В статті 340 проекту ЦК України пропонується записати, що
фізична чи юридична особа, що не є власником майна, але добросовісно,
відкрито і безперервно володіє нерухомим майном як своїм власним
протягом 15 років або рухомим майном як своїм власним протягом 5 років,
набуває право власності на це майно (набувальна власність),— крім
випадків, передбачених правилами цього кодексу. Право власності на
нерухоме майно, що підлягає державній реєстрації, виникає в особи, що
набула це майно за набувальною давністю, з моменту такої реєстрації. При
цьому недо-бровільна втрата володіння не перериває набувальної давності,
якщо володіння відновлюється протягом року чи протягом року вчиняється
позов про відновлення володіння.
Від права власності на майно юридичної особи, яка є єдиним суб’єктом
права власності, відрізняється спільна власність двох чи більше осіб
(співвласників). Питання спільної власності врегульовані як чинним
Цивільним кодексом України, так і Законом України “Про власність”. За
такими ж правилами, але більш повно і конкретно пропонується врегулювати
відносини спільної власності новим Цивільним кодексом України. Спільна
власність виникає при надходженні у власність двох чи кількох осіб
майна, яке не може бути поділене без зміни його призначення (неподільні
речі) або ж не підлягає поділу за законом. Спільна власність на подільне
майно виникає у випадках, передбачених законом чи договором і може бути
спільною частковою або спільною сумісною.
Спільна власність двох чи більше власників із визначенням часток кожного
з них у праві є спільною частковою власністю. Суб’єктами права такої
власності можуть бути фізичні та юридичні особи, а також держава у
будь-якому їх поєднанні. Спільною частковою власністю є майно, набуте в
результаті спільної діяльності фізичних (або) юридичних осіб, що
об’єдналися для досягнення спільної мети.
Спільною сумісною власністю є власність двох або більше власників без
визначення часток у праві власності. Суб’єктами права такої власності
можуть бути лише фізичні особи. Так, до спільної сумісної власності
відноситься майно подружжя, набуте ними під час шлюбу, майно членів
сім’ї, придбане ними внаслідок спільної їх праці та майно осіб, що
ведуть селянське (фермерське) господарство, якщо інше не передбачено
письмовою угодою між ними.
5. ФОРМИ ВЛАСНОСТІ
У конституціях колишнього СРСР, союзних республік, в тому числі УРСР,
питання економічної системи, форм власності на майно і природні ресурси
посідали одне з основних місць, вірніше друге після політичної системи.
Багато уваги формам власності приділялось в основах цивільного
законодавства Союзу РСР і союзних республік, в цивільних кодексах
союзних республік.
Відносини власності, які впроваджувались КПРС і радянською державою,
були сформульовані в ст. 10 Конституції СРСР (1977 р.), яка визначала,
що основу економічної системи СРСР становить соціалістична власність на
засоби виробництва в формі державної (загальнонародної) і
колгоспно-кооперативної власності, що соціалістичною власністю с також
майно профспілкових та інших громадських організацій, яке необхідне їм
для здійснення статутних завдань.
Основу особистої власності громадян СРСР становили їх трудові доходи. У
власності громадян могли бути предмети вжитку, особистого споживання,
комфорту і підсобного домашнього господарства, жилий будинок і трудові
заощадження (ст. 13 Конституції СРСР). Такі ж форми власності
визнавались і Конституцією УРСР (ст. 10, 13). В ідеології КПРС панувала
думка про злиття колгоспно-кооперативної та інших форм соціалістичної
власності з державною і перетворення їх в єдину загальнонародну
власність. І хоч колгоспно-кооперативна власність ніколи не була
державною власністю, окремі економісти і навіть юристи всупереч
тодішньої Конституції колгоспне і кооперативне майно відносили до
загальнонародної власності, ототожнювали з державним. Ця тенденція
триває й нині. Уже після проголошення незалежності України неодноразово
порушувалось питання про приватизацію майна організацій споживчої
кооперації, як таке, що відносилось до соціалістичної, усуспільненої, а
отже, державної власності.
Верховна Рада, Президент і Кабінет Міністрів пропозиції про приватизацію
кооперативної власності відхиляли, але ініціатори цієї акції продовжують
наполягати на їх реалізації.
