Мамутов В. К. 1968 – Предприятие и вышестоящий хозяйственный орган
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение -3
Глава I. Предприятие и вышестоящий орган в системе государственных хозяйственных
органов промышленности
1. Государственное предприятие-государственный хозяйственный орган -16
2. Государственные органы, осуществляющие руководство предприятиями,- органы
хозяйственные -27
3. Система государственных хозяйственных органов -50
Глава II. Сущность отношений между предприятием и вышестоящим хозяйственным
органом
1. Управление хозяйством и правовое регулирование отношений между предприятием
и вышестоящим хозяйственным органом -83
2. Планово- хозрасчетная сущность отношений между предприятием и вышестоящим
хозяйственным органом -95
3. Имущественный характер и специфика хозяйственно- управленческих
правоотношений -114
Глава III. Разграничение компетенции между предприятием и вышестоящим
хозяйственным органом
1. Распределение компетенции между предприятием и вышестоящим органом (общая
характеристика) -130
2. Распределение компетенции между предприятием и вышестоящим органом (по
областям деятельности) в связи с экономической реформой -143
3. Организационные вопросы во взаимоотношениях предприятий с вышестоящими
органами -176
Глава IV. Ответственность предприятия и вышестоящего хозяйственного органа в
хозяйственно- управленческом правоотношении
1. Ответственность предприятия -192
2. Ответственность вышестоящего хозоргана -201
3. Меры защиты хозрасчетных интересов предприятий -217
Заключение -229
Введение
Социалистическое государственное производственное
предприятие осуществляет производственно-хозяйствен-
ную деятельность под руководством вышестоящего ор-
гана. Органы хозяйственного руководства должны обес-
печить строгое соблюдение прав предприятия и контроль
за выполнением предприятием своих обязанностей. (*1).
Социалистические государственные производственные
предприятия действуют не сами по себе, а в составе хо-
зяйственных объединений, хозяйственных систем, руко-
водствуясь государственным народно-хозяйственным
планом. Эффективность деятельности предприятий во
многом зависит от отношений с объединением в целом,
с органом, возглавляющим данную хозяйственную сис-
тему, от соответствия данных отношений объективным
экономическим требованиям. Значительная роль в обес-
печении такого соответствия принадлежит правовому
регулированию указанных отношений. Поэтому обеспе-
чение четкого, отвечающего объективным экономичес-
ким требованиям правового регулирования отношений
предприятий с вышестоящими хозяйственными органа-
ми является одной из наиболее актуальных теоретичес-
ких и практических проблем управления социалистиче-
ским общественным производством.
Актуальность этой проблемы объясняется также тем, что
экономические отношения между предприятием и на-
родным хозяйством в целом составляют важную сто-
рону всей системы социалистических производственных
отношений. (*2). Было бы неправильно рассматривать плано-
вый народно-хозяйственный механизм и хозрасчетный
(**1) Положение о социалистическом государственном производствен-
ном предприятии (пп. 2,5-СП СССР 1965 г. № 19-20, ст. 155). В
целях краткости изложения далее будет употребляться такое назва-
ние данного акта: Положение о предприятии (прим. ред.).
(**2) См. Л. Гатовский, Единство плана и хозяйственного расче-
та, 1965 г. № 15, стр. 39.
-3-
механизм предприятий как раздельно функционирующие
механизмы. Фактически план, хозрасчет, экономические
стимулы, стоимостные инструменты представляют собой
звенья или стороны единого планово-хозрасчетного ме-
ханизма, в котором определяющую и направляющую
роль играет народно-хозяйственный государственный
план, лежащий в основе хозрасчета и использования то-
варно-денежных отношений. (*1).
Важнейшими правовыми вопросами являются, с од-
ной стороны, обеспечение соответствия права объектив-
ным экономическим требованиям, с другой стороны, пол-
ное использование права для активного воздействия на
экономические отношения в целях быстрейшего реше-
ния задач коммунистического строительства.
В последние годы в законодательстве отчетливо про-
являлась тенденция. совершенствования регулирования
отношений предприятий с вышестоящими органами в
направлении, обеспечивающем экономическую заинте-
ресованность предприятий в наиболее целесообразном с
точки зрения общегосударственных интересов решении
хозяйственных вопросов. Однако до последнего времени
многие вопросы в этой области не были решены с не-
обходимой полнотой и четкостью. Правовое регулиро-
вание не полностью отвечало экономической сущности
регулируемых отношений, правовая форма не пол-
ностью использовалась для воздействия на экономичес-
кие отношения между предприятиями . и вышестоящи-
ми органами. Ряд существенных вопросов управления
предприятиями вообще не был определен в законода-
тельном порядке. В частности, не были установлены до-
статочно четко обязанности вышестоящих хозяйствен-
ных органов перед подчиненными им предприятиями.
Теперь в связи с проведением хозяйственной рефор-
мы интерес к вопросу о взаимоотношениях предприятий
с вышестоящими органами значительно возрос. (*2). На не-
(**1) Л. Гатовский, Единство плана и хозяйственного расчета,
1965 г. № 15, стр. 44-45.
(**2) См. Примерный план заочного экономического семинара, № 1, 1966 г.; В. Селюнин, Коллизия прав,
№ 3, 1966 г.; А. Адеев, Г. Кулагин и др.
Фирма: проверено жизнью, 25 февраля 1966г.; Ю. В. Су-
боцкий, Организация управления промышленностью в современ-
ный период, 1966 г. № 2.
-4-
обходимость четкого определения взаимоотношений
предприятий с вышестоящими хозяйственными и други-
ми государственными органами (плановыми, статисти-
ческими) постоянно обращают внимание руководители
предприятий и объединений, повседневно ощущающие
острую потребность в такой регламентации. (*1).
Некоторые предложения по урегулированию взаи-
моотношений между предприятиями и вышестоящими
хозяйственными органами, выдвинутые в работах, по-
священных проблемам управления народным хозяйст-
вом и хозяйственного права, уже нашли отражение в
нормативных актах, изданных на основе решений сен-
тябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС. Но остается
еще немало вопросов, требующих дальнейшего иссле-
дования и обсуждения. (*2).
Для выполнения экономических и социально-полити-
ческих задач, поставленных XXIII съездом КПСС, не-
обходимо, в частности (как это указано в Директивах
съезда по пятилетнему плану развития народного хо-
зяйства СССР на 1966-1970 гг.), обеспечить правиль-
ное сочетание централизованного планового руководства
народным хозяйством с развитием хозяйственной ини-
циативы и самостоятельности предприятий. Централи-
зованное плановое руководство хозяйством должно быть
сосредоточено в первую очередь на совершенствовании
основных народнохозяйственных пропорций, улучшении
размещения производства и комплексном развитии эко-
номических районов; обеспечении высоких темпов про-
изводства и поставок важнейших видов продукции; про-
ведении единой государственной политики в области
технического прогресса, капитальных вложений, опла-
ты труда, цен, прибыли, финансов и кредита. Центра-
лизованное плановое руководство должно быть сос-
(**1) В. Лепорский, В. Масол и др. И и , 1 сентября 1966 г.; А. Адеев,
Производственное объединение-ядро отрасли, 1 ноября
1965 г.; Г. Кулагин, Объединение предприятий и министерство,
1966 г. № 3, стр. 82; В. Березин, И и , 1967 г. № 10.
(**2) См. в частности , М., 1966.
-5-
редоточено также на экономическом контроле за эф-
фективным использованием производственных фондов,
трудовых, материальных и природных ресурсов. (*1). Необ-
ходимо строго и последовательно соблюдать принципы
социалистического хозяйствования, не допускать нео-
боснованной регламентации хозяйственной деятельно-
сти предприятий.
Регулирование отношений между предприятиями и
вышестоящими хозяйственными органами необходи-
мо осуществлять с учетом этих отправных поло-
жений.
Четкое определение отношений предприятий с выше-
стоящими хозяйственными органами гарантирует пред-
приятию устойчивую имущественную базу. (*2). Это имеет
первостепенное значение для обеспечения самостоя-
тельности, развития хозяйственной инициативы и эко-
номической заинтересованности предприятий. Правовое
регулирование отношений между предприятием и вы-
шестоящим хозяйственным органом в социалистичес-
ком народном хозяйстве призвано обеспечить оптималь-
ное сочетание централизованных и децентрализованных
форм управления. . (*3).
Распространенная в современной буржуазной лите-
ратуре теория
стремится изобразить централизованное государствен-
ное руководство хозяйством в социалистическом обще-
стве как бюрократический централизм, как систему го-
лого администрирования. Ее сторонники утверждают,
(**1) , Политиздат,
1966, стр. 13-14.
(**2) Д. М. Генкин отмечал, что действовавшее до хозяйственной
реформы 1965 года законодательство не гарантировало предприя-
тию устойчивой имущественной базы (,
изд-во , 1966, стр. б).
(**3) Л. Леонтьев, План и экономические методы руководства,
7 сентября 1964 г.
-6-
что использование децентрализованных форм управле-
ния несовместимо с централизованным руководством.
В нашей экономической литературе показывается не-
состоятельность этих взглядов и правильно говорится
о том, что принцип демократического централизма в хо-
зяйстве предполагает оптимальное сочетание центра-
лизованных и децентрализованных форм управления. (*1).
Одновременно подчеркивается, что при использовании
экономических методов руководства социалистическим
народным хозяйством речь идет не о стихийно дейст-
вующем автоматизме, а о сознательно контролируемом
государством формировании системы экономических
рычагов. (*2).
Управление государственными производственными
предприятиями со стороны советского государства яв-
ляется составной частью управления общественным
производством, общественной’жизнью в социалистичес-
ком обществе. Отсюда правовое регулирование управле-
ния предприятиями со стороны вышестоящего органа
является не только хозяйственно-правовой проблемой,
но и одним из аспектов теории государства и права
и общей теории организации. Управление вышестоящим
хозяйственным органом подчиненным ему предприяти-
ем-часть проблемы управления общественными сис-
темами, общественными процессами. В ее рамках дол-
жны решаться вопросы эффективности тех или иных
в народном хозяйстве, в
том числе государственных органов, правовых норм.
Развитие и совершенствование различных форм и ме-
тодов управления общественными процессами представ-
ляет одну из центральных проблем коммунистического
строительства. При этом повышение организованности
общественных процессов, которое характерно для социа-
листического развития, предполагает эффективное и
гармоническое сочетание различных уровней и различ-
ных типов управления этими процессами. (*3). Разработка
(**1) С. Хавина, Критика буржуазной теории , 1964 г. № 6, сто 86
91, 98.
(**2) Клаус Кремке, Планирование и руководство хозяйством в
ГДР, 1965 г. № 10, стр. 98.
(**3) См. Ю. Левада, Кибернетические методы в социологии,
1965 г. № 14, стр. 53.
-7-
путей и форм улучшения организации общества – важ-
нейшая задача науки права. Обеспечить совершенство-
вание управления народным хозяйством-это значит
в конечном итоге обеспечить совершенствование управ-
ления обществом в целом. . (*1).
В регулировании взаимоотношений между предпри-
ятиями и вышестоящими хозяйственными органами на
протяжении всей истории развития этих отношений в
СССР наблюдается борьба двух противоположных тен-
денций. Если ведущей тенденцией является укрепление
хозрасчетных начал в управлении предприятиями,
обеспечение достаточно широкой хозяйственной самос-
тоятельности последних, создание условий, обеспе-
чивающих развитие их инициативы, то в отдельные
периоды усиливается опека над ними, решение хозяйст-
венных вопросов централизуется в руках вышестоящих
хозяйственных органов. Эти противоположные линии
составляют определенное единство, отражающее объ-
ективную необходимость планового руководства соци-
алистической экономикой и обеспечения сочетания ин-
тересов производственных коллективов с интересами
народного хозяйства в целом, всего общества. На
каждом этапе развития социалистического общества,
на каждом этапе развития экономики должно быть
обеспечено оптимальное сочетание централизованного
планового руководства с хозяйственной самостоятель-
ностью и инициативой предприятий.
В хозяйственном законодательстве других социалис-
тических стран, как правило, наблюдаются тенденции,
характерные и для советского хозяйственного законода-
тельства. Особое внимание в последние годы уделяет-
(**1) Г. Глезерман, Исторический материализм и закономерности
развития социалистического общества, , 1966 г. № 9,
стр. 90.
-8-
ся обеспечению эффективности экономического стимули-
рования. (*1).
Совершенствование руководства народным хозяйст-
вом, обеспечение интенсивности его развития,”эффек-
тивности и рентабельности в такой степени, чтобы при
минимальных затратах добиваться наилучших резуль-
татов – не только экономическая, но и социально-по-
литическая, идеологическая задача.
Решениями сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК
КПСС намечены основные магистрали решения круп-
нейших экономических проблем нашего продвижения
вперед. Предстоит огромная, подлинно творческая и
всесторонняя разработка большого круга новых эконо-
мических проблем. (*2). Необходимо также всесторонне
разработать широкий комплекс вопросов правового ре-
гулирования хозяйственной жизни. (*3). Попыткой рассмот-
реть один из таких вопросов и является настоящая ра-
(**1) См. Вальтер Ульбрихт, Ленинские принципы в практике
нашего социалистического хозяйствования, 9 января 1964
г.; , 1967; Иене Фок, Опыт экономического строительства в
Народной Венгрии, 28 марта 1964 г.; И. Гарам, Стиму-
лирование технического прогресса. 28 марта
1964 г. (Экономика стран СЭВ, Венгерская Народная Республика);
И. Сурди. Вопросы управления промышленностью в Венгерской
Народной Республике, сб. ,
изд-во , 1961, стр. 93; Эугениуш
Шир, Поиск новых путей, 18 июля 1964 г.;
К. Чапек, Правовые аспекты новой системы управления народ-
ным хозяйством в ЧССР, , 1966 г.
№ 6, стр. 105-109; , 1967 г. № 46; Г. Герцович,
Планирование и материальное стимулирование промышленного про-
изводства в европейских странах народной демократии, 1964 г.. № 5; И. А. Грингольц, Правовые аспекты
хозяйственной реформы в европейских социалистических странах,
1967 г. вып. 10; Р. Евстигнеев,
Вопросы хозяйственного расчета в европейских странах народной
демократии, 1964 г. № 6; Р.Евстиг-
неев, Экономическая реформа в европейских странах социализма,
Политиздат, 1968.
(**2) Степаков В. Единство экономической политики, практики
и пропаганды, 1965 г. № 47.
(**3) См. постановление ЦК КПСС , 1967 г. № 13.
-9-
бота, которую мы рассматриваем как продолжение и
развитие начатого ранее исследования хозяйственной
компетенции госорганов.
Внедрение хозрасчета, повышение удельного веса
экономических методов управления связано с опреде-
ленной психологической перестройкой самого аппарата
управления. Мы полагаем, что специальное рассмот-
рение взаимоотношений между предприятием и выше-
стоящим хозяйственным органом может способство-
вать этой перестройке, уяснению ряда проблем данной
области в связи с проведением хозяйственной реформы.
Отношения предприятий с вышестоящими органами
рассматриваются в работе главным образом примени-
тельно к промышленности – одной из основных отрас-
лей народного хозяйства. Тем не менее большинство
исследуемых в работе положений в равной мере может
быть отнесено и к взаимоотношениям предприятий с вы-
шестоящими органами в других отраслях народного
хозяйства. При этом, конечно, нужно учитывать опре-
деленную специфику регулирования рассматриваемых
отношений в других отраслях. Например на железно-
дорожном, морском, речном транспорте права пред-
приятий наряду с другими хозорганами предоставлены
пароходствам и железным дорогам, то есть звену одно-
порядковому (по своему положению в системе органов
управления) хозяйственным объединениям в промыш-
ленности.
В нормативных актах, регулирующих отношения
предприятий с вышестоящими хозорганами в других
отраслях народного хозяйства за основу, как правило,
принимается порядок, установленный в промышленнос-
ти, специально оговариваются лишь отличия от этого
порядка. (*1). Отличия касаются главным образом перечня
(**1) Так построены, например, нормативные акты об особенностях
применения Положения о предприятии в различных отраслях. Ана-
логичный порядок мы видим и в постановлениях Совета Министров
СССР о переводе на новую систему планирования и экономическо-
го стимулирования железных дорог Министерства путей сообщения
(СП СССР 1967 г. № 15, ст. 101), предприятий морского флота
(СП СССР 1967 г. № 16, ст. 108), предприятий речного транспорта
союзных республик (СП СССР 1967 г. № 16, ст. 109), ряда област-
ных производственно-технических управлений связи как единых
производственных предприятий (СП СССР 1967 г. № 22, ст. 158).
-10-
устанавливаемых предприятиям показателей, состава
основных фондов, за которые не взимается плата, по-
рядка списания основных фондов с баланса и использо-
вания и перераспределения амортизационных отчисле-
ний, а также некоторых других вопросов. Эти отличия
не имеют принципиального значения для рассмот-
рения проблемы взаимоотношений между предприяти-
ями и вышестоящими органами в целом, но они безус-
ловно должны учитываться при решении конкретных
вопросов на практике. Целесообразно, по-видимому, и
специальное исследование особенностей взаимоотноше-
ний непромышленных предприятий с вышестоящими хо-
зяйственными органами, связанных с применением По-
ложения о предприятии в различных отраслях народно-
го хозяйства. Несомненно также, что многое из опыта
регулирования отношений предприятий с вышестоящими
органами в других отраслях народного хозяйства, осо-
бенно на транспорте (где система управления по срав-
нению с промышленностью была более стабильна), мо-
жет быть использовано для совершенствования регули-
рования указанных отношений в промышленности. Но
эта задача отдельного исследования, которое не пред-
ставляется возможным осуществить в рамках настоящей
работы.
Основное внимание в книге уделяется сущности и со-
держанию отношений по управлению предприятиями со
стороны вышестоящих хозяйственных органов, а не
проблеме актов управления, которая требует специаль-
ного рассмотрения. (*1). Содержание правовых отношений
между предприятием и вышестоящим хозяйственным
органом составляют права и обязанности, совокупность
которых есть их компетенция. (*2).
Компетенция предприятий и вышестоящих хозяйст-
венных органов устанавливается большим количеством
нормативных актов. В настоящей книге нет возможнос-
(**1) По нашему мнению, в литературе правильно указывалось на
опасность переоценки формальной и недооценки содержательной
стороны управления социальными процессами (А. И. Щиглик,
Управление людьми и руководство процессами производства, 1966 г. № 7, стр. 21).
(**2) См. В. К. Мамутов, О соотношении понятий компетенции и
правоспособности государственных хозяйственных органов, 1965 г. № 4.
-11-
ти, да и необходимости, воспроизводить все эти акты,
тем более что их содержание весьма полно изложено
в недавно выпущенных издательством Комментарии к Положению о социалисти-
ческом государственном производственном предприя-
тии и Практическом пособии о правах промышленных
предприятий, объединений и министерств в решении хо-
зяйственных вопросов. Кроме того, многие норматив-
ные акты систематизированы в Сборнике указаний и
инструктивных материалов по переводу предприятий,
объединений и отраслей промышленности на новую си-
стему планирования и экономического стимулирования,
также недавно выпущенном издательством .
Определение компетенции хозяйственных органов в
промышленности-это регулирование отношений по
управлению производством, это законодательное закре-
пление задач, функций, полномочий в области управ-
ления государственной социалистической собствен-
ностью и осуществления хозяйственной деятельности.
Определяя компетенцию хозяйственных органов, госу-
дарство тем самым регулирует их взаимоотношения
между собой и с другими субъектами права, их дея-
тельность. Предметом этого регулирования являются
главным образом отношения .между хозяйственными
органами и хозяйственных органов с другими органи-
зациями. Определяя компетенцию хозяйственного ор-
гана, государство тем самым определяет его правовое
положение в общей системе государственных органов,
характер и содержание его отношений с другими орга-
нами.
Хозяйственные государственные органы обладают
не только компетенцией, но и правоспособностью. Для
характеристики отношений между предприятием и вы-
шестоящим органом основное значение имеет анализ
их компетенции. Поэтому содержание правоспособности
хозорганов в настоящей работе, как правило, не рас-
сматривается.
Определяя компетенцию хозяйственных органов, го-
сударство прежде всего регулирует имущественные от-
ношения между предприятиями и вышестоящими по
отношению к ним государственными хозяйственными
-12-
органами. (*1). Эти отношения мы называем хозяйственно-
управленческими в отличие от других форм (видов)
отношений планово-хозрасчетного характера в области
социалистического хозяйства и в отличие от отношений
административных. Определение компетенции хозяйст-
венных органов-составная часть правового регулиро-
вания хозяйственных отношений как одной из форм го-
сударственного руководства хозяйством, (*2), форм упроче-
ния социалистического способа производства. К. Маркс
писал: . (*3). Устанав-
ливая компетенцию хозяйственных органов, государст-
во укрепляет правопорядок, совершенствует управле-
ние народным хозяйством. Таким образом, исследование
компетенции хозяйственных органов в промышленнос-
ти является одной из важнейших частей проблемы со-
вершенствования управления народным хозяйством.
На необходимость четкого определения компетенции
социалистических хозорганов обращалось внимание и в
довоенной литературе. (*4). Существенное внимание этим
проблемам уделялось в трудах академика А. В. Бене-
диктова, комплексно исследовавшего проблемы админи-
стративной и гражданской правоспособности госорга-
нов. Затем на протяжении значительного отрезка време-
ни эти вопросы в нашей юридической науке разрабаты-
вались недостаточно. В настоящей работе мы опираемся
на отдельные выводы, к которым пришел А. В. Вене-
диктов.
Постановлением ЦК КПСС перед юридической наукой
поставлена, в частности, задача исследовать проблемы
(**1) См. А. Н. Алымов, В. К. Мамутов, Регулирование иму-
щественных отношений между предприятием и вышестоящим хозяй-
ственным органом, 1966 г. № 10.
(**2) См. В. В. Лаптев, Правовое положение государственных про-
мышленных предприятий в СССР, изд-во АН СССР, 1963, стр. 13.
(**3) К. Маркс, , т. III, М., 1953, стр. 806.
(**4) См., в частности, Курс советского хозяйственного права, под ре-
дакцией Л. Гинцбурга, Е. Пашуканиса, т. I, государствен-
ное изд-во , 1935, стр. 232.
-13-
управления народным хозяйством, правового регулиро-
вания хозяйственных отношений. (*1).
Одним из таких вопросов является улучшение систе-
мы руководства предприятиями. Причем для его все-
стороннего решения необходимо не только расширение
прав предприятия путем принятия Положения о нем
или путем организационной перестройки аппарата уп-
равления, (*2), но и обеспечение правового регулирования
отношений предприятий со всей системой вышестоящих
хозяйственных и плановых органов, отвечающего тре-
бованиям объективных экономических законов социа-
лизма. Эти отношения требуют определенных право-
вых рамок как путем законодательного закрепления по-
рядка решения хозяйственных вопросов, так и путем
четкой регламентации прав, обязанностей и ответствен-
ности органов управления народным хозяйством. При
решении этой задачи, разумеется, нужно использовать
накопленный опыт определения компетенции госорга-
нов, в частности совнархозов. (*3).
Взаимоотношения предприятия с вышестоящим хо-
зяйственным органом-та сфера, от регулирования
которой во многом зависит осуществление подлинного
хозяйственного расчета в деятельности предприятий
независимо от того, кто в каждом конкретном случае
выступает в качестве вышестоящего органа – производ-
ственное объединение, трест, комбинат, главк, непосред-
ственно министерство, ведомство.
Теоретическая разработка проблем правового регу-
лирования этой области хозяйственных отношений яв-
ляется необходимой предпосылкой для разработки и
совершенствования положений о главках, трестах, дру-
гих хозяйственных объединениях и нормативных актов,
устанавливающих порядок решения различных хозяйст-
венных вопросов. Учитывая, что ее цель – решение
актуальных практических вопросов, основное внима-
(**1) 1964 г. № 12.
(**2) См. 1 декабря 1964 г.; Государство всего народа,
6 декабря 1964 г.
(**3) Положения о совнархозе, утвержденные в 1957 и в 1964 гг.
(хотя и не свободны от недостатков) отразили на соответствующем
этапе развития экономики в наиболее развернутой форме компетен-
цию одного из основных звеньев промышленности-центра хозяйст-
венной системы.
-14-
ние настоящего исследования сосредоточивается на
проблемах, еще не полностью решенных, и на способах
их решения. Первым в мире социалистическим государ-
ством под руководством Коммунистической партии
проделана величайшая творческая работа по органи-
зации нового общества, огромная . (*1). Успехи нашей экономики неоспоримы. Решены
коренные вопросы в неизведанной ранее области управ-
ления социалистическим производством. Построение вы-
сокоорганизованного коммунистического общества тре-
бует дальнейшей созидательной работы, дальнейшего
совершенствования управления общественным произ-
водством.
(**1) В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 36, стр. 171.
-15
Глава 1
Предприятие и вышестоящий орган
в системе государственных
хозяйственных органов промышленности
1. Государственное предприятие –
государственный хозяйственный орган
1. Советское социалистическое государство осущест-
вляет хозяйственно-организаторскую и другие функции
посредством сложной системы различных государствен-
ных органов. В основном приемлемо деление органов
государства на хозяйственные, административные и со-
циально-культурные. (*1).
Государственное руководство всеми отраслями произ-
водства в стране-объективное требование, свойствен-
ное социализму. Социалистические государственные
органы, создаваемые специально для выполнения хозяй-
ственно-организаторской работы,-это органы, зани-
мающиеся не просто надзором за ведением дел или
командованием, а непосредственно хозяйствующие орга-
ны. . (*2).
(**1) См. А. В. Венедиктов, Государственная социалистическая
собственность, М.-Л, 1948 (гл. X, стр. 597 и след.). О правовом по-
ложении хозяйственных органов см. также .
, 1967, стр. 34-58.
(**2) В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 43, стр. 330.
-16-
Советское государство выступает не только в качест-
ве политической организации, но и в качестве субъекта
права государственной собственности, в качестве орга-
низации, осуществляющей социалистическое хозяйство-
вание. Управление общественным производством сохра-
нится и после отмирания государства как политической
организации. С отмиранием государства оно утратит
свой политический характер, сохранив свое обществен-
ное и организационное значение.
В советской юридической науке нет единства мнений
в определении понятия государственного хозяйственно-
го органа. Наиболее приемлемым представляется
определение, обстоятельно обоснованное академиком
А. В. Бенедиктовым. Согласно этому определению со-
циалистический хозяйственный орган-организован-
ный государством коллектив работников во главе с
ответственным руководителем, на который государство
возложило выполнение определенных государственных
задач и которому оно предоставило для осуществления
этих задач соответствующую часть фонда государствен-
ной собственности. (*1).
Подход к проблеме государственного хозяйственно-
го органа с позиций А. В. Бенедиктова () наиболее верно, на наш взгляд, отражает, в
частности, объективную необходимость обеспечения мо-
ральной и материальной заинтересованности, экономи-
ческого стимулирования хозяйственных органов. При-
знание за предприятием качества государственного ор-
гана, исходя из указанных позиций, дает четкое пред-
ставление о системе органов Советского государства
(как субъекта права государственной социалистической
собственности), осуществляющих управление государ-
(**1) А. В. Венедиктов. Государственная социалистическая соб-
ственность, М.-Л., 1948, стр. 338, 591, 597 и след. Определение А. В.
Венедиктов было подвергнуто критике ..в ряде работ (см, напри-
мер, М. Ф. Миколенко. Советские цивилисты в долгу перед
Родиной, 1950 г. № 11; Ц. А. Ям-
польская. Органы советского государственного управления в
современный период, изд-во АН СССР, 1954, ст. 42). Обстоятельный
анализ различных взглядов на юридическую личность хозорганов
дан О. С. Иоффе, в кн. , изд-во ЛГУ. 1955.
-17-
ственным имуществом, всю хозяйственную деятель-
ность.
Но именно признание за предприятием свойства го-
сударственного хозяйственного органа вызывает наи-
большие споры. Одни ученые считают обоснованным
(с теми или иными нюансами) признание предприя-
тий государственными органами. (*1). Другие (в основном
представители науки административного права) кате-
горически возражают против этого. (*2).
Каково же практическое значение этого спора? Если
государственное предприятие обладает качеством го-
сударственного органа, то, следовательно, имеется еди-
ная, в принципе однородная система хозяйственных ор-
ганов Советского государства, (*3), которое выступает как
единый собственник орудий и средств производства,
как организация, осуществляющая социалистическое хо-
зяйствование. В эту систему входят как предприятия,
так и вышестоящие по отношению к предприятиям ор-
ганы хозяйственного руководства, осуществляющие уп-
равление государственным имуществом, хозяйственную
деятельность. Это означает также, что интересы пред-
приятия не менее , чем интересы вы-
шестоящих государственных хозорганов.
(**1) См. С. Н. Братусь, Субъекты гражданского права, Госюр-
издат, 1950, стр. 95-97; В. В. Лаптев, Правовое положение го-
сударственных промышленных предприятий в СССР, изд-во АН
СССР, 1963, стр. 19-20; А. А. Пушкин, Правовые формы управ-
ления промышленностью в СССР, диссертация на соискание ученой
степени доктора юридических наук, Харьков, 1964, стр. 95; В. А.
Власов, Советский государственный аппарат, Госюриздат, 1959,
стр. 49-63; Н. А. Волков, Органы советского государственного
управления в современный период, изд-во Казанского университета,
1962, стр. 70 и др.
(**2) В науке советского административного права преобладающим
является мнение, согласно которому предприятие не может быть
признано государственным органом, хотя и является государствен-
ной организацией, государственным образованием (см. Ц. А. Ям-
польская, Органы советского государственного управления в
современный период, изд-во АН СССР, 1954; Б. М. Лазарев,
Государственное производственное предприятие и его администра-
ция, 1966 г. № 6).
(**3) Мы подчеркиваем в принципе, так как, разумеется, в правовом
положении госорганов имеются различия, но они являются видовы-
ми внутри одного рода организаций-государственных хозяйствен-
ных органов.
-18-
Если мы не признаем предприятие государственным
органом, то тем самым поставим его в принципиально
иное правовое положение по сравнению с вышестоящи-
ми по отношению к предприятию хозорганами. В этом
случае предприятие не включается в единую систему
государственных хозяйственных органов, а оказывается
, стоящим или, во всяком случае,
всей системы органов управления хозяйством. Но
тогда возникает вопрос, как совместить нахождение
предприятия вне единой системы государственных хо-
зяйственных органов с представлением о предприятии
как основном звене народного хозяйства и основном
звене управления этим хозяйством?
Относить предприятия к одной категории государст-
венных органов вместе с органами хозяйственного ру-
ководства было бы нельзя, на наш взгляд, только в том
случае, если бы предприятия имели принципиально иной
правовой статус по сравнению с органами хозяйственно-
го руководства. Но для признания такой принципиаль-
ной разницы законодательство оснований не дает.
Говоря что предприятие – госорган, мы имеем в ви-
ду не определение понятия предприятия как комплек-
са производственных отношений, а характеристику его
правового положения – категории надстроечной. При
этом исследуется не правовое положение в целом, а од-
на из граней его. Рассматривая предприятие как госор-
ган, мы стремимся лишь подчеркнуть, что оно не явля-
ется чем-то стоящим вне социалистического государст-
ва как организации, осуществляющей хозяйствование,
что это не только объект управления, но и субъект уп-
равления государственной социалистической собствен-
ностью, который по своему правовому положению от-
носится к одному роду с органами хозяйственного ру-
ководства, а не противостоит им, как, скажем, частное
предприятие противостоит государству. Предприятие как
субъект права оперативного управления государствен-
ным имуществом не является чем-то принципиально
иным по сравнению с органами хозяйственного руковод-
ства. Признание этой черты или этой стороны правово-
го положения предприятия нисколько не препятствует
одновременному признанию предприятия коллективом
работников. Тот факт, например, что предприятие яв-
ляется юридическим лицом, субъектом гражданского
-19-
права, никем не оспаривается, хотя всем известно, что.
в гражданских правоотношениях предприятие участвует
отнюдь не всем коллективом, а через те свои органы,
которые также выступают от имени предприятия и в
правоотношениях с вышестоящими хозяйственными ор-
ганами.
Практическое значение вопроса в том и состоит, что
признавая предприятие госорганом, мы признаем его
полноправным, и равноценным участником хозяйствен-
но-управленческих отношений, интересы которого, как и
интересы органов хозяйственного руководства, явля-
ются интересами государственными, а не личными и не
кооперативными. При этом учитывается, что интересы
предприятий в тех или иных случаях могут не совпа-
дать с интересами вышестоящего органа, а интересы
тех и других – с интересами общегосударственными.
Признавая одновременно предприятие коллективом
работников, мы отражаем объективный факт и необхо-
димость учета в правовом регулировании не только того
обстоятельства, что предприятие выступает как госу-
дарственный орган, но и того, что это определенный
коллектив трудящихся, имеющий свои интересы. В По-
ложении о предприятии подчеркивается, что оно осу-
ществляет свою деятельность в интересах государства
и коллектива. Отмечая, что предприятие-это госорган
и коллектив, мы подчеркиваем две грани данного об-
щественного образования, которые являются основны-
ми для оптимального правового регулирования дея-
тельности предприятий. Предприятие может рассматри-
ваться как конкретная форма сочетания относительно
противоречивых интересов общества и отдельного кол-
лектива. (*1).
Непризнание предприятия госорганом может привес-
ти, по нашему мнению, к неверному представлению,
что понимать и выражать интересы государства дано
только органам хозяйственного руководства. Отсюда
отношения между предприятием и органами хозяйст-
венного руководства могут рассматриваться не как от-
ношения между органами государства, выступающего в
качестве субъекта права государственной социалисти-
(**1) 1966 г. № 8, стр. 146.
-20-
ческой собственности, а как отношения предприятия с
государством, где под понятием подра-
зумевается вышестоящий орган. Получается, что . (*1). Мы считаем, что
, выступающие в определенном качестве и взятые
в определенном отношении. Здесь речь идет о социа-
листическом государстве как субъекте права собствен-
ности, как организации, осуществляющей хозяйствова-
ние.
Хозяйственные органы, в том числе и хозяйственные
министерства, так или иначе выражают как интересы
общегосударственные, так и ведомственные. (*2). При этом
министерства и объединения выражают интересы как
данной системы, так и свои интересы в узком смысле.
Предприятия также выражают как общественные инте-
ресы, так и интересы своего коллектива, и они являют-
ся не менее важным звеном в реализации общегосудар-
ственных интересов, чем вышестоящие органы. В конце
концов основным звеном народного хозяйства являют-
ся предприятия, а не вышестоящие по отношению к ним
органы.
Имеется ли у предприятий и у вышестоящих по отно-
шению к ним хозяйственных органов какие-либо общие
черты?
Очевидно, имеются. Все они являются органами госу-
дарства как субъекта права государственной социалис-
тической собственности. При ином подходе, при отрица-
нии за предприятием качества госоргана предприятие
вообще оказывается несравнимым с понятием госорга-
на, понятием, лежащим в совершенно иной плоскос-
ти. Если госпредприятие признается коллективом, но
не признается госорганом, то в чем тогда его отличия
от кооперативного предприятия? Нам ответят, что имен-
но в том, что оно государственное, а не кооперативное.
(**1) Такое отождествление по существу допускает А. Еремин (см.
, 1967 г. № 9, стр. 44).
(**2) На неизбежность ведомственного интереса и преувеличения ве-
домственного усердия обращалось внимание еще в резолюции XI
съезда РКП (б) от 2 апреля 1922 г. (, т. I, М.. 1967, стр. 300).
-21-
Но означает ли только то, что ору-
дия и средства производства, закрепленные за этим
образованием, (*1), принадлежат государству? Очевидно,
нет. Предприятие в качестве субъекта права оператив-
ного управления имуществом выступает как часть цело-
го – государства, являющегося собственником этого
имущества.
Применение к предприятию термина госорганизация
вместо термина госорган ничего не проясняет, так как
все хозяйственные органы являются госорганизациями
и в каждой хозяйственной госорганизации имеется ад-
министрация, руководитель – ее органы. Но общее меж-
ду предприятием и вышестоящими органами не сводится
к тому, что те и другие – государственные организации.
Они являются к тому же субъектами права оперативно-
го управления государственным имуществом, органами
государства. Государственная организация может вы-
ступать в качестве госоргана и в качестве субъекта
гражданских правоотношений – юридического лица. В
то же время каждый госорган является государственной
организацией. Таким образом, эти понятия характеризу-
ют разные грани проблемы: говоря о государственной
организации, мы характеризуем данное образование как
целенаправленный коллектив, образованный государст-
вом; характеризуя же его в качестве госоргана, мы име-
ем в виду другую сторону-выступление в качестве ор-
гана государства как собственника.
Признание предприятия госорганом не означает сти-
рания специфических особенностей предприятия или
смешения разных понятий, так как в отличие от адми-
нистративно-политических и социально-культурных ор-
ганов предприятия следует отнести к числу хозяйствен-
ных органов. Другие хозорганы в отличие от предприя-
тий являются органами хозяйственного руководства или
вышестоящими хозорганами. Видовые особенности при
констатации общих родовых и типовых признаков не от-
рицаются.
(**1) Если признавать госорганом только администрацию предприя-
тия, а не само предприятие, то в данном случае мы не сможем даже
говорить: , но едва ли, однако, можно сказать иначе, .не погрешив
против действующего законодательства, закрепляющего имущество
за предприятием, а не за его администрацией.
-22-
Общее понятие государственного органа формирова-
лось в науке государственного и административного
права без учета специфики правового положения госу-
дарственных хозяйственных организаций как субъек-
тов права оперативного управления государственным
имуществом, без анализа их хозяйственной компетен-
ции. Поэтому неправильно было бы требовать, чтобы
понятие хозяйственного госоргана полностью вписыва-
лось в понятие госоргана, разработанное государство-
ведами и административистами.
Отрицание такого свойства социалистических государ-
ственных предприятий, как участие в управлении госу-
дарственной социалистической собственностью, именно
в качестве госоргана (такого же в принципе, как и орга-
ны хозяйственного руководства), является по существу
предпосылкой для правовой дискриминации предприя-
тий, базой для такого регулирования его деятельности,
когда предприятия имеют только обязанности, а выше-
стоящие хозорганы (как государственные) – только
права. Да и какой, собственно говоря, практический
смысл в том, чтобы, не признавая предприятие госорга-
ном, считать его государственной организацией или го-
сударственным образованием? Что от этого меняется,
не считая терминологии? По-видимому, только то, – что
предприятие по своему месту в системе государствен-
ных организаций признается чем-то более низким , не достойным звания госоргана.
В качестве госоргана выступает не просто коллектив
работников, а коллектив в качестве госпредприятия, по-
средством правовой формы госпредприятия. То есть
госорганом является предприятие, а не коллектив не-
посредственно, взятый в каком-то ином качестве, ли-
шенном правовой формы госпредприятия. Именно в
форме госпредприятия, осуществляющего непосредст-
венное оперативное управление государственным иму-
ществом, коллектив предприятия и выступает в качест-
ве госоргана. (*1).
госоргана (цит. соч., стр. 665).
-23-
дарственным имуществом не может быть сведено к по-
нятию его администрации (дирекции), как бы широко
рамки этого понятия ни раздвигались>. (*1).
Если рассматривать правовое положение предприятий в
аспекте отношений, то и тут мы видим, что
в качестве субъекта права выступает предприятие, а
не его администрация, которая действует от имени пред-
приятия. Государство устанавливает планы и выделяет
имущество своим хозяйственным системам, объединени-
ям и предприятиям в целом, а не их администрации.
Но руководители этих систем, объединений и предпри-
ятий несут ответственность в качестве должностных
лиц за выполнение государственных заданий и правиль-
ное использование государственного имущества.
Итак, коллектив, выступающий в качестве социали-
стического государственного предприятия, в определен-
ных отношениях является госорганом. Таким образом,
социалистическое государственное предприятие, как
общественное образование-это коллектив, а в каче-
стве субъекта права оперативного управления госу-
дарственным имуществом госорган (и юридическое ли-
цо). Госорган-предприятие в конечном счете, но не
непосредственно, – является коллективом.
Такой подход к проблеме госоргана применим и ко
всем другим организациям: министерство в качестве тоже выступает, с одной
стороны, как коллектив, с другой стороны, как госорган.
Качество госоргана – одно из многих качеств социали-
стических госпредприятий. Под предприятием имеют в
виду и совокупность основных фондов, и комплекс госу-
дарственного имущества. Но это отнюдь не дает осно-
ваний утверждать, что коллектив есть совокупность ос-
новных фондов, так как характеристика предприятия
как коллектива-это характеристика другого его каче-
ства, другой грани. Коллектив через организационную
(**1) А. В. Венедиктов, цит. соч., стр. 591. Понятие оперативного
управления государственным имуществом предопределило для
А, В. Бенедиктова и понятие госоргана, которое он считал в своей монографии (цит.
соч., стр. 591, 597). К сожалению, фундаментальный труд А. В. Ве-
недиктова-одна из наиболее выдающихся работ советской юриди-
ческой науки-не привлек пристального внимания многих админист-
ративистов.
-24-
форму предприятия в определенных случаях выступает
в качестве госоргана. Но это не означает, что характе-
ристика госоргана как коллектива является исчерпыва-
ющим определением его качества, так же как и харак-
теристика коллектива в качестве госоргана отнюдь не
может служить исчерпывающим определением коллек-
тива. Это – понятия, между которыми имеется связь и
определенное совпадение, но не тождество.
В трактовке некоторых административистов предпри-
ятие как субъект права исчезает, а остается только ад-
министрация предприятия, являющаяся госорганом, то
есть субъектом права. Что же в таком случае представ-
ляет собой предприятие как коллектив в правовых от-
ношениях? Объект отношений. В такой трактовке пред-
приятия как правового понятия уже нет, у предприятия
нет качества субъекта правоотношений по управлению
государственным имуществом.
Кого же в таком случае награждают орденами-не-
существующих субъектов? С кого взыскиваются убытки
и санкции-с несуществующих субъектов? Кто выпол-
няет планы и договоры – безликие коллективы, не име-
ющие собственного имени, не являющиеся субъектами
права?
Если предприятие не орган государства, то тогда не
только оно, но и его администрация, и его руководитель
не являются госорганами. Ведь субъектом хозяйствен-
ных правоотношений с вышестоящими хозорганами и
государством в соответствии с социалистическим законо-
дательством выступает предприятие, а не стоящие где-
то вне его администрация и руководитель. Если при-
знается, что администрация или руководитель в этих
отношениях действуют в качестве госоргана, значит, в
таком качестве действует предприятие в целом, кото-
рым они не только управляют, но и от имени которого
они действуют во отношениях.
Другое дело, что руководители предприятий, будучи
государственными служащими, находятся в государст-
венно-служебных правоотношениях с вышестоящими
органами, которые назначают и освобождают их от
должности, могут налагать на них взыскания и т. д. Но
это нисколько не препятствует возникновению и суще-
ствованию хозяйственных правоотношений между выше-
стоящим хозорганом и предприятием как субъектом
-25-
права. Просто речь идет о различных правоотноше-
ниях. (*1).
Во взаимоотношениях с вышестоящими хозорганами
предприятие, так же как и эти органы, выступает имен-
но в качестве органа, который государство наделило оп-
ределенной компетенцией и который реализует ее в этих
взаимоотношениях. Осуществляя свою компетенцию,
предприятие выступает как орган государства, чем оно
и отличается от кооперативов.
2. Рассматривая вопрос о возможности признания
предприятия государственным хозяйственным органом,
необходимо учитывать также, что управление плановым
социалистическим народным хозяйством осуществля-
ется не только по вертикали, но и по горизонтали-пу-
тем наделения государственных предприятий своеобраз-
ным правом контроля за реализацией народнохозяйст-
венного плана другими предприятиями. Оно выража-
ется, в частности, в праве предприятия требовать от
других предприятий заключения договора на выполне-
ние определенных работ, оказание услуг, поставку
продукции в соответствии с планом. (*2). Такое право под-
крепляется возможностью применения имущественных
санкций в случае уклонения другого предприятия от
(**1) Именно потому, что не проводится необходимого различия
между хозяйственно-управленческими и государственно-служебны-
ми правоотношениями, наблюдается определенная непоследователь-
ность в применении понятия госоргана в административноправовой
литературе. В. М. Манохин, например, пишет, что (см. , , 1966, стр. 72). Это, на наш взгляд, правильно. Но тогда,
по-видимому, директор предприятия является не госорганом, а лишь
. Следовательно, по
нашему мнению, нет никаких препятствий к тому, чтобы признать
предприятие госорганом, а директора его внутренней ячейкой.
(**2) Обязанность заключить договор квалифицируется в специаль-
ных исследованиях, посвященных хозяйственным договорам, как
обязанность административная по своему характеру (см., например,
М. И. Брагинский, Общее учение о хозяйственных договорах,
Минск. 1967, стр. 104-105). Сейчас, пожалуй, общепризнанно, ) осуществляет в
данном случае функцию управления хозяйством при по-
мощи экономических методов. (*1). Таким образом, социали-
стическое государство руководит экономикой не только
через госорганы, но и через
госпредприятия, наделяя их определёнными управленче-
скими правами по отношению к другим предприятиям.
2. Государственные органы,
осуществляющие руководство предприятиями,-
органы хозяйственные
1. Если при выяснении понятия государственного хо-
зяйственного органа возникают, с одной стороны, споры
относительно возможности признания госпредприятия
государственным хозяйственным органом, то с другой
стороны,-о признании государственных органов хозяй-
ственного руководства – трестов, главков, мини-
стерств – осуществляющих руководство предприятиями,
именно хозяйственными органами. Этот вопрос связан
с определением места и роли последних в общественном
производстве, и от ответа на него во многом зависит
подход к определению прав, обязанностей и ответствен-
ности этих органов.
Социалистическое народное хозяйство образует еди-
ную систему и отнюдь не равнозначно понятию предпри-
ятия. (*2). Управление народным хозяйством осуществляет-
ся единой системой государственных органов, в число
которых входят и предприятия, выступающие в качест-
ве субъектов непосредственного оперативного управле-
ния государственным имуществом, и органы, на которые
возложено хозяйственное руководство предприятиями.
Вхождение в одну систему не исключает, разумеется,
(**1) Можно сказать, что предприятие осуществляет функцию управ-
ления горизонтальным хозяйственным комплексом, (см. П. Г. Бунич, Проблемы хозяйст-
венного расчета в системе оптимального планирования, 1966 г. № 6, стр. 805).
(**2) Uwe-Jens Heuer. Zum Verhaltnis von Okonomie, Recht und
Administration,
-27-
различий между отдельными ее частями и звеньями, а,
наоборот, предполагает наличие специфических черт и
звеньев, составляющих в совокупности систему.
Управление народным хозяйством и, в частности, про-
мышленностью осуществляется как административными,
так и хозяйственными госорганами – и те и другие ре-
шают различные вопросы руководства, отнесенные к
их компетенции. Основная масса повседневно возника-
ющих хозяйственных вопросов развития промышленно-
сти решается предприятиями и другими хозяйственными
госорганами.
Понятие хозяйственного органа, охватывающее вы-
шестоящие по отношению к предприятиям органы,
употребляется не только в юридической литературе, но
и в политических документах и нормативных актах.
Оно широко используется в решениях партии с первых
лет Советской власти. О задачах и взаимоотношениях
центральных и местных хозяйственных органов говорит-
ся. например, в резолюции IX съезда РКП (б) от 3 ап-
реля 1920 г. . (*1). В резолюции имеется специальный раз-
дел . В резолюции
Х съезда РКП (б) от 16 марта 1921 г. специальный раздел посвящен вопро-
сам формирования хозяйственных органов. (*2). В резолю-
ции XI съезда РКП(б) от 2 апреля 1922 г. имеется
раздел о роли и участии профсоюзов . Понятие хозяйствен-
ного органа применяется и в других разделах резолю-
ции. (*3).
Понятие хозяйственного органа применяется и в по-
следующих решениях партии и правительства по хозяй-
(**1) См. т. I, Политиздат, 1967, стр. 161-173. В этой
же резолюции используется и понятие органа хозяйственного
управления. Съездом была принята также специальная резолюция
(там же, стр. 173).
(**2) Там же, стр. 207. В этом разделе указывается, в частности,
что , должны формироваться по согласованию между
хозяйственными органами и производственными союзами.
(**3) Там же, стр. 299-303.
-28-
ственным вопросам. В постановлении ЦИК и СНК СССР
от 15 марта 1934 г.
говорилось, например, о необходимости , <...>. (*1).
Понятие хозяйственного органа широко использова-
но и в материалах сентябрьского (1965) Пленума ЦК
КПСС и XXIII съезда КПСС. Это понятие (более ши-
рокое, чем понятие предприятия) применяется в поста-
новлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 ок-
тября 1965 г. (*2) и в других правовых актах. (*3). Часто
встречается указанное понятие и в работах по экономи-
ческим проблемам. (*4).
В заявлении Советского правительства об основных
вопросах внутренней и внешней политики указывалось,
что в связи с происходящими изменениями в экономи-
ческой жизни страны будут приняты меры к упорядо-
чению правовых норм, регулирующих деятельность
различных звеньев управления хозяйством и регламен-
(**1) , т. I, Политиздат, 1967. стр. 469.
(**2) СП СССР 1965 г. № 19-20, ст. 153.
(**3) Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13
марта 1963 г. (СП СССР 1963 г. № 4, ст. 49); постановление Сове-
та Министров СССР и ВЦСПС от 6 марта 1966 г. (СП СССР
1966 г. № 5, ст. 51); постановление Президиума Верховного Совета
УССР ( 1965 г. № 53, ст. 753)
и др.
(**4) А. Смирнов. На путях к полному хозрасчету, 11 августа 1965 г.; А. А. Посконов, Банк и пред-
приятие, изд-во , 1966, стр. 15, 17, 18, 19 и др.; А. Бачу-
рин, Актуальные проблемы хозяйственной реформы,
1965 г. № 11, стр. 46 (А. Бачурин различает плановые и хозяйст-
венные органы); , 1966 г. № 17, стр. 5, 8, 9.
-29-
тирующих взаимоотношения хозяйственных органов на
основе использования экономических методов руковод-
ства. (*1).
Таким образом, можно сказать, что понятие хозяйст-
венного органа относится в настоящее время к числу
широко распространенных. Это не случайно. Оно необ-
ходимо для более четкого определения и разграничения
компетенции между различными государственными ор-
ганами, для совершенствования, систематизации и коди-
фикации законодательства, для выяснения правового
положения различных госорганов и их места и роли в
общей системе управления общественным производст-
вом, для решения ряда вопросов применения норматив-
ных актов на практике.
Понятие хозяйственного органа уже понятия органа
государственного управления, которым охватываются и
высшие исполнительно-распорядительные органы госу-
дарственной власти и плановые органы, (*2), то есть не
только собственно хозяйственные органы. В то же время
понятие хозяйственного органа шире понятия предпри-
ятия, являющегося первичным хозяйственным органом.
Обязательными признаками государственного хозяй-
ственного органа, как и других государственных орга-
нов, является наличие определенной компетенции и пра-
воспособности. Под компетенцией понимается совокуп-
ность конкретных прав и обязанностей государственных
хозяйственных органов, которыми они обладают непо-
средственно в силу закона и объем которых не может
быть изменен по их собственной воле. С компетенцией
госоргана неразрывно связана правоспособность-спо-
собность приобретать другие права и обязанности для
выполнения возложенных на него задач и функций и,
в частности, вступать в гражданские правоотношения.
Законодательство не только устанавливает компетен-
цию госорганов, но и предоставляет им возможность
приобретения в определенной области прав и принятия
(**1) 4 августа 1966 г.
(**2) См. В. А. Власов, С. С. Студеникин, Советское админи-
стративное право, Госюриздат, 1959, стр. 66-69 и след.; Ц. А. Ям-
польская, Органы советского государственного управления в
современный период, изд-во АН СССР, 1954; Г. И. Петров. Сущ-
ность советского административного права, изд-во ЛГУ, 1959.
-30-
на себя обязанностей, которые конкретно не предусмот-
рены при установлении компетенции. (*1).
В то же время хозяйственные госорганы отличаются
от госорганов административных и социально-культур-
ных по содержанию основной деятельности – она нап-
равлена в основном на решение хозяйственных вопросов.
Для административных же органов, так же как и для
социально-культурных, решение таких вопросов не
составляет основного содержания их деятельности.
Кроме того, если вышестоящие хозяйственные органы
руководят работой подчиненных им предприятий, то ад-
министративные органы осуществляют преимуществен-
но лишь надзор или контроль за деятельностью ука-
занных предприятий, которые им не подчинены. Для
административных и социально-культурных органов хо-
зяйственные вопросы являются вспомогательными, они
решаются в связи с выполнением основных возложен-
ных на них задач. Хозяйственные же министерства,
главки, тресты и предприятия создаются именно для
решения хозяйственных вопросов, для осуществления
производственно-хозяйственной деятельности. Поэтому
неправильно было бы рассматривать госорганы, осу-
ществляющие руководство предприятиями, как относя-
щиеся, в отличие от предприятий, к категории нехозяй-
ственных, административных.
У таких органов, как хозяйственные министерства и
ведомства (а в недалеком прошлом-совнархозы),
главки, отраслевые управления, тресты, задачи по су-
ществу те же, что и у предприятий, а их компетенция
касается того же круга вопросов, что и компетенция
предприятий. Поэтому вполне обоснованным представ-
ляется использование в политических документах и в
(**1) См. В. К. Мамутов, О соотношении понятий компетенции и
Правоспособности государственных хозяйственных органов, 1965 г. № 4, стр. 63. Цех предприятия, не обладающий
гражданской правоспособностью, не является госорганом (см. там
же, стр. 61). Ю. Г. Басин считает правомерным использование
термина с точки зрения того, что
Компетенция предприятия непосредственно характеризует полномо-
чия его должностных лиц (прежде всего-директора) и косвенно-
компетенцию вышестоящих организаций (. 1967 г. № 6, стр. 43-44).
-31-
юридической литературе понятия хозяйственного орга-
на в широком смысле, охватывающем как предприятия,
так и непосредственно вышестоящие по отношению к
ним органы и хозяйственные центры.
Таким образом, к числу хозяйственных могут быть
отнесены те и только те госорганы, компетенция кото-
рых сводится целиком или во всяком случае преимуще-
ственно к хозяйственной деятельности, к решению хо-
зяйственных вопросов. Круг вопросов этой категории
очерчен рядом нормативных актов – постановлениями
Совета Министров СССР от 11 апреля 1953 г. (*1) и от 9 августа 1955 г.
