Битяк Ю.П., Богуцкий В.В., Гаращук В.Н. 2003 – Административное право Украины (книга)

Битяк Ю.П., Богуцкий В.В., Гаращук В.Н. 2003 – Административное право
Украины

Оглавление

Предисловие

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

РАЗДЕЛ I Государственное управление и административное право

Глава 1 Государственное управление и исцолнительная власть

§ 1 Управление как социальное явление

§ 2 Государственное управление

§ 3 Сущность исполнительной власти

§ 4 Соотношение исполнительной власти, государственного управления и
административного права

§ 5 Государственное управление в условиях проведения в Украине
административной реформы

Глава 2 Предмет и система административного права

§ 1 Административное право Украины как отрасль права

§ 2 Метод административного права

§ 3 Система административного права

§ 4 Административное право и другие отрасли права

§ 5 Наука административного права

Глава 3 Административно-правовые нормы

§ 1 Понятие, виды и особенности административно-правовых норм

§ 2 Источники административного права

§ 3 Систематизация административного права

Глава 4 Административно-правовые отношения

§ 1 Понятие и основные черты административно-правовых отношений

§ 2 Виды административно-правовых отношений

РАЗДЕЛ II

Субъекты административного права Украины

Глава 5 Граждане

§ 1 Основы административно-правового статуса граждан

§ 2 Права и обязанности граждан в сфере исполнительной власти

§ 3 Обращения граждан

§ 4 Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без
гражданства

Глава 6 Органы испоінитеїьной власти

§ 1 Понятие, признаки и правовое положение органов исполнительной власти

§ 2 Виды органов исполнительной власти

§ 3 Система органов исполнительной власти и принципы их построения

§ 4 Полномочия Президента Украины в сфере исполнитечьной власти

§ 5 Правовое положение Кабинета Министров Украины

§ 6 Центральные органы исполнительной власти

§ 7 Органы исполнительной власти Автономной Республики Крым и других
субъектов

Глава 7 Органы местного самоуправления

Глава 8 Государственные служащие

§ 1 Понятие, виды и принципы государственной службы § 2 Правовое
регулирование государственной службы § 3 Должность и должностное лицо §
4 Государственные служащие, их виды § 5 Обязанности и права
государственных служащих § 6 Прохождение государственной службы § 7
Ответственность государственных служащих Глава 9 Предприятия и
учреждения

§ 1 Понятие, виды и правовые основания деятельности предприятий и
учреждений

§ 2 Правовое положение предприятий и учреждений, их администрации

§ 3 Порядок образования и прекращения деятельности предприятий и
учреждений

Глава 10 Объединения граждан

§ 1 Понятие и виды объединений граждан

§ 2 Административно-правовой статус объединений граждан

§ 3 Законодательное регулирование правового положения религиозных
организаций

РАЗДЕЛ III Функции, формы и методы государственного управления

Глава 11 Функции государственного управления

§ 1 Понятие функций государственного управления

§ 2 Виды функций государственного управления

Глава 12 Формы государственного управления

§ 1 Понятие форм государственного управления

§ 2 Виды форм государственного управления

§ 3 Правовые акты государственного управления

§ 4 Классификация актов государственного управления

§ 5 Действие актов государственного управления

§ 6 Административный договор

Глава 13 Административно-правовые методы

§ 1 Понятие административно-правовых методов

§ 2 Виды административно-правовых методов

§ 3 Административное принуждение, его виды

РАЗДЕЛ IV Ответственность по административному праву

Глава 14 Административная ответственность

§ 1 Понятие и основные черты административной ответственности

§ 2 Законодательные основы административной ответственности

§ 3 Административное правонарушение, его состав

§ 4 Общие правила и сроки привлечения к административной ответственности

§ 5 Административная ответственность юридических лиц

Глава 15 Дисциплинарная ответственность

РАЗДЕЛ V Административно-процессуальное право

Глава 16 Административно-процессуальная деятельность

§ 1 Административный процесс содержание и общие черты

§ 2 Структура административного процесса и характеристика производств по
отдельным административным делам

§ 3 Административная юрисдикция общие черты, принципы

§ 4 Административная юстиция понятие и виды

Глава 17 Производство по делам об административных правонарушениях

§ 1 Задачи и порядок производства по делам об административных
правонарушениях

§ 2 Меры обеспечения производства по делам об административных
правонарушениях

§ 3 Стадии производства по делам об административных правонарушениях.

§ 4 Органы (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела об
административных правонарушениях

РАЗДЕЛ VI Законность и дисциплина в государственном управлении

Глава 18 Законность в сфере государственного управления

§ 1 Понятие режима законности и дисциплины в государственном управлении

§ 2 Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном
управлении общая характеристика

Глава 19 Контроль и надзор в государственном управлении

§ 1 Контроль со стороны законодательной власти

§ 2 Контроль со стороны специализированных контролирующих органов

§ 3 Контроль со стороны представительских органов местного
самоуправления

§ 4 Судебный контроль

§ 5 Прокурорский надзор за законностью и дисциплиной в государственном
управлении

§ 6 Обращения граждан как способ обеспечения законности и дисциплины в
государственном управлении

§ 7 Общественный контроль

Глава 20 Административно-правовые режимы

§ 1 Понятие и виды административно-правовых режимов

§ 2 Понятие чрезвычайных режимов

§ 3 Правовой режим чрезвычайного положения

§ 4 Режим зоны чрезвычайной экологической ситуации

§ 5 Правовой режим военного положения

§ 6 Режим государственной тайны

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

РАЗДЕЛ VII Основы административно-правовой организации управления
экономикой, социально-культурной и административно-попитической сферами

Глава 21 Характер и организация государственного управления

§ 1 Государственное управление и его особенности

§ 2 Понятие и цели государственного управления

§ 3 Правовые основы организации государственного управления

Глава 22 Отраслевые, межотраслевые и региональные основы в управлении

§ 1 Отраслевое управление его содержание

§ 2 Особенности межотраслевого управления

§ 3 Особенности регионального управления

РАЗДЕЛ VIII Управление экономикой

Глава 23 Правовые основы управления экономикой

§ 1 Необходимость и характер государственного управления экономикой

§ 2 Содержание государственного руководства в сфере экономики

§ 3 Система центральных и местных органов управления в сфере экономики,
их компетенция

§ 4 Правовые основы организации управления экономикой

§ 5 Государственный контроль и надзор в сфере экономики

Глава 24 Управление государственной и региональной собственностью

§ 1 Организационно-правовые основы управления собственностью

§ 2 Система и правовое положение органов управления собственностью

§ 3 Понятие, цель, виды и правовая основа приватизации

§ 4 Государственная программа приватизации Порядок приватизации и ее
участники

Глава 25 Управление промышленностью

§ 1 Организационно-правовые основы управления промышленностью

§ 2 Система органов управления промышленностью

§ 3 Предприятия и их объединения в промышленности Правовое положение их
администрации

§ 4 Местное самоуправление и промышленность

§ 5 Государственный контроль и надзор в управлении промышленностью

§ 6 Административная ответственность за правонарушения в промышленности

Глава 26 Управление сельским хозяйством

§ 1 Организационно-правовые основы управления агропромышленным
комплексом

§ 2 Система органов управления агропромышленным комплексом и их
компетенция

§ 3 Предприятия в сельском хозяйстве

§ 4 Государственный контроль в агропромышленном комплексе

§ 5 Административная ответственность за правонарушения агропромышленном
комплексе

Глава 27 Управление строительством и жилищно-коммунальным хозяйством

§ 1 Организационно-правовые основы управления строительством и
жилищно-коммунальным хозяйством

§ 2 Система органов управления строительством и жилищнокоммунальным
хозяйством

§ 3 Местное самоуправление, строительство и жилищно-коммунальное
хозяйство

§ 4 Государственный контроль в строительстве и жилищнокоммунальном
хозяйстве

§ 5 Административная ответственность за правонарушения в строительстве и
жилищно-коммунальном хозяйстве

Глава 28 Управление коммуникациями

§ 1 Организационно-правовые основы управления коммуникациями

§ 2 Органы управления транспортом и дорожным хозяйством

§ 3 Управление железнодорожным транспортом

§ 4 Управление морским и речным транспортом

§ 5 Управление автомобильным транспортом

§ 6 Управление гражданским воздушным транспортом

§ 7 Управление трубопроводным транспортом

§ 8 Управление дорожным хозяйством

§ 9 Органы управления связью

§ 10 Местное самоуправление и коммуникации

§ 11 Государственный контроль на транспорте и в области связи

§ 12 Административная ответственность за правонарушения на транспорте и
в области связи

Глава 29 Управление использованием и охраной природных ресурсов

§ 1 Организационно-правовые основы управления использованием и охраной
природных ресурсов

§ 2 Органы управления использованием и охраной природных ресурсов

§ 3 Местное самоуправление и охрана природных ресурсов

§ 4 Государственный контроль и надзор в области использования и охраны
природных ресурсов

§ 5 Административная ответственность за правонарушение в области
использования и охраны природных ресурсов

Глава 30 Управление торговлей

§ 1 Организационно-правовые основы управления торговлей

§ 2 Местное самоуправление и торговля

§ 3 Государственный контроль в управлении торговлей

§ 4 Административная ответственность за правонарушения в области
торговли

Глава 31 Управление финансами

§ 1 Организационно-правовые основы управления финансами

§ 2 Органы управления финансами

§ 3 Управление в области бюджетной деятельности

§ 4 Управление системой налогообложения

§ 5 Управление в сфере кредитования и страхования

§ 6 Управление денежным обращением и системой валютного регулирования

§ 7 Финансовый контроль

§ 8 Административная ответственность за правонарушения в области
финансов и предпринимательской деятельности

Глава 32 Управление внешнеэкономической деятельностью

§ 1 Организационно-правовые основы управления внешнеэкономической
деятельностью

§ 2 Органы управления внешнеэкономической деятельностью

Глава 33. Управление таможенным делом

§ 1 Организационно-правовые основы управления таможенным делом

§ 2 Органы управления таможенным делом

§ 3 Таможенный контроль

§ 4 Административная ответственность за нарушение таможенных правил

РАЗДЕЛ IX Управление социально-культурным строительством

Глава 34 Управление образованием

§ 1 Организационно-правовые основы и система образования

§ 2 Система и полномочия органов управления образованием

§ 3 Компетенция местных органов государственной исполнительной власти и
органов местного самоуправления в области образования

§ 4 Управление образовательными заведениями

§ 5 Государственный контроль за деятельностью образовательных заведений

Глава 35 Управление наукой

§ 1 Организация государственного управления наукой

§ 2 Органы управления наукой

§ 3 Научные учреждения и научные общества

Глава 36 Управление охраной здоровья населения

§ 1 Организационно-правовые основы управления охраной здоровья населения

§ 2 Система органов управления охраной здоровья населения

§ 3 Местное самоуправление и охрана здоровья населения

§ 4 Правовое положение учреждений охраны здоровья населения

§ 5 Санитарно-эпидемиологический надзор

Глава 37 Управление культурой

§ 1 Организационно-правовые основы управления культурой

§ 2 Органы управления культурой

§ 3 Правовое регулирование деятельности заведений и учреждений культуры

§ 4 Местное самоуправление и культура

Глава 38 Управление физической культурой, спортом и туризмом

§ 1 Организационно-правовые основы управления физической культурой,
спортом и туризмом

§ 2 Система и правовое положение органов управления физической
культурой, спортом и туризмом

§ 3 Спортивные общества и союзы

§ 4 Местное самоуправление и физическая культура, спорт и туризм

Глава 39 Государственная политика по делам семьи и молодежи

§ 1 Основы и принципы государственной молодежной политики

§ 2 Организационно-правовое обеспечение реализации молодежной политики

Глава 40 Управление в сфере социальной защиты населения

§ 1 Организационно-правовые основы управления социальной защитой
населения

§ 2 Система органов социальной защиты населения

§ 3 Местное самоуправление и социальная защита населения

РАЗДЕЛ X Управление административно-политической деятельностью

Глава 41 Управление обороной

§ 1 Организационно-правовые основы управления обороной

§ 2 Вооруженные Силы Украины, их виды

§ 3 Комплектование Вооруженных Сил Украины

§ 4 Военная служба

§ 5 Административная ответственность за нарушение законодательства о
всеобщей воинской обязанности и военной службе

Глава 42 Управление национальной безопасностью

§ 1 Организационно-правовые основы управления национальной безопасностью

§ 2 Государственная граница и ее охрана

Глава 43 Управление внутренними делами

§ 1 Организационно-правовые основы управления внутренними делами

§ 2 Служба в органах внутренних дел

§ 3 Милиция

§ 4 Общественные формирования по охране общественного порядка и
государственной границы

§ 5 Государственный надзор за безопасностью дорожного движения

§ 6 Государственный пожарный надзор § 7 Внутренние войска

Глава 44 Управление иностранными делами

§ 1 Организационно-правовые основы управления иностранными делами

§ 2 Министерство иностранных дел Украины и его органы заграницей

§ 3 Административно-правовое регулирование въезда в Украину и выезда из
Украины

Глава 45 Управление, юстицией

§ 1 Организационно-правовые основы управления юстицией

§ 2 Регистрация актов гражданского состояния

§ 3 Организация нотариальной службы

§ 4 Взаимоотношения органов юстиции и судебной системы

§ 5 Органы юстиции и адвокатура

Предисловие

Изучение курса административного права имеет основополагающее значение
для подготовки будущих юристов, поскольку этот курс, во-первых,
принадлежит к циклу фундаментальных учебных дисциплин в программе
юридического высшего образования; во-вторых, регулирует общественные
отношения, возникающие в сфере государственного управления, которое
осуществляется органами исполнительной власти, а некоторых случаях — и
другими государственными органами и органами местного самоуправления.
Особенное значение изучение курса административного права приобретает в
связи с изменениями, которые произошли в государственно-правовой системе
Украины, закреплением в Конституции Украины мировых и европейских
стандартов относительно прав и свобод человека и гражданина. В учебнике,
который предлагается читателю, на это неоднократно обращается внимание.

В области административного права происходят значительные изменения,
связанные с осуществлением административной реформы и реформы
административного права как самостоятельной отрасли права.
Свидетельством этому являются положения Концепции административной
реформы в Украине и Концепции реформы административного права, которая
проводится в рамках первой. На доктринальном уровне эти вопросы в той
или иной степени рассматриваются в учебнике, поскольку они имеют важное
значение для формирования профессиональной культуры современного юриста.

В учебнике изложен полный курс административного права Украины, освещены
порядок осуществления государственного управления, его функции, формы и
методы, дается толкование административно-правовых норм, комментируется
практика правоприменительной деятельности.

Учебник подготовлен с учетом нового законодательства Украины, изменений
и дополнений к действующему административному законодательству, новых
подходов в регулировании управленческих отношений, освещении проблем
законодательного обеспечения государственного управления, роли и места
административного права в этой сфере.

По своей структуре учебник состоит из Обшей и Особенной частей.

Общая часть содержит основные положения относительно государственного
управления и административного права, их соотношения, субъектов
административного права Украины, административной ответственности,
административного процесса, законности и дисциплины в управлении.

В Особенной части рассматриваются вопросы организационно-правового
регулирования в разных областях управления на современном этапе,
анализируется действующее законодательство.

В учебнике воспроизведены и рассмотрены научные положения известных
ученых административистов, в том числе тех, кто работал на кафедре
административного права Национальной юридической академии Украины имени
Ярослава Мудрого в 50-90-х годах XX в. и внес весомый вклад в
становление и развитие научной и педагогической школы.

Преподавание курса административного права в Национальной юридической
академии Украины имени Ярослава Мудрого имеет свои традиции, заложенные
известными учеными административистами —докторами юридических наук,
профессорами О. М. Якубой и Р. С. Павловским, имена которых с уважением
будут вспоминать не только нынешние, но и будущие поколения
преподавателей и студентов. Коллектив кафедры оказывает содействие
развитию юридической науки и образования, усовершенствованию теории
административного права и применению административного законодательства.

Авторский коллектив признателен рецензентам — ректору Университета
внутренних дел МВД Украины, доктору юридических наук, профессору,
академику Академии правовых наук Украины, народному депутату Украины А.
М. Бандурке и заведующему кафедрой конституционного права Национальной
юридической академии Украины имени Ярослава Мудрого, доктору юридических
наук, профессору, академику Академии правовых наук Украины Ю. Н. Тодыке
за ценные советы и замечания, высказанные при подготовке учебника к
изданию.

Ю. П. Битяк,

профессор, заведующий кафедрой административного права Национальной
юридической академии Украины имени Ярослава Мудрого, член-корреспондент
Академии правовых наук Украины

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

РАЗДЕЛ I

Государственное управление и административное право

Глава 1

Государственное управление и исполнительная власть

§ 1. Управление как социальное явление

Управление является необходимым условием развития общества, совместного
труда людей для достижения определенных целей в соответствующих сферах и
отраслях деятельности. Эта деятельность осуществляется людьми —
субъектами управления и может быть охарактеризована как целенаправленная
совокупность действий, которые обеспечивают согласование и координацию
совместного труда с целью достижения общественно значимых целей и
решения поставленных задач.