В кінці 80-х років представниками концепції єдиної соціалістичної
власності всерйоз обґрунтовувалась позиція, що особиста власність
громадян також відноситься до соціалістичної, оскільки її придбання
пов’язане з результатами використання соціалістичної власності. Так,
проф. В. Н. Черповець писав, що “особиста власність при соціалізмі, не
будучи суспільною власністю (і навіть часом вступаючи з нею в
неантагоністичні протиріччя), виступає як форма соціалістичної класності
“|3.
Після проголошення незалежної України законодавство про власність
змінювалась. Прийнятим Законом “Про економічну самостійність Української
РСР” від 3 серпня 1990 р. одним з основних принципів економічної
самостійності України визнавались різноманітність і рівноправність
різних форм власності та їх державний захист14. Цим Законом визнавались
державна, колективна та індивідуальна (особиста і приватна трудова)
форми власності. 7 лютого 1991 р. був прийнятий Закон УРСР “Про
власність”, який підтвердив індивідуальну (особисту і приватну трудову)
колективну і державну форму власності15.
7 липня 1992 р. до Закону були внесені поправки, за якими слова
“індивідуальна власність” були замінені словами “приватна власність”.
Законом України від 14 жовтня 1992 р. в тексті Закону слова “Українська
РСР” було замінено словом “Україна”16.
Приватна, колективна і державна форми власності на землю були
встановлені Законом України “Про форми власності на землю” від ЗО січня
1992 р.17 і Земельним кодексом України в редакції від 13 березня 1992
р.|8 Інститут права довічно успадковуваного землеволодіння,
запроваджений ЗК УРСР в редакції від 18 грудня 1990 р., із кодексу було
вилучено.
Законодавче впровадження приватної і колективної форм власності створило
більш сприятливі умови для реформування економіки і проведення
приватизації державного майна. З цією метою були прийняті закони України
“Про приватизацію майна державних підприємств” від 4 березня 1992 р. та
“Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)”
від 6 березня 1992 р.19 До приватної форми власності відноситься майно,
яке належить фізичним особам, тобто громадянам, іноземцям та особам без
громадянства. Майно може перебувати у власності однієї людини, а може
бути у їх спільній сумісній чи спільній частковій власності. З правовими
принципами, встановленими більшістю країн світу, до приватної власності
відноситься і майно, яке належить недержавним юридичним особам,
створеним за рахунок майна фізичних осіб.
Законодавством колишнього СРСР і союзних республік майно недержавних
юридичних осіб належало їм на правах колгоспно-кооперативної власності
або ж власності профспілкових та інших громадських організацій. За
чинним законодавством, прийнятим після проголошення незалежності
України, всі види власності недержавних юридичних осіб були віднесені до
колективної форми власності. Закон України “Про власність” відносить до
об’єктів права колективної власності майно колективу орендарів, крім
того майна, що взято в оренду (ст. 22); колективного підприємства (ст.
23); кооперативу (колгоспу) — ст. 24; акціонерного товариства (ст. 25);
господарського товариства (ст. 26); господарського об’єднання (ст. 27);
професійних спілок; політичних партій та інших громадських організацій
(ст. 28); релігійної організації.
Отже, до колективної власності за законодавством України відноситься
майно недержавних юридичних осіб, створених групою (колективом) людей,
тобто фізичними особами. До колективної форми власності не відноситься
спільне сумісне чи спільне частково майно, утворене двома або більшою
кількістю фізичних осіб, що не зареєстровані юридичними особами. Окремі
економісти і правознавці геть відкидають концепцію колективної форми
власності як такої, що посягає на основні засади приватної власності.
Окремі з них визнають “кооперативну”, “довірчу” (трастову) власність,
але не сприймають колективної власності. Не сприймається вона і
розробниками проекту нового Цивільного кодексу України. В пояснювальній
записці до проекту його розробники відмовились від поняття “право
колективної власності”, вважаючи, що колектив становить сукупність осіб,
між якими можуть виникнути відносини спільної часткової або спільної
сумісної власності, але аж ніяк не єдину цілісність, яка може виразити
себе як суб’єкт права власності. Вони стверджують, що всі “господарські
товариства, кооперативи, різноманітні об’єднання —- то юридичні особи.
