Брэбан Г. 1988 – Французское административное право (книга)

Брэбан Г. 1988 – Французское административное право

ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ

Данная книга написана видным французским ученым, профессором Ги Брэбаном
на основе курса лекций по административному праву, который он читает в
Парижском институте политических исследований с 1971 года. Ги Брэбан не
только видный ученый-теоретик: как прак-тик-административист он
последовательно занимал ряд престижных должностей в аппарате управления.
В течение ряда лет был генеральным директором Международного института
административных наук. Ныне он возглавляет работу
отчетно-исследовательской комиссии Государственного совета Франции.

В СССР неоднократно переводились книги по французскому административному
праву1, и все они находили своего читателя. Книга Брэбана—итог
многолетней научной деятельности автора. В ней резюмируются взгляды
французской прогрессивной профессуры на сущность административного
права, деятельность буржуазного аппарата государственного управления,
функционирования административной юстиции. Она представляет собой,
пожалуй, наиболее компактное и популярное изложение французской системы
управления, основой которой со времен Революции 1789 года стал принцип
ответственности политических властей за свои действия. В книге нет
схоластических или высокопарных рассуждений; теоретические экскурсы
неизменно подкрепляются живыми примерами, свидетельствующими о
необходимости постоянного совершенствования правовых механизмов для
блага общества.

В отличие от ранее опубликованных в СССР работ по французскому
административному праву, курс Брэбана с большей полнотой раскрывает
практическую реализацию принципов административного права, подлинную
роль юрисдикционных функций и контрольных полномочий аппарата
административной юстиции в сфере управле-

1 См., например: Ведель Ж. Административное право Франции. М.,
«Прогресс», 1973; Гурней Б. Введение в науку управления. М., «Прогресс»,
1969; Драго Р. Административная наука. М., «Прогресс», 1982.

>>>6>>>

ния. Материал книги насыщен фактологически. Автор учел и критически
проанализировал законодательные новеллы последних лет, в частности,
административную реформу 1982 года. Удачно дополняя ранее изданные
издательством «Прогресс» работы по административному праву и
государственному управлению во Франции, эта книга создает цельную
панораму их современного состояния. В то же время в книге разъясняются
многие дискуссионные проблемы в деятельности буржуазного аппарата
управления, что представляет реальную ценность для советской юридической
науки.

В своей книге Г. Брэбан попытался критически и с разных сторон раскрыть
содержание государственных управленческих функций, показать стиль и
методы работы аппарата управления на ряде конкретных, живых примеров,
иллюстрирующих всю сложность и противоречивость социальных и
экономических процессов, происходящих в недрах французского общества.

Практическая значимость книги Брэбана состоит и в том, что в ней
исследуются проблемы совершенствования государственного управления,
представляющие большой интерес для государств, принадлежащих даже к
противоположным социально-политическим системам. Ценна в этом отношении
и четвертая часть книги, рассматривающая вопросы судебного контроля за
деятельностью органов управления.

Первая часть книги посвящена сфере применения административного права.
Автор дает содержательную характеристику всей совокупности юридических
лиц, начиная с государства и его административных подразделений и кончая
частными и общественными организациями, выполняющими публично-правовые
функции.

Во второй части книги речь идет об основных принципах административного
права: принципе законности и принципе ответственности за управленческие
решения и действия.

Как отмечает автор, право на принятие решения одновременно заключает в
себе и привилегию, и бремя высокой ответственности перед обществом.
Плохо продуманные, необоснованные и скоропалительные решения чреваты
непоправимыми ошибками; еще хуже дело обстоит в случаях, когда сами
решения противозаконны. Во французском административном праве разработан
тонкий правовой механизм, нацеленный на то, чтобы по возможности не
допускать принятия незаконных или необоснованных решений. По традиции за
всеми решениями осуществляется не только юрисдикционный контроль:
существует и специальная процедура обжалования решений по

>>>7>>>

различным основаниям их неправомерности (превышение власти, противоречие
закону, отсутствие источника публикации, несвоевременное уведомление и
т. п.). Во Франции существуют как общие источники законности, так и
индивидуальные, с учетом специфики правового статуса отдельных категорий
должностных лиц. Такая дефиниция имеет важнейшее значение в случаях
привлечения должностных лиц к ответственности за злоупотребления.
Проблема гарантий прав и свобод граждан при наличии подобных
злоупотреблений весьма злободневна в современном, насыщенном конфликтами
обществе. Понимая это, автор широко и обстоятельно трактует проблемы
возмещения за ущерб (моральный и материальный), причиняемый гражданам
администрацией и ее агентами.

В третьей части книги обстоятельному анализу подвергнуты официальные
функции, выполняемые чиновниками, находящимися на государственной
службе.

Четвертая часть посвящена контрольно-юрисдик-ционной и судебной
деятельности органов административной юстиции. К этой группе проблем мы
еще вернемся.

История французской системы управления проста и поучительна. Уже в
древнейшие времена Галлия, будучи римской провинцией, перенимает у Рима
организацию территориально-административного управления, усваивает
римские методы строительства дорог, канализации, передачи
корреспонденции и т. д. В средние века, особенно в эпоху абсолютизма,
элементы централизации в управлении значительно усиливаются, возникает
концепция неограниченности королевской власти, выраженной в знаменитом
изречении Людовика XIV: «Государство—это я».

Во времена французской революции был положен предел правительственной
деспотии благодаря учреждению народных представительных органов и
провозглашению принципа разделения властей. Однако правительственная
власть вновь обретала всесилие, особенно в периоды авторитарных режимов,
и этому во многом способствовала сложившаяся в начале XIX века система
централизованного административного вмешательства в дела управления на
местах, которая в основных чертах сохранилась и поныне.

Одновременно возникают и территориальные управленческие структуры —
коммуны с муниципалитетами и департаменты с генеральными советами.
Появляется, в частности, институт префекта—основной институт фран-

>>>8>>>

цузской системы управления. Должность префекта была учреждена в 1800
году. Как во времена императорского могущества, так и в относительно
спокойные периоды республиканского правления префекты пользовались своей
властью весьма своевольно и практически бесконтрольно. Их влияние стало
ослабевать лишь на фоне политики деконцентрации полномочий, которая
проводилась поэтапно с середины 50-х годов XX века.

Ги Брэбан дает многозначное толкование термина «государственная
администрация». Им традиционно обозначают сферу управления публичным
сектором; однако в это понятие входят как государственные структурные
звенья управления (институциональный уровень), так и сама управленческая
деятельность (функциональный уровень).

Администрация как совокупность учреждений и должностных лиц—то есть как
аппарат исполнительно-распорядительной власти — исторически выделилась в
независимую от политической власти систему, покоящуюся на трех
основополагающих принципах: I. Должностные лица аппарата находятся на
государственной службе и рекрутируются по принципу профессиональной
пригодности независимо от политических и философских воззрений. 2.
Деятельность аппарата основывается на децентрализации; иначе говоря,
центральная правительственная власть признает местное самоуправление и
наличие локальных интересов, отличающихся от интересов центра.

3. Администрация выполняет специфические управленческие функции,
основываясь на нормах права, которые в равной мере обязательны для
органов политической и исполнительно-распорядительной власти. (Принцип
связанности администрации законом, согласно либерально-демократической
традиции, был призван служить главной гарантией от должностных
злоупотреблений, опасность которых находится в прямой зависимости от
степени бесконтрольности самой власти. Вера в исцеляющую силу закона до
такой степени укоренилась в теории, что даже подзаконные ведомственные
акты и распоряжения стали расцениваться в качестве связывающих
деятельность администрации.)

В отличие от англосаксонской модели управления, не допускающей наделения
административного аппарата юридическими привилегиями из-за боязни
ущемить индивидуальные свободы, французская административная наука
признает приоритет «общих интересов». Чтобы нейтрализовать эгоистические
поползновения индивидов, французы полностью доверяют аппарату
управления, предоставляя

>>>9>>>

ему ряд правовых привилегий для беспрепятственного осуществления
исполнительно-распорядительной и контрольной деятельности в центре и на
местах.

Чередующиеся у власти правительства на протяжении почти двух веков
весьма эффективно осуществляли свой контроль над провинцией не только с
помощью префектов, но и через систему государственных периферийных
учреждений, подведомственных соответствующим министерствам.

Администрация всегда находилась в более выгодном положении в том, что
касается принятия решений. Образование, которое получали чины
административного корпуса, преходящие интересы различных служб, слабость
политических партий, наличие многочисленных групп давления
полуофициального характера—все это способствовало тому, что
администрация утратила понятие о смысле своего существования в том, что
касается заботы об интересах граждан. Этому способствовало, в частности,
отсутствие какой-либо обязанности административных властей информировать
общество о мотивах принимаемых ими решений.

В начале 80-х годов структура централизованного управления во Франции
подверглась существенным преобразованиям в духе идей децентрализации
управления и деконцентрации властных полномочий—двух основополагающих
тенденций в развитии современных управленческих структур.

Первейшая цель децентрализации, по замыслу инициаторов административной
реформы, состояла в оптимизации управления на местах, дабы сделать его
более эффективным и более рациональным. Главное заключалось в том, чтобы
создать благоприятные условия для выполнения намечаемых программ в таких
важных сферах, как социальные услуги, развитие учреждений общего
пользования, медицинское обслуживание, образование и культура. Ги Брэбан
отмечает, что население страдало от чрезмерной централизации, которая
приводила к тому, что ответственные и жизненно важные решения
принимались не на местах, а по усмотрению сверху и, таким образом,
неосновательно увеличивалось число опосредствующих управленческих
звеньев, среди которых распылялась ответственность. Основные же
нарекания в адрес администрации со стороны ученых, политических деятелей
и ответственных руководителей сводились не только к констатации фактов
бюрократизации и расточительности финансовых средств, но и к нежеланию
либо неспособности администрации обеспечить гуманное, основанное на
строгом соблюдении законов отношение к гражданам. Именно

>>>10>>>

кризис законности в управленческой деятельности заставил правительство
задуматься о путях модернизации управленческих структур.

Комиссии по административной реорганизации создавались в 1906, 1922,
1934 и 1938 годах. Но лишь в 1946 году был создан комитет по
административной реформе, и с этого момента каждый новый кабинет считал
своим долгом вновь и вновь ставить на повестку дня административную
реорганизацию.

Инициативы трех президентов — Ш.де Голля, Ж. Пом-пиду и В. Жискар
д’Эстена—по вопросу об административной реформе заканчивались либо
провалами подготовленных законопроектов, либо полумерами.

Премьер-министр Ж. Шабан-Дельмас в конце 70-х годов решительно отстаивал
идею полной децентрализации, которая, по его мнению, «способна заменить
анонимные иерархические отношения личным, прямым и ответственным
диалогом».

Программа децентрализации получила наиболее последовательное обоснование
в законопроекте Боннэ, утвержденном в первом чтении в Сенате лишь 22
апреля 1980 года. С этого момента дух реформы утвердился в общественном
сознании, и 3 марта 1982 года был принят закон, значительно расширивший
права коммун, департаментов и регионов. Вдохновителем реформы был
министр-социалист Г. Деффер, который характеризовал этот закон как
исходный пункт для последующего развития законодательства в сфере
управления. «За локомотивом должны последовать и вагоны»,—говорил
депутат А. Ришар, излагая существо нового закона. 7 января 1983 года был
принят еще один закон о распределении компетенции между коммунами,
департаментами и регионами в области урбанизации, жилищного
строительства, профессионального образования, экономического развития и
благоустройства территорий. Но за бортом законодательства остались
другие вопросы, в частности вопрос о модернизации коммун.

Политика социалистов была направлена как на расширение круга вопросов,
подлежащих урегулированию на местном уровне, так и на создание
благоприятных возможностей для интенсификации экономического и
социального развития. Правительство стремилось к тому, чтобы острые
конфликтные вопросы решались совместно местными органами власти,
руководителями государственных периферийных служб с участием социальных
партнеров, будь то предприниматели, профсоюзы или другие общественные
организации.

Отправной точкой для административной реорганиза-

10

>>>11>>>

ции стал регион’, представляющий собой укрупненную единицу
административно-территориального руководства. В связи с этим дальнейшим
преобразованиям подверглись полномочия региональных советов и комиссаров
Республики в духе расширения их инициативы на местах и установления
более гибких форм контроля за управленческой деятельностью.

Прежде всего заслуживает внимания новая система управления на уровне
региона, где административные полномочия распределены между региональным
советом— органом совещательного характера, председателем регионального
совета, обладающим исполнительными полномочиями, и экономическим и
социальным советом, излагающим мнения и заключения по вопросам
экономического и социального развития территории. Эти комитеты были
учреждены еще в 1972 году, но реорганизованы законом от 2 марта 1982
года2.

Однако в двух важных сферах—управленческой и хозяйственной—комиссар
Республики продолжает сохранять свои преимущественные прерогативы в
качестве своеобразного правительственного наместника в департаментах и
регионах.

По протоколу он остается первым по иерархии должностным лицом в
департаменте или регионе. Он осуществляет контроль за голосованием,
присутствует на официальных церемониях, представляя правительство в
целом, премьер-министра и каждого из руководителей центральных
министерств. Он—доверенное лицо министра внутренних дел и в этом
качестве от имени правительства распоряжается полицией и руководит
деятельностью периферийных правительственных служб.

По закону 1964 года функции префекта сводились к тому, чтобы
вдохновлять, координировать, а также осуществлять общее руководство и
контроль за деятельностью аппарата управления на местах, в то время как
бремя исполнения конкретных решений возлагалось на технический персонал.

По закону 1982 года комиссар Республики не вправе распылять
ответственность, хотя он и не может ограничить некоторых руководителей
публичных служб в самостоятельности, которой они обладают по закону,
персонально отвечая за специальные виды управленческой деятельности
(технический надзор, пожарную

1 О региональной реформе, осуществленной на основе закона от 5 июля
1972 года,см.: Драго Р. Административная наука. М., «Прогресс», 1983,
с. 192—198. Всего во Франции насчитывается 21 регион.

2 Подробнее см.: De Forges J.— М. Les institutions administratives
francaises. P., PUF, 1985, p. 206—214.

11

>>>12>>>

безопасность, службу дорожного движения и т. п.).

По декрету от 25 мая 1982 года создается межминистерский комитет
территориального управления, действующий в составе высших
правительственных чиновников под председательством премьер-министра.
Комитет вправе предлагать меры по деконцентрации полномочий, то есть по
передаче их от министров к комиссару Республики, и устанавливать
перечень государственных служб и учреждений, к руководству которыми
может быть причастен комиссар Республики. Кроме того, от комитета
исходят консультации по вопросу о представительстве центральных ведомств
на местах; он же осуществляет гармоничное территориальное размещение
периферийных служб министерств и ведомств, постоянно заботясь об
упрощении управленческих структур и об эффективности их работы. С этой
целью комитет предлагает любые полезные меры на уровне регионов и
департаментов в целях перераспределения ведомственных компетенций.

И тем не менее, как утверждает Ги Брэбан, круг полномочий, которыми
комиссар Республики располагает в сфере экономики, представляется весьма
обширным.

Комиссар Республики отнюдь не формально «участвует в разработке
государственного плана развития территории»; он представляет собственные
соображения в региональный совет и экономический и социальный комитет,
следит за исполнением плана, докладывая об этом заинтересованным
министрам. В области инвестиций он распределяет средства в рамках
согласованных программ экономического и социального развития.
Государственные и частнопромышленные, торговые и транспортные
предприятия согласовывают с ним любые проекты, связанные с модернизацией
и размещением производств, равно как и с перестройкой профиля своей
деятельности’.

Как видно из приведенного перечня нововведений, административную
реорганизацию 1982—1983 годов можно считать радикальной, хотя еще рано
утверждать, в какой мере она способна избавить страну от бюрократии и
технократических поползновений, явно обнаруживаемых на протяжении
последних трех десятилетий.

Лишь время даст окончательный ответ на вопрос о том, стало ли само
управление более эффективным, гибким и демократическим, хотя все
элементы, сочетающие эти начала, во французской системе, несомненно,
заложены.

1 Подробнее о функциях комиссаров Республики см.: Gontcha-roff G.,
Milano S. La decentralisation. 1. Nouveaux pouvoirs, nouveaux enjeux.
P., 1983, p. 93—106.

12

>>>13>>>

Органом, воплощающим в себе дух и смысл французской модели управления,
является Государственный совет, учрежденный еще в 1799 году в качестве
высшего юридического органа по контролю за администрацией и оказанию
помощи правительству в проведении работ по упорядочению
законодательства. Политическое значение этого органа в системе
правительственного механизма постоянно возрастало, особенно в периоды
законодательных реформ и социальных преобразований.

С 1872 года Государственный совет приобрел новое качество, превратившись
в высшую инстанцию административной юстиции — особой ветви правосудия,
компетентной рассматривать споры граждан с администрацией и должностными
лицами государственного аппарата управления.

Ныне Государственный совет выступает в качестве апелляционной инстанции
по делам, рассмотренным нижестоящими административными трибуналами, и
кассационной— по делам, рассмотренным и решенным во всех управленческих
подразделениях государственного аппарата как в судебном, так и в
юрисдикционно-контрольном порядке, осуществляемом по иерархии
вышестоящими органами управления над нижестоящими.

Совмещение в одном органе консультативных, конт-рольно-юрисдикционных и
судебных функций, несомненно, придает стабильность и цельность
управлению, в то же время позволяя правительству гибко и оперативно
воздействовать на всю структуру исполнительно-распорядительной власти.

Государственный совет — орган особого рода. В его составе — пять секций,
четыре из которых осуществляют юрисдикционные полномочия по контролю за
аппаратом управления, а одна — ведает разрешением административных
споров и конфликтов. Смысл тех и других полномочий очевиден. Поскольку
односторонне властные полномочия были источником злоупотреблений — будь
то превышение власти, обход законов, посягательства на права граждан,
коррупция и подкуп,— Государственный совет должен был пресекать
злоупотребления и наказывать неправомерно действующих должностных лиц.
Государственный совет и подведомственные ему административные трибуналы
наряду с судебными обладают и контрольными правами; в этом качестве они
осуществляют внутренний юрисдикционный контроль по всей иерархии
управленческих актов и решений. Судьи административных юрисдикции вправе
аннулировать обжалуемое управленческое решение, если оно противоречит
закону либо нарушает одно из его положений; они имеют право проверять не

13

>>>14>>>

только законность, но и целесообразность управленческих мер. Столь
обширные полномочия судей никогда не импонировали исполнительной власти,
и правительство по каждому удобному поводу стремилось ослабить контроль
Государственного совета за сферой исполнительно-распорядительной
деятельности.

Особое значение имеет деятельность Государственного совета по контролю
за правильностью юридических решений правительственных органов. Он
осуществляет эту функцию, апеллируя к понятию «общие принципы права».
Государственный совет формально компетентен санкционировать
правительственные акты. Однако практически эти контрольные функции
реализуются им неэффективно, особенно в тех случаях, когда декреты и
ордонансы принимаются в силу полномочий, предоставленных правительству в
результате референдумов или введения чрезвычайного положения.

Тем не менее роль Государственного совета в деле упорядочения
законодательства нельзя недооценивать. Постоянная комиссия выполняет
большой объем работы по подготовке законопроектов, по которому требуется
компетентное заключение этого органа; кроме того, многие нормативные
акты создаются на основе судебной практики, выработанной в системе
административной юстиции. Основы судебной практики преимущественно
закладываются самим Государственным советом как высшей судебной
инстанцией по административным делам. Но значительная ее часть создается
Трибуналом по конфликтам— органом, разрешающим пререкания о компетенции
между судами по административным делам и судами общей юрисдикции.

В отличие от общегражданских судов французский судья по
административному делу обязан принимать во внимание всю его специфику,
опираясь в основном на нормы административного права. Это, однако, не
исключает и случаев применения гражданского права.

Объем рассматриваемых дел в рамках административной юстиции довольно
значителен. Ежегодно через нее проходит 50 000 жалоб, из которых 10 000
рассматриваются в Государственном совете и 40 000—в административных
трибуналах. В большинстве исковых заявлений затрагивается вопрос о
возмещении за ущерб, причиненный должностными лицами при исполнении
служебных обязанностей либо об отмене управленческих решений в связи с
превышением власти, злоупотреблением должностными прерогативами и т. п.

И все же полной гарантии защиты прав гражданина от произвола органов
исполнительной власти административ-

14

>>>15>>>

ная юстиция не обеспечивает. По мнению Ги Брэбана, одна из причин
неэффективного обеспечения охраны прав потерпевших от административного
произвола заключена в формализме и сложности процедуры подачи и
рассмотрения жалоб, в то время как сам процесс административно-судебного
разбирательства носит затяжной характер.

Заслуживают специального внимания страницы книги, посвященные
сравнительной характеристике юрисдикцион-ного контроля за деятельностью
аппарата управления во французской, англосаксонской и других правовых
системах. Ги Брэбан полагает, что и в Англии, и в США роль администрации
ничтожна, поскольку в этих странах сложилось мнение, что, чем меньше
администрация вмешивается в общественную жизнь, тем лучше. В то же время
в социалистических странах данный процесс имеет обратное направление, и
власть центрального аппарата на местах там неуклонно возрастает как в
экономической, так и в социальной областях. Такого рода умозаключение
весьма категорично и основано на чисто внешних посылках; всей сложности
и противоречивости управленческих процессов в сравниваемых государствах
оно не выражает.

Несмотря на то, что Англия и США относятся к однотипной правовой
системе, в них существуют принципиальные различия в принятии и
реализации управленческих решений. В Англии местная самостоятельность
питается консервативными традициями и пуританской моралью в отношении
честности и добропорядочности чиновников. Поэтому контролирующее
воздействие из центра на публично-правовую сферу там действительно не
поощряется.

В США же, напротив, усиливается тенденция к централизации в управлении
как за счет возрастания сферы вмешательства федеральных министерств и
ведомств, так и за счет мощного и всепроникающего воздействия на решения
местных органов власти со стороны влиятельных групп давления,
отстаивающих своекорыстные интересы и имеющих своих представителей во
всех эшелонах законодательной и исполнительной власти.

В то же время и в социалистических странах нет единого подхода к
разрешению управленческих проблем, что, естественно, связано с
национальными особенностями и традициями. Однако общая линия на
укрепление демократических начал в управлении остается неизменной. В
СССР, например, в связи с перестройкой хозяйственного механизма все
острее ставится вопрос об оптимизации управления в плане повышения
инициативы, самостоятельности и в то же время персональной
ответственности должностных лиц аппарата управления за принимаемые ими
решения.

15

>>>16>>>

Тем не менее Ги Брэбан не без оснований полагает, что французская модель
контроля, когда административный судья выступает одновременно и агентом
исполнительной власти, и ее судьей, содержит значительный потенциал
эффективности, несмотря на кажущуюся парадоксальность подобного
совмещения разноплановых функций.

В общем объеме правовых знаний, которые внедряются в сознание студентов
французских юридических вузов, административному праву принадлежит
основное место. Эта отрасль права разрослась до таких масштабов, что
перестала укладываться в краткие учебники — потребовалось издание курсов
и многотомных справочников.

В то же время французское административное право— наиболее
политизированная отрасль юридической науки, более других подверженная
влиянию социальных изменений. Ги Брэбан справедливо отмечает, что
возросшее вмешательство государства в сферу социальных услуг, создание и
развитие системы социального страхования и обеспечения повлекли за собой
прежде всего количественные изменения в структуре административного
права. Но гораздо большее значение имеет новый качественный подход в
трактовке основных принципов административного права в связи с
диаметрально противоположными подходами к разрешению острейших
экономических проблем, в частности в связи с противоборством на
политической арене сил правого и левого блока. Первые двадцать лет
существования Пятой республики ознаменовались общей тенденцией к
передаче в частное распоряжение ряда предприятий из государственного
сектора, в связи с чем административное законодательство подверглось
существенным внутренним преобразованиям. Ги Брэбан отмечает и попятное
движение в отношении связанности управленческого аппарата нормами права,
чему способствовало распространение дискреционных мер в экономической
области: предоставление премий и субсидий- без какого-либо объективного
критерия; предоставление налоговых преимуществ и льгот некоторым
предприятиям вопреки традиционному принципу равенства перед налоговым
обложением и т. п.

Это движение было приостановлено после 10 мая 1981 года с приходом к
власти правительства левого блока, которое решило восстановить все
значение государственных служб в таких сферах, как финансы,
капитальное

16

>>>17>>>

строительство и транспорт, и действительно существенно расширило
государственный сектор, произведя последовательную национализацию ряда
индустриальных предприятий и финансовых учреждений. Таким образом, сфера
приложения административного права заметно увеличилась, а его содержание
видоизменилось.

По состоянию на 1985 год в управленческой сфере было занято около 2,5
млн. человек (12% активного населения страны). Стоимость содержания
аппарата управления составляет 460 млрд. франков (40,1% от общей суммы
государственных расходов и 14,1% национального бюджета). По мнению
экспертов, бюрократизм коренится в деформации управленческих функций, в
избыточной документации, формализме, субъективизме, несогласованности и
дублировании в действиях отдельных звеньев аппарата управления. Этот
аспект несомненно имеет политическое значение.

Политика довлеет над мировоззрением административного корпуса. Поскольку
высшие административные посты, как и прежде, занимают выходцы из
привилегированных классов, технократическое руководство всегда готово
предложить правительству свои варианты выхода из тупиковых ситуаций, и
если раньше политические решения лежали в основе управленческих, то ныне
управленческий аппарат получил возможность предопределять по ряду важных
вопросов общую политическую стратегию. Этому во многом способствуют
некоторые весьма заметные тенденции в развитии системы управления в
капиталистических странах, например сращивание чиновничьих сфер с
правительственным аппаратом, возрастание удельного веса регламентарных
актов в общем массиве законодательства, дальнейшая технизация
управленческих функций за счет использования современной вычислительной
техники. Соответственно возросла сфера дискреции в управлении и
возможности манипулирования общественным мнением. Обеспечение гуманного
и справедливого управления, пользующегося всеобщим признанием и
уважением, в условиях капиталистического строя вряд ли достижимо, и
Франция не представляет в этом смысле исключения.

Надеемся, что эта книга будет полезной для изучающих государственное и
административное право зарубежных государств, а также для практических
работников, занимающихся проблемами совершенствования хозяйственного
механизма и разработкой новых форм и систем управления при перестройке
существующего порядка подчиненности и ответственности.

С. В. Боботов

>>>18>>>

Введение

I. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО: ЖИВОЙ И ВЗАИМОДЕЙСТВУЮЩИЙ КОМПЛЕКС НОРМ

На протяжении тридцати лет в изучении и преподавании публичного права
допускались перегибы то в одну, то в другую сторону. Сначала длительное
время, включая и послевоенный период, значению правовых принципов и норм
в политической и административной сферах отводилась одна из первых, если
не главная роль.

Например, в конституционном праве увлекались описанием и уточнением всех
избирательных систем, существовавших со времен Революции, включая и
избирательную систему Первой империи, которая существенной роли в ‘
реальной действительности не играла. Скрупулезно анализировались
правовые механизмы парламентского режима, но при этом не уделялось
должного внимания политическим партиям, поскольку их правовой статус не
был отражен в конституциях того периода.

Сугубо юридический анализ долгое время занимал умы и
ученых-административистов. Например, до 1946 года полагали, что на
чиновников государственного аппарата не распространяется действие
профсоюзного законодательства, что было верно лишь с
формально-юридической точки зрения, но неверно по существу, поскольку
уже в течение полустолетия де-факто создавались профсоюзы чиновников, с
которыми правительство эпизодически было вынуждено вести переговоры.
Относительно же права чиновников на забастовки было недостаточно знать
только юридические нормы, их регулирующие, так как на деле эти нормы
неизменно попирались, ибо разрешение конфликта всякий раз основывалось
на реальном соотношении политических сил.

Еще один пример: очевидно, что гражданину недостаточно указать на
дозволенный законом способ обжалования, если заведомо известно, что
данный способ неэффективен с точки зрения защиты попранных интересов.

Избыточное увлечение юридизацией повлекло за собой ответную реакцию,
которая постепенно вылилась в осознание того, во-первых, что право не
перекрывает собой все социальные реалии и определенные социальные
явления ускользают от правового регулирования; а во-вторых,

18

>>>19>>>

что существуют, и весьма часто, расхождения между правом и жизнью, то
есть в общественной деятельности существует широкий простор для
полулегальной или даже противоречащей закону практики, которую также
необходимо изучать.

Вследствие этого от конституционного права отпочковалась политическая
наука, а из административного права выделилась наука управления.
Введенный в научный оборот широкий диапазон политических и социальных
факторов для исследования юридических категорий постепенно привел к
становлению социологического подхода и в самой науке административного
права.

Подобную эволюцию можно сравнить с той, что произошла в исторических
исследованиях. Сначала основательной критике подверглась описательная
часть исторической науки, сводившая историю к хронологическому
перечислению дат. Постепенно была доказана важность познания
экономических, социальных и культурных факторов в истории обществ и
цивилизаций. При этом как обновление исторического анализа, так и новый
подход к изучению публично-правовой материи шли в русле одного и того же
стремления—проникнуть как можно глубже в сущность явлений, выйти за
границы очевидного.

Пересмотр научных приемов заходил иногда так далеко, что правовая
материя нередко отступала на второй план в тех случаях, когда само право
нельзя было отделить от контекста. Такое пренебрежение
технико-юридическим анализом было чрезмерным, и ныне мы наблюдаем
обратное движение, характеризуемое возобновлением интереса к правовым
аспектам как в области политики, так и в области государственного
управления.

Возвращение к юридическому анализу имеет прежде всего педагогическую
ценность. Право можно рассматривать как сложно структурированную систему
в таком же смысле, что и грамматику или математику. Новый подход требует
от методологии двух взаимосвязанных качеств — ясности и точности. Он не
терпит недомыслия, неясности и неопределенности; студент или знает
точное определение понятия, или его не знает; он не может ничего
выдумать, он не вправе пускаться в оценочные размышления в худшем
значении этого слова. Например, он не может оспаривать срок, отведенный
для обжалования спора перед административным судьей; этот срок равен
двум месяцам, и его соблюдение связано с наступлением определенных
последствий, которые надо знать точно.

Так же обстоит дело и на более высоком уровне. Например, в отношении
различения публичного и частного начал или различения существа
квазиделиктной и договор-

19

>>>20>>>

ной ответственности существуют точно определенные критерии, о которых
надо помнить. Даже в тех случаях, когда в праве обнаруживаются
сложности, а иногда и тонкости, оно при всех условиях должно быть
свободно от двусмысленного истолкования. Для возвращения к точному
юридическому анализу существовали и другие мотивы как научного, так и
политического свойства: право есть важнейший элемент общественной жизни,
и изучение общественных отношений не может быть вполне объективным и
корректным, если пренебречь анализом юридических факторов. Это особенно
верно для административного права Франции, поскольку одна из характерных
черт нашей системы управления в отличие от многих других стран
заключается в ее широком правовом обеспечении, в нормативном воздействии
на все виды государственной деятельности.

В современном обществе не было таких крупных событий или проблем,
которые не отразились бы в той или иной степени на нашем
административном праве. В начале века «дело о регистрационных карточках»
породило принятие поправки к закону от 22 апреля 1905 года в виде
действующей и поныне ст. 65 об обязательном занесении учетных сведений в
личное досье. Первая крупная забастовка работников почты завершилась
судебным определением по делу Винкеля в 1909 году. Позднее первая
мировая война вызвала к жизни военно-административное право и
судебно-правовую теорию чрезвычайных обстоятельств. В период между двумя
мировыми войнами разразившийся кризис, а затем и движение Народного
фронта привели к важным нововведениям в административном праве, в
частности в экономической и социальной областях.

Война 1939—1945 годов также внесла комплекс норм и институтов, некоторые
из которых, к счастью, исчезли, как, например, акты о правовом статусе
евреев, а некоторые дожили и до наших дней, например положения,
регламентирующие профессиональную деятельность. В послевоенный период во
весь рост встала проблема возмещения за ущерб: миллионы французов
пострадали от войны, поплатившись либо здоровьем, либо имуществом.
Возникло развитое законодательство о возмещении убытков от войны и
законодательство о пенсионном обеспечении ветеранов войны, относящееся к
административному праву. Возникли проблемы политического свойства: во
время войны и оккупации появились коллаборационисты, лица,
сотрудничавшие с врагом, которые после войны понесли наказание и в то же
время были и участники движения Сопротивления, которых почтили наградами
и

20

>>>21>>>

которым оказывалась материальная помощь. Таким образом, понятия
коллаборационизма и Сопротивления лишь на первый взгляд казались
политическими; на деле они стали юридическими, и судья по
административным делам долгое время был вынужден принимать во внимание
это качественное различие.

Если обратиться к более близким событиям, то послевоенный период
характеризовался тенденцией деколонизации, которая во Франции вначале
обрела форму последовательных военных акций (войны в Индокитае и в
Алжире). На основе этих конфликтов созрела особая ветвь
административного права, связанная с режимом эмигрантов из бывших
колоний, важная для всей страны. Когда же деколонизация приняла мирные
формы, как это было с территориями Черной Африки, то это вылилось в
серию административно-правовых предписаний. Сходным образом и события,
имевшие место в мае — июне 1968 года, ознаменовавшиеся забастовками и
баррикадами, уличными беспорядками и т. п., отразились в
административном праве в форме роспуска ассоциаций, удаления
иностранцев, реформ наподобие реформы системы высшего образования,
правил разрешения спорных вопросов, возникающих во время прохождения
конкурсов или экзаменов; на долю Государственного совета выпала миссия
принятия постановлений по существу этих событий.

Большинство важных проблем нашей общественной жизни так или иначе
находит свой отклик в административном законодательстве.

Нельзя исследовать современную политическую экономию, особенно
экономическую политику, не обладая познаниями в сфере права. Например,
экономическая деятельность предприятий основывается на принципах
административного права, таких, как свобода договорно-коммерческих
соглашений или хозяйственная самостоятельность предприятий,
поощрительное или индикативное вмешательство со стороны государства.
Важный сектор взаимоотношений между государством и частными гражданами в
области экономики зарегулирован административным правом, как и само
планирование, хотя в своей основной части оно выпадает из сферы
правового контроля.

Традиционно социальное страхование изучается в университетах в рамках
частного права, однако это не препятствует тому, что оно во все
возрастающей степени подпадает под административное регулирование;
например, некоторые виды соглашений между кассами социального
страхования и медицинскими учреждениями являются соглашениями,
основанными на нормах публичного права.

21

>>>22>>>

Так же обстоит дело с регулированием градостроительства. Проблема
урбанизма — одно из наиболее сложных явлений второй половины XX века,
особенно для такой страны, как Франция. Именно у нас развилось
законодательство о градостроительстве и благоустройстве территорий,
которое составляет важную часть административного права.

Загрязнения, спуск сточных вод, защита окружающей среды — все эти
проблемы уже давно не являются новыми; они нашли и будут находить свое
дальнейшее закрепление в нормах права.

В политической сфере к административному праву тяготеет большое число
проблем, касающихся свобод, в частности свободы выражения мнения
чиновниками и свободы статуса иностранцев—в отношении права их высылки
из страны, правил проживания в ней, найма на работу, роспуска ассоциаций
и т. п. Так же обстоит дело в отношениях государства с прессой—в части
свободы информации и права на доступ к ней — или в части регламентации
выборов, когда речь идет не о политических выборах в парламент или
выборах президента Республики, а о так называемых административных
выборах в муниципальные советы или в представительные органы
территориальных единиц.

Профессиональные взаимоотношения,’ трудовые конфликты, безработица не
относятся только к сфере трудового права, они во все большей степени
подпадают под административно-правовое регулирование. Яркой иллюстрацией
этого является административно-правовое вмешательство в контроль за
наймом рабочей силы и в сферу охраны прав штатного персонала.

Аналогичные примеры можно найти и в сфере контроля за нравственностью
(цензура прессы и предварительный просмотр фильмов) или в культурной
сфере (статус государственных и частных учебных заведений). Нет таких
секторов общественной жизни, которые выпадали бы целиком из-под сферы
административно-правового контроля. Следовательно, административное
право есть право живое, глубоко укоренившееся в обществе, вошедшее в быт
и сознание современного человека.

Естественно, право не может быть панацеей для решения всех проблем, а
правовой режим отнюдь не при всех условиях является демократическим. Не
всегда право стояло и на службе прогресса. Но тем не менее, умаление
роли права является признаком или фактором—или тем и другим
одновременно—притупления цивилизованности, шагом на пути к регрессу. На
этом основании не следует идти на поводу у правового нигилизма и критики
юридиза-

22

>>>23>>>

ции, которая в последнее время стала модной не только во Франции. С
точки зрения технократии весьма соблазнительны тирады о
бесперспективности права, о том, что правовая регламентация
препятствует, затрудняет или тормозит внедрение прогрессивных и
эффективных начал в управлении, выступая фактором громоздкости и
медлительности в отправлении управленческих функций.

Такие оценки не отличаются точностью. Право— неотъемлемый фактор
эффективности существования и развития современной государственности, а
следовательно, и экономического развития. Правовой нигилизм опасен,
поскольку из-за ослабления правового режима может существенным образом
пострадать система гарантий, обеспечивающих защиту прав граждан.

Необходимо находить справедливое равновесие, золотую середину между
двумя крайностями. Следует, во-первых, избегать правового нигилизма,
тенденции к умалению роли права, ибо право, в частности
административное, есть живая материя, играющая важнейшую роль в
общественной жизни, и между правом и жизнью существует постоянное
диалектическое взаимодействие.

Следует избегать и второго заблуждения, связанного с правовым
фетишизмом, суть которого состоит в абсолютизации правовой формы, в
наделении права чертами тотема без какой-либо корреляции правовой
материи с социальным контекстом, при полном игнорировании действия
неправовых факторов и сред. Право применяется отнюдь не всегда и не
автоматически; иногда оно, попросту говоря, нарушается. Поэтому одного
провозглашения правовой нормы недостаточно, для того чтобы изменить
обычаи или устойчивую социальную практику. Запрещение забастовок
чиновников в период до 1946 года не препятствовало их проведению; и
наоборот, утверждение принципа равенства полов при поступлении на
государственную службу не гарантировало само по себе равного доступа и
равного распределения должностей между женщинами и мужчинами на
руководящих постах государственного аппарата.

Следовательно, было бы абсурдным сводить все к праву, так же как и вовсе
игнорировать его значение.

П. ОПРЕДЕЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Юридическая дисциплина может быть определена лишь по предметному
признаку. Так, например, хозяйственное право представляет собой
совокупность правовых норм, регулирующих экономическую деятельность.
Равным об-

23

>>>24>>>

разом социальное право предстает в виде комплекса норм, имеющих
социальную направленность, а семейное право образуют нормы, регулирующие
брачно-семейные отношения.

Юридическая дисциплина может быть определена и со стороны своего
содержания, поскольку изучаемый ею нормативный комплекс не является
однородным и состоит частью из специфических отраслевых норм, а частью
из норм смежных отраслей права. Именно с этой стороны можно
охарактеризовать уголовное право; так же обстоит дело с финансовым
правом, например в части, регулирующей налогообложение.

Таковым, собственно, и является административное право, которое
распространяет свое действие на весьма мозаичный предмет. В этот предмет
включена обширная часть управления; тем не менее административное право
имеет самостоятельный статус, поскольку его основу составляют
специфические правовые нормы, отличные от норм частного права.

А. Предмет

Административное право включает в себя значительную часть норм о
государственном управлении. Для начала необходимо уточнить, что же
входит в управленческую сферу и на какую именно ее часть воздействует
административное право.

Однако возникает вопрос: что же такое государственное управление? Прежде
чем дать на это ответ, необходимо взять за отправную точку негативные
дефиниции, постепенно отбрасывая от столь обширной и мозаичной сферы,
какой является государственное управление, некоторое число смежных
управленческих секторов, стремясь выявить то, что составляет сущность
основного понятия.

Во-первых, из сферы государственного управления должны быть исключены
некоторые виды частнопредпринимательской деятельности, хотя,
естественно, в управлении частными предприятиями административный
феномен присутствует. Но необходимо избегать смешения представлений о
сущности управленческой деятельности в частном и публично-правовом
смысле. В плане техники управления и даже в административно-правовой
науке между частным и государственным секторами допустимы известные
параллели, например в том, что касается организации службы информации и
размножения документации. Однако имеется принципиальное различие в общей
организации управленческих служб. И, несмотря на то, что ныне
складывается тенденция смешения частного и публичного начал в
управлении, в действительности они подчиняются качественно различимым
закономерностям и

24

>>>25>>>

покоятся на различных правовых режимах. Необходимо проводить четкое
разграничение между частным и государственным секторами управления.

В практическом плане смешение этих начал чревато вредными последствиями,
например если механически направлять доходы из частного сектора в сферу
государственного управления. В теоретическом плане также не следует
пренебрегать спецификой, которая характеризует сферу государственного
управления.

Административное право регулирует организацию и функционирование
государственного аппарата управления, его взаимоотношения с отдельными
гражданами, но оно непосредственно не регулирует гражданскую
деятельность и взаимоотношения частных лиц. Таков первый негативный
элемент искомого общего определения.

Во-вторых, из сферы государственного управления должны быть исключены
некоторые виды государственно-правовой деятельности, основная часть
которой выпадает из-под административно-правового контроля. В этом
смысле область административного права необходимо отграничить от
сопредельных сфер. Прежде всего недопустимо смешение управления с
политикой. Политика есть прерогатива парламента, правительства и
президента Республики в том значении, в котором это закреплено во
французском праве. К политике относится все, что связано с выбором
наиболее общих направлений национально-государственного развития,
юридические аспекты которого подпадают под режим конституционного права.

С другой стороны, необходимо разграничивать управленческую и судебную
деятельность. Правосудие выделяется из комплекса государственно-правовых
функций по своей специфике, ибо его суть — в разрешении конфликтов и
споров. Любой спор между гражданами, любой проступок или преступление,
совершенные гражданами, согласно принципам нашей правовой системы,
подпадают под нормы действующего уголовного и гражданского права и
соответствующих процессуальных норм.

В-третьих, не следует смешивать управленческую и производственную
деятельность при осуществлении властных полномочий. Во Франции многие
государственные организации действуют на предпринимательских началах, то
есть производят товары и услуги, осуществляют сделки по купле и продаже.
Эта сторона их деятельности выпадает из сферы административного
воздействия, поскольку она основана на стремлении достигнуть
экономической эффективности. Даже если государственные предприятия не
преследуют прямо цели извлечения прибыли, они должны управляться и, как
правило, управля-

25

>>>26>>>

ются на основе принципа рентабельности. На этом основании французские
государственные предприятия в значительной мере освобождены от
административно-правового контроля.

Исключив из сферы административного права три вышеуказанные категории
деятельности, мы тем не менее обнаружим пограничные стыки между
собственно государственным управлением и другими видами
исполнительно-распорядительной деятельности.

1. Связь политики с управлением очевидна; между этими сферами существует
взаимопроникновение, и подчас эти понятия выступают слитно, что обычно и
раскрывает термин «политико-административная система».

Типичный пример этого—правовой статус премьер-министра, наделенного в
качестве главы правительства политической властью, но, согласно
действующей Конституции, обладающего и исполнительно-распорядительными
прерогативами, поскольку, как уточняет ст. 20 Конституции,
государственная администрация подчинена правительству. Другим примером
совмещения властных полномочий является министерская деятельность:
министр как политическая фигура обладает политической властью и в то же
время руководит совокупностью подчиненных ему управленческих служб. Даже
сам президент Республики в определенной мере наделен административными
полномочиями.

Другой тип взаимосвязи между политической и управленческой сферами
прослеживается на уровне высокопоставленных чиновников. Некоторые высшие
посты, по крайней мере частично, имеют политическое значение (члены
министерских кабинетов, директора центральных управленческих
подразделений и комиссары Республики).

Судья по административным делам, Государственный совет нередко принимают
решения политического характера. Наиболее показательным примером такого
рода является весьма важное постановление, принятое в 1954 году по делу
Бареля. В этом деле требовалось выяснить возможность допуска коммунистов
к вступительному конкурсу в Высшую административную школу.
Государственный совет принял положительное решение, естественно
основывая свое заключение на юридических аргументах. Его следует
расценивать как документ, имеющий не только национальное, но и
международное значение, поскольку оно было принято во времена «холодной
войны», в эпоху, когда в США процветали маккартизм и «охота за
ведьмами». Политическая острота дела заключалась в ответе на вопрос,
будет ли Франция следовать американским политическим методам. А
поскольку ни парламент, ни прави-

26

>>>27>>>

тельство не взяли на себя ответственность решить его, то в конечном
счете бремя решения принял на себя Государственный совет, чье
постановление получило большой резонанс как внутри, так и вне страны.

2. Взаимодействие управленческой и судебной сферы проявляется как в
области управления правосудием, так и в области административной
юстиции.

Естественно, что деятельность судебных инстанций любого рода
основывается на процессуальных и судоустро-йственных нормах, а не на
нормах административного права. Но зато сама организация судебных
органов частично зарегулирована административным правом. Например,
создание, организация и состав общих судов, назначение в них судей и
других должностных лиц, а также их правовой статус регулируются нормами
административного права. И эта прерогатива уточнена постановлением
Трибунала по конфликтам—высшей судебной инстанции, на которую возложено
разрешение споров о компетенции между общими и административными судами.

Кроме того, существует административная юстиция— самостоятельная ветвь
французского правосудия, чья цель—регулировать конфликты между
гражданами и органами государственного управления или между самими этими
органами и учреждениями. Административная юстиция основывает свои
решения на нормах административного права.

3. Наконец, существуют довольно тесные связи между государственными
предприятиями и органами государственного управления, и в их
правовых режимах много общего.

С учетом вышеизложенных оговорок, последовательно отбросив от основного
понятия ряд негативных дефиниций, мы придем к выводу, что
частноадминистративной сферы во французском правовом лексиконе не
существует: вся управленческая сфера имеет публично-правовое, то есть
государственное, содержание. Но с другой стороны, в самой
государственно-правовой деятельности управленческая сфера четко отделена
от политической, судебной и производственной.

Однако недостаточно ограничиваться одним лишь негативным определением:
следует попытаться вывести и позитивное определение, хотя сделать это
довольно трудно. Основная трудность состоит в том, что задачи и функции
органов государственного управления чрезвычайно разнообразны. Некоторые
из них связаны с понятием суверенитета — так обстоит дело в армии,
полиции и ведомстве иностранных дел в связи с реализацией ими властных
полномочий по обеспечению национальной обо-

27

>>>28>>>

роны, поддержанию правопорядка и ведению дипломатии.

Другие функции относятся к организации общественной жизни, например
когда на органы государственного управления возлагается регламентация
общественной деятельности путем выдачи разрешений или одобрения
каких-либо мероприятий, осуществления контроля за деятельностью
отдельных граждан или в том, что касается надзора за правилами
градостроительства и проживания. Этот аспект управленческой деятельности
развивается в условиях усиления государственного вмешательства в
экономическую и социальную сферу, что особенно проявилось на протяжении
последних пятидесяти лет.

Наконец органы государственного управления обеспечивают производство
общественных работ и оказание услуг, полезных для всех, например
сооружение дорог, водоснабжение в коммунах или содействие обучению и
образованию населения.

Данный перечень функций не является исчерпывающим, но все они
характеризуются некоторыми общими чертами. Во-первых, они выражены в
решении текущих задач управления и в этом смысле менее масштабны, чем
директивные задачи общегосударственного развития, связанные с принятием
политических решений, хотя в практике управления это различие не
выражено так четко, как в теории.

Во-вторых, функции текущего управления одновременно расцениваются и как
полезные, даже необходимые для нормализации жизненных процессов, и в то
же время как не всегда рентабельные. Если, например, бюджет какой-либо
общественной службы будет перекрыт доходами от ее функционирования, то,
естественно, такая служба окажется прибыльным предприятием—частным или
публичным,— могущим быть включенным в производительную сферу. Однако
существуют полезные для общества, но нерентабельные службы, подпадающие
под известный критерий «общего интереса» — основной критерий,
раскрывающий всю сущность и смысл государственного управления и
административного права.

Утверждение, что та или иная деятельность не является прибыльной, вовсе
не означает, что она представляется излишеством или расточительством. В
настоящее время предпринимаются значительные усилия в области
рационализации всех видов административного вмешательства. С этим же
связано внедрение в деятельность публичных служб категорий стоимости и
экономической отдачи. Это вовсе не означает, что указанные службы не
имеют какой-либо социальной рентабельности, поскольку они,

28

>>>29>>>

хотя и косвенно, выполняют полезные функции для общества в целом.

Основной вывод сводится к тому, что деятельность указанных служб
рассматривается одновременно и в качестве полезной, и в качестве
необходимой. Следовательно, общество должно взять на себя бремя расходов
по их содержанию, сколь бы обременительным оно ни было, исходя из того,
что расходы на такие службы не могут быть покрыты собственными
ресурсами. Но при этом не следует поддаваться некоторой мистификации при
трактовке категории «общего интереса». Не следует делать из этой
категории своего рода фетиш и полагать, что государственный аппарат
управления во все времена и при всех обстоятельствах воплощает в себе
наивысшее благо, которое будто бы исходит из некоего божественного
права. Равным образом нельзя утверждать, что якобы, помимо сферы
государственного управления, «общий интерес» нигде не выражается.
Крестьянин, выращивающий злаки, мельник, перерабатывающий зерно в муку,
и булочник, выпекающий хлеб, в равной мере выполняют для народа жизненно
важные функции, и тем не менее по французским законам они не подпадают
под режим административного права и не входят в состав государственного
аппарата управления.

Это отличие основано на том, что выполнение вышеозначенных функций
предполагает прибыльность; следовательно, нет необходимости в том, чтобы
государство взяло на себя расходы по их реализации. Несмотря на то что
при исполнении данных функций в определенных ситуациях может возникнуть
потребность в помощи государства и публичного сектора, подводить их под
нормы административного права не следует, ибо проблема экономической
взаимопомощи имеет свою специфику.

Булочники не входят в состав служащих государственного аппарата в
отличие от работников ряда служб, которые непосредственной прибыли
обществу не приносят. Таковы армия, органы юстиции или
исполнительно-распорядительные органы.

Создание регламентирующих постановлений несопоставимо с производством
самолетов, ибо нормотворчество осуществляется бесплатно для блага тех,
кому адресуются постановления. Следовательно, ни о какой прибыльности
здесь не может быть и речи. Кроме того, такие службы нерентабельны по
своей природе, так как сам характер их функций не имеет, как правило,
никакого отношения к производительной деятельности. Типичным примером
такого рода для Франции является регламентация процессов обучения и
образования. Тем не менее само образование

29

>>>30>>>

может быть и весьма рентабельным. В некоторых странах оно является
таковым в той мере, в какой оно осуществляется частными учебными
заведениями, действующими на началах самоокупаемости, например когда
обучение осуществляется на договорных началах, а допуск в учебное
заведение связан с уплатой вступительного взноса. Если законодатель
считает этот порядок несправедливым, он может либо подчинить учебное
заведение государственному административному контролю, либо издать
предписание о том, чтобы соответствующий учебный цикл обеспечивался
государственными или частными учебными заведениями на условиях
предоставления им государственных субсидий.

Таким образом, отчетливо различаются три сферы деятельности. В первой из
них государственному аппарату управления принадлежит монополия (армия,
правосудие, почта и т. д.). Во второй он действует параллельно с
предприятиями и гражданами, то есть там, где управленческие функции
раздваиваются (школы, лечебно-медицинские учреждения, жилой фонд,
транспорт). В третью сферу аппарат государственного управления
вмешивается на субсидиарных началах, когда частная инициатива не
приводит к успеху или когда отсутствуют государственные учреждения,
способные устранить проблемные ситуации. Определение пограничных стыков
между указанными тремя сферами зависит во многом от политических
руководителей и выбора, который сделает само общество.

Не следует полагать, будто всякая деятельность, не связанная с
управлением, исключает наличие общего интереса. В то же время
представление о том, что управленческая деятельность имеет конечной
целью обеспечение общего интереса, должно быть принято на веру с рядом
оговорок. Это тот «общий интерес», сущность которого раскрывается с
учетом обстоятельств места и времени, в исторических рамках определенной
страны, определенного политического режима и государственного
руководства. Только с этими оговорками можно раскрыть истинное
содержание данного понятия как составного элемента, определяющего
сущность административного права, и констатировать, что государственная
администрация имеет целью реализацию функций текущего управления,
сопряженных с обеспечением «общего интереса». На этом основании и по
мере необходимости ее деятельность подчинена нормам административного
права, то есть подвержена специфическому правовому режиму.