, (*2), Поло-
жениями о совнархозе 1957 г. (*3) и 1964 г . (*4), Положением
о социалистическом государственном производственном
предприятии, (*5), Общим положением о министерствах
СССР. (*6). В соответствии с этими и другими нормативны-
ми актами к категории хозяйственных вопросов могут
быть отнесены разрешаемые госорганами в соответст-
вии с возложенными на них задачами и функциями воп-
росы создания, реорганизации и ликвидации хозорганов,
управления основными и оборотными фондами (управ-
ления имуществом), планирования производственно-хо-
зяйственной и финансово-экономической деятельности,
вопросы осуществления технического прогресса, мате-
риально-технического снабжения и сбыта, капитального
строительства, финансирования, использования мате-
риальных и денежных ресурсов, планирования труда и
использования фонда заработной платы. Таким образом,
хозяйственными могут быть названы вопросы управле-
ния имуществом и производственно-хозяйственной де-
ятельностью (создания материальных благ).
В последнее время в исследованиях компетенции гос-
органов в области социально-культурной деятельности
обращалось внимание на необходимость четкого выде-
ления вопросов хозяйственного характера и даже пред-
(**1) См. , Госюриздат, 1961, стр. 88.
(**2) Там же, стр. 185.
(**3) Там же, стр. 166.
(**4) СП СССР 1964 г. № 17, ст. 115.
(**5) СП СССР 1965 г. № 19-20, ст. 155.
(**6) СП СССР 1967 г. № 17, ст. 116.
-32-
Слагалось вообще освободить социально-культурные ор-
ганы от решения таких вопросов. (*1). Не вдаваясь в рас-
смотрение обоснованности этого предложения, отметим,
что сама постановка проблемы свидетельствует о том,
что для социально-культурных госорганов решение хо-
зяйственных вопросов не является главным содержа-
нием деятельности. То же можно сказать и об админи-
стративных органах. Хозяйственные же органы тем и
отличаются от иных, что для них решение хозяйственных
вопросов-самое главное. Они создаются именно для
того, чтобы решать хозяйственные вопросы.
Для этого недостаточно иметь госорганы, выполня-
ющие только функции планирования и нормативного ре-
гулирования, а необходимо также создание госорганов,
осуществляющих и определенные оперативно-хозяйст-
венные функции, то есть непосредственно выполняющих
ту или иную производственную, финансово-хозяйствен-
ную, коммерческую работу.
Оперативно-хозяйственными могут быть названы
функции оперативного управления имуществом, ведения
кредитно-расчетных операций, осуществления оператив-
ной работы по материально-техническому обеспечению
производства, организации сбыта продукции, финанси-
рованию производства. Все это функции оперативной
деятельности по выполнению плановых заданий и хо-
зяйственных обязательств. (*2).
Таким образом, хозяйственными являются не все
государственные органы, ведающие вопросами хозяйст-
(**1) В. И. Шабайлов, О компетенции органов управления в сфере
социально-культурного строительства, 1966 г. № 8, стр. 14, 19-20.
(**2) Ю. О. Любович определяет оперативно-хозяйственные функ-
ции более широко, относит к ним подготовку и обеспечение выпол-
нения плановых заданий, систематический повседневный контроль
и регулирование текущего хода работы, распределение оперативных
заданий и их доведение до каждого исполнителя, оценку достигну-
тых результатов и поощрение успешной работы (см. . , М.,
1966, секция № 1, стр. 15).
С. Н. Братусь определяет оперативно-хозяйственные функции
как (, Юриздат, 1947,
стр. 259).
-33-
венного строительства, а только те, которым устанавли-
ваются конкретные хозяйственные планы и которые осу-
ществляют оперативно-хозяйственные функции по вы-
полнению этих планов.
Для всех хозяйственных органов характерно сочета-
ние функций оперативно-хозяйственных с функциями
планово-регулирующими, однако их удельный вес в
компетенции хозорганов разных звеньев различен. Для
предприятий характерно преобладание оперативно-хо-
зяйственных функций. В компетенции хозобъединений и
центров хозяйственных систем оперативно-хозяйствен-
ные функции имеют меньший удельный вес, у центров
систем плановорегулирующие функции имеют преобла-
дающее значение. Все хозяйственные органы выполняют
как функции планирования и оперативного управления,
так и функции контроля, а также регулирования в оп-
ределенных областях хозяйственной деятельности.
Планирование представляет собой установление на
определенный период времени показателей производст-
венно-хозяйственной деятельности, определяющих ос-
новное содержание работы предприятий. Оперативное
управление осуществляется повседневно в. целях обес-
печения выполнения плана всеми предприятиями и дру-
гими производственными единицами, подчиненными
данному хозоргану. Так же как и планирование, опе-
ративное управление реализуется через ряд подразде-
лений аппарата хозорганов. Наиболее яркое выраже-
ние функции оперативного управления получают в де-
ятельности предприятий, а также финансовых управ-
лений, управлений снабжения и особенно производствен-
ных или производственно-диспетчерских управлений
(отделов) органов хозяйственного руководства.
В некоторых хозяйственных системах достигнут очень
высокий уровень централизации производственно-дис-
петчерских функций (например, в Министерстве энер-
гетики и электрификации). Не только предприятия, но
и хозобъединения и центры систем непосредственно осу-
ществляют некоторые оперативно-хозяйственные фун-
кции в целях обеспечения выполнения задач, возложен-
ных на данную хозяйственную систему (объединение).
При классификации функций хозяйственных органов
в юридической литературе нет единства терминологии.
Некоторые авторы говорят, например, не о единстве и
-34-
разграничении планово-регулирующих и оперативно-хо-
зяйственных функций, а полагают, что .. (*1). Но какой бы терминологией ни
пользовались отдельные авторы, нельзя сводить функ-
ции хозяйственных объединений и центров систем к
планированию и регулированию (не поясняя при этом,
что понимается под или функциями).
В соответствии с основными формами управления
хозяйственные органы выполняют три основных вида
функций: планово-регулирующие, оперативно-хозяйст-
венные и организационные. К числу планово-регулиру-
ющих функций можно отнести утверждение плановых
заданий по различным вопросам, нормативов оборотных
средств, норм расхода сырья и материалов, технических
условий на выпускаемую продукцию, цен, установление
порядка решения тех или иных вопросов в подведом-
ственной системе и т. п. К числу оперативно-хозяйствен-
ных функций можно отнести осуществление различных
актов управления имуществом (перераспределение
сырья, материалов, оборудования между подчиненными
предприятиями и производственными единицами, реали-
зация и передача излишних неиспользуемых сырья и
материалов и оборудования и т. д.) и финансовых опе-
раций (открытие счетов в банках, перераспределение
излишних оборотных средств, выполнение централизо-
ванных расчетов и взаиморасчетов с подчиненными
предприятиями, финансирование последних и оказание
им финансовой помощи и др.). Оперативно-хозяйствен-
ными являются и такие функции органов хозяйствен-
ного руководства, как заключение договоров на выпол-
нение научно-исследовательских работ и осуществление
расчетов по этим договорам, (*2), выплата вознаграждения
авторам изобретений, используемых на нескольких пред-
приятиях, и т. д. К числу оперативно-хозяйственных
функций относится и управление производством через
производственно-диспетчерский аппарат хозорганов в
(**1) В. А. Рассудовский, Договор на выполнение пуско-нала-
дотчных работ, , 1965 г. № 19.
(**2) СП СССР 1961 г. № 7, ст. 54.
-35-
целях обеспечения выполнения плановых заданий и ре-
гулирования текущего хода работы (производственно-
диспетчерская деятельность, направленная непосредст-
венно на реализацию планов). Сюда же входит и реше-
ние хозяйственных вопросов вышестоящими
хозорганами в случаях, когда требуется их разрешение
или согласие, распределение оперативных заданий,
оценка достигнутых результатов и др.
Министерства непосредственно выступают в качестве
заказчиков импортных товаров, ведут все расчеты по
этим заказам в централизованном порядке с Всесоюз-
ными экспортно-импортными объединениями. Министер-
ства могут также выдавать гарантийные обязательства
о погашении в установленные сроки ссуд, предоставлен-
ных предприятиям и организациям. Это также функции
оперативно-хозяйственного характера. (*1).
Отдельные авторы склонны рассматривать некоторые
из перечисленных функций управления как . (*2). Думается, однако, что точнее бы-
ло бы к числу огранизационных функций отнести под-
бор и расстановку кадров, организацию труда управ-
ленческого аппарата, организацию проверки исполнения,
контроля и т. д.
Хозяйственное управление нельзя сводить к испол-
нительно-распорядительной деятельности, рассматрива-
емой как деятельность по исполнению какой-то руково-
дящей нормы. Хозяйственное управление характеризует-
ся не только планово-регулирующей деятельностью, но
и оперативным управлением. В настоящее время управ-
ление должно состоять прежде всего из таких элементов,
как создание необходимых условий хозяйствования, ока-
зание помощи предприятиям, координация их работы. (*3).
(**1) О выполнении вышестоящим хозяйственным органом производ-
ственно-хозяйственных функций см. также А. А. Тригер, Правовое
положение строительного предприятия, 1968 г. № 5, стр. 90-97.
(**2) Ю. О. Любович, Организация управления промышленным
производством как научная дисциплина и задачи исследовательской
работы в этой области, , , Секция № 1, стр. 15.
(**3) См. Ю. В. Субоцкий, Организация управления промышлен-
ностью в современный период,
1966 г, № 2, стр. 31.
-36-
Сочетание планово-регулирующих и оперативно-хозяй-
ственных функций в. работе органов управления про-
мышленностью является одной из объективных пред-
посылок внедрения хозяйственного расчета в сферу уп-
равления. Такое сочетание представляет собой законо-
мерное следствие экономически прогрессивного процес-
са концентрации производства, то есть сосредоточения
производственных мощностей и трудовых ресурсов в
крупных организационно-хозяйственных системах, на-
деленных обособленным имуществом. Этот процесс в
свою очередь влечет за собой централизацию ряда хо-
зяйстванных функций. (*1).
Мнение о невозможности сочетания у одного хозорга-
на планово-регулирующих и оперативно-хозяйственных
функций опровергается опытом работы производствен-
ных объединений. . (*2). Поэтому главки и другие хозобъеди-
нения для того и создаются, чтобы осуществлять
оперативно-хозяйственное руководство предприятиями.
Наличие оперативно-хозяйственных функций у отрас-
левых управлений совнархозов убедительно доказал
Л. М. Шор, отметивший, что отраслевые управления
выполняют не только такие оперативно-хозяйственные
функции, как наделение и перераспределение оборот-
ных средств, регулирование амортизационных отчисле-
ний, но и целый ряд других, вплоть до непосредственно-
го участия в качестве стороны в хозяйственных догово-
рах и других правоотношениях. (*3). Аргументация Л. М.
Шора может быть полностью распространена .и на глав-
ки министерств и ведомств,
Органы хозяйственного руководства, так же как и
предприятия, обладают правами юридического лица (*4) и
(**1) Ю. В. Субоцкий, Организация управления промышлен-
ностью в современный период,
1966 г. № 2, стр. 33.
(**2) См. В. Ф. Яковлева, Роль фирм в социалистической про-
мышленности СССР, 1966 г. № 2,
стр. 53.
(**3) Л. М. Шор, О некоторых вопросах правового положения сов-
нархозов в новых условиях,
1963 г. № 6, стр. 61-63.
(**4) Эти проблемы подробно рассмотрены А. А. Пушкиным (См.
, диссерта-
ция на соискание ученой степени доктора юридических наук, Харь-
ков, 1964 г.; Советское государство как субъект гражданского
права, Харьков, 1965, стр. 6).
-37-
могут выступать в качестве субъектов хозяйственно-
договорных и гражданских правоотношений (но в бо-
лее ограниченных пределах, чем предприятия).
Оперативно-хозяйственный характер отдельных функ-
ций вышестоящих хозорганов проявляется в том, что
далеко не все акты вышестоящих хозорганов, адресуемые
нижестоящим и порождающие определенные хозяйствен-
ные и юридические последствия, можно относить к
числу плановых. Мы считаем необходимым указать на
это, так как в литературе наблюдается тенденция рас-
сматривать подобные хозяйственные акты только как
акты планирования. (*1). Актами планирования в собствен-
ном смысле слова являются планы, изменения планов,
акты, которыми эти планы и изменения в них доводятся
до исполнителей. Но на практике издается много актов,
которые нельзя отнести к плановым: распоряжения о
передаче отдельных зданий, оборудования безотноси-
тельно к плановым заданиям, об оказании финансовой
помощи и т. п. Подобные оперативно-хозяйственные
акты могут приниматься, и принимаются, вышестоящи-
ми хозорганами в пределах своей компетенции.
Важной функцией хозорганов, в особенности объеди-
нений и хозяйственных центров, является регулирование
деятельности подчиненных предприятий. Положением о
предприятии на министерства СССР возложено, напри-
мер, нормативное установление особенностей примене-
ния этого Положения к предприятиям строительства,
транспорта, связи, сельского хозяйства. Кроме того,
органы хозяйственного руководства вправе регулиро-
вать в пределах своей системы вопросы хозяйственной
деятельности, если они не получили решения в законо-
дательстве или нормативных актах, изданных вышесто-
ящим звеном управления. Хозорганы осуществляют так-
же контроль за производственно-хозяйственной деятель-
ностью подчиненных им хозорганов и производственных
единиц, проверяют выполнение планов, соблюдение за-
(**1) См., например, Р. О. Халфина, Значение и сущность догово-
ра, изд-во АН СССР, 1954, стр. 140.
-38-
конодательных актов. Кроме того, объединение (центр
системы) в решении для объединения (си-
стемы) вопросов представляет все входящие в данное
объединение (систему) предприятия и организации. Од-
нако это представительство осуществляется только в
сфере хозяйственного управления и не распространя-
ется, как правило, на хозяйственные и гражданские
сделки. (*1).
Таким образом, хозяйственными могут быть названы
государственные органы, осуществляющие управление
производством и выделенным им имуществом, органи-
зующие выполнение и выполняющие государственный
народнохозяйственный план путем осуществления как
планово-регулирующих функций, так и оперативно-хо-
зяйственной деятельности, несущие ответственность
за выполнение конкретных заданий государственного
плана. Компетенция этих органов сводится в основном к
решению хозяйственных вопросов.
По содержанию компетенции и положению в системе
госорганов хозяйственные органы могут быть подраз-
делены на три основные категории: а) предприятия;
б) непосредственно вышестоящие по отношению к ним
хозорганы (хозяйственные объединения); в) центры
хозяйственных систем (министерства, ведомства).
2. Хозяйственные органы, относящиеся к двум по-
следним категориям, часто охватываются в литература
общим понятием органа хозяйственного руководства
(или органа хозяйственного управления).
Различие между хозорганами разных звеньев управ-
ления промышленностью заключается не в наличии или
отсутствии гражданской правоспособности, а в конкрет-
ном содержании их хозяйственной компетенции и в
объеме предоставленной им законодательством способ-
ности выступать в качестве участников хозяйственно-
договорных отношений. (*2).
Если правоспособность у госоргана носит специаль-
ный характер, то компетенция в решении хозяйствен-
ных. вопросов является в принципе общей для всех
госорганов данного звена управления. Хозяйственная
(**1) См. 1 главы III.
(**2) См. 3 настоящей главы.
-39-
компетенция госорганов, относящихся к различным
звеньям управления, является также общей в том смыс-
ле, что она касается одного и того же круга хозяйствен-
ных вопросов.
Все перечисленные хозорганы, относящиеся к трем
основным звеньям управления производством, наделе-
ны определенной компетенцией в решении всего круга
вопросов хозяйственной деятельности. (*1). Вместе с тем они
несут и ответственность за осуществление этой деятель-
ности по всему кругу вопросов.
К числу хозяйственных могут быть отнесены не
только названные органы, но и некоторые другие орга-
ны, обладающие хозяйственной компетенцией, в частно-
сти Стройбанк СССР, (*2), Госбанк СССР, главснабсбыты. (*3).
Эти органы также выполняют оперативно-хозяйствен-
ные функции.
3. Работу всех госорганов по руководству народным
хозяйством направляют и объединяют Совет Минист-
ров СССР и (по хозяйству республик) Советы Министров
союзных республик на основе законов и народнохозяй-
ственных планов, утверждаемых Верховными Советами
СССР и союзных республик. Эти органы не могут быть
отнесены к числу хозяйственных (их компетенция от-
нюдь не сводится к решению хозяйственных вопросов,
и они не выполняют оперативно-хозяйственных функ-
ций). Такие госорганы, как Госплан СССР и госпланы
союзных республик, не возглавляющие какой-либо хо-
зяйственной системы, являются по существу функци-
ональными органами правительства. Оперативное ру-
ководство госпланы осуществляют лишь в отношении
небольшого числа прямо подчиненных им организаций,
(**1) В Общем положении о министерствах СССР прямо указывается,
что министерство СССР решает все вопросы по отрасли в преде-
лах предоставленных ему прав. Министерства обладают также
некоторыми хозяйственными правами отрасли.
Такие права предоставлены, в частности, министерствам СССР,
являющимся ведущими в производстве продукции, выпускаемой
предприятиями нескольких министерств.
(**2) О спецбанках как хозяйственных организациях, наделенных ад-
министративными правомочиями, см. Е. А. Флейшиц, Расчетные
и кредитные правоотношения, М., 1957, стр. 58.
(**3) Термином охватываются в данном случае
союзные и республиканские главные управления по снабжению и
сбыту, союзные и республиканские главкомплекты и т. п.
-40-
так же как и иные нехозяйственные министерства и ве-
домства. Различие между плановыми и хозяйственными
органами проводится в нормативных актах. (*1). Это разли-
чие очевидно для работников самих плановых и хозяй-
ственных органов. (*2). На плановые комиссии экономиче-
ских районов СССР, созданные в соответствии с поста-
новлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 30
мая 1963 г. (*3) выполнение каких-либо оперативно-хозяй-
ственных функций также не возлагалось. (*4). Оперативно-
хозяйственные функции не закреплялись и за Советами по
координации развития народного хозяйства. (*5).
Сказанное позволяет сделать вывод: при классифика-
ции государственных органов, осуществляющих управ-
ление хозяйством, можно подразделить все госорганы
по их задачам, функциям, правам и обязанностям на
две основные категории – органы общей хозяйственной
компетенции и, органы специальной хозяйственной ком-
потенции. В обеих этих категориях имеются хозяйствен-
ные органы (*6) и органы, которые не могут быть отнесены
к категории хозяйственных. Общей хозяйственной ком-
(**1) Постановление ЦК КПСС и Совета Мининстров СССР от 4 ок-
тября 1965 г.
(СП СССР 1965 г. № 19-20, ст. 153, пп. 3,6,7).
(**2) Г. Кулагин, Объединение предприятий и министерство,
, 1966 г. № 3; А. Бачурин (зам. председателя Гос-
плана СССР), Совершенствование планирования, , 1965, № 47. Я. Котковский различает (Современные условия
экономического соревнования СССР и США, ,
1966, № 4, стр. 80). Различие между плановыми и хозяйственны-
ми органами проводится и в новых нормативных актах (см. (п. 6), , 1966 г.
№ 50).
(**3) СП СССР 1963 г. № 11, ст. 115.
(**4) См. Положение о плановой комиссии экономического района
СССР, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 4
декабря 1963 г. (СП СССР 1963. г. № 21, ст. 209).
(**5) Создание этих советов также предусматривалось постановле-
нием ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 30 мая 1963 г.
(**6) Хозяйственные органы в других отраслях народного хозяйства
также выступают в качестве органов общей хозяйственной компе-
тенции данной отрасли хозяйства.
-41-
петенцией обладают высшие органы хозяйственного
управления СССР и союзных республик и собственно
хозяйственные органы. Высшими органами хозяйствен-
ного управления являются высшие исполнительные и
распорядительные органы государственной власти
СССР и союзных республик: Совет Министров СССР и
Советы Министров союзных республик.
Среди органов специальной хозяйственной компетен-
ции могут быть выделены собственно хозяйственные
(банки, снабсбыты) и плановые. Органы специальной
хозяйственной компетенции не осуществляют непосред-
ственно управления промышленностью, но участвуют в
нем, решая или участвуя в решении определенного круга
вопросов. (*1). В то же время органы специальной хозяйст-
венной компетенции участвуют в управлении и другими
отраслями народного хозяйства. Такие органы специаль-
ной хозяйственной компетенции, как Госплан СССР, Ми-
нистерство финансов СССР и некоторые другие, высту-
пают одновременно и в качестве центров хозяйственных
систем по отношению к прямо подчиненным им (вхо-
дящим в их систему) организациям. Госснаб СССР в
качестве центра хозяйственной системы, включающей
подчиненные ему снабженческо-сбытовые организации,
является органом общей хозяйственной компетенции, а
по отношению к предприятиям и организациям других
хозяйственных систем – органом специальной хозяйст-
венной компетенции. Функции центра хозяйственной си-
стемы выполняют и все нехозяйственные министерства и
ведомства, выступая таким образом не только в качестве
субъектов административных правоотношений, но и в
качестве субъектов хозяйственно-управленческих отно-
шений.
Таким образом, понятие субъекта хозяйственных (хо-
зяйственно-управленческих) отношений не совпадает с
(**1) Отличие между органами общей и специальной хозяйственной
компетенции отмечает по существу и Г. И. Петров, указывая
что <...>
(см. цит. соч., стр. 130).
-42-
понятием хозяйственного органа. Субъектами хозяйст-
венно-управленческого правоотношения могут быть все
государственные органы постольку, поскольку они управ-
ляют вверенным им имуществом и производственно-
хозяйственной деятельностью подчиненных предприятий
и организаций (в отношении же госорганов других сис-
тем они выступают уже не в качестве хозоргана общехо-
зяйственной компетенции, а в качестве либо хозоргана
специальной хозяйственной компетенции, либо органа
административного. (*1). Все госорганы, обладающие общей
хозяйственной компетенцией, но не осуществляющие не-
посредственно производственно-хозяйственной деятель-
ности, могут быть названы органами хозяйственного
руководства, так как они руководят хозяйственной дея-
тельностью подчиненных им госорганов.
Для правильного понимания правового положения хо-
зяйственных органов и, в частности, вышестоящих по от-
ношению к предприятиям хозорганов, содержания выпол-
няемых ими функций и перспектив их развития в период
построения коммунистического общества необходимо
учитывать отличие хозяйственного аппарата социалисти-
ческого государства от аппарата административно-поли-
тического. В. И. Ленин отличал органы руководства хозяй-
ством от аппарата чисто административного, указывая,
что аппарату первого типа суждено расти, развиваться,
крепнуть, . (*2).
Понятие хозяйственного аппарата советского социали-
стического государства является наиболее широким. По
существу здесь государство выступает в качестве орга-
низации, осуществляющей социалистическое хозяйство-
вание. В этом смысле понятие хозяйственного аппарата
включает все органы общей и специальной хозяйствен-
ной компетенции. Следовательно, оно охватывает не толь-
(**1) Можно также сказать, что все госорганы наряду с другими
функциями выполняют функцию управления имуществом своей
системы и в этом смысле выполняют функции хозорганов, функции
хозяйственные.
(**2) В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 36, стр. 377;
-43-
ко первичные хозорганы (в частности, производственное предприятие), но
и органы хозяйственного руководства (органы общей хозяйственнной
компетенции, в том числе и все собственно хозяйственные органы), а
также госорганы, которые не могут быть отнесены к числу хозяйственных
органов или к числу органов хозяйственного руководства, хотя и
обладают специальной хозяйственной компетенцией, решая определенный
круг хозяйственных вопросов (например, функциональные
правительственные комитеты) – см. схему.
В общей системе госорганов, образующей хозяйственный аппарат нашего
государства, выделяются относительно обособленные совокупности
связанных между собой хозяйственноуправленческими отношениями
хозорганов, осуществляющих хозяйствование в определенной отрасли
народного хозяйства (в период существования совнархозов – в
определенной отрасли народного хозяйства или на территории
определенного экономического района). Такие совокупности хозорганов
могут быть названы хозяйственными системами. Руководящий хозорган
хозяйственной системы подчинен непосредст-
-45-
венно Правительству СССР или союзной республики. Внутри хозяйственных
систем могут быть выделены совокупности органов, из которых один
является руководящим по отношению к другим и подчинен непосредственно
руководящему органу хозяйственной системы (центру хозяйственной
системы). Такие совокупности хозорганов могут быть названы (в отличие
от более крупных хозяйственных систем) хозяйственными объединениями.
Понятие используется в партийных
документах, (*1), в нормативных актах. Постановлением Совета Министров
СССР от 22 мая 1957 г. хозяйственным объединениям совнархозов были
предоставлены права главных управлений министерств СССР. (*2). Под
хозяйственными объединениями здесь понимались отраслевые управления и
аналогичные им органы (в частности, практика пошла по пути признания
за угольными комбинатами, имеющими в своем подчинении тресты и
выполняющими функции отраслевого управления ввиду отсутствия в
совнархозах управлений угольной промышленности, прав главных
управлений министерств СССР). Конечно, и хозяйственное объеди-
нение, и предприятие-это также определенная система. Но в данном
случае речь идет не о понятии системы вообще, а о конкретном правовом
понятии, отражающем структуру управления народным хозяйством и уже
нашедшем определенное закрепление в законодательстве, (*3);
Хозяйственные органы, которым внутри данной хозяйственной системы
подчинены другие госорганы, выступают в качестве вышестоящих
хозяйственных органов (при этом не все вышестоящие хозорганы выступают
в качестве непосредственно вышестоящих по отношению к предприятиям)
Вышестоящие хозяйственные органы отличаются от административных
органов по своим задачам и функциям, содержанию деятельности,
направленной в основном на решение хозяйственных вопросов.
(**1) См. материалы сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС.
(**2) СП СССР 1957 г. № 6, ст. 63. Хозяйственные объединения имеют
сводный баланс, отчитываются и несут ответственность за выполнение
установленных им плановых заданий перед министерствами, ведомствами.
(**3) Согласно п. 7 Общего положения о министерствах СССР,
министерство СССР, одноименные министерства союзных республик,
подчиненные им предприятия, организации и учреждения составляют единую
систему соответствующего министерства.
-46-
Вышестоящие хозорганы (как органы хозяйственного руководства)
руководят всей работой подчиненных им предприятий и хозяйственных
организаций, в то время
как административные органы осуществляют по отно-
шению к не подчиненным им предприятиям и другим хозорганам
контрольно-надзорные функции.
У административных органов также возникает необходимость решения
хозяйственных вопросов, (*1), например, Министерство охраны
общественного порядка должно
решать вопросы финансирования своей системы, строительства,
материально-технического снабжения и т. п. Однако решение этих
вопросов не составляет основного
содержания деятельности указанного министерства. Для него это вопросы
вспомогательного характера, которые нужно решать в связи с выполнением
основной для данного министерства задачи – обеспечения охраны
общественного порядка. В деятельности же любого хозяйственного
министерства вопросы планирования, финансирования,
материально-технического снабжения, внедрения новой техники играют
доминирующую роль. Оно создается именно для решения хозяйственных
вопросов, выполнения народнохозяйственного плана.
В правовом положении государственных органов, осуществляющих
управление народным хозяйством, и управление в области
административно-политической, а также социально-культурного
строительства, имеются общие черты, касающиеся порядка их
формирования, основных принципов управления, правил издания актов
управления, обеспечения законности в управлении и некоторых других
организационно-правовых аспектов исполнительной и распорядительной
деятельности госорганов. В данной работе рассматриваются не все
стороны правового положения этих органов, а только их компетенция в
решении хозяйственных вопросов, их права и обязанности как субъектов
хозяйственно-управленческих правоотношений.
Основными органами хозяйственного руководства,
которым подчинены производственные предприятия и
(**1) Нормативные акты, регламентирующие компетенцию министерств и
ведомств в решении хозяйственных вопросов, распространяются по общему
правилу как на хозяйственные, так и на нехозяйственные министерства и
ведомства.
-47-
различные хозяйственные организации, являются в настоящее время
общесоюзные, союзно-республиканские, республиканские министерства
(ведомства), главки этих министерств (ведомств), комбинаты, тресты.
Хозяйственные министерства и ведомства наделены широкой компетенцией в
решении хозяйственных вопросов и выступают в качестве центров
хозяйственных систем во всех отраслях народного хозяйства.
Хозяйственные министерства могут также наделяться определенными
административными функциями по отношению к госорганам других систем.
(*1). Наделение хозяйственных министерств административными правами по
надзору за определенными видами деятельности госорганов других систем
имеет место в тех случаях, когда признается нецелесообразным создавать
инспекции в качестве органов, подчиненных непосредственно
правительству (таких, например, как Госгортехнадзор). Но и в этих
случаях создается специальная организация, наделяемая чисто
административными правами, например, Государственная инспекция по
энергонадзору (Госэнергонадзор), которая подчинена Министерству
энергетики и электрификации СССР. Госэнергонадзор осуществляет надзор
за техническим состоянием электростанций министерств и ведомств (кроме
блокстанций), электрических и теплоиспользующих установок на
предприятиях министерств и ведомств, за проведением мероприятий,
обеспечивающих безопасное обслуживание электрических и
теплоиспользующих установок. Эта инспекция осуществляет также контроль
за рациональным использованием электрической и тепловой энергии во
всех отраслях народного хозяйства и качеством отпускаемой
электрической энергии. (*2). Функции Госэнергонадзора являются
административными. Между Госэнергонадзором и инспектируемыми возникают
правовые отношения совершенно иного рода, чем отношения между
предприятием и вышестоящим хозяйственным органом.
(**1) Возможность возложения на социалистические хозяйственные органы
выполнения отдельных, административных функций обусловлена именно тем,
что социалистические хозорганы являются органами государства.
(**2) См. Положение о государственном энергетическом надзоре в СССР,
утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 29 июля 1967 г.
(СП СССР 1967 г. № 19, ст. 135).
-48-
В связи с подчинением Госэнергонадзора Министерству энергетики и
электрификации СССР последнее также наделено определенными правами в
‘области государственного энергетического надзора’. Предоставление
дополнительно к хозяйственным правам прав административных не меняет
того факта, что указанное министерство является органом хозяйственным.
Выполнение им сверх основных для него хозяйственных функций по
руководству подчиненными предприятиями еще и функций административных
не влияет на его место в системе органов управления промышленностью.
Подчинение межведомственных инспекций одному из хозяйственных ведомств
не является типичным, и целесообразность такого подчинения вызывает
сомнения, так как над межведомственным административным органом не
должны довлеть хозяйственные интересы какого-либо ведомства. Практика
показала, например, что подчинение Госрыбнадзора Министерству рыбного
хозяйства СССР приводит к неудовлетворительному выполнению функций
надзора в отношении предприятий того же ведомства. (*2). Видимо, более
целесообразно с точки зрения общегосударствен-
ных интересов иметь органы надзора, не подчиненные хозяйственным
министерствам и ведомствам.
Учитывая, что функции инспекций заключаются в надзоре за определенными
сторонами хозяйственной деятельности, органы надзора и выполняемые ими
функции можно назвать административно-хозяйственными. Но эти органы и
их функции нельзя отождествлять с вышестоящими хозяйственными органами
и выполняемыми последними функциями по руководству подчиненными
предприятиями. Такого отождествления не может быть хотя бы уже потому,
что характерной для взаимоотношений предприятий с вышестоящими
хозорганами хозяйственной подчиненности нет во взаимоотношениях
предприятий с инспекциями. Функции вышестоящего хозоргана по
руководству подчиненными предприятиями никак не могут быть сведены к
инспектированию (над-
(**1) Положение о государственном энергетическом надзоре в СССР,
утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 29 июля 1967 г.
(СП СССР 1967 г. № 19, ст. 135). (**2) А. Меркулов, А время уходит на
споры. 6 мая 1967 г.; Б. Москаленко, Снова о судьбе
байкальского омуля, 17 ноября 1967 г.
-49-
зору и контролю), являющемуся основной функцией специальных
государственных административных органов, наводящихся с
инспектируемыми предприятиями в иных по содержанию правовых
отношениях.
Приведенные положения, позволяющие отграничить органы хозяйственные от
других государственных органов, которые не могут охватываться понятием
хозяйственного органа (хотя и могут выступать в качестве субъектов
хозяйственных правоотношений) позволяют на основе анализа правового
статуса предприятий и вышестоящих по отношению к ним хозяйственных
органов определить положение тех и других в системе хозяйственных
органов промышленности.
Все сказанное позволяет сделать вывод, что предприятия, тресты,
главки, промышленные министерства являются хозяйственными органами
государства. По содержанию прав и обязанностей хозяйственные органы
промышленности относятся к органам общей хозяйственной компетенции. По
содержанию выполняемых ими функций по управлению общественным
производством часть хозорганов промышленности относится к категории
органов хозяйственного руководства. По месту в системе органов
управления общественным производством предприятия могут быть отнесены
к категории первичных хозяйственных органов, а органы хозяйственного
руководства в хозяйственных системах промышленности – к категории
вышестоящих хозяйственных органов.
3. Система государственных хозяйственных
органов
1. Рассмотрение понятия государственного хозяйственного органа
позволяет сделать вывод, что основным первичным звеном в системе
хозяйственных органов является социалистическое государственное
производственное предприятие. Еще в постановлении ЦК ВКП(б) от 5 декабря 1929 г.
указывалось, что предприятие является основным звеном управления
промышленностью. (*1). В Поло-
(**1) , т. 2, Госполитиздат, 1957, стр. 126.
-50-
жении о предприятии указывается, что предприятие является основным
звеном народного хозяйства. Таким образом, под каким бы углом зрения
мы ни рассматривали организацию социалистического народного хозяйства
– с точки зрения системы хозяйства, или с точки зрения системы
управления им, или с точки зрения системы органов, посредством которых
это управление осуществляется,-предприятие всегда выступает в качестве
основного звена этой организации, основного первичного звена системы.
Деятельность этого звена строится на сочетании централизованного
руководства им со стороны вышестоящих звеньев системы с хозяйственной
самостоятельностью и инициативой самого предприятия.
Правовое положение предприятия, его основные права и обязанности,
связанные с производственно-хозяйственной деятельностью, определяются
Положением о социалистическом государственном производственном
предприятии, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 4
октября 1965 г. (*1).
Однако Положение о предприятии устанавливает лишь его основные права и
обязанности. Наряду с Положением действуют и другие нормативные акты,
определяющие права предприятий, изданные как до, так и после
утверждения Положения о предприятии, в частности многие пункты
постановления Совета Министров СССР от 9 августа 1955 г. (*2).
В связи с проведением хозяйственной реформы Постановлением ЦК КПСС и
Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г. и другими нормативными актами предусматривается более
широкий круг прав предприятий по сравнению с правами, закрепленными в
Положении о предприятии. (*3).
(**1) СП СССР 1965 г. № 19-20, ст. 155.
(**2) , Госполитиздат, 1956.
(**3) См. , , 1968; З. А.
Ткач, Применение Положения о предприятии, 1967 г. № 1.
-51-
На основании п. 2 Положения о предприятии его признаками являются
следующие: а) наличие закрепленного в оперативном управлении или
пользовании государственного имущества, являющегося частью единого
фонда государственной социалистической собственности; б) осуществление
силами своего коллектива производственнохозяйственной деятельности; в)
выполнение этой деятельности под руководством вышестоящего органа в
соответствии с народнохозяйственным планом, на основе хозяйственного
расчета; г) наличие самостоятельного баланса, прав и обязанностей,
связанных с производственно-хозяйственной деятельностью и обладание
правами юридического лица. (*1).
Из всех хозяйственных органов промышленности предприятие обладает
наибольшей правоспособностью в области хозяйственно-договорных
отношений. Ее полнота также является одним из отличительных
юридических признаков предприятия. (*2).
(**1) Подробный анализ правового статуса предприятия по новому
Положению см. в статье В. В. Лаптева, Правовое положение предприятий в
новых условиях руководства промышленностью ( 1966 г. № 2).
(**2) Правовому положению предприятий посвящено много работ. А. В.
Венедиктов, цит. соч.; из работ, опубликованных в последнее время. В.
В. Лаптев, Правовое положение государственных промышленных предприятий
в СССР, М., 1963; В. А. Дозорцев. Правовое положение промышленного
предприятия, 1955 г. № 8; Б. И.
Георгиевский, Я. А. Корф. За дальнейшее расширение прав директоров
предприятий, 1956 г. № 10; Л. М. Шор,
О правовом положении промышленных предприятий, 1957 г. № 5; С. Н. Братусь, О правовом положении
государственного промышленного предприятия, ; Свердловск, 1960; В.
В.Лаптев, О правовом регулировании деятельности госу-
дарственных промышленных предприятий, , Госюриздат, 1960; его же, О
дальнейшем расширении хозяйственных прав промышленных предприятий,
1961 г. № 11; О. Петров, И. Иванов,
Новое положение о социалистическом государственном производственном
предприятии, 1966 г. № 1; В. В.
Лаптев, Правовое положение государственных промышленных предприятий,
изд-во , 1966; Д. М. Генкин, Правовые вопросы хозяйственного
расчета государственных промышленных предприятий, изд-во ,
1966; А. Б. Годес, О. С. Иоффе, Ю. К. Толстой, М. Г. Шах, Правовое
положение социалистического госу-
дарственного производственного предприятия, Ленинград, 1966;
В. К. Мамутов, Ленинские принципы хозяйствования и новое положение о
предприятии, Донецк, 1966; Л. М. Шор, Положение о предприятии в
вопросах и ответах, , 1966; 3. А. Ткач, Применение
Положения о предприятии. 1967 г. № 1;
Комментарий к Положению о социалистическом государственном
производственном предприятии, , 1968 и др.
-52-
Одновременно предприятие выполняет и определенные планово-регулирующие
функции (разработка проектов планов, утверждение техпромфинплана), в
частности, применительно к вспомогательным службам, находящимся на
хозрасчете (жилищно-коммунальные управления, управления (службы),
капитального строительства и т. п.). Заключение предприятиями
хозяйственных договоров также содержит в себе элементы
планово-регулирующей деятельности, так как хозяйственный договор
выступает в качестве звена планирования, формы (средства) увязки
(координации) планов. (*1).
Расширение хозяйственной самостоятельности предприятий – существенный
элемент хозяйственной реформы, проводимой в соответствии с решениями
сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС.
Если до последнего времени в нормативных актах не было единой формулы
наделения предприятий компетенцией в решении хозяйственных вопросов,
(*2), то Положение о предприятии наделяет правами и обязанностями
именно предприятие, которое <...> (п. 2).
Положение распространяется на производственные предприятия:
промышленные, строительные, сельскохозяйственные, транспорта и связи.
Содержание его отдельных статей показывает, что к числу
производственных
(**1) См. С. Н. Б р а т у с ь, Хозяйственный договор как
гражданскоправовая форма распределения продукции между
государственными предприятиями, 1953
г. № 2-3;
, , 1964. Вопросы хозяйственного договора детально исследованы в
изданной недавно монография М. И. Брагинского. Общее учение о
хозяйственных договорах, Минск, 1967.
(**2) Компетенция определялась либо путем наделения правами и
обязанностями предприятия, либо (чаще всего) руководителей
предприятия.
-53-
относятся предприятия, осуществляющие производственно-хозяйственную
деятельность. Вскоре после утверждения Положения о предприятии его
действие было распространено на находящиеся на хозрасчете и являющиеся
юридическими лицами геологоразведочные и топографогеодезичесние
организации, (*1), государственные предприятия и организации бытового
обслуживания населения, (*2), государственные предприятия и
организации коммунального хозяйства, (*3), государственные предприятия
и организации торговли и общественного литания. (*4).
Как видно из Положения, правовое положение предприятия не
ограничивается признанием его юридическим лицом. Предприятие
признается также субъектом прав и обязанностей, (пп. 2, 41). Иными
словами, предприятие наделено и компетенцией в решении различных
хозяйственных вопросов. Ее установлению в основном и посвящено
Положение. То обстоятельство, что предприятие наделяется государством
конкретными правами и обязанностями, связанными с его
производственно-хозяйственной деятельностью, обладает ими в силу
закона (а не в результате реализации своей правоспособности в качестве
юридического лица гражданского права), подтверждает, на наш взгляд,
правильность точки зрения, согласно которой предприятие является
государственным хозяйственным органом.
В Положении в большей мере, чем в ранее изданных нормативных актах,
отражена также сущность государственного социалистического предприятия
как коллектива, осуществляющего производственно-хозяйственную
деятельность под руководством вышестоящего органа (п.2). В пп. 4 и 90
говорится, что управление предприятием осуществляется на основе
единоначалия, но тут же подчеркивается, что общественные организации и
весь коллектив работников принимают широкое участие в обсуждении и
осуществлении мероприятий по обеспечению выполнения государственного
плана, развитию и совершенствованию производственно-хозяйственной
деятель-
(**1) СП СССР 1966 г. № 7, ст. 74.
(**2) СП СССР 1967 г. № 23, ст. 160.
(**3) СП СССР 1967 г. № 23, ст. 164. (**4) СП СССР 1968 г. № 9, ст.
54.
-54-
ности предприятия, улучшению условий труда и быта его работников. В
Положении также указывается, что предоставленные предприятию права
должны использоваться в интересах всего народного хозяйства и
коллектива работников предприятия (п. 5). С понятием коллектива
предприятия мы сталкиваемся и в других разделах Положения. В п. 34,
например, говорится, что каждый член коллектива предприятия должен
строго соблюдать правила внутреннего трудового распорядка. Проекты
планов по всем видам деятельности должны разрабатываться при широком участии
рабочих и служащих (п. 43). Ряд вопросов должен решаться с
обязательным участием общественных организаций или по согласованию с
ними (пп. 78, 81, 96 и др.). Следует отметить также, что понятие
предприятия не отождествляется с понятием администрации и директора.
Таким образом, понятием предприятия охватывается организованный
государством коллектив работников во главе с ответственным
руководителем, назначаемым и освобождаемым от должности вышестоящим
органом. (*1).
Правильность этого взгляда на сущность социалистического
государственного предприятия подтверждается и наличием в Положении (в
разделе ) целого ряда статей, устанавливающих
отношения администрации с общественными организациями и участие
коллектива в управлении. Пункт 98 Положения предусматривает, что
администрация предприятия докладывает на заседаниях фабзавместкома
профсоюза о проектах планов, о результатах
производственно-хозяйственной деятельности, о выполнении планов и
обязательств по коллективному договору, о мероприятиях по улучшению
организации и условий труда, материальнобытовому и культурному
обслуживанию рабочих и служащих, об устранении недостатков в работе.
Положение устанавливает, что собрания работников предприятия обсуждают
по докладам администрации проекты производственных планов, итоги
выполнения планов, проекты коллективных договоров и ход выполнения
обязательств по ним, вопросам производства, бытового и культурного
обслуживания работников и использования фонда предприятия (фонда
ширпотреба).
(**1) См. 1 настоящей главы.
-55-
Администрация предприятия докладывает собранию о мероприятиях,
осуществленных во исполнение решений ранее состоявшихся собраний (ст.
102). Для широкого привлечения рабочих и служащих к участию в решении
производственных вопросов на предприятии и в крупных цехах,
отделениях, фермах действуют производственные совещания. На
администрацию предприятия возлагается обязанность всемерно
содействовать работе производственных совещаний и организовать
выполнение их решений (п. 99).
Сущность предприятия как коллектива трудящихся, возглавляемого
назначенным государством ответственным руководителем, находит
отражение и в системе материального стимулирования, поставленного в
зависимость от итогов работы коллектива в целом. В п. 39 прямо
говорится о поощрении предприятия за успешное выполнение стоящих перед
ним задач.
В то же время, говоря о предприятии как о коллективе, не следует
забывать, что этот коллектив является частью целого, он тесно связан
со всеми другими хозяйственными ячейками социалистического общества.
. (*1).
Место предприятия в системе государственных хозяйственных органов
определяется его обязанностями и правами (закрепленными в Положении и
других нормативных актах), обеспечивающими ответственность и
оперативно-хозяйственную самостоятельность предприятия.
Обязанности предприятия закреплены во всех разделах Положения, в том
числе и в разделе о его правах, так как предоставление орава решать те
или иные вопросы означает и возложение обязанности решать вопросы,
отнесенные к компетенции предприятия. (*2). Но в концен-
(**1) И. Кузьминок, Социалистический производственный коллектив,
1965 г. № 4, стр. 32.
(**2) См. В. К. Мамутов. Компетенция государственных органов в решении
хозяйственных вопросов промышленности, , 1964,
стр. 11, а также 1 настоящей главы.
-56-
трированном виде основные хозяйственные обязанности предприятия
изложены в разделе . Предприятие в интересах народного хозяйства обязано
обеспечить достижение наибольших результатов при наименьших затратах
трудовых, материальных и финансовых ресурсов, максимально использовать
производственные мощности, внутрихозяйственные резервы,
предоставленную в его пользование землю и другие природные ресурсы. На
него возлагается также обязанность обеспечить высокое качество,
надежность и долговечность производимой продукции (выполняемых работ,
услуг) в соответствии с государственными стандартами, техническими
условиями, образцами, кондициями, нормами и правилами. Предприятие
обязано осуществлять оперативную деятельность по
материально-техническому обеспечению своего производства, производство
и поставку продукции. При этом оно может изготовлять продукцию сверх
установленного плана только при условии обеспечения сбыта этой
продукции. Производство товаров народного потребления организуется
предприятием на основании заказов торгующих организаций и заключенных
с ними договоров (п. 30). На предприятие возлагается обязанность
постоянно совершенствовать организацию и нормирование труда,
осуществлять мероприятия по улучшению организации заработной платы
рабочих и служащих и т. д. Управление имуществом должно осуществляться
в соответствии с целями деятельности предприятия, плановыми заданиями
и назначением имущества (п. 8).
Таким образом, на предприятие возлагается решение важнейших вопросов в
сфере материального производства.
Устанавливаемые Положением конкретные права и обязанности предприятия
касаются в основном его производственно-хозяйственной деятельности,
осуществляемой в соответствии с народнохозяйственным планом, на основе
хозяйственного расчета. Эти права и обязанности Чаще всего
обозначались термином (*1) или . (*2).
Думается, что эти термины достаточно
(**1) X. Стороженко, Л. Шор, Укреплять хозрасчетные права предприятий,
31 января 1961 г. (**2) См. Л. Гатовский,
Социалистический принцип материальной заинтересованности и
использование товарно-денежных отношений.
1959 г. № 1, стр. 71; , Госюриздат, 1961, стр. 265.
-57-
точно отражают сущность прав и обязанностей предприятия, как прав и
обязанностей имущественного характера, которыми наделяются госорганы в
сфере социалистического хозяйства. В Положении употребляется новый
термин . На наш взгляд, этот термин едва ли точнее отражает
сущность и специфику компетенции предприятия, к тому же он громоздок.
Но независимо от того, какой из указанных терминов может быть признан
более предпочтительным, необходимо отметить, что Положение значительно
расширяет права предприятий, . (*1).
В отличие от ранее действовавшего законодательства Положение о
предприятии предусматривает, что отдельные важнейшие предприятия в
порядке, определяемом Советом Министров СССР, могут наделяться
вышестоящими по отношению к ним органами хозяйственного руководства
дополнительными правами, предоставленными этим органам (п. 42).
Сказанное позволяет сделать вывод, что Положение о предприятии
является существенным этапом в деле совершенствования хозяйственного
законодательства. Содержание Положения показывает, что предприятие
является основным звеном народного хозяйства, звеном, определяющим
успех в обеспечении и развитии производства.
Своеобразное место в системе государственных хозяйственных органов
занимают производственные объединения (фирмы).
Большинство вопросов, связанных с организацией производственных
объединений (фирм), было разрешено разъяснениями Правления Госбанка
СССР от 28 декабря 1962 г. № 84-62 и от 15 августа 1963 г. № 44-63;
постановлением Госкомитета Совета Министров СССР по вопросам труда и
заработ-
(**1) См. Комментарий к Положению о социалистическом государственном
производственном предприятии, , 1968.
-58-
кой платы и Секретариата ВЦСПС от 23 января
1964 г.; письмом ЦСУ СССР от 15 февраля 1964 г.
№ 4-102. (*1). Во всех названных документах учи-
тывалось наличие у производственных объединений (фирм) некоторых
специфических особенностей юридического характера по сравнению с
предприятиями, трестами, комбинатами-предприятиями и
комбинатамиглавками.
В соответствии с ч. 1 п. 10 Положения о предприятии фирма, в составе
которой нет самостоятельных предприятий (а есть, следовательно, только
головное предприятие, олицетворяющее фирму, и филиалы), не пользуется
правами вышестоящего хозоргана. Согласно же ч. 2 этого пункта, в
которой фирма не упоминается, повидимому, не может быть фирмы, которая
сама не являлась бы предприятием, а выполняла бы лишь функции органа
хозяйственного управления.
Производственные объединения (фирмы) выступают, как правило, в
качестве предприятий, . Но в одних случаях это
предприятия, имеющие филиалы на внутреннем хозрасчете (с несколько
более широкими правами по сравнению с цехами), в других-предприятия,
имеющие в подчинении другие предприятия и потому выполняющие в
отношении последних те функции, которые законодательством отнесены к
компетенции вышестоящего по отношению к предприятию госоргана, то есть
предприятия, выполняющие одновременно и функции вышестоящего
хозоргана. Если филиал является не обыкновенным цехом, а действительно
филиалом (с текущим счетом и отдельным, хотя и не самостоятельным,
балансом), то и по отношению к нему производственное объединение
(фирма) может осуществлять права и обязанности, отнесенные
законодательством к компетенции вышестоящего органа. Филиал, на наш
взгляд, должен рассматриваться в качестве предприятия с ограниченной
правоспособностью. Только в этом случае будет достаточно четкая грань
между цехом и филиалом и, следовательно,
(**1) См. 1964 г. № 2, стр. 3-4; , Донецк, 1964, стр. 4-5.
-59-
между укрупненным предприятием и производственным объединением
(фирмой).
Производственное объединение, действуя на правах предприятия,
располагает большими возможностями маневрирования материальными,
финансовыми, трудовыми ресурсами, чем тресты и главки, возможности
которых ограничены правами подчиненных им предприятий.
К взаимоотношениям, складывающимся между производственным объединением
(фирмой) и подчиненными ему предприятиями, очень близки по своему
характеру взаимоотношения между производственным комбинатом и
производственными единицами, входящими в состав комбината. Наглядным
примером могут служить отношения между Норильским
горнометаллургическим комбинатом и входящими в его состав
производственными единицами, действующими на началах внутреннего
хозрасчета. (*1).
Определенным своеобразием отличаются взаимоотношения между
предприятиями строительными, транспорта и вышестоящими по отношению к
ним хозяйственными органами. Оно заключается в наделении в ряде
случаев правами предприятий, вышестоящих по отношению к предприятиям
хозяйственных органов. В системе Министерства путей сообщения СССР
правами предприятий обладают, например, как управления железных дорог,
так и подчиненные им отделения дорог и линейные предприятия. (*2).
Таким образом, в компетенции управления железных дорог сочетаются
права и обязанности предприятия с правами и обязанностями вышестоящего
по отношению к предприятиям органа. Аналогичное сочетание характерно и
для пароходств: с одной, стороны, они выступают в качестве вышестоящих
хозяйственных органов (специальным постановлением Совета Министров
СССР пароходствам было, например, предоставлено право давать
разрешения на покрытие перерасхода фонда заработной платы подчиненным
предприятиям и организациям в пределах фонда заработной
(**1) В. Долгих, Путь к высокой рентабельности, 14 марта 1966
г.
(**2) См. , 1966 г. № 6.
-60-
платы, утвержденного пароходствам на квартал по существующим разделам
плана, (*1), с другой стороны, им предоставлены (так же, ка,к и
портам) права предприятий). (*2).
Довольно распространенным видом хозорганов в строительстве являются,
например, тресты-площадки, выполняющие многие функции предприятий и в
то же время являющиеся вышестоящими органами по отношению к
стройуправлениям. После принятия нового Положения о предприятии в
печати высказывалось предложение о наделении правами предприятия
строительных трестов, а не строительных управлений, входящих в состав
треста. (*3). Пункт 10 Положения о предприятии допускает полное
приравнивание треста к предприятию лишь в том случае, если в состав
треста входят только производственные единицы, не являющиеся
самостоятельным предприятием. При таком положении для полного
приравнивания строительного треста к предприятию необходимо перевести
вое стройуправления на внутренний хозрасчет. Следовательно, вопрос
может решаться только по принципу . Между тем более гибким
решением было бы предоставление возможности (в тех случаях,
разумеется, когда уже доказана на практике экономическая
целесообразность распределения некоторых функций предприятий между
трестом и входящими в его состав производственными единицами) наделять
правами предприятия и трест и подчиненные ему производственные
единицы. Практически это означало бы распределение функций предприятия
между двумя звеньями системы хозяйственных органов с одновременным
наделением одного из этих звеньев (треста) правами вышестоящего по
отношению к предприятию органа. Это означало бы также разделение
предприятий на два вида: а) предприятие на полном хозрасчете; б)
предприятие на внутритрестовском хозрасчете (с ограниченной
компетенцией и правоспособностью) . Представляется, что такое решение
возможно
(**1) СП СССР 1963 г. № 21, ст. 206.
(**2) См. ,
1966 г. № 30.
(**3) Г.Лубенец, Мы-за трест, 27 мая
1966 г.
-61-
и в ряде случаев целесообразно. (*1). Во всяком случае, в связи с
принятием Положения о предприятии необходимо более четкое
урегулирование правового положения трестов. Определение статуса треста
в Положении о предприятии, в частности в п. 10, не совпадает со
статусом треста по Положению о трестах 1927 года, рассматривавшему
трест в качестве промышленного предприятия. В настоящее время правовой
статус трестов не совсем ясен. Это вызывает определенные недоразумения
в практике хозяйственного управления. (*2).
Оказанное позволяет, на наш взгляд, сделать вывод, что хотя Положение
о предприятии является единым, оно допускает существование предприятий
четырех категорий, различающихся по их компетенции: а)
производственные единицы, не являющиеся самостоятельными предприятиями
(не имеющие самостоятельного баланса), но отличающиеся по своему
правовому положению от цехов (филиалы объединений с текущим счетом).
Близки к этой категории трестированные предприятия в некоторых
отраслях, которые хотя и признаются самостоятельными, но фактически в
полной мере таковыми не являются, так как не выполняют ряда
оперативно-хозяйственных функций, свойственных предприятиям и
предусмотренных Положением; б) предприятия, обладающие и формально, и
фактически всеми правами и выполняющие все обязанности,
предусмотренные Положением о предприятии; в) предприятия, наделенные в
соответствии с п. 42 Положения более широкими правами по сравнению с
объемом компетенции, очерченным Положением; г) предприятия, обладающие
одновременно компетенцией вышестоящего органа по отношению к
подчиненным им несамостоятельным и самостоятельным предприятиям. (*3).
(**1) О возможности двух-трехзвенной системы предприятий см. А. А.
Тригер, Правовое положение строительного предприятия, 1968 г. № 5, стр. 90-97.
(**2) См. В. Селюнин, Конфликт в Новой Ляле,
1966 г. № 27; см. также 3 главы III.