Саме як юридичні особи вони можуть бути суб’єктами права власності”. Все
це правильно і заперечень не викликає. Але ж всі перераховані суб’єкти
спільної діяльності складаються з групи людей, колективу засновників,
учасників, що утворили підприємство, організацію, яка реєструється як
юридична особа. Термін “право колективної власності” саме і визнає право
юридичної особи, заснованої, створеної групою, колективом фізичних осіб.
Колективний суб’єкт аж ніяк не зазіхає на основні засади права приватної
власності. Виступаючи різновидністю права приватної власності, право
колективної власності підкреслює особливості створення спільного
(колективного) майна юридичної особи (колективу засновників, учасників),
а також те, що ці особливості насамперед відрізняють колективну
власність юридичної особи від спільної власності групи фізичних осіб,
які не утворили юридичної особи.
Буде чи не буде встановлено Цивільним кодексом України право колективної
власності, в повсякденному житті воно буде існувати і в побуті цей
термін вживатиметься поряд з поняттями “корпоративна”, “кооперативна”,
“трастова” (довірча) власність. Він зручний для вживання, зрозумілий для
засновників чи учасників колективної організації — юридичної особи і
підпорядкований основним принципам права приватної власності.
Право державної власності за чинним законодавством поділяється на право
загальнодержавної (республіканської) і право комунальної власності.
Розмежування цих двох видів державної власності здійснюється за
адміністративно-територіальними і суб’єктними засадами.
Загальнодержавна власність — це майно, що є на території всієї України.
Суб’єктом цього права є держава в особі Верховної Ради та органів
державної виконавчої влади. Суб’єктами права комунальної власності є
адміністративно-територіальні одиниці в особі місцевих Рад. Вище
зазначалося, що майно, яке є державною власністю і закріплене за
державним підприємством, належить йому на праві повного господарського
відання, крім випадків, передбачених законодавством України, а майно, що
закріплене за державною установою (організацією), яка перебуває на
державному бюджеті, належить їй на правах оперативного управління.
У ст. 41 Конституції записано, що “громадяни для задоволення своїх
потреб можуть користуватися об’єктами права державної та комунальної
власності”.
У цьому конституційному положенні право “державної” і “комунальної”
власності розміщені поряд як однопорядкові терміни. Поняття право
“загальнодержавної” власності не вживається. З цього логічно випливає,
що “право комунальної власності” не входить до складу державної
власності. Оскільки право комунальної власності здійснюється органами
місцевого самоврядування, то очевидно, що це особлива форма власності,
яка визнається поряд і нарівні з правом приватної і правом державної
власності.
У проекті Цивільного кодексу майно, речі як об’єкти цивільних прав за
формами власності не поділяються. За ознаками правового режиму вони
поділяються на нерухомі та рухомі речі. До нерухомих речей належать
земельні ділянки та все, що розташоване на них і міцно з ними пов’язане.
Крім цього, речі можуть бути подільними і неподільними, а також
індивідуально визначеними і тими, що визначаються родовими ознаками,
споживчими та неспоживчими. Основним об’єктом цивільних прав, в тому
числі і права власності,
є підприємство, яким визнається єдиний майновий комплекс, що
використовується для виробничої діяльності.
Всі об’єкти цивільних прав, в тому числі майно, речі, гроші, валютні
цінності і цінні папери, можуть належати суб’єктам будь-якої форми
власності: приватної, державної, комунальної.
6. КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ЗАХИСТУ ПРАВА ВЛАСНОСТІ
Конституція України передбачає систему правових гарантій захисту права
власності і майнових прав людини, громадянина України та українського
народу. Уже в преамбулі сказано, що Верховна Рада від імені українського
народу приймає цю Конституцію — Основний Закон, “дбаючи про забезпечення
прав і свобод людини та гідних умов її життя”.
До захисту права власності мають відношення такі відправні конституційні
вимоги:
Перша — “Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і
спрямованість діяльності держави… Утвердження і забезпечення прав і
свобод людини є головним обов’язком держави” (ст. З Конституції).
Друга — “Держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і
господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб’єкти права
власності рівні перед законом” (ст. 13).