Важно понимать, что отнюдь не всякая деятельность органов
государственного управления подпадает под нор-

зо

>>>31>>>

мы административного права, а только известная ее часть. При исполнении
своих функций должностные лица органов государственного управления
выполняют действия или причиняют ущерб в условиях, одинаковых для всех
граждан, и в этих обстоятельствах не требуется применения специальных
предписаний. Например, если должностное лицо покупает карандаши,
пересылает почтовые отправления или нарушает правила дорожного движения,
нет принципиальных оснований оценивать эти действия дифференцированно от
действий других лиц и считать, что в данных случаях необходимо опираться
на специальные правила. Вполне логично, что этот аспект деятельности
административных органов ни в коей мере не связан с административным
правом.

Зато другой ее аспект исключен из административно-правового контроля по
менее логичным, но зато более существенным основаниям по воле самого
законодателя. В законодательстве часто сохраняются специально, или
подспудно, или в силу исторической преемственности старые, но
действующие предписания, хотя фактические обстоятельства, послужившие
основой для их принятия, давно исчезли. Так, некоторые виды
управленческой деятельности по традиции и старым законам регулируются
нормами частного права, хотя никаких последовательных логических связей
между управлением и частнопредпринимательской сферой не прослеживается.
Таких законов очень много, они весьма разнообразны, а их систематический
учет никогда не производился. В этом смысле утверждается, что границы
между административным и общим правом остаются размытыми и нечеткими.
Тем не менее с содержательной стороны предмет административного права
выражен довольно отчетливо—это наиболее значительная по объему и
наиболее важная в качественном смысле государственная деятельность по
управлению.

Б. Содержание

Административное право отличается от других отраслей права тем, что
имеет специфическую систему норм и собственную юстицию, отличные от
общих норм и общей системы правосудия.

1. Двойственность норм материального права

Различие начинается с персонала: если предприятие использует наемных
работников, то аппарат государственного управления — чиновников и
агентов; каждая из этих категорий имеет различный правовой статус и
подчиняется различным нормам. Деятельность оплачиваемого персонала
предприятий регулируется нормами Трудового кодекса, тогда как
государственные служащие подпадают под

31

>>>32>>>

действие общего статута чиновников и некоторого числа других уставных
положений.

Такое же различие наблюдается в режиме имущества и основных фондов.
Распоряжение и пользование частной собственностью регулируется
Гражданским кодексом, где этим вопросам отведено большое количество
статей. Наряду с частной собственностью существует и государственная,
охватываемая общим понятием публичного достояния. Впрочем,
государственные административные учреждения имеют и имущество,
подпадающее под регулирование гражданского права; данная часть имущества
составляет частную сферу, и текущее управление и распоряжение им
выпадают из-под административно-правового контроля. Но наряду с этим
существует и государственное имущество, использование которого сопряжено
с соблюдением особых правил. Например, если в области частной
собственности допускается продажа предметов, находящихся в распоряжении
владельца, то в сфере государственной запрещается продавать имущество,
находящееся в безраздельном владении государства, то есть являющееся его
неотчуждаемой собственностью.

Что же касается договоров, то большая, и самая важная, их часть,
заключаемая от имени органов государственного управления, не основана на
нормах частного права; эти договоры являются административными
контрактами и подпадают под различные нормы обязательственного права,
содержащиеся частью в Гражданском, а частью в Торговом кодексе.

Юридическая же ответственность, режим которой в значительной мере
зафиксирован в гражданском праве и которая сопряжена с последствиями,
вытекающими из причинения одним контрагентом вреда другому, в сфере
государственного управления также приобретает специфическую форму,
поскольку наступает при иных обстоятельствах, чем в частной сфере.
Теория ответственности государственной власти имеет свои квалифицирующие
признаки. Ее принципы были заложены знаменитым постановлением Трибунала
по конфликтам по делу Бланко в 1873 году, которое лучше всего
иллюстрирует автономию административного права’.

Французское право знает два режима юридической ответственности:
гражданско-правовую, вытекающую из споров между частными лицами,
и административно-

1 В постановлении от 8 февраля 1973 года записано: «Ответственность,
которую может принять на себя государство за убытки, причиненные
отдельным лицам неправомерными действиями государственных служб, не
подпадает под принципы Гражданского кодекса в части регламентации
взаимоотношений граждан друг с другом».

32

>>>33>>>

правовую, характеризующую взаимоотношения между государственными
службами и отдельными гражданами.

Значение вышеупомянутого постановления станет еще более заметным, если
сравнить содержащуюся в нем формулу с противоположным подходом,
возобладавшим в Великобритании в 1947 году в силу закона об
ответственности Короны. Статья 2 этого закона гласит: «С учетом
положений настоящего закона Корона будет нести ответственность только в
тех случаях, если ее представители действуют в качестве частных лиц,
достигших совершеннолетия и обладающих правоспособностью». Здесь выражен
обратный принцип, исходящий из общей посылки о том, что Корона в любых
правоотношениях отвечает только как частное лицо, подлежащее
ответственности по общегражданским законам.

2. Двойственность судебной юрисдикции

Партикуляризм норм материального права дополняется и усиливается
наличием специализированных судов. Судья по административным делам во
многих отношениях отличается от обычных судей.

Обычные суды состоят из магистратов, имеющих, согласно Конституции,
особый статус, закрепленный в нормах органического закона. Суды же по
административным делам комплектуются из числа чиновников, подпадающих
под общий статус чиновничьего аппарата, который закреплен в особом
законе и в специальных подзаконных актах. Следовательно, правовое
положение этих двух категорий судей зафиксировано в нормативных актах,
различных по своей природе. Существует отличие и в содержании
соответствующих судейских функций, в способах рекрутирования судей, в их
служебной карьере и в гарантиях независимости судейской деятельности.

В том, что касается полномочий, обычные судебные инстанции лишь
разрешают споры и конфликты, тогда как суды по административным делам
имеют полномочия двоякого рода: они не только разрешают споры, но и дают
юридические заключения. В последнем качестве они выполняют постоянные
консультативные функции при правительстве и его органах.

И наконец, имеется различие и в правилах процесса: судья по
административному делу обязан принимать во внимание его специфику.

Эти характерные особенности автономии—отдельный комплекс норм и
специальное правосудие—находят свое воплощение в принципе взаимосвязи
предмета спора и соответствующей ему процессуальной компетенции. Таким
образом, каждая из ветвей правосудия основывается на различных нормах
права.

33 3-698

>>>34>>>

В этой взаимосвязи есть и некоторые исключения. Бывает, что судья по
административным делам применяет нормы общегражданского права. Он делает
это без какой-либо задней мысли, поскольку убежден в том, что нормы
Гражданского кодекса вполне подходят к регулированию правоотношения,
участником которого выступает орган государственного управления. Судья
делает такой выбор сознательно, и закон не стесняет его в таком выборе.
И наоборот, подчас возникают ситуации, когда обычные суды применяют
нормы административного права. Подобный казус имел место в деле Жири от
23 ноября 1956 года, по которому Кассационный суд вынес постановление о
том, что, когда это оправдывается существом и обстоятельствами дела,
обычные суды должны опираться на принципы административного права при
условии, чтобы вышеупомянутые принципы нашли свое предварительное
отражение и уточнение в конкретном решении судьи по административным
делам. С учетом данных исключений в административном праве существует
тесное переплетение норм материального и процессуального характера.

В заключение подчеркнем, что наличие столь значительной по важности и
объему самостоятельной отрасли права, какой является право
административное,— одна из оригинальных и характерных черт французской
правовой системы.

Страны, внедрившие у себя административное право, подразделяются на два
типа. С одной стороны, это Франция и страны, заимствовавшие ее правовую
систему, а с другой—страны, в которых преобладает влияние германского
права. Этим двум типам государств противостоят страны, которые
игнорируют автономию административного законодательства. К ним, хотя и
по разным основаниям, относятся Великобритания, США, другие страны с
англосаксонскими правовыми традициями, а также социалистические страны.

Такое противопоставление в известной степени условно, так как
англосаксонские страны начинают развивать административное право как
самостоятельную ветвь и в течение последнего тридцатилетия в британских
университетах читается курс административного права, издаются учебники
под таким же названием, равно как и в социалистических странах имеются
соответствующие специалисты, создающие теорию административного права.

Почему же именно во Франции административное право получило столь
широкое развитие? Ведь Франция имеет тот же социально-экономический
уклад, что и ряд соседних стран. Она находится в рамках той же
исторической эпохи и вовсе не изолирована от остального мира.

34

>>>35>>>

Почему же именно во Франции административное право наиболее развито?
Ответ на этот вопрос дает его история.

Ш. ИСТОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Начав с исследования зарождения современного административного права в
недрах Французской революции, мы обнаружим два элемента, которые,
являясь одновременно противоречивыми и взаимодополняемыми, тем не менее
проливают свет на сущность концепции административного права. Это
административная централизация и административные споры.

Административную централизацию сопровождают два характерных момента.

Во-первых, в общей организации публичной власти заметно преобладание
государства над второстепенными административно-территориальными
образованиями или над промежуточными звеньями управления в лице коммун,
профессиональных организаций и т. д.

Во-вторых, в рамках преобладающей роли государства необходимо выделить
географическую централизацию, которая значительно усиливает
централизацию в политическом смысле, преобладание столицы над
провинциями, регионами и департаментами.

История централизации восходит к давним временам, ее процесс начался
задолго до революции. Создание абсолютной монархии было главной вехой на
этом пути. В определенном смысле революция отрицательно реагировала на
централистские тенденции, но в конечном счете они возобладали. Дело
централизации было завершено Наполеоном, и от его эпохи Франция
унаследовала и сохранила в основных чертах централизованное
государственное управление.

Почему же наше управление построено на принципах централизма? Этот
вопрос заслуживает глубокого анализа. Мы же ограничимся рассмотрением
последствий централизации для развития самой концепции административного
права. От других государственно-правовых территориальных формирований
государство отличается тем, что является всеохватывающей организацией,
которая, особенно в начале XIX века в период раннего капитализма, до
того, как конкурентная борьба привела к образованию монополистических
объединений, была уникальной по масштабу сферы своего властвования. В
этом и заключался один из аргументов в пользу того, чтобы нормативные
основания деятельности государства были иными, чем правила, на которых
основывалась деятельность предпри-

35

>>>36>>>

ятий и мелких административно-территориальных образований. Доминирующее
значение государства подчеркивалось и его функциями, вытекающими из
принципа суверенитета. Эти функции явно отличаются от функций местных
административно-территориальных образований и частнопредпринимательских
организаций.

Деятельность самых мелких коллективных объединений, например коммун,
может без особых затруднений стать предметом частноправового
регулирования. Так, например, Англия с начала XVIII века была до такой
степени децентрализованным государством, что сфера управления там по
общему правилу регулировалась нормами частного права. Графства
управлялись по образцу предприятий, поскольку объем их деятельности был
примерно одинаков и до некоторой степени наблюдалось сходство и в
функциях. Эту гипотезу легко проверить и во Франции, так как лишь в
начале XX века там получила развитие теория ответственности
государственной власти, которая в принципе имела в виду государство, но
впоследствии была распространена и на деятельность местных
административно-территориальных образований.

Второй элемент—это административные споры. Административная юстиция
призвана подобрать соответствующие ключи к их разрешению и
нейтрализации.

В первые годы после революции судам общего права было запрещено
вмешиваться в дела государственного управления в силу довольно ясного и
весьма конъюнктурного основания. Дело в том, что к концу старого режима
королевские парламенты, выступавшие в качестве высших судов, проводили
крайне реакционную линию и оказывали всяческое сопротивление реформам.
Революционеры не хотели, чтобы такое положение повторилось вновь.
Поэтому дважды, и весьма определенным образом, ими были приняты
нормативные акты о недопустимости судебного вмешательства в дела
управления и осуществления судьями контроля над этой сферой. На эти
весьма важные акты, действующие и поныне, неизменно опирается в своих
решениях Трибунал по конфликтам — орган, решающий споры о пререканиях по
компетенции между судами общего права и административной юстицией. В
законе о судебной организации от 16 и 24 октября 1790 года в ст. 13
говорилось: «Судебные функции имеют свои особенности, и они навсегда
будут отделены от функций по управлению. Под угрозой вменения им в вину
совершения должностного злоупотребления судьи не вправе каким-либо
способом подрывать значение действий управленческих органов, а также
привлекать к суду чиновников аппарата управления по поводу выполнения
ими своих

36

>>>37>>>

функциональных обязанностей». Это предписание не допускает
двусмысленности, ибо весьма суровая кара— уголовное наказание за
злоупотребление — грозит судье, его нарушившему.

Однако и этого оказалось недостаточно. Несколько лет спустя был принят
новый и поныне действующий закон, подтверждающий все значение первого
акта. То был декрет от 16 фрюктидора Третьего года Республики, само
название которого было весьма категоричным: декрет «О запрещении судам
принимать к своему производству акты органов управления и об
аннулировании любой судебной процедуры, проведенной по этому поводу».
Декрет содержит единственное положение: «Судам категорически запрещается
принимать к своему производству под угрозой наказания любое
административное действие или акт». Таким образом было закреплено весьма
могущественное и централизованное положение аппарата государственного
управления в противовес судам, которые оказались лишенными права
вторгаться в управленческую сферу. Очевидно, что ввиду отсутствия
судебного контроля в этой сфере образовался правовой вакуум, который мог
бы быть восполнен лишь путем реформы.

Сложившееся положение и в самом деле таило в себе множество очевидных
неудобств. Опасность состояла в том, что очень быстро мог бы сложиться
управленческий деспотизм, в условиях которого аппарат управления
чувствовал бы себя весьма могущественным и в то же время бесконтрольным.
А это не соответствовало бы требованиям современного государства,
каковым являлась Франция, которая в наполеоновскую эпоху прочно встала
на путь капиталистического развития.

С другой стороны, такое положение противоречило и тем либеральным
принципам, которые возобладали в революционную эпоху, в частности
принципу уважения прав личности. По этим причинам правовой вакуум в
определенной мере был заполнен Наполеоном, который распорядился создать
специальную судебную систему для контроля за деятельностью органов
управления. Чем-то сверхновым это не являлось, поскольку еще при старом
режиме сложились определенные процедурные правила административного
разбирательства, однако именно теперь был дан новый импульс их развитию.
Во времена Консульства и Империи одновременно закладываются основы для
раздельного существования двух ветвей права: с одной стороны,
развивается современное гражданское законодательство с соответствующей
системой общего правосудия, увенчанной Конституционным судом, а с дру-

37

>>>38>>>

гой—возникает система административной юстиции, хотя и без
кодифицированной основы, поскольку крупные нормативные акты принимались
постепенно, по мере того как развертывалась деятельность государственной
администрации. Вполне естественно, что, будучи основанными на двух
самостоятельных источниках права, одним из которых были писаные нормы, а
другим—судебная практика, обе эти судебные организации развивались не в
унисон; их функционирование привело к образованию двух глубоко различных
по своей природе правовых отраслей. В итоге сфера административных
споров в качестве противоядия излишней централизации привела к тому же,
к чему подталкивал и сам процесс централизации, то есть к образованию
автономного административного права.

Однако с начала XIX века административное право претерпело значительную
эволюцию, и тем не менее его история до настоящего времени еще мало
изучена. В этом отношении необходимо отдельно рассмотреть наследие XIX
века и вклад XX века. При этом хронологические рамки XIX века должны
быть расширены в глубь истории, начиная с 1789 года, и отнесены за
пределы века— примерно до 1914 года.

Наследие XIX века

Что это за наследие, к которому мы неустанно обращаем свой взор и
которое так прочно прижилось в нашей правовой системе? С одной стороны,
это разработка основных институтов государственного управления, а с
другой—развитие некоторых его принципов.

Та система правительственной организации, с которой мы имеем дело и
поныне, появляется в начале XIX века: создается центральный аппарат
министерств, внутри министерств—управления, внутри управлений—бюро,
складывается практика распределения компетенции между министрами и (на
основе делегирования полномочий) директорами управлений и руководителями
бюро. Эта пирамидальная организация возникает в XIX веке.

Одновременно возникают и территориальные управленческие
структуры—коммуны, департаменты и принципы руководства ими. Возникает, в
частности, главенствующая фигура префекта—этого основного института
французской системы управления и административного права. Теперь мы так
привыкли к этой должности, что нельзя и вообразить, как можно обойтись
без префектов. Такой должности, пожалуй, нет нигде в мире. Эта
должность, по мысли Наполеона, должна была ознаменовать начало
процветания Франции. Учрежденная в XIX веке, она по своему статусу и
роли сохраняется постоянно. Даже после

38

>>>39>>>

реформы 1982 года эта должность изменилась лишь номинально: префекты
стали именоваться комиссарами Республики.

И наконец, пирамиду венчает Государственный совет, основные элементы
правового статуса которого были также заложены в начале XIX века.

В течение всего XIX века в системе государственного управления
постепенно сложилась довольно либеральная идеология. Апогеем ее развития
следует считать восьмидесятые годы прошлого столетия, относящиеся к
началу Третьей республики и ознаменованные подлинным торжеством
республиканских традиций.

Либеральные принципы прежде всего восторжествовали во взаимоотношениях
государства с его административно-территориальными подразделениями.
Тенденцию к определенной территориальной децентрализации можно
проследить по принятым в ту пору крупным законам, в частности
действующему и поныне с некоторыми изменениями закону 1871 года о
департаментах и закону 1884 года о коммунах, основные положения которых
были сохранены в Кодексе управления коммунами. Либеральные принципы
утвердились также во взаимоотношениях государства со своими подданными.
Таковым был экономический либерализм, с его принципом коммерческой и
хозяйственной самостоятельности предприятий, который нашел свое правовое
оформление в положении, что органы государственного управления должны по
возможности воздерживаться от вмешательства в частнопредпринимательскую
деятельность.

Таковым был и либерализм политический, веяния которого отразились в
крупнейших законах того времени в области печати, свободы собраний,
свободы ассоциаций и т. д. Да и в самой системе управления либерализм
проявился в новых гарантиях прав чиновников и служащих. В этом смысле
примечателен закон 1905 года о праве должностных лиц знакомиться с их
собственным служебным досье, развивающий принципиальное положение о
недопустимости снятия с поста и перемещения по должности без
предварительного уведомления о существе дела, то есть гарантирующий
право чиновников на самозащиту. Однако главенствующим для всей концепции
либерализма был принцип связанности государственной администрации правом
и ее подконтрольности судье, то, что Проспер Вейль в одном из своих
популярных пособий по административному праву назвал «чудодейственным
средством» или «искусным изобретением» административного права.
Претворение в жизнь этого принципа ознаменовалось принятием ряда крупных
постановлений, которые вписы-

39

>>>40>>>

ваются в общую историческую эволюцию, так как судебная практика всегда
шла в ногу с историей.

Наиболее крупные постановления принимались в период с 1870 по 1910 год.
Благодаря им постепенно расширялся диапазон контроля судей за
деятельностью государственного управления, а сложившаяся в ту пору
судебная практика и поныне оказывает свое воздействие на судейское
правосознание.

Первоначально расширение контроля за законностью пошло по линии развития
института обжалования случаев превышения власти. В постановлении
Государственного совета от 19 февраля 1875 года по делу принца Наполеона
был сокращен перечень правительственных решений, то есть актов
исполнительно-распорядительной власти, которые не подпадали под
компетенцию судей. В постановлении Государственного совета 1901 года по
делу Казановы была расширительно истолкована и сама инициатива на
обжалование в смысле предоставления отдельным гражданам большей
возможности опротестовывать управленческие решения. В 1907 году
Государственный совет по делу о Восточных железных дорогах наделил себя
полномочиями по контролю самых высших по иерархии актов
исполнительно-распорядительной власти, то есть правительственных
декретов, подписываемых самим президентом Республики. Основываясь на
такого рода прецеденте, в 1962 году Государственный совет своим
постановлением по делу Каналя аннулировал ордонанс президента
Республики, расцененный им в качестве неправомерного административного
акта.

В тот же период были заложены важнейшие принципы ответственности
государственной власти, и прежде всего основополагающее положение о том,
что государственная власть отвечает за свои действия, тогда как в других
странах, например в Англии, похваляющейся своим либерализмом, в ту пору
действовало обратное положение, которое было выражено в поговорке,
распространенной в старое время во Франции, а именно: «Король не может
злоумышлять». Принцип ответственности государственной власти был
подтвержден и в постановлении Государственного совета от 8 февраля 1873
года по делу Бланке Эта ответственность была распространена и на полицию
постановлением от 10 февраля 1905 года по делу Томаско Греко, и,
наконец, в постановлении от 21 июня 1895 года по делу Камеса были
заложены основания ответственности без вины и ответственности за риск,
получившие развитие в дальнейшей судебной практике. Такое положение
сложилось в административном праве в начале XX столетия.

40

>>>41>>>

Вклад XX века

Глубокие перемены, происшедшие в экономической и идеологической жизни
народов за период после начала первой мировой войны, глубоко отразились
на состоянии французского административного права.

Уместно остановиться на двух наиболее существенных аспектах
общеисторического развития, которые нашли свой отзвук в административном
законодательстве. Прежде всего это процесс концентрации финансовой,
технической и экономической власти, перерастание капитализма эпохи
свободной конкуренции в монополистический. Одновременно разрастается
социалистическое движение и усиливается роль социалистических идей в
политической и социальной жизни Франции, так же как и в ряде других
стран, временами возникают весьма острые кризисные ситуации, например в
1936, 1945, 1968 и 1981 годах. И если даже это движение отмечено
некоторыми зигзагами и отступлениями, все же, в общем, оно было
поступательным и его последствия для развития административного права
проявились двояко: прежде всего, расширилось значение государственного
сектора в общественном производстве и, во-вторых, административное
законодательство подверглось существенным внутренним преобразованиям.

Расширение государственного сектора затронуло не только экономику, но и
социальную сферу. Государственный совет в своем знаменитом постановлении
от 22 января 1921 года по делу Бак д’Элока и Западно-Африканского
коммерческого общества признал существование государственных
промышленных и коммерческих служб, то есть публичной сферы услуг. В то
время такое положение было исключением из правила и считалось
порождением инфляции, которая вот-вот должна была закончиться. Однако
вскоре обнаружилось, что сфера публичных услуг оказалась очень емкой по
содержанию, а само число государственных промышленных и торговых служб
увеличилось, в частности в период массовых национализации 1936 года и в
послевоенное время, особенно в 1982 году.

В 1926 году был принят декрет-закон, предоставивший местным
административно-территориальным объединениям, в частности коммунам,
право развивать сферу собственных хозяйственных услуг. Государственный
совет позднее стал ограничительно толковать этот нормативный акт,
изложив свою позицию в постановлении от 30 мая 1930 года по делу
Профсоюзной палаты розничной торговли г. Невер. Но постепенно под
давлением обстоятельств и нужд социального развития Государственный
совет стал расширительно истолковывать понятие государственных
хозяйственных услуг.

41

>>>42>>>

В позднейшее время обозначилась линия на возрастание государственного
вмешательства в экономику, особенно в таких сферах, как
градостроительство, благоустройство территории, защита окружающей среды.

Одновременно происходило и огосударствление сферы социальных услуг,
куда, помимо решения проблем урбанизации, включаются и другие виды
деятельности, среди которых следует выделить создание и развитие системы
социального страхования и обеспечения.

Параллельно с расширением сектора государственных услуг происходила
структурная трансформация и внутри административного права, что можно
проиллюстрировать рядом примеров. Был осуществлен пересмотр перечня и
правового статуса публичных функций, в смысл которых в период после 1946
года был внесен ряд новых понятий и уточнений. За служащими
государственного аппарата было признано право на объединение в
профсоюзы, а при наличии определенных условий и в известных
пределах—права на забастовку и на участие в управлении службами
государственного сектора. Были подтверждены и другие принципы, как,
например, равенство полов.

В то же время усиленно развивался и смешанный сектор обслуживания,
находящийся на стыке публичного и частного права. Так, деятельность
государственных промышленных и коммерческих предприятий основывалась на
нормах частного права в гораздо большей степени, чем деятельность
государственных управленческих служб. И наоборот, возросло число
частнопредпринимательских организаций, принявших на себя выполнение
публично-правовых функций. Следовательно, возник весьма разветвленный и
сложный пограничный сектор на стыке публичного и частного права.

Существенную эволюцию претерпела и судебная практика по административным
делам. С одной стороны, Государственный совет подтвердил с гораздо более
убедительной аргументацией, чем в прошлом, традиционные принципы
либеральной идеологии, что особенно заметно выразилось в послевоенный
период по вопросу о толковании общих принципов права. С другой стороны,
он столкнулся и с новыми проблемами, о которых можно сказать с умеренной
дозой скептицизма, что они не решены полностью до сих пор и по сей день
являются предметом особой озабоченности. Это проблемы, связанные с
контролем весьма активной деятельности органов государственного
управления в экономической и социальной областях.

Историческая эволюция административного права шла не по прямой линии, на
этом пути прогрессивные шаги

42

>>>43>>>

чередовались с полумерами и отступлениями вспять.

Первые двадцать лет существования Пятой республики ознаменовались общей
тенденцией к передаче в частное распоряжение ряда предприятий из
государственного сектора, что нашло свое закрепление в ряде нормативных
актов и правительственных программ (так была оформлена передача дела
сооружения и эксплуатации автострад частнопредпринимательскому сектору).

В то же время обозначилось попятное движение в отношении связанности
управленческого аппарата нормами права. Этому способствовало
распространение дискреционных мер в экономической области: премии и
субсидии, предоставляемые без какого-либо объективного критерия;
предоставление налоговых преимуществ и льгот некоторым предприятиям
вопреки традиционному принципу равенства перед налогообложением; быстро
распространявшаяся практика полюбовных рыночных сделок, в условиях
которой государственная администрация свободно выбирает своих
поставщиков и подрядчиков.

Но это движение было приостановлено после 10 мая 1981 года с приходом к
власти правительства левого блока, которое решило восстановить все
значение государственных служб в таких сферах, как транспорт, и оно
действительно существенно расширило государственный сектор, произведя
последовательную национализацию ряда индустриальных предприятий и
финансовых учреждений. Таким образом сфера приложения административного
права заметно увеличилась, а его содержание видоизменилось. Этот процесс
не поколебала проходившая примерно в то же время децентрализация в
управлении. Таким образом, в современной Франции функции
административного права не замыкаются на государстве и его центральном
аппарате, они глубоко проникли в деятельность
административно-территориальных подразделений. Административное право
представляется действенным средством поддержания национального единства
и сплоченности, подчиняющим единым нормам поведения и контроля все
структурные единицы общества.

IV. ИНСТРУМЕНТАРИЙ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Юрист располагает определенным набором инструментов, которые помогают
ему отыскать соответствующие правовые нормы и необходимую информацию. К
их числу относится сама доктрина и документация.

Доктрина включает в себя сложный комплекс знаний,

43

>>>44>>>

составными частями которого являются университетская наука, теория
судебной практики и теория управления.

Университетская наука основана прежде всего на капитальных трудах общего
характера, в которых излагается полный курс административного права,
включая, разумеется, его общетеоретическую часть. Различают две
категории таких курсов.

В первую очередь это научные труды синтетического характера, которые в
зависимости от их объема называются краткими курсами, учебниками или
пособиями с системным изложением предмета, согласно университетским
программам обучения. Существуют и справочные издания энциклопедического
характера с обширными алфавитными или предметными указателями.

Университетская наука излагается также в обширных курсах, в
специализированных трудах, в частности в диссертациях, научных статьях и
исследованиях, публикуемых на страницах журналов. Эти отдельные
исследования в виде статей и хроник издаются при участии известных
профессоров и высокопоставленных административных руководителей в
обозрениях типа «Меланж» в честь какого-либо выдающегося профессора.
Так, в 1974 году вышел сборник в честь профессора М. Валина под
названием «Судья и публичное право», в котором содержалось более сорока
статей по административному праву. Содержательными были и сборники в
честь Ш. Эйзенманна и Стассинопулоса.

Наряду со статьями и хрониками публикуются и комментарии к судебным
постановлениям, которые в прошлом рассматривались в качестве важнейшего
источника информации о праве. Крупнейший специалист по судебной практике
профессор Ориу в течение сорока лет, в конце XIX—начале XX века,
исследовал и комментировал решения Государственного совета. Пожалуй, в
истории не найдется более скрупулезных и трудолюбивых толкователей
судебной практики. Тем не менее комментарии судебных постановлений
издаются довольно часто. Они представляют собой изложение существа
новейшего судейского постановления, главным образом Государственного
совета, сопровождаемое критическими или одобрительными замечаниями
автора комментария, который стремится выделить место и значение нового
постановления в общей массе судебных решений.

Теория судебной практики

К комментариям судебных постановлений следует присовокупить и еще один
источник, имеющий доктринальное значение. Речь идет о мотивированных
заключениях правительственных комиссаров.

44

>>>45>>>

Правительственный комиссар — это член Государственного совета,
призванный давать заключения по каждому делу. Он выполняет эту функцию
вполне самостоятельно, не будучи к тому уполномоченным специально и не
выступая в качестве представителя правительства. В некотором роде он
излагает свое мнение о законности действий и об ответственности
государственной администрации по спорному делу. Наибольший авторитет
имеют те заключения, которые затем утверждаются высшим судебным
учреждением. Например, Верховный суд Мадагаскара вынес принципиальное
решение, основываясь на представлении правительственного комиссара. Его
заключения нередко публикуются, когда они затрагивают важные проблемы
или когда их текст признается в качестве ценного источника, имеющего
доктринальное значение. В определенном смысле заключение, оглашенное
открыто с соблюдением процедуры, принятой в Государственном совете,
представляет собой не только управленческий акт, но и составной элемент
доктрины, поскольку в нем анализируются, объясняются и комментируются
действующие нормы и принципы административного права в их синтетическом
единстве.

Теория управления

Теорию управления можно причислить к категории документального источника
в том смысле, что она опирается на деятельность органов государственного
управления и потому носит официальный характер. В то же время
она—составная часть всей доктрины в самом широком значении этого
термина, хотя из ее знания прямых юридических следствий еще не
наступает. Доктринальное значение имеют обоснования тех или иных точек
зрения, комментарии, толкования, которые можно обнаружить в циркулярах и
в ответах на вопросы парламентариев. У теории управления большой
практический резонанс, поскольку работники государственного аппарата
часто ссылаются на ее положения в своей повседневной работе.

Документация

Юрист не может довольствоваться в своей практике второсортной
информацией по административному праву; он должен как можно чаще и
непосредственно изучать первоисточники, а они подразделяются на два
основных вида: нормативные акты и судебные постановления.

Нормативные акты по преимуществу состоят из норм внутреннего, то есть
собственно административного, права, к которому непосредственно
относится и ряд конституционных положений, например ст. 16 или ст. 34
Конституции 1958 года. Деятельность органов государственного

45

>>>46>>>

управления основана на законах, но они и сами вырабатывают подзаконные
акты регламентарного типа. Основные внутригосударственные акты, в
частности законы и декреты, публикуются регулярно в Официальном вестнике
законодательства.

Однако доля актов международно-правового значения неуклонно возрастает,
и в связи с этим важнейшее значение приобретает сравнительный анализ
функций управления в разных странах, поскольку они не замыкаются в
собственных стенах, а заимствуют соответствующий опыт управления друг у
друга. Управленческая деятельность развертывается и в международном
общении, следовательно, наряду с государственными появляются и
межнациональные управленческие подразделения, а затем
административно-правовые акты международно-правового характера в силу
присоединения к ним того или иного государства входят составной частью в
действующее внутригосударственное право. Так обстояло дело с принятыми в
Брюсселе регламентами Европейского экономического сообщества. Сложилась
ситуация, когда значительная часть экономических акций государственной
власти в настоящее время основывается не столько на нормах французского
национального законодательства, сколько на западноевропейских
нормативных актах, разработанных в Брюсселе и опубликованных в
Официальном вестнике законодательства ЕЭС. Эти нормы в полной мере и
непосредственно применимы к деятельности французской администрации в ее
взаимоотношениях с гражданами.

По существу нормативных актов как документального источника можно
сделать два основных замечания. Одно из них состоит в том, что такие
акты весьма значительны по объему. Обычно утверждается, что
административное право по преимуществу основывается на судебной
практике. Однако не следует преувеличивать ее значение. Множество
основополагающих сфер управления регулируется нормативными актами. Так,
организация управления в коммунах регулируется соответствующим кодексом,
состоящим более чем из 500 статей. Равным образом статус государственных
служащих по преимуществу регулируется комплексом законов и декретов.
Таким образом, нормативный акт как источник информации занимает ведущее
место. Второе замечание состоит в том, что эти акты частично
кодифицированы, но кодификация здесь носит иной характер, чем в
общегражданском законодательстве. Изучение гражданского права можно в
основном построить на анализе подготовленного при Наполеоне Гражданского
кодекса, хотя и претерпевшего с тех пор значительные изменения. Равным
образом изучение торго-

46

>>>47>>>

вого права можно построить на Торговом кодексе, а уголовного права—на
Уголовном кодексе. Но ни в эпоху Наполеона, ни в течение XIX века не
предпринималось разработок единого Административного кодекса, как это
имело место в гражданском, торговом и уголовном праве. Сборники
нормативных актов, называемые административными кодексами, являются
компиляциями, выпускаемыми в коммерческих целях частными издателями, и
как таковые не имеют значения официального источника права. Тем не менее
вот уже в течение трех десятилетий всеми осознается неудобство,
создаваемое отсутствием кодифицированного административного права, нормы
которого разбросаны по многим источникам и содержатся во множестве
сборников. Например, и поныне используются нормативные акты,
датированные XV, XVI и XVII веками, ознакомиться с содержанием которых
не так уж просто. Поэтому и возникла мысль произвести системную
переработку действующих актов в кодексы по типу тех, которые были
подготовлены в течение последних двадцати лет и которых сейчас
насчитывается более тридцати. Но это не кодексы в том смысле, как,
например, Гражданский кодекс, поскольку здесь речь идет не о переработке
норм по существу, а о сведении их в удобную, систематизированную и
официально признанную форму, как это имело место с инкорпорацией норм в
области управления коммунами, распоряжения государственным имуществом,
пенсионного обеспечения, градостроительства и городского хозяйства.
Самые последние из этих кодексов обычно состоят из двух частей:
законодательной, в которой сгруппированы все законы, и подзаконной, или
регламен-тарной, в которой собраны воедино все правительственные
декреты.

Судебным постановлениям не следует приписывать приоритетные качества,
как это часто делается; тем не менее в административном праве они
составляют гораздо более важный документальный источник, чем в праве
гражданском.

Каким бы парадоксальным это ни казалось на первый взгляд, но правовая
доктрина во Франции, как, впрочем, и многих других стран Европейского
континента, не признает за судебной практикой значения источника права.
Гражданский кодекс в ряде специальных положений по политическим
основаниям запрещает судьям создавать общенормативные конструкции,
основываясь на судебных прецедентах, имеющих принципиальное или
регламентарное значение, поскольку нормоустановительная функция входит в
компетенцию законодательной и исполнительно-распорядительной властей.

47

>>>48>>>

Тем не менее, поскольку те или иные вопросы недостаточно или вообще не
отрегулированы в писаных нормах, судья по административным делам
практически вынужден принимать нечто вроде регламентарных постановлений,
имеющих принципиальное значение. В таком случае налицо пример нарушения
закона, мотивируемый соображениями необходимости. В подобного рода
судебных постановлениях можно отыскать и ряд основополагающих норм
административного права, поскольку в них дается толкование закона или
затрагивается сфера, где существует законодательный пробел. На такого
рода прецедентах преимущественно основана теория юридической
ответственности государственной власти. Нет ни одного закона, который
регулировал бы основания этой ответственности, исключая ряд
второстепенных или частных вопросов. Все регулирование в этой сфере
сводится к судебной практике.

Подчас возникают ситуации, когда законодатель встает на путь обобщения и
изучения судебной практики с целью последующей ее кодификации и таким
образом тексты судебных постановлений преобразуются в нормативные
положения. Пример тому мы найдем в послевоенный период, когда общий
статут государственных служащих в своей принципиальной части был
разработан на базе постановлений Государственного совета.

Основы судебной практики преимущественно закладываются деятельностью
Государственного совета—высшей судебной инстанции по административным
делам. Но значительная ее часть создается и Трибуналом по
конфликтам—органом, разрешающим пререкания о компетенции между судами по
административным делам и судами общей юрисдикции. Наконец, к сфере
административного права могут относиться и некоторые постановления
общегражданских судов, в частности Кассационного суда Франции.

V. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

Изучение административного права традиционно начинается со сферы
юрисдикционного контроля, поскольку в основе ее лежит судебная
деятельность.

Такой подход отчетливо выражен в одном из первых крупных трудов по
административному праву, опубликованном в конце XIX века, который был
подготовлен не профессором права, а вице-председателем Государственного
совета М. Лафарьером и назывался «Курс административно-судебного права».
Как видно из самого названия,

48

>>>49>>>

акцент в нем был сделан на процессуальную сторону административного
права. Подобный упор на конфликтную сферу управления таит в себе ряд
неудобств. К счастью, управленческая деятельность редко завершается
возникновением конфликтных ситуаций. Следовательно, исследование природы
и способов их разрешения в практике Государственного совета не позволяет
составить полное представление об административном праве. Конфликтная
сфера дает искаженное видение предмета, проливая свет лишь на
определенные аспекты реально функционирующей системы управления.

Поэтому от такого методологического подхода в последнее время
отказались, ибо концептуально лучше сначала изучить систему управления,
а затем контроль над ней; сначала необходимо изучить принципиальную
схему управленческого механизма, а затем выяснить причины, приводящие к
сбою в его работе. Эту мысль образно выразили профессор Вейль, заявив,
что «настала пора, прежде чем исследовать патологию, основательно
изучить анатомию», а также К. Маркс, подчеркнувший, что искусство
управления только тогда встанет на прочную основу, когда оно вооружится
диалектикой.

В настоящей книге содержание современного французского административного
права раскрывается на основе исторического и сравнительного подходов.

Если в конституционном праве досконально изучают историю государственных
учреждений, последовательно сменяющиеся политические режимы, так же как
и соответствующий политический строй других государств, то в
административном праве лишь весьма отвлеченно изучается прошлое и
иностранный опыт. Такой подход ошибочен как в отношении управленческих,
так и других институтов, ибо суть правовой эволюции можно познать, лишь
опираясь на исторический опыт. Роль Государственного совета в
современной административной и политической жизни Франции можно уяснить
только сквозь призму его исторического развития начиная с начала XIX
века. Если иностранный специалист, будучи хорошо осведомленным о
современной деятельности Государственного совета, вдруг вознамерится
механически перенести его на почву своей страны, он рискует совершить
массу грубых ошибок.

Тем не менее сравнительный анализ весьма плодотворен, поскольку
позволяет лучше понять наши учреждения в сопоставлении с учреждениями
других государств и таким образом отметить черты относительной новизны
или сходства. Нередко французский юрист выглядит весьма озадаченным,
когда ему становится известно, что

49 4-698

>>>50>>>

та или иная страна обходится без префектов, министерских кабинетов и
Государственного совета. Однако в действительности существует очень
много государств, которые не имеют подобных учреждений. Интересно было
бы знать, по каким причинам они отсутствуют, и одновременно
познакомиться со специфическими и оригинальными чертами других систем
управления, сравнить их с нашей и заняться поисками совершенствования.

В настоящем труде лишь бегло затрагивается та часть современного
французского административного права, которую иногда называют
специальным административным правом, которое содержит особые положения,
регулирующие деятельность того или иного важного сектора управления. К
такому типу права относятся положения о градостроительстве, образовании
и обучении, о формах государственного вмешательства в экономику.

Нами поставлена иная цель—исследовать общее административное право, то
есть совокупность норм общего значения, которые определяют сущность
административно-правового регулирования во всем его объеме.

Профессор Риверо однажды заметил, что в морях вылавливают значительно
больше сардин, чем целакан-тов, и тем не менее профессора-натуралисты с
большим интересом изучают целакантов, нежели сардины, строение которых
гораздо примитивнее. То же самое наблюдается и в юридической науке.
Можно в изобилии найти заметки, книги, диссертации о сложных и довольно
исключительных явлениях в праве, но в конечном счете решающего значения
для его развития они не имеют.

Банальных примеров по типу примера с сардинами имеется много, всем
известно, что принимаемые органами государственного управления
подзаконные акты действительны лишь при условии их опубликования.
Казалось бы, тут все просто, ясно и понятно. Но однажды, примерно
двадцать лет назад, о существовании этой простой и ясной нормы «забыли»,
и эта «забывчивость» обернулась государству убытком в сумме нескольких
десятков миллионов франков, не считая политических и психологических
издержек, из-за того, что должностные лица поспешили связать государство
ответственностью в силу неопубликованных, а стало быть и
недействительных, нормативных положений. Эти должностные лица,
несомненно, еще смолоду усвоили ту истину, что регламентарные
постановления должны публиковаться, прежде чем быть принятыми к
исполнению, но, видимо, реальное значение этого принципа померкло под
слоями весьма отвлеченных понятий и теорий, которыми был напичкан их
мозг. Можно привести пример и на тему с целакантами из
теории

50

>>>51>>>

преюдициальных вопросов. Прежде чем разрешить поступившее к нему дело по
существу, судья должен выяснить его предметную принадлежность: если
будет установлено, что он не компетентен принять дело к своему
рассмотрению, он обязан направить его по подсудности. Хотя выяснение
вопроса о преюдиции сопряжено с соблюдением сложной процедуры, решающего
значения для сути дела это не имеет. Каким бы громоздким и
затруднительным ни было процессуальное правило, его назначение состоит
лишь в том, чтобы все расставить по своим местам. Для исхода дела и
решения его по существу гораздо важнее знать, что регламентирующие акты
обязательно должны быть опубликованы, чем уразуметь тонкий механизм
разрешения споров о преюдиции.

>>>52>>>

Часть первая

ОБЛАСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ

АДМИНИСТРАТИВНОГО

ПРАВА.

УЧРЕЖДЕНИЯ,

ПОДЧИНЕННЫЕ РЕЖИМУ

АДМИНИСТРАТИВНОГО

ПРАВА

Область применения административного права суть результат сочетания двух
основополагающих понятий: юридического лица и публичной службы. Оба эти
понятия соответствуют двум основным критериям разграничения публичного
права и частного, которые обычно называются органическим и материальным
критериями.

По органическому критерию классифицируются сами учреждения, некоторые из
которых в основном подчинены режиму административного права: это так
называемые юридические лица публичного права, и к ним за последние сорок
лет были отнесены и частные организации, выполняющие функции публичной
службы.

Органический критерий дополняется материальным. Термин «материальный»
взят не в обычном его употреблении, ибо речь идет о противопоставлении
каких-либо свойств «личным» или «юридическим». Скорее всего его можно
было бы назвать функциональным критерием, характеризующим специфику
деятельности упомянутых выше органов с учетом того, что только часть
этой деятельности специально регулируется административным правом,
поскольку она непосредственно связана с выполнением задач публичной
службы.

Поэтому не следует противопоставлять друг другу оба эти критерия, как
это часто делается в теории; необходимо учитывать их
взаимодополняемость. Каждый из критериев имеет свое назначение и играет
свою роль в управленческой системе; поэтому их следует рассматривать
одновременно и как критерии, и как основополагающие понятия в сфере
административного права.

Понятие «учреждения, подчиненные режиму административного права»,
охватывает как юридические лица публичного права, так и частные
организации, выполняющие задачи публичной службы.

52

>>>53>>>

ВВЕДЕНИЕ ЮРИДИЧЕСКОЕ ЛИЦО

I. ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ О ЮРИДИЧЕСКОМ ЛИЦЕ

Прежде чем приступить к углубленному анализу, необходимо выяснить, что
представляет собой юридическое лицо в нашей правовой системе. Для
выяснения этого необходимо выйти за рамки административного права.

Длительное время многие авторы отрицали само существование юридического
лица, ссылаясь на то, что это понятие — всего лишь фикция, а существуют
только физические лица. Так, один профессор обосновывал свою позицию
тем, что никогда не обедал с юридическим лицом.

Подобные рассуждения на уровне схоластического теоретизирования остались
в прошлом. В реальной правовой действительности юридические лица
существуют, и потому необходимо попытаться дать не только их
определение, но и классификацию.

А. Определение

Юридическое лицо отличается от физического; прошлые ошибки объясняются
тем, что иногда делались попытки полностью отождествлять их. Физическое
лицо— одновременно и биологическое существо, и юридическое явление.
Юридическое же лицо — только юридическое явление. В некотором отношении
оно является абстрактным понятием, поскольку не существует в
естественном состоянии. Но на основании того, что это абстракция, нельзя
делать вывод о фиктивности юридического лица.

1. Юридическое лицо как совокупность людей не просто формальное
объединение лиц. Определенное число физических лиц объединяется для
создания организации, например ассоциации, профсоюза или коммерческого
общества. Впрочем, в одном юридическом лице может быть объединено
несколько юридических лиц, тогда оно будет их объединением.
Пример—профсоюзные конфедерации, объединяющие определенное число
профсоюзов. Во французском праве как исключение, а в англосаксонском
праве — как правило таковыми являются объединения с целью совместного
управления имуществом, когда определенная имущественная масса служит
достижению общей цели.

Одного лишь факта существования объединения недостаточно для того,
чтобы охарактеризовать его как

53

>>>54>>>

юридическое лицо. Существуют объединения, не имеющие признаков
юридического лица, и среди них можно выделить два, имеющих особо важное
значение. Во-первых, семью, которая, безусловно, является союзом
физических лиц, включающим родителей и детей, не имеющим признаков
юридического лица в собственном смысле слова. Затем—предприятие, которое
может принадлежать юридическому лицу, компании, но само по себе
юридическим лицом не является, хотя в реальности представляет собой
группу физических лиц, предпринимателей и работающих по найму
трудящихся.

2. Юридическое лицо как организованная совокупность людей выступает в
качестве второго значимого элемента в общем определении, но оно
распадается на ряд более дробных дефиниций.

а) Совокупность людей должна быть организована для достижения
определенной цели. Люди объединяются в юридическое лицо для
достижения желаемой цели, которая может быть либо бескорыстной,
то есть иметь политическое, спортивное или иное предназначение,
либо заключаться в извлечении прибыли по образцу извлекающих доходы
коммерческих или промышленных предприятий. В том и другом случае люди
объединяются для удовлетворения коллективных интересов, отличных
от индивидуальных интересов каждого из членов организации. С
юридической точки зрения это выражено в принципе
специализации. Юридическое лицо создается для достижения заранее
декларируемой цели и функционирует ради достижения только этой, а
не иных целей.

б) Для этого юридическое лицо располагает органами, на которые
одновременно возложено руководство внутренней организацией его
деятельности и осуществление представительства юридического лица вовне.
Руководители, сами будучи физическими лицами, обязаны, однако, выражать
волю юридического лица, и в случае необходимости на них могут
возлагаться соответствующие обязанности.

в) Юридическое лицо обладает материальными средствами; оно
имеет чаще всего собственное имущество, выделенное из имущества его
членов, а также собственный штат работников, набираемых по найму.

г) Юридическое лицо по роду своей деятельности может
приобретать права или принимать на себя обязанности, причем круг этих
прав и обязанностей либо устанавливается в законе, либо возникает в
результате практической деятельности юридического лица.

Таким образом, юридическое лицо, равно как и физи-

54

>>>55>>>

ческое, выступает в качестве субъекта признанного и охраняемого права.

Б. Классификация

Юридические лица подпадают под режим либо частного, либо публичного
права.

Юридические лица, подпадающие под режим норм частного права, могут
преследовать цель обогащения, то есть извлечения прибыли. Основной
категорией таких объединений являются компании в их различных вариациях,
например в форме коммерческих предприятий, гражданских обществ. К
объединениям, не преследующим цели извлечения прибыли, относятся, с
одной стороны, благотворительные ассоциации, профсоюзы и кассы
взаимопомощи, выступающие как объединения физических лиц, а с другой —
объединения с целью совместного управления имуществом, не преследующие
цели извлечения прибыли, например фонды.

Среди юридических лиц, подпадающих под режим публичного права, следует
различать, с одной стороны, государство, а с другой — иные юридические
лица, выполняющие общественно полезную деятельность, которые можно
разделить на две основные категории — территориальные управленческие
коллективы и государственные учреждения.

Наконец, на стыке частного и публичного права находится новая категория,
о которой упоминалось выше: частные организации, на которые возлагается
выполнение некоторых задач публичной службы. Их правовой статус
считается смешанным, так как частично эти юридические лица подпадают под
режим частного права, но в некоторых отношениях они примыкают и к
юридическим лицам публичного права (см. табл. 1).

Вся эта совокупность юридических лиц построена по определенной иерархии.
Несколько парадоксальным выглядит то, что государство, которое
доминирует над всеми остальными организациями в сфере реализации
правоотношений, оказывается в том же положении, что и,например, коммуна
или государственное предприятие. Ведь в иерархии юридических лиц
государство имеет приоритет перед другими организациями. В
формально-правовом смысле оно господствует над всей их совокупностью,
поскольку нижестоящие организации подчинены ему по иерархии независимо
от того, идет ли речь о физических лицах, права и обязанности которых
определяются государством, юридических лицах частного права или
юридических лицах публичного права (см. табл. 2).

Но это отнюдь не означает, что государство является всесильным и
фактически другие лица не имеют никаких

55

>>>56>>>

прав по отношению к нему. Ясно, что государством руководят и его
контролируют силы, которые подчас выпадают из-под его контроля и
приобретают форму юридических лиц (капиталистических компаний,
политических партий и т. д.)- Поэтому необходимо разграничивать значение
формы и содержания государства в современных организованных обществах.

II. ЮРИДИЧЕСКОЕ ЛИЦО В ПУБЛИЧНОМ ПРАВЕ

А. Значение юридического лица

Необходимо прежде всего подчеркнуть важность этого понятия во
французском законодательстве, в частности в сфере публичного права.

Таблица 1 Классификация лиц по юридическим признакам

Юридические лица

Физические лица Юридические лица

Частное право
Публичное право

Частные организации,

выполняющие обязанности

публичной службы

Цель — извлечение Цель не состоит в из- Терри i ори-
Государ-прибыли (компании влечении прибыли альные уп-
ственные уч-и т. д.)
равленческие реждения

коллективы

Объединения лиц (благотворитель- Объединения имущества (фонды)
ные ассоциации, профсоюзы, кассы взаимопомощи и т. д.)

Таблица 2 Иерархия лиц по юридическим признакам

Государство

Физические Юридические лица, подпа- Юридические лица, подпа-

лица дающие под режим ча- дающие под режим
пуб-

стного права личного права

1. Политическое значение

Юридическое лицо—одновременно и отправная точка, и критерий
самостоятельности учреждения по отношению к государству.

Рассмотрим сначала различие между деконцентрацией

56

>>>57>>>

и децентрализацией. Деконцентрация власти заключается в передаче
полномочий по принятию решений от центрального органа, который обычно
находится в столице, органам, находящимся на периферии. И хотя те и
другие подчинены одному и тому же юридическому лицу, то есть
государству, министр как представитель государства вправе делегировать
часть своих полномочий префектам — представителям государства на местах.
Это никак не ограничивает их самостоятельности и не расширяет значения
их власти, а является лишь способом организации властвования внутри
государства.

Напротив, при децентрализации полномочия юридического лица, каковым
является государство, отчуждаются в пользу другого юридического лица,
каковым является местный управленческий коллектив—коммуна или
департамент или же государственное учреждение. Тем самым создаются
условия для подлинного участия в управлении граждан или их
представителей.

Значение данного различия видно на примере эволюции вопроса о регионах.
В нашей административной системе регион до недавнего времени являлся
лишь звеном в организации государства; он не был юридическим лицом в
отличие от департамента или коммуны. Законопроект, вынесенный на
референдум в апреле 1969 года и отвергнутый населением, предусматривал
наделение регионов правами юридических лиц; закон, принятый в 1972 году,
частично предоставил им эти права в форме государственно-правового
учреждения вместо формы территориального управленческого коллектива;
закон от 2 марта 1982 года завершил эту эволюцию, превратив регионы в
территориальные самоуправляющиеся коллективы.

Самостоятельность учреждения, будь то университет или государственное
предприятие, в широкой степени зависит от того, в какой мере оно как
юридическое лицо самостоятельно по отношению к государству.