Разнообразие объектов управления дает возможность выделить основные его
виды: социальное, техническое и биологическое.

Социальное управление — деятельность людей, их общественных и
государственных объединений, управление человека человеком, в целом
обществом.

Техническое управление связано с созданием людьми, их объединениями
машин и механизмов, а также «управлением ими» с целью облегчения условий
труда.

Биологическое управление направлено на использование объективных законов
природы, которые открываются биологическими науками для создания новых
сортов растений и пород животных.

Следует подчеркнуть, что техническое и биологическое управление
осуществляется в рамках социального, поскольку все виды управления
связаны с объединением усилий людей для достижения соответствующих
целей, но имеют разную направленность (объект).

В теории управления, в том числе социального, часто говорится о
кибернетическом управлении, которое приобрело значительное
распространение. Однако кибернетическое управление связано со всеми
приведенными видами управления, изучает их с формальной точки зрения.
Достижения кибернетики используются в науке и практике управления. Это,
так сказать, процесс управления.

Для правильного понимания управления как социального явления следует
исходить из содержания управленческой деятельности как функции
организованных систем, созданных для обеспечения взаимодействия
составляющих их элементов, которые поддерживают необходимый режим работы
с целью достижения поставленных целей и задач внутреннего и
межсистемного характера.

Управление имеет своими основными элементами субъект и объект
(действующий на основе самоорганизации), которые взаимодействуют на
разных ступенях иерархии путем управляющего (руководящего) влияния
субъекта на объект.

Социальному управлению присущи все названные элементы. Тем не менее
следует учитывать особенности социальной сферы, где управленческие связи
реализуются через отношения людей, которые проявляются в организации
общественной жизни. В самом общем плане социальное управление,
управление обществом в целом можно понимать как механизм организации
общественных связей, которые осуществляются всеми государственными
органами, независимо от конкретного назначения, органами местного
самоуправления, а также объединениями граждан. Исходя из этого
социальное управление:

во-первых, проявляется через совместную деятельность людей, организует
их для такой деятельности в соответствующие коллективы и организационно
оформляет;

во-вторых, своим главным назначением имеет упорядочение и урегулирование
совместной деятельности путем обеспечения согласованных индивидуальных
действий участников такой деятельности через влияние на их поведение
(волю);

в-третьих, выступает в роли регулятора управленческих взаимоотношений,
которые возникают между субъектом и объектом в процессе практической
реализации функций социального управления;

в-четвертых, является властным, поскольку базируется на подчинении воли
участников управленческих отношений — субъект формирует и реализует
волю, а объект ей подчиняется;

в-пятых, имеет особый механизм реализации через организационно
оформленные группы людей, которыми выступают органы исполнительной
власти (государственного управления), органы местного самоуправления и
объединения граждан или уполномоченные лица этих организаций.

Социальное управление имеет специфическое назначение, особые формы
осуществления и организации общественных связей. В широком понимании,
как уже отмечалось, управленческие задачи и функции реализуют все
государственные органы, независимо от их назначения, органы местного
самоуправления, объединения граждан. В связи с этим принято разделять
социальное управление на общественное, которое осуществляется органами
местного самоуправления, объединениями граждан, другими
негосударственными организациями, и государственное, под которым
понимается специфический вид государственной деятельности —
исполнительная деятельность, функционирование которой связано с
формированием особой правовой отрасли — административного права.

Следует также заметить, что управленческие связи прослеживаются и в
деятельности законодательного органа — Верховной Рады Украины, судебной
и прокурорской системах, но они являются внутренними
организационно-правовыми, связанными с управлением своей системой.

В системе социального управления особое место занимает местное
самоуправление, которое является правом территориальной громады —
жителей села (нескольких сел), поселка и города самостоятельно решать
вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины.
Местное самоуправление осуществляется территориальными громадами как
непосредственно, так и через органы местного самоуправления (сельский,
поселковый, городской совет и их исполнительные органы, глав села,
поселка, города — сельского, поселкового, городского голову).

Объединения граждан и иные негосударственные организации осуществляют
управление на основе своих уставов в пределах Конституции и законов
Украины.

§ 2. Государственное управление

Государственное управление обязательно содержит три элемента: принятие
решения, его выполнение и контроль за реализацией. Как часть
государственной деятельности государственное управление имеет своим
основным назначением осуществление исполнительной власти.
Государственный характер такого управления состоит в том, что в его
процессе реализуются задачи, функции и интересы государства. Для его
осуществления создаются специальные органы (устанавливаются должности),
которые действуют в рамках законов и в пределах своих полномочий.

Исполнительная деятельность является основным назначением
государственного управления и составляет наиболее важную его сторону.
Вместе с тем для непосредственного управления экономикой,
социально-культурным строительством и административно-политической
деятельностью характерной для государственного управления является
распорядительная деятельность, которая составляет другую его сторону.
Исполнительная и распорядительная деятельность органов исполнительной
власти обнаруживается в отношениях власти и подчинения, предоставлении
субъектам, которые ее осуществляют, юридически властных полномочии.

Как самостоятельной форме государственной деятельности государственному
управлению присущи характерные черты, которые вытекают из его природы —
осуществление исполнительных и распорядительных полномочий:

а) общегосударственный характер, поскольку оно охватывает наиболее
важные стороны жизни государства и общества:

б) направленность на выполнение Конституции и законов Украины
(подзаконная деятельность),

в) юридически властный, распорядительный характер;

г) организационное содержание, с помощью которого достигаются
регулирование и координация совместного труда людей;

д) активность и целеустремленность, имеет непосредственными объектами
своего влияния области экономического, социального и
административно-политического строительства;

е) беспрерывное и постоянное осуществление.

Содержанием государственного управления является комплекс функции,
которые называются функциями управления. Через их реализацию субъекты
исполнительной власти осуществляют управленческие процессы, достигают
поставленную цель. Функция управления связывает в одно целое
запланированный результат, практическую деятельность по выполнению
намеченных задач и подученный результат Запланированный результат может
быть достигнут лишь в случае, если правильно,

с учетом реальных возможностей (обеспечение материально-финансовыми,
человеческими ресурсами (специалистами), объективной информацией,
законодательной основой и т.п.), устанавливаются управленческие задачи.
Функции государственного управления — относительно самостоятельные
элементы исполнительной государственной деятельности, которая
осуществляется на основе закона или другого правового акта специальной
системой органов исполнительной власти, присущими им методами. Цель
функций управления — выполнение задач государства и общества путем
властно организующей деятельности в разных процессуальных формах.

Государственное управление осуществляется в соответствии с принципами
(основами), закрепленными Конституцией Украины. В современной
юридической литературе система принципов государственного управления,
как правило, не рассматривается. Тем не менее следует отметить, что
любая деятельность, а тем более управленческая, имеет определенную
основу. Конституция Украины дает возможность отнести к принципам
государственного управления такие: ответственность органов
исполнительной власти (должностных лиц) за порученное дело перед
человеком и государством; верховенство права; законность; участие
граждан и их объединений в управлении; равноправие граждан в управлении;
гласность.

Принцип ответственности органов исполнительной власти (должностных лиц)
за порученное дело перед человеком и государством вытекает из содержания
ст. ст. 3, 17, 19 Конституции Украины и др. Согласно ст. 3 Конституции
государство отвечает перед человеком за свою деятельность. Утверждение и
обеспечение прав и свобод человека — главная обязанность государства.

Органы исполнительной власти ответственны перед Президентом Украины,
подконтрольны и подотчетны Верховной Раде Украины в пределах,
предусмотренных ст. ст. 85, 87 Конституции Украины, органам
исполнительной власти высшего уровня, а также районным и областным
советам в пределах, установленных законом. Решения вышестоящих органов
являются обязательными для нижестоящих в соответствии с распределением
их полномочий. Взаимоотношения вышестоящих и нижестоящих органов
исполнительной власти осуществляются на основе субординации.

Принцип верховенства права в Украине закреплен в ст. 8 Конституции. В
соответствии с ним Конституция Украины имеет наивысшую юридическую силу,
а ее нормы являются нормами прямого действия.

Законы и иные нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции
Украины и должны соответствовать ей.

Принцип законности непосредственно связан с принципом верховенства права
и из него вытекает, а также базируется на положениях Конституции
Украины, соответственно которым Украина является суверенным и
независимым, демократическим, социальным, правовым государством. Органы
государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные
лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и
способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины.
Законность должна быть реальной. Закон стал в Украине основным
источником права, принятым соответственно Конституции. Реальность
законности гарантируется в первую очередь обязанностью государственных
органов и их должностных лиц придерживаться ее, ответственностью перед
народом Украины, а также судебным контролем (в том числе со стороны
Конституционного Суда Украины), прокурорским надзором, контролем со
стороны специально созданных органов исполнительной власти (инспекций,
администраций, комиссий, комитетов) и правом граждан на обращения в
государственные и общественные органы, в том числе суд.

В соответствии со ст. 38 Конституции Украины граждане имеют право
принимать участие в управлении государственными делами, во всеукраинском
и местных референдумах, свободно избирать и быть избранными в органы
государственной власти и органы местного самоуправления. В осуществлении
функций государственного управления граждане принимают участие путем
объединения в политические партии и общественные организации. Через
такие объединения граждане осуществляют защиту своих прав и свобод,
удовлетворяют политические, экономические, социальные, культурные и иные
интересы.

Граждане пользуются равным правом доступа к государственной службе, а
также к службе в органах местного самоуправления. Они имеют равные
конституционные права и свободы и равны перед законом. Не может быть
привилегий или ограничений по признакам расы, цвета кожи, политических,
религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального
происхождения, имущественного положения, местожительства, по языковым
или другим признакам. Конституционные права и свободы гарантируются и не
могут быть упразднены. Равноправие граждан Украины обеспечивается во
всех областях экономической, политической, социальной и культурной
жизни. Ограничения на участие в государственном управлении
предусматриваются исключительно законом (осужденные к наказанию в виде
лишения свободы, недееспособные).

Принцип гласности в государственном управлении связывается в первую
очередь со свободным доступом граждан к информации о деятельности
органов исполнительной власти всех уровней, кроме сведений, которые
являются государственной тайной или другой защищенной законом тайной, а
также к информации, которая касается лично конкретных граждан. Каждому
гарантируется право свободного доступа к информации о состоянии
окружающей среды, качестве пищевых продуктов и предметов быта, а также
право на ее распространение. Такая информация никем не может быть
засекречена (ст. 50 Конституции).

Каждому гарантируется право знать свои права и обязанности. Законы и
иные нормативно-правовые акты, которые определяют права и обязанности
граждан, должны быть доведены до сведения населения в порядке,
установленном законом, а не доведенные признаются недействующими.

Статья 32 Конституции гарантирует каждому судебную защиту права
опровергать недостоверную информацию о себе и членах своей семьи и право
требовать изъятия любой информации, а также право на возмещение
материального и морального ущерба, причиненного сбором, хранением,
использованием и распространением такой недостоверной информации.

§ 3. Сущность исполнительной власти

Соответственно ст. 6 Конституции Украины государственная власть
осуществляется на основе ее разделения на законодательную,
исполнительную и судебную. Однако это не свидетельствует об отказе от
терминов «государственное управление» или «управление государственными
делами» (см., например, ч. 1 ст. 38 Конституции). Термин
«государственное управление» широко используется как в отечественной,
так и в зарубежной литературе и законодательстве. Использование термина
«исполнительная власть» связано прежде всего с переходом к разделению
единой государственной власти (в известной мере условного) на три ветви
власти — законодательную, исполнительную и судебную в соответствии с
функционально-компетенционной специализацией. Три ветви единой
государственной власти характеризуются соответствующей
самостоятельностью, каждую олицетворяют (персонифицируют)
соответствующие конкретные субъекты, которые ее осуществляют, но
содержание их деятельности направлено на решение как единым механизмом
общественных задач с внутренним распределением функций.

Сущность исполнительной власти сводится к следующему.

1. Исполнительная власть является относительно самостоятельной ветвью
(формой, видом) единой государственной власти в Украине — атрибутом
государственно-властного механизма, построенного на принципе разделения
власти, и осуществляется наряду с законодательной и судебной, тесно с
ними взаимодействуя.

2. Исполнительная власть является самостоятельной лишь в связи с
практической реализацией Конституции, законов Украины в
общегосударственном и функционально-компетенционном масштабах. На нее
возложена наибольшая часть общегосударственных функций.

3. Исполнительная власть имеет государственно-правовую природу, наделена
властными полномочиями, которые проявляются в ее возможностях влиять на
поведение и деятельность людей, их объединений, праве и возможностях
подчинять себе волю других.

4. Исполнительная власть осуществляется на принципе разделения
государственной власти на ветви не на всех уровнях, а лишь на высшем,
поскольку на местном уровне отсутствуют законодательные органы. На
уровне района в городе есть судебные органы, в то же время отсутствуют
органы исполнительной власти (государственного характера), кроме Киева и
Севастополя Нет их и на уровне села, поселка, города. Управление на этом
уровне осуществляется органами местного самоуправления.

5. Исполнительная власть не может отождествляться с исполнительной
деятельностью, поскольку такая деятельность является формой реализации
исполнительной власти, видом государственной деятельности
соответствующей компетенционной и функциональной направленности.

6. Исполнительная власть осуществляется системой специально созданных
субъектов — органами исполнительной власти разных уровней, которые
наделены исполнительной компетенцией, не присущей органам
законодательной и судебной власти. Через систему этих органов —
исполнительной власти — осуществляются государственное управление,
исполнительная и распорядительная деятельность.

§ 4. Соотношение исполнительной власти, государственного управления и
административного права

Исполнительная власть не отождествляется с государственным управлением,
которое характеризуется как вид государственно-властной деятельности.
Вопрос об их соотношении возникает в связи с тем, что государственное
управление рассматривается как исполнительно-распорядительная
деятельность, которая осуществляется системой органов исполнительной
власти Следует также отметить, что сейчас из практики государственного
строительства, нормотворческой деятельности (содержания
нормативно-правовых актов) практически исчезли термины
«исполнительно-распорядительная деятельность» и даже «государственное
управление».

При рассмотрении соотношения исполнительной власти и государственного
управления следует исходить из того, что категория «исполнительная
власть» является политико-правовой, а категория «государственное
управление» — организационно-правовой. Главное, что их объединяет, — это
исполнительная направленность.

Государственное управление по своему назначению представляет собой вид
государственной деятельности, в рамках которой реализуется
государственная власть. Это полностью отвечает системе деления власти,
поскольку каждая ветвь единой государственной власти реализует
полномочия через деятельность соответствующих субъектов.

Исполнительная власть получает свой реальный характер в деятельности
соответствующих звеньев государственных органов и их аппарата, которые
называются органами исполнительной власти, но продолжают осуществлять,
как и раньше, управленческую деятельность и, по сути, являются органами
государственного управления. Сейчас государственное управление
осуществляется в рамках единой системы государственной власти на
принципе разделения власти, поэтому государственное управление,
элементами которого являются исполнительная и распорядительная
деятельность, не может противопоставляться исполнительной власти,
поскольку через него реализуются властные полномочия субъектов
исполнительной власти. Следовательно, все субъекты исполнительной власти
являются звеньями системы государственного управления.

Таким образом, сущность проблемы соотношения исполнительной власти и
государственного управления характеризуется рядом факторов, которые
свидетельствуют о том, что в некоторых случаях они имеют как общие
черты, так и различаются по некоторым важным характеристикам. Так,
исполнительную власть и государственное управление осуществляют
исполнительные органы Однако к органам управления следует также отнести
администрацию государственного предприятия или учреждения, которая не
является исполнительным органом, так как иначе ее следовало бы включить
в число субъектов исполнительной власти, и др. Вместе с тем понятия
«субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти» являются
тождественными.

Исполнительная власть в Украине, известной мерой в ее
государственно-управленческом понимании, отходит от функций
непосредственного управления, характерных для большинства государств со
строго централизованной системой управления и господством
государственной формы собственности. Происходят процессы, которые
свидетельствуют об уменьшении функций государственного управления
некоторыми сферами жизни, в особенности экономикой. На этом основании
проявляются тенденции к становлению системы государственного
регулирования, когда непосредственное вмешательство аппарата управления
в деятельность объектов уменьшается, а управленческое влияние
связывается с самостоятельностью тех или иных структур. Об этом
свидетельствует курс на обеспечение реальной оперативной и хозяйственной
самостоятельности на региональном и местном уровнях, предприятий и
учреждений. Внимание сосредоточивается на выработке экономической
политики, развитии экономики, стимулировании предпринимательства,
разгосударствлении имущества и др. Это нисколько не уменьшает роли
исполнительной власти в государственном управлении, тем более, что между
государственным управлением и государственным регулированием
принципиальные отличия отсутствуют, поскольку цель их одна. Управляя,
органы исполнительной власти осуществляют регулирование, а регулируя —
управление. Отличие состоит в степени влияния управляющего на
управляемого и уровне подчиненности или отсутствии подчиненности.