Третя — “Право власності па землю гарантується” (ст. 14).
З цих конституційних вимог простежується правило, що право власності на
майно і землю гарантується, що забезпечення цих прав покладається на
державу та її органи та що “усім суб’єктам права власності
забезпечуються рівні умови захисту права власності”.
Безпосередньо захист права власності забезпечується статтею 41
Конституції, в якій записано, що “ніхто не може бути протиправне
позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.
Примусове відчуження об’єктів права приватної власності може бути
застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на
підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і
повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об’єктів з
наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах
воєнного чи надзвичайного стану.
Конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у
випадках, обсязі та порядку, встановлених законом”.
Основні засади захисту права власності визначені у чинному Законі
України “Про власність”, Цивільному кодексі, в інших законодавчих актах
і передбачаються в проекті нового Цивільного кодексу.
Чинним законодавством України передбачається право власника вимагати
усунення всяких порушень його права, а також вимагати усунення будь-яких
перешкод або сумнівів з боку інших осіб у правомочності здійснення ним
володіння, користування або розпорядження належним йому майном. У разі
заподіяння власникові збитків внаслідок порушення його прав власник має
право вимагати повного їх відшкодування.
Законом України “Про власність” (ст. 50) передбачено право власника
вимагати повернення (віндикації) свого майна з чужого незаконного
володіння, цим же законом (ст. 51) забезпечується захист права власності
громадян на землю, а також захист їх прав у разі вилучення земельної
ділянки, на якій розташовано належне йому майно.
Конституцією України і поточним законодавством визначено механізм
захисту права власності. Так, відповідно до ст. 92 п. 7 Конституції
“правовий режим власності” визначається виключно законами. Затвердження
переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають
приватизації, а також визначення правових засад вилучення об’єктів права
приватної власності віднесено до повноважень Верховної Ради (ст. 85
пункт 36 Конституції).
Гарантом прав і свобод людини і громадянина згідно із ст. 102
Конституції виступає Президент України.
Для здійснення гарантій він наділений повноваженнями призначати за
згодою Верховної Ради Прем’єр-міністра, припиняти його повноваження та
приймати рішення про його відставку; призначати за поданням
Прем’єр-міністра членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних
органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій
та припиняти їхні повноваження на цих постах; призначати за згодою
Верховної Ради на посаду Генерального прокурора України та звільняти
його з посади (ст. 106, пункти 9, 10, 11); утворювати, реорганізовувати
та ліквідовувати за поданням Прем’єр-міністра, міністерства та інші
центральні органи виконавчої влади; утворювати суди у визначеному
законом порядку; скасовувати акти Кабінету Міністрів та акти Ради
Міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 106, пункти 15, 23, 16
Конституції України).
Всі питання щодо гарантування прав і свобод людини і громадянина, в тому
числі права власності, покладено Конституцією України на Кабінет
Міністрів. Відповідно до ст. 116 пункту 5 Конституції він забезпечує
рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління суб’єктами
державної власності відповідно до закону. Додержання прав і свобод
громадян, а також законність і правопорядок на відповідній території
забезпечують місцеві державні адміністрації (ст. 119, пункт 2
Конституції).
Захист інтересів громадян здійснюється територіальними громадами як
безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські,
селишні, міські Ради та їх виконавчі органи.
Спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст представляють
районні та обласні Ради.
Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через
утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що
належить до комунальної власності, затверджують програми
соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх
виконання (ст. 140, 143 Конституції).
Право власності, майнові права, як і інші права і свободи людини і
громадянина, у відповідності із ст. 55 Конституції захищаються судом.
Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи
бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування,
посадових і службових осіб; кожен має право на відшкодування за рахунок
держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної чи моральної
шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів
державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і
службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (ст. 56
Конституції).
Ст. 48 п. З Закону України “Про власність” також передбачає, що захист
права власності здійснюється судом, арбітражним судом, третейським
судом. Вирішення майнових спорів, в яких хоч би однією з сторін с
громадянин, здійснюється загальними судами в порядку, передбаченому
Цивільно-процесуальним кодексом та Цивільним кодексом України. Майнові
спори між юридичними особами здійснюються арбітражними судами в порядку,
передбаченому Законом України “Про арбітражний суд” (1991 р.)2″ та
Арбітражно-процесуальним кодексом України (1991 р.)21.