Не следует преувеличивать преимущества юридического лица. Одного этого
критерия недостаточно, для того чтобы обеспечить подлинную
самостоятельность какого-либо учреждения, если, помимо всего прочего,
оно не располагает необходимыми ресурсами или средствами или же если оно
подчинено жесткому контролю. Но при всех условиях статус юридического
лица едва ли не самое главное условие для проявления самостоятельности
вовне.

2. С точки зрения публичного права юридическое лицо выполняет важные
практические функции, объем которых весьма значителен и подчас
неизвестен во всех деталях.

Например, каждое из вышеупомянутых юридических

57

>>>58>>>

лиц имеет собственный штатный персонал. Государства располагают штатом
служащих, которые являются государственными чиновниками, а коммуны и
департаменты имеют собственный штатный персонал. Быть государственным
служащим или служащим коммуны—не одно и то же; у них различный правовой
статус; кроме того, служащий какой-либо коммуны, например коммуны
Марселя, может получить назначение на должность только в том городе, где
проходит его служебная карьера, тогда как государственный служащий может
быть назначен на должность в пределах всей национальной территории.

С точки зрения правового статуса государственное достояние также нельзя
смешивать с собственностью других юридических лиц, подпадающих под нормы
публичного права. Изменения в режиме собственности приводят к передаче
имущества из одной сферы в другую; каждый коллектив является владельцем
своего собственного имущества, вследствие чего, если другое юридическое
лицо, действующее на основе публичного права, пожелает использовать его,
оно обязано выплатить компенсацию прежнему владельцу.

В области обязательственного права и договорной ответственности важно
установить, какое именно юридическое лицо заключило договор или
причинило ущерб.

Б. Взаимозависимость юридических лиц в области действия публичного права

Вся совокупность юридических лиц, подпадающих под режим публичного
права, образует общий управленческий комплекс. Нельзя полностью отделять
одни юридические лица от других, поэтому когда на обычном, неюридическом
языке говорят об аппарате управления вообще, не делая различия между
коммуной, департаментом, государством, то нельзя сказать, что это совсем
неверно. Все юридические лица в сфере действия публичного права
взаимозависимы, что проявляется в процессе взаимного сотрудничества, а
подчас и в случаях возникновения между ними споров и конфликтов, в
процессе взаимоконтроля.

1. Сотрудничество между юридическими лицами в области публичного права

Существует несколько форм взаимосотрудничества юридических лиц,
совокупность которых образует так называемое совместное управление.

а) Во-первых, несколько юридических лиц, подпадающих под режим
публичного права, могут иметь один и тот же руководящий орган, быть
представлены одним и тем же должностным лицом. Это то, что в
международном, как и во внутреннем, праве называют разделением

58

>>>59>>>

функций. Так, например, префект всегда состоял на государственной
службе, но он был и служащим другого юридического лица, подчиненного
режиму публичного права,—департамента. В отдельных случаях префект мог
выступать и от имени коммун. Всеобъемлющий характер полномочий префектов
был ослаблен законом о децентрализации от 2 марта 1982 года, который
лишил префектов, ставших комиссарами Республики, полноты исполнительной
власти в департаменте.

Мэр, который в свою очередь выступает в основном качестве как
должностное лицо коммуны, очень часто действует и от имени государства,
например исполняя функции по регистрации актов гражданского состояния
или выдавая разовое разрешение.

б) Впрочем, довольно часты ситуации, когда коллектив выделяет свой штат
или часть штатного персонала в распоряжение другого коллектива или
юридического лица, подчиненного режиму публичного права. Можно привести
три характерных примера.

Несколько лет назад во всех крупных городах полиция была переподчинена
государству. Это означало, что полицейский персонал в этих городах
отныне состоит на государственной службе, то есть находится на
содержании государства и управляется им, но при этом он частично
выполняет функции аппарата муниципальной полиции, например при
регулировании дорожного движения. Таким образом, эта категория
государственных служащих специально выделяется в распоряжение другого
публичного коллектива, то есть коммуны.

То же самое наблюдается и в отношении служб по борьбе с пожарами. В
небольшой коммуне может возникнуть крупный пожар. Коммуна не располагает
материальными возможностями для борьбы с ним. Тогда она, согласно
системе, созданной на территории всей страны, обращается в пожарное
управление, принадлежащее более крупной соседней коммуне, или в более
серьезных случаях— в пожарное управление главного города департамента.
Таким образом, одни коммуны временно выделяют свой штатный персонал в
распоряжение другой коммуны.

В области дорожной службы органы управления шоссейными дорогами,
выступающие от имени государственных органов власти, выполняют
большинство видов работ по строительству и содержанию дорог, которые
находятся в ведении департаментов или коммун.

В большинстве случаев именно государство выделяет свой штат служащих
другим коллективам, что одновременно является формой помощи и средством
контроля,

59

>>>60>>>

хотя иногда случается прямо противоположное’. Законы о децентрализации
1982 года сохранили виды государственных служб, «предоставляемых в
распоряжение» какого-либо департамента или региона, будь то полностью
или частично, окончательно или временно, или оказывающих субсидиарную
поддержку отдельным коммунам.

в) Сотрудничество между коллективами может также осуществляться путем
участия в совместной деятельности или создания объединения на режиме
публичного права (смешанные профсоюзы) или частного права (смешанные
хозяйственные общества и т. д.)-

«Совместное управление» может также приобретать форму «совместного
финансирования». В настоящее время часто случается, что проект
благоустройства, например строительства шоссейной дороги или стадиона,
финансируется одновременно, хотя и в разных пропорциях, государством,
регионом, департаментом или коммуной, к которым иногда присоединяются
другие учреждения, как, например, торговая палата или автономный порт.

Все это подчас приводит к известной путанице и большим осложнениям.
Подчас трудно бывает понять, почему потерпевший от действий полицейского
агента, состоящего на государственной службе и причинившего ему ущерб
при исполнении своих обязанностей при контроле за дорожным движением,
обязан предъявлять претензии не к государству, а к коммуне, а дело в
том, что юридическая ответственность вытекает из рода самой
деятельности, а не из правового статуса служащего. При некоторых
ситуациях подчас трудно выяснить, от чьего имени действует физическое
лицо, которое одновременно отстаивает интересы нескольких юридических
лиц.

2. Контрольные функции внутри юридических лиц или от имени одного
юридического лица за деятельностью другого осуществляются
дифференцированно.

Внутри такого юридического лица, как государство, осуществляется
иерархический контроль, например контроль министра за своим центральным
аппаратом управления и его внешними службами. Это очень строгий и почти
неограниченный контроль: высший орган вправе аннулировать,
пересматривать, изменять решения нижестоящего

1 Постановление Государственного совета от 26 мая 1978 года по делу
Национального профсоюза работников по вопросам санитарной и социальной
деятельности (ФДКТ), которое устанавливает, что один департамент (в
данном случае Валь-де-Марн) законно создал отряд санитарной и социальной
инспекции для «укрепления деятельности» соответствующей государственной
службы.

60

>>>61>>>

органа и принимать по отношению к должностным лицам дисциплинарные меры.

В отличие от этого контроль одного юридического лица за деятельностью
другого осуществляется на основе надзорных полномочий, которые являются
менее строгими. Эти надзорные полномочия обычно осуществляются
государством по отношению к другим юридическим лицам, подпадающим под
режим публичного права. Государство осуществляет свой надзор за
деятельностью территориальных управленческих коллективов,
государственных учреждений и частных организаций, когда на них возложены
задачи публичной службы. Но территориальный управленческий коллектив
может также иметь свои публичные учреждения, и в этом случае он вправе
осуществлять автономный надзор за их деятельностью.

3. Споры между юридическими лицами, подчиненными режиму публичного права

В спорных ситуациях наглядно проявляется дифференциация в объеме
прерогатив юридических лиц публичного права.

Юридические лица, будучи взаимозависимыми по роду своей деятельности,
обычно действуют сообща, заключая при некоторых условиях
взаимоприемлемые компромиссы. Наиболее частые случаи возникновения между
ними конфликтных ситуаций связаны, как правило, с надзором. Нижестоящий
коллектив, например коммуна, принимает решение, а орган
власти—вышестоящее лицо, то есть государство, отменяет это решение.
Ясно, что они принципиально не согласны между собой, и это несогласие
может приобретать форму конфликта, то есть процессуальную форму. Поэтому
Государственный совет пришел к выводу, что нижестоящий местный
управленческий коллектив вправе опротестовать перед судьей по
административным делам решение органа, осуществляющего надзор; наиболее
известным в этой области является постановление, принятое в начале
столетия—в 1902 году — по делу коммуны Нерис-ле-Бэн1.

Управленческий коллектив, в отношении деятельности которого
осуществляется надзор, вправе опротестовать любое управленческое решение
с требованием его ликви-

1 Постановление Государственного совета от 18 апреля 1902 года по делу
коммуны Нерис-ле-Бэн. Мэр этого курортного города решил запретить
азартные игры на территории коммуны. Поскольку это решение было отменено
префектом, мэр обжаловал решение префекта. Государственный совет решил,
что жалоба, поданная коммуной на действия представителя государственной
власти, является приемлемой и обоснованной. Следует отметить также
постановление Государственного совета от 25 октября 1957 года по делу о
коммуне Бонди, которое в

61

>>>62>>>

дации; это относится, в частности, ко всем публичным учреждениям2.

Следовательно, нельзя забывать, что Государственный совет или судья по
административным делам выступают не только как заступники граждан от
административного произвола: внутри самого аппарата управления они
выступают в роли защитников интересов нижестоящих управленческих
коллективов от вышестоящих или же действуют в качестве своеобразного
арбитра в спорах между государственными органами самого различного
уровня и компетенции.

Судьба этих споров может, впрочем, решаться и в противоположном смысле.
Если вышестоящий коллектив— а им обычно выступает государство или его
орган— не согласен с решением нижестоящего управленческого звена, он
вправе отменить его (хотя это происходит не всегда, потому что один из
важнейших принципов контроля состоит в том, что контроль презюмируется
отсутствующим, если это специально не предусмотрено в законе). Но, даже
предположив, что вышестоящий орган не обладает правом контроля, он все
же располагает средством отменить решение нижестоящего управленческого
звена, опротестовав его в судебном порядке. Так, например, префект или
министр может опротестовать решение, принятое коммуной, ибо у него нет
иной возможности самому отменить его. Именно такое истолкование можно
почерпнуть в постановлении как по делу

большей степени, чем дело 1902 года носит политический характер.
Муниципальный совет, который придерживался определенной политической
ориентации, предоставлял свои субсидии в первую очередь тем спортивным,
культурным, социальным и другим организациям, которые придерживались той
же ориентации. Префект отменил указанные решения, полагая, что они
навеяны политическими мотивами. Государственный совет, куда была
направлена жалоба, удовлетворил требование коммуны, полагая, что даже
если эти организации и имеют определенную политическую окраску, они тем
не менее преследуют, главным образом спортивные, культурные или иные
цели и на этом основании они вправе получать субсидии независимо от их
мировоззрения.

2 Эта проблема получила принципиальное истолкование в постановлении
Государственного совета от 8 июля 1985 года по делу о компенсационной
кассе на нужды децентрализации в авиационной промышленности. Эта касса
была публичным учреждением. Министерство финансов собиралось упразднить
ее и нашло простейшее средство, чтобы удовлетворить свое стремление,—
отказ в утверждении ее бюджетных ассигнований. Без бюджета нет денег, а
без денег учреждение не может функционировать. Касса обжаловала это
решение, и оно было отменено Государственным советом в связи с
допущенным злоупотреблением властью.

Город Экс-ан-Прованс на том же основании обжаловал решение
государственного органа о создании юридического факультета в Ницце (см.
постановление Государственного совета от 9 октября 1964 года по делу г.
Экс-ан-Прованс).

62

>>>63>>>

коммуны Нерис-ле-Бэн, так и по делу коммуны Сен-Бланкар1. Законом о
децентрализации от 2 марта 1982 года эта система прочно внедрилась в
управлении; административная опека представителя государства над
территориальными управленческими коллективами была упразднена и заменена
правом обжалования их решений через систему административной юстиции.

Естественно, что многие споры по-прежнему решаются внеюридическими и
внепроцедурными средствами — политическим путем в виде демаршей,
парламентских выступлений и даже уличных демонстраций.

Глава I

ГОСУДАРСТВО

Если о деятельности местных административных единиц или общественных
учреждений написано много книг, то о деятельности государства их гораздо
меньше. Если говорить точнее, то с некоторых пор выходит значительно
больше трудов о государственном политическом аппарате, чем о государстве
как источнике управления.

Мало работ о государстве как юридическом лице: отдельные авторы даже
отрицают, что государство является таковым. Эта мысль косвенно
проскальзывает в отдельных работах по административному праву, в которых
при перечислении юридических лиц, регламентируемых нормами публичного
права, сам термин «государство» не фигурирует. Более определенно об этом
говорится в работах по гражданскому праву; например, в учебнике
гражданского права профессор Ж. Карбонье отмечает, что государство не
является составной частью системы права, ибо оно само формирует эту
систему, а следовательно, оно не может выступать в качестве ее продукта.
По этому вопросу продолжается теоретическая полемика, увязать в которой
нам нет никакого резона. Совершенно определенным является то, что
государство реально рассматривается, в частности в административной и
судебной практике, как признанное законом юридическое лицо.

Секция I

Государство как юридическое лицо

Государство — это такое юридическое лицо, которое похоже на другие: оно
юридическое лицо с особой природой.

1 Постановление Государственного совета от 4 ноября 1911 года по Делу
коммуны Сен-Бланкар.

63

>>>64>>>

§ 1. ПРИЗНАК ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА

НЕ ЯВЛЯЕТСЯ ДЛЯ ГОСУДАРСТВА ОСНОВНЫМ

Можно также сказать, что качество юридического лица не имеет приоритета
перед другими его качествами. Государство с точки зрения
конституционного права—это политическая и социальная реальность, которую
можно определять по-разному, например по его классовому содержанию и
роли в господствующей социально-экономической системе. Однако здесь
уместно и справедливо отметить, что независимо от содержательной
характеристики государства оно всегда приобретает в правоотношениях, в
частности в сфере административного права, форму юридического лица.
Содержание может изменяться, но форма остается всеобщей, одинаковой для
всех государств. Эта идея выражена в конституционном праве известным
положением о том, что государство является олицетворением нации или
нескольких народностей, когда речь идет о многонациональном государстве.

Следует учитывать, что такое выражение не во всех случаях имеет
политическое содержание; оно не обязательно означает, что нация находит
свое воплощение в государстве. Но оно всегда имеет правовую ценность,
ибо означает, что нация, которая представляет собой совокупность людей,
не обладающую признаками юридического лица, приобретает характер
юридического лица, когда она институционализирована в государстве.

§ 2. ГОСУДАРСТВО ЯВЛЯЕТСЯ ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦОМ ОСОБОГО РОДА

I. Государство является юридическим лицом

А) Оно обладает всеми атрибутами юридического лица,

и для этого достаточно напомнить о некоторых из них, не давая их
исчерпывающей характеристики.

Государство обладает материальным достоянием: это государственная и
частная собственность.

Оно располагает штатом государственных служащих (чиновников).

Оно заключает договоры, возлагает на себя ответственность, выступает в
качестве стороны при судебном разбирательстве; в отношении государства
может быть вынесено судебное решение об уплате возмещения за убытки или
выплате судебных издержек; сотни раз в год Государственный совет выносит
постановления по делам, ответчиком по которым выступает государство.

Отдельные ученые-юристы и практики не всегда пра-

64

>>>65>>>

вильно осознают это; в жалобах часто встречаются следующие выражения:
«жалоба, по поводу действий министра внутренних дел» или «против
действий префекта». Однако когда приходится обращаться к
административному судье или когда хотят привлечь к ответственности орган
управления, иск следует предъявлять не к министру или префекту, а к
государству. А уточнить это тем более важно, что префект, как было
видно, может выступать и от имени другого коллектива. Исковые
формулировки типа: «Я подаю иск против префекта», «Я требую от префекта
возмещения за ущерб» — не имеют никакого смысла, потому что судебное
решение будет обязывать не префекта и не он будет выплачивать
возмещение. В случае необходимости это сделает либо государство, если
префект действовал от его имени, либо местный управленческий коллектив.
Уже само такое различение наглядно показывает, что государство обладает
всеми признаками юридического лица.

Б) Вышеозначенные атрибуты сосредоточены в понятии единства государства.
Государство представляет собой не одно из юридических лиц, а единое
юридическое лицо. Для иллюстрации этого положения можно привести
несколько примеров.

1) С финансовой точки зрения правосубъектность государства выражена в
принципе единства государственного бюджета. Этот принцип содержит,
конечно, исключения, ибо существуют специальные счета
казначейства или дополнительные бюджеты, но они не дают
оснований отрицать за государством качество юридического лица. Кроме
того, существует такой инструмент государства, как казначейство, которое
занимается всем, что относится к государственным доходам и расходам.

2) Государство как юридическое лицо по-своему проявляет себя в
административных правоотношениях. Следует хорошо уяснить, что, подобно
тому, как специальный счет казначейства не дает основания для признания
за его обладателем прав юридического лица, притязать на такое право не
может и министерство. Министерства являются составными звеньями
государственного аппарата управления. Видный теоретик по
вопросам юридических лиц профессор Мишу, а также Каррэ де Мальбер в
работе «Вклад в общую теорию государства» привели довольно яркую, хотя и
непочтительную, иллюстрацию, сравнивая министров с заведующими отделами
крупных магазинов. Крупный магазин представляет собой такую организацию,
которая может принадлежать юридическому лицу, например компании; он
состоит из определенного числа отделов, во главе которых стоят
заведующие отделами. Но

65

5-698

>>>66>>>

отдел крупного магазина не обладает признаками юридического лица; если
заведующий отделом заключит договор или совершит ошибку или же допустит
грубое обращение с клиентом, он, конечно, несет за это ответственность,
но при этом действует от имени компании, которая владеет крупным
магазином, а не от имени своего отдела трикотажных изделий или обувного
отдела.

3) Этот принцип единства государства существует также в гражданских
правоотношениях. Он проявляется в том, что государство не может
предъявить иск самому себе, как и гражданин не может обратиться с иском
в суд против самого себя. В то время как на государство может быть
подана жалоба какой-либо коммуной, не может быть и речи ни о какой
жалобе государства в отношении самого государства. Случается так, что
два министра не могут прийти к соглашению, например в вопросах
ответственности, но они не могут предъявлять иски друг к другу. Они
должны договориться между собой и защищать общую позицию перед судьей,
если гражданин обратился с иском, потому что каждый из них представляет
государство как целое.

В принцип единства государства в гражданских правоотношениях были
внесены некоторые исключения, касающиеся жалоб на превышение власти.
Такая жалоба представляет собой объективную жалобу на конкретное
действие, а не жалобу на физическое или юридическое лицо. На этом
основании Государственный совет в порядке исключения установил, что один
орган государства может возбуждать исковое производство по поводу
решения другого органа государства, потому что в данном случае
происходит не предъявление иска государством самому себе, а
опротестование конкретного решения. Такая судебная практика сложилась на
основе судебных постановлений 1933 и 1935 годов по поводу жалоб одного
министра на решение другого.

Потенциально возможность подачи жалобы одним органом государства против
другого находит ныне более широкое применение в связи с привлечением
граждан к осуществлению управленческой деятельности. Одним из средств
обеспечения такого участия является создание комиссий из представителей
заинтересованных граждан и их наделения правом принятия решений.
Подобное встречается довольно редко. Вообще комиссии могут давать только
заключения, которые носят консультативный характер. Но за последние
несколько лет отмечается тенденция наделять такие комиссии правом
принятия решений. Комиссии не обладают признаками юридического лица,
они действуют от имени государства, которое

66

>>>67>>>

оказывается в данном случае стороной, даже если в комиссии нет ни одного
государственного служащего. Но коль скоро такое решение принято,
Государственный совет посчитал, что министр не имеет никакого права его
отмены или пересмотра. Действительно, предоставление министру
возможности отменять решение комиссии ограничивало бы реальный характер
участия населения в управлении. Но поскольку решение влечет за собой
ответственность государства, министр располагает правом апеллировать к
суду. Таким путем он может обжаловать решения этих комиссий перед
административным судьей, несмотря на то, что и министр, и комиссии
действуют от имени государства. Эти особенности никак не умаляют
существа и ценности принципа единства государства.

Возьмем для примера юридическое лицо классического типа. Оно имеет
собственность, штат служащих, заключает договоры, принимает на себя
ответственность, словом, образует единое целое. Но оно имеет и присущие
только ему характерные особенности.

II. Государство обладает тремя особыми преимуществами, которые отражают
его верховенство во всей правовой системе. Это идеи суверенитета,
универсальности и примата государственного интереса.

А) Суверенитет государства.

Государство суверенно в международном общении и обладает полнотой
внутренней юрисдикции. Не заостряя специального внимания на первом
вопросе, который относится к международному публичному праву, отметим,
что в перечне юридических лиц, регламентируемых нормами публичного
права, единственным правомочным лицом, поддерживающим международные
связи и непосредственно являющимся субъектом международного права,
безусловно, является государство.

Суверенитет государства двояко проявляется и во внутреннем плане.

1) Во-первых, в числе юридических лиц, регламентируемых нормами
публичного и частного права, государство является единственным, которое
обладает тем, что некоторые теоретики права называют компетенцией по
вопросам наделения компетенцией. Это означает, что только государство
вправе определять объем своих прерогатив. Все другие юридические лица
обладают только такими правами и прерогативами, которые были признаны
или предоставлены государством. Государство в принципе может ограничить
полномочия коммун. По его инициативе недавно были созданы новые
юридические лица, каковыми являются регионы. С этой точки зрения
государство обладает очевидными преимуществами.

67

>>>68>>>

2) Во-вторых, государство осуществляет контроль за всеми другими
юридическими лицами, причем весьма широкий и действенный.

Во-первых, оно контролирует само их существование. Оно может создавать и
упразднять их. Юридические лица, в противоположность физическим,
создаются и исчезают отнюдь не естественным образом, их рождение и
смерть в юридическом смысле—результат распорядительной деятельности
государства и его органов.

С другой стороны, государство контролирует их уставы в той мере, в какой
в них необходимо зафиксировать пределы их прав и обязанностей.

Наконец, государство осуществляет надзор за их деятельностью путем
осуществления ряда контрольных полномочий.

Б) Универсальность государства одновременно является территориальной и
функциональной.

1) Она является территориальной в том смысле, что государство
распространяет свою деятельность на всю территорию страны, включая
заморские территории, в то время как местные управленческие
коллективы осуществляют свою деятельность лишь на части территории
страны, обозначенной к тому же самим государством.

2) Эта универсальность является также функциональной, и по этому
признаку государство отличается от других общественных учреждений.
Каждое юридическое лицо распространяет свою деятельность на точно
очерченную область, в то время как область деятельности
государства настолько обширна, что само это понятие едва ли имеет
смысл. Функции государства универсальны. Оно может заниматься
всем, по праву осуществляя экономическую, социальную, культурную и
политическую деятельность. Оно может вторгаться во все сферы, в то время
как общественное учреждение, например университет, вправе осуществлять
лишь строго определенную и специально отведенную ему функцию.
Государственный совет сформулировал эту идею в лапидарной
форме: «Принцип специализации, касающийся юридических лиц, подпадающих
под режим публичного права и обладающих ограниченной компетенцией или
компетенцией, определенной актами об их учреждении», не применяется в
отношении государства1. В одной из песен Пьера Мак-Орлана говорится о
«ноже, не имеющем специального назначения»; о государстве же можно было
бы сказать, что оно является «юридическим лицом без специально
обозначенных целей».

1 Постановление Государственного совета от 25 апреля 1970 года по делу
общества Юнипэн.

68

>>>69>>>

Не следует забывать о том, что такая универсальность государства выходит
за рамки управленческих прерогатив. Государство является также
законодателем и судьей. Эти аспекты вытекают либо из конституционного
права, либо из организации судебной системы. Но они показывают, что
такое юридическое лицо, как государство, осуществляет деятельность,
которая далеко выходит за пределы административной области.

В) Примат государства

Суверенитет и универсальность характерны для всех государств. Во Франции
к этому следует добавить и преимущества государства, которые встречаются
не везде, и в особенности не в одинаковой степени даже в сопредельных
странах, как, например, в ФРГ или Соединенном Королевстве.
Действительно, государство обладает у нас огромным влиянием по сравнению
с другими юридическими лицами, регламентируемыми нормами публичного
права; это проявляется в численности штата служащих, в объеме сделок и
договоров и т. д. В этом состоит один из аспектов и последствий
административной централизации и вместе с тем—одна из трудностей любой
попытки проведения децентрализации. Однако меры, принятые после 10 мая
1981 года с целью передачи местным управленческим коллективам части
компетенции, финансовых средств и служб, если и не кладут конец таким
преимуществам, то все же значительно ограничивают их.

Секция II

Административное устройство государства

Административное устройство в основном относится к области исследования
административных учреждений; тем не менее следует отметить ряд элементов
правового характера, касающихся, с одной стороны, высших органов
управления и центрального государственного аппарата управления, а с
другой—местных органов государства.

8 1. ВЫСШИЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Во Франции нет единого верховного главы аппарата управления. Управление
административным аппаратом обеспечивается, с одной стороны, на
индивидуальном уровне—президентом Республики, премьер-министром и
министрами, а, с другой—коллегиальным органом, то есть правительством.
Иными словами, аппарат управления государства не имеет
«президента—генерального директора»; он не является персонифицированным
и единствен-

69

>>>70>>>

ным, поскольку департаментом не руководит единолично председатель
генерального совета, коммуной—мэр, общественными
учреждениями—председатель.

Но хотя, согласно ст. 20 Конституции, в распоряжении правительства
«находятся административные органы», следует помнить, что существует
высшее общенациональное руководство административными органами, которое
при существующей в Пятой республике системе имеет двух руководителей:
президента Республики и премьер-министра. Это и политические деятели, и
руководители исполнительно-распорядительных органов, принимающих
управленческие решения, о чем напомнил Государственный совет по поводу
полномочий президента Республики в своем постановлении по делу Каналя1.
Независимо от того, кем они подписаны, декреты являются высшими
управленческими актами. В силу использования неудачной формулировки их
иногда называют «правительственными решениями». Действительно,
правительство, согласно ст. 20 и 21 Конституции, состоит из
премьер-министра и министров, назначаемых президентом Республики. В
юридическом отношении это самостоятельные органы, но существует
некоторая путаница в отношении их полномочий и их функций, причем в
Конституции не проведено полного разграничения компетенции между
президентом Республики и премьер-министром.

Что касается министров, то они обладают высшей властью в
подведомственной им области. В той мере, в какой министр наделен правом
принимать решение, оно может быть затем обжаловано лишь перед судьей и
может быть отменено только судьей, иногда на уровне Государственного
совета, а подчас и административными трибуналами.

В 1965 году Государственный совет пришел к выводу о том, что ни
премьер-министр, ни президент Республики не обладают иерархической
властью над министрами2.

Однако если с юридической точки зрения не существует никакой
иерархической власти премьер-министра над актами министров, то
премьер-министр, по крайней мере на практике, обладает правом
«арбитража», то есть он в последней инстанции принимает решения в
отношении тех решений, которые, по его мнению, могут поставить под
угрозу общую политику правительства. Тем самым он выполняет роль
координатора, которая в действительности часто используется по
малозначительным вопросам.

1 Постановление Государственного совета от 19 октября 1962 года.

2 Постановление Государственного совета от 12 ноября 1965 года по делу
Тунисской торговой компании.

70

>>>71>>>

Такие «арбитражные» решения премьер-министра приводят либо к изданию так
называемых синих документов, подготавливаемых в Матиньонском дворце
генеральным секретариатом правительства—административным органом
премьер-министра, либо к изданию циркулярных писем, подписываемых им.
Такого рода «арбитражные» решения имеют значение обязательных
рекомендаций, но они могут быть изменены компетентными министрами,
сохраняющими за собой право ходатайствовать перед премьер-министром о
пересмотре его позиции.

В плане управления министр играет главную роль. Он по праву обладает
иерархической властью над всеми подведомственными государственными
службами.

Министру в выполнении его двойной задачи— политической и
административной—оказывает помощь кабинет, который является для него
чем-то вроде личного штаба. Декретом от 28 июля 1948 года была
предпринята попытка упорядочить состав министерских кабинетов и
ограничить их дальнейший рост. По этому декрету один кабинет может
состоять не более чем из десяти членов, сообщение о назначении которых
публикуется в «Официальном вестнике». Данный декрет фактически не
выполняется: на практике в состав кабинетов, помимо официальных членов,
зачисляется некоторое число лиц, которые считаются «полуофициальными» и
«нелегальными» на административном жаргоне. Вместо того чтобы
ограничиться функциями по стимулированию и координации, они вторгаются
во все виды управленческой деятельности. В результате этой практики
возникает дублирование, плодится громоздкая процедура делопроизводства,
растворяются обязанности и наступает подлинное расстройство в
деятельности центрального аппарата управления.

В юридическом отношении следует обратить внимание на то, что
деятельность кабинетов регламентируется декретом, принятым в начале
Четвертой республики, который остается в силе, несмотря на изменение
конституционного режима. Этот пример дает лишь частичное представление о
реальном положении дел.

С помощью своего кабинета министр руководит деятельностью центрального
аппарата своего министерства.

§ 2 ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ

Центральный аппарат управления государства отличается от периферийных
служб министерств. Такое отличие, имеющее принципиальное значение,
никогда не получало точного определения. Единственное юридическое
различие, которое можно обнаружить между центральным

71

>>>72>>>

аппаратом управления и периферийными службами, состоит в том, что штат
государственных служащих имеет неодинаковый личный статус, неодинаковый
порядок продвижения по службе и неодинаковый порядок найма на работу.
Так, высшие государственные служащие центральных аппаратов управления
набираются из числа выпускников Национальной административной школы, а
для высокопоставленных чиновников периферийных служб существует иной
порядок комплектования.

Центральные органы управления обычно находятся в Париже, но это не
всегда так. В географическом смысле в рамках политики административной
децентрализации можно говорить о «промышленной децентрализации»,
поскольку некоторые центральные аппараты управления министерств
находятся в провинциальных городах. Отдельные службы внешних сношений
МИД находятся в Нанте, а некоторые службы министерства обороны—в
Ларошели, как, например, пенсионная служба. Наоборот, периферийные
службы некоторых министерств дислоцируются в Париже. Следовательно,
различия, проводимые между центральным аппаратом управления и
периферийными службами министерств, нельзя оценивать по аналогии с
различиями между Парижем и провинцией.

С точки зрения науки управления центральный аппарат управления выполняет
в основном общенациональные задачи, будучи органом по определению и
разработке общей политики министерств, отражению этой политики в
нормативных актах (в законах или постановлениях) и, наконец, по контролю
за ее проведением периферийными службами.

Центральный аппарат управления в принципе не выполняет оперативных
функций по управлению. Он не обязан принимать индивидуальные решения и
участвовать в повседневной деятельности по администрированию. Он не
обладает и компетенцией, ограниченной территориальными рамками. Однако
он помогает министрам в разработке общей политики министерств и в
осуществлении контроля за ее претворением в жизнь.

Если так обстоит дело в теории, то на практике оно не всегда является
таковым, поскольку существует естественное стремление французской
администрации к централизации и концентрации власти; центральный аппарат
управления часто рассматривает на своем уровне вопросы, которые в
обычных условиях должны решаться периферийными службами министерств.

Во главе крупных служб центрального аппарата управления на уровне ниже
министров находятся высшие чиновники, чаще всего генеральные директора,
которым

72

>>>73>>>

подчинена пирамидальная структура, состоящая из директоров, их
заместителей, руководителей отделов, служб, начальников бюро и т. д.
Имеются и должности генеральных секретарей, но эта категория, довольно
широко распространенная за границей, встречается во Франции все реже.
Генеральные же делегаты или делегаты по особым поручениям занимаются в
принципе скорее выполнением конкретной задачи, чем руководством крупными
службами, например на уровне управлений.

Сравнивая данное устройство французского государства с устройством ряда
зарубежных государств, можно сделать два замечания.

1) Количество и компетенция министров не устанавливаются у нас законом
и тем более Конституцией и не являются стабильными. Эта система
совершенно противоположна системе социалистических стран, в
частности Советского Союза, в котором количество и компетенция
министерств устанавливаются Конституцией1, в результате чего для
изменения перечня министерств всякий раз требуется изменение
Конституции. В нашей системе не Конституция и даже не закон, а решение
главы правительства при формировании кабинета устанавливает перечень
министерств. Это решение принимается с учетом как
технических, так и политических соображений, в частности в зависимости
от соотношения представителей партий в коалиционных кабинетах. В
течение всего периода существования правительства могут создаваться
или упраздняться отдельные министерства.

Таким образом, не существует постоянной правительственной структуры и
бывают случаи, когда отдельные службы передаются из одного министерства
в другое или иногда даже разделяются по частям между двумя
министерствами в зависимости от министерских комбинаций; такое положение
существовало при Четвертой республике и существует ныне, несмотря на
более значительную устойчивость правительства Пятой республики.

2) Нет также общего закона, устанавливающего структуру центральных
органов государственного управления. Каждое министерство
организовано в соответствии со своими собственными правилами, которые
фиксируются в декрете, принимаемом по предложению компетентного
министра, и которые могут изменяться по усмотрению министра во все
время существования его министерства. Когда в 1968 году Эдгар Фор
возглавил министерство национального образования, а его предшественник
представил ему своих сотрудников, в частности генерального секретаря, то
Э. Фор заявил: «Генеральный секретарь не

1 Конституция СССР 1977 г. этого не устанавливает. (Прим. ред.)

73

>>>74>>>

подлежит замене, поэтому я и не буду заменять его»,— что реально
означало упразднение генерального секретариата.

В ряде других стран для министерств законом установлены единообразные
постоянные структуры.

3 3. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Эти органы управления не следует смешивать с местными
административно-территориальными единицами, хотя пределы их
территориального властвования иногда совпадают. Например, случается так,
что местные органы государственного управления сливаются в соответствии
с принципом функционального разделения с органами самоуправляющихся
коллективов. Так, мэр одновременно является представителем государства в
данном месте, руководителем коммунальных служб и исполнительным органом
коммуны как административно-территориальной единицы. Кроме того,
исполнительным органом департамента как административно-территориальной
единицы до 1982 года был префект, который одновременно являлся и
представителем государства, и его должностным лицом.

Если в нашей системе административно-территориального деления имеются
три звена—коммуна, департамент, а в соответствии с законом от 2 марта
1982 года и регион,—то на уровне местных органов управления государство
располагает не менее чем пятью звеньями, подчиненными нормам общего
права: в самом низу стоит коммуна, которая иногда делится на округа,
как, например, в Париже, затем кантон, округ, департамент и, наконец,
регион.

Кантон и округ переживают в настоящее время упадок. Регион находится
скорее на подъеме. Главным же звеном в этой системе остается
департамент.

Не во всех странах существует аналогичное положение. Так, в ФРГ главной
административно-территориальной единицей является звено, которое
соответствует у нас округу. В Англии, напротив, в настоящее время
считается, что наиболее устойчивым звеном, которое хотят внедрить в
рамках всех проектов реформы, является то, которое соответствует по
своим размерам французскому департаменту.

Департамент был создан во время революции с учетом географических
условий того времени. Было выдвинуто условие, по которому поездка в
главный город департамента и возвращение из него должны были быть
возможными в течение одного дня пути из любого пункта

74

>>>75>>>

департамента; то было в эпоху существования конных экипажей. Некоторые
полагают, что в нынешних условиях, когда поездки совершаются не на
лошадях, можно передвигаться значительно быстрее и потому департамент не
отвечает более уровню развития современной техники и современному
состоянию экономики. Однако последние 150 лет департамент остается
главным звеном государственного управления на местном уровне.

Организация государственных периферийных служб была кардинально изменена
в 1982 году с помощью мер по деконцентрации и децентрализации,
содержащихся в законе от 2 марта 1982 года, «касающемся прав и свобод
коммун, департаментов и регионов», измененном законом от 22 июля 1982
года; в двух декретах от 13 апреля 1982 года, касающихся передачи в
распоряжение председателей региональных и генеральных советов
периферийных служб государства; в двух декретах от 10 мая

1982 года, касающихся полномочий комиссаров Республики в регионе
и департаменте; в законе от 7 января

1983 года, касающемся распределения компетенции между коммунами,
департаментами, регионами и государством.

Как это было и до реформы 1982—1983 годов, система местных органов
государственного управления включает два составных элемента—префектуру и
специальные периферийные службы. Однако их статус, функции и связи
существенно изменились.

1) Префектура. Это понятие охватывает одновременно определенную
категорию государственных служащих, их полномочия и департаментские
службы.

А) Штат префектуры. Это привычное, но обманчивое выражение. В
действительности под этим общим названием фигурируют две категории
государственных служащих—префекты и супрефекты. Их деятельность
регламентируется на основе общего статута государственных служащих,
утвержденного ордонансом от 4 февраля 1959 года и рядом декретов от 14
февраля того же года, которые заменили закон 1946 года и в свою очередь
были заменены законом от 11 января 1984 года. Согласно этим актам,
различные категории служащих организованы в соответствии с особыми
статутами и для каждой из них есть исключения, причем наибольшее число
исключений из общих правил касается префектов и супрефектов.

Статус супрефектов в настоящее время регулируется декретом от 14 марта
1964 года. Этот акт предусматривает, что в основном супрефекты
рекрутируются из числа гражданских чиновников и других категорий
служащих— выпускников Национальной административной школы.
Следовательно, главным резервуаром для набора кадров

75

>>>76>>>

на места является в настоящее время Национальная административная школа.
Супрефекты призваны заполнять три категории должностей.

Занимая должности супрефектов в собственном смысле слова, которые с 1982
года называются заместителями комиссаров Республики, они могут стоять во
главе супре-фектур, то есть руководить службами, которые функционируют в
округе—следующей за департаментом территориальной единице.

Они могут также уже на уровне департамента занимать должности директора
или начальника кабинета комиссара Республики либо генерального секретаря
префектуры.

Статус префектов регулируется другим декретом, от 29 июля 1964 года,
содержащим регламентарные положения, применяемые в отношении префектов.
Префекты выполняют свои обязанности в масштабе департамента, возглавляя
префектуры; в Париже эти обязанности делятся между префектом Парижа и
префектом полиции. На свои посты они назначаются декретом Совета
министров. Четыре пятых общего числа префектов набираются из супрефектов
или гражданских чиновников. Эта пропорция, установленная по декрету 1964
года, была сохранена для того, чтобы сделать упор на технические знания,
накапливаемые при исполнении подобных функций, и на стремление подбирать
на эту должность государственных служащих, которые уже обладают опытом
административной работы и знакомы с вопросами управления. Их выбор
производится по усмотрению центра, и подбор кандидатов широко отражает
политический характер их должности.

Действительно, эта категория государственных служащих подбирается по
усмотрению правительства на основе ряда показателей, которые учитываются
как при их вступлении в должность, так и при продвижении по службе. В
любой день и час без предварительной процедуры и без какого-либо
предварительного уведомления правительство может перевести их с одного
поста на другой: случается, что, читая газету или слушая радио, префект
узнает, что он переводится на работу, например, из Монпелье в Лилль. По
усмотрению правительства также решается вопрос о прекращении исполнения
ими своих обязанностей. Действительно, префекты могут оказаться
поставленными в определенное положение, при котором сохраняют часть
своих преимуществ, в частности в отношении получения жалованья, перестав
исполнять свои обязанности, причем такое понижение не носит характера
дисциплинарного взыскания.

В политическом отношении префекты обязаны быть лояльными по отношению к
правительству. Их социаль-

76

>>>77>>>

ные и политические права ограничены по сравнению с социальными и
политическими правами других категорий государственных служащих, в
частности они не имеют права быть членами профсоюза, в то время как
общий статут государственных служащих 1946 года предоставил им право
объединения в профсоюзы. Они не могут обращаться в паритетные органы,
которые существуют для других категорий государственных служащих для
решения вопросов продвижения по службе или принятия дисциплинарных мер.
В частности, для них не существует дисциплинарного совета. Они могут
подвергаться мерам дисциплинарного характера только по решению
правительства, оформленному соответствующим декретом. Единственная
формальность, которая должна соблюдаться и которая является основной
формальностью, предусмотренной законом и судебной практикой
Государственного совета, состоит в заблаговременном сообщении им
претензий, с тем чтобы они могли представить оправдательные доводы в
свою защиту.

Для префектов существует и другое исключение из общего статута
государственных служащих. Статуты 1946, 1959 и 1983 годов
предусматривают, что в личных досье государственных служащих не должно
быть никаких материалов, указывающих на их политические, философские или
религиозные взгляды, с тем чтобы обеспечить объективный подход при
решении вопросов продвижения по службе или принятия дисциплинарных мер и
избежать какой-либо дискриминации по политическим мотивам. Это положение
неприменимо по отношению к префектам. Впрочем, можно поставить вопрос о
том, являются ли законными некоторые из таких положений, в частности те,
которые касаются права быть членом профсоюза, потому что нельзя быть
уверенным в том, что можно устанавливать исключения из принципов,
которые являются столь основополагающими и которые в действительности
являются лишь отражением в статуте государственных служащих принципов,
содержащихся в преамбуле Конституции. И хотя сам вопрос поставлен, пока
на него нельзя дать исчерпывающего ответа, поскольку по нему еще не
сложилась судебная практика.

В результате реформ 1982 года, предусматривающих децентрализацию, ряд
префектов и супрефектов сочли более целесообразным для себя работать в
департаментах на должностях генерального секретаря или директора
административного органа и с этой целью смогли добиться откомандирования
на эти должности.

Б) Служба префектуры. Термины «префект» и «супре-фект» до 1982 года
носили двойственный характер: они

77

>>>78>>>

одновременно обозначали принадлежность к определенному управленческому
корпусу и занятие соответствующей должности. Эта должность изменила свое
название в соответствии с декретами от 10 мая 1982 года; отныне на
уровне региона и департамента существуют комиссары Республики, а на
уровне округа—заместители комиссаров Республики.

Каковым бы ни было их наименование, роль комиссаров Республики
определяется § 3 ст. 72 Конституции 1958 года: «Представители
правительства в департаментах и на территориях отвечают за национальные
интересы, осуществляют контроль за управлением и обеспечивают соблюдение
законов». В законе от 2 марта 1982 года употребляется термин
«представитель государства». Эти три равнозначных термина—представитель
правительства, представитель государства и комиссар Республики—
свидетельствуют о богатстве нашего политико-административного лексикона.
В соответствии с законом от 2 марта комиссар «представляет каждого из
министров… руководит службами государства в департаменте (или в
регионе)… отвечает за национальные интересы, соблюдение законов,
поддержание общественного порядка и обеспечение контроля за
управлением».

На практике функции комиссара Республики имеют тенденцию к еще большему
разнообразию. Во-первых—и об этом не следует забывать,— он исполняет
обязанности политического характера, которые не были отменены. Комиссар
играет важную роль в качестве информатора правительства. Он обязан
информировать правительство о состоянии общественного мнения в
департаменте, в частности в периоды избирательных компаний или в периоды
народных волнений. Он играет также определенную роль во время выборов.
Наконец, он выполняет такую важную политическую функцию, как поддержание
общественного порядка. Он распоряжается полицией департамента и в случае
волнений или серьезных трудностей, вызванных, например, стихийными
бедствиями или особенно крупными происшествиями, ответственен за
поддержание общественного спокойствия.

Комиссар Республики выполняет, кроме того, функции по административному
управлению. Он вправе издавать регламентарные акты и выносить личные
решения по вопросам управления. Он председательствует в большом числе
административных комиссий, осуществляет административный контроль за
деятельностью территориальных управленческих коллективов.

Наконец, он играет заметную роль в вопросах экономического и социального
развития, которое имеет тенденцию

78

>>>79>>>

к усилению. Так, он оказывает влияние на программы местного развития,
занимается вопросами промышленной децентрализации, проблемой занятости в
департаменте и вопросами благоустройства территории.

В) Службы префектуры. Для выполнения этих различных обязанностей
комиссары и заместители комиссаров Республики имеют в своем распоряжении
службы префектур и супрефектур. Часть этих служб, соответствующая
компетенции департамента как административно-территориальной единицы,
была подчинена председателям генеральных и региональных советов в
соответствии с законом от 2 марта 1982 года. Однако в качестве
своеобразной компенсации они получили более широкие полномочия в
отношении руководства периферийными службами.

II. Государственные периферийные службы

В данном случае речь идет об исполнительных службах различных
министерств. Их следует рассматривать в сопоставлении с центральным
аппаратом управления.

На эти службы возложено проведение на местах политики, которую
определяет центральный аппарат управления, поддержание контактов с
населением, с гражданами. На них возложено принятие повседневных
решений.

Таково почтовое ведомство. Почтовые отделения представляют собой
периферийные службы. Центральный аппарат управления почтовой, телефонной
и телеграфной связью подготавливает распоряжения, например, об отправке
посылок или заказных писем, разрабатывает общий бюджет администрации
почт, принимает решения относительно почтовых тарифов. На почтовые
отделения возлагается выполнение этих решений.

Не составляет исключения и финансовое ведомство. Центральный аппарат
министерства финансов включает такие службы, как главное налоговое
управление, которое готовит правовые акты о налогах и контролирует их
выполнение, и управление публичных финансовых служб. На местах имеются
инспектора, устанавливающие размер налогов, и сборщики налогов.
Периферийные службы различных министерств стали департаментскими
управлениями по вопросам благоустройства, сельского хозяйства,
санитарных и социальных мероприятий. Службы путей сообщения также
возведены в ранг департаментских управлений соответствующего
министерства.

Руководят периферийными службами государственные чиновники, имеющие в
настоящее время звание департаментских директоров. В связи с этим можно
отметить, что во французском управленческом аппарате вообще происходит
унификация званий. Прежде существовали департа-

79

>>>80>>>

ментский архивариус, инженер путей сообщения, инженер гражданского
строительства в сельских районах и другие титулы, каждый из которых
исчез и был заменен чином соответствующего департаментского директора:
по архивам, сельскому хозяйству, благоустройству, общественной
безопасности, санитарным и социальным мероприятиям, налогам и т. д.

Эти периферийные службы по иерархии подчинены центральным органам
управления, и их иерархическая зависимость проявляется в трех формах.

Во-первых, решения нижестоящих органов могут быть отменены или изменены
центральным аппаратом управления или министром.

Во-вторых, эти органы получают указания от центрального аппарата
управления в виде циркуляров. Циркуляр представляет собой средство
передачи информации от центрального аппарата управления к периферийным
службам. В циркулярах дается установка по применению нормативных актов и
проведению в жизнь политической линии министра по конкретному вопросу.

Наконец, третьим элементом иерархических взаимосвязей являются
инспекции. Генеральные инспектора, подчиняющиеся министру и центральному
аппарату управления, командируются в департаменты для инспектирования
служб и выяснения того, насколько успешно они работают. Одновременно
таким путем обеспечивается передача соответствующих указаний министра.

Нужно отметить, что структура периферийных служб гораздо стабильнее, чем
структура центрального аппарата управления. Департаментские управления
уцелели после перестроек, происходивших в главных управлениях и
министерствах, в результате чего некоторые из них теперь находятся в
соподчинении с несколькими министерствами, что создает проблему
взаимоувязки, хотя при этом одновременно увеличиваются и возможности
реального проявления самостоятельности.

Однако подобная стабильность рискует оказаться подорванной мерами по
децентрализации и деконцентрации, принятыми в 1982 году. Действительно,
некоторые периферийные службы были частично переданы в подчинение
административно-территориальным коллективам, с тем чтобы дать им
возможность реализовать вновь обретенную компетенцию, а со временем они
должны подвергнуться и «реорганизации», то есть в буквальном смысле
слова расчленению; при этом одна часть служб должна остаться у
государства и выполнять лежащие на них задачи, оказывая помощь коммунам,
а другая — перейти в ведение департаментов. Речь в основном идет о
департа-

80

>>>81>>>

ментских управлениях благоустройства, сельского хозяйства, санитарных и
социальных мероприятий.

Периферийные службы отнюдь не двусмысленно переподчинены комиссарам
Республики, которые являются преемниками префектов.

Ш. Отношения специальных периферийных служб с комиссарами Республики

Периферийные службы остаются в подчинении у своего министерства и своего
центрального аппарата управления, но они также в известной степени
подчинены руководителю департамента—комиссару Республики.

Так называемые акты о деконцентрации, а скорее акты о концентрации
власти на уровне префекта в департаменте, принимались в 1852, 1926,
1953, 1964 годах и, наконец, в 1982 году. Эти напоминания о принципе
верховенства префекта учащаются по мере того, как его верховенство
игнорируется на практике.

Чтобы лучше понять значение реформ 1982 года, следует прежде всего
вспомнить о системе, которая была создана декретом от 14 марта 1964
года. В этом декрете несколько раз упоминался принцип верховенства
префекта. Из верховенства префекта вытекают три практических следствия:
префект является «носителем власти государства в департаменте. В этом
качестве он следит за исполнением законов, постановлений и решений
правительства»; префект является «делегатом правительства,
непосредственно представляющим каждого из министров»; «выполняя указания
компетентных министров, он стимулирует и координирует деятельность
департаментских служб государственной гражданской администрации и
обеспечивает общее руководство деятельностью чиновников этих служб».

Смысл данных полномочий предельно ясен: префект является руководителем
всех чиновников, всех служб государства в департаменте. В
действительности все эти три функции не наполнены точным юридическим
содержанием и в их понятие не вложено конкретного смысла. Это всего лишь
общие призывы, способствующие усилению авторитета префекта, но не
увеличивающие объема его полномочий.

Декрет все же содержит известное число положений, в которых делается
попытка перенести на правовую основу верховенство префекта. Рассмотрим
их.

1) Они касаются прежде всего передачи префекту всех юридических
полномочий по принятию управленческих решений, которые принадлежали до
этого руководителям государственных периферийных служб в департаментах.

6-698

81

>>>82>>>

Однако в распоряжение префекта не перешли такие важные службы, как
финансовая, образования, юстиции, армии, не говоря уже о менее значимых.

С другой стороны, даже в отношении служб, которые действительно были
переданы в ведение префекта, например технических служб, служб сельского
хозяйства и благоустройства, декрет предусматривал, что префект имеет
право делегировать эти полномочия руководителям департаментских служб.
Таким образом, произошло двустороннее движение, полномочия передаются
префекту, а он в свою очередь по частям делегирует их руководителям
служб.

Объем полномочий руководителей служб зависит от усмотрения префекта,
который вправе либо сохранить их за собой, либо делегировать. В
действительности он склонялся к тому, чтобы делегировать их. В
результате отличие новой системы от предыдущей оказалось незначительным.
Действительно, для реализации мероприятий на местах нужны немалые
средства. Если у префекта нет достаточного числа квалифицированных
чиновников, обеспечивающих ему возможность принятия решений в области
сельского хозяйства или благоустройства, то нет никакого смысла
предоставлять ему такие полномочия, поскольку он не сможет использовать
их со знанием дела. И наоборот, в периферийных службах сельского
хозяйства или благоустройства имеются компетентные чиновники, в
частности чиновники, разбирающиеся в технических вопросах. Именно там в
конечном счете и будет находиться реальная власть, а префект сможет лишь
осуществлять эпизодическое вмешательство с целью препятствовать принятию
отдельных решений по политическим или иным соображениям.

2) Декрет от 14 марта 1964 года устанавливает для государственных
служащих, руководителей департаментских служб обязанность осуществлять
связь со своим центральным аппаратом управления только через префекта, с
тем чтобы последний мог находиться в курсе всей переписки между
центральным аппаратом управления и департаментской службой и быть
информированным таким образом о готовящихся проектах или о намечаемых
реформах.

И в этом случае может существовать разнообразная практика: исходя из
одних и тех же норм, префект будет либо просто «почтовым ящиком»,
довольствуясь сам (или скорее через кого-либо из подчиненных) наложением
печати на письмо в подтверждение того, что оно прошло через префектуру,
или же будет окружен достаточно солидной группой сотрудников, чтобы
иметь возможность

82

>>>83>>>

читать и изучать письма, в случае надобности давая по ним заключения.

Кроме того, какое бы важное место ни занимала корреспонденция в
управленческой деятельности, существуют другие средства связи;
руководитель департаментской службы может обойти префекта, позвонив в
центральный аппарат управления, или лично направиться в Париж для
получения инструкций или передачи документации по делу.