(**3) К числу таких предприятий относятся многие производственные
объединения (фирмы). К этой категории можно отнести и некоторые
комбинаты, не претендующие на то, чтобы именоваться фирмой. Так,
домостроительные комбинаты, сохраняя качества предприятия и
непосредственно выполняя ряд производственно-хозяйственных
-62-
Было бы целесообразно более четко провести в законодательстве
дифференциацию предприятий по их правовому положению, что
способствовало бы большей гибкости системы управления народным
хозяйством. Недостаточно четкая дифференциация приводит к уравниловке,
при которой одним хозяйственным единицам предоставляются права
большие, чем требуется для выполнения возложенных на них функций, а
другим – меньшие, чем это необходимо; к необоснованному
распространению Положения о предприятии на организации, которые по
своим функциям не могут быть приравнены к предприятиям.
В ряде случаев особенности применения Положения определены
министерствами таким образом, что организации транспортные,
строительные и некоторые другие, фактически выполняющие функции
предприятий, оказались ограниченными в правах по сравнению с
промышленными предприятиями. (*1).
функций, имеют в своем составе хозрасчетные заводы и управления,
которые самостоятельно заключают некоторые хозяйственные договоры со
сторонними (по отношению к комбинату) организациями. Во внутренних
хозрасчетных отношениях в таких комбинатах предусматривается
имущественная ответственность заводов и управлений за выполнение
взаимных обязательств. При этом заводы и управления функционируют как
составные части единого производственного механизма (см. Ю. Г. Басин,
Правовые формы деятельности домостроительных комбинатов, 1966 г. № 8, стр. 43-44). Такая схема
распределения функций и внутренних взаимоотношений характерна и для
многих трестов. Опыт Польской Народной Республики показывает, что при
так называемой концерновой форме объединений предприятия утрачивают
некоторые черты, в том числе права юридического лица. Такая форма чаще
всего применяется в пивоваренной, спирто-водочной, табачной, угольной
промышленности и промышленности строительных материалов (см.
, 1965 г. № 5 (81), стр. 42).
(**1) Об особенностях применения Положения о предприятии в различных
отраслях народного хозяйства см. ,
1966 г. № 6; , . 1966 г. № 17; , 1966 г. № 14;
,
1966 г. № 25; , 1966 г. № 41. Особенности
применения Положения
о предприятии для соответствующих систем были установлены также
Министерством связи СССР в январе 1966 года, Министерством монтажных и
специальных строительных работ СССР в марте 1966 года, Министерством
угольной промышленности СССР в июне 1966 года и другими
министерствами. Для предприятий республиканских министерств и ведомств
особенности применения Положения о предприятии устанавливались
Советами Министров союзных республик. Так, Советами Министров РСФСР и
УССР были определены особенности применения Положения о предприятии на
речном транспорте ( 1966 г № 30, СП УССР 1966 г.
№ 8, ст. 83).
В период проведения хозяйственной реформы необходимо учитывать, что
предприятия, уже переведенные на новую систему планирования и
экономического стимулирования, несколько отличаются по своему
правовому положению от других предприятий, так как в ряде вопросов они
обладают более широкими правами (см. гл. III).
-63-
Таким образом, определенная дифференциация предприятий по их правовому
статусу фактически существует, но ее следует более четко закрепить в
законодательстве.
Следует избегать и необоснованного разнобоя в определении компетенции
однородных предприятий (и других хозорганов), входящих в систему
разных министерств. Министерства СССР при осуществлении
предоставленного им права поручать решение отдельных вопросов,
входящих в их компетенцию, одноименным министерствам союзных
республик, а также предприятиям, организациям и учреждениям союзного
подчинения, (*1), обязаны тщательно учитывать практику других
министерств в этой области.
В отношении предприятий это право, на наш взгляд, должно
использоваться с учетом содержащегося в п. 42 Положения о предприятии
указания о том, что дополнительными правами вышестоящие органы
хозяйственного руководства могут наделять отдельные важнейшие
предприятия. И лишь в исключительных случаях можно пользоваться правом
более широко (это возможно, так как в Общем положении о министерствах
СССР не содержится оговорки относительно передачи прав министерства
только отдельным важнейшим предприятиям), поручая решение того или
иного вопроса, входящего в компетенцию министерства, всем (или
широкому кругу) подчиненным предприятиям.
(**1) Общее положение о министерствах СССР (п. 8).
-64-
Необходимо, однако, иметь в виду, что министерства СССР могут
передавать вопросы, входящие в их компетенцию, только предприятиям и
организациям союзного подчинения. Расширять же права предприятий,
подчиненных министерствам союзных республик, они не вправе. Подобная
норма может вызвать определенные искусственные различия в правовом
положении предприятий.
Для ограничения возможного разнобоя в определении правового положения
предприятий, учитывая, что роль последних в экономике и
целесообразность расширения их прав определяется главным образом не
подчиненностью, полезно, на наш взгляд, предоставить министерствам
СССР право поручать решение вопросов, входящих в их компетенцию, всем
предприятиям и организациям, входящим в их систему, в том числе и
подчиненным одноименным министерствам союзных республик.
2. В соответствии с Положением о предприятии последнее осуществляет
производственно-хозяйственную деятельность под руководством
вышестоящего органа (п, 2).
О правах, обязанностях и отношениях вышестоящих органов с
предприятиями говорится во многих статьях Положения о предприятии. При
этом речь идет, как правило, о непосредственно вышестоящих по
отношению к предприятию органах. В п. 44 Положения устанавливается,
что все плановые-задания доводятся до предприятия только вышестоящим
органом; в п. 7 прямо указывается, что под вышестоящим органом
понимается орган, которому предприятие непосредственно подчинено.
Наименование этого органа должно указываться в уставе предприятия.
Таким образом, речь идет об органах, которым непосредственно подчинены
предприятия, или об органах, возглавляющих хозяйственные объединения.
Вместо понятия непосредственно вышестоящего по отношению к предприятию
органа нередко употребляется понятие . При
этом имеется в виду не группа (совокупность) хозорганов, один из
которых руководит другими, а только сам руководящий хозорган. Такое
употребление понятия допустимо, так как
указанный хозорган возглавляет объединение и выступает от его имени;
-65-
отношения предприятия с непосредственно вышестоящим по отношению к
нему органом-это по существу отношения предприятия с объединением.
Употребляя понятия , , мы также можем иметь в виду
или всю совокупность хозорганов, образующих комбинат, или трест, или
только комбинат, трест как вышестоящий орган.
В п. 10 Положения о предприятии говорится, что . Очевидно также, что в качестве вышестоящего органа может
выступать . Такой организацией, на наш взгляд,
являются главки министерств, которые обладают самостоятельной
компетенцией в решении хозяйственных вопросов. Эта компетенция главков
в принципе идентична компетенции комбинатов, трестов, фирм (как
органов хозяйственного руководства). Содержание большинства других
пунктов, в которых применяется понятие вышестоящего органа (пп. 44,
46, 47, 111), также свидетельствует о том, что речь идет о
непосредственно вышестоящих по отношению к предприятиям органах.
Об этом же свидетельствует и содержание тех пунктов постановления ЦК
КПСС и Совета Министров СССР ,
(*1), в которых также употребляется понятие вышестоящего
хозяйственного органа (пп. 4, 7). Такое применение понятия
вышестоящего органа представляется правильным и практически
обосноваиным: этим понятием должно охватываться определенное звено
управления; при решении хозяйственных вопросов необходимо точно знать,
какой именно круг органов охватывается понятием вышестоящего органа.
Определенной гарантией интересов предприятия является, например,
норма, устанавливающая, что планы доводятся до предприятия только
вышестоящим органом. Но для того,
(**1) СП СССР 1965 г. № 19-20. ст. 153.
-66-
чтобы эта гарантия была действенной, нужно четко определить, что под
вышестоящим органом понимается орган, непосредственно вышестоящий по
отношению к предприятию. В противном случае не удастся избежать такого
положения (на недопущение которого направлена эта норма), что планы
будут доводиться до предприятий не одним, а несколькими органами.
Например, вышестоящими органами по отношению к шахте (при различном
толковании понятия вышестоящего органа) можно считать и трест, и
комбинат, и министерство. Исходя из смысла перечисленных выше пунктов
Положения о предприятии, вышестоящим органом в данном случае является
трест. Ни комбинат, ни министерство не должны устанавливать шахтам
задания через голову треста. Здесь следует иметь в виду, что отношения
с вышестоящим органом по Положению о предприятии регулируются в
основном в плане прав и обязанностей
по отношению к предприятию, а не в направлении исчерпывающего
определения компетенции самого вышестоящего органа. В Положении
говорится о вышестоящем органе, как правило, в целях четкого
определения правового положения предприятия, ограждения его интересов,
а не в целях исчерпывающего установления компетенции непосредственно
вышестоящего по отношению к предприятию органа. Закрепляя, например,
норму, что предприятие передает вышестоящему органу до 10%
амортизационных отчислений, предназначенных на капитальный ремонт,
Положение (п. 13) лишь определяет предельный размер средств, которые
могут быть изъяты у предприятия. Но это еще не означает, что изъятыми
средствами может распоряжаться только непосредственно вышестоящий
орган: часть этих средств может централизовать в своих руках
министерство.
К сожалению, в Положении нет полной последовательности в употреблении
рассматриваемого понятия. Так, в п. 6 говорится, что . Между тем в
соответствии с законодательством СССР и союзных республик,
действовавшим к момениздания Положения (и изменений в это
законодательство не было внесено), право образования предприятий
предоставлено не комбинатам, трестам или главкам, а
-67-
именно министерствам, как хозяйственным центрам. Сказанное еще раз, на
наш взгляд, свидетельствует о том, что необходимо наряду с другими
понятиями пользоваться также собирательным понятием хозяйственного
центра, что позволило бы различать, когда речь идет о собственно
министерстве или ведомстве, а когда лишь об органе, непосредственно
вышестоящем по отношению к предприятию. Это способствовало бы большей
четкости регулирования при систематизации законодательства.
Вышестоящий орган выступает в качестве второго звена в системе
хозяйственных органов, возглавляя хозяйственное объединение.
Необходимо также учитывать, что в некоторых случаях предприятия
подчинены непосредственно министерствам, ведомствам. При такой
структуре управления министерство или ведомство одновременно выступает
и в качестве центра хозяйственной системы и в качестве непосредственно
вышестоящего по отношению к предприятию органа. Таким образом, в
категорию вышестоящих хозорганов могут быть отнесены государственные
органы, возглавляющие хозяйственные объединения и призванные
осуществлять непосредственное оперативно-хозяйственное управление
предприятиями. Такими государственными органами являются тресты (*1)
(кроме трестов-предприятий, в составе которых нет производственных
единиц, являющихся самостоятельными предприятиями) и аналогичные им
хозорганы, (*2), главные (отраслевые) управления министерств и
ведомств. Их компетенция, так же как и компетенция предприятий,
сводится в основном к решению хозяйственных вопросов. Это хозорганы,
организующие и осуществляющие выполнение плана.
Сущность подчинения одного органа хозяйственного управления другому
правильно раскрывает Л. М. Шор. Он пишет:
1959 г. № 2; С. Н. Братусь, Предмет и система советского гражданского
права, Госюриздат, 1963, стр. 59-60;
В. В, Лаптев, Правовое положение государственных промышленных
предприятий в СССР, изд-во АН СССР, 1963, стр. 28-31.
(**2) См. 2 настоящей главы.
-68-
го органа вышестоящему органу, то имеется в виду, что последний в
отношении подчиненного органа непосредственно осуществляет комплексное
руководство по основным вопросам деятельности>. (*1). Комплексное
руководство-это руководство во всех перечисленных выше областях
хозяйственной деятельности. Подчиненность характеризуется определенной
субординацией: все плановые задания предприятиям устанавливаются через
органы, которым они подчинены; по вопросам, требующим решения
правительственных органов, предприятия могут обращаться в последние,
как правило, через центр хозяйственной системы. Министерство угольной
промышленности СССР в марте 1966 года запретило, например, всем
предприятиям и организациям обращаться непосредственно, минуя
министерство, в планирующие органы и главснабсбыты по вопросам
дополнительного выделения материальных ресурсов.
Подчиненность одного хозоргана другому хозоргану означает также, что
подчиненный хозорган обязан выполнять указания вышестоящего хозоргана,
даваемые последним в пределах своей компетенции. Главки, тресты и
другие хозобъединения в системе хозяйственных органов выступают, как
правило, в качестве связывающего промежуточного звена между
предприятиями и хозяйственными центрами – министерствами, ведомствами.
Отраслевые главные управления министерств являются, как правило,
непосредственно вышестоящими по отношению к предприятиям госорганами,
и их компетенция во многих нормативных актах определяется именно
исходя из этого их качества. Большую часть своих функций по
руководству предприятиями министерства, ведомства осуществляют через
хозяйственные объединения.
Количество нормативных актов общесоюзного характера, регламентирующих
правовое положение главков министерств (ведомств), сравнительно
невелико. К числу основных следует отнести постановление ЦИК и СНК
СССР от 15 июля 1936 г. о хозрасчетных правах
(**1) Л. М. Шор, О некоторых вопросах правового положения совнархозов
в новых условиях, 1963 г. № 6, стр.
56; см. также 1 главы II настоящей работы.
-69-
главков, (*1), постановление Совета Министров СССР от
11 апреля 1953 г. о расширении прав министров и начальников главков
министерств СССР. (*2). Имеется и республиканское законодательство,
регулирующее права главков министерств союзных республик. (*3). Кроме
того, компетенция главков (и других непосредственно вышестоящих по
отношению к предприятиям органов) в значительной степени
устанавливается самими министерствами при утверждении Положений об
этих органах и определении порядка решения тех или иных вопросов
внутри хозяйственной системы.
В литературе высказывались сомнения относительно обоснованности
взгляда на главное (отраслевое) управление как на самостоятельное
звено управления. (*4). Некоторые авторы склонны отрицать, что эти
управления выполняют функции оперативно-хозяйственного характера.
(*5). Практическое значение правильного ответа на эти вопросы
заключается прежде всего в том, что, исходя из того, что решение ряда
вопросов действующим законодательством отнесено к компетенции
вышестоящего по отношению к предприятию хозоргана, необходимо точно
знать, является ли таким органом главк (отраслевое управление) или
собственно министр, комитет. Кроме того, от ответа на эти вопросы
зависит подход на практике к определению структуры, численности
аппарата, функции главных, (отраслевых) управлений, правильность
подхода к установлению их компетенции при издании соответствующих
нормативных актов.
(**1) СЗ СССР 1936 г. № 43, ст. 361.
(**2) , т. 4, Госполитиздат, 1958, стр. 15.
(**3) См., например, постановление Совета Министров УССР от 17 июня
1955 г. (СП УССР 1955 г. № 11-12, ст. 57).
(**4) См. О. С. Иоффе, О гражданскоправовом и административноправовом
методах регулирования хозяйственной деятельности, 1959
г. № 3, стр. 61-62; Н. А. Волков, Совнархоз как орган управления, и
вопросы его структуры, 1960 г. № 2, стр. 45-48; В. В.
Лаптев, Организационно-правовые проблемы управления промышленностью,
1960 г. № 8, стр. 40; О. Пушкин. До
питания про мисце галузевих управлинь у системи раднаргоспив.
1960 р. № 2, стр. 100.
(**5) А. А. Пушкин, по-видимому, исходит из того, что под оперативными
функциями может пониматься только участие в хозяйственнодоговорных
отношениях (цит. соч., стр. 100).
-70-
Думается, что отрицательный ответ на поставленные вопросы является
необоснованным. Некоторые авторы пытаются обосновать невозможность
признания главных (отраслевых) управлений самостоятельным звеном и
отсутствие у них правосубъектности главным образом тем, что эти
госорганы, как правило, не выступают как непосредственные участники
хозяйственно-договорных отношений. Такой довод, однако, представляется
неубедительным. Самостоятельным звеном главное, (отраслевое)
управление может быть признано хотя бы уже потому, что
законодательством оно наделяется определенной компетенцией, является
участником хозяйственноуправленческих отношений. Гражданская же
правосубъектность не может быть сведена к участию в
хозяйственно-договорных отношениях.
В настоящее время в юридической литературе преобладающей является
точка зрения, согласно которой отраслевые управления, главки являются
самостоятельными хозяйственными органами. (*1). Немало доводов в
подтверждение самостоятельности хозобъединения как особого звена
управления приведено и в экономической литературе. (*2).
(**1) А. В. Венедиктов. Организационные вопросы промышленности,
1959 г. № 3, стр. 14; его же, Правовое
положение совнархоза и подведомственных ему предприятий, изд-во ЛГУ,
1960; стр. 97-98; Л. М. Шор, Вопросы правового регулирования
деятельности отраслевых и функциональных органов совнархоза,
1958 г. № 5, Стр. 82; Ц. А.
Ямпольская, Некоторые вопросы структуры совнархозов, .1959 г. № 1, стр. 39;
Н. И. Магид, Правовое положение советов народного хозяйства,
, изд-во ЛГУ, 1959, стр. 31; В. М. Десятков, Юридическая личность
управления Совета народного хозяйства, комбинатов, трестов,
предприятий экономических административных районов, , Госюриздат, 1959. стр. 99; В.
К. Мамутов, Ю. С. Цимерман, Правовые вопросы организации и
деятельности совнархозов, 1960 г. №
10.
(**2) . Госполитиздат,
1961, стр. 120. В экономической литературе подчеркивается, что
(,
стр. 119).
-71-
В литературе предпринимались попытки характеризовать тот или иной
орган как главк-вышестоящий хозорган, исходя только из названия.
Высказывалось, в частности, мнение, что главные управления
республиканских совнархозов РСФСР, УССР и Казахской ССР следует
рассматривать в качестве главных производственных и
производственно-территориальных управлений. (*1). Но главные
управления упомянутых совнархозов вовсе не являлись по своему
положению главками в том смысле, в каком это понятие вошло в
хозяйственную практику и законодательство. Здесь мы имели дело просто
с неправильным названием соответствующих подразделений аппарата
республиканских совнархозов. Аналогичные никем не управляющие встречаются в аппарате некоторых министерств и в настоящее
время. Мы считаем, что нецелесообразно называть главным управлением
подразделение аппарата, которое не имеет в своем подчинении
предприятий и поэтому не выступает ни в качестве хозяйственного
объединения, ни в качестве центра системы. (*2).
Неправильная оценка этих вызвана, по-видимому, тем, что
название в данном случае несколько вуалирует сущность организации.
Превращение же таких подразделений аппарата в настоящие
главки-хозяйственные объединения могло бы иметь место лишь в случае
подчинения им предприятий, а не просто в силу присвоения им этого
названия.
О месте того или иного органа в системе хозяйственных органов
промышленности нужно судить не только по его названию, но и главным
образом по его компетенции. Имеется, например, ряд главных управлений,
которые по своей компетенции приравнены не к хозяйственным
объединениям, а к центрам хозяйственных
(**1) В. Г. Вишняков, А. И. Завгородненко, Некоторые
организационно-правовые вопросы дальнейшего совершенствования
управления промышленностью, 1964 г. №
3, стр. 95.
(**2) Это нецелесообразно также и потому, что применение названия, не
соответствующего фактическим функциям такого , приводит к
необоснованному увеличению должностных окладов работников подобных
.
-72-
систем, то есть к более высокому звену в системе хозяйственных органов
промышленности. (*1).
Не всякая организация, называющаяся , может считаться вышестоящим хозяйственным органом. Главком
– вышестоящим хозорганом являются только главные управления,
. (*2). Между тем есть , которые
не только не отвечают данным требованиям, но и вообще не имеют в своем
подчинении предприятий и организаций. Встречается и подчиненность
номинальная, когда на подобные главки
возлагается лишь подчиненными
организациями. Такой главк также не может считаться вышестоящим
хозяйственным органом. Функции последнего в отношении предприятий,
подчиненных такого рода главкам, фактически выполняет центр данной
хозяйственной системы.
В централизованном плановом хозяйстве органы хозяйственного
управления-необходимое звено в системе организации общественного
производства и управления им, не менее важное, чем аппарат управления
непосредственно на предприятии. Всякое крупное изменение в этом звене,
успехи и неполадки в его работе так или иначе влияют на
функционирование производства. Это происходит в силу того, что такие
органы хозяйственного управления, как главки и министерства, выполняют
повседневно не только планово-регулирующие, но и
оперативно-хозяйственные функции.
Охватывая определенную категорию госорганов собирательным понятием
вышестоящего хозоргана
(**1) Права совнархоза экономического района были присвоены, например,
главным территориальным управлениям по строительству в экономических
районах, главному управлению винодельческой
промышленности Совнархоза РСФСР, главным управлениям рыбной
промышленности. В системе указанных главков имелись хозяй-
ственные объединения и предприятия. Права, предоставленные министрам,
распространены на начальника Главного управления мик-
робиологической промышленности при Совете Министров СССР (СП СССР 1967
г. № 1, ст. 2).
(**2) , том 2, стр. 41.1.
-73-
(хозяйственного объединения), не следует забывать и об имеющихся
различиях между отдельными видами вышестоящих хозорганов
(хозяйственных объединений). (*1). Если между главками министерств и
отраслевыми управлениями совнархозов с точки зрения их. хозяйственной
компетенции и правоспособности не было особых различий, то такие
хозяйственные объединения, как тресты, комбинаты в угольной
промышленности, объединения в нефтяной промышленности, имеют
определенную специфику. Она выражается в том, что перечисленные
хозяйственные объединения в отличие от главков и отраслевых управлений
вообще, не включаются в-состав численности аппарата хозяйственных
центров, официально относятся к так называемому звену
промышленности и несколько более широко участвуют в
хозяйственно-договорных отношениях.
Отраслевые тресты, подчиненные непосредственно хозяйственным центрам,
по существу выполняют все функции хозяйственного объединения и в
экономическом аспекте рассматриваются как органы однопорядковые с
хозобъединениями. (*2).
Тресты, как правило, не имеют каких-либо иных прав, кроме
обусловленных их положением в системе госорганов, как вышестоящей по
отношению к предприятиям организации (за исключением указанных выше
случаев, когда трест обладает правами предприятия). Выполняя функции
вышестоящего хозяйственного органа, тресты в то же время нередко
выполняют и функции, свойственные предприятиям. В связи с этим в ряде
отраслей и, возникает вопрос о целесообразности распространения на
тресты Положения о предприятии.
Решение тех или иных хозяйственных вопросов нередко относится
законодательством, в частности Положением о предприятии, к компетенции
всех вышестоящих по отношению к предприятиям госорганов без указания
(**1) Необходимо отличать хозяйственное объединение как форму
кооперации от хозяйственных
комплексов, охватывающих кооперирующиеся предприятия независимо от их
подчиненности. В горизонтально кооперированных комплексах предприятия
сами осуществляют функции управления этими комплексами с помощью
системы хозяйственных договоров.
(**2) М., 1961 стр.158.
-74-
на то, имеется ли в виду главк, трест или иной хозорган. В таких
случаях тресты в качестве вышестоящего органа пользуются в
соответствующих вопросах правами, аналогичными правам любых других
видов хозобъединений. Кроме того, тресты иногда приравниваются в
правах к другим хозобъединениям при установлении центром системы
порядка решения тех или иных вопросов внутрихозяйственной системы.
Рассматривая правовое положение трестов, А. А. Пушкин правильно
обращает внимание на наличие разных видов трестов, правовое положение
каждого из которых имеет определенную специфику. Однако его суждение о
том, что некоторые тресты не выполняют никаких оперативных функций,
нельзя признать обоснованным. (*1). Объем оперативно-хозяйственной
деятельности трестов в разных отраслях промышленности различен, но
тресты всегда осуществляют такую деятельность (чаще всего снабжение,
централизованное выполнение погрузочно-транспортных операций и другие
перечисленные выше оперативно-хозяйственные функции) и обладают
достаточно обширной хозяйственно-договорной правоспособностью.
Несмотря на то, что функции трестов с 1927 года во многом изменились,
тем не менее Положение о трестах, предоставляющее им широкую
возможность участвовать в хозяйственно-договорных отношениях, все еще
применяется
3. Третьим звеном управления хозяйством, которое может быть отнесено к
категории хозяйственных органов, является хозяйственный центр или
центр хозяйственной системы. Центры систем выступают в качестве
вышестоящего органа по отношению к хозяйственным
объединениям, а иногда и в качестве органа, непосредственно
вышестоящего по отношению к предпри-
ятиям (при отсутствии между предприятием и центром
системы такого звена, как трест, главк).
С понятием хозяйственного центра или хозяйственной
системы мы сталкиваемся в директивах партии по хозяй-
ственным вопросам. (*2). Под центром хозяйственной системы
(**1) См. О. Пушкин, цит. статья, стр. 102.
(**2) См. , ч. 1, изд. 7, Госполитиздат, 1953, стр. 479; О
наркоматах как центральных хозяйственных органах см. постановление
ЦИК и СНК Союза ССР от 15 марта .19,34 г. (СЗ СССР 1934 г.
№ 15, ст. 103).
-75-
в работе понимаются министерства и ведомства СССР и союзных республик,
в системе которых имеются первичные хозяйственные организации. (*1).
Компетенция центров хозяйственных систем регламентируется многими
нормативными актами. К числу наиболее разработанных актов общего
характера следует отнести Общее положение о министерствах СССР,
постановление Совета Министров СССР от 11 апреля 1953 г. , (*2), постановления Совета Министров СССР от 4
мая 1955 г. (*3) и
, (*4), от 10 июля 1967 г. . (*5). Кроме того,
компетенция хозяйственных центров регулируется специальными
Положениями о них и рядом других нормативных актов.
Понятие центра хозяйственной системы имеет существенное юридическое
значение, ибо во многих хозяйственных отношениях в качестве субъекта
выступает именно центр системы. Центр системы в решении многих
вопросов представляет подведомственную ему систему и связан с
подчиненными ему хозорганами общими задачами, взаимной хозяйственной
ответственностью. (*6).
Центры хозяйственных систем в промышленности, так же как и в других
отраслях народного хозяйства, являются органами общей хозяйственной
компетенции, Они наделены полномочиями и несут ответственность за
решение всего круга хозяйственных вопросов подведомственной им
системы.
(**1) К первичным хозяйственным организациям относятся не только
промышленные предприятия, но и соответствующие им звенья в системе
других отраслей хозяйства: стройуправления, торги, орсы, конторы
снабжения, жилищно-коммунальные конторы и т. д., их компетенция в
настоящей работе не рассматривается.
(**2) , т.
I, Госюриздат, 1961, стр. 88.
(**3) Там же, стр. 97.
(**4) Там же, стр. 35-49.
(**5) СП СССР 1967 г. № 17, ст. 117.
(**6) См. гл. IV.
-76-
Центры хозяйственных систем осуществляют управление предприятиями
главным образом через хозяйственные объединения, но в ряде случаев и
непосредственно. (*1). Основное содержание компетенции центров
хозяйственных систем сводится к решению хозяйственных вопросов того же
круга деятельности (того же комплекса), которые решаются предприятиями
и хозяйственными объединениями. Таким образом, центрами хозяйственных
систем могут быть названы государственные хозяйственные органы,
которые организуют выполнение установленного им непосредственно
правительством Союза или республики плана в определенной отрасли
хозяйства (или в период существования совнархозов и на территории
экономического района) как путем руководства подчиненными им
хозорганами, так и путем оперативного управления выделенными им
материальными и денежными ресурсами;
имеют сводный баланс, отчитываются и несут ответственность за
выполнение установленных системе в целом плановых заданий и за
результаты хозяйственной деятельности непосредственно перед
правительством Союза или республики. Центр системы осуществляет
планирование, оперативное управление, контроль, а также регулирование
(в установленных законом пределах) деятельности подчиненных
хозорганов.
По отношению к непосредственно подчиненным им предприятиям и
организациям (минуя главки) центры систем выполняют все
оперативно-хозяйственные функции, характерные для непосредственно
вышестоящего по отношению к предприятию органа.
Центры хозяйственных систем, так же как и хозяйственные объединения,
осуществляют непосредственно целый ряд оперативно-хозяйственных
функций: распоряжаются в установленном порядке основными и оборотными
фондами подведомственных систем, располагают
(**1) Компетенцией центра хозяйственной системы были наделены также
главные управления по строительству, образованные по экономическим
районам, на которые было распространено действие Положения о
совнархозе (СП СССР 1964-г. № 17, ст. 115). Поскольку эти главки были
подчинены министерствам строительства союзных республик, то
создавалось своеобразное положение, при котором правами центра в одной
системе были наделены одновременно два органа.
-77-
различными денежными и материальными фондами, счетами в банках,
согласовывают друг с другом вопросы договорных взаимоотношений
подведомственных предприятий, цены на продукцию и т. п.
Центры систем вправе открывать в банках расчетные счета по
перераспределению собственных оборотных средств между
подведомственными предприятиями и организациями, а также расчетные
счета по средствам резерва для оказания финансовой помощи предприятиям
и организациям, счета для перераспределения прибыли, сумм на
образование фонда освоения новой техники и других средств, отдельные
счета по хранению средств
резерва амортизационных отчислений на капитальный ремонт и т. п. (*1).
Таким образом, центр системы непосредственно осуществляет определенные
операции финансово-хозяйственного характера и вступает в связи с этим
в правоотношения не только с предприятиями и организациями своей
системы, но и непосредственно с банками. Это обстоятельство также
свидетельствует о том, что центры системы – это органы хозяйствующие,
непосредственно осуществляющие финансовые операции и расчеты.
О. С. Иоффе правильно полагает, что . (*2).
Представляется, что именно такой управленческой деятельностью, которая
составляет элемент собственно производства, и является управленческая
деятельность центров систем и хозяйственных объединений. Управление
предприятием со стороны вышестоящих хозорганов нельзя рассматривать
только- как обременительную для предприятия опеку или как излишество,
без которого можно обойтись. Управляющие органы могут и обязаны
оперативно решать вопросы, от которых зависит нормальное
функционирование предприятий. Факты свидетельствуют о том, что
невыполнение этой обязанности,
не соответствует интересам предприятий. Так случилось, например,
(**1) , т. 4, стр. 415; СП СССР 1967 г. № .17, ст. 116. (**2) О. С,
Иоффе, цит, статья, стр. 59.
-78-
Рязанским заводом автомобильной аппаратуры: вышестоящие хозорганы не
проявляли заботы о загрузке завода плановыми заданиями, и завод
вынужден был сам заботиться о загрузке производства. Это привело к
тому, что завод занимался случайными заказами и не мог свести концы с
концами. (*1).
4. Все сказанное свидетельствует о наличии сложившейся стабильной
трехзвенной системы хозяйственных органов промышленности: предприятие
– непосредственно вышестоящий по отношению к предприятию хозорган
(хозяйственное объединение) – центр хозяйственной
системы.
В тех случаях, когда управление отраслями промышленности осуществляют
союзно-республиканские министерства и ведомства, функции и компетенция
центра хозяйственной системы распределяются между двумя органами –
министерством (ведомством) СССР и министерством (ведомством) союзной
республики, так же как распределяются функции между двумя
хозяйственными объединениями при четырехзвенной системе.
Изложенное позволяет сделать вывод, что понятием вышестоящего
хозяйственного органа охватываются:
а) предприятия, выполняющие одновременно функции вышестоящего органа
по отношению к другим предприятиям (производственные объединения или
фирмы), (*2);
б) хозяйственные объединения, штат которых организационно обособлен от
аппарата центра хозяйственной системы (тресты, комбинаты); в)
хозяйственные объединения, штат которых организационно входит в
аппарат центра систем (главки); г) центр системы в тех случаях, когда
между предприятием и центром отсутствует такое звено, как
хозяйственное объединение.
Хозяйственные объединения и центры систем в общей системе народного
хозяйства выступают в качестве органов хозяйственного руководства.
(**1) См. Н. Антонов, Завод и министерство, Семь лет… на необычном
промысле, 23 мая 1966 г.
(**2) Необходимо иметь в виду, что на базе отраслевых управлений
совнархозов создано немало , являющихся
таковыми только по форме. По существу же сохранился обособленный
аппарат управления и функции предприятий и их правовое положение не
изменились (см. Ю. Айзендорф, Под новой вывеской, , 1966 г. № 42).
-79-
В нормативных актах и в повседневной практике под вышестоящим органом
не всегда понимается орган, непосредственно вышестоящий по отношению к
предприятию. Этот термин применяется и для обозначения органов,
вышестоящих по отношению к каждому данному хозоргану. В таких случаях
указанный термин употребляется больше для обозначения известного
соотношения подчиненности органов, а не для обозначения определенного
звена в системе хозяйственных органов. Один и тот же хозяйственный
орган в правоотношениях по управлению хозяйством выступает, с одной
стороны, в качестве подчиненного органа, а с другой стороны, в
качестве управляющего.
Во взаимоотношениях с министерством главк, комбинат, трест выступает в
качестве хозяйственного объединения как части соответствующей
хозяйственной системы. Во внутрисистемных отношениях с подчиненными
предприятиями он выступает в качестве вышестоящего органа как части
всего объединения. То же самое можно сказать и о предприятиях: в
отношениях с вышестоящим органом, представляющим объединение (или
систему) в целом, предприятие выступает в качестве части объединения;
во внутрихозяйственных же отношениях выступает заводоуправление,
представляющее предприятие в целом и являющееся органом этого
предприятия. Во отношениях, в которых министерство,
объединение, предприятие выступают как целое, интересы системы и
возглавляющего ее органа (центра) совпадают. Во – у
каждого звена (части) системы имеются и свои собственные интересы,
которые не всегда во всех плоскостях совпадают с интересами системы в целом
(хотя в принципе эти интересы однородны).
Хозяйственная система, хозяйственное объединение, предприятие,
выступая как комплекс экономических отношений, составляют часть
экономического базиса социалистического общества. Выступая как
совокупность определенных правовых отношений, они относятся уже к
правовой надстройке. В качестве субъектов права оперативного
управления закрепленным за ними государ-
ственным имуществом они составляют систему органов социалистического
государства, выступающего в качестве единого субъекта права
государственной социалисти-
-80-
схема
-81-
ческой собственности, являющейся всенародным достоянием. В правовых
отношениях государство в целом, хозяйственную систему, хозяйственное
объединение, предприятие представляют возглавляющие их органы в лице
руководителей этих органов или иных лиц, действующих по их
уполномочию.
Схематично хозяйственную систему можно представить в виде следующей
модели (см. стр. 81).
Таким образом, по нашему мнению, адекватным отражением существующей
системы государственных хозяйственных органов должна быть такая схема,
которая бы отводила министерству (ведомству) не место вершины
пирамиды, а именно место центра. Этот центр частично возвышается над
объединениями и предприятиями, но в значительной мере расположен в
одной с ними плоскости как участник хозяйственного оборота, как
необходимое звено управления производством, как
органическая часть возглавляемой им хозяйственной системы. (*1).
Являясь звеньями управления общественным производством, вышестоящий по
отношению к предприятиям хозяйственный орган и центр хозяйственной
системы выступают в различных качествах. С одной стороны, они
выступают в качестве органа государства, управляющего подчиненными им
предприятиями, а с другой стороны, в качестве органа объединения или
системы в (а иногда в ) отношениях.
(**1) В Общем положении о министерствах СССР говорится (п. 7), что
министерство СССР, одноименные министерства союзных республик,
подчиненные им предприятия, организации и учреждения составляют единую
систему соответствующего министерства.
-82-
Г л а в а II
Сущность отношений между предприятием
и вышестоящим хозяйственным органом
1. Управление хозяйством и правовое
регулирование отношений между предприятием
и вышестоящим хозяйственным органом
1. Проблема правового регулирования отношений между
предприятиями и вышестоящими органами является
важной частью общей проблемы совершенствования уп-
равления социалистическим народным хозяйством. Толь-
ко при условии четкого, соответствующего объективным
экономическим требованиям правового регулирования
этих отношений может быть обеспечено последователь-
ное проведение ленинских принципов социалистическо-
го хозяйствования.
Для сочетания административных и экономических
методов руководства необходимо точное определение
прав и обязанностей, компетенции каждого госоргана,
то есть четкое правовое регулирование отношений,
между предприятиями и вышестоящими хозяйственны-
ми органами, (*1), которое предполагает, что обязанности
возлагаются как на подчиненный, так и на вышестоящий
(**1) На необходимость четкого, правового регулирования отношений
предприятий с вышестоящими органами обращается внимание не
только в советской юридической литературе, но и в литературе за-
рубежных социалистических стран. Интересные положения по этому
Вопросу были высказаны, в частности, доктором Хойером на
состоявшейся в марте 1966 г. в ГДР теоретической конференции по
проблемам руководства хозяйством.
-83-
орган и что те и другие несут ответственность за вы-
полнение этих обязанностей.
Сущность экономических методов руководства народ-
ным хозяйством заключается в том, что централизован-
ное государственное планирование осуществляется глав-
ным образом путем регулирования условий производ-
ства и системы экономических рычагов. Таким обра-
зом, само правовое регулирование общих условий хозяй-
ственной деятельности выступает в качестве экономичес-
кого метода руководства хозяйством. Экономические ме-
тоды руководства означают установление стабильных
правил длительного действия, регулирующих экономи-
ческие отношения в соответствии с объективными эконо-
мическими требованиями.
Было бы неправильно считать, что правовое регули-
рование само по себе является административным ме-
тодом руководства. Административный метод, по на-
шему мнению, это руководство путем издания индиви-
дуальных актов, актов оперативного вмешательства,
это, наконец, само оперативное вмешательство. Если
при этом отсутствует четкое правовое регулирование
соответствующей области деятельности, то администра-
тивные методы заполняют собой всю данную область и
превращаются в администрирование, в неограниченное
нормами права решение вопросов по усмотрению вы-
шестоящего органа. (*1).
Отсутствие четкого правового регулирования отноше-
ний между предприятиями и вышестоящими органами
создает широкое поле для администрирования. Повыше-
ние удельного веса экономических методов руководства
означает сужение этого поля. Но это не должно превра-
щаться в , не оставляющую места
хозяйственной инициативе. Наоборот, оно должно осу-
ществляться таким образом, чтобы обеспечить развитие
инициативы, преодоление имеющегося здесь противоре-
(**1) Правовое регулирование, закрепляющее определенные экономи-
ческие условия, которые обеспечивают заинтересованность госорга-
нов в более целесообразном с общегосударственных позиций ре-
шении вопросов, является противоположностью административным
методам руководства (см. В. К. Мамутов, Компетенция госу-
дарственных органов в решении хозяйственных вопросов, , 1964, стр. 47-51).
-84-
чия. Можно сказать, что правильное сочетание экономи-
ческих и административных методов руководства народ-
ным хозяйством предполагает четкое закрепление в
правовых нормах общей стратегии хозяйственной поли-
тики при обеспечении необходимой свободы экояомичес-
ки целесообразных тактических решений в рамках обще-
то плана.
Руководство народным хозяйством требует, чтобы пра-
вовое регулирование охватывало не только чисто орга-
низационные вопросы деятельности хозяйственных орга-
нов (порядок формирования, издания актов управления
и т. п.), но и саму их деятельность по решению хозяй-
ственных вопросов.
Деятельность хозяйственных органов можно рассмат-
ривать с организационной точки зрения, исследуя прин-
ципы и закономерности функционирования государст-
венного управления. Но эту же деятельность можно
рассматривать и с точки зрения содержания отношений
между предприятиями и вышестоящими хозорганами
по решению хозяйственных вопросов, по управлению
государственной социалистической собственностью и
осуществлению хозяйственной деятельности. Управле-
ние – это организующая деятельность. И в этом смыс-
ле отношениям, возникающим между управляемым и уп-
равляющим, всегда присущи организационные элементы.
Но организующая деятельность не является самоцелью.
Содержание управления заключается в решении вопро-
сов, а не в организационной деятельности, способствую-
щей этому решению. Во всяком случае, нельзя пере-
оценивать формально-организационную сторону управ-
ления в ущерб содержательной стороне управления.
Отсюда при рассмотрении отношений предприятий с
вышестоящими органами в настоящей работе основное
внимание уделяется сущности и содержанию их отно-
шений.
Отношения между предприятием и вышестоящим ор-
ганом регламентируются путем установления компетен-
ции предприятий и вышестоящих органов в решении хо-
зяйственных вопросов. Будучи урегулированы правом,
эти взаимоотношения становятся правовыми, содержание
их определяется компетенцией хозорганов – субъектов
правоотношений. Объектом таких правоотношений
-85-
является деятельность хозорганов. (*1). Все госорганы, в том
числе и хозяйственные органы промышленности, реа-
лизуют свою компетенцию путем издания соответствую-
щих актов государственного управления в установлен-
ных законом форме и порядке. (*2).
2. Взаимоотношения между предприятиями и выше-
стоящими хозяйственными органами основаны на со-
циалистических принципах управления хозяйством. За-
конодательство, устанавливающее компетенцию госор-
ганов в решении хозяйственных вопросов, отношения
между предприятиями и вышестоящими органами, вы-
ражает экономическую политику Советского государст-
ва, отражает и закрепляет экономические и политичес-
кие принципы руководства хозяйственным строитель-
ством.
Не рассматривая детально все принципы управления
социалистическим хозяйством, впервые разработанные
В. И. Лениным, (*3), необходимо подчеркнуть некоторые
моменты, имеющие решающее значение для правового
регулирования отношений, анализируемых в настоя-
щей работе.
Единство государственной социалистической собст-
венности на орудия и средства производства и единый
народнохозяйственный план-факторы социалистичес-
(**1) Мы считаем достаточно аргументированным мнение О. С. Иоф-
фе (как и ряда других ученых), считающего, что содержание (юри-
дическое) правоотношения образуют права и обязанности его
субъектов, а объектом (юридическим) правоотношения является
поведение, деятельность или действия. (См. О. С. Иоффе, Право-
отношение по советскому гражданскому праву, изд-во ЛГУ, 1949,
стр. 59-64; 74-85; его же. Советское гражданское право, курс
лекций, Общая часть, изд-во ЛГУ, 1958, стр. 69-168). Хотя аргу-
ментация О. С. Иоффе относится к гражданским правоотноше-
ниям, тем не менее она в принципе вполне применима к хозяйст-
венно-управленческим правоотношениям.
(**2) См. В. А; Власов, С. С. Студеникин, Советское админи-
стративное право, стр. 124-143. О юридической природе правовых
актов см. А. В. Мицкевич, Акты высших органов советского го-
сударства, , 1967; В. И. Новоселов,
Законность актов органов управления, ,
1968.
(**3) См. , , 1964; Г. Правотворов, Ленинские прин-
ципы хозяйствования, 25 ноября 1964 г.;
Л. Леонтьев, Ленинские принципы хозяйственного строительст-
ва, 1966 г. № 6.
-86-
кой экономики. Эти факторы лежат в основе правового
регулирования управления социалистическим общест-
венным производством. (*1).
Отличительной особенностью социалистического об-
щественного производства является не только единство
народнохозяйственного плана и государственной соци-
алистической собственности, но и единство системы
управления. Если же общественное производстве рас-
сечено частной собственностью и не представляет в си-
лу этого единой кооперации, труда, оно не является
единой системой управления.
Регламентация отношений между государственными хо-
зяйственными органами – это регулирование направ-
ляемой единым народнохозяйственным планом дея-
тельности органов одного и того же собственника-
общенародного государства. Сказанное обусловливает
специфику как в существе правового регулирования
социалистической экономики, так и появление новых,
специфических именно для социалистической экономи-
ки правовых институтов и методов регулирования.
Несмотря на значительный удельный вес национали-
зированной промышленности в развитых капитали-
стических странах, там нет и не может быть (пока
хозяйство остается капиталистическим) ни единой обще-
народной собственности, ни единого народнохозяйствен-
ного плана. (*2). Государственная собственность империа-
(**1) А. А. Годунов, Введение в теорию управления (система про-
мышленного производства, , 1967, стр. 46).
(**2) В экономической литературе отмечается, что буржуазный ин-
ститут экономического программирования по существу не имеет ни-
чего общего с социалистическим институтом планирования. Сход-
ство между ними носит чисто внешний, формальный характер.
Если социалистическое планирование ставит своей целью экономи-
ческое обоснование темпов и пропорций развития народного хозяй-
ства на базе всестороннего учета элементов расширенного социали-
стического воспроизводства, то задача капиталистического
программирования заключается не в планировании темпов и пропор-
ций воспроизводства как таковых, а в выработке экономической
политики государства, которая способствовала бы достижению же-
лаемых темпов и пропорций. Произошло известное перерождение го-
сударственно-правовой надстройки буржуазного общества: она нача-
ла выполнять функции экономического регулирования, заведомо
чуждые, несвойственные природе капитализма. При этом программи-
рующие страны имеют известные преимущества перед государства-
ми, где практика программирования отсутствует. (См. О. Можай-
сков. Государственно-монополистическое регулирование; методика
и форма его реализации, 1966 г. № 11,
стр. 94-96.)
Качественное отличие программирования от социалистического
планирования и государственной собственности в капиталистиче-
ских странах от государственной социалистической собственности
отмечается и буржуазными учеными (см. Рене Давид, Основные
правовые системы современности, . 1967, стр. 240).
Пальмиро Тольятти отмечал, что в настоящее время, когда эконо-
мика буржуазного мира охвачена весьма глубоким кризисом, в си-
стеме государственно-монополистического капитализма возникают со-
вершенно новые проблемы, которые правящим классам уже больше
не удается решать традиционными способами. В частности, (Памятная записка, 10 сен-
тября 1964 г.).
-87-
листического государства не является противополож-
ностью частной собственности, а государственные пред-
приятия функционируют как обычные капиталистиче-
ские предприятия с той лишь разницей, что их собствен-
ником является государство, представляющее общие
классовые интересы монополистического капитала. (*1). Та-
кие государственные предприятия не могут быть отнесе-
ны к числу государственных хозяйственных органов –
это лишь юридические лица частного права.
Наличие значительного количества национализиро-
ванных предприятий и даже целых отраслей хозяйст-
ва не устраняет капиталистической конкуренции. При
этом империалистическое государство стремится не к
тому, чтобы создать в обороте предпочтение государ-
ственным предприятиям, (*2), а, наоборот, использовать на-
ционализацию в интересах монополистического капи-
тала. (*3).
Государственное руководство хозяйственным стро-
ительством при социализме вытекает из объективного
(**1) , стр. 4, 49, 56.
(**2) В обеспечении возможностей конкуренции для
частных предприятий и такого положения, при котором государствен-
ным предприятиям не создавались предпочтительные условия де-
ятельности, заключается одна из специфических особенностей наци-
онализации в империалистических государствах (W. Robson, Natio-
nalized Industry and Public Ownership, London, 1960, p. 123, 493).
(**3) См. , стр. 204; Экономика и политика Англии после второй ми-
ровой войны, изд-во АН СССР, 1958, стр. 193-195.
-88-
процесса развития материальной жизни общества. Об-
щественный характер производства требует уничтоже-
ния свойственной капитализму анархии производства,
требует установления организационного единства все-
го народного хозяйства, планомерного, пропорциональ-
ного его развития.
Одним из основных принципов управления социа-
листической промышленностью является принцип демо-
кратического централизма. В правильном понимании
и проведении этого принципа в жизнь мы находим ключ
к целесообразному распределению компетенции между
госорганами в решении хозяйственных вопросов, к оп-
тимальному регулированию отношений между предприя-
тиями и органами хозяйственного руководства. <...>. (*1).
Принцип демократического централизма в руководст-
ве хозяйством требует правильного сочетания центра-
лизованного планового руководства с хозяйственной
самостоятельностью и инициативой предприятий, учас-
тия предприятий в составлении и рассмотрении планов.
Социалистическое государство через свои органы
управляет общественным производством, обеспечивает
его планомернее, пропорциональное развитие и распре-
деление ресурсов и материальных ценностей для мак-
симального удовлетворения потребностей населения.
Выполнение этих функций требует централизованного
решения коренных хозяйственных вопросов, всемерно-
го развития местной инициативы и опыта для наиболее
правильного и эффективного использования всех воз-
можностей. Правильное проведение принципа демок-
ратического централизма в руководстве хозяйством
предотвращает, с одной стороны, опасность проявления
бюрократических извращений и снижения инициативы
низовых госорганов, с другой стороны, – опасность
местнических тенденций, подрыва планомерного функ-
(**1) В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 36, стр. 152.
-89-
ционирования социалистической экономики. Правиль-
ное проведение принципа демократического централиз-
ма-это ключевая проблема правового регулирования
управления социалистической собственностью, социа-
листическим хозяйством на разных этапах его разви-
тия. . (*1).
В Программе КПСС четко выражена ленинская ли-
ния-всемерно развивать демократические основы
управления хозяйством в сочетании, с централизован-
ным государственным руководством. (*2).
Одним из важнейших принципов управления социа-
листическим хозяйством является принцип обеспечения
моральной и материальной заинтересованности коллек-
тивов и отдельных работников в достижении наилуч-
ших с точки зрения общегосударственных интересов
результатов работы. В Положении о предприятии спе-
циально устанавливается, что предоставленные предпри-
ятию права должны использоваться в интересах все-
го народного хозяйства и коллектива работников пред-
приятия.
Экономические отношения каждого данного общест-
ва проявляются прежде всего как интересы. (*3). Интере-
сы нельзя рассматривать лишь как факт сознания, они
существуют объективно, это – непосредственное выра-
жение положения людей в системе общественного про-
изводства и обусловленных им .потребностей. (*4). Эффек-
тивное управление хозяйством не может иметь места
без учета объективных закономерностей, определяю-
щих-или влияющих на развитие общества. В условиях
социалистического общества огромное значение имеет
также моральное стимулирование закономерного и соз-
нательного -стремления всех коллективов предприятий
и организаций к достижению наилучших результатов
(**1) В. И. Ленин. Полн. собр. соч., т. 36, стр. 151.
(**2) См. ,
Госполитиздат, 1962, стр. 86.
(**3) См. К. Маркс, Ф. Энгельс, Соч., т. 18, стр. 271.
(**4) Г. Глезерман, Экономические отношения и интересы людей
при социализме, 1964 г. № 12, стр. 45.
-90-
работы. У нас в принципе все госорганы заинтересова-
ны в развитии социалистической экономики, но заинте-
ресованность проявляется в сфере деятельности каждо-
го данного органа. В этом и заключается интерес госоргана. (*1). Отсюда и некоторое противо-
речие, которое обязательно должно учитываться при
правовом регулировании: тенденция к развитию своего
завода, объединения и так далее должна быть направ-
лена законодательством на пользу общему делу. В на-
ших условиях это вполне возможно, так как результа-
ты развития каждого предприятия и составляют в ко-
нечном итоге результат развития всего народного хо-
зяйства, а интересы быстрейшего подъема обществен-
ного производства, совпадают в конечном счете с кол-
лективными и личными интересами членов общества,
что также стимулирует рост производства. (*2).
Регулирование деятельности предприятий должно
строиться так, чтобы коллективам предприятий было
экономически выгодно делать свою работу в направле-
нии, выгодном для народного хозяйства; нужно, чтобы
экономические интересы предприятия совпадали с эко-
номическими интересами народного хозяйства. (*3). Обес-
печение заинтересованности хозяйственного органа –
это обеспечение инициативы, направленной на наибо-
лее эффективное решение хозяйственных задач. Таким
образом, так называемый гос-
органа в выполнении плана-дело законо-
мерное, не приносящее вреда государству, если этот ин-
терес не принимает уродливые формы. Искоренение же
таких форм во многом, если не в основном, зависит
от уровня и продуманности правового регулирования
отношений между предприятием и вышестоящими хоз-
органами, предприятием и государством. На основе го-
сударственных планов развития народного хозяйства
(**1) О. С. Иоффе, Ответственность по советскому гражданскому
праву, Л., 1955, стр. 39.
(**2) Г. Глезерман, цит. статья.
(**3) В. А. Трапезников, За гибкое экономическое управление
Предприятиями, 17 августа 1964 г. Суть этой проблемы
удачно сформулировал Е. Г. Либерман: <...> ( 9 сентября 1962 г.).
-91-
хозяйственная деятельность должна эко-
номическими рычагами, хозяйственный механизм дол-
жен работать в силу внутренних экономических им-
пульсов или факторов, а не подгоняться извне лишь
факторами административного характера.
При исследовании правовых проблем управления хо-
зяйством должна учитываться заинтересованность субъ-
ектов исследуемого правоотношения в том или ином
решении вопроса. Эти интересы в силу конкретных ус-
ловий не всегда совпадают. Задача правового регули-
рования состоит в том, чтобы учесть несовпадающие
интересы и урегулировать отношения таким образом,
чтобы достижение целей, выгодных государству в це-
лом, было выгодно и всем участникам данного право-
отношения. Для этого важно выявить тенденции, про-
являемые субъектами правоотношения по отношению к
тому или иному варианту решения.
В связи с этим следует отметить, что исследовать
право необходимо не только по тому, что и как напи-
сано, но главным образом по тому, что и как применя-
ется в жизни, в деятельности госорганов. В. И. Ленин
писал: <...>, (*1), он обращал внимание на необходимость
<...>. (*2). Именно так могут быть вы-
явлены нормы, обеспечивающие заинтересованность
госорганов в достижении тех или иных результатов, и
нормы, не отвечающие указанному требованию. При
решении, например, вопроса о целесообразности строи-
тельства в городах многоэтажных жилых домов выяс-
нилось, что существует определенное противоречие
между экономическими расчетами стоимости жилищ-
ного строительства и отчетностью по экономике жи-
лищного строительства. По установленному порядку
определения стоимости квадратного метра жилой пло-
щади при планировании и в отчетности в эту стоимость
не включаются затраты на общегородские и районные
(**1) В, И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 43, стр. 332.
(**2) Там же, стр. 271.
-92-
коммуникации и городские затраты на инженерные со-
оружения. Применение такого порядка на практике
приводит к тому, что стоимость квадратного метра в
малоэтажных домах искусственно занижается по срав-
нению со стоимостью квадратного метра в многоэтаж-
ных домах, в силу чего у заказчиков создается экономи-
ческая заинтересованность в строительстве только не
многоэтажных домов. (*1).
Важнейшее значение для правильного, соответству-
ющего требованиям объективных экономических зако-
нов определения компетенции хозорганов, отношений
между ними имеет учет требований хозяйственного рас-
чета как категории социалистической экономики, как
важнейшего метода ведения социалистического хозяй-
ства, способствующего реализации основных принципов
управления промышленностью. Последовательное осу-
ществление требований хозрасчета неразрывно связа-
но с обеспечением заинтересованности хозорганов и
проведением принципа демократического централизма
в управлении государственным социалистическим хо-
зяйством. Не только для предприятий, но и для осталь-
ных хозяйственных органов большое значение имеет
обеспечение их заинтересованности, следовательно, и
максимальной инициативы в правильном решении хо-
зяйственных вопросов. Эту заинтересованность нельзя
понимать узко, только как заинтересованность в полу-
чении какой-то личной выгоды. (*2). Речь идет о большем:
о заинтересованности госоргана как ведомства, как
фирмы, имеющей определенный обособленный хозрас-
четный интерес в том или ином решении вопроса.