Известно, что ни одно государство еще не отказалось и не откажется от
государственного управления с точки зрения как политических,
экономических, так и социальных причин. Государственно-управленческая
деятельность всегда была и будет необходимой, но ее формы и методы
диктуются условиями общественной жизни. Сейчас происходят процессы,
которые свидетельствуют об уменьшении прямого управленческого влияния на
некоторые стороны общественной жизни, но в такой сфере, как
административно-политическая деятельность, общий объем «прямого
управленческого влияния» не уменьшается. Одновременно государство все
больше и больше становится на путь формирования сильной исполнительной
власти, способной обеспечить необходимый уровень управления
общественными отношениями (создание в соответствии с Конституцией
Украины централизованной системы исполнительной власти в государстве,
закрепление отношений ответственности, подотчетности и подчиненности
местных государственных администраций вышестоящим органам исполнительной
власти согласно Закону Украины от 9 апреля 1999 г. «О местных
государственных администрациях» и т. п.). Таким образом, создаются
система исполнительной власти, которую составляют государственные органы
— субъекты исполнительной власти, и организационный механизм
осуществления исполнительной власти как государственного управления. При
этом государственное управление следует рассматривать шире, чем систему
исполнительной власти, поскольку оно осуществляется не только теми
органами, которые входят в систему исполнительной власти, но и другими,
которые не являются органами исполнительной власти (администрация
государственных предприятий и учреждений, руководители предприятий,
учреждений и организаций, которые относятся к сфере управления
министерств, органы министерств и ведомств на местах и др.). Тесные
взаимосвязи исполнительной власти и государственного управления как
разновидности социального управления объединяет в одно целое и такое
явление, как административное право, поскольку его формирование как
самостоятельной отрасли права традиционно связывается с государственным
управлением. Административное право выступает необходимым и важным
инструментом управления социальными процессами в обществе. Границы
административно-правового регулирования связаны с деятельностью органов
исполнительной власти, охватывают общественные отношения управленческого
характера, которые складываются в этой сфере государственной
деятельности по руководству экономикой, социальной сферой и культурой,
административной деятельностью. В некоторых случаях
административно-правовое регулирование распространяется на
внутриорганизационную деятельность других государственных органов и
внешнеорганизационные отношения органов исполнительной власти с
гражданами, негосударственными формированиями (общественными
организациями, партиями).

Административное право рассматривается как совокупность правовых норм,
которые регулируют общественные отношения в сфере государственного
управления. Его основу составляет административное законодательство,
которое является составной частью (элементом) всего законодательства
Украины. Под административным законодательством понимается система
правовых актов, в которых находят свое внешнее проявление
административно-правовые нормы. Оно охватывает не все
нормативно-правовые акты, а лишь те из них, которые относятся к
управленческой деятельности (исполнительной и распорядительной).

Сейчас в системе административно-правового регулирования основное место
принадлежит: охране и обеспечению прав и свобод граждан; разработке и
реализации общегосударственных программ экономического,
научно-технического, социального и культурного развития; управлению
объектами государственной собственности соответственно с законом;
усовершенствованию форм и методов государственного управления; решению
организационных проблем государственного строительства (координация и
направление работы органов исполнительной власти, обеспечение
внешнеэкономической деятельности, таможенного дела и т.п.);
усовершенствованию мер поощрения и порядка применения ответственности в
государственном управлении (в том числе относительно государственных
служащих); установлению и эффективному воплощению в жизнь правовых и
организационных основ хозяйствования (обеспечение равных условий
развития всех форм собственности, стимулирование предпринимательства,
защита прав собственника, охрана прав потребителей, недопущение
недобросовестной конкуренции и др.); регулированию функционирования в
рамках закона объектов негосударственной собственности; осуществлению
мер по укреплению законности и порядка.

Итак, в соответствии с приведенным исполнительная власть представлена в
механизме деления власти органами исполнительной власти. Государственное
управление осуществляется в рамках этой системы и другими
государственными органами, не названными в Конституции Украины
исполнительными, и находит свое проявление в деятельности разных звеньев
государственного аппарата, которые по своей сути являются органами
государственного управления. Основное его назначение — исполнительная и
распорядительная деятельность в пределах, предусмотренных
административным правом, предписаниями (нормами), которые составляют
административное законодательство.

§ 5. Государственное управление в условиях проведения в Украине
административной реформы

При осуществлении исполнительной власти происходит реальное воплощение в
жизнь законов и других нормативных актов, с помощью которых государство
активно влияет на общественные процессы. Административное право
органически связано с исполнительной властью как важный инструмент ее
реализации и отрасль права, что создает правовые основы ее
функционирования. Через отношения с органами государственного управления
(их должностными лицами) граждане имеют возможность действительно
воспользоваться конституционными положениями о приоритетности их прав и
свобод. Административное право является отраслью публичного права,
регулирует управленческие отношения в области публичной власти, а именно
те из них, в которых участвуют граждане (их объединения), органы
исполнительной власти и органы местного самоуправления.
Административно-правовые нормы применяются при реализации делегированных
государством соответствующим субъектам функций и полномочий и во
внутриорганизационной деятельности не только органов исполнительной
власти и органов местного самоуправления, но и всех государственных
органов, администрации государственных предприятий, учреждений и
организаций. Эффективность управленческой деятельности как раз и создает
необходимые условия для надлежащей реализации и защиты прав и свобод
граждан, обеспечивает выполнение возложенных на них обязанностей.

Новая система государственного управления, необходимость которой связана
с комплексной перестройкой существующей в нашем государстве
управленческой системы и развитием новых важных институтов, должна
внедряться в рамках административной реформы. Концепция административной
реформы, подготовленная Государственной комиссией по проведению й
Украине административной реформы, ставит цель реально улучшить состояние
организации исполнительной власти, сделать ее одним из важных факторов
ускорения экономических, политических, социальных
государственно-правовых преобразований. Следует отметить, что Концепция
касается не только управленческих, но и других проблем, в ней также
ставится задача переосмысления организационных и правовых основ
государственного управления, научно-методологической базы
административного права как отрасли публичного прав.

На наш взгляд, необходимость проведения административной реформы в
Украине не вызывает сомнений, но если говорить об административном праве
и его реформировании, то это касается его как отрасли права,
соответствующей системы законодательства и отнюдь не науки, поскольку
общественное назначение административного права всегда связывалось с
обеспечением и охраной прав и свобод граждан, выполнением ими
обязанностей в сфере государственного управления, задачами по
организации управления общественными делами. Конечно, на разных этапах
развития общества и государства, правовой системы приоритеты были
разными, как и приоритетность самой исполнительной власти и органов,
которые ее осуществляют.

В Концепции определены пять направлений осуществления административной
реформы: 1) создание новой правовой базы, которая будет регламентировать
государственное управление в Украине, 2) формирование новых институтов,
организационных структур и инструментов осуществления государственного
управления; 3) кадровое обеспечение новой системы государственного
управления; 4) укрепление и формирование новых финансово-экономических
основ обеспечения системы государственного управления; 5) научное и
информационное обеспечение системы государственного управления,
формирование механизмов научного информационного мониторинга ее
функционирования1.(1 См Концепція адміністративної реформи в Україні — К
, 1999 — С 8).

Осуществление указанных направлений рассчитано на относительно
продолжительный период и включает в себя три этапа. Первый,
подготовительный этап имеет целью разработку и официальное одобрение
Концепции и Программы осуществления административной реформы, решение
первоочередных вопросов, связанных с текущим усовершенствованием
элементов существующей системы государственного управления. Второй этап
связывается с внедрением организационно-правовых основ реформирования
ключевых элементов системы государственного управления. Третий этап
предусматривает углубление трансформационных процессов, формирование
новых институтов, организационных структур и инструментов
государственного управления Меры по законодательному, кадровому,
научному и информационному обеспечению реформы, укреплению и обновлению
финансово-экономических основ государственного управления предполагается
провести на всех этапах.

Процесс реформирования касается системы органов исполнительной власти
(Кабинета Министров Украины, центральных и иных подведомственных
Кабинету Министров органов исполнительной власти, местных органов
государственной исполнительной власти), системы местного самоуправления
и административно-территориального устройства государства, вопросов
организационного, кадрового, финансово-экономического, информационного,
научного обеспечения. Предусмотрено создание комплексного механизма
организационного обеспечения административной реформы, который бы
охватывал главные составляющие административных преобразований. Создание
такого механизма имеет важное значение, ибо известно, что через
экономические, социальные, правовые реформы прошли все государства (в
крайнем случае Европы) и эффективность их проведения обеспечивалась
специально создаваемыми организациями. Отечественной практике известны
неоднократные реформы, которые начинались, но так и не были доведены до
завершения. Одной из причин этого было отсутствие политической воли и
организационного механизма обеспечения реформ.

Указом Президента Украины от 22 июля 1998 г. «О мерах по внедрению
Концепции административной реформы в Украине» (с изменениями и
дополнениями)1 (См Офіційний вісник України -1999 -№21 – Ст. 943)

предусмотрено, что Государственная комиссия по проведению, в Украине
административной реформы будет продолжать работу по разработке
концептуальных положений проведения административной реформы.

Координация и организация мер по проведению административной реформы
возложены на Уполномоченного Президента Украины по вопросам
административной реформы. Он обеспечивает изучение и анализ деятельности
Кабинета Министров Украины, центральных и местных органов исполнительной
власти, органов местного самоуправления, связанных с проведением
административной реформы, осуществляет мониторинг по этим вопросам,
вносит предложения по усовершенствованию деятельности по проведению
административной реформы. Уполномоченный вправе участвовать в
установленном порядке в заседаниях Кабинета Министров Украины, его
консультативно-совещательных и других органов во время рассмотрения
вопросов, связанных с проведением административной реформы В его
обязанности входит информирование Президента Украины о проведении в
Украине административной реформы и ее результатах. Уполномоченный по
поручению Президента Украины выполняет и другие полномочия, касающиеся
административной реформы.

Правовую основу административной реформы составляют Конституция и законы
Украины, которые определяют статус центральных и местных органов
исполнительной власти, систему административно-территориального
устройства и организацию местного самоуправления. Для обеспечения
реализации положений Концепции административной реформы в Украине
предусмотрена подготовка других концепций и программ, законов Украины.

На выполнение положений Концепции Президентом Украины принят ряд
нормативно-правовых актов Среди них особое место занимают те, которые
направлены на реформирование системы и структуры центральных органов
исполнительной власти. Это указы Президента Украины от 15 декабря 1999
г. «О системе центральных органов исполнительной власти» и «Об
изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти»1.(См
Урядовий кур’єр – 1999 -17 груд.)

Преобразования в системе местного самоуправления должны обеспечиваться
Координационным советом по вопросам местного самоуправления при
Президенте Украины и Фондом содействия местному самоуправлению Украины.

Глава 2

Предмет и система административного права

§ 1. Административное право Украины как отрасль права Административное
право — это отрасль права (совокупность правовых норм), регулирующая с
целью реализации задач и функций государства общественные отношения
управленческого характера, которые складываются в сфере исполнительной и
распорядительной деятельности органов исполнительной власти,
внутриорганизационной деятельности других государственных органов, а
также в процессе осуществления общественными организациями, их органами
внешних юридически властных полномочий

Административное право является самостоятельной отраслью права, с
помощью которой государство регулирует однородные общественные отношения
в сфере государственного управления, развивает и укрепляет его
демократические основы. Административному праву принадлежит особая роль
в механизме правового регулирования — оно выступает необходимым и важным
инструментом управления социальными процессами в обществе. Иначе говоря,
административное право — это управленческое право, которое отличается от
других отраслей права спецификой предмета, метода регулирования и
структурными особенностями (системой размещения нормативного материала).

Предмет административного права составляет широкий комплекс общественных
отношений, возникающих в процессе реализации функций государственного
управления, в связи с осуществлением широкой и разнообразной
исполнительной и распорядительной деятельности.

Административному праву присущи определенные рамки правового
регулирования — это сфера деятельности исполнительных органов и
общественные отношения управленческого характера, которые складываются в
этой сфере. Они возникают, развиваются и прекращаются между:
вышестоящими и нижестоящими органами исполнительной власти (между
Кабинетом Министров Украины и областной государственной администрацией);
органами исполнительной власти и подчиненными им предприятиями,
учреждениями, организациями (между Министерством образования и науки
Украины и ректором высшего учебного заведения); органами исполнительной
власти, не связанными непосредственным подчинением (между Министерством
охраны здоровья Украины и Министерством образования и науки Украины);
органами управления и органами общественных организаций (между областной
государственной администрацией и президиумом областного совета
профсоюзов); органами исполнительной власти и гражданами (между районным
отделом внутренних дел и гражданином, который привлекается к
административной ответственности).

Для указанных общественных отношений характерна органическая связь с
целями государственного управления и поэтому в них, как правило,
участвует орган государственного управления или должностное лицо,
представляющее этот орган и наделенное определенными полномочиями по
осуществлению исполнительной и распорядительной деятельности.

Управленческие отношения могут складываться в связи с
внутриорганизационной деятельностью управленческого характера других
государственных органов, их должностных лиц. Например, прокурор области
руководит работой городских и районных прокуроров, осуществляет подбор и
размещение кадров, контроль за исполнением возложенных на них полномочий
и пр. Однако эта деятельность прокурора является вспомогательной
относительно основной, поскольку она направлена на обеспечение условий
для нормального осуществления возложенных на прокуратуру Конституцией
Украины функций. То же самое можно сказать и об управленческой
деятельности судебных органов как вспомогательной относительно
правосудия.

Специфические управленческие отношения возникают и развиваются в
процессе осуществления общественными организациями, их органами внешних
юридически властных полномочий. Так, представители общественных
организаций имеют право составлять протоколы об административных
правонарушениях, ответственность за совершение которых предусмотрена
статьями 51, 132, 179 Кодекса Украины об административных
правонарушениях (ст. 255 Кодекса Украины об административных
правонарушениях).

Очевидно, что полномочия такого рода реализуются за пределами внутренней
жизни общественных организаций и поэтому носят внешний характер.

Следовательно, мы различаем два типа управленческой деятельности:
исполнительно-распорядительную, осуществляемую органами исполнительной
власти, и управленческую, осуществляемую иными государственными органами
и общественными организациями. Общее между ними состоит в совпадении
формальных моментов (подбор кадров, контроль и проверка исполнения и
т.п.), а отличие между ними связано с характером деятельности, ее
значением в механизме осуществления функций государства. Предполагается,
что это отличие является определяющим.

§ 2. Метод административного права

В теории права принято выделять три основных способа правового
регулирования Это-предписание (наложение прямой юридической обязанности
осуществить определенные действия), запрет (наложение прямой юридической
обязанности не осуществлять определенные действия); разрешение
(юридическое разрешение осуществлять определенные действия по своему
усмотрению) Конкретное назначение той или иной отрасли права влияет на
выбор юридических способов воздействия и на первый план может выйти один
из них Так, для гражданско-правового регулирования характерным является
использование разрешения, поскольку урегулированные гражданским правом
имущественные отношения носят, как правило, договорный характер
(например, гражданское соглашение, хозяйственный договор), который
предполагает равенство сторон Вместе с тем каждая отрасль права
использует всю совокупность способов правового влияния, выделяя среди
них основные для этой отрасли

Под административно-правовым методом регулирования понимается
совокупность правовых средств и способов (приемов), которые применяют
органы управления для обеспечения регулирующего воздействия норм
административного права на общественные отношения.
Административно-правовое регулирование управленческих общественных
отношений фактически является формой юридического опосредования связей
между субъектом и объектом управления, правовым способом
целенаправленного руководящего (управленческого) влияния Но эти связи и
это влияние предполагают известное подчинение воли управляемых единой
управляющей воле Таким образом, административно-правовое регулирование
имеет своим объектом такие общественные отношения, в которых положение
сторон характеризуется их фактическим неравенством: один из участников
«подчинен» другому Иначе говоря, объект управления подчинен субъекту
управления Так. административное право регулирует управленческие
отношения между высшими и низшими органами исполнительной власти,
построенные на основах организационной подчиненности Соответственно
каждое звено системы органов исполнительной власти подчинено по
вертикали соответствующем высшему звену В отношениях между органами
управления и гражданами также налицо фактическое неравенство сторон, что
тем не менее не носит характера организационной подчиненности гражданина
этим органам. Именно органы управления устанавливают обязательные для
граждан правила поведения (например, противопожарные,
санитарно-гигиенические и др.), применяют к ним в необходимых случаях
меры принуждения (например, административные взыскания), решают вопросы,
возникающие по инициативе граждан (например, по их жалобам и заявлениям)
и т. п.