3) Третье затруднение юридического свойства не ново. Оно было порождено
декретом от 26 сентября 1953 года и заключается в том, что префект
вправе оценивать работу руководителей департаментских служб. Эта
прерогатива— одна из важнейших по значимости. Коль скоро руководители
служб зависят от своего министерства в области продвижения по службе, то
они, таким образом, заинтересованы иметь хорошие отношения со своим
министром и с начальниками управлений. Но префект обладает тем не менее
определенной властью по отношению к ним в том смысле, что он дает им
оценки, которые будут занесены в их личное досье и таким образом могут
влиять на их служебную карьеру.

Меры по деконцентрации и децентрализации приведут к значительному
изменению отношений между префектами, ставшими комиссарами Республики, и
специальными периферийными службами. Эти меры сужают круг полномочий и
ограничивают средства, которыми располагает префект в качестве органа
исполнительной власти в департаменте и регионе, с передачей коллективам
части компетенции от государства и части—от служб префектуры. Взамен
этого в целях лучшего обеспечения взаимодействия государственных органов
управления с территориальными коллективами комиссары Республики получили
более широкие права в отношении государственных служб на периферии.
Тенденция, которая стала проявляться в 1964 году, в новых условиях 1982
года наполнилась конкретным содержанием.

Большой смысл заложен уже в самой терминологии. Согласно закону от 2
марта 1982 года, комиссар — это представитель государства, который
«представляет каждого из министров», «руководит службами государства» в
департаменте или регионе. В соответствии с декретами от 10 мая «он
руководит под началом министров службами государственной гражданской
администрации и обладает прямой властью над руководителями этих служб».
Руководить означает нечто большее, чем только «стимулировать и
координировать», как это предусматривалось в декрете 1964 года.
Изменения не были чисто номинальны-

83

>>>84>>>

ми. Наряду с сохранением норм 1964 года в том, что касается круга
полномочий и служебной корреспонденции, комиссары Республики обрели
новые прерогативы в трех областях. В отношении руководителей служб они
отныне не ограничиваются направлением министрам общих оценок их
деятельности, а вносят на рассмотрение министров полное послужное досье
чиновника со своей аттестацией. В отношении государственных служб они
становятся «вспомогательными распорядителями», то есть принимают
решения, касающиеся расходования государственных средств. Наконец, в
отношении территориальных коллективов им принадлежит исключительное
право выражать государственную точку зрения.

Только практика покажет реальные масштабы произведенных реформ. Но пока
они ограничены и юридически, и фактически. В правовом смысле
определенное число крупных служб полностью или частично, как и в
прошлом, по разным причинам не подведомственно комиссарам
Республики—например, в области финансов, образования, труда, армии,
юстиции. Их власть распространяется в основном на службы благоустройства
территории, сельского хозяйства, санитарных и социальных мероприятий,
словом, охватывает около 10 процентов всего персонала государственных
периферийных служб. Фактически комиссары Республики продолжают и дальше
назначаться и подчиняться только министру внутренних дел, что ослабляет
их межминистерский характер. Однако, комиссары Республики все же не
утрачивают большей части своих полномочий и своего престижа, во имя
сохранения которых они, по примеру бывших префектов, предпочитают
совмещать свои функции со службой в территориальных коллективах.

Извечная проблема взаимоотношений между префектами и периферийными
службами может быть сведена к двум схемам. Схема, отдающая предпочтение
префектам, будет напоминать по форме песочные часы: министерства и
аппарат управления в Париже, государственные периферийные службы в
департаменте и префект в центре. При таком возможном варианте все идет
через префекта— префект является представителем всех министров и
руководителем всех периферийных служб. Другая схема будет иметь форму
прямоугольника: вверху находятся министерства, внизу периферийные
службы, а где-то посередине — префект. При таком варианте существуют
прямые связи между центральным аппаратом управления и периферийными
службами, а префект, как говорится, оказывается ни при чем.

В действительности складывается промежуточное по-

84

>>>85>>>

ложение между этими двумя схемами. Нельзя сказать, что все происходит,
минуя комиссара Республики, или что все проходит через его руки; можно
только утверждать, что реформа 1982 года была нацелена на усиление его
роли в периферийном аппарате государственного управления.

Рассмотрение вопроса об административном устройстве государства, будет
неполным, если не рассказать о регионе.

В пределах 93 департаментов французской метрополии по декрету от 2 июня
1980 года был создан 21 регион (сюда следует добавить и Корсику, которая
ранее входила в состав одного из регионов, а затем была превращена в
самостоятельный регион).

В 1982 году по региональному управлению была принята специальная серия
законов и декретов, существенно отличающихся от норм, регулирующих
управление на уровне департаментов, хотя сами принципы управления
остаются неизменными.

Комиссар Республики в регионе одновременно является комиссаром
Республики департамента главного города региона. Возьмем в качестве
примера Центральный регион, главным городом которого является Орлеан.
Комиссар Республики департамента Луарэ одновременно является комиссаром
Республики Центрального региона, и это вполне убедительно доказывает,
что региональный уровень не превалирует над департаментским. По крайней
мере до сих пор не возникало надобности наделять региональных комиссаров
исключительной компетенцией по управлению в пределах всего региона, ибо
не существует двух самостоятельных комиссаров Республики — одного для
региона, а другого — для департамента.

В соответствии с актами 1982 года задача комиссара Республики региона
состоит в том, чтобы «стимулировать и координировать деятельность»
комиссаров Республики департаментов, которые входят в состав региона.
Он, как и прежде, председательствует на «региональной административной
конференции», в которой участвуют комиссары Республики департаментов,
генеральный казначей региона и руководители государственных периферийных
служб по вопросам, относящимся к их компетенции; эта конференция играет
важную роль в области распределения государственных капиталовложений.

Что касается государственных периферийных служб, то они не всегда
создаются на региональном уровне. Некоторые министерства сохраняют свои
подразделения на департаментском уровне, через который они поддерживают
связь с центральным аппаратом управления, с

85

>>>86>>>

прохождением документации в случае необходимости через префектуру. Тем
не менее большинство министерств ныне имеют выход на региональное звено.
Главной целью декрета от 2 июня 1980 года являлось придание единообразия
региональным округам, ибо выявилось, что многие округа осуществляли
взаимосвязь по самым различным параметрам: некоторые департаменты были
связаны с пятью, шестью, десятью различными регионами. Работа по
совершенствованию функциональных взаимосвязей на уровне регионов
полностью не завершена и поныне.

Государственные службы на региональном уровне чаще всего не наделены
функциями исполнения решений. Они выполняют посреднические функции на
уровне взаимоотношения периферийных служб департамента и центрального
аппарата управления в части контроля, координации и программирования
региональных программ развития. Но и здесь перемены не исключены. Может
случиться, что постепенно некоторые управленческие решения, которые в
настоящее время осуществляются на департаментском уровне, перейдут на
уровень региона.

Деконцентрация

Это понятие не следует смешивать с децентрализацией, хотя и в том, и в
другом случаях ставится вопрос о передаче компетенции, а также некоторых
служб и средств из центра на места. Можно сказать, что речь идет о
«растворении» властных полномочий. Деконцентрация и децентрализация,
несомненно, являются двумя различными видами перемещения власти из
центра на места. Но между ними существует коренное различие. При
декон-центрации властные полномочия делегируются государством своим
структурным звеньям, то есть центральный аппарат управления наделяет
властью свои периферийные службы. Таким образом реализуется власть
государства на местах. Но эта реформа имеет управленческий, а не
политический смысл: в географическом отношении аппарат управления
приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются. По
известному выражению Одилона Барро, «ударяет все тот же молот, но с
укороченной ручкой». При децентрализации, напротив, делегирование
властных полномочий осуществляется от одного юридического лица к
другому, от государства к местному коллективу или общественному
учреждению. В таких случаях реформа может приобретать и политический
смысл.

Для ослабления централизованного вмешательства из Парижа правительство
неоднократно и без особого успеха пыталось проводить политику
деконцентрации власти, ибо одного нормативного вмешательства
недостаточно, чтобы

86

>>>87>>>

изменить укоренившуюся практику. Да и сами акты могут иногда вызывать
последствия, прямо противоположные ожидаемым. Если не считать весьма
детализированных предписаний о передаче в ведение префекта или
периферийных служб незначительных полномочий от центрального аппарата
управления, существо деконцентрации было определено двумя декретами от
13 ноября 1970 года, которые предшествовали реформе, начатой в мае 1981
года.

Первый декрет касался «деконцентрации полномочий по принятию решений в
области государственных капиталовложений». Декрет передал префектам
региона и департамента полномочия по принятию решений по
капиталовложениям, осуществляемым или субсидируемым государством, когда
они представляют интерес для региона, департамента или коммуны, но не
для всей страны, и лишал этих полномочий министров. Второй декрет
предусматривал деконцентрацию финансового контроля за производимыми
расходами, который прежде осуществлялся только из Парижа. Информируя об
этих декретах прессу, премьер-министр назвал их «стоп-системой»,
поскольку отныне центральным органам управления запрещалось отнимать
одной рукой то, что они давали другой. Но практика показала, что важные
решения если не юридически, то де-факто по-прежнему принимались в
Париже. Представляется, что главным следствием этих мер было не
повсеместное усиление местного звена в ущерб центральному, а усиление
внутри местного звена прав финансовых служб по отношению к правам
административных и технических служб.

Первая крупная операция по деконцентрации восходит к началу Второй
империи—к 1852 году. С тех пор в решении этой проблемы значительного
прогресса не наблюдалось, и декреты 1970 года не составили в этом плане
особого исключения.

Но в 1982 году законодатель и правительство сделали попытку ввести
коренные новшества. Для обеспечения прочности и эффективности
деятельности местного звена управления по закону от 2 марта был создан
новый орган — Межминистерский комитет территориального управления. Этот
комитет, председателем которого является премьер-министр, включает в
свой состав министров внутренних дел, бюджета и административных реформ.
Его задача состоит, в частности, в том, чтобы предлагать меры по
деконцентрации. Еще слишком рано судить об эффективности этого органа,
ибо подлинная деконцентра-ция возможна лишь в результате продолжительной
деятельности. Ее осуществление наталкивается на вековые

87

>>>88>>>

традиции, на сопротивление центрального аппарата управления, на
сложность процедур и, наконец, на необходимость поддержания единства в
проведении национальной политики.

Все вышеупоминавшиеся службы являются государственными. Они образуют
комплекс, сложное сплетение, подчиненное единому хозяину — государству,
рассматриваемому в качестве юридического лица.

Все его должностные лица, будь то комиссар Республики, департаментский
директор сельского хозяйства, директор центральной администрации,
министр, премьер-министр, президент Республики, будь то политические
деятели или чиновники аппарата управления, действуют от его имени.

Но не следует забывать о том, что за этим фасадом юридического единства
и особенно в отношениях между министерскими кабинетами и центральными
органами управления возникает внутреннее напряжение, подчас
перерастающее в конфликты. Принцип единства государственной власти не
исключает разнообразия в формах ее реализации.

Глава II ДРУГИЕ

ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА, ПОДЧИНЕННЫЕ РЕЖИМУ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

Юридические лица, подчиненные режиму публичного права, помимо
государства, делятся на две крупные категории: территориальные
коллективы и государственные учреждения. Территориальные коллективы
являются в основном юридическими лицами, действующими в местном
масштабе, но характер их деятельности имеет подчас политическую окраску.
Государственные учреждения являются юридическими лицами функционального
профиля, и их деятельность носит скорее технический, нежели
политический, характер. Тем не менее не следует жестко разграничивать
компетенцию юридических лиц местного управления и юридических лиц
технического назначения.

Юридическое лицо с местной компетенцией основано на устоявшихся
традициях. Государственные учреждения, как, например, больницы, суть
юридические лица, но технического профиля. Они подчас тоже обладают
компетенцией на местном уровне, ибо существуют как нацио-

88

>>>89>>>

нальные, так и департаментские и коммунальные государственные
учреждения. Например, университет выполняет технические задачи, но при
этом имеет и свою территориальную базу.

В последнее время форма государственного учреждения использовалась при
решении управленческих проблем территориальных коллективов, в частности
в целях структурной реорганизации. На коммунальном уровне по типу
государственных учреждений функционируют профсоюзы коммун и округов.
Вместо слияния четырех или пяти коммун в одно целое за ними сохраняется
статус юридических лиц, но над ними на правах государственного
учреждения создается объединенный орган, призванный осуществлять
некоторые виды совместной деятельности.

Механизм создания новых коллективов также представляет собой одну из
форм государственно-правовой организации. Это относится к новым городам.
В соответствии с законом № 70-610 от 10 июля 1970 года вновь
создаваемому государственно-правовому объединению может поручаться
задача застройки города, после чего оно передает полномочия по
управлению им коммуне, то есть территориальному коллективу. При таком
подходе государственное учреждение выступает как передаточное
функциональное звено.

Форма государственного учреждения в определенные периоды использовалась
на региональном уровне. В законопроекте, вынесенном на референдум в
апреле 1969 года и отвергнутом большинством избирателей, регион выступал
в качестве территориального коллектива. Законом же, принятым в 1972
году, уже предусматривалось создание государственных учреждений
регионального значения. Но это был фактически переходный период, потому
что по закону от 2 марта 1982 года государственные публично-правовые
учреждения обрели новый статус.

Секция I

Территориальные коллективы

Терминология с течением времени изменялась, и даже в Конституции 1958
года местные коллективы, упоминаемые в ст. 34, стали в ст. 72
территориальными коллективами. Именно это, последнее название чаще всего
применяется в настоящее время, с тем чтобы объять регионы, которые
находятся между национальным уровнем-государством и местными
уровнями—департаментами и коммунами. Эти коллективы подчиняются общим
принципам управления. Среди них следует различать те, которые

89

>>>90>>>

можно назвать коллективами, подпадающими под действие норм общего
права—коммуны, департаменты и регионы, и коллективы, имеющие особый
статус, то есть коллективы Парижского региона, Корсика и заморские
департаменты и территории.

§ 1 ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ

Эти принципы касаются одновременно определения территориальных
коллективов и их правового положения.

1. Определение коллектива стало традиционным со времен Революции и
оставалось неизменным на протяжении существования всех режимов, будь то
монархия, империя или республика, авторитарные или либеральные режимы.
Оно включает в себя три главных признака: статус юридического лица,
территориальную подведомственность и общее целевое назначение.

A. Статус юридического лица. Упоминания о нем нет ни в Конституции, ни
в законах о коммунах, департаментах и регионах, но все же это основной
критерий, легко выводимый из конституционного определения коллективных
образований. Термин «территориальный коллектив» предполагает статус
юридического лица, что отличает его от периферийных служб государства,
которые не обладают признаками юридического лица, поскольку они суть
составные подразделения более крупного юридического лица,
каковым является государство. Юридическое лицо имеет свой штат служащих
и собственность, заключает договоры, выступает в суде и т. п.

Б. Территориальная подведомственность. Как об этом свидетельствует само
название, территориальные коллективы действуют и обладают полномочиями
лишь на части территории, которая может очень сильно изменяться по
своему размеру, численности населения, экономическому значению и
политической роли. Объем их юрисдикции варьируется от размеров небольшой
коммуны с 50 жителями и постоянно убывающим населением до масштаба
Парижа, с его двумя миллионами жителей и ролью столицы. Но для их
деятельности всегда существуют территориальные пределы в отличие от
государства, которое распространяет свою компетенцию на всю территорию
страны.

B. Общее целевое назначение — третий элемент, характеризующий положение
территориальных коллективов не по отношению к государству, а по
отношению к его учреждениям. Критерий общего целевого назначения в
пределах территории можно обнаружить и в самом законе. Например, на
уровне коммуны «муниципальный совет

90

>>>91>>>

ведает делами коммуны, вынося соответствующие решения» ‘. На уровне
департамента генеральный совет принимает решения, помимо всего прочего,
«по всем вопросам, представляющим интерес для департамента, которые
представлены на его рассмотрение»2.

В одном случае речь идет о «делах коммуны», в другом—о «вопросах,
представляющих интерес для департамента», но то и другое составляют
сферу местных интересов. Закон от 2 марта 1982 года в ст. 23 содержит,
впрочем, все ту же формулу: «Генеральный совет принимает к своему
рассмотрению дела департамента»; такой же объем полномочий зафиксирован
в ст. 59 в отношении региона.

В более детализированном виде эти полномочия зафиксированы нормативно
либо в общих законах о коммунах, департаментах или регионах, либо в
специальных актах. Однако перечень полномочий не является
ограничительным; как только вопрос приобретает местный характер, он,
вполне естественно (если актом не предусматривается иное), относится к
компетенции соответствующих местных органов. Впрочем, судья по
административным делам вправе определять, имеет ли данный вопрос местный
или общенациональный характер.

Территориальная компетенция местных коллективов является весьма емкой и
разнообразной. Она включает всю гамму экономических проблем, например
дорожную службу, контроль за промышленными зонами, общественный
транспорт, планирование. Она включает и социальную область:
строительство и распределение жилищ, домов с умеренной квартирной
платой, строительство детских яслей, домов для престарелых, надзор за
больницами, оказание социальной помощи и т. п. Она обнимает и культурную
сферу: дома культуры, музеи, библиотеки, театры, а также спорт, досуг,
стадионы и спортивные организации и т. д. Их компетенция вторгается и в
административную и политическую область, в частности в то, что касается
руководства полицией либо на уровне коммуны, либо в масштабах
департамента.

И тем не менее предметная компетенция местных властей во Франции
ограничена по сравнению с другими странами. Она уже, чем в соседних
странах, как, например, в Великобритании и ФРГ, где прерогативы местных
органов имеют тенденцию к сокращению, или в социали-

1 Статья 40 Кодекса коммунальной администрации, основанная на законе
1884 года и воспроизведенная в статье L 121-26 Кодекса управления
коммунами.

2 Статья 46 закона от 10 августа 1871 года.

91

>>>92>>>

стических странах, где, наоборот, права местных органов имеют тенденцию
к возрастанию. Однако следует отметить, что перечень предметной
компетенции был значительно расширен законами о децентрализации 1982—
1983 годов.

2. В правовом статусе закреплены принципы, которые являются общими для
всех территориальных коллективов и которые нашли свое отражение в
Конституции.

Среди них выделяются четыре основополагающих: законодательное
обеспечение правового статуса территориальных коллективов, принцип
выборности руководящих органов, принцип автономии и наличие системы
контроля.

А. Законодательное обеспечение правового статуса. Это означает, что в
принципе статус территориального коллектива определяется законом, а не
постановлениями, принимаемыми органами исполнительной власти. Это старое
правило исходит из республиканской традиции — все крупные акты XIX века
о местных коллективах имеют ранг закона, за некоторыми изъятиями. Это
правило получило закрепление в Конституции 1958 года.

В тексте Конституции в отношении территориальных коллективов область,
отводимая закону, определяется дважды. Статья 34 гласит, что закон
определяет основные принципы свободного управления местных
административных единиц, их компетенции и их доходов. Принцип
законодательной регламентации деятельности территориальных коллективов
подтверждает и ст. 72, где говорится, что «всякие другие местные
коллективы создаются законом». Это означает, что нельзя создавать новую
категорию территориальных коллективов иначе, как на основе закона. Далее
в той же ст. 72 записано: «Эти коллективы свободно управляются выборными
советами в условиях, определенных законом».

Таким образом, область законодательной регламентации не расширилась, она
по-прежнему ограничена, с одной стороны, созданием новых коллективов, а
с другой— определением основных принципов их правового режима.

Со времени создания Республики можно привести два примера сужения сферы
закона в области регулирования деятельности местных административных
единиц. Так, статус персонала коммунальных служб был определен во
времена Четвертой республики законом от 28 апреля 1952 года и был
включен в Кодекс управления коммунами. Однако с 1958 года с помощью
декретов, то есть правительственных актов, был изменен ряд положений
этого статуса под предлогом того, что они не касались «основных
принципов свободного управления местных административных единиц».
Практически уже с начала 70-х годов

92

>>>93>>>

законодательная регламентация по этому вопросу была расширена.

Что касается административного надзора, Конституционный совет и
Государственный совет пришли к выводу, что виды и основные принципы
административного надзора, то есть контроля государства за деятельностью
коммун и департаментов, должны устанавливаться законом, однако порядок
осуществления контрольных полномочий должен устанавливаться
правительственным постановлением.

Иначе говоря, закону отводилось преимущественное значение в духе
республиканской традиции, существовавшей до 1958 года, что не
препятствовало, однако, принятию декретов и постановлений в той мере, в
какой это предусматривалось или разрешалось законом. В системе Пятой
республики роль закона в регулировании деятельности территориальных
коллективов ограничена определением основных принципов.

Со временем может возникнуть вопрос, сохранится ли в будущем
главенствующая роль закона в областях, которые традиционно отводились
для него в отношении регулирования деятельности местных коллективов?
Впрочем, Конституционный совет вынес важное постановление от 16 июля
1971 года № 71—44 по поводу свободы создания объединений. Он объявил
неконституционным один из законов, поскольку тот противоречит принципам,
содержащимся в преамбуле Конституции, и республиканской традиции в
области свободы объединения. Однако Конституция предусматривает, что
основные принципы свободного управления местных административных единиц
определяются законом. Следовательно, если в будущем законе будут
поколеблены принципы свободного управления, можно рассчитывать на то,
что такой закон может быть сочтен противоречащим Конституции и передан в
предусмотренном порядке на рассмотрение Конституционного совета.

Б. Принцип выборности руководящих органов выражается в управлении
территориальными коллективами на местах через посредство коллегиальных и
выборных органов.

Этот принцип является одной из форм свободного управления
территориальными коллективами. Можно считать, что на местном уровне не
существует реальной свободы без избрания руководящих органов. Одного
этого, однако, недостаточно; необходимо также, чтобы эти органы обладали
соответствующими полномочиями.

Сам принцип изложен в ст. 72 Конституции: «Коллективы свободно
управляются выборными советами». Выра-

93

>>>94>>>

жение «выборные советы» включает как идею их избрания, так и идею
коллегиальности. Этот принцип был реализован в крупных законах о
коллективах, а также в Избирательном кодексе, детально предусматривающем
порядок проведения выборов. Положения кодекса распространяются
одновременно на выборы в парламент и в руководящие органы
территориальных коллективов.

Вплоть до 1982 года принцип выборности руководящих органов все же
истолковывался ограничительно на уровне исполнительной власти. Мэр,
будучи исполнительным органом коммуны, избирался муниципальным советом,
то есть, хотя он и избирался не непосредственно, он все же был выборным
лицом. Зато исполнительный орган департамента таковым не был; был
префект, который не только является государственным чиновником, но и
должностным лицом политического ранга, обязанным проявлять лояльность по
отношению к правительству.

По этому вопросу следует напомнить об одном историческом факте.
Конституция 1946 года предусматривала в ст. 87, что исполнительным
органом департамента является председатель генерального совета, подобно
тому, как исполнительным органом коммуны является мэр, и в Конституции
содержалась отсылка к последующим законам в части практической
организации этой системы. Но эти законы никогда не применялись. Они не
были еще промульгированы и даже одобрены, когда была принята Конституция
1958 года. В этой Конституции уже не содержится никакого упоминания о
том, что исполнительным органом департамента должно быть выборное лицо.
Следовательно, исполнительным органом департамента остается префект. Но
парадоксально то, что при Пятой республике был осуществлен принцип,
закрепленный в Конституции Четвертой республики. Действительно, согласно
закону от 2 марта 1982 года, исполнительным органом департамента теперь
является председатель генерального совета, как и исполнительным органом
региона является председатель регионального совета.

Согласно Конституции, этот принцип применяется в отношении всех советов
независимо от того, идет ли речь о совете коммуны или совете
департамента. Как только создается новая административная единица,
применяется принцип выборности, предусмотренный Конституцией. По закону
1972 года регион причислялся к местному коллективу отнюдь не только с
целью создать региональный совет в качестве органа, избираемого всеобщим
голосованием; эта миссия выпала на долю законодателя в 1982 го-ДУ-

94

>>>95>>>

В. Принцип автономии тесно связан с предыдущим. Наряду с выборностью он
является другим основополагающим аспектом свободного управления
административными подразделениями на местах. Это довольно старый
принцип, который восходит в известной степени как во Франции, так и в
ряде других стран, например в Англии или Германии, к средневековью —
эпохе борьбы за освобождение коммун от пошлин и за создание вольных
городов. Этот принцип был закреплен во Франции революцией и важнейшими
республиканскими законами конца XIX столетия. Но речь идет об
ограниченной автономии, и вместе с принципом контроля это свобода под
контролем. Это прежде всего свобода, ограниченная в сфере компетенции и
в сфере распоряжения финансовыми ресурсами.

Территориальные коллективы не обладают тем, что отдельные авторы
называют «компетенцией устанавливать свою компетенцию», то есть они не
могут самостоятельно определять круг своих полномочий. Эти полномочия
устанавливаются вышестоящими государственными органами; с одной стороны,
законодателем и правительством с помощью издаваемых ими правовых норм, а
с другой— судьей, то есть в конечном счете Государственным советом, на
чью практику судья опирается.

В течение примерно 40 лет во Франции, как и за ее пределами, во всяком
случае в некоторых соседних странах, отмечалась тенденция к сужению
прерогатив территориальных коллективов, которая проявилась в двойном
процессе, который можно было бы охарактеризовать, с одной стороны, как
этатизацию, а с другой—как национализацию.

Этатизация представляет собой явление, состоящее в передаче государству
собственности, полномочий, компетенции, которые прежде принадлежали
территориальным коллективам. Так, в области коммуникаций, то есть сети
шоссейных и проселочных дорог, по закону 1930 года в ведение государства
перешло 40 тысяч километров департаментских и коммунальных дорог; по
закону 1941 года к государству отошло руководство полицией во всех
городах с населением свыше 10 тысяч жителей, а по закону о финансах,
внесшему поправки к бюджету на 1974 год, к государству перешло
руководство полицией в коммунах с населением менее 10 тысяч жителей.
Наконец, государству в последнее время было передано значительное число
школьных заведений.

Иногда наблюдаются обратные процессы: например, законом о бюджете на
1972 год было разрешено передать в ведение департаментов большое
количество государственных шоссейных дорог. Вместе с тем коммуны
в

95

>>>96>>>

большей степени, чем в прошлом, были привлечены к разработке собственной
документации о градостроительстве, чему немало способствовали законы о
децентрализации 1982—1983 годов, наделившие территориальные коллективы
рядом новых полномочий.

Национализация отнюдь не совпадает с этатизацией. Она представляет собой
процесс, ускорению которого способствовали меры по восстановлению,
принятые в послевоенный период, в частности создание крупных
общественных учреждений типа «Электрисите де Франс» и «Газ де Франс».
Под национализацией понимается передача в ведение государства частных
предприятий. В этом состоит основной смысл термина, но вместе с тем в
обоих случаях государству передаются и компетенция, и имущественная
масса, которые прежде принадлежали управленческим подразделениям на
местах. По закону 1946 года были национализированы также и муниципальные
службы.

Ограничения автономии территориальных коллективов будут выглядеть еще
более значительными, если обратиться к сфере распоряжения финансовыми
средствами. Действительно, недостаточно обладать компетенцией. Без
финансового обеспечения нет автономии. Однако территориальные коллективы
располагают лимитированными финансовыми средствами, выделяемыми
государством. Как по своему предназначению, так и по размерам они не
удовлетворяют требованиям современного развития.

Проблема реформы местных финансов никогда не сходила с повестки дня. Все
согласны с тем, что местная налоговая система страдает недостатками,
несмотря на ряд попыток реформировать ее. В результате управленческие
подразделения на местах не обладают подлинной финансовой
самостоятельностью и в очень широкой степени зависят от государства в
вопросах финансирования своей деятельности. Государственные субсидии
представляют до сих пор значительную часть их финансовых поступлений, но
вместе с тем они выступают в качестве весьма эффективного средства
контроля со стороны государства, потому что государству достаточно
отказать в выделении необходимых средств, чтобы помешать управленческому
подразделению на местах эффективно осуществлять свою деятельность.
Контроль над финансами — наиболее действенная форма административной
опеки, и эта проблема не является чисто французской.

Наряду с проблемой финансирования остро стоит проблема использования
людских ресурсов, в особенности в крупных городах. Урбанизация привела к
развитию крупных коммун, которые для своего управления нужда-

96

>>>97>>>

ются в компетентных выборных лицах, располагающих необходимым временем.
Успешное управление управленческими подразделениями на местах требует
поэтому одновременно и реформы статуса выборных лиц, и улучшения системы
подготовки, набора и прохождения карьеры чиновниками, в частности на
уровне коммун.

И здесь возобладала тенденция, увязанная с политикой децентрализации,
которая проводилась начиная с 10 мая 1981 года. Законами 1982 и 1983
годов одновременно были расширены прерогативы местных коллективов и
обеспечена соответствующая передача служб и финансовых средств.
Одновременно были подготовлены акты о правовом статусе штатного
персонала и выборных лиц местных коллективов. Этот процесс, очевидно,
является необратимым, в результате чего французская администрация
перестанет быть одной из самых централизованных в мире, если принять во
внимание и факт ослабления централизованной административной опеки.

Г. Принцип надзора. Управленческие подразделения на местах находятся под
государственной опекой, то есть они подконтрольны государственной
власти. Термин «опека» является не совсем удачным, поскольку он
напоминает об опеке в гражданско-правовом смысле, хотя там он имеет
другое содержание. В административном праве предпочтительнее употреблять
термин «надзор» в смысле контроля, который государство осуществляет над
другими учреждениями.

Различают пять форм надзора, и среди них выделяются три классические
правовые формы: процедура утверждения некоторых решений, которые не
могут исполняться без санкции контролирующего органа; право отмены
некоторых решений контролирующим органом; право замены, являющееся еще
более радикальной мерой, поскольку она обеспечивает контролирующему
органу возможность подменить собой управленческое подразделение, если
оно воздержалось от совершения действия, которое обязано было совершить.

Эти классические формы надзора были ослаблены в последний период, в
особенности в 1970 году в отношении коммун. Но им на смену пришли новые
формы контроля финансового и технического характера.

С одной стороны, надзор может быть выражен в форме финансового контроля,
например в форме субсидирования, которое может быть средством создания
помех для управленческих подразделений в проведении ими оперативной
деятельности путем отказа им в кредитах, необходимых для финансирования
какого-либо проекта, равно как и наоборот, средством их стимулирования
и

>>>98>>>

ориентации такой деятельности. Это политика финансового стимулирования,
которая состоит в выделении достаточных субсидий в распоряжение
управленческих подразделений, если они принимают предлагаемый им проект
или одобряют официальную политическую линию.

С другой стороны, надзор может приобретать технические формы, когда при
осуществлении отдельных проектов, например по строительству
плавательного бассейна, управленческому подразделению вменяется в
обязанность соблюдать технические нормы, устанавливаемые государством.

Этот принцип надзора предусматривается Конституцией в ст. 72 в отношении
департаментов и заморских территорий; он применим также и в отношении
коммун. В тексте Конституции употребляем термин «административный
контроль». Однако следует отметить, что надзор в смысле опеки
ограничивается двумя основными принципами. Во-первых, не существует
надзора без упоминания о нем в тексте правового акта; иными словами,
если ни один закон не предусматривает возможности вмешательства органа,
осуществляющего надзор, то он не вправе действовать по собственной
инициативе. Второй принцип состоит в том, что надзор осуществляется под
контролем судьи. Именно такое решение было принято в постановлении
Государственного совета от 18 апреля 1902 года по делу коммуны
Нерис-ле-Бэн: если управленческое подразделение сочтет, что высший орган
государства неправильно использовал свои надзорные полномочия, превысил
их, оно вправе обжаловать этот акт перед административным судьей и
добиваться его отмены.

Закон от 2 марта 1982 года глубоко изменил систему контроля за
деятельностью территориальных коллективов в двух отношениях — в
направлении ослабления опеки над этой деятельностью и в повышении
возможностей судебного обжалования. Эта тенденция выражена даже в
словах, употребляемых в названиях глав: «Упразднение административного
надзора», «Смягчение финансового контроля» или «Ослабление технического
надзора».

Контроль, который осуществлял префект за актами местных коллективов,
заменяется правом их опротестования в административных трибуналах. Таким
образом, судебный орган, а не государственный чиновник вправе отменять
их или воспрепятствовать их применению путем вынесения постановления об
отсрочке исполнения. Упразднена и практика предварительного одобрения.
Сохранилось только право замещения местной власти в случае ее
бездействия, в частности по вопросам обеспечения правопорядка.

98

>>>99>>>

Финансовый контроль отныне осуществляется региональными счетными
палатами, созданными для этой цели в 1983 году и составляющими
региональные звенья Национальной счетной палаты. Однако, члены палат,
играющие важную роль в реализации текущей финансовой деятельности,
являются государственными служащими, назначаемыми на свои должности
министром.

Относительно общих норм технического надзора, например в области
санитарии, техники безопасности, строительства, закон от 2 марта 1982
года предусматривает, что они могут создаваться лишь законом или на его
основе; в двухлетний срок они должны быть сведены в Кодекс технических
предписаний и процедур; их реализация должна осуществляться под
контролем, формы которого будут разработаны «комитетом по упрощению
технических мероприятий». Таким образом, децентрализация
распространилась одновременно на многие области: на процедуру выборов,
распределение компетенции и финансовых средств, сферу реализации
контроля—при соответствующем ослаблении опеки во всех этих сферах.

Совокупность данных принципов ведет к достижению сложного равновесия
между двумя тенденциями — тенденцией к демократизации, к местной
автономии и тенденцией к контролю и централизации.

Исторически обе тенденции поочередно преобладали одна над другой в
зависимости от эпох и режимов. Вся история местных административных
единиц Франции является историей чередования периодов централизации и
децентрализации. С другой стороны, часто встречается некоторое
противоречие между стремлением к свободе, которая в конечном счете
торжествовала, и реальной действительностью, где блеск этой свободы
тускнеет, потому что по политическим, финансовым и техническим причинам
местная автономия очень часто сильно ограничивается.

В данном случае речь идет о проблеме, которая не является только
французской; даже Англия, очень долгое время приверженная к широким
местным свободам, гораздо более обширным, чем во Франции, пережила
кризис местного самоуправления, который привел к существенному
ограничению свобод и традиционных прерогатив местных органов власти.

После общих положений, касающихся территориальных коллективов вообще,
необходимо привести более точные данные о различных их категориях,
выделяя среди них те, деятельность которых регулируется нормами общего
права, и те, которые подпадают под режим особых статутов.

99

>>>100>>>

I 2. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ КОЛЛЕКТИВЫ, ПОДЧИНЕННЫЕ РЕЖИМУ ОБЩЕГО ПРАВА

В ст. 72 Конституции перечисляются три категории таких коллективов —
коммуны, департаменты и территории; другие же местные коллективы могут
быть созданы на основе закона. Ныне категория территорий сокращается и
дифференцируется, а закон от 2 марта 1982 года создал третью, главную
категорию—регион.

1. Коммуна

А. Общие положения

1) Коммуна—это такая административная единица, социологическая,
историческая и психологическая реальность которой прочно утвердилась,
особенно в сельской местности, где сохранилась самобытность
старых сельских коммун. В отличие от департаментов, которые были
искусственно созданы в период Революции, происхождение коммун
уходит в глубь истории. Коммуны— прямые наследницы прежних
приходов, и до сих пор существует известный коммунальный партикуляризм,
хорошо известный под названием «местничество». Коммуна—это
территориальный коллектив, который, по существу представляя собой
первичную организационную ячейку, ближе всего стоит к гражданам,
что, несомненно, придает ей наибольшую стабильность, чего нельзя
сказать о крупных городских агломерациях. Управляющие центры последних
значительно удалены от гражданина ввиду охвата управлением
большой массы населения, они являются более молодыми и, следовательно,
не имеют самобытных исторических традиций.

Будучи самыми древними, коммуны, как ни парадоксально, менее всех были
затронуты реформой 1982 года, поскольку в силу своей самобытности они
оказались наиболее децентрализованными, имея в то же время свои выборные
органы и широкие прерогативы.

2) Коммуны подчинены общему статуту, утвержденному законом от 5
апреля 1884 года, нормы которого в основном сохранились в Кодексе
управления коммунами. Часто утверждают, что неразумно применять
одинаковые нормы к крупным и мелким коммунам, к коммунам с
миллионом жителей и со ста жителями или к городским и сельским коммунам,
которые сталкиваются с неодинаковыми проблемами.

Эти критические высказывания в известной мере преувеличены, поскольку об
однообразии можно говорить лишь условно. Не существует различных законов
для крупных и мелких коммун или для сельских и городских коммун. Но
верно и то, что в правовых актах учитывают-

100

>>>101>>>

ся различия, основанные на численности населения с серией весьма
многочисленных оговорок в зависимости от численности населения.
Например, в городах с населением свыше 10 тысяч жителей полиция в
обязательном порядке подчинена государству. Так же обстоит дело и с
организацией выборов. Члены муниципальных советов коммун с населением
менее 3500 жителей избираются на основе мажоритарной системы, в то время
как для избрания членов муниципальных советов в коммунах с населением
3500 жителей и больше, в систему голосования включены элементы
пропорциональной системы (закон № 82-974 от 19 ноября 1982 года).
Различия существуют также и в сфере финансов и штатного персонала.
Наконец, некоторые крупные города имеют особый статус. Это относится к
городам, которые в соответствии с законом от 31 декабря 1966 года
являются составной частью городского сообщества, а также к Парижу,
Марселю и Лиону, имеющим в соответствии с законом от 31 декабря 1982
года двузвен-ное управление.

3) Во Франции много коммун. В 1968 году их было 37 708. Это почти
столько же, сколько имеется низовых звеньев во всех других странах
«Общего рынка», вместе взятых.

Полагают, что их численность слишком велика; отсюда и тенденция к
объединению или слиянию коммун, которая усилилась с установлением Пятой
республики и достигла кульминации в законе от 16 июля 1971 года. К
октябрю 1974 года в результате применения этого закона общее число
коммун сократилось до 36 442.

Б. Элементы, характеризующие коммуну

Коммуна должна иметь территорию, название и главный город, где находятся
мэрия и муниципальные службы.

В соответствии со ст. 34 Конституции данные вопросы (кроме случаев
слияния коммун) решаются на уровне исполнительной власти, то есть
регламентарным путем, и в настоящее время все, что касается установления
названия, выбора главного города и территориальных границ коммун,
регулируется декретом от 22 января 1955 года, который закрепил
соответствующие процедуры.

Процедура внесения изменений, касающихся выбора главного города или
изменения территории коммуны, предполагает проведение опросов населения
и консультаций. В зависимости от конкретных случаев само решение об
изменениях оформляется либо соответствующим постановлением префекта либо
декретом Государственного совета. Это несомненно существенно нарушает
коммунальные свободы, поскольку даже территориальные рамки

101

>>>102>>>

коммуны определяются не автономно, а зависят от усмотрения
государственного органа.

Коммуну, как юридическое лицо, окружает ряд других юридических лиц,
связанных с коммуной, но обладающих самостоятельностью—коммунальные
общественные учреждения, смешанные общества и общественные организации.

Коммунальные общественные учреждения многочисленны. К ним относятся бюро
по оказанию социальной помощи, занимающиеся всеми вопросами оказания
помощи в пределах коммуны; больницы, большинство которых еще и поныне
являются коммунальными и имеют статус общественного учреждения;
муниципальные управления, то есть промышленные и торговые службы,
объединенные в управления коммуной и связанные с нею.

Что касается обществ и ассоциаций, создаваемых на уровне коммун, то их
численность имеет тенденцию к возрастанию в рамках общего движения по
использованию конструкций из области частного права для расширения сферы
деятельности публичных служб.

В. Принципы коммунального статута

Коммуна, помимо названия и территории, естественно, имеет статут, в
котором определены ее прерогативы, организация и финансовые средства.

1) Объем местной компетенции уточняется либо законом, либо Кодексом
управления коммунами, либо иными актами. В этих актах содержится
перечень прерогатив коммун, который весьма обширен. В частности, к
ведению коммун относится водоснабжение, очистные работы, крытые и
открытые рынки, ярмарки, скотобойни, муниципальные библиотеки и музеи,
похоронные бюро и кладбища и в некоторой степени учреждения системы
образования. Кроме того, существуют службы, обязательные для коммун и
такие, участие в деятельности которых для коммун является
факультативным.

Этот перечень не ограничительный. Коммуны могут создавать новые службы,
соблюдая некоторые условия. Эти службы не должны дублировать
деятельность других публичных коллективов, в частности государственных
служб. Например, они не вправе вторгаться в деятельность законодательной
либо судебной власти.

Заметим, что ст. L 121-26 Кодекса управления коммунами запрещает
муниципальным советам публиковать заявления и адреса, принимать
политические пожелания и, кроме случаев, оговоренных в законе,
солидаризироваться по политическим мотивам с одной или несколькими
коммунами. Здесь выражено стремление не допустить того, чтобы
коммуны как на локальном, так и на

102

>>>103>>>

региональном уровнях могли блокироваться с целью раскола и тем самым
причинить ущерб единству Республики. Эту меру можно было бы
квалифицировать как «антижирондистскую».

Вторая группа ограничений инициативы коммун вызвана существованием
сектора, отведенного для частной инициативы,— это проблема промышленной
и коммерческой деятельности коммун.

Законом от 2 марта 1982 года коммунам были специально созданы условия
для осуществления вмешательства в экономическую и социальную области.
Так, они могут оказывать прямую и косвенную помощь с целью содействия
экономическому развитию или поддерживать предприятия, переживающие
трудности, с тем чтобы «способствовать удовлетворению нужд населения
сельских районов» в случае неэффективности частной инициативы.
Действительно, нельзя было более отказывать коммунам в праве заниматься
вопросами трудовой занятости и благоустройства территории, в особенности
в период кризисов и безработицы; некоторые из них уже вступили на этот
путь, содействуя мерам по созданию промышленных районов или осуществляя
долевое участие в деятельности местных предприятий.

2) В организации коммун выделяются два главных организационных ядра; с
одной стороны, муниципальный совет, с другой — мэр и его заместители.

Муниципальный совет — один из тех выборных органов, существование
которых признано Конституцией. Члены муниципального совета, количество
которых варьируется от 9 до 69 членов в зависимости от численности
населения, избираются на основе всеобщего избирательного права1.
Избирателями являются либо жители, либо налогоплательщики, то есть
владельцы вспомогательных жилых зданий, проживающие в коммуне
круглогодично. Всеобщее избирательное право основано на мажоритарной
системе голосования в два тура с некоторыми различиями в зависимости от
численности населения. Согласно закону от 27 июня 1964 года в городах с
населением свыше 30 тысяч жителей существует система голосования по
списку с правом блокирования, причем состав имен в списках не может
изменяться в период между первым и вторым турами голосования. Закон от
19 ноября 1982 года установил, что при числе жителей менее 3500
применяется упрощенная мажоритарная система голосования; а при

1 Количество членов муниципального совета установлено законом от 19
ноября 1982 года. Закон от 31 декабря 1982 года установил их число для
Парижа, Марселя и Лиона соответственно в 163, 101 и 73 члена.

103

>>>104>>>

числе жителей более 3500 — система списков, представляющая собой симбиоз
мажоритарной системы и системы пропорционального представительства. При
этом предоставляется возможность вносить изменения в списки в период
между двумя турами голосования.

По поводу этих выборов можно высказать замечания, выходящие за рамки
юридических оценок; их смысл сводится к взаимосвязи количественного
фактора с политическим. Следует проводить разграничение между крупными
городами, где выборы носят, конечно, резко выраженный политический
характер и проходят с участием общенациональных политических
организаций, и малыми коммунами, на уровне которых порой неясно, каковы
политические взгляды лиц, за которых голосуют избиратели. Там иногда
даже отсутствует заранее объявленный кандидат и выборы приобретают
сугубо административный характер. Предполагается, что голоса отдаются в
пользу тех, в отношении которых существует презумпция, что они смогут
успешно руководить коммуной безотносительно к своим политическим
взглядам. В целом муниципальным выборам придается большое
общенациональное значение ввиду важности решаемых на местах вопросов. Не
случайно и то, что они проводятся в иные дни, чем выборы в
законодательные органы и президентские выборы.

Все муниципальные советы формируются одинаково, однако в отношении их
роспуска существует несколько способов. Нормальным способом прекращения
их деятельности является истечение шестилетнего срока полномочий, но
могут быть случайные обстоятельства, вызывающие прекращение деятельности
совета до истечения срока полномочий. Аннулирование результатов выборов
— одно из оснований досрочного роспуска муниципального совета. Выборы в
муниципальные советы проходят под контролем административного судьи.
Любопытно, что каждые шесть лет подается примерно одинаковое количество
жалоб на злоупотребления, допущенные в ходе выборов. В жалобах ставится
вопрос о пересмотре результатов выборов. Другой формой внезапного
роспуска муниципального совета является отставка его членов;
муниципальный совет вправе подать в коллективную отставку из-за
конфликта с частью населения или с органом государственного надзора. Он
может быть также распущен мотивированным декретом Совета министров.
Естественно, существуют опасения, что правительство может распустить
муниципальные советы, не поддерживающие его политику. Такая возможность
не исключена, однако роспуск муниципальных советов проходит под
контролем суда, и Государственный совет установил весьма строгие

104

>>>105>>>

основания для роспуска: муниципальный совет можно распустить лишь в том
случае, если он действительно совершенно неспособен выполнять свою
деятельность, например если он раскололся на две соперничающие
группировки и потому неспособен проголосовать за утверждение бюджета.
Помимо всего прочего, .Государственный совет вправе аннулировать решения
о роспуске муниципального совета, если они основаны на политических
мотивах.

Работе муниципального совета могут оказывать помощь комиссии, число
которых в последнее время возросло. Эти комиссии, не входящие в состав
муниципальных советов, включают невыборных лиц, способных оказывать
содействие выборным представителям, с целью расширения степени участия
населения в местном управлении. Эта система существует и во многих
зарубежных странах. Во Франции такого рода комиссии не выполняют
юридических функций, это фактически создаваемые органы, не получившие
пока законодательного признания.

Компетенция по управлению распределяется между муниципальным советом и
мэром примерно по такому же принципу, как происходит распределение
компетенции на национальном уровне между парламентом и правительством.
Муниципальный совет, являющийся коллегиальным органом, обсуждает
наиболее важные проблемы, принимает по ним решения и контролирует
деятельность мэра. На мэра возлагается исполнение решений муниципального
совета. Муниципальный совет занимается большинством крупных вопросов:
утверждает ежегодный бюджет коммуны, принимает решения о займах,
определяет штат служащих. Он может, кроме того, высказывать мнения или
пожелания по целому ряду вопросов. Его работа проходит в форме сессий. В
принципе все заседания открытые. Решения муниципального совета подлежат
обязательному исполнению. На основе закона от 2 марта 1982 года
опротестовывать их перед Административным трибуналом может только орган
государственного надзора, тогда как ранее надзорные инстанции обладали
правом отмены или утверждения некоторых из них.

Мэр и его заместители являются исполнительным органом. Мэр избирается
муниципальным советом из числа его членов. При исполнении решений
муниципального совета мэр также обладает и собственными полномочиями, в
частности в вопросах поддержания правопорядка. Одновременно мэр является
и государственным чиновником, и здесь налицо функциональное раздвоение
его прерогатив. Выступая то в одном, то в другом качестве, мэр
представляет либо государство, либо местную власть.

105

>>>106>>>

Выступая в качестве офицера судебной полиции, мэр вовлекается также и в
деятельность органов правосудия.

3) Финансовые средства коммуны

а) Коммуна имеет прежде всего собственный штат сотрудников: мэра и его
заместителей. Однако наличный состав муниципальных советов даже в
небольших коммунах не в состоянии выполнить весь объем задач по
управлению; ему необходимы сотрудники, которые выполняли бы его
указания. Дополнительный штат весьма разнообразен. Так, в небольших
сельских коммунах с числом жителей свыше 150 секретарем мэрии, занятым
неполное рабочее время, часто является учитель; кроме того, во многих
небольших коммунах имеется ряд весьма занимательных должностей, например
церковный звонарь, мастер по ремонту башенных часов, курьер,
доставляющий телеграммы. Их работа оплачивается аккордно. В крупных
городах, напротив, имеется весьма многочисленный квалифицированный и
специализированный штат во главе с генеральным секретарем мэрии, а также
ряд административных, социальных или технических служб.

Их права и обязанности, равно как и персонала крупных коммун, занятого
полное рабочее время, определяются статутом по примеру статута
государственных служащих. В нем учитываются весьма противоречивые
интересы и потребности управления.

Первая группа проблем связана с реализацией автономии коммуны; мэры
часто требовали предоставления им возможности свободного подбора и
зачисления лиц в свои штаты. Если вновь избранный мэр не найдет
взаимопонимания с секретарем мэрии, могут возникать постоянные
конфликты; в этом случае мэр стремится избавиться от такого секретаря
мэрии и прибегнуть к полной замене исполнительного аппарата.

Вторая группа проблем вырисовывается по-иному, ибо сами муниципальные
служащие нуждаются в получении гарантий от произвольного увольнения, от
риска потери должности раз в шесть лет, а если они увольняются в
возрасте 40—50 лет, им трудно будет вновь получить ту же работу;
следовательно, коммуны сами рискуют лишиться возможности сохранить на
службе квалифицированный персонал.

Поэтому система свободных договоров, заключаемых коммунами, почти
полностью вытеснила порядок, предусмотренный в национальном статуте
служащих коммуны, который значительно стесняет местную автономию, в
частности в области контроля за дисциплиной служащих. Этот статут
первоначально был утвержден законом от 28 апреля 1952 года, однако
вопросы набора и служебной

106

>>>107>>>

карьеры местного персонала регулировались по закону от 13 июля 1972
года, в котором содержались значительные новшества: с одной стороны,
закон стремился облегчить переход сотрудников из одной коммуны в другую
и придать таким образом карьере межкоммунальный характер, с тем чтобы
расширить возможности продвижения по службе; с другой стороны, законом
создавался «центр подготовки коммунальных работников» под совместным
ведением представителей государства, коммун и заинтересованных служб.

Новый этап наступил с утверждением нового общего статута государственных
служащих, состоящего из трех частей: общих положений, положений,
касающихся государственных служащих, и положений, касающихся
территориальных государственных служб (законы от 13 июля 1983 года и от
11 и 26 января 1984 года). Таким образом персонал коммун был причислен к
основным категориям государственных служащих и на него распространялось
действие общих принципов прохождения государственной служебной карьеры.

б) У коммун имеются не только свои штаты, но и собственное
имущество. В ведении коммун на праве публичной собственности-
находится система дорожного сообщения. В сектор частного владения
коммуны включаются иногда весьма крупные предприятия или
имущественные ценности. Сельские коммуны, несмотря на их
малонаселенность, могут быть очень богатыми, потому что владеют
лесами, приносящими большие доходы, или потому, что состоятельные
граждане путем завещательных распоряжений или дарения передали им свои
ценности, которые были затем приумножены. Но зато существуют и очень
бедные коммуны.

в) Наконец, коммуны, кроме доходов от своей собственности, имеют
финансовые средства, которые в основном поступают за счет налогов.
Система налогообложения плохо приспособлена к местным условиям и создает
серьезные проблемы. Именно постоянный недостаток местных финансов
побудил отдельных лиц считать, что во Франции имеется слишком много
коммун и что их следовало бы объединить, потому что тем самым можно было
бы легче решать проблемы, касающиеся накопления финансовых
средств, на что другие резонно возражают, ибо объединение нищеты не
обеспечивает ее ликвидации. Во всяком случае, в скудости средств
заключается одна из причин наблюдающейся сейчас тенденции к концентрации
коммун.

г) Проблема концентрации коммун проявилась в последние двадцать лет на
волне антагонизма, возникшего между

107

>>>108>>>

двумя группами потребностей. Во-первых, потребностью сохранения коммун в
их первозданном виде, сложившихся границах и нынешних размерах в силу
вышеупомянутых социологических и исторических реальностей. Некоторые
коммуны просуществовали столетия, и хотя они являются самыми мелкими и
самыми бедными, однако их жители привыкли к своему образу жизни. Кроме
того, на уровне таких коммун лучше удается и система участия в
управлении, потому что граждане и власть не разобщены.