Каждый хозорган должен иметь четко определенные
задачи и функции, заниматься делом, для ведения ко-
торого он создан, и отвечать за выполнение поставлен-
ных задач. В этом смысле определенная ведомственная
(**1) См. М. Посохин, Город будущего создается сегодня, 2 августа 1964 г. В этой же статье правильно говорится, что
госорганы, будучи заинтересованы в более быстром утверждении
проектов, дробят микрорайоны на части, чтобы искусственно сни-
зить стоимость объектов, на которые представляется проект.
(**2) Г. Глезерман отмечает, что движущей силой деятельности лю-
дей во всех сферах общественной жизни, в том числе и в эконо-
мике, являются их интересы. Однако они не сводятся к личным ин-
тересам (цит. статья, стр. 45).
-93-
заинтересованность необходима и на это не надо зак-
рывать глаза. Неизбежность такой заинтересованности
должна учитываться при регулировании компетенции
хозорганов и при решении других вопросов управления
народным хозяйством.
3. Принципы управления хозяйством реализуются в
управлении предприятиями со стороны вышестоящих
хозяйственных органов, во взаимоотношениях выше-
стоящих хозяйственных органов с предприятиями. Ведь
управление производством не односторонняя функция,
а взаимодействие двух сторон: предприятия и вышесто-
ящего органа, того, кто управляет, с тем, кем управля-
ют. (*1). Правовое регулирование этих отношений должно
основываться на указанных принципах и обеспечить их
соблюдение. Отсюда необходимо определить компетен-
цию предприятий и вышестоящих хозяйственных орга-
нов таким образом, чтобы обеспечить четкое установле-
ние взаимных прав и обязанностей предприятий и ор-
ганов хозяйственного руководства. Только тогда мо-
жет быть обеспечено правовое закрепление основных
принципов управления. Социализм предполагает такую
организацию общества, при которой . (*2).
При отсутствии взаимных прав и обязанностей нет
надлежащих гарантий соблюдения социалистических
принципов хозяйственного управления. (*3).
(**1) М. Кобрин, О. Лацис, За что отвечать предприятию?, 1967 г. № 2, стр. 65. В статье правильно отмечается так-
же, что необходимо учитывать предприятий в уп-
равлении.
(**2) К. Маркс и Ф. Энгельс, Соч., т. 16, стр. 13.
(**3) О необходимости взаимности прав и обязанностей предприятия
и вышестоящего органа говорят по существу и те авторы, которые
считают, что план должен приобретать форму договора, заключен-
ного как между предприятиями, так и между предприятием и от-
раслевым планирующим органом, с тем чтобы обе стороны несли
материальную ответственность за его нарушение и что принцип пла-
на-договора должен быть распространен на взаимоотношения всех
звеньев системы хозяйственного управления (см. В. Волкон-
ский, Экономико-математические методы и теория планирования и
управления народным хозяйством, 1967 г.
№ 3, стр. 51). Расширение самостоятельности предприятий, пере-
вод их на новые условия хозяйствования вовсе не освобождает
вышестоящие хозорганы от обязанности заботиться о выполнении
плана предприятиями (см. И. Новиков, Министр отчитывается
на заводе, 10 апреля 1967 г.) На существенное значе-
ние установления взаимных прав и обязанностей между руково-
дящими хозяйственными органами и предприятиями обращается
сейчас внимание и в административноправовой литературе (см.
, изд-во ЛГУ.
1966, стр. 39). Это симптоматично, так как до последнего времени
эта отрасль юридической науки не уделяла внимания специальному
анализу отношений предприятий с вышестоящими хозорганами.
-94-
Если закон не определяет обязанностей вышестояще-
го хозоргана по отношению к подчиненным ему пред-
приятиям, а устанавливает только его права, на пред-
приятия же возлагает только обязанности по отноше-
нию к вышестоящему хозоргану, то соблюдение прин-
ципов (и само толкование этого соблюдения) становит-
ся привилегией лишь одной стороны хозяйственно-уп-
равленческого отношения, привилегией вышестоящего
органа. Это способствует безответственности вышестоя-
щих хозорганов. Безответственность же управлению
хозяйством противопоказана. Четкое определение вза-
имных прав и обязанностей предприятий и вышестоя-
щих хозяйственных органов особенно необходимо в
новых условиях планирования и экономического стиму-
лирования промышленного производства. При этом не-
обходимо иметь в виду как обязанности предприятий
по отношению к вышестоящему органу, так и обязан-
ности вышестоящего органа по отношению к предпри-
ятию-это их обязанности и .по отношению к социалис-
тическому государству.
2. Планово-хозрасчетная сущность отношений
между предприятием и вышестоящим
хозяйственным органом
1. Чтобы обеспечить соответствие правовых, отноше-
ний между предприятиями и вышестоящими органами
объективным экономическим требованиям, необходимо
выяснить сущность этих отношений.
В соответствии с решениями сентябрьского (1965 г.)
Пленума ЦК КПСС и XXIII съезда КПСС правовое
регулирование управления народным хозяйством при-
водится в большее соответствие с экономической сущ-
-95-
ностью регулируемых отношений, с объективными эко-
номическими требованиями.
Объективно необходимым условием планового веде-
ния общественного производства в социалистическом
обществе является хозяйственный расчет. . (*1).
Хозрасчет не только метод руководства, но и кате-
гория социалистической экономики. Хозрасчетные отно-
шения между предприятиями, между ними и обществом
в целом составляют один из элементов социалистических
производственных отношений. (*2).
Вышестоящие хозорганы руководят предприятиями пу-
тем использования различных хозрасчетных рычагов, в
частности осуществляют контроль рублем за деятель-
ностью предприятий, применяют хозрасчетные санкции.
Сам факт деятельности предприятий на началах хозяй-
ственного расчета предопределяет хозрасчетный харак-
тер отношений предприятий с вышестоящими хозоргана-
ми: хозрасчет проявляется в оперативно-хозяйственной
самостоятельности и имущественной обособленности
предприятия, но и то и другое характеризует отношения
с вышестоящим органом, а не только отношения с дру-
гими предприятиями. Действовать на началах хозрасче-
та, быть хозрасчетным предприятием не может озна-
чать ничего иного, как находиться в хозрасчетных отно-
шениях с другими хозяйственными органами, в том числе
и вышестоящими. Если хозрасчет является проявлением
(**1) В. П. Дьяченко. Объективные основы хозяйственного расче-
та, 1956 г. № 1, стр. 14.
(**2) См. Н. С. Спиридонова, Хозяйственный расчет в новых
условиях управления промышленностью, изд-во МГУ, 1961, стр.
14-19.
-96-
объективных экономических законов, То он должен
функционировать> (проявляться) в деятельности всех
звеньев управления общественным производством. По-
этому он не может не быть присущим взаимоотношени-
ем предприятий с вышестоящими хозорганами. Сущ-
ность этих взаимоотношений еще не полностью отражена
и закреплена в законодательстве, но тенденция к норма-
тивному проявлению указанных взаимоотношений наме-
тилась достаточно четко. И именно поэтому, на наш
взгляд, принципы хозрасчета во взаимоотношениях пред-
приятий с вышестоящими хозорганами должны соблю-
даться и закрепляться в законодательстве независимо от
того, переведены или нет сами вышестоящие органы на
хозрасчет. Перевод главков и других вышестоящих хоз-
органов на хозрасчет и должен заключаться в четком
закреплении (внедрении) принципов хозрасчета в . (*1). Нарушение хозрасчета в этих
отношениях – отклонение от объективных экономичес-
ких требований, за которые неизбежно приходится рас-
плачиваться. Однако отклонение от объективных требо-
ваний отнюдь этих требований не устраняет.
Говоря о хозрасчетном характере взаимоотношений
между предприятием и вышестоящим органом, нельзя
не отметить неоднозначного понимания хозрасчета. (*2).
Хозяйственный расчет рассматривается: а) как метод
руководства хозяйством, (*3); б) как объективная категория
политэкономии социализма, (*4); как один из элементов социа-
(**1) В противном случае перевод главков на хозрасчет окажется
чисто формальным мероприятием, ничего не дающим (или даже
вредным) с точки зрения совершенствования взаимоотношений
между предприятиями и главком. О некоторых принципах, которые
должны быть положены в основу организации хозрасчетного
главка, см. И. Винокур, Хозрасчет главка, 1967 г. № 7, стр. 34-44.
(**2) В резолюции XI съезда РКП (б) от 2 апреля 1922 г. ука-
зывалось, что (, т. I, стр. 299).
(**3) Это наиболее широко распространенное представление о хозяй-
ственном расчете. См., например, С. Каменицер, Плановая эко-
номика и совершенствование управления производством, (967 г. № 11, стр. 108.
(**4) В. П. Дьяченко, цит. статья, стр. 14.
-97-
листических производстветаных отношений, (*1); как отноше-
ния предприятия-товаропроизводителя с другими государ-
ственными органами, (*2); г) как стоимостный инструмент
управления социалистической экономикой, используемый
наряду с другими стоимостными инструментами, такими,
как цена, кредит, прибыль и так далее, (*3) (в то же время
существует мнение, что стоимостные инструменты явля-
ются инструментами хозрасчета).
Полный хозрасчет определяется так же, как . (*4).
Сказанное свидетельствует о том, что понятие хоз-
расчета стало весьма широким, им обозначается по
существу необходимость планового ведения хозяйства в
строгом соответствии с объективными экономическими
требованиями. Хозяйственный расчет-это объективно
необходимая форма проявления закона стоимости в со-
циалистических производственных отношениях, форма
преломления закона стоимости и других объективных
экономических законов через призму государственной
социалистической собственности и плановости ведения
хозяйства. Хозяйственный расчет-это также метод
планового ведения хозяйства.
3 сентября 1964 г.
(**4) Я. Кронрод, Экономическая реформа и некоторые проблемы
политической экономии социализма, 1966 г.
№. 10, стр. 28. По мнению В. А. Ржешевского, сущность хозрасчета
(, Политиздат 1967, стр. 9).
-98-
листические. В нем концентрируются, в частности, отно-
шения социалистической собственности на средства про-
изводства, отношения, возникающие в процессе непо-
средственного производства, присвоения людьми пред-
етов природы. Это целый комплекс экономических от-
ношений между отдельными предприятиями и социали-
стическим государством, между самими предприятиями,
а также между ними и членами коллектива>. (*1). В назван-
ный комплекс отношений входят, очевидно, и отношения
между предприятиями и вышестоящими по отношению к
ним государственными хозяйственными органами. Более
того, исторически хозрасчетными сначала стали именно
отношения – отношения между трестом и
входящими в его состав предприятиями. А. В. Венедик-
тов отмечал, что . (*2). Далее он
прямо говорит о том, что предприятие, не получившее в
установленном порядке закрепленных за ним собствен-
ных оборотных средств, находится в хозрасчетных отно-
шениях лишь с тем вышестоящим хозорганом, в состав
которого оно входит (трестом, комбинатом, торгом или
иным объединением), но не с другими участниками граж-
данского оборота. (*3). Но если в хозрасчетных отношениях
с вышестоящим органом находится предприятие, не име-
ющее полного хозрасчета (самостоятельного баланса,
собственных оборотных средств), то, очевидно, являются отношения с вышесто-
ящим органом предприятий, находящихся на полном
хозрасчете.
Хозяйственный расчет – концентрированное выраже-
ние требований объективных экономических законов со-
циализма, принцип, отражающий эти требования. В ука-
занном смысле хозяйственный расчет и является объек-
тивной экономической категорией или категорией полит-
(**1) А. Смирнов, На путях к полному хозрасчету, 11 августа 1965 г.
(**2) Цит. книга, стр. 751.
(**3) Там же, стр. 799-800.
-99-
экономии социализма. Воплощение данного объективного
требования в хозяйственной политике является методом
хозяйственного расчета, который означает расчетливое
ведение планового хозяйства, обеспечивающее его эф-
фективность, основанное на глубоком и точном анализе
информации, учете экономической эффективности при-
нимаемых решений и возможных экономических послед-
ствий этих решений.
Говоря о хозрасчетной сущности хозяйственно-управ-
ленческих отношений, нельзя не отметить, что на протя-
жении многих лет этот вопрос в юридической науке рас-
сматривался в основном либо с точки зрения источников
содержания аппарата органов хозяйственного управле-
ния (за счет отчислений от себестоимости продукции
предприятий или за счет бюджета), либо с точки зрения
выполнения главками функций снабжения и сбыта. Во-
прос же о хозрасчетной сущности отношений между
предприятием и вышестоящим хозяйственным органом
при этом, как правило, вообще не рассматривался. (*1). Не-
которые авторы в последние годы отрицали возможность
в указанных отношениях. (*2).
В последнее время юридическая наука обратилась к
сущности отношений между предприятием и вышесто-
ящим органом. При этом в тех случаях, когда выводы
делаются на основе исследований данного вида отноше-
ний (а не смежных с ними, как это было прежде),
авторы, как правило, считают, что хозрасчет к этим от-
ношениям применим. (*3). Именно на основе применения
(**1) См. С. Н. Братусь, Субъекты гражданского права, Госюриз-
дат, 1950, стр. 272-273; А. В, Венедиктов, О некоторых орга-
низационных проблемах промышленности, 1958 г. № 5, стр. 59.
(**2) См. Р. О. Халфина, О правовой форме экономических от-
ношений, 1965 г. № 7, стр. 34-35:
С. Н. Братусь, Соотношение экономических и административно-
правовых методов управления социалистическим производством,
, изд-во МГУ, 1965, стр. 3.
(**3) См. В. К. Мамутов, Хозяйственное право на службу комму-
нистическому строительству,
1959 г. № 5; А. А. Пушкин, Правовые формы управления про-
мышленностью в СССР, автореферат докторской диссертации, Харь-
ков, 1964; В. В. Лаптев, Правовое положение предприятий в
новых условиях руководства промышленностью, 1966 г. № 2; Ю. В. Субоцкий, Организация
управления промышленностью в современный период, 1966 г. № 3; О необоснованности ограничения
действия хозрасчета рамками предприятий см. Р. Васильева, Хо-
зяйственная реформа и буржуазные критики, 1966 г. № 3. Отмечалось также, что меры, по совершенство-
ванию планирования направлены в то же время и на усиление
хозрасчета (см. С. Первушин, План и товарное производство,
1966 г. № 10), что социалистический хозяй-
ственный расчет – узел экономических отношений, в которые всту-
пает государство с коллективами предприятий, и их объедине-
ний (см. В. Ефимов, К. Карлов, Совхозам-полный хозяй-
ственный расчет, 1966 г. № 15, стр. 78).
-100-
хозрасчета могут и должны быть решены многие задачи
совершенствования организации управления промыш-
ленностью и прежде всего-усиление организующей
роли управления, расширение применения экономических
методов, повышение ответственности руководящих орга-
нов и материальной заинтересованности работников
аппарата в результатах производства. (*1).
Вопрос о внедрении хозрасчета в деятельность орга-
нов хозяйственного руководства неразрывно связан с
проблемой оценки экономической эффективности этой
деятельности, проблемой оценки экономической эффек-
тивности управления как элемента производства и опре-
деления форм морального и материального стимулирова-
ния аппарата управления. При этом одним из наиболее
сложных является вопрос об источниках средств, за счет
которых могло бы осуществляться премирование работ-
ников органов хозяйственного руководства и за счет ко-
торых эти органы должны нести материальную ответст-
венность за причиненный их действиями ущерб.
Думается, что было бы полезно создание такого цент-
рализованного фонда, который отражал бы деятель-
ность органа управления в обобщенном виде и служил
как источником компенсации ущерба, причиненного
предприятиям ошибочными действиями министерства
(главка), так и источником поощрения аппарата этих
органов. Такой фонд можно было бы назвать, скажем,
сводным хозрасчетным фондом министерства (главка).
Источником образования фонда должна служить часть
экономии, полученной подчиненными предприятиями
(**1) Ю. В. Субоцкий, цит. статья, стр. 31-32.
-101-
от внедрения мероприятий, осуществляемых по инициа-
тиве министерства (главка). Если министерство (главк)
успешно осуществляет руководство, обеспечивает (в том
числе с помощью научно-исследовательских и проектно-
конструкторских организаций) разработку и внедрение
экономически эффективных мероприятий и предприятия
действительно получают в связи с этим определенную
экономию, то значительная часть (процентов 50-60) эко-
номии должна поступать в сводный хозрасчетный фонд,
остальная часть-использоваться для стимулирования
организаций и предприятий, обеспечивающих разработ-
ку и внедрение соответствующих мер, . Вместе с тем из этого фонда долж-
но осуществляться возмещение ущерба, причиненного
предприятиям по вине главка, министерства (возможна
разработка перечня случаев, когда возмещение произво-
дится из других имеющихся в настоящее время центра-
лизованных фондов и резервов). По истечении квартала
и года определяется и если оно оказывается
положительным, то какой-то процент (он должен быть,
определен на основе экономического расчета) исполь-
зуется для коллективного и индивидуального поощре-
ния центрального аппарата. В установлении размера
экономии или ущерба могут участвовать представители-
учреждений финансово-кредитной системы. Мероприя-
тия, осуществляемые по инициативе сверху, дают ежего-
дно значительную экономию, и эта экономия может
быть определена достаточно точно. Поэтому не обяза-
тельно, как это делается в ходе проведения эксперимен-
тов, создавать централизованные фонды для поощрения
работников главка за счет отчислений от фондов поощ-
рения работников предприятий. Представляется, что
образование сводного хозрасчетного фонда главка
(министерства) позволило бы иметь баланс доходов и
расходов, более точно отражающий результаты его дея-
тельности по руководству подчиненными предприятиями..
Это способствовало бы уточнению экономической оцен-
ки эффективности управления и соизмерения расходов
с доходами в деятельности органов хозяйственного ру-
ководства. Разумеется, поощрение аппарата главков и
министерств должно быть увязано не только с наличием
указанного централизованного фонда, но и с результа-
тами работы объединения, системы в целом.
-102-
Внедрение принципов хозяйственного расчета в дея-
тельность вышестоящих органов управления предприя-
тиями является важной предпосылкой экономической
реформы. (*1). Проведение хозяйственной реформы, предприятия и ко-
торые подчинены ему. (*2).
Планово-хозрасчетная сущность отношений предприя-
тий с вышестоящими органами не означает, что при ре-
гулировании этих отношений нужно копировать регули-
рование хозрасчетных отношений между предприятиями.
Каждая из этих областей хозяйственных отношений
имеет свои существенные особенности, которые несом-
ненно должны учитываться правовым регулированием.
Хозрасчет по-разному проявляется в сфере хозяйствен-
ного управления, в сфере товарно-денежного обращения,
в сфере производства. В связи с этим и правовые фор-
мы хозрасчета в этих сферах отличаются определенным
своеобразием. (*3).
(**1) См. И. Байбаков, Внедрение хозяйственной реформы – важ-
нейшая задача, 4 ноября 1966 г. Вопрос о внедрении
хозрасчета в отношения не надуман. На настоя-
тельную необходимость такого внедрения указывали и продолжают
оказывать руководители предприятий (см. Г. Кулагин, Резервы
реформы, 9 августа 1967 г.; В. Березин, И и , 1967 г. № 10).
Внедрению хозрасчета иногда противопоставляется внедрение эле-
ментов хозрасчета. На наш взгляд, говорить о внедрении хозрас-
чета в отношениях или о внедрении элементов
хозрасчета в этих отношениях-это значит говорить об одном и
том же. Внедрение элементов хозрасчета и есть внедрение хоз-
расчета. Нельзя было бы внедрить элементы хозрасчета, если бы
эти элементы не соответствовали сущности отношений. и есть проявление и закрепление хозрасчетной сущности
отношений. Полезней, пожалуй, спорить не о том, что надо внед-
рить – хозрасчет или элементы хозрасчета, а о том, как внедрить
хозрасчет или элементы хозрасчета.
(**2) А. Бачурин, Актуальные проблемы хозяйственной реформы,
1966 г. № 11, стр. 49.
(**3) А. Бачурин считает, например, что в хозрасчетных функциях
вышестоящего органа видное место может занять деятельность,
связанная с использованием ресурсов, предназначаемых для капи-
тальных вложений (цит. статья, стр. 50). О правовых формах хо-
зяйстзенного расчета см. , , 1967, стр. 110-120. В методических указаниях по пе-
реводу предприятий, объединений и отраслей промышленности на
новую систему планирования и экономического стимулирования,
одобренных Междуведомственной комиссией при Госплане СССР
2 декабря 1966 г. (п. 3), обращается внимание на необходимость
совершенствования и углубления не только внутрицехового и внутри-
заводского, но и ( 1966 г. № 50).
-103-
Хозрасчетный характер отношений предприятий с
вышестоящими хозяйственными органами обнаружи-
вается, например, в праве предприятия отказаться от
выделенной вышестоящим органом, но не нужной пред-
приятию продукции. Хозрасчетные интересы предприя-
тия защищаются в данном случае правом отказа. Он
обнаруживается также в установлении дотации планово-
убыточным предприятиям, в планировании убытков,
если установленные государством цены не покрывают
необходимых расходов по производству того или иного
вида продукции, в планировании дополнительных расхо-
дов на содержание жилищно-коммунального хозяйства
и т. п.
Проявлением хозрасчетной сущности рассматривае-
мых отношений является установление правила, соглас-
но которому недостаток собственных оборотных средств,
образовавшийся у предприятий,по причинам, не завися-
щим от их производственно-финансовой деятельности,
возмещается предприятиям за счет средств, выделяе-
мых им вышестоящими организациями. (*1). Ее проявлени-
ем служит и установление порядка возмещения пред-
приятиям потерь, вызываемых изменениями оптовых
цен, за счет средств специального фонда текущего регу-
лирования оптовых цен, (*2), возмещение вышестоящим
органом за счет резерва на оказание финансовой помо-
щи потерь, образующихся у предприятия в результате
изменения планов предприятию. (*3).
То обстоятельство, что в руководстве предприятиями
еще не везде реализуются требования хозрасчета, являет-
ся недостатком, (*4), а не проявлением , 1966 г № 43.
(**2) СП СССР 1966 г. № 21, ст. 191
(**3) СП СССР 1967 г. № 2-3, ст. 9
(**4) См. Г. Правотворов, Ленинские принципы хозяйствования,
1964 г. № 48.
-104-
Хозрасчета> к отношениям. Содержание
рассматриваемых отношений еще не полностью соответ-
ствует их сущности, сущность проявилась еще непол-
ностью. Задача правового регулирования состоит в том,
чтобы обеспечить соответствие фактического содержа-
ния правовых отношений между предприятиями и вы-
шестоящими хозяйственными органами экономической
сущности этих отношений, обеспечить внедрение требо-
ваний хозрасчета в этих отношениях и их закрепление.
внедрение хозрасчета в деятельность объединений, осу-
ществляющих руководство предприятиями, характерно
в настоящее время и для ряда других социалистиче-
ских стран. (*1).
Правовое регулирование хозрасчетных экономических
отношений означает закрепление условий, которые бы
обеспечивали экономическую заинтересованность социа-
листических госорганов-участников этих отноше-
ний-в наиболее экономически целесообразном реше-
нии вопросов, в достижении в интересах общества
наибольших результатов при наименьших затратах. Ин-
тересы хозорганов-это интересы хозрасчетные. Поэто-
му одна из задач установления компетенции хозорганов
заключается в дальнейшем внедрении хозяйственного
расчета во все звенья промышленности, в дальнейшем
внедрении и закреплении экономических методов управ-
ления.
2. Сказанное дает основание утверждать, что отноше-
ния между предприятиями и вышестоящими органами
по своей сущности являются отношениями хозрасчетны-
ми. В хозрасчетном характере и заключается отличие
рассматриваемых отношений от отношений администра-
тивных в точном смысле этого понятия. Сущность отно-
шений между предприятиями и вышестоящими органа-
ми может быть выражена и понятием или . Понятие несколько шире понятия , однако оно включает хозрасчет как планово-стои-
(**1) Клаус Кремке, Планирование и руководство хозяйством
в ГДР, 1965 г. № 10, стр. 103-105;
Э. Апель, Г. Миттаг, Новые экономические методы плани-
рования и руководства народным хозяйством в ГДР, ,
1960.
-105-
местную категорию. Понятие по
существу тождественно понятию , так
как хозрасчет предполагает (и включает) плановость,
Наиболее точно отражающим сущность отношений пред-
приятий с вышестоящим органом представляется поня-
тие . Регулирование указанных
отношений осуществляется с учетом действия закона
стоимости и использования товарно-денежных форм
в социалистическом хозяйстве. Четкое определение ком-
петенции всех хозорганов, взаимоотношений между ними
необходимо для неуклонного проведения принципа хоз-
расчета во всей системе народного хозяйства. . (*1). Одной из характерных
черт хозрасчетных отношений в системе социалистичес-
кого хозяйства в в целом и в промышленности, в частнос-
ти, является контроль рублем. Он осуществляется со
стороны как вышестоящих организаций, так и финан-
сово-кредитных учреждений, а также одним предприяти-
ем по отношению к другим.
, как организующей деятельно-
сти государства> и административного права, как той
отрасли советского социалистического права, которая
эту деятельность регулирует>. (*2). Далеко за сложившиеся
(**1) А. В. Венедиктов, цит. книга, стр. 802.
(**2) Там же, стр. 329.
Нельзя в связи с этим не отметить неосновательность обвинении в
выхолащивании административного права, почему-то адресуемых
Ю.М. Козловым представителям науки хозяйственного права
(Ю. М. Козлов, Предмет советского административного права
изд-во МГУ, 1967, стр. 24). Но, как отмечает Ю М. Козлов наука
административного права еще только к экономиче-
ской сфере (там же). И подобные не высказывались в
адрес хозяйственного права, пока не выяснилось, что проблематика
рассматриваемой области отношений гораздо глубже и шире круга
вопросов, составлявших предмет исследований науки администра-
тивного права.
Наиболее перспективным направлением определения предмета ад-
министративного права, по нашему мнению, является раскрытие
понятия организационных отношений. Именно вопросы организации
государства в целом, государственных органов, их подразделений,
государственной службы и т. п. обладают такими чертами, которые
позволяли бы рассматривать соответствующие отношения в каче-
стве единого предмета самостоятельной отрасли права и науки пра-
ва. То есть предметом административного права скорее может быть
организация, а не управление. Это подтверждается и фактическим
кругом проблем, исследуемых наукой административного права.
Представляется, что в споре о предмете административного права
ближе всех к истине Ц. А. Ямпольская, считающая, что предметом
данной отрасли являются отношения, возникающие в связи с ор-
ганизацией органов государственного управления и их деятельно-
сти (см. , 1956 г. № 9.
стр. 96).
-106-
рамки административного права выходит и других социалистических органов, осуществляю-
щих хозяйственное руководство и хозяйственную дея-
тельность. Отношения между органами управления и
предприятием имеют черты относительной эквивалент-
ности, которые не специфичны для обычных властно-ор-
ганизационных отношений. (*1).
Правоотношения между подчиненными хозорганами
и хозорганами, которым они подчиняются, не тожде-
ственны административным отношениям, (*2), хотя и им при-
сущи элементы . В то же время,
они не тождественны и гражданским правоотношениям,
хотя и имеют, как правило, имущественный хозрасчет-
ный характер.
(**1) Н. Г. Александров, О роли права в осуществлении эконо-
мических методов руководства промышленностью, , которое относится именно
ко взглядам на юридическую природу отношений между предпри-
ятиями и вышестоящими органами> (там же, стр. 75).
(**2) Об изменении административноправового регулиро-
вания см. С. С. Алексеев, О закономерностях развития совет-
ского права в период развернутого строительства коммунизма,
1960 г. № 9.
-107-
Эта группа правоотношений отражает саму систему
(структуру) управления государственной социалистиче-
ской собственностью, государственным социалистичес-
ким хозяйством и вытекает из единства государствен-
ной социалистической собственности. Один из госорга-
нов в рассматриваемых правоотношениях выступает
в качестве подчиненного в хозяйственном отношении,
а другой – в качестве управляющего первым в том
же отношении.
Подчиненность в плановом и хозяйственном отноше-
нии не означает подчиненности абсолютной во всех во-
просах. Вышестоящий госорган не только ,
а нижестоящий не только . Осуществле-
ние управления вышестоящим хозорганом включает
выполнение ряда обязанностей перед подчиненными
хозорганами по обеспечению экономической обоснован-
ности плановых заданий и реализации плана. Полно-
мочие хозяйственного управления вышестоящего гос-
органа ограничено предоставленным подчиненному гос-
органу правом самостоятельного решения ряда хозяй-
ственных вопросов, оперативно-хозяйственной самосто-
ятельностью подчиненных госорганов. Законодательст-
во в ряде случаев устанавливает прямое ограничение
прав вышестоящих органов или закрепляет определен-
ные условия, с соблюдением которых эти права долж-
ны реализовываться.
Суть вопроса о взаимоотношениях ,
возникающих между госорганами, которые осуществля-
ют руководство хозяйством, нельзя сводить, как это де-
лают некоторые авторы, к вопросу о том, какие право-
отношения порождаются актами планирования и регу-
лирования, издаваемыми вышестоящими госорганами,
так как такие акты издаются одним и адресуются дру-
гим госорганам именно в силу того, что все они уже со-
стоят в определенных правоотношениях. Именно поэто-
му один госорган вправе и обязан, издавать указан-
ные акты и адресовать их другому, а последний -дей-
ствовать в соответствии с ними. Таким образом, необ-
ходимо учитывать, на основе каких правоотношений
издаются эти акты. Иной подход в вопросу приводит
к недооценке отношений, к суждению
той роли, которую они в действительности играют на
-108-
практике. (*1). Все сказанное дает основание считать право-
отношения между подчиненными хозорганами и хозор-
ганами, которым они подчиняются, не административ-
ными, а хозяйственно-управленческими.
Иллюстрацией отличия таких двух групп отношений
может служить пример с Госгортехнадзором, ибо пос-
ледний не несет хозяйственной ответственности перед
хозорганами промышленности, не отвечает за резуль-
таты их деятельности, не связан с ними хозяйственны-
ми узами, а лишь контролирует их работу в определен-
ной области. Административный характер носят и вза-
имоотношения хозорганов с органами Госархстройконт-
роля, Контрольно-ревизионного управления Министер-
ства финансов, санинспекции и т. п.
Итак, орган, осуществляющий чисто административ-
ные властные функции, не несет какой-либо ответствен-
ности экономического характера за результаты хозяй-
ственной деятельности тех госорганов, по отношению к
которым он применяет эти функции, в то время как вы-
шестоящий хозяйственный орган за деятельность под-
чиненных такую ответственность несет. Административ-
ные органы наделены компетенцией лишь в определен-
ной, сравнительно узкой области деятельности, в то
время как вышестоящие хозорганы наделены компетен-
цией в решении всего круга вопросов хозяйственной де-
ятельности предприятий и связаны с ними прочными
узами планово-хозрасчетного характера.
Таким образом, по своей сущности правоотношения
между предприятиями и вышестоящими хозорганами
являются планово-хозрасчетными. Будучи по своему
содержанию правоотношениями по управлению хозяй-
ством и отличаясь в то же время от административных
правоотношений, они могут быть названы правоотно-
шениями хозяйственно-управленческими. (*1).
(**1) См. Б.- Д. Левин, Юридические формы государственного ру-
ководства социалистическим производством, 1961 г.
№ 1. В настоящее время опасности недооценки этих отношений в
юридической науке, пожалуй, нет. Теперь к их исследованию обра-
щаются уже не только представители науки хозяйственного права,
но и цивилисты, административисты и специалисты по общим проб-
лемам права.
(**2) По принятой терминологии их можно было бы отнести к правоотношениям, однако, на наш
взгляд, этот термин не точно отражает содержание таких отноше-
ний и допускает смешение их с чисто административными отноше-
ниями в области управления хозяйством.
-109-
Такого рода отношения переплетаются с хозяйствен-
но-договорными, возникающими в процессе осущест-
вления хозяйственной деятельности госорганами, кото-
рые не соподчинены, но связаны плановыми заданиями.
Эта группа правоотношений, имея известные отличи-
тельные особенности, также носит планово-хозрасчет-
ный характер. Как уже указывалось, хозяйственно-до-
говорные отношения также являются в конечном сче-
те частью отношений по управлению общественным
производством.
В литературе отмечалось, что в связи с осуществле-
нием хозяйственной реформы договор приобрел значе-
ние одного из инструментов планирования, непосред-
ственно увязывая плановые задания с хозрасчетным
построением деятельности предприятия, сочетая адми-
нистративный метод планирования с экономическим, хо-
зяйственным методом. (*1). . (*2). Закрепление этого метода
нормами права также позволяет говорить о планово-
хозрасчетной сущности правовых отношений между
хозяйственными органами.
Договорные правоотношения являются, как прави-
ло, своего рода продолжением хозяйственно-управлен-
ческих правоотношений, и это имеет органический ха-
рактер. (*3). Если, например, вся номенклатура выпускае-
мой предприятием продукции устанавливается при ут-
(**1) Д. М. Генкин, Правовые вопросы хозяйственного расчета го-
сударственных промышленных предприятий, , 1966, стр. 15
(**2) Там же.
(**3) На эту связь обращает внимание С. Стуна, отмечая; что огра-
ничение директивных заданий, установленных центром, будет соз-
давать гораздо большую свободу усмотрения для предприятий з
области их собственной хозяйственной деятельности (см. Стани-
слав Стуна, Развитие хозяйственного законодательства в ЧССР
и предмет регулирования хозяйственного кодекса, 1905 г. № 1-2, стр. 11).
Органическая связь между хозяйственно-управленческими и хо-
зяйственно-договорными отношениями обусловлена самой природой
управления производством. Поскольку полезный хозяйственный ре-
зультат достигается во взаимодействии между предприятиями, по-
стольку отношения предприятий с вышестоящими органами должны
строиться с учетом отношений данного предприятия с другими.
Управление, как обобщающее, координирующее воздействие, как це-
ленаправленное согласование работы предприятий (отдельных
частей народного хозяйства), реализуется и через хозяйственно-уп-
равленческие и через хозяйственно-договорные отношения, состав-
ляющие как бы две фазы единого .
Воздействуя на подчиненное предприятие, вышестоящий хозорган
тем самым оказывает влияние и на деятельность других предпри-
ятий, имеющих плановые хозяйственные связи с первым. С другой
стороны, через эти связи данное подчиненное предприятие так или
иначе испытывает на себе воздействие органов, вышестоящих по
отношению к предприятиям-контрагентам. В то же время каждый
контрагент контролирует другого.
-110-
верждении плана вышестоящим органом, то при заклю-
чении договоров на сбыт продукции предприятие свя-
зано планом и может только дублировать в договорах
уже предусмотренный вышестоящим органом ассорти-
мент продукции. Если же вышестоящий орган плана по
номенклатуре не устанавливает, то предприятие полу-
чает возможность самостоятельно определить эту но-
менклатуру как в заключаемых договорах, так и в сво-
ем техпромфинплане. Как бы ни были расширены пра-
ва предприятий в области заключения хозяйственных
договоров, органическая связь между
и отношениями неизбежно сохра-
нится. . (*1).
(**1) Яромир Ванш, Правовая регулировка хозяйственных обяза-
тельств, 1965 г. № 1-2 стр
32-33.
-111-
Таким образом, при анализе правоотношений по уп-
равлению хозяйством необходимо учитывать, что со-
циалистическое государство при регулировании управ-
ления хозяйством и государственной социалистической
собственностью применяет два основных метода-хо-
зяйственно-управленческий и хозяйственно-договорный и
в качестве дополнительного метода – хозяйственно-кон-
трольный. Последний используется, как правило, в ор-
ганической связи с хозяйственно-управленческим и хо-
зяйственно-договорным методами – элемент контроля
всегда присутствует и в хозяйственно-управленческих и
в хозяйственно-договорных отношениях. Но это не
контроль в административном смысле, а контроль руб-
лем.
Несмотря на некоторые специфические особенности
каждого из перечисленных видов правоотношений меж-
ду государственными социалистическими хозорганами,
все они имеют общую основу – являются правоотноше-
ниями планово-хозрасчетными по своей сущности, по
своей природе.
Анализ применения договорно-хозяйственного метода
не входит в задачи настоящей работы, однако необходи-
мо отметить, что, как и другие явления общественной
жизни, указанные методы редко встречаются в чистом
виде. В хозяйственной практике мы часто сталкиваем-
ся с таким положением, когда в качестве основного
используется в одной и той же области хозяйственной
деятельности то один, то другой метод или все сразу
в различных сочетаниях. Применение в руководстве
хозяйством того или другого метода тесно связано
со структурой управления, со специализацией в про-
мышленности и строительстве. Чем сильнее специали-
зация, тем шире используется хозяйственно-договорный
метод.
Иллюстрацией тесного переплетения этих методов
могут служить некоторые отношения, возникающие при
выполнении проектно-изыскательских работ. Использо-
вание здесь специфической формы наряда-заказа (*1) соз-
(**1) См. Ю. Г. Басин. Некоторые особенности правоотношений по
проектированию, 1964 г. № 1. Заслуживает серьез-
ного внимания высказанное Ю. Г. Васиным соображение о необ-
ходимости использования наряда-заказа как общей формы хозяй-
ственных связей по вертикали (стр. 80), однако при этом необхо-
димо учесть прежний опыт оформления нарядами-заказами отно-
шений треста с хозрасчетными заводами в соответствии со ст. 28
Положения о трестах 1927 года.
-112-
дает между проектной организацией и заказчиком, явля-
ющимся в то же время вышестоящим по отношению к
исполнителю органом, хозяйственное правоотношение,
сочетающее элементы хозяйственно-управленческие и
хозяйственно-договорные. Здесь комплексно существу-
ют различные формы связи и воздействия планово-хоз-
расчетного характера.
При разработке правовых проблем хозрасчета в со-
ответствии с решениями XVII съезда ВКП(б), подчер-
кнувшего, что , в юридической литерату-
ре еще в тридцатых годах указывалось, что хозрасчет
представляет собой органическую часть системы плано-
вого руководства социалистическим хозяйством, один
из элементов системы управления социалистической
собственностью. (*1).
Хозрасчетный характер присущ не только, хозяйст-
венно-договорным, но и хозяйственно-управленческим
отношениям. Для противопоставления хозяйственно-уп-
равленческих и хозяйственно-договорных отношений
нет никаких оснований. Это было уже ясно ученым, ра-
ботавшим в данной области в тридцатых годах. К вы-
воду о неправильности механического противопоставле-
ния отношений при-
шел в те годы и А. В. Венедиктов. (*2).
Общая сущность хозяйственно-управленческих, хо-
зяйственно-контрольных, хозяйственно-договорных пра-
воотношений между хозорганами дает основание счи-
тать, что рассматриваемые нами хозяйственно-управ-
ленческие отношения являются по существу одной из
форм, характерных для государственного социалисти-
ческого хозяйства правоотношений планово-хозрасчет-
(**1) См. Б. М. Рубинштейн, Хозрасчет в социалистическом хо-
зяйстве, сб. , Леноблиздат, 1935, стр. 38, 41, 45 и 52.
(**2) А. В. Венедиктов, Хозрасчет цеха и бригады, сб. , Леноблиз-
дат, 1935, стр. 112.
-113-
ного характера, а хозяйственно-управленческий ме-
тод-одной из форм планово-хозрасчетного метода ре-
гулирования хозяйственных отношений между социа-
листическими госорганами.
Признавая, что отношения между предприятиями и
вышестоящими хозорганами по своей сущности хозрас-
четны, мы в то же время не считаем, что . (*1).
На хозрасчетных-да, но не на договорных. Договор
не является единственно возможной формой хозрасчет-
ных отношений. При определении же формы регулиро-
вания отношений между предприятиями и вышестоящи-
ми хозорганами необходимо учитывать, что эти отноше-
ния имеют и будут иметь специфику по сравнению с
отношениями между несоподчиненными предприятиями.
Вот почему нет оснований для механического перенесе-
ния договорной формы на хозрасчет-
ные отношения.
3. Имущественный характер и специфика
хозяйственно-управленческих правоотношений
Для эффективной деятельности органов хозяйствен-
ного руководства очень большое значение имеет пра-
вильное понимание ее содержания, сущности их отно-
шений с подчиненными хозорганами: сводятся ли они
к контролю, надзору, даче указаний о том, что надо или не
надо делать, или деятельность вышестоящего хозоргана
сама является органическим элементом процесса произ-
водства и распределения материальных благ. Иначе
говоря, только ли надзирает вышестоящий орган за хо-
зяйственной деятельностью предприятий или сам вы-
ступает активным участником хозяйственной деятель-
ности, хозяйственного оборота?
На практике нередко можно встретиться со стремле-
нием ставить деятельность органов хозяйственного ру-
ководства как бы вне производства, вне хозяйственного
(**1) В Чернявский, Вопросы совершенствования планирования
и управления производством, 1966 г. № 6,
стр. 26.
-114-
оборота, рассматривать ее как нечто находящееся за
пределами или хозяйственным оборотом, как не-
кую . Эта тенденция не-
редко пробивает себе дорогу и в работе органов хозяй-
ственного руководства, когда во главу угла ставится
, дача всякого рода указаний, а не
решение какой-то части хозяйственных вопросов самим
вышестоящим органом. Вместо того чтобы решить,
скажем, какой-то вопрос, связанный с недопущением
образования или реализацией излишков, дается пред-
писание предприятиям: , в то время как решение
этого вопроса во многом зависит от деятельности само-
го вышестоящего хозоргана (например, когда запасы
образовались из-за неправильного планирования или
когда предприятие не располагает достаточной инфор-
мацией и хозяйственными связями, необходимыми для
реализации излишков).
Подобная практика и создает впечатление, будто
кроме предприятиям между органами
хозяйственного руководства и предприятиями нет ника-
ких иных связей или что и составля-
ет содержание их взаимоотношений.
Между тем управление предприятиями со стороны
вышестоящих хозорганов – необходимый элемент об-
щественного производства при социализме, элемент
распоряжения материальными благами, их создания и
распределения. И предприятия, и вышестоящие по от-
ношению к ним хозяйственные органы осуществляют
управление государственным имуществом и находятся
в связи с этим в определенных отношениях имущест-
венного характера. Содержание их, сущность деятель-
ности вышестоящих хозорганов отнюдь не сводится к
контролю и надзору за работой предприятий. В преде-
лах своей компетенции вышестоящие органы распоря-
жаются государственным имуществом, закрепленным
либо за подчиненными им предприятиями, либо непос-
редственно за ними, то есть непосредственно участву-
ет в хозяйственном обороте, причем в каждом случае
распоряжение осуществляется отнюдь не только в ин-
тересах самого вышестоящего органа, а, как правило,
в интересах всей возглавляемой им системы, объеди-
нения или отдельных предприятий, входящих в эту си-
-115-
стему или объединение. Вышестоящий хозорган, сле-
довательно, участвует в хозяйственном обороте не
только в качестве учреждения, приобретающего, на-
пример, инвентарь и канцелярские принадлежности для
своего аппарата, а главным образом в качестве органа,
представляющего определенную хозяйственную систе-
му или объединение.
Вышестоящие хозяйственные органы не всегда учи-
тывают, что сам факт подчинения им предприятий
означает установление определенной имущественной
связи между ними, что те или иные действия вышестоя-
щих органов, как правило, влекут за собой определен-
ные имущественные последствия для подчиненных
предприятий. Упускается из виду также, какие именно
могут или должны наступить имущественные последст-
вия в результате этих действий. Несовершенство учета
приводит к тому, что последствия тех или иных дейст-
вий вышестоящих хозорганов выявляются только опос-
редованно, через результаты деятельности самих пред-
приятий, то есть последствия эти несколько вуалируют-
ся, и не создается четкой картины имущественных ре-
зультатов деятельности вышестоящего хозоргана –
они воспринимаются только как суммы результатов
деятельности подчиненных предприятий. Такое поло-
жение не позволяет имущественные послед-
ствия, давать имущественную оценку работы вышесто-
ящего хозоргана, что, разумеется, не способствует учету
этих последствий при принятии вышестоящими хозор-
ганами тех или иных решений по хозяйственным воп-
росам. Вуалирование органической имущественной свя-
зи между вышестоящим хозорганом и предприятием
затрудняет ее восприятие, искажает реальное содержа-
ние отношений.
На практике, например, вышестоящие хозорганы да-
ют предприятиям указания о проведении тех или иных
мероприятий, определяют и изменяют очередность пос-
тавки подчиненным предприятиям той или иной про-
дукции поставщиками, дают согласие на переадресовку
продукции, на принятие ее с некоторыми отступления-
ми от установленного ранее ассортимента (например,
на принятие лесопродукции в коре, тогда как данному
потребителю лес должен поставляться без коры). Не-
редки случаи отзыва вышестоящими хозорганами пре-
-116-
тензий и исков, обоснованно предъявленных подчинен-
ными предприятиями, и т. д. При этом не учитывается,
что подобные действия влекут за собой материальные
затраты или потери для предприятий, что решение,
принятое вышестоящим органом по хозяйственному во-
просу, является, как правило, решением вопроса иму-
щественного (даже в том случае, если оно не направ-
лено непосредственно на какое-либо перераспределе-
ние основных или оборотных средств подчиненных
предприятий, когда имущественный характер решения
совершенно очевиден).
Основное содержание правоотношений между пред-
приятием и вышестоящими хозяйственными органами
составляют имущественные права и обязанности, (*1), что
соответствует хозрасчетной сущности связей между
предприятием и вышестоящим органом. Признание
имущественного характера указанных отношений на-
шло законодательное закрепление в ст. 2 Основ граж-
данского законодательства Союза ССР и союзных рес-
публик. Однако в последнее время это положение ос-
паривалось некоторыми юристами, утверждавшими,
что отношения предприятий с вышестоящими органа-
ми являются организационными, а не имущественными2.
При этом не учитывались даже такие явно имущест-
венные отношения предприятия с вышестоящим орга-
ном, в которых последний выступает от своего имени
и в качестве имущественно обособленного субъекта
(отчисление 0,05% от фонда заработной платы пред-
приятий в фонд главка, министерства на премирование,
отчисление в фонд на премирование за создание и вне-
дрение новой техники, отчисление от прибыли в резерв
центра системы на оказание финансовой помощи и
т. п.). (*3).
(**1) См. также А. Алымов, В. Мамутов, Регулирование иму-
щественных отношений между предприятием и вышестоящим
хозяйственным органом, 1966 г.
№ 10.
(**2) См. С. Н. Братусь, Имущественные и организационные от-
ношения и их правовое регулировании в СССР, сб. , Госюриздат, 1960, стр. 104 и др.
(**3) Не говоря уже о том, что если отсутствие ответственности пред-
приятия по обязательствам государства является имущественным
отношением (см. С. Н. Братусь, Предмет и система советского
гражданского права, Госюриздат, 1963, стр. 45), то очевидно, что
имущественным отношением является и отсутствие ответственности
предприятия по обязательствам вышестоящего органа. Имущест-
венные отношения между предприятиями и вышестоящими органами
весьма многообразны и отнюдь не исчерпываются теми взаимоот-
ношениями, которые сложились в промышленности. Весьма своеоб-
разные отношения сложились на транспорте в связи с централизо-
ванным осуществлением многих денежных операций пароходствами
и железными дорогами. Своеобразны эти отношения и в сельском
хозяйстве; сельскохозяйственные госорганы, например, располагают
страховыми фондами и в эти фонды отчисляются 20% прибыли,
половина суммы остается в совхозе, другая половина централизуется
в министерстве; не использованные в течение трех лет средства
страхового фонда изымаются у предприятия в размере одногодичных
отчислений в централизованный фонд соответствующих министерств
по подчиненности (СП СССР 1967 г. № 10, ст. 55).
-117-
Хозяйственно-управленческое правоотношение содер-
жит и определенные элементы организационного харак-
тера (например, право и обязанность вышестоящего
органа осуществлять контроль за деятельностью под-
чиненных предприятий). Однако это не дает оснований
квалифицировать в целом такие отношения, как органи-
зационные. В юридической литературе уже обращалось
внимание на то, что имущественные отношения выделя-
ются по признаку объекта; организационные же отно-
шения отграничиваются от всех остальных по своему со-
держанию. Следовательно, те организационные отноше-
ния, объектом которых являются материальные блага,
должны быть квалифицированы в качестве имущест-
венных. (*1). С. Ф. Кечекьян отмечал, что . (*2).
А. В. Венедиктов, исходя из того, что из всей совокуп-
ности прав и обязанностей госорганов могут быть вы-
делены права и обязанности по отношению к находя-
щемуся в их управлении имуществу, указывал, в частнос-
ти, что предложенное им понятие госоргана применимо
не только к хозяйственным госорганам, но и к адми-
нистративным и социально-культурным госорганам,
1946 г. № 2, стр. 47.
-118-
ческой собственностью>. (*1). . (*2). Далее А. В. Венедик-
тов пишет, что , (*3), то есть вопрос о правах и обязан-
ностях этих органов рассматривается как часть пробле-
мы права государственной социалистической собствен-
ности – права несомненно имущественного.
Между тем С. Н. Братусь, противопоставляя иму-
щественные отношения организационным, по существу
относит к последним и имущественные отношения.
Среди имущественных отношений С. С. Алексеев вы-
деляет и подробно анализирует эту группу имущественных
отношений. (*4). С. Н. Братусь ж.е считает, что . (*5). При этом он считает, что ор-
ганизационные отношения между вышестоящими и ни-
жестоящими органами государственного управления, а
также между ними и оперативными хозяйственными ор-
ганизациями и предприятиями являются лишь пред-
(**1) А. В. Венедиктов, цит. книга, стр. 320.
(**2) Там же, стр. 321.
(**3) Там же, стр. 322-323.
(**4) С. С. Алексеев, Механизм правового регулирования в со-
циалистическом государстве, , 1966, стр.
60-62 и др.
(**5) С. Н. Братусь, Имущественные и организационные отноше-
ния, стр. 104.
-119-
посылкой возникновения имущественных отношений, но
не самими имущественными отношениями. (*1).
Но такая аргументация отнюдь не доказывает, на
наш взгляд, отсутствия имущественных отношений ме-
жду предприятием и вышестоящим хозорганом. С од-
ной стороны, С. Н. Братусь не отрицает наличия право-
вых отношений между предприятиями и органами госу-
дарственного управления и, следовательно, признает,
что последние являются субъектами права, то есть
выступают от своего имени. С другой стороны, он не
отрицает и того, что предприятия могут быть субъекта-
ми имущественных отношений, но по-
чему-то считает, что вышестоящие органы хозяйствен-
ного управления выступают в таких отношениях не от
своего имени, хотя и . Это ничем не мотивиро-
вано и, на наш взгляд, не может быть мотивировано,
так как находится в явном противоречии с действитель-
ностью. (уже одного этого, исходя из самой же
концепции С. Н. Братуся, достаточно, чтобы признать
распоряжающийся имуществом орган участником иму-
щественных отношений), вышестоящие по отношению
к предприятиям органы государственного управления
действуют от своего имени как самостоятельные субъ-
екты права. Не случайно С. Н. Братусь вынужден ил-
люстрировать свои взгляды не материалом из области
отношений предприятий с вышестоящими по отношению
к ним органами управления, а из области земельных от-
ношений и отношений предприятий с финансовыми ор-
ганами. При этом С. Н. Братусь говорит, что ограни-
чивается именно . (*1). Таким
образом, имению та область
денежных (т. е., по мнению самого С. Н. Братуся,
имущественных) отношений, анализ которой как раз и
следовало бы сделать, ибо это-область отношений
предприятий с вышестоящими органами государственно-
го управления.
Но в то же время С. Н. Братусь признает, что финан-
совая сторона деятельности предприятий и отраслей
народного хозяйства отражает денежные (т. е. имуще-
ственные) отношения, регулируемые не только граж-
данским и финансовым, но и административным пра-
вом. Тут уже прямое противоречие: с одной стороны,
вроде бы есть имущественные (денежные) отношения,
регулируемые административным правом, а с другой
стороны, это общее мнение (закрепленное к тому же
ст. 2 Основ гражданского законодательства) оспарива-
ется, причем на основе материалов, не относящихся к
данной области отношений. Такое доказывание нель-
зя признать убедительным.
Противоречивость аргументации С. Н. Братуся про-
является и во второй работе, посвященной тем же
вопросам. Он пишет: . (*2).
(**1) С. Н. Братусь. Имущественные и организационные отноше-
ния, стр. 116.
(**2) См. С. Н. Братусь, Предмет и система советского граждан-
ского права, стр. 43.
-121-
Во-первых, следовало бы пояснить, какие органы
здесь имеются в виду. Если речь идет о плановых орга-
нах (Госплан СССР, госпланы республик, облпланы),
то это одна проблема. Если же речь идет о вышестоя-
щих по. отношению к предприятиям органах хозяйст-
венного управления (министерства, главки, тресты).
также выполняющих планово-регулирующие функции,
то это уже другая проблема. Отношения предприятий
с первыми отличаются от их отношений со вторыми. И
у вторых, безусловно, есть имущественные права, что
С. Н. Братусь признает.
Во-вторых, – это по-видимому, управ-
ление имуществом. Во всяком случае другого объясне-
ния данному термину автор не дает.
В-третьих, хозяйственная деятельность не сводится
к формуле , , . И, на-
конец, буквально через две страницы С. Н. Братусь
прямо указывает: . (*1). Но если это не отрицается, то как
можно отрицать наличие имущественных прав у выше-
стоящего хозоргана и имущественных отношений меж-
ду органами хозяйственного управления и предприяти-
ями?
Замечание С. Н. Братуся, что , ничего здесь не меняет, ибо речь идет о
том, имущественные ли это отношения или неимущест-
венные, а не о том, к какому виду имущественных от-
ношений они относятся. Дифференциация имуществен-
ных отношений не меняет их имущественного характе-
ра. Мы не говорим уже о том, что природа имущест-
венных прав государственных предприятий и органов
хозяйственного управления, по-видимому, одна и та же.
(**1) См. С. Н. Братусь, Предмет и система советского граждан-
ского права, стр.45.
-122-
А различие имущественных прав этих органов за-
ключается не в их природе, а в содержания и объ-
еме.
Сказанное позволяет сделать вывод, что отрицание
имущественного характера отношений между предприя-
тиями и вышестоящими по отношению к ним органами
хозяйственного управления основано в данном случае
на аргументах, не касающихся этих отношений. Все
аргументы взяты из области отношений предприятий с
финансовыми органами (бюджетные отношения) либо
из области землепользования, либо, наконец, касаются
характеристики прав плановых органов, в хозяйственном
подчинении которых предприятия не находятся. Нель-
зя также не отметить, что если из рассуждений
С. Н. Братуся ясно, что имущественные отношения –
волевые отношения собственности, то, что такое органи-
зационные отношения, совершенно не ясно. Полемизи-
руя с С. С. Алексеевым, правильно указавшим на логи-
ческую ошибку, допускаемую при противопоставлении
имущественных отношений организационным, С. Н. Бра-
тусь позднее по существу признал, что отношения меж-
ду предприятием и вышестоящим органом направлены
на имущественные цели и в этом смысле они могут
быть тоже признаны имущественными. (*1).