Особенности административно-правового регулирования управленческих
общественных отношений наиболее четко проявляются в следующем.

Во-первых, для него характерны предписания соответствующих органов
исполнительной власти (должностных лиц) Другая сторона урегулированных
общественных отношений обязана подчиняться этому предписанию. Так, акт
председателя местной госадминистрации обязателен для всех ее работников
или для тех из них, кому он прямо адресован. Таким образом, налицо
юридически властные предписания субъекта государственного управления,
который действует от имени государства и реализует предоставленные ему
властные полномочия. Вследствие этого другая сторона управленческих
отношений не может занимать равное положение с органом, выступающим в
роли субъекта управления.

Во-вторых, юридически властные предписания субъекта государственного
управления являются односторонними. Если гражданское право
предусматривает волеизъявление двух сторон отношений, то предметом
административного права являются такие отношения, в которых четко
выражено волеизъявление одной стороны, при этом ей принадлежит решающее
значение. Например, юридический акт управления исходит не от всех сторон
управленческих отношений, а только от уполномоченного органа управления
или должностного лица, которые выражают в данных отношениях интересы
государства. Очевидно, что признак односторонности волеизъявления
логически вытекает из присущей управленческим отношениям подчиненности
одной стороны другой Соответственно только субъект управления
уполномочен давать властные предписания, обязательные для другой стороны
отношений В этом проявляется наличие юридического неравенства сторон:
волеизъявление субъекта управления не является равным волеизъявлению
объекта управления, иначе отношения приобрели бы договорный характер.
Вот почему общественные отношения, которые регулируются административным
правом, часто называют властными отношениями. За этим термином по сути
скрыто одно из основных качеств социального управления: наличие в
управленческих отношениях единой управляющей воли, которой подчиняется
воля тех, кем руководят (подчиненных). Практически односторонность
юридически властных предписаний субъектов государственного управления
выражается в том, что эти субъекты наделены такими полномочиями, объем
которых у другой стороны управленческих отношений меньше Например,
администрация предприятия имеет право самостоятельно решать многие
вопросы своей производственно-хозяйственной деятельности Тем не менее
есть и такие вопросы, решение которых вследствие их общеотраслевого
характера относится к компетенции вышестоящих органов. В иных случаях у
одной из сторон управленческих отношений вообще нет полномочий,
аналогичных полномочиям органов исполнительной власти (например, у
граждан) Именно поэтому такая сторона отношений обращается к
полномочному органу (должностному лицу) за решением того или иного
вопроса, так как сама она решить его не может.

Таким образом, независимо оттого, имеется прямая организационная
подчиненность субъекту управления или она отсутствует, никто, кроме
органа, являющегося субъектом управления в рассматриваемых упращенческих
отношениях, не имеет достаточных полномочий для решения тех или иных
вопросов. При этом властность и юридическая обязательность односторонних
предписаний определяются нормами права, а не по усмотрению субъектов
управления Это означает, что в сфере государственного управления нормы
административного права определяют инстанцию, которая правомочна
самостоятельно и юридически властно решать разнообразные вопросы,
возникающие в сфере управления. Следовательно, подчиненность в
административно-правовых отношениях проявляется в юридической
зависимости одной стороны (управляемой) от другой (управляющей). Субъект
управления по сути юридически властвует, а объект — юридически зависит
от проявления его воли. В обязательности односторонних юридически
властных предписаний субъекта управления для другой стороны
управленческих отношений и находит свое проявление подчиненность,
присущая административно-правовому регулированию.

Односторонность и обязательность волеизъявления субъекта
государственного управления наиболее характерны для предписаний и
запретов как способов регулирующего воздействия административного права
на управленческие отношения. Они характерны и для разрешений. Выбрав
разрешенный вариант поведения, соответствующая сторона управленческих
отношений действует, руководствуясь обязательным предписанием, и в этом
понимании она юридически подвластна таким односторонним правилам.
Например, гражданин, реализуя свое право на обжалование неправомерных
действий органов государственного управления, должностных лиц,
юридически зависит от одностороннего решения по его жалобе, которое
примет правомочный орган управления вследствие предоставленных ему
односторонних юридически властных полномочий.

Обобщая изложенное, можно утверждать, что согласно нормам
административного права каждый орган государственного управления,
должностное лицо наделяются полномочиями по принятию в одностороннем
порядке решений, требования которых обязательны для всех, кому
адресованы такие решения. Также они обязательны и для субъекта
управления. Таким является механизм юридического взаимодействия сторон в
управленческих отношениях, закрепленный нормами административного права.
Вследствие своей универсальности он характерен и для иных отраслей
права, где общественные отношения не носят договорного характера
(например, для трудового, финансового права и др.).

Особенности административно-правового метода не ограничиваются тем, что
субъект управления вправе принуждать другую сторону к соблюдению
общеобязательных правил Возможность принуждения не исключается, но оно
применяется как крайний способ юридического влияния Таким образом,
обязательность предписаний не тождественна принуждению. Содержание
юридически властных предписаний (присущих административно-правовому
регулированию) достаточно разнообразно. В форме предписаний
устанавливаются правила поведения, юридические обязанности,
осуществляется контроль за надлежащим поведением. Многие вопросы
решаются в одностороннем порядке по инициативе граждан, низших органов и
подчиненных объектов, им предоставляются соответствующие права,
удовлетворяются их законные ходатайства, юридически оформляются
субъективные права и т п. Принятию одностороннего юридического акта во
многих случаях предшествуют согласование. общее рассмотрение и
обсуждение тех или иных вопросов. Исполнение односторонних предписаний
обеспечивается разъяснительной и воспитательной работой органов
управления; предписания нередко сопровождаются рекомендациями по их
наиболее эффективному выполнению и т. д. Сейчас все шире применяются не
только методы прямых предписаний, но и способы непрямого воздействия
(например, экономических рычагов на имущественные интересы управляемых).

Практика свидетельствует, что, например, министерство и предприятие не
могут иметь одинаковые права, находиться на одинаковом правовом уровне.
Они осуществляют различную по своему назначению деятельность.
Руководство предусматривает подчиненность управляемых и исключает
возможность эквивалентно-компенсационных взаимосвязей между
руководителем и управляемым.

Результатом различного рода согласований, которые широко используются на
практике органами исполнительной власти, зачастую являются односторонние
юридически властные акты соответствующих органов управления.

Вместе с тем приведенное свидетельствует о том, что властному методу не
чужды способы воздействия, предполагающие равенство сторон, и они
используются не только на стадии, предшествующей проявлению собственно
административно-правового регулирования (подготовка одностороннего
властного решения).

Из сказанного можно сделать определенные выводы.
Административно-правовой метод используется при определении прав и
обязанностей участников регулируемых отношений, санкций и порядка их
применения. Административно-правовой метод регулирования проявляется в
юридическом неравенстве участников отношений, прямом организационном
подчинении одного из них другому. В процессе административно-правового
регулирования распоряжения органов государственного управления,
адресованные иным участникам управленческих отношений, являются
обязательными к исполнению. Управленческие отношения могут возникать
помимо воли другой стороны, так как органы исполнительной власти
действуют от имени государства, наделены юридически властными
полномочиями.

В административно-правовом регулировании управленческих отношений
используются административное нормотворчество и распорядительство, а
также административные меры правоохранительного характера.

Административное нормотворчество — это установление органами
исполнительной власти подзаконных обязательных правил поведения в сфере
государственного управления.

Административное распорядительство проявляется в решении органами
управления, их должностными лицами вопросов индивидуального характера.
Дальнейшее развитие административного нормотворчества и
распорядительства в современных условиях тесно связано с улучшением их
форм, усовершенствованием законодательства, усилением экономических и
организационных рычагов реализации управленческих решений, повышением
профессиональных знаний государственных служащих, расширением научных
основ и культуры управления трудом.

К административным мерам правоохранительного характера относятся меры,
направленные на поддержание режима законности и дисциплины в
государственном управлении, применение предусмотренных законом способов
воспитательного и принудительного воздействия. Они используются для
охраны общественного порядка, собственности, социально-экономических,
политических и личных прав и свобод граждан, прав и законных интересов
предприятий, учреждений и организаций, установленного порядка
управления, укрепления законности, предупреждения правонарушений и
борьбы с ними, воспитания граждан в духе соблюдения Конституции и
законов Украины.

Таким образом, административно-правовой метод отражает властную природу
государственного управления, односторонность и юридическую
обязательность предписаний субъектов управления, а урегулированные этим
методом отношения определяются как отношения власти и подчинения.

§ 3. Система административного права

Система административного права — это внутреннее строение отрасли,
которое отражает последовательное размещение элементов — институтов и
норм, образующих ее, их единство и структурную взаимосвязь. Она
складывается из двух частей: Общей и Особенной, что обусловлено
сущностью и спецификой государственного управления, его многоотраслевым
характером и необходимостью постоянного совершенствования. Иногда
говорят о специальной части административного права.

Общая часть административного права объединяет нормы, которые закрепляют
принципы государственного управления; правовое положение субъектов
административного права (органов исполнительной власти, государственных
служащих, граждан и др.); формы и методы исполнительной и
распорядительной деятельности; административный процесс; способы
обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

Особенная часть административного права содержит нормы, которые
регулируют управление промышленностью, агропромышленным комплексом,
социально-культурной сферой (образованием, наукой и др.),
административно-политической деятельностью (управление внутренними
делами, управление юстицией), а также межотраслевое государственное
управление в сферах статистики, стандартизации, ценообразования и т. п.

Содержание Общей и Особенной частей административного права является
взаимозависимым и составляет единое целое. Нормы Общей части применяются
ко всем институтам Особенной части. Например, общие правила,
регулирующие порядок подготовки, издания, вступления в силу и действия
актов государственного управления, реализуются в процессе
исполнительно-распорядительной деятельности органов управления во всех
отраслях социально-культурного строительства с учетом их специфики.

Наряду с двумя основными частями (Общей и Особенной) система
административного права состоит из административно-правовых институтов —
групп норм, которые регулируют тесно связанные, однородные общественные
отношения (например, государственной службы).

§ 4. Административное право и другие отрасли права

Для более глубокого понимания предмета административного права и
сущности административно-правового метода регулирования необходимо
осветить связь рассматриваемой отрасли права с другими, смежными
отраслями права. Это важно и для характеристики социальной роли и
особенностей административного права, путей его совершенствования.

Наиболее тесная связь наблюдается между административным правом и
конституционным правом, которое составляет основу всех отраслей права,
включая и административное. Предметом конституционного права являются
прежде всего общественные отношения, которые складываются в связи с
осуществлением власти, деятельностью органов государственной власти,
проведением выборов в представительные органы государственной власти,
реализацией конституционного статуса граждан и др. Конституционные
положения закрепляют место органов исполнительной власти в системе
государственного механизма, важнейшие принципы их формирования и
деятельности. Таким образом, предписания норм конституционного права
служат исходной основой для норм административного права, которые
регулируют разнообразную и повседневную исполнительно-распорядительную
деятельность органов государственного управления. В нормах
административного права развиваются и детализируются положения
Конституции Украины и иных источников конституционного права
относительно функционирования исполнительных и распорядительных органов.

Определенная связь существует между административным правом и трудовым
правом в сфере регулирования служебных отношений. Нормы последнего
определяют статус государственных служащих как участников трудового
процесса. Что касается норм административного права, то они регулируют
государственно-служебные отношения, а именно: условия поступления на
государственную службу, порядок ее прохождения, полномочия должностных
лиц в организации трудового процесса и др.

Административное право достаточно тесно связано с гражданским правом,
прежде всего потому, что эти отрасли регулируют отношения имущественного
характера. Тем не менее нормы гражданского права касаются имущественных
отношений, в которых стороны являются равноправными, а нормы
административного права — имущественных отношений, которые базируются на
административном подчинении одной стороны другой.

Административное право граничит с финансовым правом, которое регулирует
отношения, складывающиеся в процессе финансово-бюджетной деятельности
государства. Для регулирования этих отношений используется
административно-правовой метод. Однако финансовое право признано
самостоятельной отраслью, поскольку регулирование мобилизации,
распределения и использования денежной массы в государственных интересах
имеет большое значение и характеризуется специфическими особенностями.

С рядом норм уголовного права связано содержание норм административного
права об ответственности за административные правонарушения. Так, КоАП
устанавливает административную ответственность должностных лиц, а нормы
уголовного законодательства — их уголовную ответственность.

Отграничение административного права от иных отраслей, которые так или
иначе с ним связаны, характеризует его самостоятельное значение. Вместе
с тем соотношение административного права со смежными отраслями права
свидетельствует об их взаимосвязи в единой системе права.

От административного права как отрасли права необходимо отличать
административное законодательство, которое является составным элементом
законодательства Украины. Если административное право —это совокупность
правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере
государственного управления, то под административным законодательством
понимается система правовых актов, в которых эти нормы находят свое
внешнее проявление. Административное законодательство охватывает не все
нормативно-правовые акты, а только законы и иные акты Верховной Рады
Украины, указы и распоряжения Президента Украины и правительственные
постановления общенормативного характера, относящихся к управленческой
деятельности.

Особенности административного права (своеобразие
административно-правового метода регулирования) обусловлены спецификой
государственного управления как юридически властной деятельности,
которая осуществляется исполнительными и иными государственными
органами.

§ 5. Наука административного права

Наука административного права призвана анализировать общественные
отношения в сфере государственного управления и систему норм, которые
регулируют их (административно-правовые нормы), исследовать и обобщать
закономерности правового регулирования организации и деятельности
аппарата государственного управления. Она также изучает правовой статус
субъектов и объектов исполнительной власти, правовые формы и методы
государственного управления, способы обеспечения государственной
дисциплины и законности в управленческой деятельности, разрабатывает
научные проблемы, связанные с усовершенствованием
административно-правовых институтов общего, отраслевого и межотраслевого
управления.

Развитие науки административного права следует рассматривать на общем
фоне развития государства и права.

В первые годы советской власти административным правом занимались
ученые-административисты, научные взгляды и позиции которых
формировались в дореволюционное время, когда практика государственного
управления и нормативная база его регулирования еще только складывались.
Это усложняло их научную разработку.

Первый учебник по административному праву (автор — А. Елистратов) издан
в 1922 г., но его содержание не раскрывает деятельности государственного
аппарата того времени.

На протяжении 1922-1929 гг. В. Кобалевский и О. Евтихеев опубликовали
ряд научных работ. В 1925-1929 гг. в Харькове вышли их учебники по
советскому административному праву. Информация о развитии науки
административного права размещалась и в журналах, например, таких, как
«Административный вестник», «Революция права» и др.

В начале 30-х годов научные исследования административно-правовых
проблем практически прекратились, прекратилось также изучение предмета
«Административное право» в высших учебных заведениях. Это объяснялось
тем, что в условиях того времени управление осуществлялось путем
организационного влияния без использования правовых форм и методов.

Таким образом, наука административного права пережила идейный и кадровый
кризисы. Но следует учитывать и объективные факторы: до 1936 г. в СССР
управление не было четко отграничено от иных видов государственной
деятельности — ни по Конституции, ни фактически. Исполкомы в период
между съездами Советов имели власть и управляли, а Совнаркомы относились
к числу законодательных органов. При таких условиях тяжело было выделить
управленческую деятельность как самостоятельный объект изучения,
отделить управленческий аппарат от других звеньев государственного
аппарата.

Развитие науки административного права активизировалось после принятия в
1936 г. Конституции СССР. В ней четко определялись органы
государственного управления, формы их деятельности, в некоторых статьях
раскрывалось содержание их исполнительной и распорядительной
деятельности, устанавливался подзаконный характер всех актов управления,
закреплялись организация и полномочия местных органов отраслевого
управления, основы административно-правового статуса граждан.

В 1938 г. состоялась I Всесоюзное совещание по вопросам науки советского
государства и права, которое приняло решение восстановить науку
административного права и поставило задачи разработать вопросы об объеме
полномочий органов государственного управления, изучить методы
управления экономикой, социально- культурным строительством и др.
Активизировалась и подготовка ученых-административистов.

В 1940 г. был издан учебник по административному праву, полготовленный
И. Анановым, Л. Генкиным, Б. Ландау, К. Солнцевым и др. В нем авторы
довольно широко определили предмет науки ал министративного права —
через раскрытие понятия исполнительнораспорядительной деятельности,
сформулировали основные принципы советского государственного управления,
определили систему науки, раскрыли систему административного права,
состоящую из Общей и Особенной частей, главные институты.

В годы Великой Отечественной войны в сфере науки административного права
и административного законодательства разрабатывались проблемы, вызванные
условиями военного времени.