В противоположном направлении развивается тенденция к объединению коммун
по соображениям техники управления, потому что более крупные коммуны
будут располагать и более значительными средствами, например в области
людских ресурсов или оснащения для выполнения своих задач. Наличие более
крупных финансовых средств позволит им лучше планировать и финансировать
программу своего благоустройства. Конечно, тезис об объединении коммун
продиктован и политическими соображениями. Не случайно, что эта
тенденция к концентрации значительно усилилась в первые два десятилетия
существования Пятой республики.

1) Структурная реорганизация

а) Существует классический тип структурного объединения, возникший
во времена Третьей республики,— синдикат коммун, организация
которых предусмотрена законом от 11 марта 1890 года. Синдикат коммун
является публично-правовым учреждением, основанным на принципе
специализации. Например, несколько коммун объединяются между собой для
обеспечения электрификации сельских районов, подвода питьевой воды или
охвата школьным обучением детей, которые направляются в коллеж главного
города кантона или в лицей соседнего города. В настоящее время
существуют несколько тысяч синдикатов коммун.

Наряду с этой классической формой с 1959 года были созданы три новые
формы, которым отныне придается растущее значение.

б) Межкоммунальный синдикат многоцелевого назначения представляет
собой организацию, учрежденную по типу предыдущей. Речь идет о
добровольной организации, созданной заинтересованными коммунами.
Отличие заключается в том, что вместо специализации при выполнении
определенной задачи такой синдикат может выполнять многочисленные
задачи, то есть заниматься целым комплексом вопросов. В настоящее
время существует более тысячи таких организаций. Эти синдикаты были
учреждены тем же ордонансом, что и городские агломерации в форме округа.

108

>>>109>>>

в) Городской округ, как и синдикат, объединяет несколько коммун. Как и
синдикат, городской округ выступает на правах государственного
учреждения, управляемого советом, представляющим интересы всех
входящих в округ коммун. Однако совет может взять на себя
выполнение более обширных задач и тем самым лишить коммуны их
самовыражения. С другой стороны, инициатива создания таких органов может
исходить от государственного органа надзора, а не от самих
коммун. В настоящее время насчитывается около двух десятков
городских округов, объединяющих несколько сот коммун и обладающих самой
разнообразной компетенцией.

г) Третью форму структурного объединения, возникшую в начале Пятой
республики, составляет городское сообщество — организация, которая
предусмотрена в законе от 31 декабря 1966 года. Это нововведение еще
более значительно, чем городской округ. Эти структурные
звенья создаются, во-первых, авторитарным путем, а во-вторых,
им передается почти весь объем компетенции отдельных коммун. Их
создание предусмотрено только для крупных агломераций с населением
свыше 50 тысяч жителей. По закону от 31 декабря 1966 года официально
было создано четыре городских сообщества—Бордо, Лилля, Лиона и
Страсбурга. К ним с тех пор прибавились и другие, в результате чего
теперь их двенадцать.

К этим структурам следует добавить и Парижский регион, создание которого
предусматривалось специальными актами — законом от 2 августа 1961 года в
редакции закона от 17 декабря 1966 года. Парижский регион обладал
обширными полномочиями по вопросам благоустройства и градостроительства,
позже вместо него было создано новое, укрупненное структурное
объединение, подчиненное режиму публичного права — регион Иль-де-Франс.

Все эти структурные звенья выступают в роли государственных учреждений,
а не местных управленческих подразделений, поскольку исключается
возможность избирать совет этих структурных единиц на основе всеобщего
голосования. Следовательно, новые структурные звенья наслаиваются друг
на друга и как бы подминают входящие в них коммуны, а следовательно, и
компетенция органов коммун поглощается компетенцией совета сообщества,
совета округа или комитета синдиката, избираемых непрямым голосованием.

Такого положения можно было бы избежать. Вполне можно было пойти по пути
многих других стран, то есть создать находящиеся один над другим два
уровня управления, руководимые советами, избираемыми всеобщим голо-

109

>>>110>>>

сованием, как это и было предусмотрено законом от 31 декабря 1982 года в
отношении Парижа, Марселя и Лиона.

Впрочем, новые формы переживали некоторый кризис по прошествии всего
нескольких лет. Ныне все городские сообщества переживают финансовые
затруднения, а некоторые из них, кроме того, столкнулись с трудностями
политического характера. Таким образом, новые структурные звенья весьма
неустойчивы, хотя их полное исчезновение представляется сомнительным.
Однако с трудом можно представить себе, чтобы эта система сохранилась в
своем нынешнем виде, со всеми ее проблемами административного,
финансового и политического характера.

Объединение коммун было использовано также как переходная форма для
создания, оснащения и управления новыми городами. С этой целью по закону
от 10 июля 1980 года были созданы новые категории территориальных
управленческих подразделений, послуживших прообразом для создания по
закону от 13 июля 1983 года «сообществ» и «синдикатов» городских
агломераций.

2) Финансовое стимулирование. Наряду со структурной реорганизацией
вторым способом, используемым для содействия объединению и даже слиянию
коммун, является финансовое стимулирование, которое было предусмотрено,
в частности, декретом от 27 августа 1964 года.

Стимулирование—один из аспектов финансовой опеки. Правительство склонно
увеличивать ассигнования на оснащение коммун, которые выражают желание
объединиться в округа, сообщества или синдикаты; предпринимая меры к
проведению совместной деятельности.

Закон от 16 июля 1971 года о порядке слияния и объединения коммун внес
весьма существенные изменения в режим управления на уровне коммун.

Закон предоставлял коммунам два варианта объединения: слияние, утрату
собственных признаков юридического лица и роспуск с целью создания более
емкой организационной общности. В последнем случае коммуны сохраняют
статус юридических лиц, но объединяются либо в городское сообщество,
либо в округ, либо в синдикат коммун. Предпочтение все же отдается
слиянию, в пользу которого установлены меры юридического и финансового
характера. В нормы местного управления вводится качественно новая
категория—присоединившаяся коммуна. Для того чтобы не создавалось
впечатления, будто коммуна полностью может утратить свой традиционный
облик, ей предоставляется возможность оставаться коммуной,
присоединившейся к новому объединению, и при этом

110

>>>111>>>

сохранять некоторые собственные учреждения, то есть делегированного мэра
и консультативную комиссию. При втором виде стимулирования к объединению
акцент переносится на финансовые аспекты: предусматривается увеличение
субсидий на благоустройство на 50 процентов в течение пяти лет для
коммун, которые выразят согласие на слияние с другими коммунами.

Закон, кроме того, предусматривает новую процедуру. На уровне
департамента комиссией выборных лиц подготавливается план совместных
усилий и вклада каждой коммуны. На основе этого плана, имеющего
рекомендательное значение, префект проводит консультации с
заинтересованными коллективами и в зависимости от их результатов дает
соответствующие указания о выполнении проектов по слиянию или
объединению. Слияние не может производиться волевым решением, ибо
префект не вправе навязывать коммунам свои проекты. Законом впервые в
нашем публичном праве был учрежден референдум на уровне коммун. До сих
пор референдум, то есть прямой опрос населения, существовал лишь в
отношении пересмотра Конституции или для одобрения органических законов,
предусмотренных ст. 11 Конституции. Отныне проведение референдума
возможно и в коммунах, которым предалагается слиться; если в какой-либо
коммуне большинство выскажется против слияния, то это решение должно
уважаться.

В законе 1971 года содержатся как обязательные оговорки (проведение
референдумов и выбор в пользу статуса присоединившейся коммуны), так и
промежуточные процедуры (подготовка департаментских планов объединения).

Одновременно можно отметить тенденцию к объединению основных местных
административных единиц и в соседних странах, например в Бельгии, ФРГ
или Соединенном Королевстве. В настоящее время по поводу этой политики
высказываются критические суждения. По существу, выявилось коренное
противоречие между технократической тенденцией к объединению коммун и
демократическим требованием расширения участия граждан в управлении.
Парадоксально было бы пытаться примирить эти тенденции, то есть
стимулировать одну из них, не нанося ущерба другой.

2. Департамент

В департаментах сосредоточена деятельность государственных служб. Их
структура и организационные связи оказывают весьма значительное влияние
на деятельность местного управления. Иначе обстоит дело на уровне тех
местных коллективов, где коммуна имеет прочную струк-

Ш

>>>112>>>

ТУРУ- До сих пор там департамент был более слабой структурой по двум
причинам: во-первых, его полномочия и функции были куда менее обширными
и важными, чем полномочия и задачи соответствующих коммун, а во-вторых,
в отличие от коммуны на этом уровне не существовало выборной
исполнительной власти. Исполнительной властью в департаменте был наделен
государственный чиновник — префект.

Значительные новшества в этом плане принесли реформы 1982—1983 годов.
Прежде всего, именно в ведение департаментов отошла наиболее важная
часть государственной компетенции. Во-вторых, его исполнительным органом
теперь является выборное лицо — председатель генерального совета.

Его правовой статус, который на протяжении более столетия определялся по
закону от 10 августа 1871 года, претерпел гораздо более существенные
изменения, чем статус коммуны в результате процесса децентрализации.

А. Статус департамента

Департамент, как и коммуна, является юридическим лицом; он имеет
приданные ему государственные службы и учреждения. Он также вправе
участвовать в деятельности различных объединений.

1) Элементы правового статуса департамента. Все, что касается выбора
названия департамента, его главного города и определения территориальных
пределов, по-прежнему регулируется ордонансом от 2 ноября 1945 года. В
своей основе эти элементы определяются и изменяются декретом, принятым
по согласованию с Государственным советом на основе заключения
генерального совета или других заинтересованных представительных органов
департамента. Можно отметить несколько случаев практического применения
этих процедур, в частности в вопросах изменения названия. Для этого были
выдвинуты оригинальные основания. Целый ряд департаментов имел названия,
которые они считали унизительными: Нижняя Сена, Нижняя Луара, Нижняя
Шаранта, Нижние Пиренеи, Нижние Альпы. Они пожелали устранить то чувство
неполноценности, которое вселяло в них их название, в результате чего
они теперь называются по другому: Приморская Сена, Атлантическая Луара,
Приморская Шаранта, Атлантические Пиренеи и, наконец, Альпы Верхнего
Прованса. Остается, правда, Нижний Рейн, который сохраняет верность
традиционному названию. Есть, однако, и такое пожелание, чтобы
департамент Нор (Север), название которого слишком прозаично напоминает
о тумане и холоде, был переименован в департамент Верхняя Франция!

112

>>>113>>>

Гораздо реже встречаются случаи изменения главного города. Что касается
территориальных границ, то весьма значительные изменения произошли в
1964 году, когда специальным законом два департамента Парижского региона
были преобразованы в семь отдельных департаментов. Впрочем, и
департамент Корсика был разделен на два самостоятельных в 1976 году.

С учетом этих исключительных случаев карта департаментов остается
довольно стабильной со времени ее составления в период Революции.

2) Департаментские учреждения. Юридические лица, связанные с
департаментом по сфере управления, называются департаментскими
публичными учреждениями.

Хотя их роль и не так значительна, как на уровне коммуны, некоторые из
них выполняют важные задачи; в частности таковы департаментские службы,
ведающие жилым фондом с умеренной квартирной платой. На них же возложено
строительство жилищ общественного пользования в рамках так называемого
законодательства о жилищах с умеренной квартирной платой. Закон от 2
марта 1982 года предоставил, кроме того, возможность департаментам
создавать «агентства по оказанию технической, юридической или финансовой
помощи коммунам или объединениям коммун».

3) Департаменты, как и коммуны, могут участвовать в объединениях.
Различаются две формы такого участия: междепартаментские органы,
создаваемые только на уровне департаментов, и смешанные органы,
создаваемые департаментами совместно с другими типами организаций и
коллективных объединений.

а) Организация междепартаментских органов была предусмотрена лишь
законом 1871 года, положения которого были развиты в законе от 9 января
1930 года. Одной из таких форм сотрудничества является организация
междепартаментских конференций. Речь идет о конференциях председателей
генеральных советов или выборных представителей от департаментов. Они не
составляют нового коллектива, обладающего собственными признаками
юридического лица. Это эпизодические конференции для обсуждения
совместных проблем.

Другой, более развитой формой являются междепартаментские ассоциации,
создающие новое юридическое лицо, объединяющее несколько департаментов
по кругу вопросов, относящихся к их совместному ведению.

Междепартаментские объединения получили очень слабое распространение,
гораздо меньшее, чем соответствующие объединения коммун. Однако следует
отметить деятельность междепартаментского объединения, создан-

8-698
П3

>>>114>>>

ного на побережье Лангедока для обеспечения борьбы с комарами в этом
районе и стимулирования градостроительства и туризма. Это хороший пример
междепартаментского сотрудничества, которое вышло за пределы границ
регионов и дало возможность победить насекомых, которым неведомы
территориальные границы.

б) Смешанные организмы также становятся формой, которая в настоящее
время пользуется определенным успехом. Они обеспечивают участие
департаментов в деятельности объединений, включающих другие общественные
или частные коллективы. Среди них различаются смешанные синдикаты и
общества смешанной экономики.

Смешанные синдикаты, предусмотренные кодексом коммун, являются
общественными учреждениями, которые сами объединяют только юридические
лица, подчиненные режиму публичного права. Смешанный синдикат может
объединять департамент, коммуны, округа или синдикаты коммун, торговые
палаты и т. д. Например, создаются смешанные синдикаты для обеспечения
оборудованием порта, благоустройства промышленного района или части
департамента.

Общества смешанной экономики являются организациями частного права,
число которых в настоящее время возрастает. Они рассматриваются в
качестве привилегированного средства обеспечения благоустройства
территории на местном уровне. В эти общества могут входить департаменты
на тех же правах, что и другие публичные коллективы.

Б. Задачи департамента

У департамента как «местного» коллектива в отличие от коммун до
настоящего времени было мало специфики. Он играл в основном роль
соучастника деятельности коммун и государственного партнера. В некотором
роде департамент служил связующим звеном между ними.

Две основные сферы его компетенции включали дорожную сеть и социальную
помощь. Департаментские бюджеты более чем на две трети состояли из
бюджетов на содержание коммуникаций и оказание социальной помощи лицам,
нуждающимся в поддержке на случай болезни или других экстремальных
обстоятельств.

Положение кардинально изменилось с принятием законов о передаче
компетенции от 7 января и от 22 июля 1983 года, а также законом об
ориентации развития внутреннего транспорта от 30 декабря 1982 года.
Департамент был наделен значительной компетенцией в области жилищного
строительства, транспорта, здравоохранения, образования. Наконец, по
закону от 2 марта 1982 года ему

114

>>>115>>>

было предоставлено право осуществлять экономическое вмешательство,
аналогичное соответствующим прерогативам коммун.

В. Органы департамента

Генеральный совет—для департамента то же, что и муниципальный совет для
коммуны. Однако департамент имеет и такие органы управления, которым
коммуны не располагают: это департаментская комиссия и префект. Именно
на их деятельность наложила отпечаток реформа 1982 года.

1) Генеральный совет

а) Состав

Генеральный совет является совещательным собранием, избираемым, как и
муниципальный совет, на шесть лет, но с двумя отличиями: генеральный
совет обновляется на половину своего состава раз в три года и избирается
по униноминальной мажоритарной системе в два тура с пропорциональным
представительством каждого кантона. Таким образом, от каждого из
кантонов в общий список для голосования заносятся два кандидата.

Результатом этой избирательной системы с учетом современных границ
кантонов является преобладание в генеральных советах сельских жителей
над городскими.

Тем не менее появились и новые веяния. Впервые в результате реформы
Парижского региона в 1964 году сформировались генеральные советы,
большинство в которых составили коммунисты.

Досрочное прекращение мандата может быть результатом либо индивидуальных
дисциплинарных мер, принимаемых, например, в отношении советников,
которые отсутствуют без уважительных причин на нескольких заседаниях
совета, либо коллективной отставки генерального совета. Но в данном
случае речь идет об очень серьезной и редко применяемой процедуре.

б) Компетенция

Генеральный совет обладает правом принятия решений, касающихся жизни
департамента, в частности утверждения бюджета или утверждения
заключаемых договоров.

Он должен также принимать решения, связанные с использованием
государственных ассигнований, например в отношении распределения
денежных средств на департаментском уровне. Примером этого является
закон Барран-же 1951 года, предусматривающий создание фондов на
образование для учащихся государственных и частных школ.

Наконец, генеральный совет призван давать заключения и высказывать
мнения по многочисленным вопросам,

115

>>>116>>>

в частности по вопросам, касающимся коммун. Можно в известной степени
утверждать, что генеральный совет коллегиально опекает деятельность
коммун, и в особенности следит за соблюдением ими территориальных
пределов своей деятельности.

в) Функционирование

Генеральный совет избирает своего председателя, который после принятия
закона от 2 марта 1982 года представляет исполнительную власть
департамента. Генеральный совет, который собирался реже, чем
муниципальный, и проводил лишь две обязательные сессии в год, теперь
обязан проводить не менее одной сессии в квартал.

2) Исполнительная власть

Префект. В системе, просуществовавшей до 1982 года, институт префектов
был основополагающим для этого уровня управления: исполнительный орган
не избирался, а им был чиновник, назначаемый по распоряжению
правительства.

Префект готовил сессии генерального совета, предоставляя ему, в
частности, материалы, необходимые для принятия им решений; на него же
возлагалось обеспечение их выполнения.

Префект также руководил службами департамента, в штатах которых состояли
государственные чиновники.

Одним из наиболее крупных нововведений по закону от 2 марта 1982 года
было то, что председатель генерального совета заменил префекта при
исполнении его обязанностей как главы исполнительной власти
департамента. Председатель генерального совета уже не был ограничен
исполнением обязанностей председателя на совещаниях, он стал эффективным
«мэром департамента», работе которого содействуют вице-председатели,
равнозначные по должности заместителям мэров. В распоряжение
департамента предоставляются государственные периферийные службы,
поскольку департамент не располагает собственными службами и не имеет
собственного штата служащих.

3. Регион

Регион — последнее из нововведений в системе местного управления—был
создан по закону от 2 марта 1982 года, но реально стал функционировать
лишь после первых выборов в региональные советы. Регионы за двадцать лет
прошли, таким образом, три этапа развития. Из простых административных
округов государства, созданных в соответствии с декретом 1960 года,
определившим их размещение, регионы затем превратились в
публично-правовые учреждения (1972 год). А после неудавшейся попытки
превратить их в местные самоуправляющиеся коллективы

116

>>>117>>>

в 1969 году, они наконец обрели свой окончательный правовой статус в
1982 году в качестве укрупненных звеньев государственного управления.

В законе от 2 марта 1982 года предусматривалось два этапа. Прежде всего
были изменены положения закона от 5 июля 1972 года в части
предоставления региональным государственным учреждениям более широких
полномочий, в частности в хозяйственной сфере. По закону им разрешалось
оказывать финансовую помощь местным предприятиям и участвовать в
программах регионального развития. Они привлекались, как и позже, по
закону от 29 июля 1982 года о планировании, к участию в разработке
планов. Закон 1972 года предоставил им возможность иметь свои бюджетные
средства для финансирования текущей деятельности, а не только для
капиталовложений, и, следовательно, они получили возможность набирать
свой штатный персонал. Закон упразднил государственный надзор за
решениями регионального совета, а председателя регионального совета
возвел в ранг исполнительного органа региона вместо префекта. Наконец,
уже по закону от 2 марта 1982 года был изменен состав экономических и
социальных комитетов, куда включались лидеры социально-профессиональных
групп, с тем чтобы расширить их представительный характер. Тем самым
закон в полной мере осуществил децентрализацию как на уровне управляющих
органов, так и на уровне компетенции регионов.

Со временем будет реализован и другой этап; регионы, получив
предоставляемые им важные полномочия в силу законов 1983 года, станут
крупнейшими центрами принятия решений и осуществления деятельности в
таких областях, как планирование, благоустройство территории,
профессиональная подготовка, транспорт, культура, научные исследования,
то есть они станут полноправными местными коллективами. Подобно коммунам
и департаментам, они будут управляться собраниями, избираемыми на основе
всеобщего голосования.

§ 3 МЕСТНЫЕ КОЛЛЕКТИВЫ, ИМЕЮЩИЕ ОСОБЫЙ СТАТУС

Революция и Империя положили конец крайнему разнообразию местных
статусов, созданных при старом режиме. Однако сохраняется и специфика,
во-первых, в отношении Парижа и Парижского округа, а во-вторых, в
отношении колоний, ставших заморскими департаментами и территориями. В
рамках новой тенденции к признанию специфическим является и статус
Корсики.

117

>>>118>>>

А. Исходные рубежи проблемы

Париж находится в особом положении и в течение долгого времени страдает
гигантоманией.

Во-первых, он является столицей Франции. В нашей стране это наиважнейший
из факторов, поскольку у нас очень развита политическая,
административная и экономическая централизация. Париж — местопребывание
не только политических и государственных учреждений, но и средоточие
мощного комплекса органов управления, предприятий и служб.

Во-вторых, исторически Париж имеет революционное прошлое. Политические
столкновения возникали между городом и государством уже в средние века,
во времена Этьена Марселя. Известно, что Фронда наводила страх на
будущего Людовика XIV, побудив его обосноваться в Версале. Французская
революция, вернувшая короля в Париж, развертывалась в основном в Париже.
В XIX веке Париж был местом трех славных событий: революций 1830 и 1848
годов и в особенности созданной в 1871 году Парижской коммуны,
оставившей неизгладимое воспоминание в сознании французских буржуа. Эта
революционная традиция привела к тому, что правящие классы стали
проявлять недоверие к Парижу и парижанам.

Важное значение Парижа и риск политических конфронтации, связанный с
этим местом, привели к тому, что чередовавшиеся у власти режимы-империи,
королевства и республики держали Париж на привязи, навязывая ему особый
статус, низводя его жителей до уровня второсортных граждан, стремясь по
возможности отстранить их от управления собственными делами.

Эта традиция долгое время сохранялась и после того, как отпали условия,
ее породившие. Действительно, в XX веке Париж потерял значительную часть
своего рабочего населения и своих заводов, обуржуазился, причем эта
эволюция нашла свое отражение и в раскладке голосов на выборах.

Политическое своеобразие и экономическое значение Парижа отразились на
облике его предместий. Конфликтные ситуации переросли рамки городской
черты, и возникла потребность распространить особый режим и на его
пригороды.

Б. Эволюция решений пережила два этапа.

1) Свыше ста лет, с начала XIX века, исключительный режим Парижа,
созданный в период Консульства и Империи и измененный, в частности, в
1871 и 1935 годах, оставался относительно устойчивым и почти не
изменялся на фоне крупных реформ, затрагивающих режим коммун и
департаментов.

118

>>>119>>>

Проводилось различие между городом Парижем и департаментом Сена,
включавшим в себя коммуны предместий. Жители Парижа избирали
муниципальный совет, члены которого составляли вместе с выборными лицами
от предместий генеральный совет. Эти собрания обладали очень малыми
полномочиями, а их председатели играли главным образом представительную
и почетную роль. Реальная власть делилась между двумя префектами —
префектом Сены, характер власти которого можно проиллюстрировать на
примерах с бароном Османом, основательно перестроившим город во времена
Второй империи, с господином Пубелем, фамилия которого осталась
знаменитой разве что в истории сбора хозяйственного мусора, и префектом
полиции, который выполнял полицейские обязанности во всей агломерации.
Париж был разделен на двадцать округов, во главе которых стояли «мэры»,
не имевшие ничего общего с мэрами коммун, поскольку они были
чиновниками, назначаемыми правительством.

Можно удивляться тому, что этот весьма бюрократический статус, столь
противоречащий принципам демократии, смог просуществовать столь долгое
время. Однако в последние двадцать лет он подвергся крупным реформам.

2) Реформы

Законом от 10 июля 1964 года было создано новое специфическое
управленческое объединение — город Париж, который по закону соединяет в
себе «компетенцию коммунального и департаментского уровней».
Следовательно, он одновременно и коммуна, и департамент, имеющий единый
представительный орган — Парижский совет.

В отношении предместий реформа шла значительно дольше. Действительно,
были упразднены департаменты Сена и Сена-и-Уаза, и вместо них были
созданы шесть департаментов, подчиненных режиму общего права и
объединенных в одно целое с департаментом Сена-и-Марна. Из Парижского
района был образован округ, созданный в 1961 году и реформированный в
1966 году. Он находился под управлением префекта и административного
совета, в котором левая оппозиция была представлена очень слабо (3 члена
из 54), в то время как в реальности она представляла почти половину
всего избирательного корпуса.

Тем самым был сделан поворот к режиму общего права. Но коммуны
предместий сохраняли, а департаменты предместий постепенно приобщались к
общему статусу коммун и департаментов. Однако три префекта по-прежнему
играли в этой системе главенствующую роль: префект Парижа, который
заменил префекта Сены, пре-

119

>>>120>>>

фект полиции, который сохранил наибольшую часть своих прежних
полномочий, и префект Парижского округа — его исполнительная власть.

Реформа 1975—1976 годов ознаменовала собой новый этап в распространении
режима общего права.

По закону от 31 декабря 1975 года Париж был организован в два
самостоятельных управленческих подразделения по типу коммуны и
департамента. Парижский совет становится как бы эквивалентом
муниципального совета и генерального совета одновременно, но с рядом
оговорок, поскольку существует поддержанное Административным трибуналом
Парижа в 1978 году право совмещения мэром Парижа функций председателя
совета с обязанностями члена генерального совета, несмотря на
законодательный запрет входить одновременно в состав двух выборных
органов. Парижский совет состоит из 109 членов. Он располагает двумя
исполнительными органами—мэром по коммунальным делам и префектом Парижа
по департаментским делам. Законодательство об управлении коммунами и
департаментами в принципе распространяется и на Париж с учетом оговорок,
содержащихся в законе 1975 года.

Эти оговорки весьма существенны. Во-первых, сохраняется должность
префекта полиции, осуществляющего полномочия, которые в других местах
резервируются за мэрами. Во-вторых, департаментское руководство в Париже
не обладает компетенцией по вопросам дорожной сети и социальной помощи,
которая здесь реализуется на уровне коммун. В-третьих, Париж остается
разделенным на округа, управляемые «муниципальными должностными лицами»
и комиссиями, в состав которых входят как государственные служащие, так
и выборные представители от Парижского совета и другие деятели местного
уровня. Комиссии вправе давать заключения, их заседания проводятся при
закрытых дверях.

Специальные положения действуют и в отношении финансов и персонала.
Финансовый контроль усилен. Персонал делится на три категории:
государственных чиновников, департаментских служащих и служащих коммуны,
подчиненных особому режиму.

Эта реформа была проведена в начале 1977 года: в юридическом аспекте с
помощью серии регламентарных актов, а в политическом — с помощью
выборов, которые прошли под знаком общенационального мероприятия.

Закон от 6 мая 1976 года дополнил эту реформу Парижа реформой Парижского
округа. Вместо «округа» создается «регион», такое же публично-правовое
учрежде-

120

>>>121>>>

ние, и Парижский округ получает название региона Иль-де-Франс. На
уровень региона переходит компетенция в области благоустройства
территории, экономического и социального планирования, городского
транспорта и создания зеленых зон. Регионом руководят совет в составе
164 членов, экономический и социальный комитет и префект региона,
который после принятия декрета от 15 марта 1977 года и в соответствии с
общим правилом одновременно является префектом столичного департамента,
то есть префектом Парижа.

Реформа 1982 года проходила в два этапа. Закон от 2 марта 1982 года еще
больше приблизил статус Парижа и региона Иль-де-Франс к режиму общего
права с учетом сохранения особых прерогатив префектуры полиции и особого
статуса для управленческого персонала. Два закона от 31 декабря 1982
года, из которых один касается административного устройства, а
другой—избирательной системы, придали в то же время новый специфический
характер статусу Парижа. Этот статус, основанный на численности его
населения и применяемый также в отношении Марселя и Лиона,
предусматривает организацию двухзвенного аппарата управления, который
уже существует в целом ряде зарубежных столиц, таких, как Лондон,
Брюссель, Москва.

Муниципальный совет и мэр руководят всеми делами города, который к тому
же разделен на округа (20—в Париже, 16—в Марселе и 9—в Лионе). Эти
округа уже существовали в качестве простых административных округов. В
Париже после принятия закона 1975 года они имели консультативные
комиссии, работа которых проходила в форме закрытых заседаний и в
которых выборные лица составляли меньшинство. Комиссии были заменены
советами, состоящими из муниципальных советников округа и окружных
советников, также избираемых на основе всеобщего прямого избирательного
права. Советы округов избирают из числа своих членов мэра и его
заместителей.

Эти советы могут ставить вопросы перед муниципальным советом, давать
свои заключения по делам, касающимся городских округов, в частности по
вопросам градостроительства, принимать решения, касающиеся яслей, бань,
спортивных сооружений, осуществлять от имени муниципального совета в
порядке делегации полномочий компетенцию по вопросам оборудования или
обслуживания, участвовать в предоставлении квартир со льготной платой за
них. Кроме того, предвосхитив принятие новых нормативных положений в
отношении всех коммун, была уточнена роль организаций, «участвующих в
муници-

121

>>>122>>>

пальной жизни» и объединенных в инициативные и консультативные комитеты
округа.

Мэры городских округов выполняют также свои обязанности от имени
государства по вопросам регистрации актов гражданского состояния,
национальной службы, контроля за обязательным школьным обучением.

Городские округа, получающие финансовые дотации от входящих в них
коммун, обладают относительной самостоятельностью в расходовании
средств; не являясь юридическим лицом, они, следовательно, не образуют
самостоятельных управленческих подразделений.

2. Корсика

Корсика последовательно представляла собой то один департамент, то два и
наконец стала регионом. Она была наделена особым статусом на основе
законов от 2 марта 1982 года и от 30 июля 1980 года.

А. Организация

Корсика представляет собой, как и другие регионы, местное управленческое
подразделение. При его организации учитывались «специфические
особенности», в частности географического и исторического характера. Ее
совет называется ассамблеей Корсики; помимо экономического и социального
комитета, на Корсике существует также совет по вопросам культуры,
образования и условий жизни. Ассамблея принимает решения по делам
региона; она может, кроме того, вносить предложения об изменении или
адаптации отдельных законодательных и подзаконных актов.

Б. Компетенция

Компетенция острова более обширна, чем в других регионах. Так, в
частности, осуществляется компетенция в вопросах образования,
профессиональной подготовки, связи, культуры и окружающей среды,
благоустройства территории, жилищ, транспорта, занятости и энергетики.
Кроме того, предусмотрено создание ряда специальных бюро по различным
проблемам. Новый статус Корсики сходен со статусом регионов Испании или
Италии— таких, как Каталония или Сицилия, однако он не идет столь же
далеко по пути самостоятельности и партикуляризма и не ставит под вопрос
единство и неделимость Республики.

3. Заморские департаменты и территории

А. Департаменты. Согласно .ст. 73 Конституции: «Законодательный режим и
административная организация заморских департаментов могут изменяться с
учетом их особого положения». Таких департаментов шесть: четыре «старые
колонии», восходящие к XVII столетию и превра-

122

>>>123>>>

щенные в департаменты в 1946 году,— Мартиника, Гваделупа, Гвиана и
Реюньон, к которым прибавились Сен-Пьер и Микелон и Майотт, не
примкнувший к независимому статусу Коморских островов. Это в основном
департаменты, подчиненные режиму общего права.

Возникла проблема применения режима регионализации в отношении этих
небольших, изолированных друг от друга территорий. Правительство
собиралось решить эту проблему путем учреждения для первых четырех
департаментов единой ассамблеи, которая одновременно являлась бы
департаментской и региональной; Конституционный совет отменил закон,
который был принят в этом духе парламентом осенью 1982 года, по той
причине, что речь в нем вовсе не шла о простой «адаптации»
законодательства, применяемого в метрополии. Поэтому был принят новый
закон, от 31 декабря 1982 года, по которому департаменты образуют четыре
региона, каждый из которых имеет региональный совет, подчиненный режиму
общего права, свой экономический и социальный совет и свои комитеты по
вопросам культуры, образования и окружающей среды. Региональные советы
Корсики могут вносить предложения об изменениях или об адаптации
отдельных положений законодательства. Они могут, кроме того, заключать
соглашения о сотрудничестве с соседними государствами, что является
первым официальным закреплением во Франции «региональной дипломатии»,
которая имеет тенденцию к расширению в международной практике. Выборы в
региональные советы заморских департаментов состоялись в начале 1983
года.

Б. Территории. Территории, статус которых регламентируется ст. 74
Конституции, образуют разнородную категорию, возникшую на месте прежних
колоний. Их число сократилось ввиду получения рядом бывших колоний
независимости в рамках процесса деколонизации. Это произошло в 1960 году
с рядом африканских государств и позже с Джибути и Коморскими островами.
В настоящее время сохраняются четыре заморские территории: Новая
Каледония, Французская Полинезия, Уоллис и Футуна, Южные и
Антарктические земли. Их разноплановый статус уступил место единству
внутренней автономии; их статус, несомненно, будет развиваться и дальше
и отходить от статуса простых управленческих подразделений, приближаясь
к статусу политических и государственных институтов, о чем
свидетельствуют два закона от 6 сентября 1984 года о Французской
Полинезии и Новой Каледонии.

123

>>>124>>>

Секция II

Государственные учреждения

Если число категорий территориальных коллективов относительно невелико,
то сеть государственных учреждений составляет одновременно и более
многочисленную, и более разнообразную совокупность.

I 1 ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ

Государственные учреждения выступают под разными наименованиями, по
которым не сразу удается судить об их действительном назначении. Это
кассы, службы, учреждения, бюро, органы и т. п.

Для них свойственно значительное разнообразие объемов и степени важности
выполняемых функций. Сравним, например, бюро социальной помощи средней
коммуны с такими огромными учреждениями, как депозитная касса,
государственный фонд помощи Парижу, «Электри-сите де Франс» или
созданное на основе закона от 31 декабря 1982 года о внутреннем
транспорте национальное общество железных дорог. Одни государственные
учреждения существуют в течение двух столетий (например, депозитная
касса или торговые палаты), другие— всего несколько лет. Некоторые
учреждения с момента основания объявляются временными, например по
подготовке ко Всемирной выставке.

Разнообразие наблюдается и в целевом назначении государственных
учреждений.

1) Экономическая область

Сектор производства и транспорта. Определенное число государственных
предприятий существует в форме публично-правовых учреждений, как,
например, «Шарбонаж де Франс», «Электрисите де Франс», Французское
общество железных дорог, Комиссариат по атомной энергии. Но не все
государственные предприятия обладают таким статусом.

Впрочем, в этом состоит одна из современных сложностей французского
права — может быть, одна из его слабых сторон. Например, такие
предприятия, как «Эр Франс» или промышленные объединения,
национализированные в 1982 году, не являются публично-правовыми.

Финансовый сектор. Депозитная касса — несомненно, наиболее крупное из
всех французских государственных учреждений по размерам своих средств и
масштабам роли, которую она играет в экономической и финансовой жизни
страны.

124

>>>125>>>

Однако не весь государственный финансовый сектор приобрел такую форму —
национализированные банки и страховые компании не являются
публично-правовыми учреждениями.

Представительство общественных интересов осуществляют торговые палаты,
существующие очень давно и играющие важную роль. То же относится и к
сельскохозяйственным палатам и цеховым гильдиям ремесленников. Однако
профессиональные объединения, представляющие работников свободных
профессий — врачей, архитекторов, адвокатов и т. д.,— не являются
публично-правовыми.

Ряд органов экономического вмешательства также обрел форму
публично-правовых учреждений — это относится к Национальной
межпрофессиональной службе по зерну, созданной для организации и
упорядочения рынка зерна во Франции, и к Фонду по организации и
упорядочению сельскохозяйственных рынков.

2) Социальная область

Крупные национальные кассы социального обеспечения, как, например,
Национальная касса страхования по болезни, являются публично-правовыми
учреждениями в отличие от местных касс, первичных касс, которые являются
частными организациями. Публично-правовыми учреждениями являются также
национальные и региональные центры университетской и школьной
деятельности. Наиболее важной категорией в этой области являются
больницы.

3) Культурная область

В области культуры имеются весьма многочисленные публично-правовые
учреждения. Таковы лицеи, университеты, крупные высшие учебные
заведения. При условии расширительного толкования это относится и к
Организации французского радиовещания и телевидения и другим, например к
Национальному центру научных исследований и Французской академии.

4) Административная область

Наконец, и в сфере управления за последнее время значительно расширилась
категория периферийных государственных учреждений. Таковы синдикаты
коммун, как специализированные, так и многоцелевые, смешанные синдикаты,
междепартаментские объединения, городские округа или городские
сообщества, а также учреждения планирования и благоустройства новых
городов и регионов. Строительство оборонных объектов, как правило,
возлагается на государственное учреждение по обеспечению оборонных
мероприятий.

Государственное учреждение выглядит как многолет-

125

>>>126>>>

нее буйно растущее растение. Ежегодно и, может быть, даже ежемесячно
появляются новые его виды. Так, законом от 22 мая 1971 года были созданы
три категории государственных учреждений: межкоммунальные объединения по
управлению лесным хозяйством, смешанные объединения по управлению лесным
хозяйством и профессиональное объединение лесного хозяйства. Агентства,
которые создаются с некоторых пор, также являются государственными
учреждениями (национальное агентство по вопросам занятости, агентство по
вопросам освоения энергии, улучшения условий труда и т. д.).

Таким образом, государственные учреждения вовсе не собираются исчезнуть
из нашей административной и правовой системы.

§ 2. ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Государственные учреждения необходимо охарактеризовать как по отношению
к другим юридическим лицам, подчиненным режиму публичного права, так и
по отношению к частным организациям.

1) Государственные учреждения и управленческие подразделения

Необходимо прежде всего определить государственные учреждения по
отношению к управленческим подразделениям, то есть к государству и к
местным органам власти и управления. Следует рассмотреть правовую
природу государственных учреждений, их специализацию, формы
осуществляемого за их деятельностью контроля.

А. Правовая природа. Государственные учреждения характеризуются тем, что
они являются «персонализированными» публичными службами. В акте, которым
они создаются, они часто называются учреждениями, «наделенными
признаками гражданского лица и финансовой автономии». Такая
персонализация основывается на двух главных предпосылках, часто
сочетающихся.

1) Первую предпосылку можно было бы резюмировать одним словом: участие.
Государственное учреждение представляет собой юридическую форму
привлечения персонала, граждан или общественности к управленческой
деятельности. Действительно, очень часто учреждение имеет
административный совет, который, впрочем, может приобретать различные
названия и в состав которого входят представители различных
заинтересованных ведомств. Так, для обеспечения известной
самостоятельности университетов, после событий 1968 года, была выбрана
юридическая форма государственного учреждения с выборными
представителями от профессорского персонала и сту-

126

>>>127>>>

дентов. Она не нова, торговые палаты, обеспечивающие представительство
различных интересов, коммерсантов или промышленников с помощью ассамблей
или советов, включают представителей этих профессий уже с начала XIX
века. Не так давно «демократизация публичного сектора», предусмотренная
законом от 26 июля 1983 года, обеспечивалась, в частности, путем прямого
избрания представителей лиц наемного труда в административные советы.

Это не единственная форма и не последний способ обеспечения участия в
управлении. Существуют и другие формы, например, комиссии на уровне
государственного аппарата управления. Существуют и более эффективные
органы, как, например, выборные ассамблеи местных коллективов; так,
муниципальные советы являются более эффективной системой участия в
управлении, чем административный совет государственного учреждения,
сформированный на второй ступени. Тем не менее это интересная с точки
зрения участия система.

2) Второй важной предпосылкой создания государственных учреждений
является обеспечение гибкости управления. Очень часто новое учреждение
создается для обеспечения более гибкого управления, чем управление
службами, существующими в государстве или на уровне местных коллективов.
Эта форма дает возможность часто избегать требований, выдержанных в
канонах классического административного права, и позволяет обеспечить
более высокую эффективность управленческого воздействия. Именно в таком
духе была создана ордонансом от 4 февраля 1959 года Организация
французского радиовещания и телевидения, которой в этом случае
обеспечивалась не только гибкость в управлении, но и политическая не
зависимость.

Б. Государство является юридическим лицом без четко обозначенных
признаков специализации. Оно обладает широтой компетенции и практически
наделено универсальными функциями. Государственные же учреждения
характеризуются ярко выраженной специализацией. Так, в 1939 году было
сочтено, что Бюро по вопросам благотворительности не может использовать
в целях своей деятельности сеть кинотеатров. Кассы школ, организованных
по типу учреждений, имеющихся в государственных школах, не могут
оказывать помощь учащимся частных школ, потому что они отошли бы от
своей специализации, заключающейся в оказании помощи учащимся
государственных школ.

Существуют и весьма редкие казусы, как, например, история с
передачей рекламы по телевидению. Когда

127

>>>128>>>

такая реклама была введена, возникла широкая дискуссия юридического
характера и целому ряду профессоров административного права было
предложено высказать свое суждение по этому вопросу в компетентной
комиссии Национального собрания. Большинство из них ссылались на
критерий специализации, заявив, что Организация французского
радиовещания и телевидения создана для передачи информации, показа
развлекательных программ и спектаклей, а не для рекламы и что, занимаясь
рекламой, она отходит от своей специализации. В ответ на это последовало
возражение (и оно оказалось решающим), что поскольку речь идет о
получении дополнительных финансовых средств с целью обеспечения
выполнения своей основной задачи, то показ рекламы не противоречит
специализации данного учреждения.

В. Контроль за деятельностью выступает в качестве третьего элемента
определения. Государственные учреждения обособлены от деятельности
других публично-правовых коллективов, но они отнюдь не взаимодействуют с
ними. Это взаимодействие обеспечивается с помощью контрольной
деятельности.

Государственные учреждения обычно различаются по уровню подчиненности,
они бывают национальными, департаментскими или коммунальными.
Государственный совет пришел к мнению, что некоторые учреждения не
принадлежат ни к одному из этих звеньев; это, в частности, относится к
торговым палатам. Важен сам факт, что любое государственное учреждение
связано с управленческим подразделением, осуществляющим надзор на
местах. Этот надзор может осуществляться и государством, но, впрочем, в
этом случае он обычно дублируется: государственное учреждение обычно
подчинено министерству, которое осуществляет общий надзор, а наряду с
этим и министерству экономики и финансов, которое осуществляет
финансовый контроль. Надзор может также осуществляться и местным
управленческим подразделением, которое само подчинено надзору со стороны
государства; таким образом, существует целый каскад надзорных инстанций
и соответствующих полномочий.

2. Государственные учреждения и частные организации

Проблема определения границы между ними возникла уже давно. Наряду с
категорией государственных учреждений, которые руководят публичными
службами и являются юридическими лицами, подчиненными режиму публичного
права, существуют частные организации, которые также руководят
публичными службами. Различие между теми и другими не всегда легко
провести.

Понятие государственного учреждения возникло пер-

128

>>>129>>>

воначально в XIX веке в результате сравнения с другими категориями
общественно полезных учреждений. Это различие было установлено
постановлением Конституционного суда в 1856 году по вопросу о статуте
страховых касс. Такие учреждения являются юридическими лицами,
подчиненными режиму частного права (например, Красный Крест).

В том же XIX веке не раз вставал вопрос о природе профсоюзных ассоциаций
владельцев, учрежденных законом 1865 года. Речь шла об обязательных
ассоциациях владельцев, на которых возлагалась обязанность обеспечения
общественно полезных работ, например орошения долины или осушения
болота. В 1899 году было сочтено, что такие ассоциации являются
государственными учреждениями, поскольку их задача состоит в обеспечении
коллективных, а не частных интересов самих владельцев.

Такого рода категории ассоциаций по-прежнему существуют в лице
профсоюзных объединений по послевоенной реконструкции или в лице
земельных профсоюзных объединений по изменению границ сельских районов.
Не следует смешивать эти обязательные ассоциации, которые являются
государственными учреждениями, со свободными профсоюзными ассоциациями,
предусмотренными тем же законом 1865 года, которые являются
организациями, подчиненными режиму частного права.

В настоящее время возникают гораздо более трудные проблемы, еще не
разрешенные в полной мере. Действительно, за последние 50 лет наряду с
государственными учреждениями появилось большое число частных
организаций, занимающихся управлением в сфере публичных интересов. К
этой категории относятся местные кассы социального обеспечения или
профессиональные союзы, представляющие работников свободных профессий.

На практике проблема состоит в том, по каким критериям государственные
учреждения отличаются от каждой из этих частных организаций, ведь обе
категории обладают признаками юридического лица и занимаются управлением
в сфере публичных интересов. Иногда различие между ними проводит закон.
Так, в законе от 22 мая 1971 года профсоюзные объединения лесного
хозяйства специально названы государственными учреждениями. К сожалению,
законодатель не всегда дает такое уточнение; в этом случае в
соответствии с духом всего нормативного акта необходимо попытаться
определить выраженную в нем волю, учитывая название учреждения, предмет
его деятельности, правила организации и деятельности, систему его
финансирования. Несмотря на наличие уникальных казусов, по тексту
закона все же легко распознать

129 9-698

>>>130>>>

различающие их грани. Но недостаточно установить правовую природу
государственного учреждения, необходимо определить содержание его
деятельности, виды правового статуса и правового режима.

§ 3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

1. Управленческие государственные учреждения, промышленные и торговые
государственные учреждения

Различие между государственными учреждениями управленческого и
промышленно-торгового характера было установлено, во-первых, с помощью
судебной практики. Затем оно было закреплено в правовых актах. Так, об
этом говорится в декрете от 29 декабря 1962 года о государственной
отчетности.

А. Различие сначала проводилось не по поводу государственных учреждений,
а по поводу публичных служб вообще, и оно было зафиксировано в очень
важном постановлении Трибунала по конфликтам от 22 января 1921 года по
делу Коммерческого общества Западной Африки.

В административном праве существуют два параллельных критерия:
разграничение между государственными управленческими учреждениями и
промышленными и торговыми государственными учреждениями, с одной
стороны, и между административными публичными службами и промышленными и
торговыми публичными службами — с другой. Если в обоих случаях дается
одинаковая квалификация по предмету деятельности, то сами понятия
«учреждения» и «службы» являются разными; учреждение обладает признаками
юридического лица, в то время как служба не обязательно обладает ими.
Государственные управленческие учреждения являются персонализированными
административными публичными службами, подобно тому, как промышленные и
торговые учреждения являются персонализированными промышленными и
торговыми публичными службами.

Деятельность государственного управленческого учреждения
регламентируется в основном административным правом по крайней мере в
двух отношениях: его служащие обычно обладают тем же статусом, что и
государственные чиновники, их статус органически включен в общий статут
государственных служащих, его финансовые счета подчиняются правилам
государственной отчетности.

Напротив, промышленные и торговые государственные учреждения опираются
в своей деятельности на нормы

130

>>>131>>>

частного права. Их персонал в принципе подчинен режиму Трудового
кодекса, и тем самым он приравнивается к лицам наемного труда в частном
секторе, за некоторыми исключениями. Они располагают финансовыми счетами
коммерческого типа и подчинены тем же правилам налогообложения, что и
предприятия частного сектора. Наконец, они совершают коммерческую
деятельность в соответствии с нормами Торгового кодекса.

Как же можно различить эти две категории учреждений, если в акте,
учреждающем или регламентирующем деятельность организации, не указан ее
характер?

При отсутствии соответствующего положения в тексте акта следует
различать основной критерий и второстепенные критерии, дополняющие
основной.

Основной критерий связан с предметной деятельностью учреждения, а
второстепенные — с правилами организации, функционирования и порядком
финансирования.

Некоторые учреждения преследуют цели, которые сходны с целями
промышленных и торговых предприятий. И не потому, что они имеют своей
задачей извлечение прибыли, это противоречило бы самому понятию
публичной службы и государственного учреждения, а потому, что предметом
их деятельности является изготовление, закупка и продажа изделий, то
есть хозяйственное производство, в то время как государственные
управленческие учреждения выполняют задачи традиционного типа по
обеспечению функциональной независимости ведомств, регламентации их
деятельности, обеспечению правопорядка, социальной и культурной
деятельности.

Но иногда целевых критериев бывает недостаточно, чтобы провести
разграничение между двумя категориями учреждений, либо потому, что оно
не является четким, либо потому, что законодатель предусмотрел статус,
отличающийся от статуса, который обычно связан с целевым предназначением
такого учреждения. Поэтому приходится прибегать к помощи упомянутых
второстепенных критериев.

Если статут учреждения содержит в основном нормы публичного права, а
само оно финансируется в основном за счет ассигнований из общего бюджета
или поступлений от налогов, то можно сделать вывод, что это—
государственное управленческое учреждение. И напротив, это будет
промышленное и торговое учреждение, если его деятельность основана на
нормах частного права, а финансирование обеспечивается за счет
поступлений от продажи изготовленных изделий1.

1 Все эти критерии были сгруппированы в постановлении Государственного
совета от 16 ноября 1956 года по делу профессионального

131

>>>132>>>

Б. В последний период в этом различии, которое казалось ясным и четким,
произошли некоторые сдвиги.

Уже давно существуют смешанные учреждения, которые по роду выполняемых
задач одновременно являются управленческими и промышленно-торговыми
(Национальная служба по судоходству, Национальная межпрофессиональная
служба по зерну, автономные порты).

Смешение правил двух категорий применительно к одному и тому же
учреждению приводит к самой настоящей путанице видов компетенции. Так,
иногда проще управлять промышленно-торговым учреждением, ибо способ его
управления более гибок, поскольку его деятельность регулируется нормами
частного права. Но служащие этих учреждений хотят одновременно сохранить
за собой статус государственных, потому что находят в нем больше
гарантий, в частности в отношении профессиональной устойчивости и
трудовой занятости. Так, были созданы гибридные организации, выполняющие
задачи по управлению, но названные в законе или декрете промышленными и
торговыми. Служащие таких организаций сохраняют за собой привилегии,
закрепленные за аппаратом государственных чиновников. Это относится, в
частности, к Национальной службе лесоводства, созданной законом 1964
года, в котором ей присвоили наименование промышленного и торгового
государственного учреждения, уточнив, что его служащие являются
государственными должностными лицами. Другим примером является
Национальная касса государственных рынков, которая, будучи промышленным
и торговым учреждением, сохраняет за своими служащими статус
государственных чиновников.

Это приводит к большой путанице, которая возникает по более серьезному
основанию в виде отхода от общих признаков, выраженному в понятии так
называемой ложной квалификации. Иначе говоря, возникает возможность, при
которой создатель учреждения специально присваивает ему наименование
промышленного и торгового, в то время как оно не преследует
соответствующих целей, не имеет соответствующего статуса и способа
финансирования. Такого рода случай нашел свое отражение в постановлении
Трибунала по конфликтам от 24 июня 1968 года по делу организации,
созданной для упорядочения сельскохозяйственных рынков и названной
автором нормативного акта промышленным и торговым учреждением. Трибунал
по конфликтам пришел к выводу, что такая квалификация является неверной,
потому что учреждение

союза работников авиационной промышленности (по вопросу о
компенсационной кассе для децентрализации авиационной промышленности).

132

>>>133>>>

в действительности выполняло чисто управленческие функции. Здесь,
бесспорно, коренятся злоупотребления, которые необходимо исправлять.

Наконец, последний тип обхода общих норм можно увидеть в появлении,
наряду с этими двумя крупными классическими категориями,
псевдокатегорий, которые впервые были признаны судебной практикой и
законодателем. Примером такого рода служит Исследовательский институт по
вопросам информатики и автоматики, созданный по закону от 3 января 1967
года. В законе это учреждение названо «научно-техническим»; по правде
говоря, это не единичное учреждение, поскольку еще ранее это
прилагательное по закону 1945 года было присвоено Комиссариату по
атомной энергии. Закон от 12 ноября 1968 года снабдил университеты и
другие государственные высшие учебные заведения качеством учреждений
«научно-культурного характера». Законом от 15 июля 1982 года были
учреждены государственные учреждения «научно-технического характера», с
уточнением, что их основной целью не являются цели промышленной и
торговой деятельности.

Являются ли научно-технические и научно-культурные учреждения новой
крупной категорией, которая должна находиться посредине между
управленческими учреждениями и промышленными и торговыми учреждениями?
Вряд ли, поскольку эти учреждения являются лишь модифицированными видами
тех или иных учреждений в зависимости от преследуемой ими цели.

2. Правила создания государственных учреждений

Государственные учреждения имеют устойчивую тенденцию к численному
разрастанию, что может привести к расточительству средств или
бюрократизации управленческого аппарата. Отсюда и противоположная
тенденция, выраженная в попытках сдерживания, ограничения столь
неоправданного разбухания.