С. Н. Братусь и С. С. Алексеев отмечали также, что
было бы неправильно связывать действие закона стои-
мости в народном хозяйстве лишь исключительно с
гражданско-правовыми формами. , а такими , которые исходят из хозрасчетных методов хо-
зяйствования>. (*2). Однако вопреки этому утверждению
они же считают, что к деятельности вышестоящего хо-
зяйственного органа по руководству подчиненными
(**1) С. Н. Братусь, Предмет и система советского гражданского
права, стр. 65.
(**2) См. С. Н. Братусь, С. С. Алексеев, О разработке право-
вых вопросов управления народным хозяйством,
1963 г. № 4, стр. 47.
-123-
предприятиями хозрасчет неприменим. (*1). Эти утвержде-
ния представляются противоречащими друг другу, так
как едва ли можно исходить из хозрасчетных методов
хозяйствования в отношениях, к которым хозрасчет не-
применим. Мы полагаем, что данное противоречие про-
истекает из логической ошибки. Утверждение о том,
что хозрасчет неприменим к административной, орга-
низационной деятельности, вовсе не означает, что хоз-
расчет неприменим к отношениям предприятий с вы-
шестоящими органами, ведь указанные отношения
нельзя сводить к административным, организацион-
ным. (*2). Понятие планово-регулирующей деятельности
также не исчерпывает этих отношений, если оно не ох-
ватывает оперативно-хозяйственной деятельности вы-
шестоящего органа по управлению предприятиями.
В подтверждение своего тезиса о неприменимости
хозрасчета к отношениям между предприятием и выше-
стоящим органом С. Н. Братусь и С. С. Алексеев при-
водят только следующий аргумент: . (*3).
Но причем здесь это , когда речь идет об от-
ношениях предприятий с вышестоящими органами?
Субъекты таких отношений не являются . Что же касается соединения , то содержание компетенции ор-
ганов хозяйственного руководства свидетельствует о
(**1) См. С. Н. Братусь, С. С. Алексеев, О разработке право-
вых вопросов управления народным хозяйством,
1963 г. № 4, стр. 49.
(**2) В экономической литературе совершенно правильно указывает-
ся, что (см. А. М. Бир-
ман, Некоторые проблемы науки в социалистическом хозяйствова-
нии, стр. 12).
(**3) См. С. Н. Братусь, С. С. Алексеев, цит. статья, стр. 49,
-124-
том, что эти функции всегда соединены в руках выше-
стоящих хозяйственных органов. Они не соединены
только в руках плановых органов. Но когда мы гово-
рим об отношениях предприятия с вышестоящим ор-
ганом, то имеются в виду именно хозяйственные, а не
плановые органы.
Многие авторы, рассматривавшие правовые пробле-
мы, так или иначе связанные с управлением промыш-
ленностью, разбивают правовую организацию как бы
на две ветви. В литературе отмечалось, например, что
правовую организацию всякой хозяйственной деятель-
ности можно рассматривать либо с организационно-
структурной точки зрения, с позиции правосубъект-
ности участников хозяйственных отношений, либо с
точки зрения правового регулирования самих отноше-
ний, складывающихся при осуществлении хозяйствен-
ной деятельности. (*1). Первая из этих ветвей – регулиро-
вание организационных отношений, вторая-регулиро-
вание имущественных отношений.
и
между предприятием и вышестоящим хозяйственным
органом органически связаны, и неправильно было бы
считать их различными видами отношений. Это элемен-
ты, части, стороны единых хозяйственных отношений
предприятий с вышестоящим органом. Для удобства
исследования такое единое отношение можно расчле-
нить, но по сущности своей оно неделимо – не может
быть организационных отношений вне (отдельно, в от-
рыве) от имущественных, так же как не может быть
имущественных отношений предприятия с вышестоя-
щим органом в отрыве от организационных отношений.
Об и отноше-
ниях мы говорим лишь в том смысле, в каком можно
говорить о плановых отношениях, финансовых отно-
шениях, отношениях по снабжению и тому подобные
между предприятием и вышестоящим органом, то есть
имея в виду какую-то часть их взаимосвязей, единых
по своей сущности.
Характеризуя отношения по управлению хозяйством
как организационные, С. Н. Братусь нигде не раскры-
(**1) В. В. Лаптев, Внутрихозяйственные отношения на промыш-
ленном предприятии, , 1965, стр. 3.
-125-
вает понятие организационных отношений и не дает их
отличий от отношений имущественных. По-видимому,
это не случайно. Дело в том, что организационный мо-
мент, как момент формы (если можно так выразиться,
момент ), всегда присутствует во
всех правовых отношениях, в том числе и в правоотно-
шениях, имущественных по своей цели (объекту) и со-
держанию. Этот момент есть, разумеется, и в хозяйст-
венно-управленческих правоотношениях. Однако под
организационными отношениями можно понимать и
правовые отношения предприятий с другими, не выше-
стоящими по отношению к ним и не хозяйственными
органами. Такие правоотношения с полным основанием
считаются административными (отношения предпри-
ятий с органами государственной власти и государст-
венного управления, не являющимися применительно к
данному предприятию вышестоящими органами, хозяй-
ственного управления).
Отличие административных отношений от хозяйст-
венно-управленческих имеет большое теоретическое и
практическое значение, ибо за органами, не являющи-
мися вышестоящими хозяйственными и, следовательно,
не несущими хозяйственной ответственности за деятель-
ность предприятий, не могут быть признаны права и
обязанности, аналогичные компетенции вышестоящего
хозоргана. К числу организационных могут быть, по-
видимому, отнесены и некоторые отношения, связанные
с внутренней структурой хозорганов. Таким образом,
говоря об организационных отношениях и противопос-
тавляя их имущественным, необходимо четко опреде-
лить, о каких именно отношениях идет речь.
Отграничение имущественных отношений от органи-
зационных в области управления хозяйством должно
идти по предмету регулирования. При этом к орга-
низационным в указанной области можно относить
только те, которые не связаны непосредственно с произ-
водством и распределением материальных благ. Если,
исходя из указанного критерия, отграничивать отноше-
ния предприятия с вышестоящим хозорганом от отно-
шений предприятий с административными органами.
то это едва ли вызовет возражения. Если же говорить
об организационных отношениях предприятия с выше-
стоящим хозорганом, то следует понимать под этим ор-
-126-
ганическую часть хозяйственно-управленческих право-
отношений, являющихся по своей природе имуществен-
ными планово-хозрасчетными.
Иногда предпринимаются попытки отграничения ор-
ганизационных отношений от имущественных по приз-
наку властного характера первых и равенства субъек-
тов во вторых. Однако равенство сторон не является
каким-то специфическим признаком имущественных от-
ношений вообще и даже имущественных отношений,
связанных с товарным производством. Кроме того, сам
термин довольно неопределен и не ха-
рактеризует различия между предприятием и выше-
стоящим хозорганом, так как .предприятие также
обладает правами. Если, например,
право утверждения титульных списков является , то необходимо признать наличие
прав и у предприятия, ибо оно таким правом обла-
дает.
Имущественный характер правоотношений предпри-
ятий с вышестоящими хозорганами вовсе не означает
их тождества с другими имущественными правоотно-
шениями. Правовые отношения между предприятием
и вышестоящим хозяйственным органом возникают в
силу самого факта включения предприятия в состав
определенного хозяйственного объединения, входящего
в свою очередь в состав определенной хозяйственной
системы, и этим отличаются от хозяйственно-договор-
ных правоотношений. Правовые отношения между
предприятием и вышестоящим органом отличаются от
договорных отношений также подчиненностью одного
из субъектов правоотношения другому. (*1). Эта подчинен-
ность проявляется, в частности, в том, что вышестоя-
щий орган устанавливает плановые задания подчинен-
ному.
В литературе отмечалось, что с осуществлением хо-
зяйственной реформы . (*1). Повышение удель-
ного веса экономических методов в руководстве хозяй-
ством еще более сблизило и имущественные правоотношения, однако не
устранило их специфики, так как не исчезла подчинен-
ность одного субъекта правоотношения другому.
Одним из элементов рассматриваемого правоотно-
шения является также подотчетность подчиненных хоз-
органов вышестоящим хозорганам. Все хозорганы под-
чинены (подведомственны) в хозяйственном отношении
и подотчетны другим государственным органам. Сог-
ласно Положению о бухгалтерских отчетах и балан-
сах утвержденному постановлением Совета Министров
СССР от 12 сентября 1951 г., государственные пред-
приятия и организации, действующие на хозяйствен-
ном расчете и являющиеся юридическими лицами, обя-
заны вести бухгалтерский учет по двойной системе и
составлять месячные, квартальные и годовые бухгал-
терские отчеты и балансы. (*2). Отчеты и балансы представ-
ляются предприятием вышестоящему хозяйственному
органу. Подотчетность не сводится к обязанности сос-
тавления и представления отчета и балансов – хозор-
ганы обязаны также представлять статистическую от-
четность. Порядок представления отчетности хозорга-
нами регулируется в настоящее время совместными
указаниями Министерства финансов СССР и Цент-
рального статистического управления СССР. (*3). По дан-
ным отчетов дается оценка результатов хозяйственной
(**1) Д. М. Генкин, Правовые вопросы хозяйственного расчета го-
сударственных предприятий, стр. 7.
(**2) См. ,
т. 1, стр. 671. Текст Положения о бухгалтерских отчетах и балан-
сах с учетом изменений и дополнений по состоянию на 1 июля
1967 г. опубликован в журнале 1967 г № 11,
стр. 70.
(**3) Письмо Министерства финансов СССР и ЦСУ СССР от 29 ян-
варя 1966 г. № 3-17-11. Министерствам СССР предоставлено право
вводить в необходимых случаях временную оперативную отчетность
в системе министерства. Эти расходы влияют на размер накопле-
ний (прибыли), а следовательно, и на все те показатели, которые
зависят от выполнения или перевыполнения плана накоплений. Си-
стема в балансе уплаченных санкций санкциями, по-
лученными от контрагентов, стимулирует хозорганы к установле-
нию контроля за выполнением обязательств перед контрагентами
и к взысканию договорных санкций, что в свою очередь требует
хорошей постановки правовой и договорно-претензионной работы.
С переводом предприятий на новую систему планирования и эко-
номического стимулирования уплаченные санкции отражаются на
результатах хозяйственной деятельности, минуя себестоимость. Это
способствует более точному формированию себестоимости как пока-
зателя затрат на производство продукции. Однако, на наш взгляд,
изменение порядка отражения на балансе уплаты санкции, отне-
сение их на результаты деятельности, минуя себестоимость, снижа-
ет эффективность имущественных санкций.
-128-
деятельности за прошедшее время. В то же время от-
ветные данные используются для планирования на пос-
ледующие периоды. По окончании составления годовых
отчетов нижестоящие хозорганы отчитываются перед
вышестоящими, как правило, на балансовых комиссиях.
Сказанное позволяет сделать вывод, что хозяйственно–
управленческие отношения имеют определенную специ-
фику по сравнению с хозяйственно-договорными отно-
шениями, но они не тождественны административным,
организационным отношениям именно в силу своего
имущественного планово-хозрасчетного характера. Спе-
цифика хозяйственно-управленческих отношений не сви-
детельствует, однако, о их родовом отличии от хозяй-
ственно-договорных отношений. Это – имущественные
отношения одного и того же рода, имеющие общую пла-
ново-хозрасчетную (планово-стоимостную) сущность, от-
нощения хозяйственно-правовые.
-129-
Глава III
Разграничение компетенции
между предприятием и вышестоящим
хозяйственным органом
1. Распределение компетенции
между предприятием и вышестоящим органом
(общая характеристика)
1.Законодательство наделяет предприятие и вышестоя-
щий хозяйственный орган правами и обязанностями для
решения хозяйственных вопросов, то есть определенной
хозяйственной компетенцией. Ее содержание определяет-
ся объективными требованиями, предъявляемыми к упра-
влению хозяйством. До издания постановлений Совета
Министров СССР от 11 апреля 1953 г. и 9 августа 1955 г. (*1) компетенция хозяйствен-
ных органов устанавливалась только в самых общих чер-
тах. В положениях о министерствах определялись в ос-
новном их задачи и функции, сколько-нибудь разверну-
той регламентации прав министерств в решении хозяй-
ственных вопросов не было. Права хозяйственных объе-
динений и предприятий также не были установлены в
полном объеме. Это создавало благоприятные условия
для вмешательства органов хозяйственного руководства
в любые вопросы работы предприятий, приводило к то-
му, что хозяйственная компетенция распределялась по ус-
(**1) См. , т. 1, стр. 88 и 185.
-130-
мотрению вышестоящего органа. Проведенное в послед-
ние годы урегулирование прав хозяйственных органов
способствовало укреплению правопорядка в управлении
народным хозяйством, укреплению оперативно-хозяйст-
венной самостоятельности предприятий.
Предприятие осуществляет производственно-хозяйст-
венную деятельность под руководством вышестоящего
хозяйственного органа. Содержание этого руководства
многообразно. Вышестоящий орган решает общие и
внешние для данного объединения вопросы, представляя
объединение в целом; устанавливает (и изменяет) в пре-
дусмотренном законом порядке плановые задания, нор-
мативы; регулирует отдельные отношения внутри объ-
единения; обеспечивает предприятия материальными ре-
сурсами (как путем выделения фондов, так и путем пе-
рераспределения имеющихся ресурсов и централизован-
ного выполнения операций по снабжению).
Вышестоящий орган в установленном порядке распо-
ряжается основными и оборотными фондами, числящи-
мися на балансе предприятий (закрепленными за пред-
приятиями); финансирует хозяйственную деятельность
предприятий в соответствии с финансовыми планами, а
также отдельные мероприятия, оказывает финансовую
помощь. В число функций вышестоящего органа входит
также получение от предприятии информации о ходе ра-
боты и дача оперативных указаний в пределах своей ком-
петенции по вопросам производственно-хозяйственной
деятельности; дача разрешений на осуществление пред-
приятиями тех или иных действий (когда по закону
предприятие обязано испрашивать такое разрешение);
принятие решений по отдельным вопросам, затрагиваю-
щим интересы предприятия, по согласованию с предпри-
ятием. Вышестоящий орган осуществляет подбор и под-
готовку кадров, контроль за деятельностью предприятий,
проводит ревизии его деятельности, применяет установ-
ленные законодательством меры поощрения и ответ-
ственности и т. д.
Для выполнения этих функций хозяйственного управ-
ления вышестоящие хозорганы наделяются соответству-
ющими правами и обязанностями. Корреспондирующими
обязанностями и правами наделены также предприятия.
В соответствии с Положением о предприятии органы хо-
зяйственного руководства должны обеспечить строгое
-131-
соблюдение прав предприятия и контроль за выполнени-
ем им своих обязанностей. Поскольку предприятие осу-
ществляет свою деятельность под руководством вышесто-
ящего хозяйственного органа, то распоряжения послед-
него, изданные в пределах его компетенции, для
предприятия обязательны. (*1).
Права и обязанности вышестоящего органа и предпри-
ятия составляют содержание хозяйственно-управленчес-
кого правоотношения. Определяя права и обязанности
предприятий и вышестоящих хозяйственных органов,
законодательство тем самым регулирует их отношения
между собой и с другими социалистическими организа-
циями.
Учитывая, что министерства в ряде случаев выступают
в качестве непосредственно вышестоящего по отношению
к предприятиям органа и обязанности хозяйственных
объединений по отношению к предприятиям в принципе
совпадают с обязанностями министерств по отношению
к хозяйственным объединениям, определенное представ-
ление о правах и обязанностях вышестоящего органа
дают также права и обязанности промышленных мини-
стерств.
Прежде чем рассматривать изменения в соотношении
прав и обязанностей предприятия и вышестоящего хо-
зяйственного органа в различных областях хозяйствен-
ной деятельности в связи с хозяйственной реформой,
представляется целесообразным остановиться на некото-
рых-общих вопросах распределения хозяйственной ком-
петенции между предприятием и вышестоящим органом.
2. Большинство прав и обязанностей, связанных с
управлением производственными фондами, производ-
ственной и финансово-хозяйственной деятельностью,
предприятие осуществляет в соответствии с установлен-
(**1)При определенных условиях предприятия вправе отступать от
указаний, содержащихся в плановых актах вышестоящего
хозяйственного органа. Предприятие вправе отказаться от
выделенной, но не нужной им продукции, изменить по согласо-
ванию с потребителем ассортимент поставляемой продукции. В этих
случаях необходимо информировать вышестоящий хозяйственный
орган. Предприятия вправе также отступать от условий типового
договора, рекомендованного вышестоящим органом (см. М. И. Бра-
гинский, Общее учение о хозяйственных договорах, Минск, 1967.
стр. 72-74, 115).
-132-
ными ему вышестоящим органом нормативами и плана-
ми. В частности, имущество, находящееся в оператив-
ном управлении предприятий, должно использоваться в
соответствии с его плановым назначением. В то же
время в определенных пределах допускается осуществле-
ние предприятиями неплановых операций. Предприятие
вправе, в частности, выполнять заказы других предприя-
тий и организаций на производство работ и изготовление
продукции сверх плана (п. 48 Положения о предприя-
тии). Такие заказы могут приниматься при условии, ес-
ли этим не будет причинен ущерб выполнению государ-
ственного плана и обязательств по договорам. Предпри-
ятие имеет право реализовать без фондов продукцию,
которая не находит сбыта по нарядам (п. 68), отпускать
научным учреждениям сырье, полуфабрикаты и готовые
изделия (п. 69), отпускать другим предприятиям и орга-
низациям производственные отходы сверх плана сдачи
и переработки их данным предприятием (п. 70), сдавать
в аренду другим предприятиям и организациям неис-
пользуемые здания и сооружения, помещения, оборудо-
вание, транспортные средства (*1) (п. 16). Предприятие
вправе также оказывать другим предприятиям и органи-
зациям разного рода услуги, не связанные непосредст-
венно с распределением основной продукции, выпускае-
мой предприятием (отпуск воды, пара, отопление и т. п.).
Неплановые операции производятся в целях выполнения
плана предприятием, которое пользуется услугами, при-
обретает продукцию, дает заказ. В тех же целях предпри-
ятие может приобретать невостребованные грузы, реа-
лизуемые транспортными организациями, в децентрали-
зованном порядке-предметы материально-техническо-
го обеспечения (п. 61).
Отдельные вопросы предприятие может решать в ином
порядке и иными средствами, чем это предусмотрено
утвержденным планом. Предприятия вправе, например,
передавать по договорам подрядным организациям вы-
полнение строительно-монтажных работ и соответствую-
щие лимиты по труду, фонды и материалы с последую-
щим сообщением вышестоящему органу (п. 51).
(**1) Транспортные средства могут передаваться в аренду с разре-
шения вышестоящего органа.
-133-
Как правило, нормативные акты прямо устанавливают,
какой круг вопросов данного вида хозяйственной деяте-
льности относится к компетенции предприятия и какие
вопросы должны решаться вышестоящим органом. Но в
ряде случаев они подчеркивают, что тот или иной вопрос
отнесен к исключительной компетенции определенного
органа. Так, фондом предприятия и некоторыми други-
ми фондами может распоряжаться только само предпри-
ятие. Изъятие и перераспределение вышестоящим орга-
ном средств фонда предприятия не допускается (п. 14).
Иногда в решении вопроса в той или иной мере участву-
ет и вышестоящий орган, и предприятие. Положением о
предприятии (п. 44) закреплено, что вышестоящий орган
рассматривает и утверждает перспективные и годовые
плановые задания предприятиям с привлечением послед-
них. Необходимо также предварительное обсуждение с
администрацией предприятия вопросов внесения измене-
ний вышестоящим органом в утвержденные планы
(п. 47). В отдельных случаях требуется не только пред-
варительное обсуждение, но и согласование решения с
предприятием. (*1).
(**1) В связи с совершенствованием управления хозяйством в зару-
бежной литературе также высказывается мнение, что план . Эта мысль подчер-
кивается заместителем председателя Государственного комитета по
планированию НРБ Г. Филиповым в работе (София,
. 1966, стр. 110) В проекте устава Объединения
железа и стали Польской Народной Республики, с которым нам была
предоставлена возможность ознакомиться, предусмотрено право пред-
приятий получать исчерпывающие пояснения относительно установ-
ленных для них показателей и директивных установок, а также вне-
сения обоснованных предложений в ходе реализации плановых зада-
ний по поводу изменения установленных заданий и выделенных
средств. Некоторые авторы считают, что после утверждения плана
любые изменения в него должны вноситься лишь с обоюдного согла-
сия с учетом интересов предприятия (Л. Абалкин. Экономиче-
ские законы, интересы и методы хозяйственной деятельности, 1967 г. № б, стр. 79).
При регулировании отношений предприятий с вышестоящими хоз-
органами необходимо учитывать, что подчиненность в хозяйствен-
ном отношении отнюдь не препятствует решению вопросов по сог-
ласованию между подчиненным и вышестоящим органом. Положе-
нием о совнархозе 1964 года было предусмотрено, например, пра-
во последнего централизовать в необходимых случаях с согласия
подведомственных предприятий и организаций их средства, направ-
ляемые на жилищное, культурно-бытовое строительство, строи-
тельство детских учреждений. Согласие предприятий необходимо
и при централизации части фондов предприятий объединениями,
переведенными на новые условия хозяйствования. Требование
согласия предприятий направлено на защиту их хозрасчетных
интересов. Думается, что такую меру защиты целесообразно при-
менять и при решении некоторых других хозяйственных вопросов.
Следует, однако, четко определить форму выражения такого согла-
сия. Представляется, что согласие должно быть выражено в пись-
менной форме и соответствующий документ должен быть скреплен
подписями руководителя и главного бухгалтера предприятия. Воз-
можно, в таких случаях вопрос следует рассматривать заводским
комитетом профсоюза.
-134-
Вместе с тем для реализации некоторых прав, предо-
ставленных предприятиям, нужно предварительное раз-
решение вышестоящего органа. Так, для реализации
права предприятий устанавливать высококвалифициро-
ванным мастерам и другим инженерно-техническим
работникам надбавки к заработной плате в размере до
30% должностного оклада необходимо разрешение вы-
шестоящего органа на использование для указанных
целей до 0,3% планового фонда заработной платы пред-
приятия (п. 83).
Иногда право предприятия сформулировано таким
образом, что для реализации его обязательно разреше-
ние вышестоящего органа. В таких случаях речь идет
по существу и о праве предприятия, и о праве выше-
стоящего органа. Например, п. 16 Положения о пред-
приятии предусмотрено, что неиспользуемые транспорт-
ные средства могут сдаваться в аренду с разрешения
вышестоящего органа. Это означает, что для передачи
в аренду транспортных средств необходимо решение
вышестоящего органа и предприятия.
Некоторые права могут реализовываться предприяти-
ями лишь при условии, если соответствующий вопрос
в пределах установленного срока не будет решен выше-
стоящим органом. Такая форма распределения хозяй-
ственной компетенции между предприятием и вышесто-
ящим органом обеспечивает возможность решения воп-
роса в централизованном порядке и служит определен-
ной гарантией интересов предприятий.
О ходе выполнения плана и результатах хозяйствен-
ной деятельности предприятие обязано информировать
-135-
вышестоящий орган путем представления соответству-
ющей отчетности в установленные сроки и по установ-
ленным формам. Наделяя предприятия правом само-
стоятельного решения определенных вопросов, законо-
дательство требует в ряде случаев представления ими
специальной информации вышестоящему органу о при-
нятых решениях. Информация обязательна при переда-
че выполнения работ подрядным организациям (п. 51);
об изменении предприятием технологического процес-
са должен быть немедленно извещен орган, утвердив-
ший этот процесс (п. 57) и т. д. Такое установление ком-
петенции направлено на обеспечение специального
контроля за законностью решения .предприятиями со-
ответствующих вопросов.
3. Вышестоящий орган в решении хозяйственных воп-
росов, касающихся объединения (системы) в целом, вы-
ступает в качестве представителя объединения (систе-
мы) в целом (или представляет интересы подчиненных
предприятий). (*1). Однако полномочия вышестоящего хоз-
органа в этой области нельзя считать безграничными.
В практике организации претензионно-исковой работы
предприятиям нередко приходится сталкиваться с тем,
что вышестоящие по отношению к ним хозяйственные
органы сообщают ответчикам или органам арбитража
об отзыве предъявленных подчиненными предприятия-
ми претензий и исков. Не единичны случаи, когда
вышестоящие органы дают согласие поставщикам на
отгрузку продукции не в том ассортименте, который
предусматривается при заключении подчиненными пред-
приятиями договоров с этими поставщиками. Такие
действия вышестоящих органов подрывают хозрасчет,
ведут к необоснованной подмене предприятий в договор-
ных отношениях. Подобного рода указания вышесто-
ящих органов следует считать недействительными.
(**1) В соответствии с Правилами рассмотрения хозяйственных спо-
ров государственными арбитражами, утвержденными Госарбитражем
при Совете Министров СССР в 1963 году. государственный арбит-
раж рассматривает подведомственные ему споры не только по заяв-
лениям заинтересованных предприятий, организаций и учреждений,
но и по заявлениям их вышестоящих органов. Таким образом, за
последними признается право представлять интересы предприятия
именно в силу того, что они являются вышестоящими по отноше-
нию к данному предприятию органами.
-136-
И это необходимо прямо отразить в законе. В частно-
сти, вносилось предложение установить, что вышесто-
ящий хозорган не в праве от имени подчиненного ему
предприятия-кредитора давать согласие на исполнение
предприятием-должником договорных обязательств с
отступлением от условий заключенного договора.
В разных отраслях народного хозяйства и даже в
разных ведомствах одной и той же отрасли есть опре-
деленные отличия в распределении прав и обязанно-
стей между предприятием и вышестоящим хозорганом.
Это обусловлено особенностями применения Положения
о предприятии в различных отраслях народного хозяй-
ства и некоторыми различиями в определении компетен-
ции центров хозяйственных систем и хозяйственных объ-
единений.
С предоставлением министерствам СССР права пору-
чать решение отдельных вопросов, входящих в их ком-
петенцию, одноименным министерствам союзной рес-
публики, а также предприятиям, организациям и учреж-
дениям союзного подчинения, (*1), различия в компетенции
предприятий и хозяйственных объединений разных от-
раслей экономики могут усилиться. Реализация такого
права позволит в конечном счете на основе обобщения
опыта всех министерств найти оптимальные варианты
распределения компетенции между хозорганами. Одна-
ко чрезмерно широкое и не основанное на тщательно
подготовленных рекомендациях использование этого
права может привести к неоправданному разнобою в
правовом положении хозорганов различных систем, что
не будет способствовать укреплению правопорядка в
народном хозяйстве. Отсюда очень важно обеспечить
рациональное использование указанного права, а также
точную и своевременную информацию о передаче от-
дельными министерствами тех или иных вопросов на
решение подчиненных им госорганов. В связи с этим
представляется целесообразным обязать министерства
одновременно с изданием соответствующих нормативных
актов информировать Юридическую комиссию при Со-
вете Министров СССР о передаче тех или иных вопро-
сов в компетенцию подчиненных госорганов, а Юридиче-
(**1) СП СССР 1967 г. № 17, ст. 116.
-137-
скую комиссию-издавать соответствующий бюллетень.
Юридическая комиссия и другие органы должны вни-
мательно изучать соответствующие нормативные акты,
чтобы не допустить такого положения, которое в свое
время было в области регулирования поставок продук-
ции, когда наряду с су-
ществовала в области поставок и в связи с этим возникала необходимость в
унификации правового регулирования поставок продук-
ции. (*1).
Распределение хозяйственных функций между пред-
приятием и вышестоящим органом зависит не только
от установления прав предприятия в законодательстве.
Оно зависит и от структуры органов хозяй-
ственного руководства, от того, какие функции фак-
тически взяты на себя хозяйственными объединениями.
Так, определенные проблемы возникают при определе-
нии компетенции трестов и трестированных предприя-
тий в тех случаях, когда значительная часть оперативно-
хозяйственных функций фактически выполняется не
предприятием, а трестами. (*2). Исследование этого вопроса
в угольной промышленности привело, например, к вы-
воду о целесообразности преобразования (при опреде-
ленных технико-экономических условиях) угольных
трестов в производственные объединения, обладающие
как правами предприятия, так и правами вышестоящего
хозяйственного органа. (*3).
Расширение хозяйственных прав предприятий повыси-
ло актуальность вопроса о четком определении компе-
тенции хозяйственных объединений и об оптимальном
размере предприятий. Небольшие размеры и в то же
время большое количество предприятий в той или иной
отрасли неизбежно приводят либо к созданию проме-
жуточных звеньев хозяйственного руководства и, следо-
вательно, к многоступенчатости системы управления,
либо к ослаблению централизованного планового руко-
(**1) См. В. К. Мамутов, Вопросы ассортимента, качества и ком-
плектности поставляемой продукции в советском праве, авторефе-
рат кандидатской диссертации, ЛГУ, 1955.
(**2) См. 3 гл. 1.
(**3) См. , Донецк, 1968.
-138-
водства и экономического контроля за деятельностью
предприятий со стороны органов хозяйственного управле-
ния. Эти недостатки могут быть устранены путем укрупне-
ния предприятий, путем дифференцированного подхода –
к определению правового положения предприятий и
объединений. (*1).
4. Регулируя отношения предприятия с непосредствен-
но вышестоящим органом, Положение о предприятии
тем самым как бы регулирует отношения предприятий
со всем комплексом органов хозяйственного руководства.
Конкретное же распределение компетенции внутри это-
го комплекса осуществляется, как правило, центрами
хозяйственных систем. Так, при определении особенно-
стей применения Положения о предприятии на предпри-
ятиях транспортного строительства Министерство тран-
спортного строительства СССР установило, что резерв
амортизационных отчислений за счет 10%, которые мож-
но изымать у предприятий, может образовываться как
в министерстве, так и в главных управлениях, а также
в трестах и управлениях строительства. (*2). Таким образом,
если Положение о предприятии только определяет, что
у предприятий не может изыматься более 10% аморти-
зационных отчислений, предназначенных на капиталь-
ный ремонт, то в каком именно вышестоящем звене
будут централизованы эти средства и в каком размере-
решает центр системы. Аналогичное разрешение получил
данный вопрос в ряде других министерств. Оно не про-
тиворечит закону, но приводит к необходимости опре-
деленных гарантий хозрасчетных интересов главков и
трестов. Видимо, и им следует гарантировать оставле-
ние определенного процента амортизационных отчисле-
ний для маневрирования, так как иначе они не смогут
сколько-нибудь эффективно выполнять одну из возло-
женных на них хозяйственных функций-обеспечение
сохранности производственных фондов. При этом име-
ется в виду выполнение указанной функции не только
административными, но и экономическими методами.
Распределение компетенции между органами хозяй-
ственного руководства в пределах возложенной на все
(**1) См. также 3 гл. 1.
(**2) См. 1966 г. № 14.
-139-
эти органы общей обязанности по отношению к пред-
приятию осуществляется и в других случаях. Напри-
мер, для каждого из органов хозяйственного руковод-
ства устанавливаются сроки для решения вопроса об ис-
пользовании излишков (*1) в соответствии с п. 21 Положе-
ния.
5. Важнейшее значение в обеспечении эффективного
руководства предприятиями со стороны вышестоящих
органов имеет правильное сочетание административных
и экономических форм (методов) руководства.
Правильное сочетание административных и экономи-
ческих методов в плане распределения компетенции
между предприятием и вышестоящим органом не до-
пускает мелочной опеки над предприятиями, излишне-
го вмешательства в оперативно-хозяйственную деятель-
ность предприятий, навязывания предприятиям экономи-
чески необоснованных решений. Нельзя, однако, не от-
метить, что стремление диктовать свою волю подчинен-
ным предприятиям по любым вопросам очень живуче.
Даже после сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС
многие вышестоящие хозорганы длительное время про-
должали решать вопросы по-прежнему, не считаясь с
расширением прав предприятий. Эта инерция оказалась
настолько сильной, что продолжительное время считали,
будто бы Положение о предприятии еще не действует,
так как на этот счет нет специальных указаний. (*2). Даже
после того, как всем стало ясно, что Положение уже
действует, со стороны вышестоящих органов продол-
жались попытки так или иначе ограничивать его дей-
ствие. (*3). Такой тенденции должно быть противопостав-
лено четкое правовое регулирование хозяйственных
взаимоотношений между предприятиями и вышестоящи-
ми органами.
Так, право утверждать показатели нельзя истолковы-
вать как право навязывать показатели, не вытекающие
из экономических расчетов (*4) (при этом главкам нужно
(**1) См. 1966 г. № 14.
(**2) См. 1966 г. № 24.
(**3) , 1966 г. № 14.
(**4) А. Петросян, Предприятие и главк, 24 июля 1967 г.
В этой статье приводится факт, когда главк заранее
предприятиям, что заявки на снабжение не должны превышать оп-
ределенной доли фонда предыдущего года. Разумеется, подобные
указания направлены по существу на заведомое искажение инфор-
мации о фактических потребностях, фактическом положении дел. Та-
кими методами управлять нельзя.
-140-
учитывать, что навязывание необоснованных заданий
влечет за собой имущественную ответственность пред-
приятий перед потребителями). Управлять-значит
создавать условия для оптимальной работы подчинен-
ных предприятий, в частности, координировать их де-
ятельность с деятельностью других предприятий, хо-
зяйственных объединений, систем. Никому не нужно,
чтобы все органы занимались вопросами, которые дол-
жны решаться самими предприятиями. Мелкая опека
не только сковывает подчиненных, но и мешает выше-
стоящему органу решать проблемы, на которых должно
быть сосредоточено его внимание. Нужно, чтобы вы-
шестоящий орган решал главным образом те вопросы,
которые не могут быть решены подчиненным органом.
Планы цехам и участкам должны, например, утвер-
ждаться самим предприятием. Вмешательство вышесто-
ящего хозоргана в решение этого вопроса не является
необходимым. В то же время, пока сбыт осуществляется
централизованно, главки и министерства обязаны за-
ботиться о рынках, сбыта продукции, которую подчи-
ненные предприятия выпускают в соответствии с пла-
ном, утвержденным вышестоящими органами. На прак-
тике, однако, эта обязанность не всегда выполняется.
Иркутский мыловаренный завод, например, оказался
в крайне тяжелом положении в связи с тем, что не был
обеспечен сбыт продукции, составляющей по объему
полуторамесячное производство на заводе. Главк и ми-
нистерство на протяжении шести месяцев не уменьшали
плана, но и не решали вопроса о сбыте запланированной
ими продукции. (*1). Подобные факты (а их немало) свиде-
тельствуют не только о необходимости четкого закреп-
ления обязанности вышестоящего органа обеспечить
(**1) См. В. Шаров, Спланированное затоваривание, 12
августа 1966 г. В сообщалось также о тяжелом положе-
нии, в котором оказался Рязанский завод автомобильной аппарату-
ры вследствие невыполнения вышестоящими хозорганами возложен-
ной на них обязанности планирования производства и сбыта про-
дукции (см. Н. Антонов, Семь лет… на побочном промысле.
23 мая 1966 г.).
-141-
сбыт запланированной им продукции, но и установления
твердых сроков рассмотрения ходатайств предприятий
о сбалансировании плана производства и сбыта. Именно
на решении подобного рода вопросов, относящихся к
сфере внешних условий работы предприятий, должно
сосредоточиваться главное внимание вышестоящих хоз-
органов.
С переходом на новую систему планирования и эко-
номического стимулирования должен возрасти удель-
ный вес указаний вышестоящих хозорганов, даваемых
предприятиям не в форме приказа, а в форме научно
обоснованных рекомендаций. Например, предприятиям
в данных условиях предоставляется право самим уста-
навливать наиболее рациональную структуру управле-
ния предприятием. Очевидно, центры систем и объеди-
нения не должны утверждать обязательные для подчи-
ненных предприятий типовые штаты, включающие и
структуру аппарата заводоуправлений, а могут утвер-
ждать лишь примерные структуры и штаты, носящие ха-
рактер рекомендаций. Думается, что в решении подоб-
ных вопросов нет необходимости всегда и везде стре-
миться к полной унификации. Главное не в том, чтобы
все предприятия стричь под одну гребенку, а в том,
чтобы: во-первых, они были заинтересованы в заимство-
вании и внедрении всего прогрессивного и эффективного;
во-вторых, им должна быть доступна информация обо
всем прогрессивном и эффективном, что имеется на дру-
гих предприятиях; в-третьих, не должно быть искус-
ственных препятствий к внедрению предприятиями это-
го прогрессивного и эффективного. Сказанное, разу-
меется, не исключает, а, наоборот, предполагает актив-
ную деятельность вышестоящих органов по исследова-
нию, обобщению и рекомендации всего передового. (*1).
(**1) Целесообразно, например, чтобы министерства на основе обоб-
щения опыта всех предприятий по научной организации управле-
ния производством разрабатывали Положения о службах предприя-
тий и объединений. По так как такие Положения должны утвер-
ждаться руководителями предприятий, министерствам следует раз-
рабатывать не типовые, а примерные Положения. Министерством
угольной промышленности УССР совместно с Донецким отделением
Института экономики АН УССР были, например, разработаны в
1967 году примерные Положения о всех службах шахт, угольных
трестов и комбинатов (кроме служб. Положения о которых утвер-
ждены правительством). Эти примерные Положения были одобрены
министром и разосланы всем предприятиям и объединениям,
чтобы руководители могли учесть их при утверждении Положений
об отделах и других подразделениях своего предприятия (объеди-
нения).
-142-
Правильное сочетание административных и экономи-
ческих методов руководства хозяйством предполагает,
что и предприятия должны решать вопросы, отнесен-
ные к их компетенции, сами, без ненужных обращений
в вышестоящие органы. Такая тенденция, диктуемая
стремлением снять с себя ответственность за правиль-
ность решения того или иного вопроса, к сожалению, не
менее живуча. Вместо того, чтобы решить вопрос само-
стоятельно, использовать хозрасчетные рычаги воздей-
ствия на организации (поставщиков, подрядчиков), мно-
гие предприятия обращаются с ходатайствами о , на поставщиков и т. п. И этой
вредной тенденции должно быть противопоставлено чет-
кое правовое регулирование отношений между пред-
приятиями и вышестоящими органами.
2. Распределение компетенции
между предприятием и вышестоящим органом
(по областям деятельности)
в связи с экономической реформой
1. С изданием Положения о предприятии в этой области
произошло некоторое перераспределение компетенции в
сторону расширения прав и обязанностей предприятий в
области управления имуществом. Введение платности ос-
новных и оборотных фондов с переходом на новую
систему планирования и экономического стимулирова-
ния также вносит новые элементы в правовую органи-
зацию управления основными и оборотными фондами.
Однако внесенные хозяйственной реформой изменения
в правовой режим основных и оборотных фондов пред-
приятий не изменяют ни сущности, ни основных специ-
фических черт права государственной социалистиче-
ской собственности. . (*1).
Экономическая основа расширения хозяйственной
самостоятельности предприятия-это увеличение источ-
ников и размера средств, которыми предприятие само
распоряжается. В соответствии с хозяйственной рефор-
мой компетенция госорганов в этой области перераспре-
делена в сторону расширения прав предприятий.
Основные и оборотные фонды находятся в непосред-
ственном оперативном управлении предприятий, но оп-
ределенные права и обязанности по управлению этими
фондами принадлежат и хозорганам, являющимся вы-
шестоящими по отношению к непосредственно управ-
ляемым, а также центрам хозяйственных систем.
В настоящее время права предприятия в вопросах
управления имуществом расширены и некоторые вопро-
сы, относившиеся ранее к компетенции вышестоящего
органа, решаются теперь самими предприятиями. (*2).
В свою очередь права вышестоящих органов по перерас-
пределению имущества, закрепленного за предприяти-
ями, ограничены, но за центрами систем и хозобъеди-
нениями сохранилось право безвозмездной переда-
чи другим предприятиям имущества, относящегося
к основным фондам. В условиях проведения хозяйствен-
ной реформы это право нуждается в определенном уточ-
нении. Дело в том, что по новому Положению о пред-
приятии суммы, полученные от продажи материальных
ценностей, относящихся к основным средствам, остают-
ся в распоряжении предприятия и направляются им на
капитальные вложения сверх установленного годового
плана. (*3). Следовательно, предприятие заинтересовано в
возмездной, а не в безвозмездной передаче материаль-
ных ценностей, относящихся к основным средствам. С
переходом на новые условия планирования и экономиче-
(**1) А. В. Венедиктов, цит. книга, стр. 343-344.
(**2) См. Комментарий к Положению о социалистическом государст-
венном производственном предприятии, ,
1968.
(**3) Пункт 21 Положения о предприятии.
-144-
ского стимулирования выручка от реализации выбыв-
шего и излишнего имущества, числящегося в составе
основных фондов, должна являться одним из источни-
ков финансирования развития производства для пред-
приятия, на балансе которого это имущество находит-
ся. (*1). Хозрасчетные интересы предприятий требуют огра-
ничения перечня случаев безвозмездной передачи ос-
новных средств другим предприятиям.
Определенные изменения внесены в правовой режим
сырья, топлива, материалов. Право вышестоящего орга-
на перераспределять указанные материальные ценно-
сти между подчиненными предприятиями сохранилось,
так как вышестоящий хозорган выступает в качестве
органа, имеющего право вносить изменения в планы
предприятий и, следовательно, решающим образом вли-
ять на определение потребностей предприятий в сырье,
материалах, топливе. Вышестоящий орган вправе пере-
распределять между предприятиями излишки сырья, ма-
териалов, топлива, так же как и излишки оборудования,
транспортных средств и т. п. Излишние, не использу-
емые на предприятии оборудование, транспортные
средства, приборы, инструменты, инвентарь, сырье, ма-
териалы и топливо, рабочий и продуктивный скот, семе-
на и корма могут быть предприятием проданы другим
предприятиям и организациям при условии отказа вы-
шестоящего органа от перераспределения излишков, а
равно-в случае неполучения его ответа в месячный срок
после посылки извещения о наличии излишков (п. 21 По-
ложения о предприятии).
Таким образом, решение данного вопроса входит в
компетенцию предприятия и вышестоящего органа, но
предприятие может воспользоваться своим правом толь-
ко в случае, если этим правом не воспользовался выше-
стоящий орган. Устанавливается и определенная гаран-
тия хозрасчетных интересов предприятия: если имеется
покупатель, предприятие может не ждать решения вы-
шестоящего органа после истечения установленного для
него месячного срока. Вышестоящий орган в свою
(**1) См п. 2 (
1966 г. № 13).
-145-
очередь не обязан обращаться к сбытовым органам,
если не видит в этом необходимости>.
Аналогичным образом распределена компетенция меж-
ду предприятием и вышестоящим органом по реализа-
ции товаров народного потребления в производстве из
промышленных отходов, которые предприятия не могут
использовать в своем производстве. (*1). Представляется,
что путем подобной четкой регламентации должно обес-
печиваться совершенствование взаимоотношений меж-
ду подчиненными и вышестоящими хозорганами. Поло-
жением о предприятии предусматривается также, что
материалы, инструмент и другие материальные ценно-
сти, приобретенные в порядке местных заготовок, ре-
ализуются предприятием самостоятельно. В этом слу-
чае не требуется вообще обращения в вышестоящий ор-
ган.
В связи с образованием при переводе на новые усло-
вия хозяйствования фондов материального поощрения,
развития производства, социально-культурных меропри-
ятий и жилищного строительства встал вопрос о воз-
можности частичной централизации средств этих фон-
дов вышестоящим хозяйственным органом. Указанный
вопрос был поставлен при переводе объединений
на новую систему планирования и экономического сти-
мулирования. Так как Положение о предприятии преду-
сматривает, что изъятие средств фонда предприятия не
допускается, то, по-видимому, нет оснований допускать
изъятие какой-либо части новых фондов стимулирова-
ния. Междуведомственная комиссия при Госплане СССР
установила, что централизация части средств фондов
материального поощрения и развития производства в
производственных трестах, объединениях, комбинатах и
управлениях, переведенных вместе с подведомственными
предприятиями на новую систему хозяйствования, про-
изводится только с согласия предприятия. (*2). Учитывая
целевое назначение фондов стимулирования, порядок
их образования, расходования и необходимость защиты
хозрасчетных интересов предприятия, целесообразно,
(**1) СП СССР 1964 г. № 13, ст. 88. Пункт 70 Положения о пред-
приятии разрешает отпускать отходы сверх плана сдачи и перера-
ботки в установленном порядке.
(**2) 1968 г. № 26.
-146-
чтобы такое согласие было выражено в письменной фор-
ме. Представляется, что администрация предприятия
не вправе давать указанное согласие до вынесения со-
ответствующего решения комитетом профсоюза. Это ре-
шение должно быть необходимым документом для рас-
четов, связанных с централизацией средств.
На предприятия, хозяйственные объединения и центры
хозяйственных систем возлагается обеспечение сохран-
ности материальных ценностей, находящихся в их уп-
равлении. Основные обязанности в этой области закреп-
лены за предприятиями, которые непосредственно осу-
ществляют оперативное управление основными и обо-
ротными фондами промышленности. Обеспечение сох-
ранности предполагает, разумеется, хозяйственное ис-
пользование этих фондов, а не просто их хранение в
целости и неприкосновенности. Определенные обязанно-
сти и права в рассматриваемой области возложены и на
хозяйственные объединения и центры хозяйственных
систем (например, обеспечение материальными ресур-
сами плана ремонта).
2. Существенную часть правоотношений между пред-
приятиями и вышестоящими хозяйственными органами
составляет порядок составления, утверждения, доведе-
ния до исполнителей и изменения планов. До последнего
времени законодательно закрепленного порядка состав-
ления, утверждения и изменения планов не было. Эти
вопросы регулировались различными ведомственными
инструкциями и указаниями Госплана СССР. Некото-
рые ведомственные инструкции регламентировали ука-
занный порядок весьма детально. Например, Инструк-
ция Министерства черной металлургии СССР о плани-
ровании, учете и калькулировании себестоимости про-
дукции, изданная в 1955 году, устанавливала, какие
данные должны содержаться в представляемых пред-
приятиями проектах планов; определяла обязанности
главков по проверке проектов при разработке планов
по производству, труду и себестоимости; предусматри-
вала, что месячные задания должны доводиться до пред-
приятий до начала квартала и без дальнейшей корректи-
ровки; не допускала перераспределения заданий в конце.
квартала (года). Согласно Инструкции техпромфинплан
должен утверждаться директором не позже чем через пол-
тора месяца после утверждения народнохозяйственного
-147-
плана, исходя из преподанных заданий, и представлять-
ся в главк для контроля и др. Специальная Инструк-
ция о порядке внесения изменений в планы была изда-
на в 1964 году Украинским Советом народного хозяй-
ства. Подобные инструкции издавались и другими хоз-
органами.
Хозяйственная практика настойчиво требовала урегу-
лирования вопросов планирования. Эти требования
нашли отражение как в практической деятельности ор-
ганов хозяйственного управления, так и в научных ис-
следованиях в области управления народным хозяйст-
вом. (*1). Постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров
СССР, изданными в соответствии с решениями сентябрь-
ского (-1965 г.) Пленума ЦК КПСС, было предусмотре-
но издание специальных нормативных актов по этим
вопросам. (*2). Важнейшей мерой явилось ограничение и
закрепление в нормативном порядке перечня показате-
лей, устанавливаемых предприятиям вышестоящими ор-
ганами после перехода на новую систему планирования
и экономического стимулирования. (*3).
Четкое определение в законодательстве перечня по-
казателей, по которым задания устанавливаются вы-
шестоящим хозорганом, является существенной мерой
расширения хозяйственной самостоятельности предпри-
ятий. Отсутствие в прошлом ограничений в этом вопро-
се являлось одним из обстоятельств, способствовавших
мелочной опеке вышестоящих хозорганов над предпри-
ятиями. (*4). Обилие показателей влекло и другой недоста-
ток-нестабильность многих из них, невозможность
сосредоточения внимания на выполнении действитель-
но важных заданий.
Регулируя права предприятий в области планирования
(пп. 43, 48), Положение о предприятии говорит о прив-
лечении предприятий к рассмотрению и утверждению
(**1) См., например, , 1964.
(**2) СП СССР 1965 г. № 19-20, ст. ст. 153, 155.
(**3) Сокращение количества плановых показателей устанавливае-
мых предприятиям, означает и сокращение количества показателей,
устанавливаемых хозяйственным объединениям и хозяйственным
системам.
(**4) Некоторые хозяйственные объединения устанавливали подчинен-
ным предприятиям более двухсот различных показателей,
-148-
устанавливаемых им вышестоящим органом плановых
заданий. При этом предусматривается ряд обязанно-
стей вышестоящих органов. В соответствии с Положе-
нием предприятие вправе требовать, чтобы устанавли-
ваемые ему плановые задания были взаимно увязаны,
обеспечены соответствующими материально-техниче-
скими, финансовыми ресурсами и фондом заработной
платы. В случае изменения плана вышестоящим орга-
ном предприятие вправе требовать, чтобы одновремен-
но были внесены изменения во все взаимосвязанные
плановые показатели и в расчеты предприятия с бюдже-
том. Следовательно, предприятие может иметь не толь-
ко обязанности, но и определенные требования к выше-
стоящему органу, требования имущественного хозрас-
четного характера. Компетенция в области разработки
планов распределена между всеми государственными
органами, управляющими промышленностью. Проекты
перспективных и годовых планов по всем видам своей
деятельности разрабатываются предприятиями, исходя
из контрольных цифр. Они рассматриваются вышесто-
ящим хозорганом. Все плановые задания доводятся до
предприятий только вышестоящим органом (п. 44 По-
ложения о предприятии). Это правило имеет большое
значение. Оно исключает установление предприятиям
каких-либо плановых заданий вышесто-
ящего органа. Одновременно предусматривается обяза-
тельное привлечение предприятия к рассмотрению пер-
спективных и годовых планов при утверждении их вы-
шестоящим органом. В Положении о предприятии ска-
зано, что вышестоящий орган утверждает только
перспективные и годовые планы. Развернутый годовой
техпромфинплан, квартальные и месячные планы произ-
водственно-хозяйственной деятельности должны утвер-
ждаться самим предприятием. Однако в других норма-
тивных актах норма, касающаяся того же вопроса,
сформулирована несколько иначе. В постановлении ЦК
КПСС и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г.
говорится, что утвержденные предприятию пока-
затели определяются в годовом плане, как правило,с
разбивкой по кварталам, а показатели производства
Продукции в натуральном выражении в исключитель-
-149-
ных случаях устанавливаются с распределением также
по месяцам с учетом заключенных предприятием догово-
ров на поставку продукции. (*1). Таким образом, согласно
п. 45 Положения о предприятии утверждение кварталь-
ных планов отнесено к компетенции предприятия, а сог-
ласно названному постановлению, как правило, к ком-
петенции вышестоящего хозоргана. Очевидно, эта не-
увязка должна быть устранена при разработке Поло-
жения о порядке и сроках составления, утверждения и
доведения до предприятий контрольных цифр и плано-
вых заданий на соответствующие периоды. (*2).
В разработке проектов плана принимают участие все
хозяйственные (от предприятия до центра хозяйствен-
ной системы) и плановые, органы, что позволяет все-
сторонне, с учетом мнения всех звеньев управления
промышленностью разработать план. Однако неполнота
правового регулирования, недостаточно четкое опреде-
ление компетенции и не всегда последовательное прове-
дение принципа экономической заинтересованности хоз-
органов делает такой порядок громоздким. Каждый вы-
шестоящий хозорган проверяет по существу всю обшир-
ную документацию, представляемую снизу.
Регулирование в данной области должно обеспечи-
вать экономическую заинтересованность хозорганов в
правильной разработке планов, а не идти по пути увели-
чения количества проверяющих инстанций. При уста-
новлении предприятиям планов нужно исходить из оп-
ределенных основных данных. Для этого необходимо
(**1) СП СССР 1965 г. № 19-20, ст. 153.
(**2) Нельзя не отметить, что работники Госплана СССР дают тол-
кование п. 45 Положения о предприятии, не основанное на тексте
этого и предыдущих пунктов Положения. В одной из консультаций,
помещенных в , указывалось, например, что
в п. 45 установлено право дирекции предприятия утверждать квар-
тальные и месячные планы производственно-хозяйственной деятель-
ности, но на основе показателей, доводимых вышестоящим орга-
ном в установленном порядке (М. Горшков, Об утверждении и
изменении плана промышленного предприятия, 1967 г. № 30). Однако этого ни в п. 45, ни в п. 44, где
сформулировано право вышестоящего органа, нет. Права предпри-
ятий в столь существенном вопросе не могут быть поставлены в
зависимость от мнения отдельных работников Госплана СССР. Та-
кой подход к Положению о предприятии не соответствует требова-
ниям укрепления законности и правопорядка.
-150-
иметь четкую форму акта, в которую должно вопло-
щаться установление плана. В качестве обязательного
элемента этого акта следует также закрепить исходные
данные (мощности, источники финансирования и т. п.),
на базе которых рассчитан план, чтобы в случае их
изменения в ходе выполнения плана автоматически из-
менялись и зависящие от них показатели. Такого рода
корректировки позволяют обеспечить
достаточную гибкость плана. Однако при большой гиб-
кости плана возникает необходимость частых пересче-
тов всей системы показателей. Эти пересчеты могут про-
изводиться с достаточной быстротой и точностью при
широком использовании экономико-математических ме-
тодов и современной вычислительной техники, (*1), причем
методика пересчета должна обеспечить бесспорность
данных как для вышестоящего органа, так и для орга-
нов ЦСУ, финансовых и др.
Большое значение для упорядочения взаимоотноше-
ний между предприятием и вышестоящим органом в нап-
равлении совершенствования планирования и укрепле-
ния хозяйственного расчета имеет четкое определение
порядка внесения изменений в планы. В последние годы
регулирование этого вопроса значительно улучшилось.
С 1959 года было установлено, что изменения в планы
могут вноситься не позже чем за 20 дней до конца ме-
сяца, а при изменении квартального плана – не позже
чем за 45 дней до конца данного квартала. Постанов-
лением Совета Министров СССР от 25 декабря 1963 г.
было предусмотрено, что при изменении вышестоящим
органом планов производства изменения во все взаи-
мосвязанные производственные и финансовые показате-
ли плана должны вноситься не позже, чем в месячный
срок. (*2).
(**1) Использование, например, матричных моделей плана позволяет
точно и быстро пересчитывать всю совокупность плановых показа-
телей при изменении одного или нескольких из них, что обеспечи-
вает увязку различных плановых показателей и вооружает хозор-
ганы доказательствами необходимости изменения тех или иных по-
казателей плана. (См. под ред. проф. М. М. Федоровича, Экономиздат,
1961; , Минск, 1962; . 1935 г. № 38.)