В послевоенный период значительный вклад в развитие науки
административного права внесли такие ученые, как А. Лунев, М.
Студеникин, Ю. Козлов, В. Манохин, А. Алехин, В. Власов, Ц. Ямпольская,
Г. Петров, Д. Бахрах и др. В их работах были освещены вопросы о сущности
государственного управления, особенностях административно-правовых
отношений, их субъектов, государственной службы, совершенствовании
деятельности исполнительно-распорядительных органов, укреплении
законности и государственной дисциплины. Главными для
ученых-административистов были проблемы совершенствования системы
органов управления, четкого разграничения компетенции между ними,
повышения ответственности каждого органа и должностного лица за
порученное дело, расширения прав граждан и усиления их гарантий и др.

После Великой Отечественной войны внимание ученых было сосредоточено на
проблемах подготовки единого законодательного акта по административному
праву. К сожалению, эта работа не имела успеха, поэтому законодатель
пошел другим путем — осуществил кодификацию правовых предписаний,
которые регулируют отношения отдельных институтов административного
права. Были приняты КоАП, Основы законодательства Украины о культуре и
другие акты. В Украине административное право преподавалось как до, так
и после 1917 г. В учебном плане 1921-1922 гг. Харьковского института
народного хозяйства на юридическом факультете оно читалось по
специальности «Административисты» как одна из главных дисциплин.

В развитие административного права в Украине в послевоенный период
существенный вклад внесли И. Пахомов, А. Клюшниченко, А. Бандурка, В.
Опрышко, И. Голосниченко, Л. Коваль, В. Аверьянов, В. Цветков, А.
Селиванов, С. Кивалов, Е. Додин и др., а также профессоры Харьковского
юридического института О. Якуба и Р. Павловский, которые принимали
участие в подготовке законодательства об административных
правонарушениях, научных разработках проблем государственного
управления, деятельности местных органов государственного управления,
административной ответственности. В 1975 г. О. Якуба издала учебник
«Советское административное право (Общая часть)». В 1986 г. под
редакцией Р. Павловского вышел учебник «Советское административное
право».

Глава 3. Административно-правовые нормы

§ 1. Понятие, виды и особенности административно-правовых норм

Административно-правовая норма представляет собой разновидность правовых
норм. Она отражает сущность урегулированных ею общественных отношений,
является необходимым элементом конкретного административно-правового
акта (закона, указа Президента, постановления Кабинета Министров и др.).

Административно-правовая норма — это правило поведения, установленное
государством (Верховной Радой Украины, органом исполнительной власти) с
целью регулирования общественных отношений в сфере государственного
управления. Нормы административного права определяют границы
надлежащего, допустимого и рекомендованного поведения людей,
деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц, а также
предприятий, учреждений, организаций и трудовых коллективов в сфере
исполнительной власти. Нормы административного права устанавливают
правовой режим взаимоотношений субъектов государственного управления и
местного самоуправления, порядок осуществления
организационно-управленческой деятельности, определяют права и
обязанности граждан в сфере исполнительной власти и гарантии их
реализации. Среди норм административного права значительное место
занимают нормы об ответственности (административной, дисциплинарной,
материальной). Большая часть норм административного права носит
императивный (приказной) характер, их реализация подкрепляется
возможностью применения принудительной силы государства

Существуют различные виды административно-правовых норм. По форме
выражения (проявления) административно-правовые нормы делятся на
запрещающие, обязывающие, уполномочивающие, стимулирующие
(поощрительные), рекомендательные.

С точки зрения положения участников правоотношений (адресатов
предписаний) различают нормы, которые устанавливают и определяют:
порядок взаимодействия государственных и негосударственных органов;
права и обязанности граждан в сфере государственного управления;
правовое положение государственных служащих; правовое положение
предприятий, учреждений, организаций; взаимные права и обязанности
субъектов, которые не подчинены один одному (например, ст. 8 Закона
Украины от 25 марта 1992 г. «О Службе безопасности Украины»’ определяет
отношения Службы безопасности Украины с государственными органами,
предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами,
гражданами и их объединениями).

По содержавнию административно-правовые нормы можно объединить в
правовые институты, под которыми понимают совокупность правовых норм,
регулирующих однородные общественные отношения.

Исходя из изложенного, можно выделить группы административно-правовых
норм: определяющие порядок образования, задачи, функции, структуру,
компетенцию органов исполнительной власти; определяющие основные
положения об организации и правовом положении предприятий, учреждений и
организаций; определяющие формы и методы осуществления исполнительной
власти; закрепляющие права и обязанности граждан и их объединений в
сфере исполнительной власти; регулирующие способы обеспечения законности
в сфере исполнительной власти; устанавливающие ответственность за
различные правонарушения, которые не являются преступлениями;
определяющие основные положения по управлению хозяйственной,
социально-культурной и административно-политической сферами и
межотраслевому управлению.

Деление административно-правовых норм по содержанию имеет большое
значение для изучения курса административного права, дает возможность
группировать нормативный материал в определенной последовательности.

Административно-правовые нормы можно подразделить на виды, избрав в
качестве критерия порядок их действия во времени, пространтстве и по
кругу лиц. Согласно общему правилу административные нормы вступают в
силу с момента их доведения до сведения исполнителей. В отдельных
случаях они вступают в силу в срок, указанный в нормативном акте.

Действие норм права рассчитано, как правило, на неопределенное время.
Акт, содержащий административно-правовые нормы, не имеет обратной силы,
а если будут исключения, то об их наличии указывается в самом акте.

Действие административно-правовых норм в пространстве связано с
положением органа, издавшего акт. Поэтому различают нормы, которые
действуют на территории Украины, и нормы местного характера, нормы
общего и отраслевого характера, а также нормы локального характера.

По кругу лиц административно-правовые нормы действуют с учетом того,
распространяются устанавливаемые ими правила на всех граждан или на
отдельные их группы (военнослужащие и др.).

В зависимости от порядка реализации прав и обязанностей участников
административно-правовых отношений различают: материальные нормы;
уставные нормы, определяющие систему, компетенцию, права и обязанности
органов управления и должностных лиц; процессуальные нормы, определяющие
способы, порядок, процедуры деятельности по реализации прав и
обязанностей (например, нормы, размещенные в ст. ст. 245-297 КоАП и
регулирующие производство по соответствующим делам).

Как и любая другая норма права, административно-правовая норма состоит
из гипотезы, диспозиции и санкции. Наиболее четко выражается диспозиция
нормы, поскольку в ней содержится правило надлежащего поведения.
Гипотеза представляет собой характеристику условий, при которых
необходимо руководствоваться требованиями данной нормы. Она чаще всего
полностью не формулируется. Это объясняется тем, что большинство
административно-правовых норм регламентируют деятельность органов
исполнительной власти и их требования реализуются в процессе
деятельности этих органов. Относительно других сторон управленческих
отношений гипотеза может быть сформулирована.

Некоторые особенности имеют санкции административно-правовых норм.
Во-первых, эти нормы, как правило, не содержат конкретной санкции,
поскольку они адресованы сторонам, организационно подчиненным субъекту
управления. Нарушение требований норм в таких случаях предусматривает
дисциплинарную ответственность. Во-вторых, как правило, соответствующие
санкции устанавливаются за нарушение всей совокупности
административно-правовых норм, сформулированных в одном акте. В-третьих,
санкция административно-правовой нормы, как правило, выражена в виде
соответствующих мер административной ответственности.

Административно-правовая норма не тождествена содержанию статьи или
параграфу того или иного акта. Специфика административно-правовой нормы
состоит втом, что санкция (как в некоторых случаях и гипотеза) не всегда
выражена непосредственно в содержании того акта, в который включена
данная норма, — довольно часто она предусматривается иным актом.

Административно-правовые нормы реализуются различными способами.
Выполнение таких норм состоит втом, что тот или иной субъект
придерживается предписаний, содержащихся в нормах. Лица, к которым эти
требования адресованы, осуществляют предусмотренные этой нормой действия
или воздерживаются от осуществления запрещенных ею действий. Таким
образом, исполнение административно-правовой нормы зависит от поведения
конкретных лиц. Например, гражданин, достигший 16-летнего возраста,
обязан иметь паспорт. Наличие паспорта и будет выполнением со стороны
этого гражданина требований соответствующей административно-правовой
нормы.

Применение административно-правовых норм состоит в принятии
индивидуального юридического акта по конкретному делу. Данные нормы
реализуются в процессе разрешения конкретного дела, связанного с
осуществлением исполнительно-распорядительной деятельности. Применение
административно-правовых норм не представляет обязанности всех сторон
управленческих отношений, оно относится к компетенции специально
уполномоченных на то органов управления и должностных лиц.

Некоторые административно-правовые нормы в соответствии с действующим
законодательством могут применяться в судебном порядке (например, при
рассмотрении судами жалобы на постановление административной комиссии о
наложении штрафа или принятие судьей решения о привлечении к
административной ответственности). Это свидетельствует о том, что для
применения административно-правовых норм необходимы полномочия
юридически властного характера.

Таким образом, реализация административно-правовых норм создает
необходимые условия для укрепление режима законности в сфере
государственного управления, возникновения административно-правовых
отношений, их изменения или прекращения.

Административно-правовые отношения являются юридическим результатом
регулирующего влияния административно-правовых норм на общественные
отношения. Вместе с тем такие нормы регулируют преимущественно
управленческие общественные отношения, т. е. отношения, которые
возникающие в сфере исполнительной и распорядительной деятельности
органов исполнительной власти.

§ 2. Источники административного права

В юридической литературе под источником административного права понимают
внешнюю форму выражения его норм. Известно, что по своему содержанию
административно-правовая норма отличается от норм иных отраслей права
тем, что регулирует отношения управленческого характера. Нормами
административного права определяются границы надлежащего поведения
органов исполнительной власти, их служащих, граждан, а также
общественных организаций (их органов) в сфере
исполнительно-распорядительной деятельности государства. С помощью
административно-правовых норм органы управления, государственные
служащие, граждане, общественные организации наделяются определенными
полномочиями. В этих нормах устанавливаются также гарантии реализации
прав и соблюдения обязанностей. Следовательно, благодаря действию
административно-правовых норм создается определенный правовой режим
управленческой деятельности.

Административно-правовые нормы содержатся непосредственно в Конституции
Украины, законодательных актах, нормативных приказах, постановлениях
правительства, других нормативных актах государственных органов,
решениях местных советов. К источникам административного права относятся
не только сами нормативные акты государственных органов, но и
утвержденные этими актами кодексы, уставы, правила и т п., регулирующие
управленческую деятельность.

Таким образом, источник административного права — это акт
правотворчества органов государственной власти, органов исполнительной
власти, который состоит из административно-правовых норм или даже одного
правила поведения, регулирующего исполнительно-распорядительную
деятельность. Если акт охватывает наряду с нормами административного
права нормы других отраслей права (финансового, гражданского и др.), то
для административного права он будет источником лишь в части, которая
как бы наполнена административно-правовым содержанием.

Каждый источник административного права отличается от других своими
особенностями, обусловленными целевой направленностью и содержанием
норм, которые его составляют, их юридической силой, масштабом
функционирования (действия). Источник может быть общего и локального
действия, обязательным к исполнению всеми органами управления и
объектами, независимо от подчинения, или лишь только предприятиями,
учреждениями, должностными лицами, подведомственными органу, который
издал акт. К системе источников административного права относятся
нормативные акты, действующие в пределах Украины, а также такие, который
регулируют работу украинских учреждений за границей. Могут существовать
источники, действующие в пределах области, города, района и т. п.

Специфика источников административного права определяется также их
соподчинением, которое в свою очередь отображает действие принципа
централизма. Составной частью последнего является положение об
обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих. Соподчинение
источников выражается в следующем: а) все они основываются на нормах
Конституции и законах Украины, имеющих высшую юридическую силу; б)
источники — нормативные акты органов исполнительной власти всех звеньев
служат юридической базой для источников — нормативных актов, которые
принимаются низшими органами исполнительной власти; в) источники —
нормативные акты вышестоящих органов исполнительной власти
характеризуются большим масштабом действия, чем аналогичные акты низших
органов; г) источники — нормативные акты отраслевого (ведомственного)
характера базируются на источниках общего характера.

Учитывая разнообразие источников административного права, их
целесообразно разделить на такие виды.

1. Конституция Украины (Основный Закон).

2. Законодательные акты Украины:

законы Украины (например, Закон от 23 марта 1996 г. «Об образовании» и
др.);

кодексы, положения, уставы и иные кодифицированные акты управленческого
характера (например, КоАП и др.).

3. Постановления Верховной Рады Украины, содержащие
административно-правовые нормы организационно-правового характера
(например, утвержденное постановлением Верховной Рады Украины Положение
о паспорте гражданина Украины).

4. Указы и распоряжения Президента Украины (например, утвержденное
Указом Президента Украины Положение о Министерстве юстиции Украины).

5. Нормативные акты органов исполнительной власти Украины: нормативные
постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины;

положения, уставы, правила, инструкции, иные акты, утвержденные
Кабинетом Министров Украины (например, Положение о порядке легализации
объединений граждан);

нормативные приказы министров, руководителей иных центральных органов
исполнительной власти.

6. Нормативные приказы руководителей государственных предприятий,
учреждений и организаций.

7. Нормативные акты местных советов, их исполнительных органов
(например, решения, устанавливающие правила, за нарушение которых
предусмотрена административная ответственность).

8. Распоряжения местных государственных администраций (их
председателей).

9. Межправительственные соглашения Украины с другими государствами и
международно-правовые акты, ратифицированные и признанные нашим
государством.

10. Акты Конституционного Суда Украины (например, решение о соответствии
Конституции Украины постановления Кабинета Министров «Об утверждении
перечня платных услуг, предоставляемых в учреждениях здравоохранения и
высших медицинских учебных заведениях»).

Особое место в системе источников административного права занимают
нормативные акты, которые регулируют административную ответственность.
Это — КоАП, законодательные акты Украины. Эти акты направлены на охрану
государственного и общественного порядка, государственного и
коллективного имущества, прав и свобод граждан, установленного порядка
управления, а также прав и законных интересов предприятий, учреждений,
организаций. Их реализация обеспечивает укрепление законности,
предотвращение правонарушений, воспитание граждан в духе точного и
неуклонного соблюдения Конституции и законов Украины, уважения к правам,
чести и достоинству других граждан, добросовестного выполнения своих
обязанностей, ответственности перед обществом.

В системе источников административного права ведущую роль играет
Конституция Украины, которая является Основным Законом Украинского
государства. В Конституции Украины определяются система органов
исполнительной власти, их полномочия, организация деятельности, внешние
формы правовых актов. Конституционные положения устанавливают
административно-правовой статус граждан, закрепляют участие объединений
граждан и трудовых коллективов в управлении государственными и
общественными делами, обязанности и ответственность должностных лиц,
важнейшие способы укрепления законности и дисциплины в государственном
управлении.

Тем не менее роль Конституции Украины как первостепенного источника
административного права не может быть сведена лишь к прямому
регулированию основных вопросов управленческой деятельности. Некоторые
конституционные нормы предусматривают необходимость издания отдельных
законов — источников административного права. Кроме того, многие
положения конкретизируются в действующем законодательстве — различных
законодательных актах, актах Президента Украины, нормативных
постановлениях Кабинета Министров Украины, нормативных приказах
министерств и иных актах управленческого характера.

Следовательно, значение Конституции Украины как ведущего источника
административного права состоит в том, что она служит базой для
появления иных источников административного права, закрепляет основные
принципы осуществления исполнительной власти, права, свободы,
обязанности граждан, их объединений, устанавливает статус органов,
осуществляющих управленческие функции.

§ 3. Систематизация административного права

Разнообразные административно-правовые нормы содержатся в многочисленных
нормативных актах общего, местного и ведомственного характера, принятых
в различное время. Весь этот нормативный материал требует определенной
систематизации. Под систематизацией понимают упорядочение и
совершенствование действующего законодательства и иного
нормативно-правового материала путем его обработки и изложения по
определенной системе в виде сборников (справочников), актов (предметных,
системно-предметных, хронологических и др.) или в форме сведенных
(собранных) кодифицированных актов. Систематизация законодательства
является

объективно необходимым элементом правовой деятельности государства, ее
совершенствования, укрепления правовой основы государственной и
общественной жизни.

Кодификация как направление систематизации административного права
осуществляется путем объединения в одном комплексном акте
административно-правовых норм, содержащихся в различных актах, но
относящихся к одному институту, совершенствования их содержания,
устранения устаревших норм, заполнения пробелов в
административно-правовом регулировании с целью повышения его
эффективности, обеспечения надлежащих условий для пользования
нормативным материалом. Конечным результатом кодификации всегда
выступают новые комплексные акты — кодексы, уставы, положения и т. п.
Одновременно прекращается действие многих норм, которые подвергались
кодификации. Кодификация всегда отличается официальным характером,
осуществляется государственными органами, имеющими соответствующую
компетенцию.