Статья 34 Конституции предусматривает, что законом определяются правила,
касающиеся «установления категорий государственных учреждений», что
обеспечивает государственным учреждениям конституционный статус. Это
положение, будучи не совсем удачным и отнюдь не элегантным, не раз
получало толкование Конституционного и Государственного советов, на
которые возлагался контроль за применением ст. 34. Было решено, что
нельзя более создавать с помощью закона каждое новое государственное
учреждение в отдельности и законом будут определяться лишь их
«категории» по совокупности родовых признаков.

К одной и той же категории принадлежат учреждения,

133

>>>134>>>

имеющие сочетание одинаковых признаков, будь то управленческие или
промышленные и торговые, если они подлежат одному и тому же типу
надзора—либо со стороны государства, либо со стороны департамента, либо
со стороны коммуны—и имеют сходную специализацию, например являются
образовательными или кредитными учреждениями, и, наконец, если они имеют
аналогичные правила организации и деятельности.

Из этого общего определения вытекает, что вся эта группа учреждений
образует самостоятельную категорию, потому что не существует никакого
иного учреждения, могущего быть приравненным к ней. Именно на этом
основном определении базировалось создание Автономного управления
парижского транспорта и Национального общества французских железных
дорог. Иногда, напротив, категория является весьма емкой по насыщению и
включает сотни или тысячи учреждений, что, в частности, относится к
лицеям или больницам.

Таким образом, родовые признаки для каждой категории устанавливаются
законом. Затем учреждения данной категории создаются по решению
управленческого органа, то есть правительства—в отношении
государственных учреждений или решением генерального или муниципального
совета,—в отношении местных административных учреждений.

3. Статут государственного учреждения

В отличие от коммун и департаментов государственные учреждения не имеют
общего статута; напротив, для них характерна, с одной стороны,
разбросанность правил по большому числу различных актов, а с другой —
разнообразие самих правил.

Было установлено лишь несколько основных правил, и прежде всего в
нормативных актах о финансовом контроле и о бухгалтерском учете;
несколько принципов было выдвинуто на основе судебной практики, например
принцип специализации. Кроме того, по закону от 26 июля 1983 года о
демократизации управления публичным сектором было установлено
определенное число правил о составе административных советов; но этот
закон применяется в отношении всех государственных предприятий, включая
национальные общества смешанной экономики или акционерные общества, а
среди государственных учреждений закон касается лишь тех, которые носят
промышленный и торговый характер. Таким образом, сфера его применения
была одновременно и расширена, и заужена в том, что касается
государственных учреждений. В других случаях в каждом акте, учреждающем
государственное учреждение, предусматриваются правила

134

>>>135>>>

организации, деятельности, финансирования и контроля за учреждением.

A. Руководящие органы учреждений многообразны. Некоторые имеют
только назначаемого директора. Другие имеют административный совет и
председателя, который может назначаться центральной властью или
избираться административным советом, а при председателе иногда
учреждается должность генерального директора.

Что же касается административных советов, когда таковые имеются, то их
состав тоже весьма разнообразен. В некоторых случаях большинство в них
составляют государственные представители, что, однако, не является
правилом. Иногда в них совершенно нет представителей государства; это
относится к советам университетов. Другие члены, не являющиеся
представителями государства, все же назначаются государственной властью
либо выступают от лица частных объединений, профсоюзных организаций,
например когда они избираются (в университетах) или уполномочиваются
трудящимися предприятия (как это предусмотрено по закону от 26 июля 1983
года).

Б. В области режима финансирования наблюдается такое же разнообразие.
Некоторые учреждения имеют собственные финансовые средства, на которые
они существуют; это в принципе относится к промышленным и торговым
учреждениям. Иногда, напротив, единственным источником их финансирования
являются государственные субсидии; это относится к учреждениям типа
Национальной административной школы, бюджет которой обсуждается в
парламенте наряду с бюджетом министерств. Чаще всего финансирование
осуществляется за счет комбинации средств обеих категорий
(университеты).

B. Контроль или надзор за деятельностью учреждений выступает в
разнообразных формах. Тут также нет общего правила в
отличие от деятельности местных коллективов.

Иногда устанавливается весьма жесткий контроль по иерархии; такой
контроль был предусмотрен, например, актом 1971 года, по поводу которого
возникли большие кривотолки, поскольку он в принципе имел
конфиденциальное значение и назывался в печати «циркуляром Гишара». Речь
шла о циркуляре, направленном непосредственно министром национального
образования директорам лицеев по праву министра направлять указания
директорам своих периферийных служб в департаментах.

Бывает и наоборот, когда учреждение обладает обширной автономией, как,
например, агентство Франс Пресс или университеты, даже если такая
автономия ограничена по политическим или финансовым соображениям.

135

>>>136>>>

Между этими двумя возможностями почти полной иерархической зависимости и
широкой автономии существует целая гамма различных степеней автономии.
Вообще говоря, отмечается, что автономия является относительно слабой в
силу французской традиции централизации. В этом отношении положение во
Франции несколько отличается от положения, существующего, например, в
Англии, где аналогичные учреждения, как, например, Би-Би-Си, пользуются
предельной самостоятельностью.

Государственные учреждения характеризуются в настоящее время
беспорядочным разрастанием. Конечно, трудно избежать этого явления,
которое не является специфически французским и отмечается в большинстве
стран мира независимо от их режима. Но можно было бы попытаться
устранить беспорядочный рост.

Во-первых, следовало бы разработать критерии создания учреждений. В
настоящее время не существует никакого общего критерия, никакого
писаного или неписаного правила, указывающего, в каких случаях и когда
следует создавать государственные учреждения. Поэтому следовало бы
выработать критерии, позволяющие рассчитать условия, при которых
деятельность службы лучше обеспечивалась бы непосредственно государством
или местным коллективом, или условия, при которых предпочтительнее было
бы наделить ее правами юридического лица.

Во-вторых, целесообразно издать правила об управлении в виде
своеобразного общего статута государственных учреждений, где была бы
предпринята попытка примирить интересы этих учреждений с общими
интересами государства и местных коллективов и в которых проводилось бы
различение правил, применяемых к различным категориям учреждений.

Нет уверенности в том, что такое упорядочение осуществится в скором
будущем, потому что его тщетно ждут вот уже несколько десятилетий.
Государственный совет представил правительству в 1972 году доклад о
реформе государственных учреждений, который в порядке исключения был
опубликован. В этом докладе они сурово критиковались в таких
формулировках, как «понятие с неясными границами», «слабой правовой
насыщенностью» и «неясной правовой классификацией»; на деле это
означало, что под сомнение были поставлены критерии разграничения режима
и категорий учреждений. Доклад сопровождался критикой условий создания
государственных учреждений и внесением некоторых предложений о
проведении реформ. Но этот доклад не имел никаких послед-

136

>>>137>>>

ствий, и мы не уверены, что таковые когда-нибудь наступят.

Зато нет никакого сомнения, что государственные учреждения будут и
впредь играть большую роль в административной жизни, и было бы
нежелательно добиваться их ликвидации, потому что они сохраняют свою
ценность одновременно как средство гибкого управления публичными
секторами и как система, обеспечивающая участие граждан в управлении.

>>>138>>>

Часть вторая

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ

АДМИНИСТРАТИВНОГО

ПРАВА

Для характеристики административного права как специальной отрасли часто
употребляется выражение «публичная власть»; административное право
наиболее полно выражено в понятии публичной власти.

Следует быть осторожным в употреблении слов-ловушек. Выражение
«публичная власть» рискует ввести в заблуждение своим звучанием,
навеваемыми им идеями. Действительно, оно связано со своеобразной
мифологией, которая восходит к очень далекому прошлому, к римскому
праву, Римской империи. Согласно этой мифологии, административное
право—это властное, державное право. Оно принципиально отличается от
гражданского права и частного права, ибо то и другое является правом
равенства, основанным на суверенном выражении и согласовании
индивидуальных воль.

Идея публичности, восходящая ко временам Рима, была раскрыта правоведами
еще в период абсолютной монархии. Согласно ей, государство обладает
верховенством над гражданами, и в той мере, в какой административное
право регулирует правоотношения между государством и иными
публично-правовыми коллективами и гражданами, оно выражает это
верховенство: поскольку граждане равны между собой, то, следовательно, и
частное право, выражающее характер гражданских правоотношений, является
правом равенства.

Эта схема никогда в полной мере не соответствовала реальной
действительности, и в настоящее время она весьма неточна в силу ряда
фактических и юридических причин.

Ныне, наряду с государством и публично-правовыми коллективами, появились
такие частные организации, которые более значимы, чем некоторые из
упомянутых органов. Одно крупное транснациональное предприятие гораздо
сильнее и крупнее, чем небольшая коммуна со ста пятьюдесятью жителями.
Результатом этого является то, что сама идея верховенства
государственной администрации уже сама по себе является спорной. Система
государственного управления складывается скорее в итоге дей-

138

>>>139>>>

ствительного соотношения социальных сил, чем как фактор их организации.
Можно было бы даже говорить об известном бессилии администрации.

Схема авторитетного и властного административного права является
мифической и не вполне точной, поскольку подлинного равенства между
гражданами не существует. Это было отмечено давно, и уже в XV столетии
равенство между сильным и слабым, между банкиром и нищим было скорее
формальным и фиктивным, чем реальным и действенным. Можно найти примеры
и в правоотношениях, например отношения между хозяином и лицами,
работающими у него по найму, между домовладельцем и квартиросъемщиком,
между страхователем и застрахованным лицом или между перевозчиком и
пассажиром основаны на неравенстве. Действительно, во всех этих видах
правоотношений одно лицо находится в зависимом положении у другого. В
области гражданских правоотношений это проявляется в юридическом плане в
хорошо известном институте договора о присоединении. Теоретически когда
хотят заключить договор о страховании, то стороны вправе обсуждать его
(и можно действительно обсуждать его в отдельных случаях), но в
большинстве случаев люди довольствуются присоединением к уже
подготовленному договору, который страховая компания не ставит на
обсуждение, но к условиям которого предлагает присоединиться. Точно так
же, когда приобретается билет на транспорт, не обсуждается вопрос о
цене, об условиях, комфорте и вообще об условиях перевозки. Одна из двух
сторон фактически находится в положении, в котором она навязывает свою
волю другой стороне.

Конечно, такое положение в настоящее время в значительной мере
исправляется законами и профсоюзной деятельностью в области отношений
между предпринимателями и рабочими. Неравенство не стало большим, чем в
XIX веке, но неравноправие сторон не является уделом только
административного права, а встречается также в отношениях, основанных на
нормах частного права.

Возникает даже парадоксальное положение, при котором администрация
обладает меньшими привилегиями и меньшей властью в некоторых областях,
чем частное лицо.

Таким образом, предпринимателю легче уволить одного из наемных
работников, чем администрации уволить одного из своих служащих. Это
вызвано юридическими причинами, поскольку защитный механизм для
служащего шире, чем для лиц наемного труда. Это вызвано также
социальными причинами и некоторыми традициями.

Что касается юридических причин, по которым классическая схема далеко
не является точной, необходимо

139

>>>140>>>

отметить, что формы привилегий публичной власти или прерогатив публичной
власти не вполне отражают реальную действительность, потому что, как это
показал около двадцати лет назад профессор Риверо, административное
право является не только правом прерогатив; в нем заключается и система
зависимостей.

Действительно, административное право по отношению к гражданскому
характеризуется не только расширенными полномочиями в пользу
администрации, существует и обратная система зависимости, когда
ограничивается объем власти и увеличиваются обязанности, возлагаемые на
администрацию, чего частные лица вынести не могут.

Так, частное предприятие продает свои изделия кому пожелает. Зато
администрация, выпускающая изделия или оказывающая услуги, в частности
услуги управленческого характера, не может выбирать себе своих клиентов,
она связана принципом равенства в отношениях между пользователями
публичной службы и должна принимать всех нуждающихся в ее услугах.

Предприниматель может набирать свой персонал любым способом—на основе
своих связей, с помощью газетных объявлений или путем обращения к
специализированным предприятиям. Администрация же не может производить
таким образом набор своего персонала; она вынуждена соблюдать процедуры,
главной из которых является конкурс.

Вместе с тем администрация не может свободно выбирать своих поставщиков
или своих подрядчиков. Она обязана соблюдать порядок заключения
публичных сделок.

Административное право является в конечном счете нераздельной
совокупностью прерогатив и обязанностей, которые часто тесно связаны
между собой.

Например, государственное достояние характеризуется двумя элементами:
оно незыблемо и неотчуждаемо. Незыблемо, потому что часть общественного
достояния не может приобретаться путем предписания, путем обоснования в
нем или захвата, путем длительного пользования имуществом, в то время
как эти пути являются нормальными для приобретения частной
собственности. В этом состоит механизм защиты общественного достояния от
притязаний частных лиц; даже если собственность, являющаяся общественным
достоянием на протяжении нескольких веков, принадлежала частным лицам,
то и в этом случае они не становятся собственниками в результате
предписания о приобретении имущества. Оно неотчуждаемо, и орган
управления не вправе распорядиться общественным достоянием. В данном
случае речь идет об

140

>>>141>>>

обязанности, которая ложится бременем ответственности на службы,
ведающие такой собственностью, которую они не могут продавать в удобный
момент или в подходящих условиях, не соблюдая определенного рода
процедуры, в частности процедуры исключения из реестров, в результате
чего собственность изымается из общественного пользования.

Та же совокупность прерогатив и обязанностей характеризует процедуру
заключения договоров. Администрация обладает определенными
прерогативами. Она может по своей инициативе без согласия другой стороны
навязать ей определенные обязанности, но взамен должна предоставить ей
финансовую компенсацию, выплатить возмещение.

Иногда прерогативы и обязанности трудно отличить, и можно задаться
вопросом о том, является ли тот или иной принцип преимуществом или
помехой, привилегией или обязанностью.

Куда же следует отнести режим административной ответственности: к
прерогативам или к обязанностям? В соответствии с постановлением
Государственного совета по делу Бланко это прерогатива, ибо в
постановлении констатировалось, что «ответственность администрации не
является ни всеобъемлющей, ни абсолютной». В этот период проявилась
тенденция к сужению ответственности администрации по отношению к
ответственности частных лиц. Но после вынесения этого постановления
образовалась обширная судебная практика, в соответствии с которой
ответственность администрации трактовалась гораздо шире, чем
ответственность частных лиц, в частности в результате расширения сферы
ответственности за риск. Следствием этого явилось смещение в сторону
расширения обязанностей за счет сужения прерогатив.

То же самое происходит и в контрольно-юрис-дикционной деятельности
административного судьи. Часто утверждается, что его контроль есть
юрисдикцион-ная привилегия, на самом же деле это сервитут, или скорее
обязанность, в той мере, в какой такой контроль со стороны этого
специального судьи более обширен и ответственен, чем контроль со стороны
судов общегражданской юстиции.

Даже если различие между прерогативой и обязанностью не является
абсолютным, оно может тем не менее быть принятым за основу при
рассуждении об основных принципах административного права.

141

>>>142>>>

Раздел I ПРЕРОГАТИВЫ

Прерогативы можно классифицировать на две крупные категории, которые
соответствуют тому, что при использовании спортивной терминологии можно
было бы назвать нападением и защитой: администрация, с одной стороны,
обладает полномочиями в отношении частных лиц, а с другой—ей
обеспечивается специальная защита от действий частных лиц.

Глава I ПОЛНОМОЧИЯ

Администрация обладает полномочиями в принятии и исполнении решений.
Решение является правовым актом, с помощью которого административный
орган видоизменяет ранее сложившуюся систему юридических предписаний.
Правопорядок всегда основан на определенном стечении элементов, и каждое
из новых решений не может не отражаться на его действительном состоянии.

Например, возникает проблема исполнения нового решения; действительно,
оно не имело бы смысла, если бы оставалось абстрактным. Оно станет
эффективным лишь в том случае, если будет исполняться по мере
необходимости и принудительно.

Административное право в смысле прерогатив характеризуется возможностью
для администрации принимать решения, подлежащие обязательному
юридическому исполнению, и обеспечивать их материальное воплощение.

Секция I

Право принятия решений

Положение администрации в отношении права принимать решения отличается
от положения частных лиц двумя моментами: более эффективными методами и
более широким содержанием.

§ 1 ТЕХНИКА ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ

Если в частном праве лицо собирается принять подлежащее исполнению
решение, то есть решение, выполнения которого оно может затем добиться,
оно обладает воз-

142

>>>143>>>

можностью добиться согласия другого частного лица или прибегнуть к
вмешательству судьи.

В первом случае оно заключит договор, отражающий решение, которое оно
хотело принять по отношению к контрагенту, например о продаже изделия.
Но ему необходимо еще получить и согласие покупателя в отношении
качества, цены, срока поставки и т. д.

Если оно не получит согласия другого лица, оно должно обратиться к
судье. Это относится к домовладельцу, который желает выселить
квартиросъемщика; если квартиросъемщик выезжает, проблема решается сама
собой, но если он намерен оставаться в занимаемом жилище, нужно
обратиться к судье с ходатайством отдать распоряжение о таком выселении.

В этих двух областях администрация обладает привилегиями, когда
принимает решения: она может обойтись и без согласия другого лица, и без
вмешательства судьи. Она располагает для этого двумя средствами:
односторонне властными полномочиями и правом не обращаться к судье за
предварительной санкцией.

Право использования односторонне властных полномочий можно определить
как право изменять в одностороннем порядке юридическое предписание, то
есть по собственной инициативе и без чьего-либо согласия.

Это важное право может осуществляться на регламен-тарном уровне, в
первую очередь с возможностью для администрации принимать решения,
которые применяются к целой категории граждан, если не ко всем гражданам
(от граждан не требуется выяснения их мнения или по крайней мере у них
не спрашивают об их согласии), и на индивидуальном, где администрация
также вправе принимать решения, которые применяются в отношении
определенных категорий частных лиц.

Это право односторонне властных полномочий существует даже в области
договора. Для заключения административного договора требуется наличие
двух сторон, как и в частном праве; но после заключения договора
администрация обладает при его исполнении определенными правами на
совершение односторонне властных действий по отношению к другому
участнику договора. Такого эквивалента для сферы частных договоров не
существует.

Однако не следует преувеличивать противоположность между этими двумя
правовыми режимами. Действительно, в частном праве существуют договоры о
присоединении, которые являются средством навязать другой стороне свою
волю даже в рамках договора. В частном праве известны также
односторонние действия, как, например, цеховой устав на промышленных
предприятиях. Но речь

143

>>>144>>>

идет скорее об исключении из общих норм, хотя фактически это важные
клаузулы. В то же время в административном праве система односторонне
властных прерогатив имеет всеобщее распространение.

Следует добавить, что эта прерогатива приобретает императивный характер,
поскольку администрация не вправе заранее отказаться от одностороннего
вмешательства и действовать в рамках договорного права, если в законе на
этот счет нет специальных дозволений. Государственный совет неоднократно
имел возможность напоминать об этом, в частности по поводу прохождения
государственной службы и регламентации цен. В этом отношении весьма
двусмысленно выглядит так называемая договорная политика, поскольку речь
идет о ложных договорах, ибо государство не вправе связывать себя
договором в большинстве основных областей своей деятельности.

Привилегия не обращаться за предварительной санкцией к судье также
называется привилегией действовать официально и по собственной
инициативе принимать решения, подлежащие обязательному исполнению. Она
дополняет всю совокупность привилегий, которой пользуется администрация.
В частном праве существует принцип, согласно которому «никто не может
возбуждать судебный иск против самого себя». Это верно в отношении как
уголовного права, так и гражданского. Частное лицо также не вправе
приговаривать к наказанию другое лицо и на этом основании брать на себя
функцию исполнения решения. Если какое-либо лицо претендует на
возмещение от кого-то, оно не вправе самовольно чинить иск, настаивая на
том, чтобы виновное лицо уплатило ему возмещение за причиненный ущерб; с
этой целью оно должно обратиться к судье, который выдаст исполнительный
лист. Имея на руках исполнительный лист, заинтересованное лицо сможет в
случае необходимости требовать содействия органа государственной власти,
для того чтобы обеспечить исполнение. Это относится и к домовладельцу,
который хочет добиться признания существования долга в его пользу со
стороны квартиросъемщика.

И здесь также следует различать отдельные нюансы. В целом ряде случаев у
частного лица имеются средства для исполнения решения, и оно практически
может присвоить себе право на исполнение. Если предприниматель желает
уволить наемного работника, он выставляет его за дверь и перестает
выплачивать ему заработную плату. Уволенный вправе обжаловать такое
решение в судебном порядке; однако ранее принятая мера будет выполнена
немедленно. Точно так же, когда частная ассоциация исключает одного из
своих членов, она отби-

144

>>>145>>>

рает у него членский билет, отказывает ему в уплате членских взносов и
не выдает ему нового членского билета на следующий год. Такое решение
исполняется немедленно, как если бы ассоциация сама наделила себя правом
исполнения своих решений.

Таким образом, в суд следует обращаться только в том случае, когда
существует необходимость в использовании мер государственного
принуждения.

В административном праве надобности в особых поводах к этому нет;
администрация всегда вправе взять на себя функцию по исполнению, не
обращаясь предварительно к судье. В этом и состоит смысл привилегии «не
обращаться к судье за получением предварительной санкции».

Так, если администрация считает, что частное лицо причинило ей ущерб при
несчастном случае, она направляет ему решение, в котором предлагает
уплатить возмещение, тогда как, если частное лицо потребует выплаты
денег либо от администрации, либо от другого частного лица, оно вправе в
порядке разрешения спора обратиться к судье.

Другой пример можно встретить при взимании налогов, администрация сама
выписывает на себя исполнительный лист, решив, что какой-либо
налогоплательщик задолжал ей определенную сумму денег за определенный
год или по определенному случаю.

Это положение можно сравнивать с выселением квартиросъемщика и
выдворением иностранца с территории страны. Домовладелец, который
намерен выселить квартиросъемщика, должен обратиться к судье;
администрация же, пожелавшая выслать иностранца, сама принимает
постановление о высылке и тем самым присваивает себе право исполнения,
хотя она делает это под контролем судьи—обычно административного,— а
иногда и органа общегражданской юстиции. Только в частном праве именно
судья выдает исполнительный лист, а в административном праве он
контролирует законность выданного исполнительного листа.

Такое положение предоставляет администрации двойное преимущество; первое
состоит в том, что при нашей системе жалоба не носит отлагательного
характера, то есть сам факт обращения частного лица к судье с жалобой на
решение администрации не препятствует исполнению этого решения.
Администрация же, вооружившись исполнительным листом, вправе перейти к
исполнению решения, несмотря на поданную в суд жалобу.

Второе преимущество, ставящее администрацию в довольно благоприятное
положение, заключено в принципе,

145 10-698

>>>146>>>

в соответствии с которым именно податель жалобы — истец — должен
доказать обоснованность своего права в суде. Иными словами, если
домовладелец пожелает выселить квартиросъемщика, он должен доказать
судье, на каком основании тот должен быть выселен, например потому, что
он не вносит квартирную плату. Напротив, если администрация желает
навязать решение частному лицу, бремя обжалования этого решения
возлагается на ответчика, который должен доказать в суде, что решение по
его делу незаконно. В административном процессе положение спорящих не
является равным.

Но следует напомнить, что эта прерогатива — не обращаться за
предварительной санкцией к судье — сопровождается и требованием:
администрация не вправе отказаться от самостоятельных управленческих
действий. Управленческие прерогативы даны администрации не для защиты
собственных интересов или интересов служащих аппарата управления, а в
общественных интересах.

Так, она не вправе связывать себя предварительным разрешением судьи в
том случае, если она сама может принять необходимое решение.

Принцип, согласно которому администрация не может требовать от судьи
делать за нее то, что она может сделать сама, был выдвинут в рамках
административной юстиции1, и из него долгое время не делалось никаких
исключений, кроме как: в области договоров, где односторонний характер
административных действий более ослаблен, допускается, что администрация
может либо выдавать себе исполнительный лист, либо требовать от судьи
выдачи исполнительного листа2; в области собственности также наблюдается
приближение к частному праву; если администрация желает лишить кого-либо
права пользования общественным достоянием, она может обратиться к
административному судье с ходатайством распорядиться об этом3.

Правда, в недавно принятом решении допускается, что государственное
учреждение может просить административного судью срочным постановлением
распорядиться об исполнении решения, направленного на обеспечение
успешного выполнения публичной функции4. Это решение

1 Постановление Государственного совета от 30 мая 1913 года по делу
префекта департамента Эр.

2 Постановление Государственного совета от 20 апреля 1956 года по делу
города Ницца.

3 Постановление Государственного совета от 13 июля 1961 года по делу
арендаторской кампании муниципального казино Константины.

4 Постановление Государственного совета от 3 марта 1978 года по делу
Лекок.

146

>>>147>>>

является, быть может, предвестником эволюции, которая приведет к
широкому признанию за администрацией права выбора между использованием
привилегии внесудебного исполнения решения и обращением к судье,
вмешательство которого в отдельных случаях может быть более эффективным
благодаря дополнительному авторитету, которое оно придает решению. Но во
всяком случае, администрация потенциально сохраняет за собой привилегию
выбора; судебный иск имеет для нее лишь факультативное значение и,
несомненно, будет на практике сохранять исключительный характер.

Таковы два принципа, которые превалируют в области использования
правового инструментария для принятия решений. Этот инструментарий тем
более важен, что он применяется для реализации весьма широки» и
разнообразных полномочий.

§ 2. СОДЕРЖАНИЕ РЕШЕНИЙ

Администрация в принципе может принимать только решения, разрешенные
законом, и в то же время это ее обязанность. Область таких решений
весьма обширна, так как администрация вправе принимать множество
решений, запрещенных для частных лиц.

1) Право издания подзаконных актов, которым пользуется администрация,—
одна из характерных особенностей реализации ее права на решения.
Действительно, она имеет возможность принимать меры, которые могут
связывать отдельные категории граждан, и даже решения, обязательные для
всех. Так, правила дорожного движения состоят в основном из подзаконных
норм, разработанных правительством или администрацией. Подобно этому
установление цен является регламентарным актом, обязательным для всех
покупателей и для всех продавцов определенного вида изделий.

2) Администрация наделена также правами принятия индвидуальных актов
административного и финансового характера.

А. Права административного характера

Чтобы показать значение этих прав, достаточно привести несколько
характерных примеров.

Принудительные услуги. Речь идет о мерах, с помощью которых
администрация может принудить частное лицо к предоставлению имущества,
услуг или работы в одностороннем порядке, не будучи обязанной
договариваться с этим частным лицом на основе обоюдного согласия.

Предоставление услуг может носить безвозмедный характер, и тогда это
будет принудительная уступка. Таково

147 10*

>>>148>>>

положение с экспроприацией, с помощью которой администрация может
принудить частное лицо уступить ей недвижимое имущество.

Меры по выравниванию дорожного полотна дают возможность администрации
устанавливать границы общественных дорог и, следовательно, принуждать
частных лиц вести строительство на некотором расстоянии от этих границ,
даже если за ними ранее признавалось право собственности на земельные
участки, находившиеся в местах расположения дорог общего пользования.

Реквизиция собственности также носит безвоздмез-дный характер, когда ее
объектом являются продовольственные товары, предназначенные к
потреблению.

Принудительное предоставление услуг может носить временный характер; это
происходит в случае временного использования, когда администрация для
выполнения работ на определенный срок занимает частную территорию даже
без согласия на то ее владельца.

Реквизиция на предмет пользования состоит в изъятии имущества из
частного владения на необходимый период времени. В военное время,
например, армия может реквизировать автомобиль и сохранять его у себя в
пользовании до тех пор, пока он перестанет быть ей необходимым, и лишь
тогда вернуть его владельцу. Вместе с тем для занятия жилища применяется
нечто вроде принудительной аренды по сравнению с принудительной
продажей, которая является разновидностью экспроприации.

Наконец, можно реквизировать предприятие или его штатный персонал. Здесь
можно было бы говорить о принудительных работах, если бы это выражение
не носило негативного оттенка: когда правительство обязывает бастующих
служащих работать, принудительно привлекая их к исполнению этой
обязанности, оно предпринимает меру, которую ни один частный
предприниматель не вправе применить в отношении наемного персонала.

Право применения санкций. В обычных условиях санкции традиционно
применяются судьей по уголовным делам. Но в последнее время, и не только
во Франции, наблюдается расширение практики применения административных
санкций. Так, экономические санкции могут применяться в отношении
торговца, не соблюдающего твердых цен и занимавшегося во время войны
операциями на «черном рынке». Такие санкции могут завершиться закрытием
его торговой точки. Они довольно широко распространены в экономической и
социальной областях.

Режим государственной службы. Вся карьера государственного служащего
характеризуется односторонне властными решениями, принимаемыми по
отношению к нему

148

>>>149>>>

со стороны администрации с момента его назначения на должность и до
увольнения со службы.

Можно привести разительный, хотя и редкий, пример: государственный
служащий может изъявить желание уйти в отставку, потому, что хочет
перейти на работу в частный сектор. Он может предложить свою отставку,
подать в отставку, но его отставка будет действительной лишь в том
случае, если она будет принята администрацией. Он не может покинуть
работу без согласия администрации. Такое согласие, как правило,
предоставляется, но юридически, а иногда и практически администрация
может отказать в таком согласии.

Даже в договорных отношениях, когда определены рамки для поддержания
равноправных отношений между администрацией и частным лицом, за
администрацией сохраняются полномочия на осуществление односторонних
действий.

Администрация иногда может применять санкции к контрагенту по договору,
в частности если он допустил просрочку в сроках поставки или выполнения
работ. Она может навязывать ему в одностороннем порядке изменения в
договоре, такие, как уменьшение или увеличение объема работ. Наконец,
она может расторгнуть договор, даже если контрагент не допустил никакой
вины, но при этом она обязана выплатить компенсацию за негативные
финансовые последствия этих мер.

Б. Полномочия финансового характера

Можно привести три примера привилегированного положения администрации в
принятии решений по вопросам финансового характера.

Администрация может взимать налоги, если это разрешено законом, и
устанавливать размер налога, который обязан уплачивать каждый человек, в
то время как частное лицо не вправе взимать налоги с других частных лиц.
Поразительно, что судебная практика часто рассматривала право взимания
налогов как специфический критерий административного права, то есть как
один из способов распознания того, имеет ли какой-либо орган
административный или иной характер.

Однако во многих случаях администрация может иметь долговые требования к
частным лицам и помимо налоговых взаимоотношений.

Это происходит в том случае, когда государственный служащий получает
слишком большое вознаграждение в дополнение к основному окладу; можно
обязать его вернуть полученный им излишек денег или же, если лицо
причинило ущерб администрации, она может обязать его возместить сумму
убытков. Администрация в этом отно-

149

>>>150>>>

шении располагает рядом средств, эффективность которых возрастает.

Во-первых, решение о выплате или возврате суммы оформляется как простое
предложение возместить сумму, несмотря на то, что оно имеет характер
требования. Да и вообще, когда администрация призывает уплатить
определенную сумму, рекомендация производит весьма неблагоприятное
впечатление на гражданина.

Если частное лицо не выполняет требования, администрация располагает
другим, более эффективным средством—решением об исполнении, которое, как
об этом свидетельствует его название, является финансовым решением,
подлежащим исполнению в юридическом и материальном смысле. В этом случае
частное лицо вынуждено исполнить требование, если при этом его не
обжалует. В случае подачи жалобы решение приобретает отлагательный
характер, то есть, пока по жалобе не вынесено решения, частное лицо
может воздерживаться от уплаты денег.

Наконец, в отношении некоторых категорий кредитования существует еще
более эффективная мера— постановление о выплате денежного долга, которое
может быть применено, в частности, по отношению к государственным
бухгалтерам и предпринимателям.

Последняя прерогатива по финансовым вопросам относится к области
долговых обязательств. Административные органы могут иметь долги, если
они, например, причинили ущерб или выплатили чиновнику вознаграждение в
недостаточном размере. Кроме того, за администрацией сохраняется право
отказываться от удовлетворения исковых требований чиновника по истечении
четырехгодичного срока давности.

В частном праве существует система различных сроков для подачи исковых
требований — годичная, десятилетняя, тридцатилетняя. В области
административного права взимание долгов с администрации производится раз
в четыре года, то есть, если требование о возврате суммы кредита
предъявляется более чем через четыре года, администрация может заявить,
что пропущены сроки и она свободна от долгов. Эта система была введена
законом 1831 года, который был принят после Революции и Империи, с тем
чтобы ликвидировать огромную задолженность, которую государство
унаследовало от этих периодов.

Это предписание о сроке давности сохраняется и поныне; оно было изменено
законом от 31 декабря 1968 года. Примечательно не только то, что оно
существует и устанавливает столь короткий срок для обращения с иском, но
и то, что администрация сама может заявить о

150

>>>151>>>

пропуске срока, не обращаясь к суду. И только после такого заявления
истец, то есть частное лицо, потребовавшее выплаты задолженности,
приобретает право обжаловать это решение в суде и доказывать, что оно
необоснованно.

Секция II

Реализация права на исполнение решений

Властные правоотношения по поводу исполнения решений появляются в
конфликтных ситуациях, когда возникает необходимость в применении мер
принуждения. Действительно, все административные решения подлежат
неукоснительному исполнению. Если частное лицо, в отношении которого оно
принято, согласно выполнить его условия или подчиниться ему, то никаких
трудностей или проблем не возникает. Но в случае противодействия
исполнению возможен конфликт, вследствие чего возникает вопрос о том,
как выполнить решение с материальной точки зрения.

Такая же проблема может возникнуть и в отношениях между гражданами.
Домовладелец может изъявить желание о выселении своего квартиросъемщика,
и в этом случае он должен, как правило, обратиться в суд, который выдаст
ему, при наличии к тому оснований, документ об исполнении решения.
Получив документ об исполнении решения, частное лицо должно обратиться в
полицию и попросить содействия публичной власти. Впрочем, в этом случае
нельзя быть уверенным в том, что ему будет оказана помощь государства.
Например, полиция может прийти к выводу, что в случае выполнения ею
судебного решения, вынесенного в пользу частного лица, существует
опасность для общественного порядка.

Первой серьезной реакцией на такого рода ситуации со стороны судебной
практики было постановление Государственного совета от 30 ноября 1923
года по делу Куитеа. Дело происходило в Тунисе. Один из собственников,
владевший огромными земельными угодьями и целыми деревнями, в которых
проживало много людей, захотел добиться их выселения. Правительство
посчитало, что это выселение рискует нарушить общественный порядок и
даже вызвать гражданскую междоусобицу, поэтому оно отказало в
предоставлении содействия публичной власти. Такое положение довольно
часто повторялось и в случаях, когда выселение квартиросъемщика могло бы
вызвать демонстрации протеста местного характера.

Но это исключительные случаи. Для частных лиц

151

>>>152>>>

существует следующее правило: гражданин обращается в суд, суд выдает ему
документ, дающий возможность в случае необходимости получить содействие
публичной власти.

И с этой точки зрения администрация находится в привилегированном
положении по сравнению с частными лицами. Она располагает двумя
возможностями для материального воплощения своих решений—способом,
который можно назвать обычным и которым могут воспользоваться и
граждане, обратиться с иском в суд и другим способом, когда исключается
судебный порядок, состоящий в принудительном исполнении по долгу службы.
В этом состоит подлинное своеобразие административного права: не
обращаясь в суд, администрация сама может обеспечить материальное
воплощение своих решений, поскольку она располагает для этого публичной
властью.

§ 1. СУДЕБНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ

1. Принципы

Судебное исполнение типично для уголовного процесса. Если гражданин не
выполняет административного решения, он может быть привлечен к уголовной
ответственности уголовными судами и быть приговоренным к штрафу или
тюремному заключению в зависимости от тяжести совершенного
правонарушения.

Что касается неисполнения подзаконных актов, в частности полицейских
регламентов, то тут мера уголовного воздействия предусмотрена ст. R
26-15 Уголовного кодекса. В ней предусматривается уголовное наказание в
отношении «лиц, которые нарушают декреты и постановления, принятые в
законном порядке административной властью, или постановления,
опубликованные муниципальной властью». Это означает, что если
правительство с помощью декрета или мэр с помощью муниципального
постановления принимает решения по прерогативам административной
полиции, касающимся, например, соблюдения правил дорожного движения,
ограничения скорости, запрета стоянки автомобилей и т. д., и если
отсутствует иная мера наказания, предусмотренная для конкретного
правонарушения, то применяются санкции в виде штрафа.

Помимо этого, другие специальные акты устанавливают уголовные санкции за
административные проступки. Это относится, например, к закону 1905 года
о борьбе с мошенничеством. Этот закон устанавливает весьма общие
принципы и отсылает к декретам установление порядка применения этих
принципов. Речь идет о борьбе с мошен-

152

>>>153>>>

ничеством по отношению к потребителям, и не только о борьбе с
мошенничеством в отношении качества или количества, но и со всеми видами
обмана, совершаемого промышленниками или торговцами, например путем
наклеивания ложных этикеток на изделия. По каждому изделию или по каждой
категории изделий принимаются административные акты, декреты, которые
устанавливают уголовные санкции, предусмотренные законом 1905 года; если
торговец не соблюдает положений такого декрета, которые являются весьма
конкретными, он подвергается тем самым возможности применения к нему
уголовных санкций.

Другим примером специального акта, предусматривающего уголовные санкции
за противоправные действия, является закон от 11 июля 1938 года об
организации страны в военное время. С этим законом приключилась довольно
любопытная история, состоящая в том, что, будучи принятым на случай
военного времени, закон пережил его и по-прежнему остается в силе. Он
неоднократно применялся после окончания войны с учетом довольно
ограниченной возможности обязательного привлечения к труду
забастовщиков, когда правительство считает, что какое-либо предприятие
или отрасль жизненно необходимы для страны. Это средство было
использовано, например, в отношении бастовавших в 1963 году шахтеров.
Впрочем, это наглядный пример относительности, с которой надо подходить
к оценке действия правовых норм.

В 1963 году обязательному привлечению к работе подвергались все шахтеры.
Результатом этого явилось то, что шахтеры, не вышедшие на работу,
несмотря на обязательное привлечение к труду, подлежали уголовному
наказанию, которое могло достигать года тюремного заключения. Но стало
очевидным, что с того момента, как несколько десятков тысяч шахтеров
отказались подчиниться требованию об обязательном привлечении к
выполнению своих трудовых обязанностей, и поскольку их нельзя было всех
сразу заключить в тюрьму не только из-за недостатка мест заключения, но
и по политическим мотивам, то реальной предпосылки для осуществления
этой меры не существовало. Итак, решение об обязательном привлечении к
работе осталось неэффективным. Это конкретный случай расхождения,
разрыва между правовым принципом и действительностью.

И напротив, когда решение об обязательном выходе на работу касается
небольшого числа лиц или же когда в основной массе бастующих большинство
соглашается выйти на работу, можно добиться осуждения тех немно-

153

>>>154>>>

гих, кто не подчиняется приказу об обязательном выходе на работу именно
в соответствии с этим законом.

Здесь мы сталкиваемся с потенциальной угрозой применения уголовных
санкций в случаях, когда не исполняется управленческое решение об
обязательном привлечении к труду человека или даже целого предприятия.

2. Трудности

Вышеупомянутый способ исполнения административных решений с
использованием уголовных санкций может вызвать, помимо практических
проблем, и две группы юридических.

Иногда неясно, сопровождается ли неисполнение того или иного действия
санкциями в соответствии с законом. В качестве примера можно привести
трудности с толкованием закона по вопросу о реквизиции жилищ после
второй мировой войны.

Реквизиции жилищ были предусмотрены не законом от 11 июля 1938 года, а
другим актом—ордонансом от 11 октября 1945 года. В первое время самые
высокие судебные инстанции посчитали, что этот акт предусматривает
уголовные санкции и, следовательно, только применение уголовных санкций
обеспечит его исполнение. К такому решению пришел и Трибунал по
конфликтам (постановление от 30 октября 1947 года по делу Баренстейна).
Но Кассационный суд занял иную позицию, решив, что уголовно-правовые
акты должны толковаться в ограничительном смысле; он констатировал, что
ордонанс 1945 года не содержал ни одного положения, специально
предусматривающего уголовные санкции; суд пришел к выводу, что такие
санкции применять нельзя. Вскоре после этого, в постановлении от 12 мая
1949 года по делу Дюмон, Трибунал по конфликтам сделал из этого вывод,
что при отсутствии уголовной санкции можно производить принудительное
исполнение по долгу службы.

В каждом случае следует выяснить вопрос, предусматривал ли исходный
законодательный акт уголовные санкции или нет.

Является ли законным или незаконным административный акт, в отношении
которого имеется предположение, что он предусматривает уголовные
санкции? Если он не является законным, санкции применяться не могут;
статья R. 26-15 Уголовного кодекса уточняет, что она применяется в
отношении постановлений, «принятых в законном порядке», то есть тех
постановлений, которые имеют юридическую силу. Аналогичное выражение —
«меры, принятые в законном порядке» — встречается в законе 1938 года в
отношении реквизиции.

Лицо, которое не подчинилось приказу о реквизиции

154

>>>155>>>

или которое не выполнило полицейского постановления, может заявить в
свое оправдание, что постановление незаконно. Именно это сделал
несколько лет назад один профессор права, поставивший свой автомобиль на
стоянку, которая была предназначена для служебных автомашин. Профессор
полагал, что такая дискриминация между пользователями является
незаконной; в полицейском трибунале он выдвинул возражение против того,
чтобы его осудили, потому что регламент о парковке служебных автомашин
был незаконным. Таким образом, уголовный суд, получив протокол о
правонарушении, должен выяснить, является ли законной сама норма. В
соответствии с судебной практикой Трибунала по конфликтам в этом случае
существует право судебного контроля. Таким образом, это особая
возможность, когда в противоположность принципу разделения властей общий
суд, в данном случае—уголовный, вправе решить вопрос о законности самого
административного акта. Действительно, следует избегать того, чтобы
уголовный процесс затягивался. Если кто-либо преследуется в уголовном
порядке, в его интересах и для пользы общества будет лучше осуществить
скорое судопроизводство, а это возможно в том случае, если суд сможет
высказаться одновременно по вопросам факта и по вопросам права.

Но в этом порядке есть одно неудобство. Оно состоит в том, что уголовный
суд может решить, что сам акт является незаконным, и сделать на этом
основании вывод об отсутствии правонарушения, в то время как, приняв
дело к своему производству, административный суд может посчитать, что
этот акт является законным и, следовательно, он должен применяться с
помощью мер уголовно-правового порядка. Это не наивное предположение, а
реальность, которая имела место в деле, вызвавшем контроверзы на местном
уровне. Речь идет о так называемом деле рынка Бордо-Бриенн, вызвавшем к
жизни целый ряд постановлений, последним и наиболее важным из которых
было постановление, вынесенное 7 мая 1971 года на основе апелляции
министра экономики и финансов и города Бордо. Правительственным декретом
устанавливался периметр, отводимый для развертывания торговых точек. А
поскольку некоторые из них нарушали эти правила, то они там и были
привлечены к ответственности на основании статьи R 26-15 УК.
Кассационный суд признал сам, что декрет является незаконным, а
следовательно, не могло существовать и правонарушение. Однако
Государственный совет посчитал декрет законным. Администрация оказалась
в тупике; она не могла использовать ни форму уголовного
преследования, поскольку суды

155

>>>156>>>

отказывали в этом, ни форму административных санкций, поскольку текст
акта предусматривал уголовную санкцию. Единственным решением, найденным
Государственным советом для того, чтобы выйти из тупика, было
установление выплаты возмещений торговцам, которые только одни имели
право находиться в пределах отведенного периметра и которые оказались
жертвами недобросовестной конкуренции со стороны тех, кто не должен был
там находиться (постановление от 7 мая 1971 года по делу Састра).

Таким образом, если в правовом акте предусматриваются уголовные санкции
и сам акт является законным, подлежит использованию только форма
уголовного преследования.

§ 2 ИСПОЛНЕНИЕ ПО ДОЛГУ СЛУЖБЫ

Наряду с судебным порядком в качестве вспомогательного средства
исполнения решений существует административный путь: это — официальное
исполнение по долгу службы, которое также иногда называют принудительным
исполнением.

Такое официальное исполнение не только возможно, но и необходимо. Оно
является необходимым, поскольку сила всегда на стороне закона. Оно
является возможным, потому что администрация, принимающая решения,
одновременно располагает и публичной властью и материальными атрибутами,
необходимыми для исполнения. Но она не вправе исполнять решения во всех
без исключения случаях именно таким образом.

Теория этого вопроса получила свое развитие в знаменитых и по-прежнему
сохраняющих силу выводах Ромьё, сделанных в постановлении Трибунала по
конфликтам от 2 декабря 1902 года по делу Общества недвижимого имущества
Сен-Жюста. В этом деле административная власть намеревалась с помощью
военных средств удалить верующих женщин из занимаемого ими здания.

Поскольку речь шла о принудительном исполнении, необходимо было
выяснить, в каких случаях оно возможно, в каких условиях является
законным и, наконец, какими могут быть возможные санкции за
неисполнение.

1. Сфера применения

Имеются три случая, когда исполнение по долгу службы возможно.

Первая возможность — когда отсутствует уголовная санкция и любая другая
судебная процедура для обеспечения выполнения акта. Обжалование в суде,
то есть уголовная санкция, и, возможно, другие процессуальные

156

>>>157>>>

формы, носящие более исключительный характер, представляют собой обычный
путь. Но если обжалование не предусматривается, как, например, в случае
реквизиции жилищ, производится исполнение по долгу службы.

Поэтому исполнение по долгу службы квалифицировалось Ромьё в его выводах
как «эмпирическое средство», являющееся юридически оправданным за
неимением других процессуальных форм, обеспечивающих исполнение закона.
Например, если жилище реквизируется в пользу частного лица, а
домовладелец отказывается открыть двери и предоставить возможность войти
в помещение, администрация может непосредственно использовать публичную
власть и взломать указанную дверь; для этого ей не надо обращаться в
суд, потому что за это не предусмотрена уголовная ответственность.

Принудительное исполнение допускается и в случае срочной необходимости.
Срочная необходимость в административном, как и в частном праве,
покрывает вынужденные действия. В противном случае в соответствии с
поговоркой, заимствованной из римского права, на всех действиях будет
клеймо мошенничества, а коль скоро действие стало объектом грубой
фальсификации, то за ним не стоит и моральная сила. Поэтому срочной
необходимостью оправдываются правомерные действия, поскольку нормально
они неосуществимы, а на пути к их исполнению возникают препятствия.

Это положение Ромьё резюмировал следующим образом: «Роль администрации
состоит главным образом в том, чтобы действовать без промедления и
уверенно, не усложняя применения публичной власти какими-либо
процессуальными формами в случае, когда того требуют непосредственные
интересы охраны общественного порядка: когда горит дом, не надо
испрашивать у судьи разрешение послать к нему пожарных». Этот казус и
приведенная формулировка наглядно отражают специфику административного
права; идея о том, что администрация должна иметь преимущество,
оправдывается задачами общественного характера, которые она призвана
осуществлять. Остается выяснить, действительно ли существует срочная
необходимость вмешательства, если дом горит. Из следующих двух
постановлений видно, что судебная практика может меняться и в отдельных
ситуациях срочное вмешательство небесспорно.

Постановление Трибунала по конфликтам по делу «Аксьон франсез»’
относится к событиям 6 февраля 1934 года. На следующий день после 6
февраля префект

1 Постановление Трибунала по конфликтам от 8 апреля 1935 года по делу
«Аксьон франсез».

157

>>>158>>>

полиции отдал распоряжение о конфискации тиража газеты «Аксьон франсез»
в Париже и департаменте Сена. Таким путем он использовал средство
принудительного исполнения, не обратившись предварительно в суд. Он
сделал это со ссылкой на срочную необходимость, полагая, что продажа
этой газеты с учетом событий того времени и накала страстей могла бы
вызвать серьезные нарушения общественного порядка. Трибунал по
конфликтам осудил его позицию, полагая, что конфискация тиража во всех
киосках Парижа и департамента Сена не вызывалась «надобностью
поддержания или обеспечения общественного порядка». Иными словами, он
посчитал, что не было никакой срочной необходимости, оправдывающей
серьезное нарушение свободы печати произвольными действиями
администрации.

Двадцать лет спустя Трибунал по конфликтам оказался менее требовательным
в оценке понятия срочной необходимости1. На этот раз речь шла о
действиях, совершенных по приказу префекта полиции и состоявших в срыве
плакатов, развешанных на стенах Парижа с протестами против
перевооружения Западной Германии в 1951 году. Префект полиции обеспечил
по долгу службы официальное исполнение своего решения, использовав для
этой цели подчиненных ему полицейских, не обратившись в суд ввиду
срочной необходимости. На этот раз Трибунал по конфликтам пришел к
выводу, что действия префекта полиции были оправданы исключительными
обстоятельствами того времени. Такая вызывающая беспокойство
непоследовательность в обеспечении публичных свобод является очевидной,
и возникает вопрос, не была ли на деле опасность народных волнений более
серьезной в 1951 году, чем в 1934-м? Но в конечном счете принципиально
допустимо использовать принудительное исполнение в ситуациях срочной
необходимости и при наличии исключительных обстоятельств, несмотря на
возможность использовать уголовные санкции, что в нормальных условиях
обусловлено предварительным обращением в суд.

В некоторых случаях сам закон устанавливает, что исполнение по долгу
службы возможно. В большинстве таких актов основания для оценки срочной
необходимости подверглись кодификационной обработке.

В законе 1977 года о военных реквизициях, проводимых в военное время для
обеспечения снабжения войск продовольствием, предусматривалось, что
практически неп-

1 Постановление Трибунала по конфликтам от 19 мая 1954 года по делу
Рекламного ведомства Франции.

158

>>>159>>>

рерывно возникает надобность в продовольствии для войск; во время
военных операций ситуация равносильна пожару и, следовательно,
принудительное исполнение всегда возможно. Об этом говорится и в тексте
соответствующих законов.

Закон 1898 года, который действует и поныне, касается «зданий,
находящихся под угрозой разрушения». Имеются в виду такие находящиеся в
плачевном состоянии здания, которые в любое время могут рухнуть и,
следовательно, причинить ущерб или вызвать человеческие жертвы. Для
данного случая сохраняется обычная процедура, состоящая в обращении с
жалобой в суд; но, если существует, как говорится в законе,
«непосредственная угроза», мэр может отдать распоряжение о сносе
строения или о его ремонте и осуществить эти действия собственным
распоряжением и незамедлительно за счет средств домовладельца без
предварительного обращения в судебный орган, ибо это могло бы вызвать
задержку в принятии необходимых мер по спасению.

Средствами принудительного исполнения являются отгон, погрузка на
специальную площадку автомобилей, которые паркуются в запрещенных местах
и мешают движению транспорта. Такие меры сначала мотивировались срочной
необходимостью, поскольку стоящий в неподходящем месте автомобиль,
преграждая улицу, может создать опасные пробки и заторы для движения
транспортных средств. Теперь эти меры предусматриваются законом. Статья
25 Кодекса правил дорожного движения предусматривает конкретные
основания для отгона и погрузки на специальную площадку автомобилей,
которые создают неудобства для других водителей и мешают нормальному
движению транспорта или вредят сохранности общественной дороги.

В этом случае могут сочетаться две процессуальные формы—уголовного
преследования и исполнения по долгу службы. Автомобилист, оставивший
свой автомобиль в неположенном месте в условиях, когда его автомобиль
препятствует дорожному движению, виновен в совершении уголовного
преступления и подлежит наказанию в судебном порядке. Но, помимо
уголовной санкции, которая будет применена к нему через некоторое время,
закон предусмотрел для дорожной полиции право немедленного исполнения по
долгу службы ввиду срочной необходимости для устранения препятствия.

2. Условия законности

Исполнение по долгу службы производится при наличии трех оснований.

Требуется, чтобы такое действие было законным; ибо никто не вправе
выполнять незаконное решение.

159

>>>160>>>

Нужно также зафиксировать факт противодействия со стороны
заинтересованного лица. Нет надобности в принудительном исполнении, если
лицо согласно добровольно выполнить решение. Необходимо, как это
фиксируется в протоколах полиции, чтобы человек оказался «строптивым».

При всех условиях не следует переходить границы дозволенного. Именно эту
мысль выразил Ромьё формулой: «Меры принудительного исполнения должны
преследовать в качестве своей ближайшей цели только выполнение операции,
предписанной законом».