Нині в Україні найвищим органом загальних судів є Верховний Суд України,
а арбітражних судів — Вищий арбітражний суд України. Існує дві
самостійні судові системи.
Відповідно до ст. 124, 125 Конституції судочинство здійснюється судами
загальної юрисдикції. Отже, система арбітражних судів тепер має ввійти в
систему загальних судів на засадах спеціалізованих судів. Пунктом 12
Перехідних положень (розділ XV) Конституції передбачено, що Верховний
Суд і Вищий арбітражний суд здійснюють свої повноваження відповідно до
чинного законодавства України до сформування системи судів загальної
юрисдикції в Україні відповідно до ст. 125 цієї Конституції, але не
довше п’яти років.
Законодавство України не тільки передбачає систему державних органів,
які покликані забезпечувати захист права власності і здійснювати заходи
по боротьбі з правопорушеннями і вирішенню спорів у цій галузі, а й
відповідні засоби юридичного впливу, застосування юридичної
відповідальності за посягання на право власності І правопорушення у
майнових відносинах. До системи таких засобів належать заходи
цивільно-правової, кримінальної, адміністративної і матеріальної (за
нормами трудового права) відповідальності.
Цивільно-правова відповідальність, як правило, застосовується за
порушення юридичними Іа фізичними особами зобов’язань, що виникають з
цивільно-правових правочинів (угод), а також за заподіяння шкоди
фізичним або юридичним особам.
Адміністративна відповідальність застосовується до фізичних осіб за
адміністративні протиправні проступки, винну (навмисна або необережна)
дію чи бездіяльність, що посягає на власність, права і свободи Іромадян.
Адміністративна відповідальність встановлена Кодексом України про
адміністративні правопорушення22. До адміністративних проступків в сфері
охорони власності відносяться, наприклад: дрібне розкрадання державного
або Іромадського майна (ст. 51); порушення права державної власності на
надра (ст. 47), на води (ст. 48), на ліси (ст. 49), на тваринний світ
(ст. 59 КпАП України).
В окремих випадках, коли дія чи бездіяльність правопорушника набувають
підвищеної суспільної небезпеки, що визнаються злочином, заходів
адміністративного чи цивільно-правового впливу для охорони власності
недостатньо. В такому разі Кримінальним кодексом встановлена кримінальна
відповідальність. Так, Кримінальним кодексом передбачена
відповідальність за розкрадання державного чи громадського майна (ст.
81—86), майна громадян (ст. 140—146); за навмисне або необережне
знищення чи пошкодження державного чи громадського майна (ст. 89—90),
майна громадян (ст. 145) та інші.
Притягнення винної особи до адміністративної чи кримінальної
відповідальності не звільняє її від обов’язку відшкодувати заподіяні
майну юридичних осіб і громадян збитки. Питання про відшкодування
збитків вирішується судом при розгляді адміністративної чи кримінальної
справи або ж окремо в порядку цивільного судочинства. Винна особа має
право добровільно відшкодувати заподіяні збитки.
Якщо шкоду власності фізичних чи юридичних осіб заподіяно особами, що
працюють на підприємствах, в установах, організаціях або ж у громадян за
договором про працю, укладеним у відповідності з законодавством про
працю, то в таких випадках застосовується матеріальна відповідальність
працівників за нормами законодавства
про працю.
Подальше вдосконалення законодавства України про захист права власності,
інших майнових прав фізичних і юридичних осіб здійснюється шляхом
приведення цивільного, кримінального, трудового законодавства, а також
законодавства про адміністративні правопорушення у відповідність з
Конституцією.
На захист права власності і майнових прав громадян і юридичних осіб
спрямовані також заходи щодо підвищення ефективності діяльності органів
законодавчої і виконавчої влади, місцевого самоврядування, реформування
економіки, приватизації державного майна, реформування судової системи
щодо зміцнення громадянської злагоди, розвитку і зміцнення
демократичної, соціальної, правової держави, реалізації Конституції
України.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