В отличие от норм некоторых отраслей права нормы административного права
невозможно по объективным причинам объединить в один или даже в
несколько комплексных (кодифицированных) нормативных актов. Действующее
административное право, как уже отмечалось, регулирует широкий круг
управленческих отношений. Его нормы содержатся в многочисленных актах
различной юридической силы. Кроме того, нормотворчество в
государственном управлении характеризуется высоким уровнем динамичности,
частым появлением новых норм, что усложняет содержание и структуру
правового материала и ограничивает возможность его кодификации. В связи
с этим упорядочение административного права осуществляется путем издания
системы кодифицированных (объединенных единым объектом правового
регулирования) актов, регулирующих те или иные стороны государственного
управления.

Инкорпорация — упорядочение нормативно-правового материала путем его
обработки и изложения по определенной системе в виде хронологических,
системно-предметных, предметных сборников. В результате инкорпорации
законодательства об административных правонарушениях издан, например,
справочник «Ответственность за административные правонарушения» для
работников правоохранительных органов.

Инкорпорация осуществляется заинтересованными органами, должностными
лицами, научными работниками. Подготовленные

ими сборники не подлежат утверждению. Инкорпорация имеет целью облегчить
поиск нормативного материала и научных исследований в области права,
обеспечить эффективную подготовку специалистов (юристов). В
инкорпорированные сборники может быть включено лишь действующее
законодательство.

Глава 4

Административно-правовые отношения

§ 1. Понятие и основные черты административно-правовых отношений

Аппарат исполнительной власти обеспечивает выполнение задач в сферах
хозяйственного, социально-культурного, административно-политического
строительства и в иных отраслях управленческой деятельности.

В процессе управления возникают организационные связи между участниками
этих отношений, многие из которых требуют правового регулирования. Такое
регулирование осуществляется с помощью административно-правовых норм и
таким образом превращает их в административно-правовые отношения.

Административно-правовые отношения — это общественные отношения в сфере
государственного управления, участники которых выступают носителями прав
и обязанностей, урегулированных нормами административного права.

Административно-правовые отношения являются разновидностью правовых
отношений, а потому характеризуются их общими признаками. Составные
части административно-правовых отношений — субъекты, объекты и
юридические факты. Участники административно-правовых отношений имеют
конкретные права и обязанности и являются субъектами правоотношений.

Исходя из положений действующего законодательства Украины, к субъектам
административно-правовых отношений можно отнести: государственные органы
(органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры,
администрации государственных предприятий и учреждений); структурные
подразделения органов государства, должностных лиц государственных
органов; собственника (представителя, менеджера, уполномоченного
собственника); объединение граждан, кооперативы, органы самоуправления,
самодеятельные организации; граждан Украины, иностранных граждан, лиц
без гражданства.

Предпосылкой вступления названных субъектов в конкретные
административно-правовые отношения является наличие у них
правоспособности и дееспособности.

Административная правоспособность — это возможность субъекта
административных правоотношений иметь права и нести юридические
обязанности в сфере исполнительной власти. Государственные органы,
которые осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, имеют
конкретные властные полномочия, которые по своему характеру и объему
зависят от компетенции данного органа. Административная правоспособность
государственного органа (должностного лица) зависит от объема его
компетенции.

Кроме того, административная правоспособность должностного лица
определяется также его должностными полномочиями, которые выражены в
законе или иных правовых актах. Административную правоспособность имеют
государственные предприятия и учреждения, а также объединения граждан,
органы самоуправления, самодеятельные организации и их органы.

Административная правоспособность государственных органов,
государственных и негосударственных организаций возникает, как правило,
с момента издания акта об их учреждении, а прекращается с их ликвидацией
или реорганизацией. Административная правоспособность граждан в сфере
государственного управления возникает с момента рождения и прекращается
с их смертью. Административная правоспособность служит основой
административной дееспособности.

Административная дееспособность — это способность своими действиями
приобретать и реализовывать права и обязанности в сфере управления.

Особенность административной правоспособности и дееспособности состоит в
том, что они означают возможность быть субъектом
административно-правовых отношений.

Объект — это то, ради чего возникают правоотношения. Объектом
административно-правовых отношений выступает поведение участников
управленческих отношений (действия, воздержание от действий). Действия
участников управленческих отношений

могут осуществляться ради разнообразных правовых интересов. Это могут
быть вещи, материальные ценности, продукты духовного творчества, личные
нематериальные блага, а именно: здоровье, достоинство человека,
нравственность и др. Так, если объектом правоотношений является
поведение участников (например, передача государственного имущества от
одного органа управления другому или реквизиция вещей), то предметом
административных правоотношений будут объекты материального характера,
т. е. имущество, вещи. В управлении культурой и искусством,
здравоохранением, делами молодежи и спорта предметом этих отношений
выступает культурные и духовные ценности, здоровье, нравственность, т.
е. факторы нематериальные.

Основанием возникновения, изменения или прекращения
административно-правовых отношений являются юридические факты. Это
действия и события.

Под действиями понимают факты, которые возникают по воле людей. Они
могут быть как правомерными, так и неправомерными. Правомерные действия
отвечают требованиям административно-правовых норм. К правомерным
действиям, которые порождают административно-правовые отношения,
относятся акты управления — указы и распоряжения Президента,
постановления и распоряжения Кабинета Министров и др. Для
государственного управления наиболее характерны юридические акты,
которые имеют индивидуальный характер, поскольку они порождают
конкретные административно-правовые отношения непосредственно (например,
Указом Президента Украины гражданин назначен заместителем министра
образования и науки Украины, что непосредственно порождает
административно-правовые отношения между лицом, назначенным на эту
должность, и другими работниками Министерства образования и науки
Украины). Административно-правовые отношения возникают также в связи с
действиями отдельных граждан и должностных лиц, например, в случае
обращения гражданина с жалобой на действия должностного лица. Кроме
того, юридическим фактом, который влечет возникновение
административно-правовых отношений, может быть бездеятельность.

Неправомерные действия — это правонарушения, проступки, которые влекут
за собой применение мер принудительного воздействия. К неправомерным
действиям относятся правонарушения, втом числе административные и
дисциплинарные, за которые наступает

ответственность, например, административная ответственность за уклонение
от выполнения законных требований прокурора либо невыполнение
распоряжения государственного или иного органа о трудоустройстве.
Совершение правонарушения влечет за собой возникновение определенного
круга отношений, связанных с применением норм материального и
процессуального административного права.

Административно-правовые отношения возникают не только в результате
деятельности людей, но и в случае возникновения событий. События — это
явления, которые не зависят от воли людей, но влекут за собой
определенные правовые последствия. Например, к событиям относятся
стихийные бедствия (наводнения, землетрясения, пожары, эпидемии,
эпизоотии и т. п.).

Административно-правовые отношения характеризуются всеми признаками
правовых отношений, но, кроме того, имеют некоторые особенности, которые
состоят в том, что:

1) административно-правовые отношения складываются в сфере управления,
т. е. в повседневной практической реализации задач и функций государства
относительно осуществления управления хозяйственным,
социально-культурным строительством, административно-политической
сферой, иной управленческой деятельностью;

2) во всех отношениях одной из сторон обязательно выступает орган
исполнительной власти (государственного управления) или общественная
организация, наделенная государственно-властными полномочиями;

3) административно-правовые отношения — это особая связь между их
участниками, один с которых при данных обстоятельствах имеет право
требовать от другого такого поведения, которое предусмотрено
административно-правовой нормой;

4) орган управления обязан реализовать свои материально-правовые и
процессуальные права, т. е. право является одновременно и обязанностью
субъекта административно-правовых отношений;

5) административно-правовые отношения могут возникнуть по инициативе
какого-либо субъекта административного права, но согласие другой стороны
не является обязательным условием для их возникновения;

6) нарушение одной из сторон своих обязанностей предопределяет ее
ответственность не перед другой стороной, а перед государством в лице
его компетентных органов;

7) административно-правовые отношения, которые возникают между органами
исполнительной власти и иными субъектами административного права, не
всегда являются отношениями, которые осуществляются по методу власти и
подчинения. Эти отношения могут реализовываться на основе как власти и
подчинения, так и равенства сторон, т. е. каждая сторона обязана
выполнять конкретные требования правовой нормы”. Здесь всегда имеет
место такая связь: правомочие — обязанность —правомочие. Наличие
взаимных прав и обязанностей характерно для достаточно широкого круга
административных правоотношений;

8) санкции, которые применяются к сторонам административно-правовых
отношений за нарушение ими своих прав и обязанностей, — это, как
правило, меры административного принуждения, административной и
дисциплинарной ответственности, может наступить также материальная или
уголовная ответственность;

9) споры, которые возникают между сторонами административно-правовых
отношений, решаются как в административном, так и в судебном порядке.
Большинство административно-правовых споров решается в административном
порядке, т. е. уполномоченными на то органами государственной
исполнительной власти или должностными лицами. Конституцией Украины
каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или
бездеятельности органов государственной власти, органов местного
самоуправления, должностных и .служебных лиц (ст. 55).

В целом административно-правовые отношения характеризуются двумя самыми
важными чертами: с одной стороны — это формы социальных отношений,
поскольку в них обязательно участвуют люди или их объединения, а с
другой — это формы организационных отношений, в процессе реализации
которых решаются задачи управленческой деятельности.

§ 2. Виды административно-правовых отношений

Диапазон управления, осуществляемый исполнительной властью,
многоаспектный. Отношения, которые возникают в результате управленческой
деятельности, различаются между собой по отдельным признакам, которые
являются основанием для их классификации.

Административно-правовые отношения подразделяются на виды: в зависимости
от элемента юридической нормы; по содержанию; по характеру действий
обязанного субъекта; в зависимости от распределения прав и обязанностей
между сторонами; по характеру связей между сторонами.

В зависимости от элемента юридической нормы (диспозиции или санкции)
административные правоотношения делятся на регулятивные и охранительные.

Регулятивные правоотношения — это правовое регулирование организационных
управленческих отношений в обществе, связанных с реализацией
положительных задач исполнительной власти. Примером таких правоотношений
может служить постановление Кабинета Министров Украины от 2 августа 1996
г. «О создании единой государственной автоматизированной паспортной
системы», которым предусмотрено проведение организационной работы,
связанной с созданием единой государственной автоматизированной
паспортной системы. Организация создания такой системы возложена на
Министерство внутренних дел Украины, а общее руководство — на
Межведомственную комиссию по координации проведения паспортизации
граждан.

Охранительные правоотношения регулируют правоохранительную деятельность
путем установления правовых запретов и применения к нарушителям мер
административного принуждения, например, мер административного
пресечения (задержание правонарушителей), административной
ответственности и других мер административного воздействия.

По содержанию административно-правовые отношения разделяются на
материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые отношения возникают на основе
материальной нормы.

Административно-процессуальные отношения — это отношения, которые
складываются в связи с решением индивидуальных дел в сфере управления и
регулируются административно-процессуальными нормами. Типичным примером
этого может быть Порядок рассмотрения обращений граждан в сфере
управленческой деятельности (раздел II Закона Украины от 2 октября 1996
г. «Об обращениях граждан»1 См.: Відомості Верховної Ради України. –
1996. – № 47. – Ст. 256.). Административно-процессуальные нормы этого
Закона регулируют рассмотрение предложений (замечаний), заявлений
(ходатайств) и жалоб граждан. Административно-процессуальные от-

ношения здесь возникают между органами государственной власти, органами
местного самоуправления, учреждениями, организациями независимо от форм
собственности, объединениями граждан, предприятиями, средствами массовой
информации, их руководителями и иными должностными лицами и гражданами.

По характеру действий обязанного субъект а административно-правовые
отношения могут быть активными, т. е. обязанный субъект должен совершить
определенные действия (гражданин, которому исполнилось 16 лет, обязан
получить паспорт, с получением повестки явиться в военкомат), или
пассивными — обязанный субъект должен воздержаться от совершения
определенных действий (от совершения правонарушения: дисциплинарного,
административного).

В зависимости от распределения прав и обязанностей между сторонами
административно-правовых отношений они могут быть как односторонние, так
и двусторонние (взаимно обусловленные права и обязанности субъектов
правоотношений).

По характеру связей между сторонами административно-правовых отношений
последние разделяются на вертикальные и горизонтальные.

Вертикальные административно-правовые отношения — это отношения
субординационного характера. Они имеют место там, где одна сторона
подчинена другой. Это взаимоотношения, существующие между вышестоящими и
нижестоящими органами исполнительной власти (например, отношения
Министерства образования и науки Украины с управлением образования
областной государственной администрации). Вертикальные
административно-правовые отношения существуют и тогда, когда одна из
сторон, наделенная определенным объемом властных полномочий, имеет право
издавать акты, осуществлять предписания, которые являются обязательными
для неподчиненной стороны. Примером таких отношений может быть
деятельность органов специальной компетенции (санитарная, ветеринарная и
другие инспекции). Характерная особенность вертикальных отношений
состоит в том, что в них наиболее ярко проявляется основной метод
административно-правового регулирования – метод властного подчинения
относительно участников административных правоотношений. Но
административно-правовые отношения, как уже отмечалось, не всегда
являются отношениями, которые строятся по методу власти и подчинения.
Эти отношения возникают и действуют на основании как власти и
подчинения, так и равенства сторон. В административно-правовых
отношениях, как правило, правам одних субъектов отвечают обязанности
других и, наоборот, обязанности одних отвечают правам других.

Горизонтальные административно-правовые отношения возникают между
неподчиненными органами государственной власти, предприятиями,
учреждениями, организациями, должностными лицами, гражданами. Иными
словами, это отношения, участники которых не находятся в подчинении друг
друга (например, отношения, которые возникают между органами
исполнительной власти и гражданином в связи с назначением пенсии,
рассмотрением заявления, жалобы, и т. п.).

Защита административно-правовых отношений осуществляется в
административном и судебном порядке. Споры рассматриваются и решаются в
большинстве случаев в административном порядке, т, е. непосредственно
распоряжением уполномоченного на то органа исполнительной власти в
внесудебном порядке, в границах административной юрисдикции. Судебная
защита административно-правовых (как и других) отношений гарантируется
Конституцией и иным законодательством Украины, а права и свободы
человека и гражданина защищаются судом путем обжалования в суде решений,
действий или бездеятельности органов государственной власти, органов
местного самоуправления, должностных и служебных лиц.

РАЗДЕЛ II

Субъекты административного права Украины

Глава 5

ГРАЖДАНЕ

§ 1. Основы административно-правового статуса граждан Граждане —
наиболее многочисленная группа субъектов административно-правовых
отношений. Конституция Украины отдает предпочтение интересам, правам и
свободам граждан перед интересами, правами и свободами других участников
правовых отношений, исходя из приоритета общечеловеческих ценностей.
Человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и
безопасность признаются в Украине наивысшей социальной ценностью. Права
и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность
деятельности государства. Государство отвечает перед человеком за свою
деятельность (ст. 3 Конституции Украины).

Чаще всего лицо вступает в отношения с государством в сфере
исполнительной власти, где практически реализуются предоставленные ему
Конституцией и законами Украины права и свободы. Для реализации
некоторых прав, свобод и выполнения обязанностей важное значение имеет
гражданство — постоянная правовая связь лица и Украинского государства,
которая проявляется в их взаимных правах и обязанностях. Право на
гражданство — неотъемлемое право гражданина Украины, он не может быть
лишен своего гражданства. Каждое лицо имеет право на гражданство в
Украине, которое оно может получить при определенных условиях.
Гражданство не связывается с постоянными трудовыми или служебными
отношениями лица с конкретной организацией.

На всех лиц, которые постоянно или временно находятся на территории
Украины, распространяется юрисдикция Украинского государства. Тем не
менее законодательство во многих случаях четко разграничивает статус
гражданина и статус лица, не отождествляет их. Гражданин Украины имеет
более широкий объем прав и обязанностей, чем лицо, которое не связано
отношениями гражданства І государством, в том числе и в сфере защиты
(недопустимость выдачи гражданина Украины иностранному государству,
защита прав граждан за границей и др.).

Административно – правовой статус гражданина Украины является составной
частью его общего статуса, который установлен Конституцией ук раины,
Законом Украины «О гражданстве Украины» (в редакции о’ 18 января 2001
г.1) и другими законодательными актами Украины.

Граждане Украины равны перед законом независимо от происхождения,
социального и имущественного положения, расовой І национальной
принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и
характера занятий, места жительства и других признаков. Равноправие
граждан Украины обеспечивается во все: отраслях экономической,
политической, социальной и культурної жизни. Все эти конституционные
положения подтверждаются законами Украины о собственности, о
предпринимательстве, о предприятиях, о земле, об объединениях граждан и
др.

Правовой статус гражданина включает в себя:

а) основные (неотъемлемые) права (или права и свободы чело века и
гражданина);

б) комплекс прав и обязанностей, которые закрепляются Конституцией
Украины, нормами разных отраслей права, в том числе
административно-правовыми нормами;

в) гарантии реализации этих прав и обязанностей, а также механизм их
охраны государством.