3. Санкции за незаконность принудительного исполнения

В данном случае речь идет об обязанностях, которые сопровождаются
полномочиями. При этом могут возникнуть альтернативы в виде исполнения
незаконного решения и незаконного исполнения решения.

А. Исполнение незаконного решения

Принудительное исполнение незаконно ввиду незаконности самого решения.

В случае просто незаконности администрация всю ответственность берет на
себя. Если она исполнила незаконное решение, на нее возлагается выплата
возмещения, то есть она берет на свой риск ответственность за решение. В
случае, когда она совершила незаконное действие, например погрузив на
специальную платформу автомобиль, основываясь на незаконном
постановлении, покрытие расходов за погрузку перелагается на
администрацию, которая должна выплатить возмещение частному лицу за
причиненный ему ущерб.

Бывает, что незаконный характер действия приобретает еще более серьезное
значение, чем предполагалось. Например, когда незаконное действие
связано с нарушением права собственности и покушением на основные
свободы или когда оно, как об этом говорится в судебных постановлениях,
«явно не основано на применении законодательства или подзаконного акта».
В этих случаях незаконная мера одновременно посягает на сам принцип
законности ввиду ее противоправной природы и по ее вредоносным
последствиям, поскольку нарушает гражданские свободы или право
собственности. Принудительное исполнение такого решения является
самоуправством и суды общей юрисдикции правомочны предоставлять в таких
случаях возмещение пострадавшему. Во-вторых, суды общей юрисдикции могут
направлять в адрес администрации частные определения. Иными словами,
администрация может быть присуждена не только к выплате возмещения, но
ей может быть также вменена обязанность, например, освободить незаконно
занятое помещение.

160

>>>161>>>

Факты самоуправства такого рода можно обнаружить в трех судебных
казусах.

Так, в деле Карлье1 речь шла о человеке, который хотел сфотографировать
отдельные поврежденные части собора в Шартре, чтобы показать, что службы
по охране исторических памятников плохо исполняют свои функции. Это не
понравилось настоятелю собора, который предъявил судебный иск против
Карлье, а с другой стороны, прибег к использованию публичной силы, чтобы
помешать ему подняться по лестницам колокольни, отобрав при этом
сделанные фотоснимки. То был случай принудительного исполнения и грубого
нарушения личной свободы, в частности свободы осмотра государственных
памятников, свободы их фотографирования; речь шла, следовательно, о
самоуправстве.

Дело Рандона2 касалось почтового кассира г. Оксерр, который присваивал
корреспонденции, содержавшие плакаты, критиковавшие невозможность
избрания некоторых лиц и посылавшиеся бывшим политическим деятелем
Третьей республики Пьером-Этьеном Фландэном. Плакаты подверглись
конфискации в почтовом отделении, и тем самым была нарушена тайна и
свобода корреспонденции; такое произвольное исполнение есть акт
самоуправства.

Адмирал Мозелье3 сыграл определенную роль во время войны в рядах
Свободной Франции и одно время находился в конфликте с генералом де
Голлем. В личных архивах у него имелись документы, которые могли бы
представлять интерес в деле освещения политики страны за последние
примерно тридцать лет. После его смерти военно-морской орган немедленно
распорядился о конфискации этих архивов, которые находились на его
вилле, опечатав их в ящиках, переданных затем в морскую префектуру
Тулона. Государственный совет, получив жалобу от наследников,
протестовавших против этих методов, определил, что эти действия
составляли посягательство на частную собственность и являются
самоуправными, поскольку нет разрешающего их законодательного акта.

Б. Незаконное исполнение административного акта

Исполнение по долгу службы незаконно, если не были соблюдены условия его
осуществления.

В этом случае действуют те же негативные нормы:

1 Постановление Государственного совета от 18 ноября 1949 года по делу
Карлье.

2 Постановление Трибунала по конфликтам от 10 декабря 1956 года по делу
Рандона.

3 Постановление Государственного совета от 10 октября 1969 года по
делу Мозелье.

161

11-698

>>>162>>>

администрация берет на свой риск ответственность и возлагает на себя
обязанность выплатить возмещение; в то же время она совершает и
самоуправство, поскольку ее действия посягают на право собственности и
основные свободы. Проиллюстрируем это на примерах.

Трибунал по конфликтам определил, что реквизиции, предусмотренные
законом 1938 года1 с применением мер уголовного наказания, не могут
производиться по долгу службы. Поэтому такое исполнение является
незаконным, поскольку речь идет не столько о нарушении права
собственности, сколько о самоуправных действиях. Трибунал по конфликтам
имел возможность и при других обстоятельствах выразить эту позицию.

В деле Пеле2 речь шла о выселении лица, занимавшего служебную квартиру.
Администрация выселила его принудительно, нарушив при этом
неприкосновенность жилища. Поскольку в деле отсутствовали документы об
использовании судебных процедур, Трибунал по конфликтам посчитал, что
такое выселение является актом самоуправства.

В другом случае3 речь шла о перезахоронении. С целью освобождения части
коммунального кладбища в официальном порядке мэр осуществил
перезахоронение. Было сочтено, что это является нарушением основных
прав, которые являются не только правами живых граждан, но и также
правами умерших или скорее, как об этом сказано в постановлении,
«проявлением почтения к усопшим» . Поскольку речь шла о выполнении
регламентарного муниципального постановления, предусматривающего
уголовные санкции, его исполнение муниципальными могильщиками по приказу
мэра было расценено как самоуправство.

Понятие «самоуправство» подвергается в настоящее время критике.
Первоначально оно рассматривалось в качестве меры, направленной на
защиту граждан, и считалось, что в этих случаях администрация совершала
настолько серьезные незаконные действия, что выходила в них за рамки
права, использовала не правовые, а фактические меры и ее следовало
поэтому в случае конфликта привлечь к судебной ответственности.

Но защитные механизмы иногда оборачиваются против граждан и потерпевших,
потому что в действительности

1 Постановление Трибунала по конфликтам от 11 ноября 1952 года по делу
Флавиньи.

2 Постановление Трибунала по конфликтам от 25 ноября 1963 года по делу
супругов Пеле.

3 Постановление Трибунала по конфликтам от 25 ноября 1963 года по делу
коммуны Сен-Жюст-Шалейсен.

162

>>>163>>>

непросто установить, имеет ли место акт самоуправства или законное
действие. Бывают ошибки; тогда пострадавшие обращаются к помощи
административной юстиции — сначала в административный трибунал, а затем
в Государственный совет. Государственный совет определил, что они вправе
жаловаться и требовать возмещения, но поскольку незаконные действия, на
которые они жалуются, настолько серьезны, что административный судья не
может выправить ситуацию, то им следует обращаться с иском в обычный
суд, что, конечно, не удовлетворяло жалобщиков.

Некоторые авторы спрашивали, не следует ли отказаться от теории
самоуправных действий, которая связана с концепцией прав и свобод
личности, появившейся в начале XIX века. Не следовало ли бы во всех
случаях считать, что самоуправство независимо от того, основано оно на
праве или совершено фактически, должно подпадать под юрисдикцию
административной юстиции?

Полномочия администрации никогда не были абсолютными; они всегда
очерчены определенными рамками, связаны с соблюдением ряда условий, но
главное в том, что они осуществляются под контролем суда.

Главное различие в гражданских правоотношениях между положением
администрации и частных лиц состоит в том, что в общегражданском праве
вмешательство суда обычно предшествует действиям, в то время как в
административном праве оно осуществляется a posteriori. Контроль
осуществляется после совершенных действий, а не до них. Именно в этом
смысле полномочия администрации одновременно имеют
контрольно-юрисдикционное значение.

Глава II

ПРАВООБЕСПЕЧИТЕЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ

Правообеспечительные механизмы, которыми располагает администрация,
представляют собой как бы второй уровень ее прерогатив. Это своего рода
иммунитеты в том смысле, в каком говорят о парламентском или
дипломатическом иммунитете. Считается, что в силу специфики выполняемых
задач администрация должна обладать некоторыми формами защиты, которые
обеспечивали бы ее беспрепятственное функционирование. В этом отношении
выделяются меры по правовой защите служащих и правообеспечительные меры
по защите имущества.

НО

>>>164>>>

Секция I

Правовая защита служащих

На служащих распространены специальные правозащитные меры не только в
целях обеспечения их личного статуса, но и в интересах самой
администрации. Эти меры настолько строги и настолько действенны, что
один автор около тридцати лет назад заявил о существовании «касты
неприкасаемых», полагая, что служащие слишком надежно защищены от
посягательств или нападок со стороны частных лиц. Такая оценка,
несомненно, преувеличена, но верно то, что служащие пользуются двойной
защитой.

1) Защита от судебных исков о выплате возмещения

Если служащий причинил ущерб по своей вине своим действием, то за
последствия этого финансовую ответственность несет не он, а
администрация. И то, что для одной стороны является привилегией в смысле
гарантии от ответственности, для другой стороны это бремя, поскольку
администрация обязана выплачивать возмещение за вину служащего.

Эта система прочно укоренилась в XIX веке в виде того, что называли
«гарантией для служащих», установленной Конституцией XIII года
Республики и запрещающей частным лицам предъявлять иск против служащих
без санкции Государственного совета, что случалось, впрочем, очень
редко.

В самом начале периода Третьей республики, 19 сентября 1870 года,
временное правительство упраздняет это положение, возвращая служащих к
прежнему статусу, в соответствии с которым их деятельность подпадала под
нормы общего права.

Однако позже Трибунал по конфликтам вновь ввел ослабленную форму
гарантии для служащих. Он определил, что, когда служащий действует в
порядке выполнения своих служебных обязанностей, он совершает служебную,
а не личную ошибку и ответственность за это несет администрация, а не
служащий. В силу теории разделения властей административные трибуналы не
вправе вмешиваться в деятельность администрации, и потому они не могут
судить служащих за их должностные промахи.

Может случиться, что по ошибке иск будет предъявлен в общегражданский
суд и тогда конфликта не возникнет. Иными словами, потерпевший, которому
причинен ущерб в результате ошибки должностного лица, допущенной при
выполнении им своих обязанностей, заявляет против него иск в гражданском
суде и добивается решения

164

>>>165>>>

о выплате ему со стороны должностного лица возмещения. В этом случае
общий статут служащих 1946 года, воспроизведенный в общем статуте 1959
года, предусматривал, что «орган государственного управления должен
защищать служащего от вынесенных против него решений гражданских судов».
Закон 1952 года о штатном персонале коммунальной администрации включает
это же положение, которое в настоящее время действует в отношении всех
государственных и территориальных служб в силу ст. 11 закона от 13 июля
1983 года. Государственный совет, впрочем, возвел это положение в
общеправовой принцип государственной службы, применяемый даже без
специального на то указания в тексте правового акта1. Таким образом,
служащий пользуется двойной защитой; решения судов должны обычно
выноситься в адрес самого органа управления; и если случится, что
судебное решение будет вынесено в отношении должностного лица,
администрация должна выплатить вместо него возмещение или компенсировать
выплаченную им сумму.

Тем не менее иммунитет служащего не является полным; администрация может
взыскать со своего служащего сумму возмещения, которое ей пришлось
выплатить потерпевшему2. Но администрация в очень редких случаях
пользуется этим правом. На практике на служащих распространяется защита
в виде «гарантий», которая почти столь же эффективна, как и в XIX веке.

2) В более поздний период служащие аппарата управления получили защиту
от оскорблений, угроз или посягательств при исполнении своих
обязанностей. Защитные меры такого характера были предусмотрены в общем
статуте государственных служащих 1946 года, а затем были подтверждены
ордонансом от 4 февраля 1959 года и в настоящее время предусмотрены ст.
11 закона от 13 июля 1983 года. Согласно этой статье, правительство
обязано гарантировать государственным служащим защиту от угроз, тяжких
оскорблений, обидных высказываний или клеветы и от посягательств,
которым могут подвергаться они лично или их имущество.

Имели место, в частности, случаи, когда против чиновников налогового
ведомства предъявлялись судебные иски со стороны налогоплательщиков, а
также иски в отношении имущества государственных служащих в период
войн в Индокитае и в Алжире. В этих случаях

1 Постановление Государственного совета от 26 апреля 1963 года по делу
о больничном центре Безансона.

2 Постановление Государственного совета от 28 июля 1951 года по делу
Ларюэля.

165

>>>166>>>

администрации приходится брать под защиту своих служащих, а если это не
удается, то выплатить возмещение за причиненный ущерб.

.

Секция II

Правовая защита имущества

Государственные сооружения, государственная собственность и имущество
органов государственного управления находятся под особой защитой.

1) Государственные сооружения являются результатом общественных работ
(дороги, мосты, плотины). Полномочие, которым обладает орган
управления в отношении этих сооружений, выражено в изречении: «Плохо
спланированные публичные сооружения не подлежат сносу».
Сооружение, которое было размещено или построено на частном участке
без разрешения его владельца и без предварительных мер по
обеспечению экспроприации, то есть сооруженное не по правилам, не
подлежит уничтожению; оно должно быть сохранено ввиду его общественной
пользы, вследствие чего убытки, причиненные владельцу, должны быть
компенсированы путем выплаты ему возмещения.

В системе управления в отличие от общегражданских правоотношений в этом
смысле существует кардинальное отличие, ибо, если частное лицо разместит
сооружение или здание на участке другого лица, владелец участка вправе
потребовать сноса сооружения. Но здесь следует проводить различие между
фактической и юридической сторонами. Ясно, что если здание размером с
высокую башню на Монпарнасе окажется расположенным неудачно и окажется
не государственным сооружением, а частным, то трудно все же представить
себе, чтобы суд принял решение о его сносе, а полиция оказала бы
содействие в выполнении этой операции. Но с принципиальной стороны
различия в правообеспечительных мерах вполне очевидны.

2) Государственная собственность характеризуется, в частности,
тем, что является незыблемой и неотчуждаемой.

Ее незыблемость проявляется в том, что частное лицо не приобретает на
нее право собственности в силу истечения сроков приобретательской
давности.

Неотчуждаемость государственной собственности означает, что
администрация не вправе продать или уступить ее. Она не вправе
распоряжаться государственной собственностью по своему усмотрению, кроме
тех случаев, когда она принимает предварительные меры и специаль-

166

>>>167>>>

ные процедуры в интересах ее перерегистрации, уценки или изменения
целевого назначения. Неотчуждаемость, таким образом, защищает имущество
администрации от ее произвольного усмотрения, тогда как незыблемость
обеспечивает его защиту от притязаний со стороны частных лиц.

Кроме того, государственное имущество специально защищается мерами
уголовно-правового характера. Таковой является ответственность за
несоблюдение правил дорожного движения и автотранспортные
правонарушения.

3) Имущество органов государственного управления, будь то
административные здания или иные сооружения, независимо от того, в чьей
собственности они находятся, освобождено от обращения на него взысканий,
поскольку к администрации не могут предъявляться иски имущественного
характера. Если гражданин добился от суда решения о выплате ему другим
гражданином возмещения и если должник уклоняется от выполнения этого
решения, кредитор вправе обратить взыскание на его имущество и даже в
известной части и на его зарплату. Однако нельзя обращать взыскание на
имущество органов государственного управления независимо от того, идет
ли речь о материальном имуществе или о государственных финансовых
средствах, то есть суммах денег, которые находятся в распоряжении
администрации.

Правило о невозможности обращать взыскание на государственную
собственность и государственные финансовые средства было выработано
Трибуналом по конфликтам, который, констатировав, что объединения
предпринимателей являются государственными учреждениями, сделал на этом
основании вывод о том, что на их имущество не может быть обращено
взыскание и что на них не распространяются принудительные способы
исполнения решения. Это не значит, что не существует никакого средства
обеспечить исполнение решения в отношении органа управления, но это
означает, что вытекающие из общего права крайние и наиболее жесткие
способы исполнения, состоящие в изъятии средств у недобросовестного
ответчика, завладении его имуществом в целях покрытия убытков и
возмещения, не разрешены в отношении органа государственного управления.

Впрочем, этот принцип создает проблему в отношении государственных служб
промышленного и коммерческого характера, потому что он ставит
государственное предприятие в сравнительно привилегированное положение
по сравнению с частными предприятиями, избавляя их по важному пункту
ответственности от действия общих норм торгового права.

167

>>>168>>>

На этих примерах были проиллюстрированы важные полномочия, которые в
рамках административного права предоставляются органам управления, ставя
их в весьма привилегированное положение по сравнению с рядовыми
гражданами. Зато этим обширным полномочиям публично-правового характера
корреспондируют и соответствующие обязанности, составляющие оборотную
сторону медали, иначе говоря, администрация предстает как бы в облике
двуликого Януса.

Раздел II ОБЯЗАННОСТИ

I. Мотивы наличия обязанностей

Закрепление обязанностей в юридической форме связано с необходимостью
решения нескольких проблемных ситуаций.

Во-первых, такие обязанности устанавливаются во имя обеспечения общих
целей по самым различным аспектам в интересах: граждан, которые вообще
заинтересованы в том, чтобы применялись законы и чтобы администрация
действовала в соответствии с правовыми нормами; налогоплательщиков,
потому что эти нормы имеют своей целью, в частности, недопущение
расточительства государственных средств, то есть средств, которые
взимаются и накапливаются в виде налоговых поступлений, и, наконец,
граждан как подданных, заинтересованных в том, чтобы их отношения с
органами государственного управления имели прочные и законные основания.

Но не следует забывать, что эти обязанности устанавливаются также в
интересах самих административных органов, к которым можно было бы
применить знаменитое высказывание Альфонса Аллэ: «Я сопротивляюсь всему,
кроме искушений»; действительно, первостепенное значение имеет защита
должностных лиц органов управления от коррупции, которой они могут
подвергаться.

Первым искушением является соблазн совершить произвол. И действительно,
иногда легче действовать незаконно, чем законно. Никто не избавлен от
соблазна подвергнуться коррупции; поскольку администрация обладает
огромными полномочиями и значительной компетенцией, должностные лица,
осуществляющие эти полномочия в пределах отведенной компетенции, могут
поддаться соблазну совершить финансовые махинации; эта проблема, остро
стоящая в ряде стран, существует и во Франции. Простор для проявления
небрежности, попустительства, отсутствия инициативы, лени существует
всегда, и от него

168

>>>169>>>

в первую очередь нужно защитить аппарат государственного управления.

В этих целях и введены некоторые простые правила, как, например,
конкурсный порядок зачисления на государственную службу, ибо только
правила о конкурсе в значительной степени способствуют тому, чтобы
отобрать лучших. Можно сосредоточить внимание и на других способах
подбора кадров; однако правило, касающееся конкурса, имеет то
преимущество, что позволяет избежать произвола при отборе,
семейственности, фаворитизма, скрытого или официального взяточничества и
вымогательства при подборе и занятии должностей.

Установленный для администрации порядок заключения публичных контрактов,
договоров, который зачастую громоздок и обременителен, а иногда и
стеснителен, введен с целью недопущения того, чтобы у служащих возникало
искушение поддаться подкупу, и для того, чтобы установить средства,
обеспечивающие равенство всех кандидатов.

Некоторые обязанности рассматриваются как обременительные и вызывают
такие явления, как проволочки и бюрократизм. Должностные лица органов
управления часто пытаются обойти эти требования, прибегая к
использованию норм частного права. Именно этим объясняется превращение
некоторых управленческих органов в службы промышленного и торгового
характера, и нередки случаи обращения к частным органам в целях
обеспечения управления публичным сектором именно потому, что на эти
органы не распространяются в полной мере ограничения из области
административного права.

Но руководители и другие должностные лица органов управления подчас
находят удовлетворение в существовании возложенных на них обязанностей,
потому что они в определенной мере защищают их не только от соблазнов,
но и от критики по их адресу. В условиях же, когда администрация
подчинена общеправовому режиму, существуют и средства, понуждающие ее к
соблюдению этого режима, и потому полностью избавить ее от критики
становится невозможным.

II. Содержание обязанностей

Обязанности можно рассматривать в двух основных аспектах: в аспекте
принципа законности, то есть связанности аппарата управления законом, и
в аспекте принципа ответственности, согласно которому администрация в
случае причинения ею ущерба, особенно вследствие вины или упущений по
службе, обязана возместить ущерб.

Эти два принципа можно дополнить третьим, который хотя и является
производным, но существенно дополняет

169

>>>170>>>

два первых,— принципом юрисдикционного контроля, потому что
эффективность нравственных требований лучше обеспечивается в том случае,
если за качество исполнения обязанностей предусмотрены санкции. Оба
принципа—и законности, и ответственности — относятся к сфере
обязанностей. Можно было бы ограничиться простой декларацией того, что
администрация обязана соблюдать закон и выполнять свои обязанности. Но
такая система будет малоэффективной, если за соблюдением указанных
принципов не стоит судебное вмешательство, основанное на различных видах
юрисдикционного контроля.

III. Специфика обязанностей

Требования законного и ответственного поведения предъявляются не только
к администрации. Граждане также обязаны соблюдать принципы законности и
ответственности. Принцип законности выражен в ст. 1 Гражданского
кодекса: «Никто не может отговариваться незнанием закона». Это означает,
что закон не только надо знать, но и соблюдать. Принцип ответственности
выражен в знаменитой ст. 1382 Гражданского кодекса.

Условия соблюдения этих принципов не во всем одинаковы для органов
управления и частных лиц. В этом и заключается основное различие между
административным и частным правом.

Возьмем, например, государственную службу — администрация обязана в
принципе производить набор служащих на основе конкурса, а частные
предприятия отнюдь не обязаны поступать таким образом; они могут
комплектовать свой личный состав с помощью небольших объявлений, через
знакомых, любым способом, не подчиняясь определенному порядку. Для
заключения договоров публичного порядка администрация в принципе обязана
выступать с открытым призывом к конкуренции, чего не обязаны делать
частные предприятия. Вместе с тем в области государственного
бухгалтерского учета и финансовой отчетности администрация подчиняется
правилам финансового контроля, которые в частнопредпринимательской сфере
не существуют.

>>>171>>>

Глава I

ПРИНЦИП ЗАКОННОСТИ

Подглава I

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРИНЦИПА ЗАКОННОСТИ

Принцип законности в общей форме можно определить как связанность
администрации законом. Этот принцип состоит из двух взаимосвязанных
элементов: обязанности действовать в соответствии с законом и
обязанности проявлять инициативу для обеспечения выполнения закона.

Секция I

Обязанность действовать в соответствии с законом

Это традиционная обязанность, которая носит скорее негативный характер.
Она заставляет администрацию принимать только такие меры, которые не
противоречат закону, и принуждает ее соблюдать законность в своей
повседневной деятельности.

Законность состоит из совокупности обязанностей, дозволений и запретов.
Так, если администрация хочет наложить дисциплинарное взыскание на
работника управленческого аппарата, она сталкивается с этой
совокупностью обязанностей, дозволений и запретов. Прежде всего
обязанностей, потому что она должна соблюдать предусмотренную в законе
процедуру наложения дисциплинарных санкций, в частности возможность для
заинтересованного лица защищать себя. Затем дозволений: возможность
наложить взыскание на виновное лицо, совершившее неправильное действие;
ведь администрация даже при наличии вины служащего вправе применять
наказания по различным причинам. Ей предоставлен выбор: она может
наказывать или не наказывать виновного. Наконец, запретов, в которых
также содержится возможность смягчения ответственности. Если в отношении
доказанных неправомерных действий в законе предусмотрена амнистия, то
администрация не вправе применить к виновному наказание.

То же самое происходит в случаях выдачи разрешений на строительство,
например при применении норм о градостроительстве. Администрация
обязана выдать раз-

171

>>>172>>>

решение, если соблюдены все предусмотренные законом условия; она не
может в принципе отказать в выдаче такого разрешения даже при отсутствии
на то желания. Зато она вправе установить исключения, если общие нормы
не соблюдаются и если таковые допускают возможность исключений из общих
правил, например в вопросе о сооружении высотных зданий. Наконец, ей
запрещается выдавать разрешение при несоблюдении общих норм о
градостроительстве.

Здесь проанализирован наиболее известный и наиболее изученный аспект
принципа законности, сам же этот принцип зафиксирован и внедрен во
французской системе управления в самой последовательной форме.

Секция II

Обязанность проявлять инициативу

В этом вопросе наша система является, может быть, менее строгой и менее
эффективной. Действительно, недостаточно соблюдать нормы, содержащиеся в
законе, необходимо также проявлять инициативу в их применении. Иными
словами, необходимо избегать того, чтобы закон оставался мертвой буквой.

Закон нередко получает позитивное воплощение лишь в том случае, если
администрация обеспечит целый ряд правовых и материальных мер к его
реализации, с тем чтобы претворить его в действие. Между тем вопрос,
обязана ли администрация принимать меры для того, чтобы закон не остался
на бумаге,— один из важнейших, решение которого не столь надежно
обеспечено современным позитивным правом.

Можно выделить две категории инициатив, которые необходимо проявлять для
обеспечения надлежащего исполнения законов и постановлений, с одной
стороны, и судебных решений — с другой.

§ 1. ИСПОЛНЕНИЕ ЗАКОНОВ И ПОСТАНОВЛЕНИЙ

Администрация может оказаться перед необходимостью принятия либо мер по
применению актов, либо мер их принудительного исполнения.

1) Меры по применению актов являются в основном регламентарными, ибо
подзаконные акты необходимы для обеспечения применения закона. Очень
часто закон заканчивается статьей, указывающей на то, что декретом,
принятым Государственным советом, будет определен порядок его
применения, и, пока такой декрет не издан,

172

>>>173>>>

закон не может вступить в силу ни юридически, ни практически.

Однако наблюдается довольно досадное явление, которое часто отмечается в
последнее время: администрация не добивается от правительства принятия
декретов о применении законов, в результате чего закон остается мертвой
буквой. Чтобы обезопасить себя от такого неудобства, законодатель
предусматривает иногда определенный срок; декрет должен быть принят
через три месяца или через год. Но соблюдение этого срока не обусловлено
никакой санкцией, и до тех пор, пока декрет не издан, закон по-прежнему
не применяется. Таким образом, некоторые законы никогда не применялись,
хотя в них предусматривался трехмесячный срок для издания декретов об их
проведении в жизнь.

В целях устранения столь досадной инертности администрации
Государственный совет принял решение, нашедшее свое выражение в
постановлении от 27 ноября 1964 года по делу вдовы Ренар. Речь шла об
отсылочной чехарде в регламентарных актах. Одним из административных
регламентов предусматривалось, что определенная категория лиц получит
пенсии, но в самом регламенте содержалась отсылка к другому на предмет
уточнения условий, при наличии которых пенсии будут назначаться, а этот
последний регламент не действовал. Результатом этого явилось то, что,
хотя само право на пенсию было провозглашено и подтверждено,
заинтересованные лица не могли добиться назначения им пенсий.
Государственный совет решил, что администрация берет на себя
ответственность за проявляемое таким образом равнодушие, и, поскольку
пенсии не назначаются из-за невозможности определить их размеры,
заинтересованные лица вправе получить возмещение, примерно равное
предполагаемому размеру пенсий, на которые они претендуют.

В этом решении используется особое понятие, которое довольно часто
встречается в практике административных судов: понятие разумного срока.
Независимо от того, предусматривался ли срок в первоначальном акте или
нет, декрет не может быть предметом импровизации. Над ним надо думать, и
его надо подготовить своевременно. Администрации предоставляется
разумный срок, который может составлять шесть месяцев или один год в
зависимости от сложности текста, и, только если по истечении этого срока
по-прежнему не будет принят декрет о применении закона, на администрацию
ляжет ответственность за образовавшийся пробел в правовом регулировании.

2. Меры принудительного исполнения представляют собой вторую
разновидность инициативы, которую адми-

173

>>>174>>>

нистрация обязана проявить для обеспечения неукоснительного выполнения
законов и постановлений.

В этих целях администрации часто приходится проявлять активность и
распорядительность, например возбуждать уголовные дела, предъявлять в
суде иски к лицам, нарушающим закон, или применять меры дисциплинарного
характера в отношении отдельных должностных лиц.

Существует, однако, общее правило, согласно которому администрация не
связана обязательством привлечения к судебной ответственности; впрочем,
этот принцип перенесен из уголовного права. Во французском уголовном
праве господствует принцип целесообразности судебного преследования, то
есть, даже если существует уверенность в том, что гражданин совершил
правонарушение, это еще не основание для преследования его в судебном
порядке, если предполагается, что это может нанести ущерб общественным
интересам. В отдельных случаях администрация обязана прибегать к помощи
полиции.

Если судья не в состоянии вынудить администрацию применить
соответствующие правовые нормы или принудительные меры, за ним остается
право обязать ее выплатить возмещение. В этом случае принцип законности
перевоплощается в принцип ответственности. Конечно, это лучше, чем
полное бездействие, однако само решение не вполне удовлетворительно,
потому что оно равноценно предоставлению администрации возможности
откупиться от неисполнения закона.

§ 2 ИСПОЛНЕНИЕ СУДЕБНЫХ РЕШЕНИЙ

В этой части Государственный совет проявляет большую строгость. Судьи
всегда очень ревностно относятся к вопросу об исполнении своих
собственных решений. В судебной практике, в частности, уточнены меры,
которые обязана принимать администрация в результате отмены решения
ввиду превышения власти. В деле Верон-Ревиля отзыв судейского чиновника
был аннулирован. Государственный совет (27 марта 1949 года) определил,
что администрация в таком случае должна была проявить инициативу в
восстановлении судьи в должности, от которой он был незаконно отстранен.
Как и в деле вдовы Ренар, Государственный совет решил, что у
администрации всегда имеется разумный срок для принятия этой меры к
исполнению и что, если она не обеспечивает исполнения решения по долгу
службы, она несет за это ответственность.

174

>>>175>>>

Подглава II

ИСТОЧНИКИ ЗАКОННОСТИ

Законность — понятие более емкое по значимости и более широкое, чем
закон в техническом смысле слова, принимаемый парламентом в соответствии
со ст. 34 Конституции. Принцип, по которому «никто не вправе
отговариваться незнанием закона», относится не только к парламентскому
законодательству, но и ко всем источникам законности. Теория источников
законности особенно глубоко разработана судебной практикой
административной юстиции.

Законность определяется как совокупность правовых норм и правовых актов,
подлежащих исполнению администрацией. Эта совокупность имеет свою
иерархию — подзаконные нормы должны подчиняться закону. Массив правовых
источников состоит из двух крупных категорий— нормативных, к которым
обращаются прежде всего и которые являются наиболее важными, а также
индивидуальных источников.

Секция I

Нормативные источники и общие принципы права

Это источники, содержащие правовые нормы общего характера, обязательные
для исполнения всеми категориями органов исполнительно-распорядительной
власти и гражданами. Они подразделяются на две группы: писаное право и
общие принципы права.

§ 1 ПИСАНОЕ ПРАВО

Это наиболее важный, наиболее классический и наименее спорный элемент,
реальную наличность которого никто не оспаривает. Оно состоит из
Конституции, международных договоров, законов и подзаконных
административных актов.

А. Конституция находится на вершине иерархии писаного права и имеет
обязательное значение для всех остальных нормативных актов.

Текст Конституции в первую очередь относится к конституционному праву;
однако целый ряд статей обычно находит применение в административном
праве, являясь составной частью источников административной законности.

Так, Государственный совет — конституционный орган,

175

>>>176>>>

применяющий и, следовательно, толкующий Конституцию в целом ряде
областей.

Наиболее часто в современной конституционной практике цитируют ст. 34 и
37 Конституции, которые разграничивают соответствующие области действия
законов и подзаконных актов. Всякий раз, когда Государственный совет
определяет (а это происходит довольно часто), входит ли тот или иной
вопрос в компетенцию исполнительного органа, он должен толковать ст. 34,
в которой очерчивается область действия закона, и методом
исключения—область действия подзаконных актов.

Государственному совету также приходилось толковать ст. 16, Конституции,
касающуюся полномочий президента Республики в кризисной ситуации, а
также ст. 19 и 22, касающиеся скрепления подписями декретов президентом
Республики и премьер-министром, ст. 38 об ордонансах— актах, принимаемых
в законодательной области правительством, и, наконец, ст. 72 о местных
управленческих подразделениях.

Этот перечень не является окончательным, но в данном случае речь идет о
статьях, которые Государственному совету приходилось применять чаще
всего.

Если сам текст Конституции не создает больших проблем, кроме проблемы
толкования, то по ее преамбуле возникают затруднения. Конституция 1958
года имеет очень короткую преамбулу, отсылающую в основном к преамбуле
Конституции 1946 года, которая таким образом инкорпорирована путем
отсылки в текст нынешней Конституции. Эта преамбула включает три
элемента— перечень приципов, которые рассматриваются как «особо
необходимые в наше время», ссылку на Декларацию прав человека и
гражданина 1789 года, ссылку на «основные принципы, признанные законами
Республики».

Имеют ли юридическую силу эти принципы в том виде, в каком они либо
перечислены, либо указаны путем отсылки в преамбуле Конституции?

Ответ на этот вопрос довольно многозначен. В отношении ряда положений
считается, что они имеют не юридическую силу, а только политическое
значение, что это заявления о намерениях, которые непосредственно сами
не создают ни прав, ни обязанностей.

Например, принцип «каждый имеет право на получение работы» направлен на
борьбу с безработицей. Но ни один из безработных не мог бы обратиться к
управленческому органу или предпринимателю, ссылаясь на это положение
преамбулы Конституции, чтобы потребовать предоставления работы.

Вместе с тем последнее положение преамбулы Консти-

176

>>>177>>>

туции 1946 года, гласящее, что «Франция намерена привести народы,
руководство которыми она взяла на себя, к свободному самоуправлению»,
являлось утверждением принципа самоопределения, однако для полного его
осуществления понадобились две войны.

Зато целый ряд других положений преамбулы — ввиду того, что они являются
более точными и подлежат немедленному выполнению,— считаются имеющими
юридическую силу и органически входят в состав позитивного права, на них
могут непосредственно ссылаться граждане.

Так обстоит дело с правом служащих на забастовку. До 1946 года
Государственный совет считал, что чиновники не имеют права на объявление
забастовки. В 1946 году преамбула Конституции гласила, что «право стачек
осуществляется в рамках законов, которые его регламентируют». Это
означало его общее признание, и Государственный совет основывал на этом
положении идею о том, что теперь чиновники должны пользоваться этим
правом, хотя и в определенных границах и с определенными оговорками1.

При отмене мер, с помощью которых правительство запретило
кандидатам-коммунистам поступать на учебу в Национальную
административную школу, Государственный совет также ссылался на
преамбулу Конституции, которая сама отсылает к Декларации прав человека
1789 года, согласно которой все граждане имеют равный доступ ко всем
государственным должностям2.

Что касается «основных принципов, признанных законами Республики», то в
качестве таковой Государственным советом была признана свобода
ассоциации3. Такая судебная практика приобрела еще большую актуальность
с принятием 16 июля 1971 года очень важного решения Конституционного
совета по поводу закона, ставившего под сомнение принцип свободы
ассоциации. Этот акт был объявлен противоречащим Конституции, а точнее,
ее преамбуле, которая с помощью системы отсылок придает свободе
ассоциации значение принципа административного права.

Б. Международные договоры являются частью внутреннего права и,
следовательно, источниками законности в той мере, в какой они были в
законном порядке ратифицированы и опубликованы и в какой они
применяются

1 Постановление Государственного совета от 7 июля 1950 года по делу
Деаэн.

2 Постановление Государственного совета от 28 мая 1954 года по делу
Бареля.

3 Постановление Государственного совета от 11 июля 1956 года по делу
землячества аннамитов в Париже.

177 12-698

>>>178>>>

другими государствами, подписавшими их. Таким образом, приходится
наблюдать весьма интересную эволюцию, которая отражает все большее
проникновение международных актов во внутреннее право.

До войны Государственный совет не считал международные договоры
источником законности, обязательной для администрации1. Поэтому
существовала непреодолимая преграда между международными актами,
составлявшими нечто вроде международной законности, и самой внутренней
законностью. Но Конституция 1946 года обязала Государственный совет
изменить свою практику. Действительно, в ст. 26 и 28 Конституции
установлено, что договоры имеют силу закона и даже силу, превышающую
силу внутренних законов. На основании этих положений Государственный
совет инкорпорировал международные договоры в источники законности2. Эта
судебная практика была подтверждена Конституцией 1958 года, которая в
ст. 55 предусматривает, что договоры или соглашения, должным образом
ратифицированные или одобренные, с момента их опубликования обладают
силой, превышающей силу внутренних законов, при условии выполнения
каждого соглашения или договора другой стороной.

Эти положения применялись, в частности, в двух областях: в области
международных договоров, юридически закрепивших итоги деколонизации, то
есть договоров, заключенных по вопросу о независимости Вьетнама, стран
Черной Африки или стран Северной Африки, и в части договоров
Европейского экономического сообщества, «Общего рынка», Европейского
объединения угля и стали, включая и сферу правоприменяющих актов в форме
общеевропейских регламентов.

В отношении этой категории международных договоров следует отметить
особенность, касающуюся их толкования. Суду подсудны вопросы толкования
всех источников законности, кроме этой категории. Если возникает
затруднение, касающееся смысла и сферы действия международного договора,
Государственный совет, судья по административным делам должны передать
этот вопрос двум видам органов в зависимости от обстоятельств. Обычно
только одному министру иностранных дел дано правомочие толкования в
зависимости от того, как это положение толкуется другой стороной, то
есть иностранным правительством, заключившим договор с Францией.

1 Постановление Государственного совета от 28 мая 1937 года по делу
Десера.

2 Постановление Государственного совета от 30 мая 1952 года по делу
Кирквуда.

178

>>>179>>>

Но и в этих исключительных случаях, встречающихся ныне все чаще,
компетентным органом стал Суд Европейских сообществ, заседающий в
Люксембурге, в части, касающейся договоров «Общего рынка» и актов об их
применении. Это уже породило довольно значительную судебную практику.
Действительно, толкование необходимо лишь при наличии в тексте
неясности. Если акт не содержит двусмысленностей, в толковании нет
надобности. Часто возникает вопрос, является ли акт достаточно понятным
и ясным; иногда этот вопрос долго дебатируется, прежде чем приходят к
окончательному решению. Так, по поводу импорта нефти во Францию
Государственный совет счел ясным соответствующее положение Римского
договора и, следовательно, не обратился за толкованием в Суд в
Люксембурге1. Такое решение вызвало ряд письменных запросов в
Европейском парламенте со стороны депутатов, усмотревших в этом
проявление юридического национализма.

С тех пор Государственный совет неоднократно поддерживал данную линию в
судебной практике, хотя и передавал толкование некоторых постановлений
Европейского экономического сообщества ввиду их неясности Суду в
Люксембурге2. Но в отличие от этой судебной инстанции он определил, что
из Римского договора ясно вытекает, что директивы Европейского
экономического сообщества не могут быть источником права,
непосредственно применимым во внутреннем праве3.

В. Законы в собственном смысле слова образуют старейшую и наиболее
многочисленную категорию основной совокупности актов. Они существовали
еще до того, как появились конституции, и задолго до того, как
международные договоры стали инкорпорироваться во внутригосударственное
законодательство.

Некоторые из ныне применяемых законов восходят к очень давним временам;
следовательно, совокупность актов, называемых «законами», включает
определенное число актов, имеющих различные наименования и принятых в
различные эпохи. (Государственному совету пришлось сравнительно недавно
применить по поводу судьбы одного из государственных достояний Муленский
эдикт 1566 года.)

1 Постановление Государственного совета от 19 июня 1964 года по делу
нефтяной компании «Шелл-Берр».

2 Постановление Государственного совета от 10 июля 1970 года по делу
Национального профсоюза внешней торговли зерном.

3 Постановление Государственного совета от 22 декабря 1978 года по
иску министра внутренних дел против Кон-Бендита.

179 12*

>>>180>>>

Какова же иерархия этих актов — Конституции, договоров и законов? По
этому вопросу теория и практика расходятся.

Теоретически иерархия существует: Конституция имеет силу, превышающую
силу всех остальных актов, а международные договоры, согласно ст. 55
Конституции, имеют силу, превышающую силу законов.

Однако на практике эти приоритеты отнюдь не всегда закрепляются.
Действительно, во Франции как обычный, так и административный суд не
признает за собой права контроля конституционности законов. Даже если он
придет к выводу, что закон противоречит Конституции, он вынужден
применять его. Тем самым он занимает позицию, в корне отличную от
позиции американских судов, в частности Верховного суда США.

Этот принцип был выдвинут Государственным советом 6 ноября 1936 года в
постановлении по делу Арриги, а затем много раз подтверждался. Он вызвал
в стране и за границей недоумение относительно эффективности
международных договоров, потому что в результате занятой судьями позиции
ст. 55 Конституции рискует остаться мертвой буквой. 21 марта 1968 года
по делу Всеобщего профсоюза изготовителей манной крупы Государственный
совет определил, что внутренний закон, принятый позже европейских
регламентов, должен применяться, даже если он им противоречит. Подобная
судебная практика вызывает нарекания, поскольку она не идет в общем
русле прогресса международного права и стремления к соблюдению Францией
своих международных обязательств. Но такая позиция оправдана
внутриполитическими соображениями и нежеланием судей вступать в конфликт
с лицами, избранными всеобщим голосованием, то есть с теми, кого считают
выразителями национального суверенитета. Парламент, избранный всеобщим
голосованием и выступающий в роли носителя национального суверенитета,
является единственным законодателем. Если он умышленно или неумышленно
примет акт, противоречащий международному договору или даже Конституции,
суд подчинится этому: он не желает вступать в конфликт с избранниками
нации.

Это служит главным оправданием такой судебной практики, и здесь мы
наблюдаем случаи реальных конфликтов между принципами внутреннего права
и принципами международного права.

Однако начиная с 1958 года из этой практики и из этой традиции делаются
исключения, вызванные существованием Конституционного совета.
Первоначально в Конституционный совет могло обращаться лишь небольшое
число

180

>>>181>>>

органов власти и он ограничивался лишь заботой о соблюдении ст. 34
Конституции, которая ограничивает область действия закона по сравнению с
областью действия подзаконного акта.

Однако Конституционный совет расширил сферу своего контроля, проверяя
конституционность законов в сравнении с основными нормами, а не только в
сравнении с нормами о компетенции, содержащимися в Конституции. Кроме
того, в октябре 1974 года Конституция подверглась изменению с целью
расширения вмешательства Конституционного совета, который отныне мог
принимать к рассмотрению споры по заявлению не менее чем шестидесяти
парламентариев.

Все это привело к установлению эффективного контроля за
конституционностью законов, который замыкает на практике иерархическую
соподчиненность, существующую в принципе между Конституцией, договорами
и законами. Однако следует отметить, что в определении от 1975 года,
вынесенном по поводу закона об абортах, Конституционный совет отказался
от контроля за соответствием законов договорам и от обеспечения таким
путем первенства вторых над первыми.

Г. Подзаконные акты—это административные акты, устанавливающие общие
нормы. То есть, во-первых, это акты, исходящие от администрации, и в
этом смысле они находятся в подчиненном положении по отношению к
вышестоящей по иерархии категории; во-вторых, они в свою очередь
являются нормативным источником как для граждан, так и для самой
администрации.

1) Подзаконные акты находятся в безусловном подчинении закону,
Конституции и договорам, в частности когда они принимаются на основе
последних или во исполнение законов. Это верно также в отношении
самостоятельных прерогатив регламентарной власти, которые сначала были
выделены судебной практикой, а ныне получили закрепление в Конституции.
В постановлении Государственного совета от 8 августа 1919 года по делу
Лабонна за президентом Республики признается право принятия
самостоятельных постановлений по вопросам контроля за деятельностью
полиции. В постановлении от 7 февраля 1936 года по делу Жамара было
закреплено право любого руководителя службы принимать регламенты по ее
организации. В настоящее время эта система закреплена в ст. 34 и 37
Конституции, которые предоставляют правительству регламентарную власть
по всем вопросам, не отнесенным в ст. 34 к области законодательного
регулирования. Однако и в этом случае самостоятельность не

181

>>>182>>>

является полной, поскольку подзаконный акт подчинен Конституции и общим
принципам права.

2) Имея подчиненный характер, подзаконный акт в свою очередь служит
источником законности. Такая формулировка имеет двоякий смысл.

Во-первых, среди подзаконных актов существует иерархия, которая
соответствует должностной иерархии. Постановление правительства имеет
приоритет в соблюдении законности по отношению к постановлениям,
например, министров, префектов или мэров; эта иерархия начинается с
декретов президента Республики и кончается муниципальными
постановлениями.

Во-вторых, подзаконные акты имеют примат над индивидуальными актами,
исходящими от того же органа. Этот принцип восходит к римскому праву —
автор подзаконного акта сам связан его соблюдением, до тех пор пока акт
не будет изменен или отменен. Автор вправе изменить либо отменить акт,
но, пока это не сделано, он всякий раз должен применяться на
индивидуальном уровне. Например, если декрет устанавливает статус
какой-либо категории служащих и предусматривает, что они будут
назначаться в соответствии с каким-либо порядком, правительство должно
применять этот декрет до тех пор, пока само же его не изменит. На этом
строится принцип верховенства нормативных актов над индивидуальными;
орган власти не может устанавливать индивидуальные исключения из общих
правил.

Таким образом, источники писаного права характеризуются большим
разнообразием и известной сложностью. Законы и декреты, образующие
основу для других нормативных источников, в настоящее время часто
объединяются в кодексы, которые включают часть, состоящую из
законодательной и подзаконной части.

§ 2 ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ПРАВА

I. Принципы организации и функционирования публичных служб

Речь идет, в частности, о принципах предварительного уведомления в
области права принятия решений и преимущества официального исполнения в
правообеспечи-тельной деятельности. Существуют иные принципы, три из
которых являются наиболее важными: это принципы непрерывности
деятельности, иерархии и самостоятельности.

А) Принцип непрерывности деятельности. Публичные службы должны
функционировать всегда. Эта идея связана с самой сутью административного
права и с понятием

182

>>>183>>>

публичной службы. Если считается, что служба должна быть возведена в
ранг публичной, то это делается ввиду ее важности и общественной
полезности. Из этого следует, что должна быть обеспечена и непрерывность
в ее деятельности.

Судебная практика сделала ряд выводов из этого принципа в отношении
низшего звена государственных служащих, агентов и концессионеров.

Агенты, то есть служащие или государственные чиновники в широком смысле
слова, являются физическими лицами, призванными обеспечивать своим
присутствием и своей деятельностью непрерывное функционирование
публичной службы. Вначале судьи полагали, что принцип непрерывности
совершенно несовместим с правом на забастовки, и это было одной из
причин, по которой судебная практика запрещала всем государственным
функционерам объявлять забастовку.

С принятием Конституции 1946 года такая позиция не могла сохраняться в
своей абсолютной форме, и Государственный совет в постановлении от 7
июля 1950 года по делу Деаэна пришел к выводу, что следует примирить
принцип права на забастовку, признанный в преамбуле Конституции, с
принципом непрерывности в деятельности публичных служб в том виде, в
каком он был выдвинут прежде.

В отношении концессионеров принцип непрерывности входит составной частью
в теорию административных договоров, в понятие подстраховки
непредвиденных ситуаций, которое было выдвинуто в постановлении
Государственного совета от 30 марта 1916 года по делу Главной компании
осветительных установок г. Бордо. Когда предприниматель или компания
выполняют обязанность публичной службы на концессионных началах,
например обеспечивают подачу газа, то они обеспечивают это с помощью
тарифов, дающих возможность достигнуть определенной рентабельности
предприятия. Если твердые тарифы будут сохраняться, а себестоимость
возрастать, из этого легко сделать вывод о том, что предприятие не будет
больше приносить прибылей и может даже оказаться в убытке. В этот момент
ему не останется ничего другого, как прибегнуть к обычному решению
убыточных предприятий — остановить деятельность предприятия или службы.
Однако такого рода остановки деятельности публичной службы допускать
нельзя. Государственный совет сделал из этого вывод о том, что для
обеспечения непрерывной деятельности публичной службы администрация
должна выплачивать предприятию в лице концессионера компенсационные
возмещения и взять на себя, по

183

>>>184>>>

крайней мере частично, негативные последствия возрастания себестоимости.

Такая судебная практика была продиктована в основном не соображениями
справедливости, а заботой об обеспечении непрерывности деятельности
публичной службы, в данном случае службы газоснабжения.

Б) Принцип иерархии. Всякая административная служба имеет пирамидальную
организацию, во главе которой стоит руководитель, каковым на уровне
государственного аппарата управления является министр. Иерархический
принцип означает, что руководитель службы всегда может отменить или
изменить акты своих подчиненных, но в известных пределах; он не только
обладает таким правом, но и не может уклониться от его осуществления’.
Таким образом, в соответствии с основными принципами нашего публичного
права министр, которому с соблюдением иерархии подана жалоба на действие
одного из его подчиненных, должен рассмотреть ее и принять решение,
положительное или отрицательное. Тем самым можно убедиться, что
иерархический принцип одновременно является и должностной прерогативой,
и обязанностью, поскольку должностное лицо не вправе уклониться от
действий.

В) Принцип самостоятельности. В то время как принцип иерархической
подчиненности действует в пределах одного и того же юридического лица,
принцип самостоятельности действует в отношениях между различными
юридическими лицами. Каждый коллектив является самостоятельным по
отношению к другим коллективам, и это выражается в классической формуле,
в соответствии с которой без управомочивающего на то акта не существует
надзора. Если в акте специально не предусматривается возможность
принятия мер по надзору одного коллектива за другим, такой контроль
презюмируется несуществующим.

Имеются и другие общие принципы, касающиеся организации и
функционирования публичных служб, как, например, принцип специализации
государственных учреждений.

П. Права граждан

Здесь имеется обширная категория общих принципов права. Она включает, с
одной стороны, материальные нормы, а с другой—процессуальные нормы.

А) Материальные нормы разделяются на три группы: свобода, равенство,
отсутствие обратной силы.

1) Свобода передвижения, свобода совести, свобода

1 Постановление Государственного совета от 30 июня 1950 года по делу
Керала.

184

>>>185>>>

торговли и промышленности, ослабленная при нашей современной
экономической и социальной системе, свобода выражения мнений и свобода
слова, равно как и многие другие свободы, сформулированы в законах, им
обеспечивается широкое применение в судебной практике даже за пределами
этих законов на базе общих принципов права.

2) Принцип равенства привел к появлению более значительного числа форм
его проявления в административном праве, а также вызвал отдельные
затруднения в его трактовке.

Равенство граждан перед лицом публичной службы. Так, по вопросу о
применении тарифов на электричество Государственный совет в
постановлении от 25 июня 1948 года по делу газеты «Орор» выдвинул
принцип, согласно которому нельзя применять разные тарифы за потребление
электроэнергии, осуществляемое в течение одного и того же периода
времени, в зависимости от даты снятия показаний счетчиков; это
одновременно и применение принципа отсутствия обратной силы и соблюдение
принципа равенства. Вместе с тем Государственный совет в постановлении
от 9 мая 1951 года по иску одного из концертных обществ осудил
дискриминацию, осуществлявшуюся французским радиовещанием по отношению к
различным концертным обществам, которые делят между собой рынок
воскресных концертов в Париже.

Равенство в области налогообложения и взимания государственных пошлин. В
соответствии с этим принципом коммуна не имеет права устанавливать
различные размеры налоговых ставок для своих налогоплательщиков, если в
законе отсутствуют соответствующие критерии. Вместе с тем принцип
равенства в области государственного налогообложения лежал в основе
судебной практики об ответственности за риск; в тех случаях, когда
администрация не совершила неправомерного действия, но фактически
взимала особые сборы с гражданина или какой-либо категории граждан, она
должна выплатить им за это возмещение. Принцип равенства переходит таким
образом в вопросы ответственности.

Равный доступ к государственной службе. Постановление Государственного
совета от 28 мая 1954 года по делу Бареля, запрещающее политическую
дискриминацию,— известный пример применения данного принципа. Равный
доступ тесно увязан и с равенством полов. Так, в связи с приемом на
работу секретаря мэрии мэр заявил, что ни в коем случае не согласится
предоставить эту должность женщине. Одна женщина подала заявление о
поступлении на работу, но по конкурсу не заняла первого места. Поскольку
мэр был одновременно председателем жюри,

185

>>>186>>>

Государственный совет определил, что его беспристрастие поставлено под
сомнение, и отменил результаты конкурса1. Государственный совет также
признал незаконным регламент о штатном персонале г. Страсбург,
предусматривавший недопущение замужних женщин к занятию должности в
управленческом аппарате коммун2.