(**2) СП СССР 1963 г. № 22, ст. 218.
-151-
Применение установленных в 1959 году сроков изме-
нения планов показало, что необходимы некоторые
уточнения. В частности, если на изменении плана на-
стаивает предприятие в связи с допущенными вышесто-
ящим органом ошибками в планировании, то, по-види-
мому, вышестоящий орган не вправе ссылаться на исте-
чение срока внесения изменений в план в процессе рас-
смотрения ходатайства предприятия. Между тем на
практике встречались случаи, когда рассмотрение тре-
бований предприятия задерживалось, а затем оно от-
клонялось по мотиву истечения установленного срока
внесения изменений в план. (*1). Далее, в связи с наличием
ряда звеньев в системе органов хозяйственного управле-
ния установление одинакового для каждого из этих
звеньев срока внесения изменений в план нередко при-
водит к невозможности его соблюдения органами, не-
посредственно вышестоящими по отношению к пред-
приятию. Если, к примеру, министерство в самом конце
установленного ранее сорокапятидневного срока до
конца квартала вносило изменения в план комбината
(или треста), то последний уже не мог, естественно,
внести изменения в планы подчиненных предприятий в
пределах этого же срока.
Дифференциация сроков, в пределах которых могут
вноситься изменения в планы хозорганами разных звень-
ев управления, становится еще более необходимой в
связи с тем, что сейчас министрам и руководителям ве-
домств СССР предоставлено право вносить изменения
в планы производства не за 45, а не позднее, чем за
20 дней до окончания квартала. (*2). Пока такое изменение
через объединение будет доведено до предприятия, квар-
тал может быть уже на исходе.
Урегулирование вопроса о сроках и порядке измене-
ния планов имеет весьма существенное значение для
совершенствования хозяйственно-управленческих пра-
воотношений. При разрешении указанного вопроса дол-
жен быть учтен целый ряд моментов. Так, условия и сро-
ки внесения изменений в план должны устанавливаться
в зависимости от причин и от того обстоятельства, по
(**1) Н. Ерхов. Просчет допущен – его надо устранить, 15 августа 1964 г
(**2) СП СССР 1967 г. № 17, ст. 117.
-152-
чьей инициативе вносятся изменения: по инициативе
или по инициативе . (*1). Если, например,
изменение плана вызывается несвоевременным вводом
производственных мощностей, то сначала (или одновре-
менно) следует решить вопрос об изменении плана по
вводу мощностей, При этом должна учитываться под-
чиненность госорганов- предложения об изменении пла-
на и соответствующие решения не должны приниматься,
минуя существующие звенья управления. Все вопросы
изменения плана должны решаться с учетом заклю-
ченных договоров и последствий вносимых изменений
для контрагентов по ним. Это означает, что изменения
плана необходимо согласовывать либо непосредственно
с заинтересованными контрагентами, либо с вышестоящи-
ми органами последних, чтобы были внесены корреспон-
дирующие изменения в планы контрагентов. Изме-
нения планов производства товаров народного потребле-
ния нужно, к примеру, согласовывать с торгующими
организациями или с министерством торговли. Согласно
Положению о предприятии при изменении вышестоящим
органом плановых заданий одновременно должны вно-
ситься необходимые изменения во все взаимосвязанные
плановые показатели и в расчеты предприятия с бюд-
жетом. Нужно также определить, при каких условиях
само предприятие вправе требовать, а вышестоящий
орган обязан внести изменения в план.
Необходимо отметить, что с переходом на новую си-
стему планирования и экономического стимулирования
расширились права предприятий по внесению измене-
ний в планы. Им предоставляется право в течение года
в пределах установленных плановых заданий по прибы-
ли вносить поправки в планы производства товаров на-
родного потребления, вызванные обоснованным измене-
нием заказов торгующих или сбытовых организаций.
При необходимости уменьшения платежей в бюджет по-
правки вносятся по согласованию с вышестоящей орга-
низацией за счет имеющихся у нее резервов. Внесение
(**1) С переходом на новые условия хозяйствования предприятия не-
редко сами просят увеличить им план в течение года. По-видимому,
в таких случаях сроки и порядок внесения изменений в план мо-
гут быть иными, чем при изменении плана по инициативе .
-153-
таких поправок должно производиться с таким расче-
том, чтобы не допустить сокращения объема товарных
ресурсов и доходов государства. (*1).
При установлении порядка изменения планов должны
быть урегулированы не только вопросы взаимоотноше-
ний между подчиненными и вышестоящими хозорганами,
но и вопросы чисто процедурного характера (подготов-
ка решений об изменении планов в аппарате соответ-
ствующих госорганов и порядок оформления этих ре-
шений, круг структурных подразделений аппарата, уча-
ствующих в подготовке проекта решения, и должност-
ных лиц, имеющих право принимать (подписывать) та-
кие решения). Во многих совнархозах действовал, напри-
мер, порядок, по которому изменения планов могли ут-
верждаться только постановлениями Совета, то есть
требовалось коллегиальное рассмотрение данного воп-
роса. Аналогичный порядок, требующий рассмотрения
вопросов изменения плана на коллегии, существует в
некоторых министерствах. Регламентация порядка изме-
нения планов должна предусматривать и круг органов,
которым в обязательном порядке должны направляться
акты об изменении планов. Целесообразно также разрабо-
тать специальные формы документации, связанной с изме-
нением планов, которые бы охватили все существенные
моменты установленного порядка изменения планов.
Не может быть признана нормальной не только практи-
ка внесения изменений в планы письмами начальников
плановых (или других) отделов вышестоящих хозорга-
нов, но и письмами руководителей этих органов. Изме-
нения планов должны быть оформлены только прика-
зами. Дело, разумеется, не в названии-письмо или при-
каз, а в четком соблюдении определенной формы до-
кумента, от которой зависит степень разработки и круг
лиц, участвующих в предварительной подготовке доку-
мента. Соблюдение установленной формы облегчает и
осуществление надзора за законностью решений. Пред-
ставляется, что приведенные выше факторы, подлежа-
щие учету при определении порядка внесения измене-
ний в планы, целесообразно учитывать в работе хозяй-
ственных органов и до общего урегулирования вопроса
(**1) СП СССР 1965 г. № 19-20, ст. 153.
-154-
в законодательном порядке, так как они основываются
на объективных требованиях хозяйственного расчета.
Следует отметить, что компетенция центров хозяй-
ственных систем в вопросах изменения плана устанав-
ливается в настоящее время не столько с точки зрения
их взаимоотношений с предприятиями (и в этом зак-
лючается серьезный пробел правового регулирования),
сколько с точки зрения их взаимоотношений с бюдже-
том, центральными плановыми органами, главснаб-
сбытами. Изменения в план, как правило, должны
вноситься таким путем и в таких пределах, чтобы не
был уменьшен план накоплений и платежей в бюджет;
о произведенных изменениях плана центры систем
должны сообщать госпланам (а в ряде случаев ре-
шать вопрос по согласованию с Госпланом) и т. д.
Данный аспект проблемы имеет, конечно, очень важ-
ное значение, но не менее серьезно и регулирование
вопроса с точки зрения взаимоотношений органов хозяй-
ственного руководства с предприятиями.
Думается, что учет компетенции госорганов в воп-
росах изменения планов и условий, предусмотренных
для внесения таких изменений, должен быть положен
в основу при рассмотрении споров, связанных с изме-
нением планов, ибо правильное решение этой катего-
рии споров (как и многих других) невозможно без
учета правового регулирования правоотношений . Если поставщик объясняет невыполнение
договора изменением ему плана, должны быть пред-
ставлены доказательства, что это изменение было сог-
ласовано с заказчиком (или фондодержателем). (*1). Для
того, чтобы поставщики располагали такими доказа-
тельствами, в нормативном порядке целесообразно
закрепить форму извещения об изменении плана, да-
ваемого вышестоящим органом, в которой, в частнос-
ти, необходимо предусмотреть ссылку на документ,
подтверждающий согласование с заказчиками. Пред-
ставляется, что при отсутствии такой ссылки возмож-
ные убытки должны возмещаться поставщику выше-
стоящим органом, внесшим изменения в план (эти
убытки могут быть компенсированы или устранены
(**1) Кроме случаев, когда изменение производится органом, кото-
рому подчинены и поставщики и заказчики.
-155-
соответствующим изменением качественных плановых
показателей работы предприятий-поставщиков). Если
же доказательств согласования изменения плана с за-
казчиком не имеется, то изменение не должно прини-
маться Госарбитражем во внимание, ибо оно является
неправомерным. Это-хозяйственное правонарушение,
ответственность за которое должна нести хозяйствен-
ная система, его допустившая.
Изложенные соображения учитывались в практике
рассмотрения хозяйственных споров, (*1), но не нашли дос-
таточно четкого закрепления в законодательстве. Меж-
ду тем для такого решения вопроса имеются все пред-
посылки. Они содержались в Положении о совнархозе
1964 года и нашли еще более четкое выражение в нор-
мативных актах, изданных в связи с осуществлением
хозяйственной реформы. Пунктом 3 постановления Со-
вета Министров СССР от 10 июля 1967 г. пря-
мо предусматривается, в частности, что изменения в
квартальные планы производства продукции вносятся
министерствами по согласованию с заказчиком или
фондодержателем. (*2).
При совершенствовании порядка внесения измене-
ний в планы полезно учитывать уже имеющийся опыт та-
кого регулирования, в частности установление компетен-
ции центров системы в этой области по Положению о сов-
нархозе 1964 года. Пункт 65 Положения о совнархозе
предусматривал, например, что совнархоз может вно-
сить по согласованию с заказчиком изменения в планы
производства и поставки продукции по кварталам в
случае перенесения установленных сроков остановки
производственного оборудования на капитальный ре-
монт. (*3). Очевидно, такое правило может быть сохранено
в перечне условий, при которых изменения вносятся
в планы.
Важное значение для взаимоотношений предприя-
тий с вышестоящими органами имеет вопрос о праве
вышестоящего органа устанавливать дополнительные
задания предприятиям. Самой простой формой допол-
(**1) См. М. И. Брагинский, Общее учение о хозяйственных до-
говорах, Минск, 1967. стр. 115
(**2) СП СССР 1967 г. № 17, ст. 117.
(**3) СП СССР 1964 г. № 17, ст. 115.
-156-
нительного задания с юридической точки зрения явля-
ется такое задание, когда вышестоящий орган предпи-
сывает изготовить что-либо сверх ранее установленно-
го плана. Возникает вопрос, почему дополнительное за-
дание не оформить юридически, как увеличение плана.
Если исходить из того, что увеличение плана и допол-
нительное задание-разные явления, то различие мо-
жет заключаться лишь в том, что увеличение произ-
водственного плана в соответствии с общим порядком
установления планов должно сопровождаться измене-
нием всех остальных плановых показателей-планов
по снабжению, труду, финансам и т. д.; дополнитель-
ное же задание может не сопровождаться внесением
соответствующих изменений в другие показатели плана.
Острота проблемы в значительной мере определяется
тем, что в отличие от изменений плана установление
дополнительных заданий не обусловливается требова-
нием внесения изменений во взаимосвязанные показа-
тели плана. Такое положение приводит к ущемлению
интересов предприятий, выполнению дополнительных
заданий в ущерб выполнению плана. На устранение
этого недостатка было направлено предложение о вне-
сении в проект закона о предприятии нормы, обя-
зывающей вышестоящий госорган при установлении до-
полнительных производственных заданий учитывать про-
изводственные мощности предприятия и обеспечить его
необходимыми материально-техническими и иными ре-
сурсами. Однако Положение о предприятии вообще
не предусмотрело права вышестоящего органа устанав-
ливать дополнительные задания. Следовательно, любая
к плану должна рассматриваться как изме-
нение плана и одновременно с ней должны вноситься
изменения во все взаимосвязанные показатели в соот-
ветствии с п. 47 Положения о предприятии. В связи с
этим требуют изменения нормативные акты, регулиру-
ющие последствия установления дополнительных зада-
ний. К их числу относится типовая инструкция к состав-
лению ежемесячных отчетов промышленных предприя-
тий о выполнении плана по продукции, которая проводит
различие между установлением предприятию повышен-
ного плана и дополнительного задания. Согласно ин-
струкции дополнительное задание к плану не прибав-
ляется, но данные о продукции, выработанной в счет
-157-
дополнительного задания, включаются в общий итог ко-
личества выработанной продукции, а в примечании к
отчету показывается размер установленного дополни-
тельного задания. Это правило имело существенный не-
достаток и тогда, когда допускалось установление до-
полнительных заданий. Помогая решать вопросы при-
менения санкций при невыполнении дополнительных
заданий, оно в то же время объективно стимулировало
выполнение дополнительных заданий даже в ущерб
плановым. Поэтому было высказано мнение, чтобы вы-
полнение дополнительного задания засчитывалось толь-
ко при условии выполнения всех плановых заданий. В
новых же условиях сохранение указанного правила кос-
венно санкционирует установление дополнительных за-
даний вопреки Положению о предприятии и поэтому
должно быть отменено. (*1).
Дополнительные задания нередко даются в завуали-
рованной форме: предприятию предписывается поста-
вить ту или иную продукцию . Заинтересованные организации, располагая до-
кументом, обязывающим предприятия поставить ту или
иную. продукцию за счет перевыполнения плана, актив-
но требуют выполнения этого задания. В тех случаях,
когда предприятие не располагает возможностью пере-
выполнить план, выполнение задания тоже идет в
ущерб основному плану. Следует учесть, что задания
на поставку продукции в счет перевыполнения плана
даются, как правило, в случаях, когда действитель-
но возникает острая необходимость в такой продукции.
Это и приводит к тому, что отдельные сверхплановые
наряды выполняются раньше плановых. Между тем на-
ряды на поставку продукции сверх плана вообще не
могут выдаваться до тех пор, пока не произведена про-
дукция сверх плана (или пока неизбежность выпуска
(**1) Методические указания по переводу предприятий, объединений
и отраслей промышленности на новую систему планирования и эко-
номического стимулирования, одобренные Междуведомственной ко-
миссией при Госплане СССР 2 декабря 1966 г. (в дальнейшем Ме-
тодические указания.-Прим. ред.), установили, что даже в тех слу-
чаях, когда предприятия, переводимые на новую систему, сами при-
нимают на себя дополнительные задания по реализации продукции
(прибыли) или другим показателям, то им утверждается уточнен-
ный план ( 1966 г. № 50).
-158-
такой продукции стала очевидной для предприятия и
последнее само просит о выдаче нарядов в целях реа-
лизации этой продукции). Такие наряды должны выда-
ваться снабсбытовыми организациями в соответствии
с планами, утвержденными предприятию вышестоящим
хозорганом. Сказанное позволяет прийти к выводу о не-
обоснованности существующей практики выдачи наря-
дов на поставку продукции различными снабсбытовыми органами без сог-
ласия на это предприятий или хозорганов, которым
последние подчинены. Органы Госарбитража при воз-
никновении хозяйственных споров должны признавать
подобные наряды недействительными.
3. В распределении компетенции между предприятием
и вышестоящим хозяйственным органом в области ка-
питального строительства и капитального ремонта на-
блюдается высокая степень централизации решения
вопросов капитального строительства и децентрализа-
ция решения вопросов капитального ремонта.
Планы капитального строительства, так же как и
другие планы, доводятся до предприятий вышестоящим
органом. Но это не означает, что планирование капи-
тального строительства отнесено к компетенции выше-
стоящего органа. Большинство вопросов в этой области
решают центры хозяйственных систем, госпланы и гос-
строи СССР и союзных республик. Компетенция глав-
ков, комбинатов, трестов в данной области весьма ог-
раничена. Здесь они выступают скорее в качестве свя-
зующего звена между предприятием и центром систе-
мы, нежели в качестве органа, решающего существен-
ный круг вопросов. К компетенции предприятий также
отнесен сравнительно небольшой круг рассматрива-
емых вопросов. С точки зрения взаимоотношений
предприятий с вышестоящим органом важное значение
имеет отнесение к исключительной компетенции пред-
приятия утверждения титульных списков на строитель-
ство всех объектов, осуществляемое за счет средств
фонда предприятия и фонда ширпотреба (п. 50 Положе-
ния). (*1). Таким образом, и в этой области последователь-
(**1) Компетенция между хозяйственными органами по утверждению
титульных списков распределяется в зависимости от следующих
данных: а) сметной стоимости строительства; б) назначения стро-
ительства (производственное, жилищное, коммунальное и т. д.);
в) источников финансирования капитальных вложений (централи-
зованные и собственные капитальные вложения); г) источников по-
ступления оборудования (стройки, осуществляемые на базе ком-
плектного импортного оборудования); д) отнесения данной стройки
к числу вновь начинаемых или переходящих (см. , , 1967, стр. 243).
-159-
но проводится линия на обеспечение самостоятельности
предприятия и использования средств указанных фон-
дов в целях усиления заинтересованности предприятий
в их образовании. Предприятие самостоятельно также
определяет способы выполнения строительно-монтажных
работ (выполнять ли эти работы своими силами (хоз-
способом) или передать подрядной организации). В по-
следнем случае предприятие должно информировать о
принятом решении вышестоящий орган.
Утверждение планов капитального ремонта и соот-
ветствующих сметно-финансовых расчетов отнесено к
компетенции предприятия. Выбор способа выполнения
капитального ремонта также входит в компетенцию
предприятия. Необходимо только информировать выше-
стоящий орган, если выполнение работ передано под-
рядной организации.
4. При распределении компетенции в области совер-
шенствования техники и технологии производства мы
также видим довольно высокую степень централизации
решения вопросов. Компетенция предприятия в этой об-
ласти определяется чаще всего путем указания, что
предприятие может решать вопросы, не отнесенные зако-
нодательством к компетенции других органов, Пред-
приятиям предоставлено право утверждать технологи-
ческие процессы производства в том случае, если они
не установлены органом, осуществляющим единую тех-
ническую политику в данной отрасли производства, то
есть министерством. Предприятие может изменять (с
соблюдением ряда ограничительных условий) техноло-
гические процессы, установленные указанным органом,
но только в том случае, если это не запрещено и при
условии немедленного извещения органа, утвердивше-
го данный технологический процесс. Такое предостав-
ление прав предприятию вызывает необходимость в
каждом случае выяснить возможность использования
предприятием данного права. В этой связи следует от-
-160-
метить, что редакция раздела Положения о предприя-
тии о правах предприятий в области совершенствова-
ния техники и технологии производства не дает четкого
представления о распределении компетенции между
предприятием и вышестоящим органом. Компетенция
предприятия в рассматриваемой области определяется
и в других разделах Положения о предприятии. Пункт
24 предоставляет предприятию право (по товарам на-
родного потребления) снимать с производства устарев-
шую продукцию и заменять ее новой, пользующейся
спросом у населения. С переходом на новую систему
планирования и экономического стимулирования пред-
приятиям устанавливаются задания по освоению про-
изводства новых видов продукции и по внедрению но-
вых технологических процессов, комплексной ме-
ханизации и автоматизации производства, имеющих
особо важное значение для развития отрасли. При вы-
полнении разовых заказов по специальным требовани-
ям заказчиков им предоставляется право улучшить ка-
чество изделий по сравнению с действующими стандар-
тами и техническими условиями (обусловливая соответ-
ствующую доплату к цене). Министерства обязаны из
фонда освоения новой техники выделять предприятиям,
переводимым на новую систему планирования, средст-
ва для обеспечения дополнительных затрат, связанных
с повышением качества, долговечности и надежности
готовых изделий, повышенных затрат первого года мас-
сового или серийного производства отдельных вновь ос-
ваиваемых изделий. (*1).
Необходимо в то же время иметь в виду, что планы
технического развития, так же как и все другие планы,
составляют органическую часть техпромфинпланов,
утверждение которых отнесено к компетенции пред-
приятий.
(**1) На предприятиях легкой, мясной, пищевой и молочной промыш-
ленности дополнительные затраты, связанные с освоением новых
и улучшенных видов продукции и поощрением за это работников,
производятся за счет фонда освоения выпуска новых и улучшенных
товаров народного потребления, образуемого в соответствии с по-
становлением Совета Министров СССР от 31 декабря 1965 г. (Ме-
тодические указания междуведомственной комиссии при Госплане
СССР, 1966 г. № 50).
-161-
5. Распределение компетенции между предприятием
и вышестоящим органом в области материально-тех-
нического снабжения и сбыта закреплено в ряде норма-
тивных актов, в частности в Положении о предприятии.
Планы материально-технического снабжения и реализа-
ции продукции, выпускаемой предприятием, утвержда-
ются вышестоящим органом. Приобретение предметов
материально-технического обеспечения осуществляется
предприятием, как правило, по договорам поставки, за-
ключаемым на основании плановых актов распределения
продукции.
Во взаимоотношениях с подчиненными предприятиями
в области материально-технического снабжения выше-
стоящие хозорганы выступают в качестве фондодержа-
телей. (*1). В случае выделения предприятию вышестоящим
органом-фондодержателем излишней или ненужной ему
продукции предприятие вправе отказаться от ее получе-
ния. О таком отказе предприятие обязано информировать
поставщика, фондодержателя и орган, выдавший наряд
не позднее 10 дней после получения наряда. Таким об-
разом, решение вышестоящего органа-фондодержателя
о выделении предприятию той или иной продукции не
носит безусловно обязательного характера для пред-
приятия. Вопрос по существу решается по согласованию
между предприятием и вышестоящим органом-фондо-
держателем. При этом согласие предприятия предпола-
гается: если в десятидневный срок не последует отказа
от выделенной продукции, предприятие обязано заклю-
чить договор на получение продукции (или наряд,счи-
тается принятым к исполнению), принять и оплатить
ее. По согласованию с поставщиком предприятие мо-
жет отказаться от выделенной ему продукции и после
заключения договора. Разрешения вышестоящего ор-
гана при этом также не требуется-достаточно уве-
домить его о принятом по согласованию с поставщиком
решении в пятидневный срок. В этот же срок предприя-
тие должно уведомить орган, выдавший наряд (п. 62
Положения). Уведомление вышестоящего органа-фондо-
держателя в указанных случаях необходимо, так как
(**1) В этом же качестве (фондодержателя) вышестоящий орган всту-
пает в правоотношения с неподчиненными ему организациями –
поставщиками и товаропроводящими организациями.
-162-
фондодержатель должен решить вопрос о судьбе фондов
в связи с отказом от продукции предприятия, для кото-
рого первоначально эти фонды предназначались. Согла-
сно п. 67 Положения о предприятий оно обязано также
сообщить об изменении им
по согласованию с покупателем (заказчиком) ассорти-
мента продукции, установленного плановым заданием.
являются, очевидно, ор-
ган, установивший плановое задание (т. е. вышестоящий
по отношению к предприятию орган), и орган, выдавший
наряд.
Отдельные вопросы деятельности в области материа-
льно-технического снабжения и сбыта решаются децен-
трализованно, не на основе прямых плановых заданий.
Известными правами здесь наделены предприятия: до-
пускается неплановая реализация материальных ценно-
стей, прием неплановых заказов, выделение материалов
научным и учебным учреждениям, оказание хозяйст-
венной помощи колхозам, совхозам и т. п. Все перечи-
сленные неплановые хозяйственные операции могут
осуществляться предприятиями лишь не в ущерб выпол-
нению плана. Предусмотрено и право непланового при-
обретения материалов и оборудования,передачи фондов,
материалов, комплектующего оборудования другим
предприятиям для выполнения заказов данного пред-
приятия. Следовательно, система плановой организации
снабжения и сбыта дополняется неплановыми операция-
ми по снабжению и сбыту в ограниченных пределах
(в предусмотренных законом случаях).
В решении ряда вопросов материально-технического
снабжения и сбыта продукции предприятий наряду с
вышестоящими по отношению к последним органам
участвуют также и специальные снабженческо-сбытовые
органы. (*1). Ни предприятия, ни вышестоящие по отноше-
нию к ним хозорганы, как правило, не могут самостоя-
тельно без нарядов главснабсбытов распоряжаться го-
(**1) Изменение системы органов снабжения и сбыта в связи с осу-
ществлением хозяйственной реформы не внесло существенных изме-
нений во взаимоотношения предприятий с вышестоящим органом.
О мероприятиях по улучшению организации и планирования ма-
териально-технического снабжения в связи с указанной реформой
см. постановление Совета Министров СССР от 27 января 1967 г.
(СП СССР 1967 г. № 4, ст. 13).
-163-
товой продукцией. Утвержденным в 1959 году Положе-
нием о поставках продукции производственно-техниче-
ского назначения предприятиям-поставщикам было
предоставлено право самостоятельной реализации про-
дукции, не включенной им в план поставки. Самостояте-
льно могут реализовывать предприятия-поставщики и
товары народного потребления, не распределяемые в
плановом порядке. В целях более четкого определения
и расширения компетенции предприятий в этом вопросе
предлагалось включить в проект закона о предприятии
норму о предоставлении предприятиям права реализо-
вывать без фондов продукцию, не имеющую сбыта по
нарядам, если в течение месячного срока (с момента из-
вещения о наличии такой продукции) вышестоящим хоз-
органом или снабсбытоврй организацией не будет выдан
наряд. В Положение о предприятии включен п. 68, раз-
решающий предприятиям реализовать без фондов про-
дукцию, которая не находит сбыта по нарядам. Однако
не установлено какого-либо срока или иного признака,
позволяющего считать с определенного момента продук-
цию не имеющей сбыта. Этот пробел необходимо устра-
нить. С переходом предприятий на новую систему пла-
нирования и экономического стимулирования при пре-
кращении выпуска изделий, не пользующихся спросом
у потребителей, им разрешено передавать остатки этих
изделий торговым и снабженческо-сбытовым организа-
циям для реализации на комиссионных началах. В слу-
чае отказа от приема указанных материальных ценно-
стей на комиссию предприятие может реализовать их
любым государственным и кооперативным органи-
зациям.
Положением 1964 года совнархозам было предостав-
лено право использовать при досрочном вводе в действие
промышленных предприятий или цехов (агрегатов) для
нужд совнархоза всю продукцию, произведенную на
этих предприятиях или в цехах (агрегатах) за время их
работы до наступления установленного срока ввода их
в действие. Это правомочие интересно не только тем, что
в данном случае вопрос использования готовой продук-
ции решается без обязательного участия главснабсбытов.
Предоставление такого права может служить примером
установления компетенции в целях обеспечения эконо-
мического стимулирования хозорганов, в данном случае
-164-
экономического стимулирования досрочного ввода стро-
ящихся объектов. (*1). Целесообразно сохранить за хозорга-
нами аналогичное право и при новой системе управления
промышленностью. Некоторое изменение в распределе-
ние компетенции между госорганами вносит п. 67 Поло-
жения о предприятии, дающий предприятию право про-
изводить досрочную поставку продукции за счет пере-
выполнения плана производства или за счет продукции,
не выбранной другими потребителями. Следовательно,
предприятию предоставляются определенные правомо-
чия по самостоятельному распоряжению готовой проду-
кцией с точки зрения приближения срока передачи ее
заказчику.
Без участия снабсбытовых органов предприятия мо-
гут реализовывать продукцию, которая не включена в
план поставки предприятия-поставщика. Думается, что
целесообразно предоставить предприятиям в таких слу-
чаях и право требовать от своего вышестоящего госор-
гана соответствующего изменения плана.
С переходом предприятий на новую систему планиро-
вания и экономического стимулирования их самостоя-
тельность в вопросах материально-технического снаб-
жения и сбыта несколько возросла. В частности, пред-
приятиям предоставлено право формировать план на
основе заказов, заключать (когда обе стороны сочтут
это целесообразным) хозяйственные договоры на неско-
лько лет с ежегодным уточнением ассортимента и ко-
личества продукции, сроков и других условий по-
ставок.
Предприятиям дано право при выполнении разо-
вых заказов по специальным требованиям устанавливать
(по соглашению с заказчиками) единовременные допла-
ты к оптовым ценам в тех случаях, когда применение
доплат за выполнение соответствующих требований
заказчиков не предусмотрено в прейскурантах. Пред-
приятиям разрешено при необходимости реализовать
произведенную ими продукцию, не пользующуюся спро-
сом, по более низким оптовым ценам, чем предусмотре-
но прейскурантом. Связанные с этим потери относятся
(**1) Аналогичным правом располагают Советы Министров союзных
республик (СП СССР 1959 г. № 20, ст. 160) и от их решения зави-
сит передала этого права другим госорганам республики.
-165-
на результаты деятельности предприятий, но не допуска-
ется при этом уменьшения платежей в бюджет, преду-
смотренных планом.
Существенное значение во взаимоотношениях пред-
приятий с вышестоящими хозорганами в области мате-
риально-технического снабжения имеет вопрос о юри-
дическом значении заявок на снабжение, представля-
емых предприятиями вышестоящим органам. (*1). Однако он
не получил еще полного урегулирования в нормативных
актах.
Большую роль во взаимоотношениях в указанной об-
ласти играет то обстоятельство, что вышестоящие орга-
ны, как правило, осуществляют отдельные оперативно-
хозяйственные функции по материально-техническому
снабжению подчиненных предприятий. Нередко для их
выполнения отделы материально-технического снабжения
вышестоящих хозорганов выделяются в самостоятель-
ные подразделения, действующие на хозрасчете. Но даже
и в этом случае между указанным отделом и предприя-
тиями складываются отношения, в которых отдел снаб-
жения, выступает не просто в качестве поставщика по до-
говору, а в качестве представителя вышестоящего органа
по всем вопросам материально-технического снабжения: (*2)
выделение отдела снабжения в самостоятельное под-
разделение не снимает с вышестоящего органа преду-
смотренной п. 46 Положения о предприятии обязанности
обеспечить предприятия материальными ресурсами, не-
обходимыми для выполнения плана.
6. Для нормального функционирования предприятий
большое значение имеет четкое определение отношений
предприятия с вышестоящим хозяйственным органом в
области финансово-хозяйственной деятельности, эконо-
мически обоснованное распределение между ними ком-
петенции в решении соответствующего круга вопросов.
(**1) См. ,
стр. 179-183.
(**2) Именно поэтому наиболее предпочтительной формой регулирова-
ния со стороны вышестоящего органа отношений между трестиро-
ванными предприятиями и техснабом треста (как и других аналогич-
ных хозяйственных отношений) является не утверждение типовых
договоров, а утверждение положений, охватывающих не только до-
говорные, но и хозяйственно-управленческие отношения, субъектами
которых являются стороны по договору.
-166-
Наряду с другими показателями вышестоящий хозяй-
ственный орган утверждает предприятию плановые по-
казатели по финансам. В развернутом виде эти показа-
тели планирует само предприятие при утверждении тех-
промфинплана.
С утверждением Положения о предприятии произо-
шло известное перераспределение компетенции в этой
области.
Если прежде вышестоящий орган утверждал пред-
приятиям нормативы оборотных средств по укрупнен-
ным группам, то согласно п. п. 12 и 71 Положения выше-
стоящий орган устанавливает по представлению пред-
приятия только общий норматив оборотных средств.
При определении нормативов оборотных средств по
элементам предприятие должно руководствоваться ут-
вержденными в установленном порядке нормами
расхода и запасов товарно-материальных ценно-
стей.
Передача ряда вопросов в области финансов в компе-
тенцию предприятий произведена в разной форме. В од-
них случаях (например, списание морально устаревшего
и изношенного оборудования и т. п.) эти вопросы полно-
стью переданы в ведение предприятий, в других – одно-
временно с передачей решения вопроса в ведение пред-
приятия предусмотрена его обязанность сообщать о при-
нятых им решениях вышестоящему органу. В частности,
предприятие обязано сообщить вышестоящему органу о
списании в убыток долгов, признанных предприятием
безнадежными к получению, и других долгов и недостач
(пп. 76, 77 Положения).
Если прежде к компетенции вышестоящего органа от-
носилось утверждение сметы административно-управлен-
ческих расходов, то в соответствии с п. 79 Положения
эта смета утверждается и изменяется директором пред-
приятия.
С переходом предприятий на новую систему планиро-
вания и экономического стимулирования самостоятель-
ность предприятий в области финансов еще более возрос-
ла, так как вышестоящий орган устанавливает теперь
предприятию только общую сумму прибыли и рента-
бельность (к сумме основных фондов и оборотных
средств), платежи в бюджет и ассигнования из бюджета.
Все остальные показатели финансового плана утвержде-
-167-
нию вышестоящим органом не подлежат, а разрабаты-
ваются самими предприятиями. (*1).
Как уже указывалось выше, нормативные акты, из-
данные в связи с хозяйственной реформой, существенно
ограничивают права вышестоящих органов по распоря-
жению имуществом, закрепленным за предприятием.
Установленный предприятию норматив собственных
оборотных средств может быть изменен вышестоящим
органом в течение года только в связи с изменением про-
изводственного плана предприятия. Вышестоящий ор-
ган не вправе изымать закрепленные за предприятием
оборотные средства, находящиеся в пределах норматива.
Он может изъять излишние оборотные средства только
в двух случаях: 1) в порядке перераспределения по го-
довому отчету предприятия; 2) при изменении норматива
собственных оборотных средств в связи с изменением
производственного плана предприятия. Возможность
перераспределения средств подкреплена правом выше-
стоящего органа давать банкам поручения о списании с
расчетных счетов подведомственных предприятий и орга-
низаций соответствующих сумм. (*2).
С утверждением нового Положения о предприятии
существенно изменилось и распределение компетенции
в вопросах списания с баланса морально устаревших,
(**1) Помимо плановых заданий предприятиям устанавливаются нор-
мативы отчислений в фонды предприятия, а также нормы платы за
основные производственные фонды и оборотные средства. Норма-
тивы и нормы разрабатываются с участием предприятий и утвержда-
ются министерствами. Для предприятий, находящихся в особо
благоприятных природных и транспортных условиях и имеющих в
связи с этим дифференциальный чистый доход и высокую рента-
бельность, министерствами (по согласованию с Государственным ко-
митетом цен при Госплане СССР и Министерством финансов СССР)
могут устанавливаться фиксированные (рентные) платежи в бюджет
за счет прибыли. Отраслевые и групповые нормативы образования
фондов поощрения и нормы платы за фонды стабильны на ряд лет.
Порядок разработки и утверждения указанных нормативов и норм,
а также условия, с соблюдением которых они должны разрабаты-
ваться, детально определены Методическими указаниями.
(**2) См. постановление ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1936 г. (СЗ
СССР 1936 г. № 43, ст. 361). Вышестоящие хозорганы, как правило,
центры систем, могут непосредственно распоряжаться денежными
ресурсами и путем введения по согласованию с Министерством фи-
нансов СССР централизованной оплаты счетов на оборудование,
создания резерва от сумм кредитов и т. д.
-168-
изношенных и непригодных для дальнейшего использо-
вания оборудования, транспортных средств, инвентаря,
инструмента, а также зданий и сооружений, снесенных в
связи со строительством новых объектов или пришедших
в ветхое состояние. Прежде предприятия могли списы-
вать с баланса указанные виды имущества в крайне
ограниченных пределах (стоимостью не свыше 500 руб.).
Теперь же нет каких-либо пределов по стоимости списы-
ваемого промышленным предприятием имущества’. Это
означает расширение права предприятия по распоряже-
нию имуществом, закрепленным за ним. ,
Распределение компетенции между предприятием и
вышестоящим хозорганом в области распоряжения по-
ощрительными фондами характеризуется передачей всей
полноты прав в данной области самим предприятиям.
Центры систем могут, в виде исключения, разрешать
образование фонда предприятия при частичном невы-
полнении условий образования этого фонда, по причи-
нам, не зависящим от предприятий и организаций, либо
уменьшать размер отчисления в фонд при выпуске про-
дукции низкого качества (с отступлением от ГОСТов,
технических условий или с нарушением условий, преду-
смотренных договором). (*2). Распоряжаться же имеющим-
ся фондом вправе только само предприятие.
По Положению о предприятии изъятие и перераспре-
деление вышестоящим органом средств фонда пред-
приятия вообще не допускается. Не использованные в
текущем году средства этого фонда остаются в распо-
ряжении предприятия. Не подлежат изъятию и не испо-
льзованные в текущем году средства, предназначенные
для проведения мероприятий, связанных с техническим
прогрессом. С переходом на новую систему планирова-
ния и экономического стимулирования в распоряжении
предприятий создаются три фонда: материального поощ-
рения, социально-культурных мероприятий и жилищного
строительства, развития производства. Неиспользован-
(**1) В других отраслях хозяйства определенные ограничения сохра-
нены.
(**2) СП СССР 1967 г. № 17, ст. 117. Аналогичное правило в не-
сколько иной редакции было сформулировано в п. 151 Положения
о совнархозе 1964 года.
-169-
ные остатки указанных фондов переходят на следующий
год и также не подлежат изъятию. (*1).
Изменилось распределение компетенции между.пред-
приятием и вышестоящим органом и по использованию
амортизационных отчислений. Вышестоящий орган мо-
жет централизовать не более 10% отчислений, предназ-
наченных на капитальный ремонт. Остальной частью
распоряжается само предприятие. Но необходимо, по-ви-
димому, более гибкое решение этого вопроса в период
перевода предприятий на новую систему планирования
и экономического стимулирования, так как предприятия,
у которых такие средства были ранее изъяты, оказались
в затруднительном положении – вышестоящий орган не
имеет теперь возможности в достаточной мере пополнить
им эти средства. Министерство угольной промышленнос-
ти УССР, например, уже в феврале 1966 года столкну-
лось с трудностями в финансировании капитального
ремонта. До введения Положения о предприятии свобод-
ные средства на капитальный ремонт одних предприятий
(как правило, новых, еще не расходующих больших
сумм на капитальные ремонты) направлялись на финан-
сирование ремонта основных фондов других предприя-
тий. После введения Положения о предприятии Минис-
терство могло изымать уже не более 10% средств, пред-
назначенных на капитальные ремонты. Но этого
оказалось недостаточно для финансирования других
предприятий, у которых ранее были соответствующие
средства изъяты. Аналогичная ситуация сложилась и
в металлургической промышленности.
Возник вопрос о целесообразности предоставления вы-
шестоящему органу права заимообразного изъятия у
предприятий временно свободных сумм амортизацион-
ных отчислений, предназначенных на капитальный ре-
(**1) СП СССР 1965 г. № 19-20, ст. 153; (
1966 г. № 12); (
1966 г. № 11).
Инструкция о порядке образования и использования средств фон-
да развития производства предприятиями, переведенными на новую
систему планирования и экономического стимулирования (, июль 1967 г ).
-170-
монт, для оказания помощи тем предприятиям, у которых
этих средств недостаточно. Думается, что такое право
вышестоящему органу можно предоставить, но только
при условии выдачи им гарантии, обеспечивающей в
дальнейшем возможность получения предприятием- временно изъятой у него суммы.
На наш взгляд, резервы и централизованные фонды
органов хозяйственного руководства должны в принципе
создаваться не путем уменьшения соответствующих це-
левых фондов предприятий, а за счет других источни-
ков. (*1). Предприятию нужно точно знать, что при таких-то
показателях работы в его распоряжение будут такие-то
фонды и что никакие суммы другими хозорганами из
этих фондов изыматься не будут.
Целесообразно также установить в указанных случа-
ях определенные меры защиты интересов не только пред-
приятий, но и хозяйственных объединений. Финансовые
резервы нужны не только центру хозяйственной системы,
но и центру хозяйственного объединения (вышестояще-
му по отношению к предприятию хозоргану). Между
тем в настоящее время создание в распоряжении хозяй-
ственных объединений резервов, даже в тех случаях,
когда предусмотрено отчисление соответствующих
средств предприятиями, не гарантируется. Думается,
что здесь целесообразно более полное определение прав
и обязанностей объединений. При этом акцент должен
быть сделан не столько на право органов хозяйственного
руководства изымать средства, сколько на их обязан-
ность обеспечивать своевременное финансирование под-
чиненных хозорганов в соответствии с планами. (*2).
Рассматривая распределение – компетенции между
предприятием и вышестоящим органом в области финан-
(**1) В настоящее время за счет отчислений от прибыли создается
резерв министерств на оказание финансовой помощи предприятиям
(СП СССР 1967 г. № 2-3, ст. 9); для обеспечения выплаты -пре-
мий по итогам социалистического соревнования министерства и ве-
домства СССР могут выделять предприятиям средства за счет пе-
рераспределения свободного остатка сверхплановой прибыли пред-
приятий (СП СССР 1966 г. № 3, ст. 28).
(**2) Постановлением Совета Министров СССР от 3 апреля 1967 г.
предусмотрена, например, обязанность министерств и ведомств
обеспечить своевременное финансирование предприятий и организа-
ций на прирост нормативов собственных оборотных средств и на
другие цели, вытекающие из плана (СП СССР 1967 г. № 10, ст. 56).
-171-
сов, необходимо учитывать, что самостоятельность пред-
приятий зависит не только от правильного урегулирова-
ния их отношений с вышестоящими хозяйственными ор-
ганами. Она зависит также и от урегулирования отно-
шений предприятий с учреждениями финансово-кре-
дитной системы, так как возможность реализации
предприятиями своих хозяйственных прав во многом за-
висит от этих учреждений. Например, Кандалакшский
морской торговый порт не смог приобрести новое обору-
дование за счет выручки от реализации морально уста-
ревшего оборудования (п. 21 Положения о предприя-
тии) ввиду отказа банка произвести оплату.(*1). Множество
подобных фактов свидетельствует о преобладании в де-
ятельности учреждений финансово-кредитной системы
негативно-контрольных тенденций. Между тем они дол-
жны играть большую позитивную роль в финансирова-
нии и кредитовании народного хозяйства. (*2).
8. Законодательство распределяет между госорганами
компетенцию и в решении вопросов труда и заработной
платы. Здесь необходимо различать хозяйственную ком-
петенцию госорганов и компетенцию по установлению
условий труда. Больше оснований включать последнюю
группу вопросов в число трудовых, нежели хозяйствен-
ных.
Собственно хозяйственными в этой области являются,
например, вопросы отнесения предприятий, цехов,
участков и других внутренних звеньев предприятий к
группам по оплате труда работников, утверждения струк-
туры и штатов предприятий, установления и расходова-
ния фонда заработной платы и т. п. Отнесение предпри-
ятий к группам (категориям) по оплате труда, исходя
из утвержденных показателей, входит в компетенцию
центров хозяйственных систем. Отнесение же к груп-
пам по оплате труда цехов и внутренних звеньев вхо-
дит в компетенцию самих предприятий. При этом
предприятия должны руководствоваться показателями,
утвержденными, как правило, центрами хозяйственных
систем.
(**1) Н. Стеркин, Ненужные ограничения,
1966 г. № 14.
(**2) Стырев, Первая ступень, 1966 г.
№ 28; А. А. Посконов. Банк и предприятие, , 1966.
-172-
Структура и штаты предприятия разрабатываются са-
мим предприятием и утверждаются его директором. В
отличие от ранее действовавшего порядка утвержден-
ные директором штаты не подлежат регистрации в фи-
нансовых органах (п. 82 Положения). Однако, как ска-
зано в п. 82 Положения, структура и штаты разрабаты-
ваются . Таким образом, в тех случаях, когда имеются
типовые структуры и штаты, предприятие связано таки-
ми нормативами. Но поскольку речь идет о разработке
применительно к типовым структурам и штатам (а не о
том, чтобы руководствоваться ими, как было предусмот-
рено ранее постановлением Совета Министров СССР от
9 августа 1955 г.), (*1), можно сделать вывод, что структура
и штаты каждого данного предприятия не должны быть
простой копией типовых. Возможны и отдельные отступ-
ления от них применительно к особенностям данного
предприятия.
Фактический объем прав предприятий в решении рас-
сматриваемого вопроса во многом зависит от наличия
или отсутствия типовых структур и штатов и, в не мень-
шей степени, от их содержания, степени их детализации
(когда такие структуры и штаты имеются). В не-
которых случаях типовые штаты утверждаются
таким образом, что точно указываются наименова-
ния всех структурных подразделений, должнос-
тей и количество единиц по каждой должности, то есть
типовые штаты являются настолько исчерпывающими,
что утрачивают качество типовых и не оставляют места
для учета особенностей отдельных предприятий. Это –
проявление мелочной опеки над предприятиями, и прак-
тика разработки таких штатов не может быть
признана правильной, так как она нарушает права пред-
приятия.
В большинстве случаев типовые штаты, структуры, схе-
мы должностных окладов не содержат исчерпывающего
перечня структурных подразделений, наименования и
количества должностей в каждом из них. Именно такие
(**1) , т. 4, Госполитиздат, 1958, стр. 457-459,
-173-
документы и позволяют правильно распределить компе-
тенцию между хозорганами в данной области, обеспе-
чивая централизованное руководство и в то же время
оставляя место для инициативы предприятий. Только
при этом условии понятие позволяет
предприятиям учитывать свою специфику, она не сводит-
ся к отраслевой принадлежности или к размеру пред-
приятия – при утверждении структуры и штатов должны
иногда приниматься во внимание и некоторые чисто
факторы, в том числе субъективного характе-
ра (например, при наличии опытного руководителя и
опытных работников может быть один штат того или
иного отдела, а при наличии менее опытных – несколь-
ко иной и т. п.).
С переходом на новую систему планирования и эко-
номического стимулирования промышленным предприя-
тиям предоставлено право не только самостоятельно
планировать производительность труда, численность ра-
ботников и среднюю заработную плату, но и устанавли-
вать наиболее рациональную структуру управления пред-
приятием.(*1). Из этого можно сделать вывод, что после
перевода предприятия на новую систему планирования
оно связано при утверждении штатов только существую-
щими схемами должностных окладов и утвержденным.
ему вышестоящим органом фондом заработной платы2.
Формулировка п. 82 Положения не совсем четко пере-
дает фактическое распределение компетенции между
предприятием и вышестоящим органом, так как понятие
вышестоящего органа здесь по своему содержанию не
соответствует понятию непосредственно вышестоящего
органа. Дело в том, что утверждение типовых структур
(**1) СП СССР 1965 г. № 19-20, ст. 153.
(**2) В экономической литературе правильно, на наш взгляд, указы-
валось, что специфические условия производства вызывают необхо-
димость установления в каждом отдельном случае такой организа-
ционной структуры, которая наиболее целесообразна для данного
предприятия, учитывает особенности его деятельности. Унификация
схем управления предприятием не должна выходить за рамки общих
принципов управления социалистическими предприятиями; рассредо-
точение функций управления между линейными и функциональны-
ми службами должно проводиться с учетом особенностей каждого
предприятия (см. И. Кремнев, Централизация функций на пред-
приятии, 1966 г. № 8, стр. 61).
-174-
и штатов отнесено к компетенции министерств, центров
систем, а не непосредственно вышестоящего по отноше-
нию к предприятию органа. (*1). Главки, тресты, фирмы,
комбинаты – объединения не наделены правом утвер-
ждения типовых структур и штатов. Это еще раз сви-
детельствует о необходимости применения каждого по-
нятия в строго определенном значении.
Положение о предприятии (п. 83) распределяет меж-
ду предприятием и вышестоящим органом компетенцию в
решении вопроса установления надбавок к заработной
плате: если вопрос об установлении надбавки тому или
иному работнику решает само предприятие, то расходо-
вание 0,3% фонда заработной платы на эти цели может
производиться только с разрешения вышестоящего орга-
на. С ним должны согласовываться и показатели, исходя
из которых предприятием устанавливается фонд зара-
ботной платы работников, занятых на строительно-мон-
тажных работах, осуществляемых за счет нецентрали-
зованных источников финансирования (п. 85).
По новому Положению существенно расширена ком-
петенция предприятий в области использования фонда
заработной платы. Предприятие вправе, в частности, на-
правлять полученную в предыдущих кварталах и меся-
цах экономию по фонду заработной платы (пересчитан-
ному в соответствии с процентом выполнения плана) на
выплату заработной платы и премий в последующих
кварталах и месяцах этого же года, не испрашивая
согласия вышестоящего органа. Предприятие вправе
также при отсутствии перерасхода фонда заработной
платы по предприятию в целом списать имеющийся у
отдельных цехов, участков и других звеньев предприятия
невозмещенный перерасход фонда заработной платы за
прошлый период (п. 84). В том случае, если предприятие
допускает перерасход фонда заработной платы сверх
суммы, причитающейся в меру выполнения квартального
плана производства, то перерасход может быть покрыт
вышестоящей организацией в установленном порядке и
подлежит возмещению предприятием в течение не более
шести последующих месяцев. (*2).
(**1) Общее положение о министерствах СССР, п. 66.
(**2) Письмо Правления Госбанка СССР (
1966 г. № 10).
-175-
С переходом на новую систему планирования самосто-
ятельность предприятий в решении вопросов труда и
зарплаты существенно расширена: вышестоящий орган
утверждает теперь только один показатель-фонд за-
работной платы, все остальные показатели по труду
планирует само предприятие.
3. Организационные вопросы
во взаимоотношениях предприятий
с вышестоящими органами
1. Содержание хозяйственно-управленческого правоот-
ношения характеризуется не только имущественными,
но и так называемыми организационными нравами и
обязанностями. Основанием их возникновения, как и хо-
зяйственно-управленческих правоотношений в целом.
является подчинение предприятия вышестоящему хозяй-
ственному органу. Сама подчиненность в то же время
выступает в качестве организационного элемента этих
правоотношений. (*1).
Об организационных отношениях между предприя-
тием и вышестоящим органом можно говорить как о
формах, в которых осуществляется управление хозяй-
ством, решение хозяйственных вопросов. Содержание ру-
ководства составляет именно решение вопросов. Но су-
ществуют также определенные формы получения инфор-
мации о деятельности предприятий, необходимые для
выработки решений, и форма, в которую облекаются
(**1) Необходимо отметить, что в административноправовой литера-
туре внимание сосредоточивается обычно не столько на организа-
ционных элементах во взаимоотношениях между вышестоящими
госорганами и предприятиями (последние, как субъекты права, ча-
ще всего вообще выпадают из поля зрения административистов),
сколько на внутриорганизационных вопросах деятельности госорга-
нов (см, например, В. М. Манохин, Порядок формирования ор-
ганов государственного управления, Госюриздат, 1963, стр. 28).
При этом не всегда учитывается, что не все организационные отно-
шения можно рассматривать как самостоятельные отношения и что не
все организационные отношения являются правовыми отношениями.
Организационно-правовыми отношениями во всех сферах управле-
ния, на наш взгляд, являются, в частности, отношения процедурно-
го () характера, возникающие в связи с подго-
товкой и изданием актов управления.
-176-
решения и посредством которой они доводятся до пред-
приятий, имеются и различные формы проверки испол-
нения решений предприятиями. В таком понимании орга-
низационные отношения являются органическим элемен-
том хозяйственно-управленческого правоотношения.
Но предприятие состоит в правоотношениях, которые
могут быть названы организационными, не только с вы-
шестоящими хозорганами, но и с органами, выполняю-
щими иные функции, нежели вышестоящий орган в хо-
зяйственно-управленческом правоотношении. (*1).
Подчиненность – это организационное отношение,
органически переплетающееся с имущественными от-
ношениями между предприятием и вышестоящим орга-
ном. В случае переподчинения предприятия другому ор-
гану хозяйственного управления прекращаются и иму-
щественные и организационные отношения между ними
и возникают имущественные и организационные отноше-
ния предприятия с другим органом. Таким образом,
организационные отношения между предприятием и
вышестоящим органом, так же как и хозяйственно-
управленческие отношения в целом, возникают на
основании акта компетентного органа о подчинении
данного предприятия данному хозяйственному объеди-
нению. В то же время основанием для издания акта о
подчиненности является в свою очередь подчиненность
предприятия органу, принимающему решение о
подчинении предприятия хозяйственному объединению.
Такими органами являются Президиум Верховного Со-
вета СССР (при передаче предприятия из республикан-
ского подчинения в союзное), Совет Министров СССР
(при передаче предприятия из союзного подчинения в
подчинение республики или из подчинения одного мини-
стерства, ведомства Союза в подчинение другого ми-
нистерства, ведомства Союза, (*2)), Совет Министров союз-
(**1) Будучи элементом хозяйственно-управленческих и иных право-
отношений, организационные отношения в то же время могут быть
предметом одной из отраслей науки, так как обладают определен-
ными общими чертами. Эти отношения в целом могут быть пред-
метом либо теории государства и права,- либо той отрасли юриди-
ческой науки, которая изучает политико-организационные отношения.
(**2) Передача предприятий из системы одного министерства в сис-
тему другого может иметь место и по решению самих министерств
(СП СССР 1967 г. № 17, ст. 117).
-177-
ной республики (при передаче из одного министерства и
ведомства республики в другое) в центры хозяйствен-
ных систем при передаче предприятий внутри хозяйст-
венных систем.
2. Одной из форм руководства предприятиями являет-
ся контроль со стороны вышестоящего хозяйственного ор-
гана. Контроль может осуществляться мерами как иму-
щественно-правового, так и организационно-правового
характера. В первом случае он осуществляется в про-
цессе решения хозяйственных вопросов по различным
областям хозяйственной деятельности, рассмотренным в
предыдущем параграфе (). Экономи-
ческий контроль является по существу органической
частью самого решения того или иного хозяйственного
вопроса, так как выработка решения предполагает по-
лучение, изучение, проверку соответствующей информа-
ции, касающейся деятельности предприятий. Но кон-
троль может осуществляться и как самостоятельная
функция, не связанная непосредственно с решением
вопросов имущественного характера.
Функция контроля за выполнением предприятием своих
обязанностей возложена на органы хозяйственного руко-
водства п. 5 Положения о предприятии. Формулировка
этого пункта охватывает все виды контроля. Контроль
как организационная функция осуществляется всеми
службами аппарата вышестоящего органа при решении
(или подготовке решения) соответствующих вопросов,
Имеются и специальные контрольные подразделения ап-
парата, которые выполняют такого рода функции при
подготовке решений хозяйственных вопросов вышесто-
ящим органом и в порядке проверки исполнения уже
принятых решений.
Таким образом, подконтрольность предприятия выше-
стоящему хозоргану выступает в качестве одного из эле-
ментов хозяйственно-управленческого правоотношения.
Предоставление хозоргану права контроля деятельности
подчиненных предприятий предполагает (как и в других
случаях) разумное его использование. Контроль не дол-
жен перерастать в мелочную опеку, в стремление по-
стоянно вмешиваться в решение всех многочисленных
вопросов жизни предприятий. Ненужные, излишние про-
верки отнюдь не способствуют улучшению дела. В связи
с этим законодательство, возлагая на вышестоящий ор-
-178-
ган обязанность контроля, в то же время устанавливает,
что ревизия производственной и финансово-хозяйствен-
ной деятельности предприятия производится вышесто-
ящим органом с привлечением заинтересованных орга-
низаций комплексно один раз в год (п. 104 Положения о
предприятии).