К основным правам, кроме неотъемлемых (на жизнь, здоровье честь,
достоинство и др.), можно отнести: свободу слова, митингов,
демонстраций, собраний, собственности, пользование средствами транс
порта, строениями, политические права (участие в законодательной
исполнительной и юрисдикционной деятельности государства) и др.

Комплекс прав и обязанностей в разных областях исполнитель ной
деятельности составляют права на предпринимательство и со здание
предприятий, на землю, на образование, на пользование достижениями
культуры и др.

Гарантии реализации этих прав и обязанностей, а также механизм
обеспечения их государством закреплены в Конституции и законодательных
актах Украины.

1 См.: Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 13. – Ст. 65.

Административно-правовой статус гражданина Украины обусловливается
объемом и характером его административной правосубъектности, которую
составляют административная правоспособность и административная
дееспособность.

Административная правоспособность — это признанная законом за
гражданином фактическая возможность быть субъектом административного
права, иметь права и обязанности административно-правового характера.
Административная правоспособность возникает с момента рождения человека.
Ее объект устанавливается и изменяется с помощью
административно-правовых норм. Она подтверждается документами о
гражданстве — паспортом гражданина Украины, а для лиц до 16 лет —
свидетельством о рождении.

Правоспособность не может быть ограничена или отчуждена, от нее
невозможно отказаться добровольно (поскольку такой отказ не имеет
юридической силы). Правоспособность человека образовывает юридическое
понятие лица и гражданина. Только в случаях, предусмотренных уголовным
или административным законодательством, гражданин может быть лишен
какой-либо части административной правоспособности — права передвижения,
родительских прав и т.п. Административная дееспособность является второй
составной частью административной правосубъектности. При этом
административная правоспособность служит основой административной
дееспособности граждан, поскольку она создает условия, посредством
которых реализуются их субъективные права и обязанности.
Административная дееспособность — это признанная законом возможность
граждан своими действиями приобретать и осуществлять права и исполнять
обязанности административно-правового характера. В полном объеме
административная дееспособность возникает с достижением 18-летнего
возраста. Вместе с тем она возникает и по достижении 16-летнего возраста
— получение паспорта и соблюдение правил паспортной системы, охрана
природы и др. Административная дееспособность может наступать в
некоторых случаях и до достижения 16-летнего возраста — право на труд.

§ 2. Права и обязанности граждан в сфере исполнительной власти

Объем конкретных субъективных прав и обязанностей связан с течением
времени, изменением жизненных условий. Реализация прав и выполнение
обязанностей обеспечиваются государством

путем их юридического оформления, а также ответственностью как самих
граждан, так и государственных органов, государственных служащих за их
соблюдение. Важное значение имеет защита этих прав гражданами через
обращения, в том числе путем подачи жалобы (административной или
судебной).

По своему содержанию права граждан можно разделить на т р и группы:

1) на участие в государственном управлении и социально-политическую
активность: право на государственную службу, внесение предложений,
получение необходимой информации и документов в установленной форме,
проведение собраний, митингов, демонстраций, создание общественных
объединений или вхождения в них и др.;

2) на получение помощи от соответствующих компетентных организаций:
право на медицинскую, санитарно-эпидемиологическую помощь, бесплатное
пользование благами (библиотеками, парками и др.), пользование
транспортом, получение возмездных и других услуг;

3) на права, которые защищаются в административном порядке
(административная жалоба, административно – юрисдикционное
производство), в судебном порядке (жалоба, иск) и лично гражданином
(необходимая оборона).

Взаимодействуя с органами исполнительной власти, граждане реализуют
прежде всего права: на участие в управлении; на объединение; на
проведение митингов, демонстраций, собраний; наличные или коллективные
обращения в государственные органы; на свободу и личную
неприкосновенность; на неприкосновенность жилья; на передвижение; на
информацию; на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями
государственных организаций, а также должностных лиц при выполнении ими
служебных обязанностей.

Обязанности граждан в сфере государственного управления можно
рассматривать с позиций двух групп.

Первая группа — это так называемые абсолютные обязанности, которые не
зависят от конкретных обстоятельств и вытекают из норм Основного Закона
и законодательных актов государства. К ним относятся обязанности:
соблюдать Конституцию и законы Украины, государственную дисциплину;
защищать интересы государства, содействовать укреплению его могущества и
авторитета; защищать Родину; беречь природу, охранять ее богатства;
платить налоги; оказывать содействие охране общественного порядка;
беречь исторические памятники и иные культурные ценности.

Вторую группу составляют относительные обязанности, которые возникают из
правомерных, а в некоторых случаях из неправомерных действий,
направленных на приобретение каких-либо прав или их сохранение. Такие
обязанности не являются постоянными — права абитуриента, собственника
транспортных средств, читателя библиотеки и др. К обязанностям граждан
относятся и такие, которые возникают в связи с правонарушением
(например, уплатить штраф, возместить убытки).

Некоторые обязанности граждан возникают в связи с видом их деятельности
— государственные служащие, члены общественных объединений и др. Таким
образом, конкретный объем обязанностей регулируется многими нормативными
актами административно-правового характера, втом числе уставами,
положениями, квалификационными (служебными) характеристиками.
Невыполнение их обусловливает применение к виновным гражданам мер
юридической ответственности.

§ 3. Обращения граждан

В соответствии со ст. 40 Конституции Украины все имеют право направлять
индивидуальные или коллективные письменные обращения либо лично
обращаться в органы государственной власти, органы местного
самоуправления и к должностным и служебным лицам этих органов, которые
обязаны рассмотреть обращение и дать обоснованный ответ в установленный
законом срок.

Посредством обращений граждан воплощается в жизнь один из
конституционных принципов — участие граждан в управлении
государственными и общественными делами. Обращения являются также важной
формой контроля за законностью деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления, обеспечением прав и свобод граждан.

Вопросы практической реализации права на обращение урегулированы Законом
Украины «Об обращениях граждан». Обеспечивая гражданам Украины
возможность обращения, этот Закон детализирует и развивает
конституционные положения, предоставляя гражданам право обращаться не
только в органы государственной власти и органы местного самоуправления,
но и в объединения граждан, учреждения, организации независимо от форм
собственности, на предприятия, в средства массовой информации, к
должностным лицам соответственно с их функциональными обязанностями по
реализации своих социально-экономических, политических и личных прав и
законных интересов или в связи с их нарушением.

Обращения граждан касаются разных направлений деятельности общества и
государства, но, как правило, они имеют единую цель — обратить внимание
соответствующих органов и должностных лиц на необходимость решения
проблем, которые затрагивают общественные интересы или интересы
конкретного лица. Общими признаками обращений является то, что они
отражают состояние дел в соответствующей сфере деятельности и несут в
себе информацию, которая направляется в государственные органы или
органы местного самоуправления, объединения граждан, на предприятия, в
учреждения, организации.

Рассмотрение обращений граждан, безусловно, порождает правовые
последствия, однако следует иметь в виду, что информация граждан носит
эмоциональный, в определенной мере субъективный характер.

Обращения граждан как носители информации имеют важное значение для
решения вопросов, связанных с обеспечением прав и свобод человека и
гражданина, государственного и хозяйственного строительства, управления
разными отраслями и сферами экономики, социально-культурного
строительства и административно-политической деятельности. Не может не
вызывать беспокойства большое количество обращений. Так, в 1996 г. в
местные советы, их исполнительные органы и государственные администрации
обратилось 4,8 млн. людей, в том числе на личном приеме — 2,8 млн1 (
См.: Голос України. – 1997. – 10 квіт.)

. В общем плане можно сказать, что обращения поступают в связи с: а)
реализацией конкретных субъективных прав; б) необходимостью выполнения
обязанностей; в) желанием приобрести соответствующее субъективное право,
которое лицо не имеет, но которое оно в соответствии с законодательством
может иметь; г) необходимостью содействия в реализации субъективного
права.

Предложения граждан, как правило, направлены на усовершенствование
разных сторон деятельности органов исполнительной власти и органов
местного самоуправления. В жалобах обязательным элементом предполагается
указание на конкретный факт нарушения прав и свобод граждан.

Закон (ст. 3) называет три вида обращений граждан: предложения
(замечания), заявления (ходатайства), жалобы.

Предложение (замечание) — обращение граждан, где даются советы,
рекомендации относительно деятельности органов государственной власти и
органов местного самоуправления, депутатов всех уровней, должностных
лиц, а также высказываются мнения об урегулировании общественных
отношений, улучшении условий жизни граждан, совершенствовании правовой
основы государственной и общественной жизни, социально-культурной и иных
сфер деятельности государства и общества.

Заявление (ходатайство) — обращение граждан с просьбой о содействии
реализации закрепленных Конституцией и действующим законодательством их
прав и интересов или сообщение о нарушении действующего законодательства
либо недостатках в деятельности предприятий, учреждений, организаций
независимо от форм собственности, народных депутатов Украины, депутатов
местных советов, должностных лиц, в нем также высказывается мнение
относительно улучшения их деятельности. Ходатайство — письменное
обращение с просьбой о признании за лицом соответствующего статуса, прав
или свобод и т.п.

Жалоба — обращение с требованием о восстановлении прав и защите законных
интересов граждан, нарушенных действиями (бездействием), решениями
государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий,
учреждений, организаций, объединений граждан, должностными лицами.

В соответствии со ст. 4 Закона к решениям, действиям (бездействию),
которые могут быть обжалованы, в сфере управленческой деятельности
относятся такие, вследствие которых:

нарушены права и законные интересы или свободы гражданина (группы
граждан);

созданы препятствия для осуществления гражданином его прав и законных
интересов или свобод;

незаконно возложены на гражданина какие-либо обязанности или он
незаконно привлечен к ответственности.

Обращения адресуются субъектам, в полномочия которых входит решение
поставленных в обращении вопросов.

В обращениях должны быть указаны фамилия, имя, отчество, место
жительства гражданина, изложены существо поставленного вопроса,
замечания, предложения, заявления или жалобы, просьбы либо требования.
Письменное обращение должно быть подписано заявителем (заявителями) с
указанием даты. При несоблюдении этих требований обращение возвращается
заявителю с соответствующими разъяснениями не позднее чем через десять
дней со дня его поступления (ст. 5).

Обращения, оформленные надлежащим образом и поданные в установленном
порядке, подлежат обязательному принятию и рассмотрению.

Если поставленные в обращении вопросы не входят в полномочия
соответствующих субъектов, оно в срок не более пяти дней пересылается по
принадлежности соответствующему органу или должностному лицу, о чем
сообщается заявителю (ст. 7).

Запрещается разглашать сведения, которые содержатся в обращениях.
Анонимные обращения не рассматриваются. Не рассматриваются повторные
обращения одним и тем же органом от одного и того же гражданина по
одному и тому же вопросу, если первое решено по существу, а также
обращения (жалобы), направленные с нарушением сроков подачи — в течение
одного года с момента его принятия, но не позднее одного месяца со
времени ознакомления гражданина с принятым решением, и обращения лиц,
признанных судом недееспособными (ст. 8).

О результатах рассмотрения обращений сообщается заявителю Решение об
отказе в удовлетворении требований, изложенных в заявлении
(ходатайстве), направляется гражданину в письменной форме со ссылкой на
Закон и изложением причин отказа, а также с разъяснением порядка
обжалования принятого решения.

Обращения Героев Советского Союза, Героев Социалистического Труда,
инвалидов Великой Отечественной войны рассматриваются первыми
руководителями государственных органов, органов местного самоуправления,
предприятий, учреждений и организаций лично (ст. 15).

Жалобы подаются в порядке подчиненности вышестоящему орган} или
должностному лицу, что не лишает гражданина права обратиться в суд в
соответствии с действующим законодательством. В случае отсутствия
вышестоящего органа или несогласия гражданина с принятым по жалобе
решением он может обратиться непосредственно в суд.

Жалобы на решения общего собрания членов коллективных
сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, юридических лиц,
созданных на основе коллективной собственности, а также на решения
высших государственных органов решаются в судебном порядке (ст. 16). В
законодательстве Украины не определено, какие органы относятся к высшим.

Гражданин может направить жалобу лично или через уполномоченное на это
другое лицо. Жалоба в интересах гражданина по его полномочию,
оформленному в установленном законом порядке, может быть подана другим
лицом, трудовым коллективом или организацией, осуществляющей
правозащитную деятельность. В интересах несовершеннолетних и
недееспособных лиц жалоба подается их законными представителями.

К жалобе прилагаются имеющиеся у гражданина решения или копии решений,
если гражданин раньше обращался за разрешением поставленных вопросов, а
также другие документы, которые после рассмотрения жалобы возвращаются
гражданину

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть
восстановлен органом или должностным лицом, которые рассматривают жалобу
(ст. 17). Закон не называет причин, которые могут быть признаны
уважительными.

Права гражданина при рассмотрении заявления или жалобы и обязанности
субъектов, которые их рассматривают, закреплены соответственно в ст. 18
и ст. 19 Закона. Обращения граждан рассматриваются бесплатно.

Гражданин, который обратился с заявлением или жалобой к соответствующим
субъектам, имеет право:

лично изложить аргументы лицу, проверявшему заявление или жалобу, и
принимать участие в проверке поданной жалобы или заявления; знакомиться
с материалами проверки;

предоставлять дополнительные материалы или настаивать на их запросе
органом, который рассматривает заявление или жалобу; присутствовать при
рассмотрении заявления либо жалобы; пользоваться услугами адвоката или
представителя трудового коллектива, организации, которая осуществляет
правозащитную функцию, оформив это полномочие в установленном законом
порядке;

получить письменный ответ о результатах рассмотрения заявления или
жалобы;

высказывать устно или письменно требование о соблюдении тайны
рассмотрения заявления или жалобы;

требовать возмещения ущерба, если он явился результатом нарушений
установленного порядка рассмотрения обращений.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления,
предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности,
объединения граждан, средства массовой информации, их руководители и
другие должностные лица в пределах своих полномочий обязаны:

объективно, всесторонне и своевременно проверять заявления или жалобы;

по просьбе гражданина приглашать его на заседание соответствующего
органа, который рассматривает заявление или жалобу;

отменять или изменять обжалованные решения в случаях, предусмотренных
законодательством Украины;

обеспечивать восстановление нарушенных прав, реальное выполнение
принятых в связи с заявлением или жалобой решений;

письменно сообщать гражданину о результатах проверки заявления или
жалобы и сути принятого решения;

принимать меры к прекращению неправомерных действий; выявлять и
устранять причины и условия, способствовавшие нарушениям; принимать меры
по возмещению материального ущерба и осуществлять другие меры,
предусмотренные Законом «Об обращениях граждан» и другими законами
Украины.

Обращения рассматриваются и решаются в срок не более одного месяца со
дня их поступления, а те, которые не требуют дополнительного изучения, —
безотлагательно, но не позднее пятнадцати дней со дня их получения. Если
в месячный срок решить поставленные в обращении вопросы невозможно, то
он может быть продлен. При этом общий срок решения вопросов,
поставленных в обращении, не может превышать сорока пяти дней (ст. 20).

Лица, виновные в нарушении Закона «Об обращениях граждан», несут
дисциплинарную, гражданскую, административную или уголовную
ответственность, предусмотренную законодательством Украины (ст. 24).

Материальный ущерб, причиненный гражданину в результате нарушения
требований Закона при рассмотрении жалобы, подлежит возмещению.

В случае удовлетворения жалобы орган или должностное лицо, которые
приняли неправомерное решение по обращению гражданина, возмещают ему
причиненный материальный ущерб, связанный с подачей и рассмотрением
жалобы, обоснованные расходы, понесенные в связи с выездом для
рассмотрения жалобы по требованию соответствующего органа, и утраченный
за это время заработок. Споры по этому вопросу рассматриваются в
судебном порядке.

Гражданину по его требованию и в порядке, установленном действующим
законодательством, может быть возмещен моральный ущерб, причиненный
неправомерными действиями или решениями

органа или должностного лица при рассмотрении жалобы. Размер возмещения
морального (неимущественного) ущерба в денежном выражении определяется
судом (ст. 25).

Обращение, которое содержит клевету и оскорбления, дискредитацию органов
государственной власти, органов местного самоуправления, объединений
граждан и их должностных лиц, руководителей и других должностных лиц
предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности,
призывы к разжиганию национальной, расовой, религиозной вражды и другим
противозаконным действиям, влечет ответственность, предусмотренную
действующим законодательством (ст. 26).

По решению суда с гражданина могут быть взысканы расходы по проверке
обращений, содержащих заведомо ложные сведения (ст. 27).

Делопроизводство относительно обращений граждан ведется в порядке,
установленном Кабинетом Министров Украины в соответствии с Указом
Президента Украины от 19 марта 1997 г. «О мерах по обеспечению
конституционных прав граждан на обращения».