В процессе применения принципа равенства возникают трудности, вызываемые
двумя группами соображений. Во-первых, принцип равенства, по существу,
может применяться лишь в отношении лиц, которые фактически находятся в
одинаковом положении, в действительности же так никогда не бывает,
потому что между ними всегда будут существовать различия. Конечно, можно
сделать вывод, что, поскольку равенства не существует в природе, оно
также не может существовать и в праве. В действительности при применении
этого принципа необходимо определять правовые конструкции, в пределах
которых должен действовать принцип равенства.

Кроме того, действие принципа равенства можно подорвать соображениями
общественной пользы, допускаемой под контролем суда.

Однако для того, чтобы этот принцип действовал в полную силу, должны
быть соблюдены два условия: чтобы заинтересованные лица находились в
одинаковом положении по отношению к публичной службе и чтобы не
существовало никакого соображения общественной пользы, оправдывающего
дискриминацию.

Так, Государственному совету пришлось высказать свое мнение по вопросам
отношений между врачами и органами социального обеспечения и о выплате
вознаграждения врачам за лечение лиц, застрахованных по системе
социального страхования3. Правительство в свое время создало для решения
данной проблемы систему повременных соглашений. Однако корпорация врачей
решила, что в данном случае нарушается принцип равенства между врачами,
заключившими и не заключившими такие соглашения, а также между больными,
поскольку их право на получение возмещения зависит от врача, к которому
они обращаются. Государственный совет отклонил этот тезис по двум
причинам: врачи вольны заключать соглашение об уходе за пациентом или не
заключать его, и тем самым они сами ставят себя в
неодинаковое

‘ Постановление Государственного совета от 9 ноября 1966 года по делу
коммуны Клошар-Карно^.

2 Постановление Государственного совета от 11 марта 1960 года по делу
г. Страсбург.

3 Постановление Государственного совета от 13 июля 1962 года по делу
Национального совета корпорации врачей.

186

>>>187>>>

положение по отношению к публичной службе, а с другой стороны, больные
также свободны в выборе себе врача. Следовательно, выбирая врача, не
связанного соглашением, они ставят себя в неодинаковое положение по
отношению к государственному органу социального обеспечения. Кроме того,
Государственный совет решил, что соображения общественной пользы
оправдывают существование такой системы (в частности, необходимо
ограничивать размер гонораров врачей, лечащих лиц, охваченных системой
социального обеспечения, для недопущения расточительства финансовых
средств) и что эти соображения общественной пользы в достаточной степени
оправдывают дискриминацию в оплате медицинских услуг. Можно даже
утверждать, что в действительности в этом случае юридическое
неравноправие, которое было установлено в отношении различных категорий
врачей и больных, явилось средством обеспечения широкого фактического
равенства между самими больными в зависимости от их доходов, потому что,
если бы эти меры не были приняты, пришлось бы довольствоваться системой,
при которой для всех больных возмещение расходов было бы одинаково
мизерным и в этих условиях состоятельные больные оказались бы в более
благоприятном положении, чем бедные. В данном случае речь идет о примере
трудной проблемы обеспечения равенства юридического и равенства
фактического.

Государственный совет продемонстрировал новое и интересное истолкование
принципа равенства, свидетельствующее о том, что провозгласить этот
принцип гораздо легче, чем внедрить. Генеральный совет департамента
Приморская Шаранта установил дифференцированные тарифы для парома,
используемого департаментом и связывающего Лапаллис с островом Рэ:
уменьшенный тариф для жителей острова, усредненный тариф для жителей
Приморской Шаранты и общий тариф для остальных пассажиров.
Государственный совет в постановлении от 10 мая 1974 года по делу
Денуайе и Шорка напомнил одновременно о принципе равенства пользователей
публичной службы и его границах: «Установление различных тарифов,
применяемых за одну и ту же услугу, оказываемую различным категориям
пользователей публичной службы или публичного сооружения, предполагает,
если только эта дифференциация не вытекает из самого закона, что между
пользователями имеются существенные различия в фактическом положении
либо то, что установление этой меры необходимо в интересах общественной
пользы и сопряжено с условиями эксплуатации службы или сооружения». В
данном случае он определил, что дискри-

187

>>>188>>>

минация в оплате за пользование паромом между жителями острова и
жителями континента оправданна, но она недопустима между жителями
Приморской Шаранты и других мест.

3) Отсутствие обратной силы. Этот принцип, менее важный по значимости,
чем принцип свободы или равенства, означает, что администрация не вправе
принимать постановления, которые обращены в прошлое. Этот принцип
заимствован из ст. 2 Гражданского кодекса: «Закон обращен в будущее; он
не может иметь обратной силы». Поскольку в Гражданском кодексе этот
принцип излагается применительно к закону, Государственный совет вывел
из него и общий правовой принцип для всех источников законности, в том
числе и для подзаконных актов.

Теоретическим обоснованием этой идеи является необходимость обеспечения
стабильности и неотвратимости оценок правовых ситуаций. Следует
позаботиться о том, чтобы не изменять прошлое положение и уважать
условия, в которых в тот или иной момент находились граждане.

Этот принцип действует и в области заработной платы. Поскольку ее
размеры устанавливались властным путем, Государственный совет определил,
что правительство не имеет права повышать их задним числом. Этот принцип
действует также в области ценообразования, налогообложения и многих
других вопросов.

В отношении этого принципа, однако, установлены определенные правовые
границы. Иногда в течение продолжительного времени образуется пробел в
регулировании, и единственным средством его заполнения является принятие
мер по упорядочению, имеющих обратную силу. Это происходит, например, в
случае, когда суд аннулирует какую-либо меру задним числом, а поскольку
нельзя сохранять неопределенное положение в отношении происшедших
действий, требуется снабдить их новой правовой квалификацией.

С другой стороны, этот принцип спорен в философском плане, и в
определенные периоды он не получал признания ни в международном праве,
ни во внутригосударственной судебной практике.

Проблема отсутствия обратной силы остро встала в связи со спекуляциями,
которые породили колебания в валютном курсе в конце 1968 года. В этот
период действовавший контроль за денежным обменом применялся с меньшей
эффективностью и определенное число спекулянтов воспользовались этим для
того, чтобы получить незаконные и огромные по масштабам прибыли.
Единственным средством, которое обеспечило бы возможность

188

>>>189>>>

применения к ним меры наказания, соответствующей серьезности содеянного,
было принятие новых, но имеющих обратную силу законов.

Принцип отсутствия обратной силы сохраняется как общий принцип права и,
конечно, как один из ведущих конституционных принципов. Но его действие
причиняло столь существенный ущерб состоянию современного правового
режима, что нередко задается вопрос, должен ли этот принцип занимать
столь значительное место в иерархии правовых принципов.

Б) Процессуальные нормы

В области процесса права граждан гарантируются в основном двумя
способами: правом на защиту и правом на обжалование.

1) Право на защиту можно определить как предоставляемую любому лицу
возможность защищаться, когда ему грозит санкция, нарущающая права и
свободы, например уголовное наказание.

Это—право, которое ныне получило всеобщее признание в мире и которое, в
частности, зафиксировано во Всеобщей декларации прав человека. Оно
органически вписывается в то, что англичане называют естественным правом
справедливости, эквивалентным в данной трактовке нашим «общим принципам
права».

Это право возникло сначала в качестве общеправового принципа в судебных
процессах, и в частности при вынесении мер наказания, применяемых
дисциплинарными судами’, а затем было распространено на административный
процесс.

В действительности это право было сформулировано для административного
процесса законом от 22 апреля 1905 года о праве на доведение материалов
личного досье до сведения чиновников. Но со времени принятия этого
закона Государственный совет создал значительную судебную практику,
которая расширила сферу применения нормы и придала ей всеобщий характер.

Теперь любой мере, принятой «в отношении лица», как об этом говорится в
постановлении, должен предшествовать состязательный процесс. Это
относится, в частности, к мерам, применяемым в связи с несоответствием
лица занимаемой должности, а не только к мерам дисциплинарного порядка;
а также к мерам, применяемым в отношении чиновников, которые назначаются
по усмотрению правительства, включая и наиболее высокопоставленных из
них.

1 Постановление Государственного совета от 20 июня 1913 года по делу
Тери.

189

>>>190>>>

Затем Государственный совет вывел эту судебную практику за пределы
государственной службы, распространив ее и на тех граждан, которые
находятся в каких-либо отношениях с администрацией1. Для государственной
администрации положения о праве на защиту закреплены также в ст. 8
декрета от 28 ноября 1983 года, касающегося отношений между
администрацией и гражданами.

2) В соответствии с правом на обжалование на любое решение
административного или судебного характера может быть подана по крайней
мере одна жалоба.

Этот принцип неоднократно подтверждался в постановлениях
Государственного совета, в том числе в тех случаях, когда законодатель
специально оговаривает, что решение не подлежит обжалованию. Даже в этом
случае, идя тем самым явно против намерения, выраженного законодателем,
Государственный совет определил, что формула «никакой жалобы» не
исключает права подачи жалобы на превышение власти2 либо права
кассационной жалобы3.

Эта судебная практика нашла применение в широко известном деле,
вызвавшем переполох в политических кругах4. По делу генерала Каналя
Государственный совет решил, что президент Республики не имеет права
создавать путем ордонанса специальный военный суд, решение которого не
может быть предметом кассационной жалобы.

Существуют и другие общеправовые принципы; здесь приведены лишь наиболее
характерные из них. Но если теория общих принципов права и составляет
одно из замечательных и монументальных творений французского права, то в
настоящее время следует не забывать и об их рамках.

Речь идет прежде всего о формальных принципах, которые доступны отнюдь
не для всех и пользование которыми весьма затруднительно на практике.

Так, по поводу принципа равного доступа на государственную службу
следует отметить, что это равенство не является полным ни в
социальном отношении, ни в

1 Постановление Государственного совета от 5 мая 1944 года по делу вдовы
Тромпье-Гравье (по поводу ликвидации концессии на газетный киоск в
общественном месте).

2 Постановление Государственного совета от 17 февраля 1950 года по делу
Ламотта.

3 Постановление Государственного совета от 7 февраля 1947 года по делу
д’Айера.

4 Постановление Государственного совета от 19 октября 1962 года по делу
Каналя.

190

>>>191>>>

отношении равенства полов. Достаточно, например, изучить положение
высшего эшелона аппарата государственного управления, чтобы увидеть, что
там такое равенство фактически не осуществлено.

Можно было высказать аналогичные замечания по поводу права на
обжалование. Конечно, оно всегда существует теоретически, но реально им
пользуются далеко не все, в частности потому, что для подачи жалобы
необходимо знать, что такое право существует. А это предполагает,
следовательно, минимальный культурный уровень, чего не наблюдается в
отношении многомиллионной массы иностранных трудящихся, обосновавшихся
во Франции. Но этот казус не единичен — обжалование предполагает также
наличие определенных финансовых средств, а если и существуют процедуры
судебной помощи, то они не всегда действенны. Наконец, при подаче жалобы
лицо неизбежно испытывает опасение по поводу возможных неблагоприятных
последствий.

Разбор такого рода ограничений не должен наводить на мысль, что общие
принципы права не имеют никакого смысла, он только доказывает их
относительное значение на практике.

Фактические ограничения коренятся также в системе экономических и
социальных прав, провозглашенных, в частности, в преамбуле Конституции
1946 года, а также в международных пактах ООН о правах человека. Их еще
труднее реализовать юридически, чем систему классических прав и свобод,
ибо речь идет не только о защите гражданина от административного
произвола, но и о том, чтобы обеспечить ему положительное содействие,
которое в основном предполагает принятие не столько правовых, сколько
финансовых мер. Это относится к праву на социальное обеспечение, охрану
здоровья, образование, на обеспечение занятости, предоставление жилья
или обеспечение транспортом.

Надлежит еще провести немало исследований в этой области, для того чтобы
прийти к точным юридическим дефинициям, формализации соответствующих
правовых решений, и, конечно, именно в этой области теория общих
принципов права имеет наибольший потенциал для эволюции в предстоящие
годы.

Секция II

Правомочия по усмотрению

Правомочие по усмотрению означает свободу администрации оценивать
ситуации и принимать по ним решения.

191

>>>192>>>

Здесь администрации предоставлен простор, ибо она может производить
выбор между несколькими решениями. Она вправе действовать или
бездействовать, а когда она действует, то может выбирать один или
несколько из возможных вариантов действий.

Классическим случаем дискреционного права, который, к счастью, исчез,
были королевские указы об изгнании или заточении без суда и следствия
при старом режиме. В настоящее время встречается много возможностей
применения дискреции по вопросам политического, дипломатического или
военного характера. Например, во время военной кампании выбор стратегии
или тактики зависит, конечно, от дискреционного усмотрения
руководителей, как и выбор союзников в области дипломатии или выбор
плановых показателей роста продукции в области планирования экономики.

Дискреционные права встречаются также и в сфере управления, когда,
например, осуществляется выбор названия улицы или коммуны или же выбор
высоты домов в плане градостроительства. Но после того, как выбор
сделан, а план утвержден, компетенция в части принятия индивидуальных
решений ограничивается выдачей разрешений на строительство. Правомочие
по усмотрению широко используется при продвижении по службе того или
иного должностного лица или при установлении розничных цен в рамках
общей регламентации ценообразования.

Подобно тому как обязательная компетенция редко бывает полной, так и
дискреционное усмотрение не является абсолютным правом. Оно имеет
определенные рамки. В связи с делом Бареля’, когда кандидаты-коммунисты
были в силу дискреционного усмотрения министра отстранены от
вступительного конкурса в Национальную административную школу, адвокат
Моро Жиаферри заявил во время парламентских дебатов: «Дискреционное
правомочие — это право, которым следует пользоваться скромно…» Это
скорее политическая, нежели юридическая, формула. Но в юридическом плане
даже при формальном наличии дискреционного права свобода администрации
стеснена целым рядом ограничений, она осуществляется в рамках законности
и потому не является ни полной, ни бесконтрольной.

1) Фактические основания. Когда администрация пользуется своим
дискреционным правом, она не должна допускать ошибок при констатации
фактов. Она вообще

1 Постановление Государственного совета от 28 мая 1954 года по делу
Бареля.

192

>>>193>>>

должна действовать на основе возникшей фактической ситуации. Поэтому она
не вправе допускать ложное истолкование этой ситуации. Если установление
розничной цены зависит от свободного усмотрения и если, устанавливая
цену на какой-либо товар, администрация произвела расчеты и при этом
допустила фактическую ошибку по какому-либо стоимостному показателю, то
она плохо использовала свое дискреционное право. Следовательно, по
обращению с фактами можно судить и о мере соблюдения законности.

2) Применение. Администрация может допустить фактическую ошибку при
применении права, а тем самым и юридическую ошибку или принять решение,
основываясь на ошибочных правовых оценках. Классическим примером этого
является постановление по делу Бареля. Администрация обладала
дискреционным правом в отношении составления списка кандидатов для
вступительного конкурса в Национальную административную школу. Но она
допустила юридическую ошибку, использовав правомочие по усмотрению для
оценки политических воззрений кандидатов, чем и нарушила свободу мнений
и принцип равного доступа граждан на государственную службу.

3) Злоупотребление властью. В процессе осуществления своих
дискреционных полномочий администрация может совершить и злоупотребление
властью. Полномочия всегда предоставляются администрации не в ее
собственных интересах и не в интересах отдельного гражданина, а в
общественно полезных целях. Если она пользуется правомочиями в иных
целях, чем достижение общего интереса, то она действует неправомерно и
ее неправильные действия могут быть оспорены в судебном порядке.

4) Явная ошибка в оценке. Наконец, может возникнуть и проблема, ныне во
Франции решенная, состоящая в том, имеет ли право администрация при
осуществлении своих дискреционных полномочий ошибаться в ситуации и ее
правовой оценке. Это проблема права на ошибку, которая также существует
и за границей. Вопрос о дискреционных полномочиях администрации—ныне
один из животрепещущих в управленческой практике всех стран мира.

Эта проблема возникла и во французской практике, но в определенных
пределах. Действительно, Государственный совет ввел понятие явного
просчета в оценках1. Администрация имеет право ошибаться в своей оценке,
но не имеет права совершать явной ошибки, то есть ошибки,
характеризуемой одновременно ее серьезностью и ее очевидностью.

1 Постановление Государственного совета от 15 февраля 1961 года по делу
Лагранж.

193 13-698

>>>194>>>

Явная ошибка с точки зрения логики является тем же, чем является
злоупотребление властью с точки зрения нравственности. Администрация
имеет право на осуществление своих полномочий, но она не имеет права
совершать абсурдные действия (хотя тут возникает не всегда легкий вопрос
о том, что является абсурдным и что таковым не является). Во всяком
случае, в настоящее время существует четвертое ограничение для
осуществления дискреционных полномочий, что выражено в понятии явного
просчета в оценках.

Эта судебная практика постепенно распространялась на все случаи
дискреционного права. Одна из наиболее наглядных форм его осуществления
касалась цензуры иностранных публикаций1.

5) Уже в течение нескольких лет Государственный совет использует два
других средства для усиления своего контроля за осуществлением
дискреционных полномочий: теорию директивных указаний и принцип
адекватных затрат.

Власти, которые могут принимать дискреционные индивидуальные решения,
иногда определяют и условия, в рамках которых они будут осуществлять это
право, и политическую линию, которой они намерены следовать.
Государственный совет в постановлении от 11 декабря 1970 года по делу
Земельного кредита Франции признал законность этого способа. Но коль
скоро последовала «директива» или одобрена «ориентационная норма», орган
управления в дальнейшем обязан придерживаться их, кроме случаев,
оправдываемых экстремальными обстоятельствами. При реализации права на
усмотрение контроль суда осуществляется на двух уровнях в отношении
индивидуальных решений: на уровне обоснованности самой директивы, ибо
необходимо проверить, соответствует ли она целям применяемого
администрацией закона, и на уровне индивидуального выполнения директивы,
в частности для проверки оправданности и целесообразности допущенных
исключений из общих правил.

Существует и другая проблема. Государственный совет все чаще стремится
выяснить, сопоставима ли по своим масштабам деятельность администрации с
преследуемыми ею целями. Это принцип пропорциональности или адекватности
средств поставленным целям получил широкое применение в вопросах
экспроприации2. Администра-

1 Постановление Государственного совета от 1 ноября 1973 года по делу
акционерного общества «Книжный магазин Франсуа Масперо».

2 Постановление Государственного совета от 28 мая 1971 года по делу
Нового восточного города.

194

>>>195>>>

ция свободна в выборе местонахождения сооружения, которое планируется
построить, например дороги, но она не должна при таком выборе принимать
решение, которое создает чрезмерные неудобства по сравнению с ожидаемыми
преимуществами, например сопряженное с разрушением большого числа жилищ
или ухудшением окружающей среды.

Таким образом наряду с гарантией от явных просчетов в оценке ситуаций и
с соблюдением общих директив этим методом обеспечивается возможность
ограничения и контроля за реализацией дискреционных полномочий. Вопрос о
дискреционных правах и судебном контроле за их использованием весьма
актуален во Франции. Он находится в центре внимания и в административном
праве, и в политической практике государства.

Жесткий уровень компетенции и дискреционные полномочия часто
растворяются в рамках одного и того же управленческого акта. Наглядным
примером этого являются дисциплинарные меры, принимаемые в отношении
служащих: если служащий не виновен, администрация ни при каких условиях
не вправе применять к нему наказание; если же он виновен, она полностью
свободна в выборе способов, связанных с привлечением или непривлечением
его к ответственности, и санкций, то есть располагает в этом отношении
дискреционными правомочиями.

Наконец следует отметить, что дискреционные полномочия, как и жесткая
компетенция, связаны с понятием законности, которое отнюдь не совпадает
с понятием целесообразности. Последнее оказывается неохваченным никакой
нормой и никаким контролем. И лишь административный судья по своему
усмотрению устанавливает пределы этого понятия.

Что касается других вопросов, связанных с соотношением жесткой
компетенции и дискреционных полномочий, то многое зависит от того, кто
распределяет объем этих полномочий в рамках данных двух категорий и по
какому признаку определяется, является ли правомочие дискреционным или
вытекает из наличия жесткой компетенции. В принципе такое распределение
производит законодатель. Именно он решает, наделить ли администрацию
дискреционными полномочиями или, напротив, установить для нее жесткую
компетенцию. Он выражает свою волю буквально или основываясь на
толковании терминов.

Например, для выражения понятия «жесткая компетенция» законодатель будет
употреблять термин «право»

195

13»

>>>196>>>

или термин «обязанность». Так, в общем статуте государственных служащих
говорится, что «чиновник, находящийся на действительной службе, имеет
право на ежегодный отпуск»; это означает, что администрация наделена
жесткой компетенцией на предмет предоставления чиновнику такого отпуска.

В соответствии с этим же общим статутом государственных служащих «досье
государственного служащего должно содержать все материалы, касающиеся
положения заинтересованного лица в системе органов государственного
управления».

Третьим способом закрепления жесткой компетенции является употребление
изъявительного наклонения или будущего времени, которые в
действительности являются повелительным наклонением. Например, если
текст гласит, что «служащий, который проходит курс военной подготовки,
направляется в отпуск с выплатой содержания за весь период учебы», это
означает, что предоставление отпуска обязательно. Или же может быть
употреблена ограничительная формула, как, например, «откомандирование
может иметь место лишь по служебной надобности». Это означает, что оно
не может иметь место в других случаях, и в этой степени компетенция
является жесткой.

Если, напротив, хотят выразить мысль о дискреционном правомочии, то
употребляется глагол «мочь». Всякий раз, когда в акте говорится, что
лицо может получить что-то, а администрация вправе решить, то это
означает сферу свободного усмотрения.

Однако в действительности разграничить одну сферу от другой непросто,
потому что наш словарный фонд не отличается строгостью и законодатель не
всегда умеет им правильно пользоваться. Поэтому на долю судов часто
выпадает миссия толкования актов или их уточнения по тому или иному
поводу.

Область правовой оценки объема и характера управленческих прерогатив
всегда находилась в фокусе неизменного внимания и взаимосотрудничества
законодательных и судебных органов; именно законодательство, дополненное
судебной практикой, определяет границы жесткой компетенции и пределы
свободного усмотрения, так же как и линию раздела между законностью и
целесообразностью.

196

>>>197>>>

Секция III

Регламентация управленческих процедур

Речь пойдет о внешних формальных аспектах принятия актов или выполнения
действий в сфере управления.

В некоторых странах эти процедуры отрегулированы в нормах
административно-процессуального права, иногда называемого бесспорным
производством. Обычно эти нормы сконцентрированы в соответствующих общих
законах или кодексах (в странах Центральной Европы, в США и Швеции).

Во Франции в настоящее время эти нормы разбросаны, с одной стороны, в
серии специальных законов, например в общем статуте государственных
служащих для аппарата государственного управления или в актах об
экспроприации имущества, а с другой—в судебной практике, и в частности в
форме общеправовых принципов, таких, как право на защиту.

Хотя эти нормы разбросаны, их совокупность все же составляет единое
целое.

Различные элементы внешней формы управленческих действий заключены в
определении компетенции, процедуры и формы управленческих решений.

§ 1 КОМПЕТЕНЦИЯ

Если охарактеризовать жесткую компетенцию с точки зрения ее внешнего
оформления и выражения, то речь будет идти не о содержании полномочий
администрации, а о двух значительно отличающихся друг от друга
элементах: с одной стороны, о сфере деятельности администрации и
распространении на нее жесткой компетенции по сравнению с другими
управленческими полномочиями, а с другой—о распределении полномочий
внутри администрации, то есть о том, как распределяется компетенция
среди отдельных управленческих звеньев.

1) Область деятельности аппарата государственного управления жестко
ограничена и очерчена с трех позиций.

Во-первых, по отношению к законодательной власти. Существует область
действия закона, которая ныне уточнена в ст. 34 Конституции и в других
конституционных актах; в эту область аппарат управления не должен
вторгаться.

Во-вторых, по отношению к судебной власти. Судебные инстанции, в том
числе административные трибуналы, имеют свою сферу деятельности, в
которую не должна

197

>>>198>>>

вторгаться государственная администрация. Соответствующее постановление
было принято Государственным советом 31 мая 1957 года по делу Розан
Жирар.

Наконец, государственная администрация не вправе вторгаться в сферу
деятельности частных лиц, например вмешиваться во внутреннюю
деятельность какой-либо ассоциации или профсоюза.

2) Распределение полномочий внутри органа государственного управления
регулируется принципом, согласно которому внутренняя компетенция там
распределена и зафиксирована в жесткой форме; любая форма обязанностей,
связанных с реализацией публичной власти, соответствует определенному
роду деятельности.

Все виды компетенции распределены по временным параметрам, то есть орган
управления обладает компетенцией в течение определенного периода времени
и не может принимать решений, имеющих силу, до или после того, как этот
орган приступит или закончит исполнение своих функций.

Компетенция распределяется также в пространстве. Комиссар Республики
департамента Валь-де-Марн не может, например, принимать решения,
подлежащие применению на территории города Парижа.

Наконец, и прежде всего, существует иерархическое распределение
полномочий по всей иерархии управленческого подразделения. Каждый орган
на своем иерархическом уровне обладает определенной компетенцией и может
осуществлять только эту компетенцию, исключающую все остальное. Нередки
случаи, когда нижестоящий орган пытается вторгнуться в сферу компетенции
вышестоящего органа. Он, конечно, не имеет права так поступать. Может
быть, еще более примечательным, хотя и менее частым, является обратное
положение: вышестоящий орган, не имея на то права, вторгается в сферу
полномочий нижестоящего органа. Так, если какое-либо полномочие
предоставлено комиссару Республики, то министр не может осуществлять
его. Однако этот режим в известной степени ослаблен, без чего невозможно
было бы добиться эффективности в управленческой деятельности.

К тому есть особые причины. Во-первых, орган управления может временно
столкнуться с помехой в осуществлении своих полномочий, поскольку,
например, руководитель болен, временно отсутствует или же находится в
отпуске. В этом случае существуют формы замещения или временною
исполнения обязанностей, которые позволяют другому органу или
должностному лицу подменить руководителей.

198

>>>199>>>

Следует также упомянуть—и это является наиболее важным — о возможности
делегирования полномочий. Каждый орган управления может делегировать
свои полномочия или свое право подписи другому органу, связанному с ним
по роду деятельности или подчиненному ему. Но, как и замещение,
делегирование невозможно без управомочивающего на то акта; оно должно
быть разрешено законом или декретом. С другой стороны, делегирование без
детального перечня прав запрещается; орган управления не вправе
освободить себя сразу от всех полномочий, передавая их в ведение другого
органа: он может делегировать ему лишь часть своей компетенции.

Наконец, переделегирование полномочий незаконно; орган управления,
получивший полномочия в результате делегирования, в свою очередь не
вправе делегировать их другому органу.

Надо полагать, что принцип распределения компетенции во многом является
формальным, ибо в результате образуется известный разрыв между
фактическим исполнителем текста решения—тем, кто подготовил его для
министра или комиссара Республики,—и тем, кто подписывает его
практически не глядя, то есть исполнителем лишь в номинальном значении.

Поэтому постоянно возникает задача выбора или достижения равновесия
между концентрацией полномочий, благодаря которой лучше обеспечивается
единство управления и достигается координация в управленческой
деятельности, и практикой делегирования полномочий, создающей больше
условий для повышения гибкости в управлении и обеспечения более широкого
участия граждан на всех этапах принятия управленческих решений.

§ 2 ПРОЦЕДУРА

1) Речь идет о процедуре, предшествующей принятию управленческого
решения, которая в административном праве соответствует тому, что в
науке управления называется процессом принятия решений. Всегда
необходимы поиски равновесия между недостатком и избытком этих процедур.

Процессуальные нормы имеют важное значение, и ими не следует
пренебрегать, потому что они часто являются 1арантией успешною
управления и в то же время гарантией прав граждан. Германский юрист XIX
века Иериш однажды заметил, что процесс — сестра-близнец свободы;
процессуальные нормы создают гарантии для реализации материального
права. Но не следует плодить слишком много процессуальных норм, иначе
можно впасть в мелоч-

199

>>>200>>>

ный формализм, который до беспредельности удлинит процесс принятия
решений, что неизбежно ведет к бюрократизации системы управления.

2) Среди процессуальных норм, являющихся весьма многочисленными в
нашей правовой системе, основными являются две категории: нормы о
состязательном процессе, которые составляют одну из форм реализации
права на защиту, и нормы, обеспечивающие консультативные
процедуры, ибо в настоящее время очень часто до принятия решения орган
управления должен проконсультироваться с другими, которые обычно
выступают как коллегиальные или совещательные. Это комиссии,
советы, комитеты. Иногда консультирование является средством обеспечения
наилучшей координации в системе управления, когда в таких органах
заседают сами государственные служащие. Следовательно, в
консультировании в известной мере отражена и система участия, когда
сами консультативные органы комплектуются из граждан. Было выработано
определенное число норм, регулирующих порядок проведения консультаций,
их правовые последствия и условия функционирования
коллегиальных органов.

3) Чтобы закончить рассмотрение процессуальных норм,
необходимо отметить три момента, которые смягчают управленческий
формализм и делают управление менее придирчивым, чем формализм,
свойственный органам правосудия.

Понятие существенной формальности. На практике проводится разграничение
между существенными формальностями, которые должны соблюдаться при всех
условиях под угрозой недействительности акта, и формальностями, которые
менее существенны и менее важны и несоблюдение которых не ставит под
угрозу законность управленческого акта.

Понятие ненужной формальности. Может случиться, что в отдельных случаях
заранее известно, что нецелесообразно выполнять формальность. Так, до
проведения некоторых реквизиций закон предусматривает обязанность
предпринимать попытку достижения полюбовного соглашения, то есть попытку
мирно договориться с заинтересованной стороной. Если очевидно, что
заинтересованная сторона будет отказываться от всякого соглашения ввиду
занятой ею ранее непримиримой позиции, нет надобности прибегать к такой
явно ненужной формальности.

Понятие невозможной формальности означает применение в процессуальной
сфере принципа здравого смысла, в соответствии с которым «на нет и суда
нет». Например, в

200

>>>201>>>

области состязательного процесса до применения санкций в отношении
заинтересованного лица надлежит предупредить его и в случае
необходимости вызвать в суд, но если это лицо покинуло свое место
жительства, не оставив адреса, то нельзя сделать этого, то есть
соблюдение формальности становится невозможным. В области проведения
консультаций, в случае если орган, которому адресована просьба о ней,
отказывается дать свое заключение, орган управления вправе обойтись без
этого, потому что соблюдение формальности становится невозможным в
результате не зависящего от него обстоятельства.

§ 3. ФОРМЫ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ (АКТОВ)

Здесь речь идет о самой форме решения. В этом отношении существует
основное деление на чисто управленческие и судебные акты.

1) Управленческие акты в принципе ^.не подчинены нормам, касающимся
формы. В ряде случаев они могут быть выражены письменно или даже сделаны
в устной форме.

Единственной важной проблемой является проблема формальной мотивации.
Всякий акт должен иметь подразумеваемый мотив. Администрация не может в
принципе принимать немотивированные решения. Но закономерно встает
вопрос, должна ли она отражать эти мотивы в самом акте, подлежащем
опубликованию, или в уведомлении о состоявшемся решении
заинтересованного лица. По этому вопросу судебная практика
Государственного совета до настоящего времени проводит четкую линию: в
принципе обязанности мотивации решения нет.

Из этого правила делаются лишь отдельные исключения, некоторые из
которых носят законодательный характер; естественно, что закон или даже
декрет всегда может устанавливать обязанность излагать мотивы, что, в
частности, характерно для наложения дисциплинарных санкций. Другие
исключения вытекают из судебной практики; по той или иной категории
актов Государственный совет требует мотивировки, особенно когда речь
идет о важнейших актах, принимаемых коллегиальными органами1.

Надо отметить, что в данном случае французская система не идентична
системе, существующей в других странах. В некоторых из них возобладал
прямо противо-

1 Постановление Государственного совета от 27 ноября 1970 года по делу
Морского агентства Марсель-фрахт.

201

>>>202>>>

положный принцип, то есть обязанность мотивирования по любому поводу,
если только в самом акте не содержится оговорки об освобождении органа
управления от такой обязанности.

В последнее время в решении этого вопроса во Франции произошли некоторые
изменения. Требование о мотивировании управленческих актов выдвигалось
как средство улучшения отношений между администрацией и гражданами и
предоставления последним информации, на ознакомление с которой они имеют
право. Поэтому законом от 11 июля 1979 года был значительно расширен
круг обязанностей в части мотивировки решений. Не доводя до
распространения этой обязанности на все решения, закон установил ее для
значительного числа негативных или неблагоприятных решений; на судебную
практику возлагается уточнение конкретного объема этой обязанности,
которая должна «приоткрыть занавес» над деятельностью администрации, не
слишком обременяя и не замедляя ее нормального функционирования.

2) Судебные акты. Иногда управление осуществляется в судебных формах
специализированными судами. Это относится также и к санкциям,
применяемым коллегиальным органом. В этом случае соблюдаются весьма
существенные формальности. Судебные органы действуют на основе некоторых
общих процессуальных норм, содержащихся в нормативных актах или
выработанных судебной практикой, в частности суд при всех условиях
обязан мотивировать свои решения. Эта обязанность мотивации решений
установлена для всех судов со времени Французской революции.

Таким образом, содержание того, что можно назвать обычной законностью,
представляет весьма сложный, обильный и разнообразный комплекс норм,
относящихся к существу и форме актов. Эти нормы довольно основательно и
жестко ограничивают ту сферу управленческих решений, которые
осуществляются под судебным контролем.

Но в отдельные кризисные периоды судьи приходили к выводу, что эти
обязанности слишком обременительны, что они могут оказать на
администрацию парализующий эффект, стать невыносимыми и тем самым
застопорить деятельность аппарата управления.

Именно для таких исключительных обстоятельств сначала судебная, а затем
законодательная власть предусмотрели систему исключительной законности,
отраженную и в ряде конституционных положений. Речь идет о чрезвычайных
полномочиях администрации в периоды обострения политического положения и
об исключительном законодательстве.

202

>>>203>>>

Подглава III

САНКЦИИ ЗА НЕЗАКОННЫЕ ДЕЙСТВИЯ

Вряд ли удалось бы внедрить принцип законности, если бы обязанность его
соблюдения не была обставлена множеством санкций. Какую же
ответственность несет администрация, когда преднамеренно или по
недомыслию, по ошибке или по злому умыслу она нарушает законность?

Можно различить две категории возможных санкций — политического и
технического характера. В первой категории главнейшей является санкция,
связанная с постановкой вопроса об ответственности правительства перед
Национальным собранием. Подобные санкции, безусловно, необходимы, но
малоэффективны. И вот почему.

Во-первых, они слишком суровы, и не так просто решиться их применить.
Никто не захочет принудить правительство подать в отставку, потому, что
где-то незаконно было выдано разрешение на строительство. Здесь
обнаруживается диспропорция ввиду явного несоответствия санкций и вины.

Кроме того, подчас применение таких санкций возложено на органы, не
всегда компетентные в вопросах правоприменения. Вывод о том, является
акт законным или нет, сделать не так просто.

Отсюда необходимость разработки технических процедур. Сразу же следует
отметить, что применение технических санкций никогда не бывает
автоматическим. Недостаточно одной констатации незаконности акта, чтобы
он автоматически исчез. Необходимо, чтобы был предпринят целый ряд шагов
на предмет применения санкций. Поводы к их применению могут быть разные,
например инициатива граждан, вмешательство управленческого органа или
судьи.

Технические санкции подразделяются на отмену незаконного акта и выплату
возмещения потерпевшему от действия незаконного акта.

Секция I

Отмена незаконного акта

Необходимо проводить различие между обычной санкцией, какой является
признание акта недействительным, усиленной санкцией, которая выражается
в признании акта как бы не имевшим места, и ослабленным, смягченным
режимом санкций в отношении применения актов, не подлежащих обжалованию
в судебном порядке.

203

>>>204>>>

§ 1 НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫЙ АКТ

Недействительным признается всякий управленческий акт, расцениваемый как
просто незаконный.

Это относится и к актам, принятым неправомочным органом или в незаконном
порядке, и к актам, содержащим ошибочную мотивировку. В этом случае
недействительность акта может утверждаться и констатироваться путем
неприменения акта или его отмены.

I. Акт, не подлежащий применению

Неприменение акта—весьма распространенный способ в системах контроля за
конституционностью законов. Например, когда Верховный суд США вправе
поступать так, он констатирует, что закон является антиконституционным.
При этом формально он не отменяет его, но отказывает в применении.
Такого исключения актов по основаниям антиконституционности во Франции
не существует, ибо Конституционный совет осуществляет свой контроль в
порядке искового производства и вопрос о соответствии актов Конституции
выпадает из-под юрисдикции административной юстиции. Зато по поводу
незаконных актов во Франции существует система возражений против их
применения.

Например, управленческим органом принят регламент, все еще сохраняющий
силу, но являющийся незаконным. От его применения можно отказаться либо
путем предъявления к самому органу управления требования о его
неприменении по мотивам нарушения закона, либо, если орган управления
проявляет упорство в его применении, путем подачи в гражданский,
уголовный или административный суд требования о его отмене.

В области уголовного права по делу о национальном рынке в Бордо-Бриенн,
о котором говорилось выше, декретом был установлен запрет на размещение
отдельных торговых точек в пределах определенной зоны. Торговцы нарушили
запрет и подверглись уголовному преследованию. Они оспорили эти санкции
на том основании, что декрет был незаконным и Кассационный суд признал
их правоту. Следовательно, они были освобождены от ответственности,
потому что нельзя подвергаться наказанию в соответствии с незаконным
декретом. Декрет сохраняется, он все еще существует, но он парализован в
части уголовно-правовых последствий.

Напротив, в уголовном суде нельзя оправдывать правонарушение ссылкой на
незаконный акт’. В деле Авранш и

1 Постановление Трибунала по конфликтам от 5 июля 1951 года по делу
Авранш и Демарэ.

204

>>>205>>>

Демарэ судебному преследованию за правонарушение на охоте подверглись
два лица. Они ссылались на префектур-ный акт, разрешавший членам семьи
фермера охотиться на землях фермы. Трибунал по конфликтам определил, что
уголовный суд вправе считать этот акт незаконным и что, следовательно,
заинтересованные лица совершили уголовно наказуемое нарушение правил
охоты.

В области административного права, также встречаются многочисленные
случаи ссылок на незаконность. Если правительство установило или
расширило взимание налога в установленном порядке на основе декрета,
налогоплательщики могут отказаться от его уплаты со ссылкой на то, что
декрет является незаконным; и действительно, налогообложение может
устанавливаться только законом.

Ссылки на незаконность подзаконных актов могут делаться в любое время
после их принятия. Если администрация намерена применить декрет или
префектурное постановление, восходящее к XIX веку, то и теперь все еще
можно оспаривать правомерность этого акта, и коль скоро он является
незаконным, то и не подлежит применению.

Иная судьба ожидает индивидуальные акты. В этой части защита от
нарушения законности обеспечивается лишь после того, как акт вступит в
силу, однако акт становится таковым, если он опубликован или же о нем
дано уведомление и истек двухмесячный срок, установленный для
обжалования. Таким образом, опротестование по мотивам незаконности в
отношении этих актов обусловлено довольно коротким сроком.

Но самым нормальным способом отсева недействительных актов является их
аннулирование.

II. Аннулирование актов

Судебным средством аннулирования акта в нашей правовой системе является
жалоба на превышение власти, поданная в административный суд. При этом
возникают два вопроса. Как выносится решение об аннулировании? Каковы
его следствия?

1) Порядок аннулирования акта

Об аннулировании акта должно быть вынесено решение, потому что
аннулирование не является автоматическим. Такое решение может быть
вынесено самой администрацией или судом.

Отзыв акта в административном порядке

Когда решение об аннулировании акта принимается администрацией, говорят
скорее об отзыве акта, который следует отличать от аннулирования и
отмены акта. Отзыв акта означает прекращение его действия по воле
администрации. В этой связи могут применяться два глагола: акт

205

>>>206>>>

отозван или отменен. На техническом языке термин «аннулирование»
относится скорее к аннулированию акта в судебном порядке. Что касается
понятия «отмена», то оно является совершенно иным; отмена акта влечет
следствия только на будущее, в то время как отзыв или аннулирование
имеют обратную силу в отношении отмененного акта, в результате чего он
презюмируется никогда не существовавшим. Отмена акта имеет своим
следствием лишь прекращение его применения.

Отмене может подвергнуться даже акт, который не признается
недействительным. В случае существования недействительного акта возможен
его отзыв администрацией ‘.

Необходимо примирить два противоречия: требование законности (если акт
является незаконным, он должен быть аннулирован) и требование
стабильности или безопасности прогнозируемых юридических ситуаций. Если
чиновник был назначен на должность незаконно и если это будет обнаружено
лишь двадцать лет спустя, было бы несправедливо и неправильно увольнять
его с административной службы: он приобрел права, он сделал служебную
карьеру; нельзя до бесконечности ставить под вопрос его карьеру в
различных ситуациях. Поэтому Государственный совет в постановлении по
делу Каше выработал компромисс между этими двумя требованиями,
основанный на проведении различия между нормообразующими актами и актами
однократного действия.

Если незаконный акт нормообразующий, что чаще всего бывает с
индивидуальными актами, его действие может быть приостановлено лишь на
срок обжалования в судебном порядке, то есть на двухмесячный срок со дня
уведомления об акте или его опубликования. Это относится к назначению на
должность чиновника, разрешению на строительство или предоставлению
какой-либо льготы.

Напротив, если незаконный акт неоднократного действия, он может быть
отклонен в любое время. Государственный совет своей судебной практикой
определил перечень актов, которые не являются нормообразующими. Это,
например, относится к регламентарным актам и к решениям чисто
финансового характера, как, например, определению размеров жалованья
служащих.

Когда существуют необходимые условия, то есть если незаконный акт не
является нормообразующим или если он хотя и является таковым, но срок
обжалования по нему истек, заинтересованное лицо может потребовать от

1 Постановление Государственного совета от 3 ноября 1922 года по делу
Каше.

206

>>>207>>>

администрации его отмены или же администрация сделает это по собственной
инициативе. Если ей принесено требование, администрация обязана
произвести аннулирование акта—это случай жесткой компетенции.

Но чаще всего по причинам психологического или политического порядка
администрация проявляет колебания в признании собственной ошибки, не
желая признавать, что ее служащие совершили незаконное действие. Поэтому
для того, чтобы добиться аннулирования акта, его отмены, необходимо
обратиться в суд. Судебный порядок—наиболее распространенный способ
аннулирования незаконных актов.

Аннулирование в судебном порядке

В противоположность администрации суд не может действовать по своей
инициативе. Он должен дождаться поступления к нему жалобы, и, кроме
того, требуется, чтобы эта жалоба была признана приемлемой.

Одним из условий приемлемости жалоб является двухмесячный срок.
Аннулирования акта можно требовать лишь в течение двухмесячного срока со
дня его опубликования или оповещения о нем—в зависимости от конкретного
случая, и эта норма применяется также к искам, направленным против
актов, незаконный характер которых может оспариваться в любое время с
помощью опротестования.

Надо также отметить, что сам факт подачи жалобы не останавливает
исполнения акта. Этот акт по-прежнему подлежит исполнению, кроме
довольно исключительных случаев, когда административный суд решит иначе,
распорядившись об отсрочке исполнения.

Аннулирования подзаконных актов можно добиться в двухмесячный срок со
дня их опубликования или же представить возражение по причине
незаконного характера акта в любое время; отзыва, аннулирования акта или
же принятия протестов по поводу нарушения законности можно добиваться
лишь в пределах срока исковой давности. Однако администрация может в
любое время отменить акты, не являющиеся нормообразующими, то есть все
подзаконные акты и некоторые из индивидуальных актов.

2) Последствия аннулирования

В принципе последствия этого радикальны в том смысле, что независимо от
того, кто является автором отзыва или аннулирования, идет ли речь об
отзыве акта администрацией или его аннулировании судом, акт считается
никогда не существовавшим, он полностью, окончательно и с
распространением на его действие обратной силы исключается из правовой
регламентации.

207

>>>208>>>

При столь категоричном подходе возникают трудности объективного и
субъективного характера.

Чтобы показать объективные трудности, достаточно привести несколько
примеров. Следует ли в связи с тем, что Государственным советом было
аннулировано разрешение на строительство высотных зданий в Марли-ле-Руа,
распорядиться о снесении крупных зданий, которые построены и некоторые
из которых уже заселены? Возможно ли это с политической и практической
точек зрения? Вместе с тем аннулирование двух разрешений на
строительство зданий, расположенных на углу улицы Ульма и площади
Пантеона, имело весьма различные последствия: одно здание было полностью
достроено и не снесено, а под другое был подведен лишь фундамент, после
чего строительство было приостановлено.

Вместе с тем если административный суд аннулирует конкурс при
поступлении в высшую школу, в то время как из нее уже были выпущены
учащиеся, то в результате придется исходить из того, что эти учащиеся
никогда не поступали на учебу, и повторить конкурс, результаты которого
не обязательно будут теми же самыми. Трудно вообразить, что может
реально произойти столь бессмысленная переоценка свершившихся фактов.

Исходя из таких предположений, необходимо определенно признать, что
объективно полное распространение обратной силы на аннулированные
действия невозможно довести до логического конца.

Что касается субъективных трудностей, то речь идет о случаях, когда
администрация вполне успешно могла бы исполнить требование об
аннулировании, но не делает этого злонамеренно по политическим или
практическим соображениям.

Вследствие всякого рода препятствий в ряде случаев аннулирование актов
остается безрезультатным либо потому, что администрация
противопоставляет этому силу инертности, потому, что она либо
восстанавливает аннулированный акт в другой или даже в крайнем случае в
той же форме, либо, стремясь любой ценой узаконить совершенное действие,
придает ему официально нормативное закрепление.

В последнем случае правительство пытается как бы усовестить судебную
власть авторитетом парламента. Его акт был аннулирован или находится под
угрозой аннулирования. Правительство же просит парламент придать ему
законную силу. В классической английской теории отмечается, что
парламент может сделать все, кроме превращения мужчины в женщину. Во
французском варианте нельзя утверждать, будто парламент способен
сделать

208

>>>209>>>

все, в том числе превратить незаконный акт в законный, придав ему
соответствующую силу.

Однако такой способ иногда встречает оправдание, как, например, в казусе
с упомянутым выше конкурсом. Этого не происходит в большинстве случаев,
потому что подобная практика полностью нарушает размежевание компетенции
и идет вразрез с принципом разделения властей, ибо парламент не в
состоянии правильно оценить мотивы, по которым к нему была обращена
просьба придать законную силу незаконному акту. Впрочем, такое придание
силы часто испрашивалось в спешном порядке в отношении законов о
государственном бюджете, рассматривавшихся в условиях спешки и
неподготовленности, о чем можно лишь сожалеть.

Впрочем, парламент старается выступать против ходатайств о придании
законной силы, и имели место случаи, когда парламентское большинство
отказывало в этом. Судебная власть реагировала на это таким же образом,
в частности осудив то, что называется завуалированной формой придания
силы, когда мотивы переоформления доводятся до сведения парламента в
неясном выражении. Поэтому Конституционный совет установил ограничения
для такой практики в своем решении от 22 июля 1980 года.

Какой бы ни была реакция на эти метаморфозы, проявлялось неуклонное
стремление найти решение проблемы неисполнения. Первое решение состоит в
установлении для администрации обязанности выплачивать возмещение, если
она не извлекла уроков из аннулирования акта. Это лишь форма замены
решения, не обеспечивающая преимуществ, связанных с непосредственным
исполнением.

Второе средство изыскивалось во вмешательстве суда. В течение очень
продолжительного времени судьи проявляли полное равнодушие к
последствиям аннулированных ими актов. На основе принятого в 1963 году
декрета орган Государственного совета, Отчетно-исследовательская
комиссия, вправе принимать к рассмотрению жалобу заинтересованного лица
в случае неисполнения акта и воздействовать на администрацию. В этой
области пошли еще дальше, придав фактам об аннулировании и негативной
позиции, занимаемой управленческим органом, широкую гласность. С 1973
года Отчетно-исследовательская комиссия публикует отчеты о своей
деятельности, в рамках которых Государственный совет в некотором роде
пригвождает к позорному столбу нерадивые управленческие органы, которые
не извлекают уроков из аннулирования актов в судебном порядке. По форме
своего воздействия

209

14-698

>>>210>>>

эта санкция аналогична практике уведомления в докладах Счетной палаты по
части финансовых злоупотреблений. С другой стороны, желательно, чтобы
сообщение об аннулировании незаконного акта в судебном порядке
публиковалось в том же месте и в том же виде, что и сам отмененный акт,
чтобы все граждане были об этом информированы. Такая практика
установлена с начала 1974 года в отношении актов, публикуемых в
«Официальном вестнике».

Наконец, по закону от 16 июля 1980 года Государственный совет получил
право применять меры принуждения— устанавливать поденные пени в
отношении юридических лиц публичного права «в случае неисполнения
решения, принятого административным судом».

Но эти юридические методы по крайней мере остаются недостаточными. В
случае преднамеренных и злоумышленных действий исполнительного органа
ничто не может принудить его к исполнению судебных решений, кроме
давления со стороны общественности.

8 2. НЕСУЩЕСТВУЮЩИЙ АКТ

Речь идет об исключительной санкции по отношению к наиболее тяжким
посягательствам на законность. В понятии несуществования акта не следует
смешивать материальные и юридические аспекты. Несуществование в
материальном смысле только затрагивает вопрос о том, действительно ли
акт был принят или нет. В конечном счете об этом можно свериться по
архивным данным или получить иные доказательства.

Но нас здесь интересует вопрос о несуществовании в юридическом смысле.
Речь идет об акте, который действительно был принят, но незаконность
которого является вопиющей до такой степени, что признания
недействительности для него недостаточно; нужно, чтобы он вообще не
существовал. Эта теория основана исключительно на судебной практике;
именно суд устанавливает режим, применяемый в отношении таких актов, и
сферу его распространения.

I. Режим несуществующих актов

На первый взгляд различие между несуществующими и недействительными
актами является чисто формальным. Когда Государственный совет считает,
что акт не существует, вместо того чтобы, признав незаконным,
аннулировать его, он заявляет, что акт является «недействительным и не
имеет последствий» или же что он является «недействительным и никогда не
имел места». Это малозначительное различие есть родовой признак того,
что

210

>>>211>>>

Государственный совет счел акт не только ничтожным, но и несуществующим.

С другой стороны—что гораздо важнее,— между указанными понятиями есть
различия по существу. Естественно, понятие «несуществующий акт» не
вполне удачно, потому что ясно, что так называемые несуществующие акты
все же существуют. Следовательно, нужно констатировать в некотором роде
их отсутствие в юридическом смысле. Такая констатация гораздо
эффективнее, чем констатация простой недействительности, потому что не
сопряжена ни с какими условиями в том, что касается сроков. В этом
состоит основное различие. Понятие давностных сроков для обжалования по
отношению к недействительным актам не действует в отношении
несуществующих актов. На незаконный характер несуществующего акта можно
сослаться в любое время и по любому поводу, включая и акты однократного
применения: администрация может в любое время уклониться от их
исполнения, а суду могут быть принесены жалобы в любое время без
каких-либо оговорок о сроках обжалования. Иными словами, несуществующие
акты считаются, независимо от их цели, актами, не создающими права.

Следовательно, в вопросе о несуществующих актах судебные органы склонили
чашу весов в сторону пресечения беззакония в интересах упрочения и
незыблемости правомерных ситуаций.

II. Область применения несуществующих актов

Какие из несуществующих актов являются правовыми? Как определить их
правовой эффект? Перечень ничтожных актов был разработан судебными
инстанциями в форме, которая не является абсолютно единой и строгой.
Насколько четко определен режим, настолько сама классификация
сравнительно неточна, и приводимые ниже примеры иллюстрируют это
положение.

1) Возьмем для анализа некоторые меры, касающиеся служащих; их в
основном две.

Формальное назначение на должность. Речь идет о мере, состоящей в чисто
номинальном назначении чиновника на должность, в то время как он не
будет ее занимать и не будет исполнять связанные с этим обязанности.
Считается, что это тяжкое злоупотребление, потому что позволяет
обеспечить кому-либо возможность извлечь выгоды из должностного
положения в системе государственного управления, не выполняя фактически
связанных с этим обязанностей.