Некоторые авторы проводят различие между контро-
лем и надзором. Контроль рассматривается как наблю-
дение, определение и выявление фактического положения
дел, сопоставление реального положения с намеченными
целями, выступление против неблагоприятных явлений и
сигнализация компетентным органам о своих наблюде-
ниях, однако без права принимать решения об изменении
направления деятельности обследованного объекта. Над-
зор же не ограничивается наблюдением, а включает и
элемент руководства путем дачи соответствующих ди-
ректив. Таким образом, контроль за деятельностью орга-
нов государственного управления рассматривается как
служебная по отношению к надзору функция, которая
должна быть приспособлена к осуществлению над-
зора. (*1).
Однако на практике чаще всего надзор рассматри-
вается как функция наблюдения и сигнализации, а не
руководства, то есть надзор включается в понятие конт-
роля, а не наоборот. Думается, наличие у вышестоящего
органа права контроля свидетельствует и о наличии у
него и функции надзора как одного из элементов более
широкой функции. Надзор же за отдельными сторонами
хозяйственной деятельности, то есть функция более узкая,
чем контроль со стороны вышестоящего органа хозяйст-
венного руководства, характерен для административных
органов. Подконтрольность предприятий вышестоящему
органу неразрывно связана с подотчетностью. Это по
существу две стороны одной и той же функции хозяйст-
венного руководства.
Систематически представлять бухгалтерские
и статистические отчеты должны не только предприятия,
но и хозяйственные объединения и хозяйственные центры
по подведомственным им системам в целом. Комбинаты,
(**1) См. Е. Старосцяк, Элементы науки управления (цитируется
по книге , Киев, 1966, стр. 130-131).
-179-
тресты, главные управления и другие хозяйственные
объединения составляют сводные месячные, квартальные
и годовые бухгалтерские отчеты и балансы, а министер-
ства, ведомства – сводные квартальные и годовые бух-
галтерские отчеты и балансы. При этом часть статисти-
ческих данных поступает вышестоящим органам не от
предприятий непосредственно, а через органы ЦСУ.
Обязывая строго соблюдать установленную отчетность
и обеспечивать ее достоверность, правительство в то же
время запрещает хозорганам требовать, а руководите-
лям предприятий, строек, организаций и учреждений
составлять и представлять отчетность в неустановленные
адреса и по формам, не утвержденным ЦСУ (по стати-
стической отчетности) или ЦСУ и Министерством финан-
сов СССР (по бухгалтерской отчетности). В то же время
министрам и руководителям ведомств СССР предостав-
лено право вводить в необходимых случаях временную
оперативную отчетность по предприятиям, организациям
и учреждениям системы министерства (ведомства). (*1).
Несмотря на ограничение отчетности, она продолжает
оставаться весьма громоздкой. Проведенное Донецким
научно-исследовательским угольным институтом изуче-
ние статистической отчетности семи действующих шахт
Донбасса показало, что там имеется 133 формы отчет-
ности перед вышестоящими организациями, не считая
бухгалтерской отчетности по капитальному строитель-
ству и некоторым другим вопросам. Кроме того, диспет-
черские службы и статистика угольных трестов и комби-
натов ежесуточно принимают по телефону и записывают
в специальные журналы огромный объем информации.
К тому же существующая отчетность не всегда содер-
жит данные, действительно необходимые для решения
хозяйственных вопросов. В новых условиях планирования
проблема упорядочения отчетности требует еще более
внимательного изучения. (*2).
(**1) СП СССР 1967 г. № 17, ст. 117.
(**2) При этом должен изучаться не только вопрос о праве выше-
стоящих органов требовать представления определенной информа-
ции предприятиями (на чем было сосредоточено внимание участни-
ков дискуссии, проводившейся в 1966 го-
ду), но и об обязанности вышестоящего органа обеспечивать пред-
приятие определенным информационным материалом.
-180-
Подконтрольность, подотчетность предприятий выше-
стоящим хозорганам связана с определенной субордина-
цией: указания по хозяйственным вопросам должны
даваться, как правило, через органы, являющиеся непо-
средственно вышестоящими по отношению к данному
предприятию, и предприятия в свою очередь должны ста-
вить в ряде случаев те или иные вопросы только через
свои вышестоящие органы. Встречающиеся на практике
отклонения от этого принципа не способствуют правиль-
ному решению вопросов.
3. К числу организационных проблем хозяйственного
руководства можно отнести вопрос о взаимоотношениях
функциональных подразделений аппарата вышестоящих
органов с соответствующими подразделениями аппарата
подчиненных предприятий. Состав функциональных под-
разделений предприятия и аппарата вышестоящего орга-
на, как правило, совпадает. Функциональные службы
вышестоящего органа осуществляют методическое руко-
водство соответствующими службами предприятия, поль-
зуясь правом истребования данных и дачи разъяснений
по вопросам, входящим в их область деятельности. С со-
ответствующей службой вышестоящего органа обычно
согласовываются и вопросы назначения и увольнения
руководителей соответствующих служб предприятия.
В социалистической государственной промышленности
давно уже сложилась типичная структура хозяйственных
органов, обусловленная теми их функциями, выполнение
которых необходимо и целесообразно. Хозяйственные
органы промышленности обязательно имеют службы пла-
нирования производства (работ, услуг), бухгалтерского
учета, оперативного управления производством, службы,
ведающие вопросами технического развития, обеспечения
качества продукции, снабжения, сбыта, капитального
строительства, финансирования, подбора и подготовки
кадров, труда и заработной платы, техники безопасности,
энергомеханические, юридические, канцелярии и некото-
рые другие. В зависимости от объема работы данного хоз-
органа количественный состав его служб может быть раз-
личным. Но поскольку хозорганы должны выполнять
соответствующие функции, эти службы всегда имеются
во всех звеньях руководства – от предприятия до центра
хозяйственной системы. Основными функциональными
подразделениями центрального аппарата министерства,
-181-
например, являются следующие управления (отделы):
планово-экономическое, техническое, производственно-
диспетчерское, капитального строительства, материаль-
но-технического снабжения, финансовое, труда и зара-
ботной платы, бухгалтерского учета (центральная бух-
галтерия). Кроме того, имеются отделы (управления)
кадров, учебных заведений, юридический, контрольно-
ревизионный (контрольно-инспекторский), жилищно-
коммунального хозяйства, связи. Для рассмотрения
хозяйственных споров между подчиненными предприя-
тиями и организациями создается арбитраж министер-
ства. Арбитраж, как правило, организационно состав-
ляет одно структурное подразделение с юридическим
отделом (юридической частью). В центральном аппара-
те министерств есть также канцелярия и хозяйственное
управление, которые обслуживают остальной аппарат
министерства (организуют делопроизводство, обеспечи-
вают ведение хозяйственных операций, связанных с содер-
жанием и обслуживанием аппарата министерства).
Имеются, конечно, и некоторые различия в составе
служб предприятия, объединения и центра системы. Они
объясняются, в частности, тем, что в содержании вопро-
сов, разрешаемых аналогичными службами разных уров-
ней управления, есть определенные отличия (хотя эти
вопросы и охватываются одной и той же хозяйственной
функцией). Но так или иначе, все службы предприятия
связаны со структурными подразделениями вышестоящих
хозорганов, выполняющими соответствующие функции в
масштабе хозяйственного объединения или хозяйствен-
ной системы. (*1). В связи с этим возникает вопрос о взаимо-
отношениях между аналогичными функциональными
службами подчиненных и вышестоящих органов.
Можно сразу сказать, что здесь значительную роль
играет не только , но и – выполнение функциональным подразделением
подчиненного органа указаний соответствующего функ-
(**1) По этому признаку легко отличить административный орган от
хозяйственного: орган, обладающий только административными пол-
номочиями по отношению к предприятиям, не имеет
соответствующего структуре управления самого предприятия. Ад-
министративный орган, как правило, связан в своей деятельности
только с какой-нибудь одной (или двумя) службой управления
предприятием.
-182-
ционального подразделения вышестоящего органа зача-
стую основано не на предписаниях нормативных актов, а
просто на авторитете службы вышестоящего хозоргана.
Но эти отношения регулируются. На функциональные
службы вышестоящего хозоргана обычно возлагается
методическое руководство соответствующими службами
подчиненных хозорганов. Методическое руководство
включает консультирование подчиненных хозорганов
при принятии последними тех или иных решений и конт-
роль за выполнением решений, касающихся соответст-
вующих функциональных служб. Обязанности функци-
ональных служб каждого хозоргана должны быть очер-
чены таким образом, чтобы не была упущена ни одна
функция, ни один вид работы из числа возложенных на
данный госорган. Кроме того, важно обеспечить опти-
мальную функций одноименных служб
вышестоящих и подчиненных хозорганов. (*1).
Взаимоотношения между отдельными функциональ-
ными службами вышестоящих и подчиненных хозорга-
нов в ряде. случаев регулируются путем централизован-
ного определения правового положения этих служб. (*2).
Отделы технического контроля и главные бухгалтеры
предприятий действуют на основании Положений,
утвержденных Советом Министров СССР, (*3), а юридиче-
ские службы – на основании Положений, утвержденных
Советами Министров союзных республик, министерст-
вами и ведомствами. Некоторые службы действуют на
(**1) При распределении функций между предприятием и вышесто-
ящим хозяйственным органом должен критически анализироваться и
учитываться опыт управления фирмами в капиталистических стра-
нах, одной из проблем управления которыми также является чет-
кое определение функций центральных служб и их взаимоотноше-
ний с производственными предприятиями (см. , ,
1966, стр. 37). Сферы обязанностей отдельных служб и работников
(см. Г. Черч, Основы управления производством, в
книге , М., 1966,
стр. 340-341).
(**2) В централизованном порядке определяются главным образом
права и обязанности служб, выполняющих наряду с другими функ-
циями функции контрольного характера
(**3) СП СССР 1932 г. № 14, ст. 114; СП СССР 1964 г. № 23 ст. 140.
-183-
основании Положений, утвержденных министерствами и
ведомствами. Положением о предприятии (п. 93) преду-
смотрено, что цехи, отделы, службы, участки, производ-
ства, хозяйства, фермы и другие структурные подразде-
ления предприятий действуют в соответствии с Положе-
ниями, утвержденными директором предприятия. Это
дает ему право определить функции служб во всех слу-
чаях, если они не определены детально правительством. (*1).
Аналогичным правом в отношении служб хозяйственных
объединений и центров хозяйственных систем обладают
руководители объединений и центров.
Изучение практики показывает, что во многих случаях
Положения о службах, утвержденные руководителем
предприятия, отсутствуют и что вообще нет четкой орга-
низации работы управленческого персонала. Права ру-
ководителей в этих вопросах часто ограничиваются раз-
личными ведомственными инструкциями и положениями.
Правильнее было бы, очевидно, построить регламента-
цию деятельности служб таким образом, чтобы выше-
стоящие органы давали только рекомендации или
утверждали примерные Положения (кроме тех случаев,
когда признается целесообразным определение право-
вого статуса тех или иных служб правительством).
При анализе взаимоотношений между подчиненными
и вышестоящими хозорганами необходимо учитывать,
что поскольку Положения о функциональных подразде-
лениях аппарата утверждаются самими хозорганами,
то этим подразделениям могут быть предоставлены раз-
личные правомочия в решении вопросов, затрагивающих
интересы предприятия. Положение о совнархозе 1964 го-
да прямо предусматривало право передавать на решение
отделов вопросы в пределах прав, предоставленных сов-
нархозу этим положением (Донецкий совнархоз, напри-
мер, при утверждении в 1963 году Положения о финан-
совом управлении передал на решение последнего почти
все вопросы, отнесенные к компетенции совнархоза в
области финансов). В соответствии с Общим положе-
нием о министерствах СССР они также вправе в Поло-
жениях о главных управлениях, управлениях и отделах
(**1) Правовое-положение служб предприятия подробно рассмотрено
В. В. Лаптевым (см. , , 1965).
-184-
определять их полномочия в пределах компетенции ми-
нистерства. Следует, однако, учитывать, что функцио-
нальные подразделения аппарата не могут быть наде-
лены правами, ставящими их на место отраслевых глав-
ков или хозобъединений, в непосредственном подчинении
которых находятся предприятия.
4. Организационными являются также вопросы подбо-
ра и расстановки кадров. Подбор руководящих кадров
подчиненных предприятий – одна из функций вышесто-
ящего органа, элемент управления подчиненными пред-
приятиями. В соответствии с Положением о предприятии
директор назначается и освобождается от должности
вышестоящим органом. Заместители директора, главный
бухгалтер и начальник отдела технического контроля
также назначаются и освобождаются от должности
вышестоящим органом по представлению директора
предприятия (пп. 89,91). Назначение других работников
предприятия именно вышестоящим органом в Положе-
нии не предусмотрено. Применение указанных пунктов
требует, однако, учета других нормативных актов.
Прежде всего необходимо иметь в виду, что в некото-
рых случаях требуется предварительное согласование
вопроса о назначении или освобождении от должности
с вышестоящим органом.
Положения о юридических службах, утвержденные
Советами Министров союзных республик, предусматри-
вают, например, как правило, что назначение и освобож-
дение от должности руководителя юридической службы
предприятия должно производиться по согласованию с
вышестоящим органом. (*1). Во многих случаях в Положе-
ниях об отделах и управлениях центров систем и непо-
средственно вышестоящих по отношению к предприятиям
органов также говорится, что назначение и освобождение
от должности руководителей функциональных подраз-
делений предприятий производится по согласованию с
руководителем соответствующего функционального под-
разделения вышестоящего органа. На практике, незави-
симо от того, содержится или нет подобное указание в
Положении о функциональной службе вышестоящего
органа, руководители предприятий часто производят
(**1) См. Л. М. Шор. Организация юридической службы на предпри-
ятии и в совнархозе, , 1964, стр. 13-14.
-185-
подобное согласование в целях более точной оценки
достоинств и недостатков соответствующих работников
как специалистов в определенной области деятельности.
Однако необходимость или целесообразность согласова-
ния не лишает директора предприятия предоставленных
ему прав-последнее слово остается за ним. Но и отне-
сение права назначения и освобождения от должности
руководителей служб предприятия к компетенции дирек-
тора не освобождает вышестоящие хозорганы от обязан-
ности контроля за расстановкой, обучением и воспита-
нием кадров на предприятиях и активного влияния на
улучшение работы с ними. (*1).
Очень большая роль в решении кадровых вопросов
принадлежит общественным организациям. Согласно
Положению о фабрично-заводских и местных комитетах
профсоюза фабзавместкомы участвуют, например, в наз-
начении и освобождении от должности руководителей
предприятия. Однако во всех случаях, когда решение
этих вопросов отнесено к компетенции вышестоящего ор-
гана, назначение и освобождение от должности соответ-
ствующего работника осуществляется актами вышесто-
ящего органа.
5. Одна из функций вышестоящего органа – рассмот-
рение споров между подчиненными организациями. Она
органически присуща каждому органу хозяйственного
(и не только хозяйственного) управления, так как разре-
шение споров между подчиненными является элементом
любого руководства. Вышестоящий орган выступает
арбитром в спорах подчиненных организаций, а также
при рассмотрении разногласий между директором и
другими работниками предприятия. На вышестоящий
орган возложено, например, рассмотрение разногласий
между начальником ОТК и директором завода по вопро-
сам качества продукции. (*2).
Как правило, функция рассмотрения споров между
подчиненными предприятиями связана с имуществен-
ными отношениями между предприятием и вышесто-
ящим органом. Споры между предприятиями являются
в основном хозяйственными, и решение, принимаемое по
(**1) См. 1966 г № 41
(**2) СП СССР 1962 г. № 14, ст. 114.
-186-
такому спору вышестоящим органом, влечет определен-
ные имущественные последствия для спорящих сторон
к (уплату определенных сумм, передачу имущества). Ха-
рактеризуемая в этом аспекте функция рассмотрения
хозяйственных споров может быть отнесена к числу опе-
ративно-хозяйственных.
Для рассмотрения хозяйственных споров создается
обычно в аппарате центров систем специальный орган –
арбитраж. В хозяйственных объединениях функции
арбитров выполняют чаще всего сами руководители
объединений. Рассматривая споры между подчиненными-
предприятиями, вышестоящие органы вправе и обязаны
принимать основанные на законе и обязательные для
предприятий решения.
До настоящего времени вышестоящие хозорганы не-
редко произвольно вносят коррективы во взаимоотно-
шения подчиненных предприятий. Министерство черной
металлургии УССР в 1966 году обязало, например, Ма-
кеевский завод по просьбе Харцызского завода оплачи-
вать продукцию, поставляемую Харцызским заводом,
по калькуляции поставщика, в то время как по этой
калькуляции стоимость изделий превышала утвержден-
ную цену (обеспечивающую достаточную рентабельность
производства изделий). Причем решение было принято
в порядке внеарбитражного рассмотрения спора, без
истребования объяснений и вызова представителей Ма-
кеевского завода. Подобное вмешательство во взаимоот-
ношения предприятий недопустимо. Имущественные
споры между ними должны разрешаться в арбитражном
порядке, в строгом соответствии с законодательством. (*1).
В противном случае в руководство хозяйством вносятся
элементы дезорганизации, к тому же подрывается авто-
(**1) Именно в силу того, что функция рассмотрения споров между
подчиненными является органической частью хозяйственного руко-
водства, несостоятельными представляются предложения о ликви-
дации ведомственного арбитража. Функцию рассмотрения споров
нельзя устранить из деятельности по руководству предприятиями.
Упразднение ведомственного арбитража могло бы означать только
сокращение определенных работников в аппарате. Споры же все
равно остались бы, и их пришлось бы рассматривать другим ра-
ботникам аппарата. Таким образом, упразднение ведомственного
арбитража может только внести беспорядок в рассмотрение спо-
ров, но не может ликвидировать саму эту функцию вышестоящего
органа.
-187-
ритет вышестоящего хозоргана (в приведенном случае
оба завода в конечном счете пришли к выводу, что указа-
ние Министерства незаконно, и не стали его выполнять).
6. Важной стороной проблемы хозяйственно-управлен-
ческих правоотношений является вопрос об актах хозяй-
ственного управления. Кроме общих моментов, каса-
ющихся актов государственного управления вообще, (*1), в
этой области возникают некоторые специфические аспек-
ты. Необходимо прежде всего подчеркнуть, что распоря-
жения вышестоящего органа по вопросам хозяйственной
деятельности предприятий, затрагивающие их хозрас-
четные интересы, обязательно должны облекаться в
письменную форму. В этом требовании, правда, есть
теневая сторона – как бы санкционирование . Но бумага бумаге рознь. Нельзя под ло-
зунгом борьбы за сокращение количества бумаг созда-
вать обстановку безответственности во взаимоотноше-
ниях предприятий с вышестоящими органами, когда
решаются вопросы использования колоссальных мате-
риальных и денежных средств. Деловые бумаги-это
документы, обеспечивающие повышение ответственности
за правильность зафиксированных в них решений. (*2).
Необходимо также иметь в виду, что соблюдение оп-
ределенной формы документов связано и с имуществен-
ной ответственностью – если, например, министерство
утвердило заводу план, а затем кто-либо из руководите-
лей министерства или его главка, не внося изменений в
план в установленном порядке, дает указание, скажем,
о досрочной поставке продукции, то такое указание не
может служить основанием для возложения на пред-
приятие материальной ответственности за его невыпол-
нение.
7. Важной организационной проблемой взаимоотноше-
ний предприятий с вышестоящими органами является
управляемость хозяйственной системы, хозяйственного
объединения, то есть вопрос об оптимальном количестве
предприятий, которое может находиться в непосредст-
(**1) См. В. А. Власов, С. С. Студеникин. Советское админи-
стративное право, стр. 124-143; А. В. Мицкевич, цит. соч.
(**2) Значительное сокращение объема циркулирующих в народном
хозяйстве документов может быть достигнуто при широком внедре-
нии автоматизированных систем управления.
-188-
венном подчинении вышестоящего органа. Здесь имеются
два основных аспекта: с одной стороны, количество под-
чиненных предприятий должно быть не настолько велико,
чтобы вышестоящий орган практически не мог выполнять
возложенные не него обязанности по руководству; с дру-
гой стороны, оно не должно быть настолько малым, что-
бы объективно способствовать превращению руководства
в мелочную опеку. Определение оптимального количе-
ства подчиненных предприятий зависит не только от их
численности, но и их территориальной отдаленности от
вышестоящего органа, от совершенства аппарата этого
органа, средств связи и т. д. Однако при прочих равных
условиях количество подчиненных предприятий сущест-
венно влияет на характер фактических отношений между
ними и вышестоящим органом.
Практика показывает что опека над предприятиями
со стороны вышестоящего органа, как правило, обратно
пропорциональна количеству подчиненных ему пред-
приятий и территориальной удаленности их от органа,
возглавляющего хозобъединение. Если все предприятия,
подчиненные, например, тресту, находятся в пределах
одного и того же города или небольшого района, то ме-
лочная опека над предприятиями со стороны такого
треста практически неизбежна.
Для того чтобы та или иная система была управляе-
мой, необходимо создание таких условий, при которых
центр системы мог бы квалифицированно решать воп-
росы, отнесенные к его компетенции. Эта возможность
зависит от количества вопросов, требующих решения в
центре. Число же вопросов в свою очередь зависит от
круга подчиненных предприятий и организаций и рас-
пределения прав и обязанностей между центром и под-
чиненными хозорганами. Если подчиненных больше
определенного числа и если в силу установленной ком-
петенции центр должен решать очень много вопросов, то
система становится малоуправляемой, так как центр не
справляется с переработкой поступающей информации.
Если в данный момент количество подчиненных центру
хозорганов является предельным, то увеличение этого
количества целесообразно лишь при условий передачи
решения части вопросов из компетенции центра в ком-
петенцию подчиненных хозорганов. С другой стороны,
если происходит расширение компетенции подчиненных
-189-
хозорганов, то возникает вопрос о сокращении аппарата
центра либо об увеличении количества хозорганов, под-
чиненных ему.
Конечно, чем выше уровень закрепленной законом
самостоятельности предприятий, тем большим их коли-
чеством может руководить орган. Но эти возможности
не всегда реализуются. Расширение самостоятельности
предприятий не всегда сопровождается соответствующей
реорганизацией хозяйственного объединения, а укруп-
нение объединений не всегда связано с передачей реше-
ния части вопросов подчиненным хозорганам.
В Донецкой области до 1959 года функционировали
два угольных комбината-Донецкуголь и Артемуголь.
В целях сосредоточения управления угольной промыш-
ленностью области (в то время границы области совпа-
дали с границами экономического административного
района) в руках одного хозяйственного объединения,
было принято решение о слиянии комбинатов. При этом
имелось в виду, что одновременно будут расширены
права семнадцати угольных трестов, в систему которых
входило около трехсот предприятий. Однако передача
части вопросов из компетенции комбинатов в компетен-
цию трестов не была осуществлена. В результате ком-
бинат не в состоянии был справиться со всей массой
вопросов, требующих решения, и через два года снова
вернулись к системе двух комбинатов.
Проблема тесно связана с вопросом
укрупнения предприятий. В печати, особенно в связи с
хозяйственной реформой, постоянно отмечается, что
мелким предприятиям быть самостоятельными трудно, (*1),
что увязать широкую хозяйственную самостоятельность
небольшого завода с внедрением математических мето-
дов и электронной вычислительной техники в организа-
ции производства и планирования нельзя (*2) и т. п. Укруп-
нение предприятий объективно способствует повышению
их самостоятельности, обеспечивает полное использо-
(**1) С. Балбеков, Министерство и заводы, 29 июля
1966 г.
(**2) Н. Дрогичинский. В авангарде – 673, 1966 г. № 30. О необходимости индивидуального подхода к ре-
шению проблемы мелких предприятий см. А. Веймер, Решая
судьбу мелких предприятий, 1968 г. № 7.
-190-
вание ими своей компетенции, более четкие взаимоотно-
шения с вышестоящими хозорганами.
Только при этом условии достигается положение, ког-
да экономически однопорядковые хозорганы будут по-
ставлены в одинаковое правовое положение. В против-
ном случае получается уравнивание в правах совершен-
но различных по своим масштабам хозяйственных
организаций. Разумеется, полное уравнивание по эконо-
мическому потенциалу едва ли здесь требуется и едва ли
возможно. Но устранение таких крайностей, как предо-
ставление одинаковых хозяйственных прав подчиненным
тресту мастерским, насчитывающим 100-300 рабочих,
и заводу, в коллективе которого несколько десятков ты-
сяч человек, вполне реально и целесообразно. Эта зада-
ча может быть решена и другим путем (предусмотрен-
ным п. 42 Положения о предприятии) – предоставле-
нием крупным предприятиям более широких прав. Но
такой путь не решает проблемы управления небольши-
ми, как правило, трестированными предприятиями.
Расширение прав предприятий постоянно сдержива-
лось на практике стремлением предоставлять одинако-
вые права всем предприятиям. Если же исходить из то-
го, что предприятия по их компетенция можно подраз-
делить на несколько категорий, то решение вопроса
упрощается – можно существенно расширить права од-
ной категории, не производя столь существенного рас-
ширения прав предприятий другой категории. Необхо-
димо преодолеть психологический барьер представле-
ний об обязательности полной унификации прав всех
предприятий. Нужна, по-видимому, большая гибкость в
решении данного вопроса.
-191-
Глава IV
Ответственность предприятия
и вышестоящего хозяйственного органа
в хозяйственно-управленческом
правоотношении
1. Ответственность предприятия
1. Вышестоящие хозяйственные органы и предприятия,
возглавляющие их должностные лица, несут ответствен-
ность перед государством за выполнение возложенных
на них обязанностей. Должностные лица, возглавляю-
щие хозорганы, могут нести административную, дисци-
плинарную, материальную и уголовную ответствен-
ность. Ответственность же хозоргана – это, как прави-
ло, ответственность экономическая, имущественная, как
одно из средств стимулирования. (*1). По своей сущности
она является планово-хозрасчетной и в отличие от пе-
речисленных выше видов ответственности может быть
названа хозяйственной ответственностью. Такая ответ-
ственность выражается в применении вышестоящим
хозорганом планово-хозрасчетных санкций к подчинен-
(**1) В управлении общественным производством применяются раз-
личные меры как экономического, так и морального стимулирова-
ния хозяйственных органов и отдельных работников. Эти меры от-
нюдь не сводятся к различным формам ответственности. Однако
рассмотрение многочисленных форм как морального, так и мате-
риального поощрения выходит за рамки настоящей работы. Поэтому
в книге затрагиваются лишь отдельные вопросы, связанные с ис-
пользованием мер поощрения в управлении хозяйством. Общая же
система этих мер требует самостоятельного изучения.
-192-
ному хозоргану. Вышестоящие хозорганы могут при-
менять к подчиненным хозорганам различные санкции
планово-хозрасчетного характера. Этот термин, как мы
полагаем, точнее отражающий содержание и характер
санкций, применяемых в рассматриваемых отношениях.
является более предпочтительным, чем термин , не совсем точно отражающий
внешнюю сторону вопроса и совсем не передающий его
сущности. В этой связи нельзя не отметить, что ответ-
ственность хозорганов в области осуществления ими хо-
зяйственной компетенции по существу не рассматрива-
ется административным правом, хотя ее и принято назы-
вать административноправовой. А. В. Венедиктов, при-
водя перечень санкций, применяемых к предприятиям,
и называя их административноправовыми, тут же под-
черкивал, что они применяются к госоргану, в то вре-
мя как в административном праве в качестве основного
принципа выступает персональная ответственность за
нарушения административных актов. (*1).
Для той части законодательства, которая регули-
рует отношения по управлению социалистической соб-
ственностью, хозяйственной деятельностью, характер-
ны санкции именно экономического (планово-хозрас-
четного) характера, применяемые к хозорганам в це-
лом. Такие санкции реализуются во многих случаях.
Так, предприятия обязаны расходовать средства на вы-
плату заработной платы в пределах установленного
им планом фонда заработной платы. Перерасход фон-
да влечет целый ряд санкций экономического харак-
тера, в том числе запрещение расходовать средства на
премирование аппарата заводоуправления и невыдачу
средств на эти цели. Нарушение запрещения выпускать
сверх плана продукцию, имеющую ограниченный сбыт,
влечет за собой применение санкции вышестоящим гос-
(**1) А. В. Венедиктов, цит. книга, стр. 632-634. См. также
И. И. Евтихиев, В. А. Власов, Административное право, Юр-
издат, 1946, стр. 102, 393. Г. И. Петров понимает под административ-
ной ответственностью (Советское административное право, часть Общая, изд-во
ЛГУ, 1962, стр. 224).
-193-
органом в виде незачета ее в выполнение плана (и сан-
кцию со стороны банка в форме отказа в выдаче со-
ответствующей суммы на выплату дополнительной за-
работной платы).
Вышестоящий орган при утверждении годового пла-
на устанавливает предприятию номенклатуру производ-
ства важнейших видов продукции, при невыполнении
которой уменьшаются отчисления в фонд поощрения.
Размеры уменьшения отчислений определяются на пла-
нируемый год министерствами и ведомствами по согла-
сованию с ЦК профсоюзов и республиканскими совета-
ми профсоюзов. Если предприятие в течение последую-
щих кварталов года восполнит допущенное в преды-
дущем квартале недовыполнение плана производства
важнейших видов продукции (при одновременном вы-
полнении планов по реализации продукции и прибыли),
то в фонд поощрения, с разрешения вышестоящей ор-
ганизации, может отчисляться до 50% суммы, на ко-
торую был уменьшен фонд в связи с невыполнением
плана по этому показателю. (*1).
В случае, если предприятие не внесло суммы (в на-
рушение возложенных на него обязанностей) по отчис-
лению прибыли, амортизации или излишних оборотных
средств, то по распоряжению вышестоящего органа
производится принудительное описание соответствую-
щих сумм со счета предприятия. При перерасходе пред-
приятием тех или иных материалов против утвержден-
ных норм вышестоящий хозорган может применять
санкции в виде сокращения фондов по этим материа-
лам на последующий период. Такого рода санкции иму-
щественного характера, затрагивающие хозрасчетные
интересы предприятия, понуждают его обеспечивать
строгий режим экономии, мобилизовывать свои резер-
вы. При выпуске предприятием продукции низкого ка-
чества или с нарушением условий договоров центр
системы вправе снизить размер отчислений в фонд
предприятия.
Кроме хозрасчетных санкций, применяемых выше-
стоящим хозорганом или центром системы, имеются
санкции, наступающие, так сказать, автоматически, но
(**1) Методические указания, п. 62.
-194-
при условии, если центр системы или объединение не
воспользуется предоставленным ему правом освобожде-
ния предприятия от этих санкций. Таким правом цент-
ры системы или объединений пользуются только в слу-
чаях, специально предусмотренных законом. Центрам
систем предоставлено, например, полномочие разре-
шить, в виде исключения, образование на отдельных
предприятиях фонда предприятия (полностью или в
в уменьшенном размере) в случае частичного невыпол-
нения условий, необходимых для его образования, по
причинам, не зависящим от предприятий и организаций. (*1).
В целом существующая система планово-хозрасчет-
ных санкций, применяемых к предприятиям, разрабо-
тана еще недостаточно и нуждается в совершенство-
вании.
2. Но проблема ответственности предприятий в хо-
зяйственно-управленческом правоотношении не может
быть исчерпана вопросом экономической ответствен-
ности. В силу органической связи между предприятием
и вышестоящим хозорганом предприятие несет факти-
чески хозяйственную ответственность и за действия вы-
шестоящего хозяйственного органа. Это – специфичес-
кая особенность хозяйственно-управленческого право-
отношения, которая обусловливается вхождением уча-
стников правоотношения в одну хозяйственную систе-
му. Вышестоящие органы хозяйственной системы не-
сут ответственность за работу каждого подчиненного
хозоргана в целом. Результаты деятельности подчинен-
ных хозорганов отражаются на результатах работы
(на балансе и в отчетности) непосредственно вышесто-
ящих по отношению к предприятию хозорганов и систе-
мы в целом. Указанная хозяйственная ответственность
не тождественна имущественной ответственности одно-
го лица за другое: вышестоящий госорган в рассмат-
риваемом случае не платит сам за нижестоящий, но
вое выплаченное последним отражается в конечном
итоге на балансе вышестоящего: подчиненный также
не платит за вышестоящего, но действия последнего
сказываются на балансе и результатах работы подчи-
ненного.
(**1) СП СССР 1967 г. № 17, ст. 117.
-195-
Деятельность хозорганов, связанных подчинен –
ностью в хозяйственном отношении, взаимообусловле-
на – деятельность подчиненного непременно отража-
ется на результатах деятельности вышестоящего и об-
ратно. Баланс хозяйственной системы или хозяйствен-
ного объединения включает в себя балансы всех хоз-
органов, входящих в систему (объединение). Такие от-
рицательные показатели, как недостаток оборотных
средств, перерасход фонда заработной платы, невы-
полнение плана накоплений по системе или объедине-
нию, могут быть следствием неудовлетворительной ра-
боты предприятий этой системы (объединения). С дру-
гой стороны, аналогичные отрицательные результаты
(показатели) отдельных предприятий (первичных хоз-
органов) могут быть следствием неправильных дейст-
вий хозобъединений или центров хозяйственных сис-
тем. Таким образом, подчиненные и вышестоящие ор-
ганы как бы органически несут хозяйственную ответст-
венность за деятельность друг друга. Правда, вышесто-
ящий хозорган отвечает за деятельность подчиненного
не непосредственно перед его контрагентами, а косвен-
но, через баланс, через итоги работы. Предприятие же
несет ответственность за действия вышестоящего хозяй-
ственного органа.
Предприятие отвечает за выполнение плановых зада-
ний, утвержденных вышестоящим госорганом, не толь-
ко перед ним, но и перед теми организациями, для ко-
торых изготовляется продукция, для которых выполня-
ются работы или которым оказываются услуги во ис-
полнение этих плановых заданий. Таким образом, до-
говорная ответственность в самой своей основе являет-
ся и ответственностью за действия вышестоящего орга-
на, выразившиеся в установлении тех или иных зада-
ний. Если даже предприятие-поставщик (по плану) ук-
лоняется от заключения договора, считая, например,
установленный ему план завышенным, то Госарбитраж
по требованию предприятия-потребителя обяжет его за-
ключить договор, то есть принудит нести ответствен-
ность за выполнение обязанности перед контрагентом,
вытекающей из установленного вышестоящим органом
плана. Ошибка, допущенная вышестоящим госорганом
при установлении плана, не признается в арбитражной
практике основанием для освобождения предприятия
-196-
от договорной ответственности, так как хозрасчетные
интересы одного контрагента не могут быть поставлены
в зависимость от действий органа, вышестоящего по от-
ношению к другому контрагенту по договору.
3. В хозяйственных взаимоотношениях между соци-
алистическими предприятиями вина предприятия, нару-
шившего обязательство, предполагается; отсутствие ви-
ны должно быть доказано предприятием, нарушившим
обязательство. (*1). Для истца или для арбитра ссылка
предприятия, нарушившего обязательство, на то, что в
этом виновна вышестоящая по отношению к неисправно-
му контрагенту организация, не может служить убеди-
тельным доказательством невиновности. Неслучайно в
закрепленных в некоторых нормативных актах перечнях
конкретных обстоятельств, освобождающих должника
от ответственности, нет указания на вину вышестоящей
по отношению к должнику организации. Но основа-
нием освобождения от ответственности по мотиву не-
виновности может служить доказательство вины само-
го истца (кредитора) или организации, вышестоящей
по отношению к истцу (кредитору). Наличие или от-
сутствие вины вышестоящей по отношению к неисправ-
ному контрагенту организации – внутреннее дело соот-
ветствующего хозяйственного объединения или хозяй-
ственной системы, и интересы предприятий других хо-
зяйственных объединений или систем от состояния этих
внутренних взаимоотношений не должны страдать.
Особого внимания заслуживает вопрос об ответствен-
ности предприятий перед контрагентами по хозяйствен-
ным договорам в случаях изменения плана вышесто-
ящим хозорганом. Если такое изменение произведено
с соблюдением всех условий и в пределах компетен-
ции вышестоящего хозоргана, то оно служит достаточ-
ным основанием для изменения договорных обязательств.
Однако даже в этом случае есть основания требо-
вать, чтобы убытки, причиненные контрагенту, были
возмещены за счет хозоргана, которому изменен. план,
или за счет хозоргана, изменившего план. По такому
пути шла арбитражная практика в конце двадцатых
годов. По делу Совторгфлота с Экопортлесом ВАК
(**1) См. ст. 37 Основ гражданского законодательства Союза ССР
и союзных республик.
-197-
ЭКОСО РСФСР пришла, например, к выводу, что при
изменении плана трест освобождается от выполнения
договора и уплаты неустойки, но должен возместить
контрагенту положительный ущерб в имуществе. (*1).
Думается, что и сейчас нет препятствий для такого
подхода к решению данного вопроса. Во-первых, нуж-
но учитывать, что изменения в план предприятия вно-
сятся нередко по их просьбе или в связи с тем, что они
не справляются с ранее утвержденным планом. Поэто-
му далеко не всегда изменение плана можно рассмат-
ривать как обстоятельство, свидетельствующее об от-
сутствии вины самого предприятия в невыполнении до-
говора. Во-вторых, если план изменяется по вине выше-
стоящего по отношению к данному предприятию хоз-
органа, то за эту вину тоже нужно нести ответствен-
ность.
Вопрос об ответственности в хозяйственных отноше-
ниях – это вопрос не только о компенсации убытков
одной стороне и взыскания соответствующих сумм с
другой. Разумеется, возмещение убытка и отнесение его
за счет предприятия, сорвавшего выполнение хозяйст-
венных обязательств, является важным средством эко-
номического стимулирования. Но стимулирующее зна-
чение ответственности этим не исчерпывается. Взыска-
ние убытков, взыскание и уплата штрафных санкций
обеспечивает также отражение результатов деятельнос-
ти на балансе и в отчетности, является одним из фак-
торов, обеспечивающих правильную оценку и учет ре-
зультатов хозяйственной деятельности. Именно поэтому
необходимо, чтобы уплата убытков и санкций находила
отражение на балансе тех предприятий, объединений
и систем, по вине которых сорвано выполнение плана.
Вот почему не должно быть также взаимных амнистий
и зачетов санкций, искажающих фактические результа-
ты деятельности и приводящих к иным неблагоприят-
ным последствиям. (*2).
Вопрос о вине в хозяйственном законодательстве
нельзя решать в отрыве от проблемы взаимной ответ-
(**1) 1927 г. № 1-2, стр. 33.
(**2) См. И. Б. Новицкий, Роль советского гражданского права в
осуществлении хозрасчета и режима экономии, Госюриздат, 1955,
стр. 95-98.
-198-
ственности вышестоящих и нижестоящих госорганов.
Встречающееся в арбитражной практике признание не-
виновности предприятий в невыполнении обязательств
перед контрагентом по мотиву неправильности дейст-
вия вышестоящего по отношению к данному предприя-
тию госоргана представляется несостоятельным. Та-
кое признание является не чем иным, как переклады-
ванием последствий недостатков в работе одного объ-
единения или одной хозяйственной системы на дру-
гую.
Если предприятие-поставщик не может быть призна-
но виновным в срыве поставки по той причине, что вы-
шестоящий хозорган, которому данное предприятие
подчинено, допустил ошибку или неточность, то тем бо-
лее за это не должно расплачиваться предприятие-по-
требитель из другой системы. Наоборот, освобождение
первого от ответственности будет не чем иным, как
ошибочных действий вышестоящего по
отношению к поставщику хозоргана, поощрением к по-
вторению подобных ошибок и в то же время наказани-
ем предприятия-потребителя, а через него и системы,
в которую он входит, за ошибки другой системы. Взы-
скание санкций с предприятия-поставщика в том слу-
чае, когда в невыполнении им обязательства виноват
вышестоящий орган, послужит основанием для
исправления этим органом своей ошибки. Нельзя за-
бывать, что центр системы, как пра-
вило, может исправить свою ошибку путем корректи-
ровки соответствующих плановых показателей подве-
домственному ему предприятию. Нуж-
но, чтобы было видно, к чему приводят ошибки, а это
возможно только тогда, когда ее последствия отразятся
на балансе и итогах деятельности виновной системы
или системы, от которой зависит предотвращение оши-
бок.
Другое дело, что необходимо в нормативном порядке
более четко решить вопрос об ответственности перед
предприятием вышестоящей организации, по вине ко-
торой предприятие понесло убытки. Но решать нужно
именно данный вопрос, а не вопрос об освобождении
предприятия от ответственности за невыполнение обя-
зательств, наступившее по вине этой вышестоящей ор-
ганизации. Механизм ответственности в порядке рег-
-199-
ресса, хотя и в несколько иной форме, может быть при-
менен и к отношениям. (*1).
Однако вопрос о вине хозяйственного объединения
или хозяйственной системы и в связи с этим об ответ-
ственности предприятий не должен ставиться в тех слу-
чаях, когда действия объединения или центра системы
не носят юридического характера, не вызывают юриди-
ческих последствий, а имеют чисто оперативное зна-
чение. Центр хозяйственной системы может, например,
принять меры к ускорению изготовления той или иной
продукции. Если они выражаются в соответствующем
изменении плана подведомственному предприятию, из-
готовляющему продукцию, то такое изменение может
служить основанием для установления в договоре при
его заключении более сжатых сроков поставки в соот-
ветствии с измененным планом. Если же меры выража-
ются не в изменении плана, а просто в даче указания
предприятию о приближении сроков поставки, то это
не может служить для заказчика основанием требо-
вать приближения сроков поставки по договору. (*2). Если
при рассмотрении иска арбитраж устанавливает, что
невыполнение договора ответчиком имело место по ви-
не хозоргана, вышестоящего по отношению к ответчи-
ку, то не должно выноситься решение об освобождении
от ответственности (но мотиву отсутствия вины предпри-
ятия-ответчика), а должен привлекаться к участию в де-
ле соответствующий вышестоящий хозорган. При под-
тверждении вины последнего арбитраж мог бы взыс-
кать сумму с предприятия-ответчика, оговорив, что эта
сумма должна быть отнесена на счет убытков по ви-
(**1) Интересно решен вопрос об ответственности вышестоящей орга-
низации за невыполнение по ее вине договора подчиненным пред-
приятием в Польской Народной Республике: вышестоящая органи-
зация одной из сторон гражданскоправового отношения несет ответ-
ственность перед другой стороной отношения, если невыполнение
договора явилось следствием распоряжений, изданных этой орга-
низацией без согласования с вышестоящей организацией другой
стороны гражданскоправового отношения (см. Е. Майзель, Измене-
ние условий поставки,
(**2) Более подробно о связи проблемы договорной ответственности
с регулированием отношений предприятий с вышестоящими хозяй-
ственными органами см. В. К. Мамутов. Взаимоотношения пред-
приятия с вышестоящим хозяйственным органом и вопросы договор-
ной ответственности, 1964 г. № 5.
-200-
не вышестоящего органа. В системе же бухгалтерско-
го учета и отчетности нужно предусматривать такой-
счет и покрытие числящихся на нем сумм вышестоя-
щим органом (или отнесение их на баланс вышестоя-
щего органа).
В ряде случаев предприятия несут имущественную
ответственность не за действия, а за бездействие вы-
шестоящих хозорганов, за нерешение ими вопросов, от-
несенных к их компетенции. Макеевский металлурги-
ческий завод, например, на протяжении нескольких
лет вынужден был платить штрафы за
отгрузку негабаритного лома, так как не располагает
необходимыми мощностями для превращения чугун-
ных изложниц в ваграночный л>м. Исходя из объема
сдачи лома, завод должен в соответствии с установ-
ленным правительством порядком иметь оборудование,.
обеспечивающее сдачу им габаритного лома. Однако
неоднократные просьбы завода о выделении соответст-
вующих капиталовложений вышестоящими хозоргана-
ми не удовлетворялись. Таким образом, вышестоящие
хозорганы игнорировали установленный порядок, а за-
вод платил штрафы. Думается, что и в таких случаях
арбитраж должен придерживаться предложенного вы-
ше порядка.
2. Ответственность вышестоящего хозоргана
1. Вышестоящий хозорган не только наделен права-
ми, но на него возложены и определенные обязаннос-
ти по отношению к предприятию. Кроме того, он свя-
зан с предприятием общими экономическими интере-
сами. Наличие таких обязанностей и общих интере-
сов, а также ответственности предприятия, при опреде-
ленных условиях, за действия вышестоящего органа, в
частности за выполнение установленных вышестоящим
органом заданий по поставкам, делает весьма актуаль-
ной проблему ответственности вышестоящего органа в
рассматриваемом правоотношении.
В нашей печати уже приводилось немало фактов о
нанесении серьезного ущерба хозрасчетным интересам
предприятий по вине вышестоящих по отношению к
-201-
ним хозяйственных органов. (*1). Безответственность вы-
шестоящих органов в таких случаях подрывает прин-
ципы экономического стимулирования и хозрасчета.
Таким образом, проблема ответственности вышестоя-
щих органов является одним из аспектов проблемы ук-
репления хозрасчета в народном хозяйстве, замены
хозрасчета действительно полным
хозрасчетом. (*2). Аналогичная проблема возникает и в
(**1) См. Н. Козлов, Невидимый барьер,
24 февраля 1965 г.; Д. Козлов, Кто в ответе за плани-
рования? 12 мая 1965 г.; И. Касицкий, Принцип личной
ответственности, 1965 г. № 9; Н. Долотин, Кто ви-
новат? 1966 г. № 30; И. Горбатов.
Завод и главк, 1967 г. № 49.
Необоснованное изменение и увеличение плановых заданий про-
должается, к сожалению, и после ввода в действие Положения о
предприятии. Продолжается мелкая опека над предприятиями, не-
продуманный подход к решению вопросов, ущемление прав и за-
конных хозрасчетных интересов предприятий (см. Н. Хорохоль-
ский, Искусственные барьеры, 18
июня 1967 г.; М. Родин, Нерешенные вопросы, 1967 г. № 30; В. Селюнин. Логика фактов, 1967 г. № 17). Не прекратилась практика установления за-
даний по месяцам и детального планирования ассортимента. Про-
должается планирование не на основе расчетов и нормативов дли-
тельного действия, а прошлого года, что снижает заин-
тересованность в использовании резервов производства (см. ,
1967 г; № 9, стр. 84, 85).
(**2) Идея четкого определения ответственности вышестоящего органа
перед подчиненными предприятиями стала в последнее время пред-
метом оживленного обсуждения в нашей литературе. Если перво-
начально она отвергалась (см.. например, выступление
Р. О. Халфиной. Ученые записки ВНИИСЗ, 1966, вып. 7, стр.
37), то в дальнейшем эта проблема привлекла серьезное внимание
юристов и экономистов (см. и ,
1 сентября 1965 г.; Г. Кулагин, Объ-
единение предприятий и министерство, 1966 г. № 3;
Проблемы ответственности хозяйственных органов в новых усло-
виях планирования и экономического стимулирования промышлен-
ного производства, Донецк, 1967; О. Н. Садиков, Гражданское
Право в новых условиях, 1907 г
№ 12, стр. 79-80; В. Воротников, А. Певзнер, В. Руг-
гайзер, Хозрасчетные объединения в промышленности, 1967 г. № 9, стр. 84; П. Аброскин, С. Каменицер, Ле-
нинские принципы управления в действии, 1967 г. № 6.
стр. 60; И. Винокур, Хозрасчет главка,
1967 г, № 7, стр. 35; В. Селюнин, Блеск мысли и ржавчина пред-
рассудков, 1967 г. № 20). Характерно, что
эта идея поддерживается сейчас не только работниками предпри–
ятий и учеными; но и работниками самих главков. Так, начальник
Главтитанредмета и начальник планового отдела того же главка пи-
шут, что взаимоотношения главка с предприятиями должны строить-
ся на основе хозрасчета и нужно (см. , 1967 г. № 25).
-202-
других социалистических странах при проведении ме-
роприятий, направленных на внедрение полного хозяй-
ственного расчета. (*1).
Четкое определение ответственности органов хозяй-
ственного руководства тесно связано с вопросом об их
поощрения. Это по существу две стороны одной и той же
проблемы внедрения хозяйственного расчета в верти-
кальные отношения. Управление, осуществляемое ор-
ганами хозяйственного руководства, не просто дает
большой положительный экономический эффект, а слу-
жит необходимым элементом производства, элементом,
без которого невозможно эффективное его функциони-
рование. Правомерность отчисления предприятиями
средств на содержание вышестоящих хозяйственных
органов, поощрения аппарата этих органов за счет тех
же средств не вызывает, на наш взгляд, сомнений. Ра-
зумеется, вопрос о совершенствовании системы как мо-
рального, так и материального поощрения органов хозяй-
ственного руководства является весьма актуальным и
требует дальнейшей разработки как экономистами, так
и юристами. Но в юридическом аспекте, с точки зрения
обеспечения хозрасчетных интересов предприятия в его
правоотношении с. вышестоящим хозяйственным орга-
ном на первый план выступает в настоящее время проб-
лема ответственности вышестоящего органа за выпол-
нение возложенных на него обязанностей. Они выража-
ется, как правило, в его задачах и функциях. В ряде
случаев они сформулированы вполне конкретно.
В соответствии с принятой методологией планирова-
ния вышестоящие хозорганы обязаны были устанав-
ливать предприятиям взаимоувязанные планы по раз-
личным показателям хозяйственной деятельности, ус-
(**1) Так, Вильгельм Панцер и Людвиг Пениг отмечают необходи-
мость установления материальной ответственности государственных
и хозяйственных органов за их указания, если соответствующим
предприятиям таким путем будет нанесен ущерб (см.
Невыполнение или ненадлежащее (несвоевременное)
выполнение таких обязанностей влечет за собой небла-
гоприятные последствия имущественного характера как
(**1) СП СССР 1961 г. № 16, ст. 126
(**2) СП СССР 1965 г. № 19-20, ст. 153.
-204-
для подчиненных предприятий, так и для самого выше-
стоящего органа. Эти неблагоприятные последствия
отражаются на балансе и стимулируют исправление
ошибок.
Исправление ошибки путем корректировки плана –
не просто изменение какого-то показателя на бумаге.
Это и необходимость пополнения предприятию оборот-
ных средств или увеличения фонда зарплаты за счет
резервов вышестоящего хозоргана и т. п. Исправляя
ошибку, вышестоящий орган вынужден, как правило,
расходовать имеющиеся у него резервы, то есть прини-
мать неблагоприятные последствия невыполнения им
своих обязанностей как бы . (*1).
Возложение на вышестоящий орган таких неблаго-
приятных последствий и является его ответственностью.
Мы разделяем мнение, что юридическая ответственность,
в каждом конкретном случае есть прежде всего возло-
жение на соответствующее лицо неблагоприятных по-
следствий. (*2). Но могут ли возлагаться на вышестоящий
орган такие последствия в случае невыполнения или
ненадлежащего выполнения им своих обязанностей?
Могут. Следовательно, поскольку эти неблагоприятные
последствия носят имущественный характер, резонно
говорить о наличии имущественной ответственности вы-
шестоящего органа в рассматриваемом правоотношении.
Необходимо также учитывать, что в таком правоотно-
шении выполнение обязанностей вышестоящим органом
в порядке исправления ранее допущенных просчетов
уже само по себе влечет неблагоприятные послед-
ствия-все, что своевременно не было учтено в плане,
вызывает затем необходимость повышения себестоимос-
ти, фондов зарплаты, снижения накоплений и тому по-
добное, то есть автоматически влечет за собой неблаго-
приятные последствия в форме расходования резервов
или невыполнения плановых заданий. Поэтому осущест-
вление вышестоящим органом (по требованию предпри-
(**1) В некоторых случаях исправление ошибки возможно путем кор-
ректировки плана данному предприятию с соответствующей (коррес-
пондирующей) корректировкой плана другим предприятиям.
(**2) И. С. Самощенко, К вопросу о причинности в области юри-
дической ответственности, сб. , Госюриздат, 1960, стр. 340.
-205-
ятия или по указанию более высокой инстанции в связи
с жалобой предприятия) обязанности, которая и ранее
на нем лежала, тоже может рассматриваться как ответ-
ственность. (*1).
Ответственность вышестоящего органа в форме при-
нятия неблагоприятных для предприятий
последствий допущенного им правонарушения пока -не
имеет четкого закрепления в законодательстве, это, ра-
зумеется, не способствует широкому и полному приме-
нению этой ответственности. Однако такая ответствен-
ность в практике хозяйственного управления все же
имеет место. Предприятия и другие хозорганы, доказы-
вая неправильность тех или иных действий вышестоя-
щих госорганов, добиваются внесения в установленные
им плановые задания и показатели соответствующих
изменений и выполнения вышестоящими госорганами
других действий. (*2). Но при этом подчиненные хозорганы
опираются не столько на обоснования юридического
порядка, сколько на факторы экономического харак-
тера.
Но имеются и некоторые нормативные акты, преду-
сматривающие ответственность вышестоящих хозорга-
нов. Положение о налоговых и неналоговых платежах
1932 года устанавливало, например, взаимную ответст-
венность трестов (и иных хозяйственных объединений),
а также входящих в их состав предприятий по задол-
женности, касающейся налоговых и неналоговых плате-
(**1) Утверждение О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородского о том, что
если бы ответственность сводилась к осуществлению обязанности,
которая и ранее лежала на правонарушителе, то у последнего не было
бы никаких сдерживающих юридических мотивов к тому, чтобы не со-
вершать правонарушение (см. О. С. Иоффе, М. Д. Шаргород-
ский. Вопросы теории права, Госюриздат, 1961, стр. 118), представ-
ляется не совсем точным, так как сдерживающим мотивом может
быть неотвратимость выполнения возложенной обязанности.
(**2) В этом отношении интересен факт. приведенный В. А. Ржешев-
ским. В результате незаконного изъятия Главтурбопромом средств
был искусственно увеличен в середине 1966 года недостаток обо-
ротных средств на Харьковском турбинном заводе им. С. М. Ки-
рова. После жалобы завода главк через две недели возместил не-
законно изъятую сумму (см. , Политиздат, 1967, стр. 104); см. также Ответственность
вышестоящего органа, 1966 г.
-206-
жей, которые подлежат перечислению в бюджет. (*1). Ответ-
ственность по долгам предприятия возлагалась на вы-
шестоящий орган также в случаях выдачи последним
гарантии при предоставлении банковского кредита
предприятию, переведенному на особый режим кредито-
вания и расчетов или объявленному неплатежеспособ-
ным.
В Типовом положении о производственных предприя-
тиях, объявленном приказом ВСНХ СССР от 4 октяб-
ря 1927 г. (*2), специально оговаривались случаи, когда
трест должен сам нести ответственность за неблагопри-
ятные для предприятий последствия своих неправиль-
ных действий. Однако это положение по существу было
просто забыто в хозяйственной практике.
Существует также мнение, что ответственность на вы-
шестоящий хозорган может возлагаться в соответст-
вии со ст. 89 Основ гражданского законодательства
Союза ССР и союзных республик, регламентирующей
ответственность государственных учреждений за вред,
причиненный действиями их должностных лиц. Этой
статьей предусмотрено, что государственные учрежде-
ния отвечают за вред, причиненный организациям не-
правильными служебными действиями их должностных
лиц в области административного управления, в поряд-
ке, установленном законом. Положения, сформулирован-
ные в этой статье, не применяются к отношениям в об-
ласти хозяйственного управления.
Прежде всего вызывает сомнение сама возможность
распространения ст. 89 Основ на отношения предприя-
тий с вышестоящими хозяйственными органами, так как
согласно ст. 2 тех же Основ к имущественным отно-
шениям, основанным на административном подчинении
одной стороны другой, а также к налоговым и бюджет-
ным отношениям гражданское законодательство Союза
ССР и союзных республик не применяется. Таким обра-
зом, под областью административного управления
в ст. 89 подразумеваются не основанные на подчинении
одной стороны другой имущественные отношения меж-
(**1) Обращение взыскания на счет треста для погашения просрочен-
ных его предприятиями платежей в бюджет предусматривалось Ин-
струкцией НКФ СССР от 17 мая 1944 г. № 264.
(**2) СЗ СССР ,1927 г. № 39, ст. 392.
-207-
ду предприятием и вышестоящим органом, а иные от-
ношения. Кроме того, в ст. 89 речь идет об ответствен-
ности за вред, причиненный только неправильными
служебными действиями должностных лиц. Между тем
ущерб законным хозрасчетным интересам предприятий
может быть причинен и такими действиями выше-
стоящего органа, которые нет оснований считать не-
правильными, (*1), но тем не менее ущерб должен возме-
щаться.
является здесь само причинение
ущерба законным хозрасчетным интересам предприятия
независимо от того или были действия должностных лиц вышестоящего
органа. Для постановки вопроса об ответственности
вышестоящего органа вовсе не обязательно, чтобы сна-
чала была установлена персональная вина какого-либо
должностного лица такого органа – это внутреннее
дело вышестоящего хозяйственного органа. И, наконец,
, к которому отсылает
ст. 89, не было ни при утверждении Основ в 1961 году,
ни до самого последнего времени.
Существенный шаг в признании ответственности вы-
шестоящих хозорганов перед предприятиями сделан
Временной инструкцией о порядке восполнения недос-
татка собственных оборотных средств предприятий, пе-
реведенных на новую систему планирования и экономи-
ческого стимулирования промышленного производства. (*2).
Пунктом 2 Инструкции предусмотрено, что недостаток
собственных оборотных средств, образовавшийся у
предприятий по причинам, не зависящим от их произ-
водственно-финансовой деятельности, возмещается пред-
приятиям за счет средств, выделенных им вышестоя-
щими организациями. Этот пункт Инструкции отражает
идею, сформулированную постановлением ЦК КПСС
и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г. о совер-
шенствовании планирования и усилении экономического
стимулирования, согласно которому предприятия дол-
жны восполнять за счет внутренних ресурсов только
(**1) Такой факт приведен, например, в статье ,
и , 1 сентября 1965 г.
(**2) См. 1966 г. № 43.
-208-
недостаток оборотных средств, образовавшийся по их
вине. (**1).
Таким образом, в случаях, когда недостаток оборотных
средств образуется по вине вышестоящего хозоргана, а
не предприятия, неблагоприятные последствия возлага-
ются на вышестоящий хозорган-он обязан возместить
предприятию недостаток оборотных средств за счет
находящихся в его распоряжении ресурсов. заключается в уменьшении имущества, находя-
щегося в непосредственном управлении вышестоящего
органа, сужении фактической сферы его имущественных
прав в качестве последствия несоблюдения обязанностей.
Органы хозяйственного руководства располагают оп-
ределенными резервами и фондами, за счет которых они
могут компенсировать ущерб, причиненный их действи-
ями (фонд освоения новой техники, резерв для оказания
финансовой помощи предприятиям и организациям, (*2), ре-
зерв амортизационных отчислений на капитальный ре-
монт, резерв по материальным ресурсам, резерв по фон-
ду заработной платы, фонд регулирования оптовых цен,
фонд для премирования за создание и внедрение новой
техники и др.).
Но не очень значительные размеры этих резервов и
фондов и образование многих из них за счет плановых заданий, не способствуют тому, чтобы
стремление исправить допущенные ошибки воплощалось
в действительности. Да и в законе нет достаточных га-
рантий, стимулирующих исправление ошибок. (*3). Однако и
(**1) СП СССР 1965 г. № 19-20, ст. 153.
Может производиться также кредитование Госбанком СССР пред-
приятий и организаций, у которых недостаток собственных оборот-
ных средств образовался не по их вине, под гарантию вышестоящей
организации о погашении ссуд в пределах суммы недостатка этих
средств (СП СССР 1967 г. № 10, ст. 56). Правильнее было в та-
ких случаях кредитовать не предприятие, а непосредственно выше-
стоящий орган в пределах возмещаемого им предприятию недостат-
ка оборотных средств.
(**2) Постановлением Совета Министров СССР от 3 января 1967 г.
№ 1 (СП СССР 1967 г. № 2-3, ст. 9) прямо предусмотрена воз-
можность возмещения за счет этого резерва потерь, образующихся
у предприятий в результате изменения в установленном порядке
планов предприятию.
(**3) Именно поэтому вносилось предложение в целях повышения
ответственности вышестоящих органов (наряду с увеличением име-
ющихся в их распоряжении ресурсов) ввести хотя бы специальную
строку в балансе предприятий- с соответствующей расшифровкой
и обоснованием (см. , Харьков, 1965, стр. 14).
-209-
при существующем положении органы управления про-
мышленностью, как финансируемые из госбюджета (хо-
зяйственные министерства (*1)), так и находящиеся на хоз-
расчете, располагают одинаковыми материальными и фи-
нансовыми резервами и фондами для исправления своих
ошибок. Поэтому неправильно было бы считать, что
средства, которыми располагают хозяйственные объеди-
нения и центры хозяйственных систем, сводятся только
к тому, что предусмотрено сметой на содержание аппа-
рата этих органов, и что ответственность перед предпри-
ятиями могут нести только организации, находящиеся на
хозрасчете. (*2). Вопрос об источнике или размере средств
на содержание аппарата вышестоящего хозоргана не
имеет первостепенного значения для решения проблемы
его материальной ответственности, так как ответствен-
ность должна наступать за счет других средств, которы-
ми он располагает.
Таким образом, невыполнение или несвоевременное
выполнение вышестоящим органом обязанностей в рас-
сматриваемых правоотношениях уже и в настоящее вре-
мя, даже при отсутствии специального четкого указания
в законе об имущественной ответственности вышестоя-
щих органов, может повлечь за собой неблагоприятные
для этих органов имущественные последствия. В силу
сказанного хозяйственная ответственность вышестоящего
органа перед предприятием может быть охарактеризова-
на как специфическая форма имущественной ответст-
венности, отличающаяся тем, что неблагоприятные пос-
ледствия за правонарушение возлагаются на госорган в
форме уменьшения имеющихся в его распоряжении спе-
циальных резервов, фондов, средств и т. п. Конечно, эта
ответственность своеобразна. Ответственностью является
здесь не уплата неустойки, как, скажем, в гражданском
праве, а принятие тех или иных последствий за счет сво-
их резервов. Она носит не только характер санкций, по
в значительной мере учетный характер и не тождествен-
(**1) Производственные главки многих министерств действуют на
хозрасчете.
(**2) И. Касицкий, цит. статья, стр. 58.
-210-
на административной ответственности в том понимании,
которое сложилось в административном праве. Но все же
это ответственность. Санкции в административноправо-
вом или гражданокоправовом понимании в данном слу-
чае может быть и нет. Но это указывает только на специ-
фику такой формы ответственности. Речь идет о том, что
если принятие на свой счет неблагоприятных последствий
не является эффективной санкцией, то нужно установить
другие санкции, но опять-таки санкции специфические.
Можно спорить, ответственность ли это в том смысле,
который привыкли вкладывать в данное понятие. Но так
или иначе это явление, связанное с последствиями несоб-
людения юридических обязанностей, возложенных на вы-
шестоящий хозорган. Представляется, что это своеобраз-
ная форма юридической ответственности в тех случаях,
когда расходование фонда или резерва выступает в ка-
честве меры (формы) устранения нарушений хозрасчет-
ных интересов подчиненных предприятий, в качестве по-
следствия невыполнения или ненадлежащего выполнения
органом своих хозяйственных обязанностей. Схематично
можно сказать, что ответственность вышестоящего хоз-
органа за свои неправильные действия через отражение
их результатов на балансе предприятия, а затем и на
сводном балансе объединения – это своеобразная обратная связь; ответственность же путем непосред-
ственного принятия неблагоприятных пос-
ледствий отдельных неправильных действий –
обратная связь. В первом случае речь идет об ответст-
венности в конечном счете, во втором-об ответственно-
сти незамедлительной.
Основанием ответственности вышестоящего хозоргана
перед предприятием.является хозяйственное правонару-
шение. Таковым может быть признано неправильное
решение тех или иных хозяйственных вопросов, ущемля-
ющее законные хозрасчетные интересы предприятия,
невыполнение вышестоящим хозорганом своих обязан-
ностей или ущемление по его вине законных интересов
подчиненных хозорганов.
Сказанное позволяет сделать вывод: имущественная
ответственность вышестоящих хозорганов перед пред-
приятиями еще не нашла достаточно четкого закрепле-
ния в действующих нормативных актах, хотя законода-
тельству и практике известны случаи такой ответствен-
-211-
ности. На наш взгляд, это существенный пробел, кото-
рый надо восполнить. Речь идет о своеобразной форме
ответственности, проистекающей из плановохозрасчет-
ной сущности рассматриваемых отношений, Поэтому нет
необходимости специально останавливаться на пробле-
ме отграничения ее от гражданскоправовой ответствен-
ности, тем более, что рассматриваемые правоотношения
отличаются от гражданскоправовых по основаниям воз-
никновения. (*1). О специфике же этой формы ответственнос-
ти по сравнению с административноправовой было уже
сказано выше.
3. Вышестоящий хозорган отвечает также за деятель-
ность (а не отдельные действия) предприятий, так как
ему приходится принимать на себя неблагоприятные ее
последствия как путем расплаты своими резервами, так
и путем отражения этих результатов на сводном балансе.
Но здесь нет гражданскоправовой ответственности за
действия другого лица, так как контрагенты предприя-
тия не могут обращать свои требования, вытекающие
из договоров и иных оснований гражданскоправовой
ответственности, к вышестоящему органу (могут быть и
такие случаи, когда контрагент по договору вправе
предъявлять требования к вышестоящему органу, напри-
мер, если последний выступает в качестве гаранта). От-
ветственность вышестоящего органа за деятельность под-
чиненных предприятий наступает в силу наличия между
ними органической экономической связи.
Однако непосредственно и прямо перед контраген-
тами подчиненного предприятия по обязательствам пос-
леднего (или перед хозяйственным органом, в подчине-
ние которого он передает предприятие) выше-
стоящий хозорган отвечает в строго ограниченных
случаях. (*2). В принципе же цепочка ответственности идет
через подчиненное предприятие.
(**1) В некоторых случаях мы сталкиваемся и с ответственностью
вышестоящего органа, не отличающейся особым своеобразием. Так, в
соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 30
июня 1962 г. с вышестоящих хозорганов может взыскиваться штраф
за несвоевременное распределение продукции (СП СССР 1962 г,
№ 12, ст. 94).
(**2) Вышестоящий хозорган, вплоть до центра системы, несет, на-
пример, ответственность в случае ликвидации предприятий по пре-
тензиям и искам граждан (п. 111 Положения о предприятии).
-212-
4. Без всякого преувеличения можно сказать, что ре-
шение проблемы ответственности вышестоящих хозорга-
нов позволит решить и многие другие вопросы в рас-
сматриваемой области. (*1). Только при этом условии может
быть, на наш взгляд, обеспечено последовательное осу-
ществление хозрасчета в народном хозяйстве.
Действительный хозрасчет вышестоящего хозоргана
зависит от наличия в его распоряжении достаточных
специальных фондов и резервов и от того, насколько
полно будет раскрыта и закреплена в законодательстве
хозрасчетная сущность экономических связей предприя-
тия с вышестоящими органами. Одним из средств обес-
печения подлинного хозрасчета вышестоящих органов и
является четкое закрепление в праве их материальной
ответственности. Материальная же ответственность са-
мого вышестоящего органа в свою очередь послужит
основанием для применения дисциплинарной, админис-
тративной, уголовной и материальной ответственности к
конкретным должностным лицам. (*2).
В связи с тем, что вопросы ответственности в рассмат-
риваемых правоотношениях еще не урегулированы с
необходимой полнотой и четкостью, представляется це-
лесообразной более детальная регламентация этих воп-
росов в нормативных актах. Нормы, предусматривающие
обязанности вышестоящих органов, должны быть под-
креплены планово-хозрасчетными санкциями (или ме-
рами защиты). Желательно было бы прямо установить
в законе, что вышестоящий хозяйственный орган обязан
обеспечить компенсацию ущерба, понесенного подчинен-
ным предприятием в результате неправильных действий
(**1) Образное высказывание на этот счет содержится в статье
Г. Козлова, М. Румера-<...> (,
1966 г. № 11, стр. 182).
(**2) Материальная ответственность отдельных должностных лиц ру-
ководящего хозоргана не может иметь места, если нет ответствен-
ности самого руководящего органа, так как у этого органа не будет
ущерба, который он мог бы и должен переложить на конкретных
работников.
-213-
этого вышестоящего хозоргана или действий, ущемляю-
щих законные хозрасчетные интересы предприятий.
Для этого целесообразно наделить вышестоящие хоз-
органы более крупными, чем сейчас, средствами или
резервами с возложением ответственности за их рас-
ходование. (*1). Разумеется, эти средства и резервы долж-
ны. предназначаться в первую очередь для решения
различных непредвиденных проблем, возникающих в
процессе выполнения плана. Расходование же этих
средств и резервов для компенсации ущерба, причинен-
ного неправильными действиями вышестоящего хозор-
гана, следует особо учитывать на балансе и принимать
во внимание при оценке результатов хозяйственной дея-
тельности.
Источником образования и расширения резервов, соз-
даваемых центрами систем и хозяйственными объедине-
ниями, должна быть прибыль, получаемая соответствую-
щей системой или объединением. Отчисления от прибы-
ли в такие резервы необходимы, так как хозорганам при
нормальных условиях деятельности нужны стабилизаци-
онные или страховые фонды даже независимо от проб-
лемы ответственности. Эти резервы необходимы и для
пополнения недостатка оборотных средств, образовавше-
гося не по вине предприятий. Кроме того, существенным
источником пополнения централизованных фондов и
резервов должна быть экономия (или значительная ее
часть), полученная предприятиями в связи с осуществ-
лением конкретных организационно-технических мероп-
риятий по указанию вышестоящего органа. (*2).
(**1) На целесообразность покрытия из резерва невозмещенных до-
ходов предприятия (в результате изменения плана совнархозом) об-
ращалось внимание в печати (см. Г. Коломиец, Три минуса,
9 июня 1965 г.). Не следует сбрасывать со
счетов и опыт управления государственными предприятиями в не-
которых зарубежных социалистических странах, где в ряде случаев
центральные органы управления располагают специальными резерв-
ными или фондами (см., например, Клаус
Кремке, Планирование и руководство хозяйством в ГДР, 1965 г. № 10, стр. 103).
(**2) Представляется, что резервы на оказание финансовой помощи
могут также создаваться в вышестоящих хозорганах за счет полу-
чения вышестоящим органом кредита в банке. Если потери пред-
приятия вызваны действиями вышестоящего органа и у него нет
в данный момент средств для покрытия этих потерь, вышестоящий
хозорган должен сам позаботиться о получении кредита, а в даль-
нейшем – о возврате соответствующей суммы банку. Объединения
народных предприятий в ГДР получают, например; в оперативных
целях кредитный резерв (кредит-лимит) для непредвиденного вре-
менного кредитования предприятий (см. , , 1967, стр. 90).
-214-
Для внедрения хозрасчета, в частности во взаимоот-
ношения между предприятиями и вышестоящими хозяй-
ственными органами, необходимо совершенствование
учета на предприятиях. Известно, какую большую роль
отводил учету В. И. Ленин. Между тем до сих пор в
первичном учете не находят отражения некоторые пока-
затели, имеющие первостепенное значение для обеспе-
чения хозрасчета. В учете не фиксируются, например,
денежные суммы санкций, которые следовало взыскать
с контрагентов, не выполнивших обязательств по дого-
ворам, но взыскание которых произведено не было. Не
ведется и специального учета убытков, понесенных пред-
приятием по вине вышестоящего хозоргана. Отсутствие
же учета, конечно, не способствует четкому анализу и
определению причин и виновников убытков, а следова-
тельно, и решению проблемы ответственности вышесто-
ящих хозорганов.
Необходимо отметить, что если раньше предложения
о четкой регламентации ответственности вышестоящих
органов вообще не принимались всерьез, то в послед-
нее время идея имущественной ответственности выше-
стоящего органа встретила поддержку в юридической
литературе. (*1). Почти всеми признается необходимость
установления определенных санкций, обеспечивающих
выполнение министерствами возложенных на них обя-
занностей и гарантию прав предприятий. (*2).
(**1) Н. С. Малеин, Об ответственности за неисполнение хозяйст-
венных обязательств. 1965 г. № 7:
А. Б. Годес, О. С. Иоффе, Ю. К. Толстой, М. Г. Шах, Пра-
вовое положение социалистического государственного производствен-
ного предприятия, Л., 1966, стр. 33-34. Па необходимость введения
материальной ответственности вышестоящих органов перед предпри-
ятиями указывали участники теоретической конференции по пра-
вовым проблемам науки управления (см. 1966 г. № 5, стр. 52).
(**2) С. Н. Братусь, Н. Клейн, Э. Полонский, Предприятие
и ведомство, 31 июля 1966 г.
Определенный интерес представляет решение этого вопроса
в законодательстве Германской Демократической Республики
В соответствии с Законом ГДР о договорной системе в социали-
стическом хозяйстве от 25 декабря 1965 г. ( 82, п. 2) сторона, на-
рушившая договор, не может ссылаться на непреодолимую силу,
если нарушение обязательства наступило в результате односторон-
него указания вышестоящего органа, не имеющего обязательной
силы для другой стороны. Вышестоящий орган, который дал та-
кое указание, обязан обеспечить финансовую компенсацию ущерба,
возникающего в результате одностороннего акта (см. , ,
1967, стр. 185). Ответственность вышестоящих хозорганов преду-
смотрена и в законодательстве ЧССР.
-215-
В настоящее время далеко не все правовые нормы,
определяющие обязанности вышестоящих хозяйствен-
ных органов, снабжены санкцией. Многие нормы, к со-
жалению, носят декларативный характер. Такое поло-
жение не может быть признано нормальным.
Признание необходимости материальной ответственно-
сти вышестоящих органов не сопровождается у ряда
авторов конкретными разработками оснований и форм
такой ответственности. (*1). Одной из причин этого являет-
ся, по-видимому, попытка рассматривать ответствен-
ность в хозяйственно-управленческих правоотношениях,
отправляясь от сложившихся форм административной
ответственности. Между тем с таких исходных позиций
данная проблема не может быть решена, так как от-
ветственность в хозяйственно-управленческом правоот-
ношении по своей природе существенно отличается от
административной.
Установлению ответственности вышестоящих хозорга-
нов препятствует имеющаяся на практике неправильная
тенденция рассматривать выполнение вышестоящим хоз-
органом своих прямых обязанностей как , которая может быть поставлена ему в заслу-
гу. Так, в 1966 году выступила
с критикой в адрес Министерства цветной металлургии
СССР. Вскоре в газете было опубликовано сообщение,
что приведенные в газете факты (неправильное уста-
новление плана одному из московских предприятий дей-
ствительно имели место. При этом Министерство со-
общило, что
1965 г. № 23, стр. 6.
-216-
оказана необходимая помощь>. (*1). Между тем речь должна
идти не о помощи, а о выполнении возложенной на Ми-
нистерство обязанности устанавливать планы заводам с
соблюдением предусмотренных законом требований. По-
мощь имеет место тогда, когда предприятие оказывает-
ся в затруднительном положении не по вине вышесто-
ящих хозяйственных органов. Если же такое положение
складывается по вине этих органов, то они обязаны ис-
править допущенные ими недостатки. И никакой заслу-
ги здесь нет.
3. Меры защиты хозрасчетных интересов
предприятий
1. Четкое определение и распределение компетенции в
решении хозяйственных вопросов и хозяйственная от-
ветственность вышестоящего органа за ущемление хоз-
расчетных интересов предприятий сами по себе являют-
ся мерами защиты интересов и прав предприятий, имеют
большое профилактическое значение. Однако этим проб-
лема защиты хозрасчетных интересов предприятий не
исчерпывается. Не может быть полного и подлинного
хозрасчета, пока не будет эффективного комплекса
средств ограждения хозрасчетных интересов предприя-
тий от ущемления . (*2). Средством обеспечения
(**1) См. Г. Эмдин, Разговор о плане начистоту, 1966 г. № 7, 9.
(**2) В экономической литературе правильно отмечается, что (В. В. Новожилов, Новый этап развития
системы управления советской экономикой, 1967 г., стр. 668). В этой связи правильным пред-
ставляется мнение директора комбината
М. С. Филатова о том, что на данном этапе нужно говорить не
о расширении прав предприятий, а о том, чтобы не нарушались
имеющиеся права (см. Предприятие в новых условиях, 1967 г. № 9, стр. 89). Ряд заслуживающих
внимания предложений об обеспечении прав предприятий обосно-
вывает Ю. В. Субоцкий (см. Управление предприятиями и гаран-
тии их прав, , секция № 4, стр. 80).
-217-
хозрасчетных интересов предприятий может служить не
только четкое определение компетенции и установление
в законе ответственности вышестоящего органа перед
предприятием, но и система иных гарантий и мер защи-
ты интересов предприятий, в том числе мер защиты ор-
ганизационного характера, позволяющих предприятию
добиться реализации ответственности перед ним выше-
стоящего, хозяйственного органа.
2. Определенные меры защиты интересов предприятий
уже предусмотрены в законодательстве. К их числу
можно отнести обязанность вышестоящих хозорганов
соблюдать определенные требования при принятии ре-
шений, затрагивающих хозрасчетные интересы пред-
приятий.
Право децентрализованного распоряжения частью
экономии, полученной предприятием, еще на первых
этапах становления советского хозяйственного законо-
дательства сопровождалось императивной нормой.о не-
допустимости сокращения трестом общих ассигнований
на те же нужды по промфинплану в связи с намечен-
ными ассигнованиями на них за счет экономии предпри-
ятия. (*1). Однако эта норма (как и некоторые другие), обес-
печивающая защиту, материальной заинтересованности
и инициативы предприятий, оказалась по существу за-
бытой.
Действующее законодательство ограничивает права
вышестоящего органа по распоряжению оборотными
средствами предприятия. После того как норматив обо-
ротных средств установлен и они действительно предо-
ставлены предприятию, права вышестоящего хозоргана
по распоряжению этими средствами ограничиваются:
вышестоящий хозорган уже связан им самим установ-
ленными плановыми нормативами и не может произ-
вольно изымать оборотные средства у предприятия сво-
ей системы.
Центры хозяйственных систем вправе (а в опреде-
ленных случаях и обязаны) оказывать предприятиям и
организациям своей системы временную финансовую
помощь, восполнять им до установленных нормативов
(**1) Инструкция СТО от 14 июня 1928 г. (СЗ СССР 1928 г. № 4, ст.
384).
-218-
недостаток оборотных средств, увеличивать нормативы
отдельным предприятиям и организациям за счет внут-
ренних ресурсов и резерва для оказания финансовой по-
мощи. Все эти права имеют хозрасчетный характер и
направлены на укрепление хозрасчета предприятий.
К числу мер защиты интересов предприятий можно
отнести и установленное в- ряде случаев правило, сог-
ласно которому предприятие само вправе решить воп-
рос, если он не решается в определенный срок вышесто-
ящим органом (при реализации излишков, отходов). Су-
щественной мерой защиты интересов предприятий явля-
ется право отказа от выделенных предприятию, но не
нужных ему сырья, топлива, материалов, оборудования.
На обеспечение определенных гарантий хозрасчетных
интересов предприятий направлены многие нормы, из-
данные в соответствии с решениями сентябрьского
(1965 г.) Пленума ЦК КПСС. Так, постановлением ЦК
КПСС и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г.
предусмотрено, что одновременно с введением новых
стандартов и технических условий, повышающих требо-
вания к качеству, надежности и долговечности продук-
ции, нужно пересматривать оптовые цены на эту продук-
цию с учетом дополнительных затрат и экономического
эффекта для потребителей. В прейскуранты должны
включаться надбавки за улучшение свойств продукции
по сравнению с показателями, предусмотренными
стандартами и техническими условиями. При переда-
че производства освоенной машины (оборудования, при-
бора) с одного предприятия на другое на указанные из-
делия распространяется действие предусмотренной
в прейскуранте оптовой цены без специального на этот
счет решения. Министерство или ведомство, руково-
дящее предприятием, которому передается производство
изделия, может возмещать дополнительные затраты пер-
вого года серийного производства за счет фонда осво-
ения новой техники. (*1). Тем самым создается возможность
обеспечить хозрасчетные интересы предприятия, которо-
му передается производство изделия.
На охрану хозрасчетных интересов предприятий на-
правлено и постановление Совета Министров СССР от
(**1) СП СССР 1966 г. № 13, ст. 123..
-219-
30 сентября 1966 г. . В нем предусмотрено, в част-
ности, что средства фонда текущего регулирования оп-
товых цен используются на возмещение фактических
потерь от сокращения выручки предприятий-изготови-
телей и увеличения затрат предприятий и организаций-
потребителей, вызванных изменениями оптовых цен,
когда эти изменения не могут быть учтены при состав-
лении народнохозяйственного плана и бюджета. (*1).
Минимальный размер отчислений от прибыли в фон-
ды поощрения при невыполнении планов не может быть
ниже 40% указанных фондов, предусмотренных по пла-
ну на данный квартал. (*2). Минимальный размер отчисле-
ний от прибыли в фонд развития производства также не
может быть ниже 40% от установленной суммы по пла-
ну. (*3). Обеспечению хозрасчетных интересов предприятий
служит и возложение на вышестоящие органы обязан-
ности устанавливать нормативы отчислений в фонды
предприятия и нормы платы за производственные фон-
ды стабильными на ряд лет, (*4), освобождение пред-
приятий в предусмотренных законом случаях от платы
за фонды. (*5).
Действующим законодательством не установлен поря-
док обжалования предприятиями и другими хозоргана-
ми актов органов управления. Тем не менее такое право
безусловно признается за всеми хозяйственными орга-
нами. Встречающиеся на практике формы документов, в
которых подчиненными хозорганами ставится вопрос о
пересмотре решения вышестоящего органа, можно раз-
делить на несколько видов.
Чаще всего это обращения руководства предприятий
с просьбой о пересмотре принятого вышестоящим орга-
ном решения, адресованные тому же вышестоящему орга-
ну. Практика исходит из того, что такие просьбы или
требования подлежат обязательному рассмотрению и об-
ращавшемуся должен быть дан мотивированный ответ,
(**1) СП СССР 1966 г. № 21, ст. 191.
(**2) , п. 64, 1966 г
№ 50
(**3) , п. 86, 1966 г
№ 50.
(**4) Там же, пп. 45, 91.
(**5) Там же, пп. 91, 94; СП СССР 1967 г. № 20, ст. 142.
-220-
если просьба или требование не удовлетворяется. Поря-
док рассмотрения таких просьб или требований, как
правило, регламентируется ведомственными инструкци-
ями о порядке делопроизводства, о порядке изменения
планов и т. д. Но эта регламентация не всегда совер-
шенна, а иногда она вообще отсутствует. Поэтому це-
лесообразно в законодательном порядке установить обя-
занность вышестоящего органа рассматривать обраще-
ния предприятий и давать им мотивированный ответ в
определенный срок. Если вышестоящий орган не удов-
летворил просьбы или требования предприятия, послед-
нее вправе обращаться в более высокую инстанцию.
Практика исходит из того, что в таком случае должна
соблюдаться определенная субординация – прежде
нужно обратиться в непосредственно вышестоящий по
отношению к предприятию орган.
Нередко обжалуются, например, решения вышестоя-
щих органов по хозяйственным спорам между подчинен-
ными предприятиями. Имеют также место случаи обжа-
лования предприятиями решений вышестоящих по от-
ношению к ним хозорганов по искам на сумму до
100 руб., рассматриваемым в порядке Указа от 14 мар-
та 1955 г.
При обжаловании решений обеих указанных катего-
рий возникает вопрос о том, какой орган является по-
следней инстанцией, принимающей окончательное ре-
шение. Полагаем, что последней инстанцией по всем спо-
рам, кроме споров на сумму до 100 руб., являются Совет
Министров СССР (по системам союзного подчинения) и
Совет Министров союзной республики (по подчиненным
системам). Такой вывод можно сделать по аналогии с
порядком рассмотрения хозяйственных споров органами
Государственного арбитража. Поэтому встречающиеся
на практике попытки ограничить право предприятий на
обжалование решений вышестоящих органов по указан-
ным спорам представляются необоснованными. Необхо-
димо четко урегулировать в нормативных актах поря-
док рассмотрения жалоб предприятий в подобных слу-
чаях.
Иначе обстоит дело по спорам на сумму до 100 руб.
Для рассмотрения указанной категории дел законода-
тель специально установил упрощенный порядок, и не-
верно было бы его излишне, усложнять. По данной кате-
-221-
гории споров решение вышестоящего по отношению к
ответчику органа должно признаваться окончательным,
а надзор – осуществляться юридической службой соот-
ветствующего министерства, ведомства. Так этот вопрос
был решен в свое время в ряде совнархозов, в Минис-
терстве путей сообщения СССР. Было бы нецелесооб-
разным загружать руководство министерств и Совета
Министров рассмотрением подобных дел, так как это
обошлось бы дороже самого спора. Однако и этот воп-
рос нуждается в четком общеобязательном урегули-
ровании.
Сложилась определенная практика рассмотрения раз-
ногласий между предприятиями, возникающих в про-
цессе решения различных вопросов,- в качестве ар-
битра выступает лицо, уполномоченное вышестоящим
органом.
В отношении обращений хозорганов в правительство
существует определенная регламентация. Как правило,
такие обращения должны идти через соответствующее
министерство. Известное распространение получила фор-
ма обращения с требованиями и жалобами за под-
писью не только руководителя предприятия, но и ру-
ководителей общественных организаций. Такая форма
как бы подчеркивает, что требование заявляется от
имени всего коллектива предприятия.
Признание на практике права предприятий и других
хозяйственных органов на обжалование действий вы-
шестоящих хозяйственных органов не означает, что уже
отсутствует необходимость установления четкого по-
рядка в этой области. (*1). Однако, повторяем, и в настоя-
щее время за предприятиями признается право обжа-
ловать действия вышестоящих органов. Такое право
вытекает из установленной Положением о предприя-
тии обязанности вышестоящего органа строго соблю-
дать права предприятий.
Предприятие вправе, разумеется, обратиться с жа-
(**1) На необходимость установления права предприятия опротесто-
вывать акты управления и определения порядка обжалования пред-
приятиями актов органов управления и разрешения споров между
ними, гарантирующего соблюдение прав и законных интересов пред-
приятий, обращается внимание в статье Ю. В. Субоцкого, ,
1966 г. № 2, стр. 36-37.
-222-
лобой на действия вышестоящего хозоргана не толь-
ко по линии хозяйственной подчиненности. На незакон-
ность действий жалоба может быть подана в органы
прокуратуры, которые обязаны осуществлять общий
надзор за соблюдением законности и в управлении хо-
зяйством. Нужно, однако, сказать, что обращения пред-
приятий в прокуратуру с ходатайствами об опротесто-
вании актов вышестоящих хозорганов-явление ред-
кое. Это в значительной мере объясняется недостаточ-
ным вниманием органов общего надзора к обеспече-
нию законности в области руководства предприятиями.
Предприятия часто обращаются в различные госу-
дарственные органы не с жалобами, а с запросами от-
носительно законности тех или иных действий вышесто-
ящих органов. Такая форма раз-
решения споров с вышестоящими хозорганами распро-
странена довольно широко и оправдывает себя, когда
запрос направляется надлежащим органам. Нередко,
однако, запросы и жалобы направляются не по назна-
чению или сразу , что только усложняет
работу аппарата государственных и общественных ор-
ганизаций.
При обжаловании действий вышестоящих органов,
так же как и при возникновении хозяйственных споров
с другими предприятиями, предприятия нередко, на-
пример, обращаются по сугубо хозяйственным и по-
рой незначительным вопросам в партийные органы. Та-
кая практика не может быть признана правильной. (*1).
Полагаем, что обращение в партийные органы допус-
тимо только по принципиальным вопросам, если эти
вопросы не решаются в обычном порядке.
Одной из распространенных форм критики незакон-
ных действий вышестоящих хозорганов являются высту-
пления в печати. Выступать в прессе могут, конечно, не
только руководители, но и другие работники предприя-
тия. (*2).
(**1) См. ,
1966 г. № 11, стр. 126-127.
(**2) Характерно в этом отношении выступление группы работников
завода , в котором критиковались главк и министер-
ство за серьезные просчеты при распределении материальных ресур-
сов (см. Цена просчетов, 19 марта 1907 г.).
-223-
3. Практика, однако, свидетельствует о том, что су-
ществующие меры не обеспечивают достаточно эффек-
тивной защиты хозрасчетных интересов предприятий.
Это в значительной мере объясняется отсутствием со-
вершенного первичного учета потерь, которые несут
предприятия. Для того чтобы можно было ставить
вопрос об ответственности вышестоящего органа, не-
обходимо вести учет всякого рода убытков по причи-
нам, их вызвавшим, . Кроме того,
важно внести такие изменения в порядок рассмотрения
хозяйственных споров, которые обеспечивали бы, по
крайней мере, фиксацию в решениях арбитража фак-
та и размера убытков, причиненных по вине вышесто-
ящего органа, когда эта вина обнаруживается в про-
цессе рассмотрения споров между предприятиями. Вооб-
ще роль органов Госарбитража в обеспечении право-
порядка в области взаимоотношений предприятий с вы-
шестоящими органами должна быть повышена, на что
уже неоднократно обращалось внимание. (*1).
Большое практическое значение имеет вопрос о пра-
ве предприятия (как и любого другого хозяйственного
органа) воздержаться от исполнения незаконного рас-
поряжения вышестоящего органа до рассмотрения тре-
бования предприятия о пересмотре этого решения. Не-
обходимо прямо оговорить в законе, что в случае полу-
чения решения вышестоящего хозоргана, противореча-
щего действующим нормативным актам, или решения,
принятого с нарушением определенных установленных
законом условий, предприятие вправе не выполнять
такое решение с обязательным сообщением об этом в
определенный срок вышестоящему органу.
Сообщение должно быть мотивированным. Вышесто-
ящему органу необходимо предоставить право в подоб-
(**1) Целесообразна, например, передача в компетенцию органов
арбитража проверки законности актов планирования, споров по
поводу правильности нарядов снабсбытовых органов (,
, 1964, стр. 198; К. Каллистратова,
Н. Клейн, Авторитет договора, 1966 г. № 59).
О реакции органов Госарбитража на незаконные действия вы-
шестоящего органа (а также на неправильное применение Поло-
жения о предприятии самим предприятием) см. А. Климентьев,
За строгое соблюдение нового хозяйственного законодательства,
1968 г. № 5, стр. 9-12.
-224-
ных случаях обратиться за решением спора в арбит-
раж. Арбитражное решение должно быть обязательным
к исполнению без права дальнейшего обжалования со
стороны предприятия. (*1). Арбитраж, рассматривающий
споры между подчиненными и вышестоящим хозорга-
ном, мог бы во всяком случае решать вопрос если не о
самих указаниях вышестоящего органа, то об их эко-
номических последствиях. Такая схема соответствовала
бы порядку решения трудовых конфликтов с работни-
ками, вопрос об увольнении которых решается в поряд-
ке подчиненности, а о материальных последствиях
увольнения-в судебном порядке.
Заслуживает также внимания идея необходимости со-
гласия предприятия с предложением вышестоящего ор-
гана об изменении плана. Если же такого согласия нет,
то вышестоящий орган должен выносить спор с пред-
приятием на рассмотрение руководителей министер-
ства. (*2).
Предприятия могут не выполнять распоряжения вы-
шестоящего органа, принуждающего принять продук-
цию, на которую предприятие не давало заказа или
заявки. Такие распоряжения недействительны, как про-
тиворечащие законодательству и принципам хозяйст-
венного расчета. (*3).
Мерой защиты интересов предприятий способен быть
такой порядок, при котором предприятие могло бы ре-
ализовать свои требования к вышестоящему органу
независимо от воли последнего. Предлагалось, напри-
мер, обеспечить получение предприятиями сумм амор-
тизационных отчислений, переданных взаймы вышесто-
ящему органу, путем предоставления предприятиям
права в одностороннем порядке уменьшать плату за
основные фонды с представлением на соответствующую
сумму выданной вышестоящим органом гарантии. (*4). По-
(**1) Этого требует, на наш взгляд, специфика хозяйственно-управ-
ленческих правоотношений по сравнению с хозяйственно-договорны-
ми.
(**2) См. , 1967 г. № 9.
(**3) А. Волин, Экономическая реформа и хозяйственный договор,
1967 г. № 9, стр. 74.
См. С. Парпула, Использование свободной амортизации на
капитальный ремонт, 1966 г. № 8, стр. 38.
-225-
добная форма защиты интересов предприятия была бы
весьма эффективной.
Большую роль в обеспечении правопорядка во вза-
имоотношениях предприятий с вышестоящими хозор-
ганами могут сыграть плановые органы, в частности
плановые комиссии экономических районов. Целесооб-
разно возложить на эти плановые комиссии проверку
соблюдения установленного порядка утверждения и из-
менения вышестоящими органами планов предприятий,
расположенных на территории экономического района,
независимо от их ведомственной принадлежности. В
случае обнаружения нарушений плановые комиссии
должны опротестовывать действия вышестоящих хо-
зяйственных органов и информировать Госплан СССР
или Госплан союзной республики (в зависимости от то-
го, исходит ли нарушение от хозорганов Союза или рес-
публики). Целесообразно было бы вменить в обязан-
ность плановых комиссий и дачу заключений органам
Госарбитража по спорам, возникшим при заключении
договоров, ввиду несогласованности планов предприя-
тий-исполнителей. Большую роль в защите хозрасчет-
ных интересов предприятий могли бы играть банки. (*1).
Обеспечение законности в области взаимоотношений
предприятий с вышестоящими хозорганами во многом
зависит от деятельности органов прокурорского надзо-
ра и ведомственной юридической службы. Представ-
ляется, что юридическим службам центров систем дол-
жно быть предоставлено право вынесения обязательных
заключений о законности действий хозяйственных объ-
единений по обращениям предприятий или по собствен-
ной инициативе.
Более широко следует распространить и такую меру
защиты, как право, предприятия самостоятельно решать
(**1) Обоснованным представляется утверждение Э. Полонского и
В. Слома, что неуклонному соблюдению п. 12 Положения о пред-
приятии способствовало бы предоставление учреждениям Госбанка
права контролировать законность распоряжений вышестоящих ор-
ганизаций об изъятии оборотных средств у производственных пред-
приятий и отказывать в исполнении этих распоряжений при отсутствии
указанных в Положении оснований для изъятия средств, а также в
тех случаях, когда распоряжения выписаны на сумму, превышаю-
щую излишек средств по балансу ( 1967 г.
№ 16, стр. 11).
-226-
вопрос, если он в определенный срок не решен выше-
стоящим органом. Эта мера могла бы быть применена,
в частности, при задержке вышестоящим органом ре-
шения вопроса о внесении изменений в план. Пред-
приятиям должно быть не только предоставлено право
не выполнять незаконные распоряжения вышестоящих
органов (или распоряжения, изданные с нарушением
предусмотренных условий их принятия), но и запреще-
но выполнять подобные указания. Это запрещение ну-
жно адресовать и статистическим органам: если изме-
нение плана произведено с нарушением установленного
порядка, статистические органы должны не принимать
это изменение во внимание при подведении итогов дея-
тельности предприятия.
В целях повышения самостоятельности предприятий
целесообразно хотя бы в общих чертах определить в
законодательстве пределы вмешательства вышестоя-
щих органов в решение вопросов хозяйственной дея-
тельности, прямо отнесенных законом к компетенции
предприятий. (*1). Только при этом условии удастся изба-
виться от потока директив по любым вопросам,
какие только захочется вышестоящим
органам. Возможности безгранич-
ны, (*2), и этой тенденции нужно противопоставить прочную
законодательную ограду.
К числу вопросов, которые должны решаться пред-
приятиями самостоятельно, следует, на наш взгляд, от-
(**1) Необходимость самостоятельного решения предприятиями ряда
вопросов обусловлена объективными факторами.
(З. Файнбург, К. вопросу об основном противоречии социализма,
1966 г. № 6, стр. 22).
(**2) См. Г. Лебанидзе, Идут на завод бумаги…, 7 сен-
тября 1966 г.
-227-
нести, в частности, вопросы регламентации внутренних
хозрасчетных отношений. Регулирование отношений
внутри предприятий, поскольку оно не затрагивает ин-
тересы других госорганов, может быть различным. ,-говорил В. И. Ленин. (*1). Централизованное пла-
новое руководство вовсе не предполагает регламента-
ции из центра всех нюансов и деталей взаимоотноше-
ний между цехами, службами и т. п.
Для обеспечения централизованного руководства и
реализации существующих мер защиты интересов и
прав хозорганов, для четкого функционирования меха-
низма правового регулирования управления хозяйством
(и совершенствования этого механизма) необходима
правильная организация правоприменительной деятель-
ности, строгое соблюдение всеми хозорганами законо-
дательства. Нужно обеспечить высокий уровень орга-
низации правовой работы в народном хозяйстве. (*2).
(**1) В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 35, стр. 204.
(**2) См. В. К. Мамутов, В. Я. Юдин, Закон на страже экономи-
ки, 1966-г. № 47.
-228-
Заключение
Рассмотрение проблемы правового регулирования от-
ношений между предприятием и вышестоящим хозяйст-
венным органом свидетельствует о значительном упо-
рядочении этих отношений в ходе хозяйственной рефор-
мы. Однако в данной области имеется еще много воп-
росов, требующих решения.
Помимо изложенных выше, можно сделать также
следующие общие выводы:
1. Исследование хозяйственной компетенции госу-
дарственных органов дает представление о недостаточ-
но изучавшейся между гражданским и
административным правом, на. которую было обращено
внимание в связи с дискуссией о хозяйственном праве
и, в частности, на научной сессии по проблемам совет-
ского хозяйственного права, проводившейся Институ-
том права Академии наук СССР в мае 1959 года.
Исследование этой сферы правового регулирования
позволяет выявить определенную внутриотраслевую
дифференциацию правоотношений, некоторые общие чер-
ты, характеризующие отдельные категории государствен-
ных хозяйственных органов. В результате возникает
необходимость в уточнении терминологии, сформиро-
вавшейся без должного учета указанной сферы право-
вого регулирования, и применения некоторых новых по-
нятий, отражающих как специфику, так и общую сущ-
ность тех или иных институтов.
Постановлением ЦК КПСС перед этой наукой
поставлена задача исследовать проблемы руководства
народным хозяйством, усилить внимание к исследова-
нию жизненно важных вопросов правового регулирова-
ния хозяйственных отношений’. Более дифференциро-
(**1) См. 4 августа 1964 г.
-229-
ванный подход к изучению правовых проблем служит
важным условием выполнения этой задачи, является
фактором, способствующим разработке рекомендаций
по созданию четких норм правового регулирования хо-
зяйственных отношений и по систематизации законода-
тельства.
Одним из главных факторов, лежащих в основе
правового регулирования взаимоотношений между
предприятиями и хозорганами, которым предприятия
подчинены, является хозяйственный расчет как объек-
тивная категория социалистической экономики и как
основной метод социалистического хозяйствования. С хо-
зяйственным расчетом связано регулирование не только
отношений между предприятиями, но и отношений
предприятий с вышестоящими хозорганами.
Рассматриваемые правоотношения нельзя тракто-
вать как административные. В отличие от отношений,
возникающих в связи с осуществлением государством
надзора за соблюдением установленного порядка (ус-
ловий) осуществления хозяйственной деятельности, они
носят планово-хозрасчетный (планово-стоимостный) ха-
рактер.
Как в Положении о предприятии, так и в постанов-
лении о совершенствовании планирования и усилении
экономического стимулирования промышленного произ-
водства содержится ряд поручений соответствующим
государственным органам по разработке нормативных
актов для более четкого регулирования этих отноше-
ний. Часть поручений уже выполнена, но некоторые
нормативные акты еще разрабатываются. Должно
быть, в частности, подготовлено Положение о порядке
и сроках составления, утверждения и доведения до
предприятий контрольных цифр и плановых заданий.
Хозрасчетная сущность имущественных взаимоотноше-
ний между предприятиями и вышестоящими хозяйст-
венными органами предопределяет и главное направле-
ние совершенствования регулирования этих отношений-
оно направлено на более полное отражение принципов
хозрасчета, на обеспечение более полного соответствия
правовых отношений их экономической сущности.
Предложения, направленные на решение этой зада-
чи, имеют в виду не ослабление централизованного
планового руководства, а оптимальное его сочетание с
-230-
хозяйственной самостоятельностью предприятий, что
будет способствовать ускорению создания материаль-
но-технической базы коммунизма, совершенствовалию
общественных отношений в соответствии с задачами
коммунистического строительства. При этом необходи-
мо иметь в виду, что в настоящее время проблема обес-
печения такой оптимизации заключается не столько в
собственно расширении прав предприятий, сколько в
совершенствовании регулирования их взаимоотношений
с вышестоящими хозяйственными органами.
Важным условием правильного решения вопроса
взаимоотношений между предприятиями и вышестоя-
щими хозорганами является реализация поставленной
Программой КПСС задачи-всемерно развивать де-
мократические основы управления хозяйством в соче-
тании с централизованным государственным руковод-
ством, то есть последовательно проводить принцип де-
мократического централизма. Целесообразно, на наш
взгляд, ежегодно проводить конференции руководите-
лей и представителей общественных организаций пред-
приятий, на которых заслушивались бы отчеты о работе
аппарата главка и претензии предприятий к нему.
Правовое регулирование отношений предприятий с
вышестоящими органами должно препятствовать тен-
денции централизации решения вопросов в силу субъективных факторов. Такими субъективны-
ми факторами являются: стремление уклониться от от-
ветственности за принятие решения со стороны подчинен-
ных () и стремление вмешиваться в ре-
шение всех вопросов на местах со. стороны вышестоя-
щих органов (). Вышестоящие хоз-
органы не вправе подменять подчиненные хозорганы
по вопросам, отнесенным к компетенции подчиненных
хозорганов. Но они должны осуществлять последую-
щий контроль за разумностью использования прав под-
чиненными хозорганами и за законностью принимае-
мых ими решений.
Во избежание чрезмерной централизации решения
вопросов часть нынешних прав министерств следует
передать хозяйственным объединениям. В целях недо-
пущения технической политики боль-
шинство научно-исследовательских организаций также
целесообразно подчинить хозяйственным объединениям.
-231-
Работа по совершенствованию регулирования отно-
шений по управлению промышленностью должна осно-
вываться на комплексных экономико-правовых иссле-
дованиях; необходим научный, экономически обосно-
ванный подход к определению задач, функций, прав,
обязанностей и ответственности хозяйственных орга-
нов с учетом уже накопленного большого опыта.
2. В ходе реформы наблюдаются две тенденции. С
одной стороны, часть вопросов, решавшихся ранее вы-
шестоящими органами, передается предприятиям, са-
мостоятельность которых расширяется, при этом устра-
няется необоснованная опека над ними. С другой сто-
роны, внедрение хозрасчета во все звенья управления
требует расширения имущественной основы деятельнос-
ти вышестоящих хозорганов. В связи с этим наблюда-
ется стремление к централизации в руках вышестояще-
го хозоргана части средств предприятий. Концентрация
производства, развитие техники управления (*1) делают
экономически выгодным централизованное выполнение
некоторых оперативно-хозяйственных функций. В от-
дельных отраслях народного хозяйства четко проявля-
ется стремление оставить в компетенции трестов те хо-
зяйственные вопросы, которые решались ими до приня-
тия Положения о предприятии (в связи с централизо-
ванным выполнением трестами ряда оперативно-хозяй-
ственных функций). Указанные тенденции различны, но
в их основе, на наш взгляд, лежат объективные эконо-
мические факторы, которые необходимо учитывать при
осуществлении хозяйственной реформы.
В связи с созданием новых видов объединений в по-
следнее время появились высказывания о том, что, дес-
кать, неверно считать предприятие основным звеном
народного хозяйства. (*2). Но предприятие, по-видимому,
все же основное звено. Вопрос в том, что считать
предприятием. Предприятия типа Магнитогорского
или Норильского металлургических комбинатов или
(**1) О тенденции централизации функций управления производством
в капиталистических фирмах в связи с широким использованием
электронно-вычислительной техники см. , , 1966,
стр. 30, 46, 57, 75, 135, 136.
(**2) См. , 1967 г. № 8, стр. 150-152.
-232-
Горьковского автомобильного завода-это одно. Если
же говорить о небольших стройуправлениях, то это,
очевидно, уже нечто другое. В юридическом плане
проблема заключается в том, за какой производствен-
но-хозяйственной единицей должны быть признаны
права предприятия, действующего на полном хозяйст-
венном расчете,-за любой мастерской или только за
крупными заводами, комбинатами, объединениями. (*1). Как
уже указывалось выше, новые нормативные акты поз-
воляют обеспечить более гибкий подход к определению
прав и обязанностей предприятий, различных в эконо-
мическом и техническом отношениях. Эта задача, по
нашему мнению, может быть решена лишь при условии
дифференцированного подхода к определению объема
прав (и обязанностей) предприятий и объединений.
Нельзя решить данную задачу, если подходить с одним
стандартом ко всем предприятиям и объединениям.
Следует сознательно допустить определенные различия,
допустить функционирование не одного, а нескольких
видов предприятий, не одного, а нескольких видов объ-
единений.
Разумеется, это не снимает проблемы внедрения хоз-
расчета во взаимоотношения главков с предприятия-
ми, так как для руководства крупными предприятиями
и объединениями, действующими на правах предприя-
тий, главки как вышестоящие хозяйственные органы,
отличающиеся по своему правовому положению от
(**1) Эта проблема возникает не только у нас. Заместитель предсе-
дателя комитета по планированию НРБ Г. Филипов пишет, напри-
мер, что новая система хозяйствования основывается не на отдель-
ных мелких и даже средних предприятиях, а на крупных социали-
стических объединениях, создание которых на современном этапе яв-
ляется объективной необходимостью (см. , София, , 1966).
Некоторые авторы полагают, что осуществление действительно
полного хозрасчета возможно лишь на уровне мощных производ-
ственно-хозяйственных комплексов (см. В. Кадулин,
начинается, 1967 г. № 9, стр. 98).
Опыт осуществления хозяйственной реформы показывает, что пе-
ревод мелких предприятий на новую систему хозяйствования вызы-
вает ряд трудностей (из рекомендаций Московской городской эко-
номической конференции , 1967 г. № 33).
-233-
предприятия, должны быть сохранены. Необходимо
будет обеспечить и внедрение хозрасчета во взаимоот-
ношениях между объединениями нового вида и вхо-
дящими в их состав предприятиями с ограниченными
правами и обязанностями.
Предоставление министерствам права поручать ре-
шение отдельных вопросов, входящих в их компетен-
цию, одноименным министерствам союзных республик,
а также предприятиям, организациям и учреждениям
союзного подчинения создает возможность расширения
компетенции главков, объединений, предприятий путем
дополнительной передачи им решения ряда вопросов.
При этом министерства должны исходить, очевидно,
из принципа наиболее разумного распределения ком-
петенции между предприятиями и главками, не допус-
кая ни передачи предприятиям решения вопросов, ко-
торые лучше сосредоточить в руках вышестоящего ор-
гана, ни излишней централизации решения вопросов
в промежуточных и центральных органах.
Наиболее приемлемым представляется путь расши-
рения прав главков за счет передачи на их решение
ряда вопросов, входящих в компетенцию министерств,
а не за счет ограничения прав предприятий или разме-
ра средств, находящихся в их распоряжении. Целесооб-
разно, в частности, оставлять в распоряжении глав-
ков, объединений часть резервов и фондов, образуемых
министерствами. Желательно также передать в компе-
тенцию главков решение ряда вопросов в области тру-
да и заработной платы (например, переводов пред-
приятий из одной группы по оплате труда в другую
группу в соответствии с утвержденными показателями
для отнесения к той или иной группе; установление вы-
сококвалифицированным рабочим взамен тарифных
ставок окладов в размере до 200 руб. в месяц; сохра-
нение среднего заработка или условий оплаты труда
за работниками при временном переводе на другие
предприятия; разрешение подчиненным предприятиям
производить. прием работников на неполный рабочий
день и т. п.) и некоторых вопросов в других областях
деятельности.
Расширение компетенции непосредственно вышестоя-
щих по отношению к предприятию органов способство-
вало бы более оперативному решению вопросов, возни-
-234-
кающих в деятельности предприятий. Для того чтобы из-
бежать неоправданного разнобоя в определении право-
вого положения хозяйственных объединений, было бы
целесообразно через некоторое время с учетом опыта,
накопленного в разных хозяйственных системах, выра-
ботать Положение о хозяйственном объединении или о
непосредственно вышестоящем по отношению к пред-
приятиям хозоргане, предусмотрев в нем некоторые
различия в компетенции объединений, соответствую-
щие специфике правового положения различных пред-
приятий.
3. Эффективность правового регулирования отно-
шений предприятий с вышестоящими хозяйственными
органами ослабляется тем, что эти отношения регу-
лируются как бы косвенно, путем издания и примене-
ния нормативных актов, специально данным отношени-
ям не посвященных. Для устранения этого недостатка
представляется целесообразным разработать специ-
альное Положение об отношениях предприятий с вы-
шестоящими хозяйственными органами, в котором чет-
ко установить взаимные права и обязанности предпри-
ятий и вышестоящих хозяйственных органов. Однов-
ременно это будет и конкретизацией обязанностей как
предприятий, так и вышестоящих хозорганов перед го-
сударством. Аналогичный нормативный акт (синтези-
рующий соответствующие нормы актов о компетенции
госорганов и актов о порядке решения отдельных хо-
зяйственных вопросов) мог бы быть подготовлен и в
целях более четкого урегулирования отношений хозяй-
ственных объединений с министерствами.
-235-
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