Контроль за соблюдением законодательства об обращениях граждан
осуществляют органы государственной власти и органы местного
самоуправления. Надзор за соблюдением законодательства об обращениях
граждан осуществляют органы прокуратуры (ст. ст. 28,29).

Действие Закона Украины «Об обращениях граждан» не распространяется на
порядок рассмотрения заявлений и жалоб граждан, установленный
уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным и трудовым
законодательством.

Лица, не являющиеся гражданами Украины и законно находящиеся на ее
территории, имеют такое же право на подачу обращений, как и граждане
Украины, если иное не предусмотрено международными договорами.

25 октября 1991 г. для Украины приобрел силу Первый факультативный
протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах. В
соответствии со ст. 1 этого протокола Украина признает компетенцию
Комитета по правам человека, созданного на основании части IV этого
Пакта, принимать и рассматривать сообщения от отдельных лиц, которые
утверждают, что они являются жертвами нарушений каких-либо прав,
изложенных в Международном пакте о гражданских и политических правах.
Соответственно этому протоколу Комитет может признать неприемлемым
сообщение, которое является анонимным или которое, по его мнению,
представляет собой злоупотребление правом.

§ 4. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без
гражданства

Иностранные граждане по своему правовому статусу несущественно
отличаются от лиц без гражданства. Объем прав и обязанностей этих
субъектов уже, чем у граждан Украины, но по общему правилу они
пользуются теми же правами и несут те же обязанности, что и граждане
Украины. Отличия связаны с отсутствием гражданства у рассматриваемой
категории лиц, которое является важнейшим компонентом
административно-правового статуса лица.

Правосубъектность этих лиц возникает с момента прибытия в Украину и
завершается со времени оставления ее территории.

Административно-правовой статус иностранных граждан регламентируется
Законом Украины от 4 февраля 1994 г. «О правовом статусе иностранцев»1
(См.: Відомості Верховної Ради України. – 1994 – № 23. – Ст. 162.)

, а также международными соглашениями. Статус лиц, которые не имеют
гражданства, но находятся на территории Украины, определяется
законодательством Украины.

Для иностранных граждан и лиц без гражданства обязательными являются
нормы Конституции и других законов Украины, общеобязательные правила,
которые касаются охраны природы, санитарии, пожарной безопасности,
общественного порядка, пользования транспортными средствами, въезда и
выезда. Вместе с тем эти лица не пользуются частью прав и обязанностей,
которые составляют группу исключительных прав и обязанностей граждан
Украины (избирательное право, право иметь паспорт гражданина Украины и
др.).

В целом основные ограничения для иностранных граждан и лиц без
гражданства сводятся к таким: 1) они не могут занимать некоторые
должности (Президента Украины, судьи, пребывать в должности в составе
морских и воздушных экипажей и др.); 2) они не имеют доступа к
должностям государственных служащих, деятельность которых связана в том
числе с государственной тайной; 3) эти лица не могут служить в
Вооруженных Силах Украины; 4) для иностранных граждан и лиц без
гражданства допускаются ограничения в передвижении или нахождении в
отдельных местах; 5) для них установлены отдельные правила паспортного
режима, поступления в учебные заведения и т.п.; 6) для иностранных
граждан и лиц без гражданства установлена особая административная
деликтоспособность.

При регулировании правового статуса иностранных граждан Украина исходит
из принципа взаимности, который применяется в отношениях с другими
государствами. Административно-правовой статус лиц, которые имеют
дипломатические привилегии, определяется, кроме законодательства
Украины, также международными правилами и международными соглашениями
Украины.

Глава 6

Органы исполнительной власти

§ 1. Понятие, признаки и правовое положение органов исполнительной
власти

Согласно ст. 6 Конституции Украины государственная власть в Украине
осуществляется по принципу ее разделения на законодательную,
исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и
судебной власти осуществляют свои полномочия в установленных настоящей
Конституцией пределах и в соответствии с законами Украины.

Среди органов государственной власти важное место занимают органы
исполнительной власти, осуществляющие функции государственного
управления экономическим, социально-культурным и
административно-политическим строительством. От результатов деятельности
этих органов прежде всего зависит социально-экономическое и политическое
состояние страны. Именно эти органы выступают основным субъектом
административного права.

В административно-правовой науке под органом исполнительной власти
признается часть государственного аппарата (организация), имеющая
собственную структуру и штат служащих и в рамках установленной
компетенции осуществляющая от имени и по поручению государства функции
государственного управления в экономической, социально-культурной,
административно-политической сферах общественной жизни. Это понятие
имеет наиболее весомые признаки органов исполнительной власти Такие
органы являются государственными и вместе с органами законодательной и
судебной власти составляют единый государственный аппарат Поэтому органы
исполнительной власти имеют все важнейшие признаки государственных
органов, но, кроме того, они имеют и собственные специфические черты,
обусловленные задачами и особым характером государственного управления
Органы исполнительной власти создают и свой собственный аппарат —
аппарат государственного управления, принадлежащий к числу сложных
самоуправляющихся систем Он представляет собой целостное образование,
состоящее из большого количества разнообразных частей — отдельных
органов и их структурных подразделений.

Органы исполнительной власти реализуют функции государства,
руководствуясь положениями Конституции и законов Украины, актов
Президента Украины, а также нормативных актов органов государственного
управления высшего уровня

Каждый орган исполнительной власти, действуя от имени и по поручению
государства, имеет определенный правовой статус, выступает носителем
соответствующих полномочий юридически властного характера, реализация
которых обеспечивает ему достижение цели исполнительно-распорядительной
деятельности Органы исполнительной власти наделяются необходимой
оперативной самостоятельностью, которая выражается в их компетенции —
предметах ведения, правах, обязанностях, территориальных масштабах
деятельности каждого отдельного органа Компетенция — это определенный
объем государственной деятельности, возложенной на конкретный орган, или
круг вопросов, предусмотренных законодательством, другими
нормативно-правовыми актами, которые он имеет право решать в процессе
практической деятельности (круг вопросов, которые решаются
министерством, определяется в Положении о соответствующем министерстве,
ведомством — в Положении о соответствующем ведомстве) Каждый орган
исполнительной власти имеет официальное наименование и полномочия
использовать различные атрибуты с государственной символикой (гербовым
штампом, бланками с официальными наименованиями и др. ) Большинство
органов исполнительной власти и методы их деятельности определяются
Конституцией и законами Украины, актами Президента Украины.

Деятельность этих органов имеет вторичный, подзаконный,
исполнительно-распорядительный характер, ибо они осуществляют свои
функции на основании и на выполнение закона Но, реализуя свою
компетенцию, выполняя положения законов и правовых актов других
государственных органов, органы исполнительной власти имеют полномочия
распоряжаться по конкретным вопросам и принимать подзаконные нормативные
акты Следовательно, в процессе исполнительной и распорядительной
деятельности органы управления действуют юридически властно, применяя
различные правовые средства нормотворческого, оперативно-исполнительного
(распорядительного) и юрисдикционного (правоохранительного) характера.

Будучи частью государственного аппарата, органы исполнительной власти
имеют собственную внутреннюю структуру и штат служащих Организационная
структура государственного аппарата — это разделение целого на
организационно обособленные единицы и сеть управленческих связей в нем,
особая форма разделения и кооперации управленческой деятельности,
стойкая схема распределения его задач и функций

Орган исполнительной власти представляет собой организацию — коллектив
людей — государственных служащих, который сформирован путем их
назначения или конкурсного отбора на должность для осуществления
конкретной исполнительно-распорядительной деятельности в юридически
властной форме В рамках коллектива данного органа между структурными
подразделениями и служащими распределены полномочия и ответственность за
порученное дело, установлены и развиваются различные
организационно-правовые связи Все это направлено на обеспечение
эффективной деятельности органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти во многом отличаются от органов
законодательной и судебной власти — своим целевым назначением,
функциями, характером деятельности, порядком образования отдельных
органов и взаимоотношениями между различными органами, составом служащих
и порядком замещения ими должностей, формами и методами осуществления
своих юридически властных полномочий.

Органы исполнительной власти существенным образом отличаются от
предприятий, объединений, учреждений, организации, втом числе и
государственных Главным, чем отличаются органы исполнительной власти от
предприятий, объединений, учреждений и организации, является то, что
первые имеют государственно-властные полномочия, руководят объектами, к
числу которых принадлежат и сами предприятия, объединения, учреждения,
находящиеся вне их, выступают от имени государства, а предприятия,
объединения, занятые хозяйственной деятельностью, учреждения —
социальным обслуживанием, организации (строительно-монтажные,
жилищно-эксплуатационные, дорожные и др. ) строят или эксплуатируют
производственные или другие объекты

В органах исполнительной власти, начиная с центральных и заканчивая
местными (районными), все служащие (за исключением обслуживающего
персонала, создающего только условия для нормального функционирования
органа) осуществляют разные функции управления, а их работа является
одним из видов управленческой деятельности На предприятиях, в
учреждениях их работники выполняют различную по характеру работу Одна
(большая) часть работников занята непосредственно в производственном
процессе или процессе социального обслуживания, производит определенную
продукцию (материальные ценности, услуги) Другая, значительно меньшая
часть работников, осуществляет управленческую, властно организационную
деятельность Эта деятельность не является основной для предприятия
(учреждения), но она обеспечивает, создает надлежащие условия для
основной — производственной деятельности или деятельности по социальному
обслуживанию.

Предприятия (учреждения) в целом не выполняют управленческих функций,
такие функции выполняет специально организованная группа людей, которую
называют администрацией предприятия(учреждения).

Дирекция школы, правление акционерного общества, главный врач
поликлиники имеют административно-властные полномочия, осуществляют
исполнительно-распорядительные функции внутри данного объекта, издают
индивидуальные и нормативные акты, которые являются обязательными для
выполнения работниками этих предприятий, учреждений

С учетом именно этих признаков администрации государственных
предприятий, учреждений также относят к органам государственного
управления, называют их при этом органами непосредственного управления
или органами предметной компетенции

Изложенное дает возможность сделать вывод о том, что орган
исполнительной власти (государственного управления) — это организация,
которая является частью государственного аппарата, имеет определенную
компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, создается
в порядке, установленном законом или другим правовым актом, владеет
определенными методами работы, наделена полномочиями выступать от имени
и по поручению государства и призвана в порядке исполнительной
деятельности осуществлять руководство экономикой, социально-культурным
строительством и административно-политической деятельностью

§ 2. Виды органов исполнительной власти

Органы исполнительной власти — многочисленны и разнообразны, что
обусловлено непосредственной направленностью
исполнительно-распорядительной деятельности Для лучшего изучения
особенностей организации и деятельности органов государственного
управления, а также выявления закономерностей во взаимосвязях отдельных
органов осуществляется их классификация, в основе которой лежат разные
критерии Наиболее важными из них являются территориальный масштаб
деятельности, объем и характер компетенции, порядок решения
подведомственных вопросов, предмет направленности компетенции, положение
и место в системе органов.

В зависимости от территориального масштаба деятельности органы
исполнительной власти разделяют на четыре группы центральные, органы
исполнительной власти Автономной Республики Крым (далее — АРК),
межтерриториальные, местные.

Центральными являются те органы исполнительной власти, компетенция
которых распространяется на всю территорию Украины Такие органы
реализуют государственную политику, осуществляют общее или отраслевое
управление, специальное (функциональное) воздействие на объекты
независимо от их местонахождения на территории Украины К ним относятся
Кабинет Министров Украины, министерства, государственные комитеты
(государственные службы) и центральные органы исполнительной власти со
специальным статусом.

К органам исполнительной власти АРК относятся Совет министров АРК,
министерства, республиканские комитеты и другие органы исполнительной
власти АРК Они осуществляют общее или отраслевое управление либо
выполняют специальные функции государственного управления объектами,
расположенными на территории АРК, в рамках компетенции, определенной
Конституцией и законами Украины, Конституцией АРК

Межтерриториальные органы охватывают своей деятельностью определенную
часть территории Украины, территорию нескольких
административно-территориальных единиц или территорию, границы которой
вообще не зависят от административно -территориального деления Украины.
Такие органы обеспечивают отраслевое управление или осуществление
специальных функций на соответствующей части территории Украины
(например, воинские подразделения, таможни, управления железных дорог и
т.п.).

К местным органам исполнительной власти относятся те, полномочия которых
распространяются на территорию определенной
административно-территориальной единицы (области, города (Киев,
Севастополь), района). Они выполняют задачи общего управления и
координации или функции соответствующих центральных органов
исполнительной власти на территории определенной области, района,
города. Это местные государственные администрации, местные органы
министерств и других центральных органов исполнительной власти,
например, Харьковская областная государственная администрация,
Управление Министерства внутренних дел Украины по Харьковской области,
районный отдел образования и т.п.

В зависимости от того, какой объем и характер компетенции имеют органы
исполнительной власти, они делятся на органы общей, отраслевой,
специальной (функциональной) и предметной компетенции.

Органы общей компетенции— это органы, которые в пределах
подведомственной им территории осуществляют государственное управление и
координацию всех либо большинства подчиненных или подконтрольных им
органов отраслевой либо функциональной компетенции Они несут
ответственность за состояние дел на соответствующей территории (на всей
территории Украины, территории АРК, области, района, города). Поэтому
они осуществляют общее руководство и координацию деятельности органов
отраслевой и функциональной компетенции, предприятий, учреждений,
организаций и других объектов. К органам общей компетенции относятся-
Кабинет Министров Украины, Совет министров АРК, местные государственные
администрации.

Органы отраслевой компетенции реализуют государственную политику в
соответствующей отрасли. Отрасль — это объединение объектов управления
под руководством соответствующего органа исполнительной власти по
признакам производственного единства независимо от их географического
расположения. Органами отраслевой компетенции являются: министерства,
другие центральные

органы исполнительной власти, имеющие в своем подчинении предприятия,
учреждения, другие структуры и тем самым руководящие определенной
областью (Министерство обороны, Министерство образования и науки,
Государственный комитет Украины по водному хозяйству и др.), а также
местные органы этих министерств, других центральных органов
исполнительной власти.

Административная реформа направлена на изменения в построении системы
министерств, других центральных и местных органов исполнительной власти
и предусматривает переход к использованию функционального принципа
образования министерств в соединении с отраслевым принципом в том
случае, если это обусловлено спецификой соответствующих секторов
государственного управления и текущим состоянием
социально-экономического развития государства. Отдельные министерства
могут быть многоотраслевыми или надотраслевыми (например, охватывать
такие отрасли, как промышленность, сельское хозяйство, транспорт и
связь, энергетика). Органы специальной (функциональной) компетенции
обеспечивают реализацию государственной политики в определенной сфере,
осуществляют руководство по вопросам, имеющим общий характер для всех
или многих отраслей хозяйства, социально-культурного строительства.

Органами предметной компетенции являются администрации государственных
предприятий, учреждений, руководящие деятельностью соответствующих
предприятий, учреждений.

В зависимости от -порядка решения подведомственных вопросов .органы
исполнительной власти делятся на единоначальные и коллегиальные.

Во главе єдиноначального органа стоит одно лицо — руководитель, имеющий
право лично принимать решения по всем основным вопросам компетенции
этого органа. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства,
использование индивидуальных способностей и опыта руководителей и вместе
с тем повышает их персональную ответственность, поскольку на
руководителя возлагается ответственность за деятельность всего органа
государственного Управления. К единоначальным относятся большинство
органов исполнительной власти: министерства и другие центральные органы
исполнительной власти, местные органы исполнительной власти.

Тем не менее и в единоначальных органах для решения наиболее важных
вопросов создаются коллегиальные органы (коллегии, научно-технические,
технико-экономические советы и т.п.). Они выполняют вспомогательные,
консультативные функции, поскольку их решения утверждаются решением
руководителя или воплощаются в жизнь посредством решения руководителя.

Во главе коллегиального органа стоит группа лиц, входящих в состав этого
органа, т е являющихся организационно и юридически оформленными Основные
вопросы, отнесенные к компетенции такого органа, обсуждаются и
разрешаются на заседаниях коллективно Для вынесения решения по
обсуждаемому вопросу необходимо иметь кворум. Решения в коллегиальных
органах чаще всего принимаются абсолютным большинством голосов, т. е.
если заданное решение проголосовало больше половины присутствующих
членов органа. Как правило, это связано с большим объемом их компетенции
и широкими задачами руководства, которые касаются многих отраслей и
функций государственного управления. Коллегиальность позволяет правильно
решать наиболее сложные вопросы руководства с участием специалистов, с
использованием их опыта. Поэтому к коллегиальным органам прежде всего
относятся: Кабинет Министров Украины и Совет министров АРК, а также
некоторые другие органы. Но и в этих органах коллегиальность дополняется
единоначалием руководителей, которые лично решают некоторые оперативные
организационные вопросы деятельности возглавляемого ими органа.

В зависимости от предмета направленности компетенции органы
исполнительной власти делятся на:

а) органы управления хозяйственным производством, экономикой и сферой
социального обслуживания: промышленностью, сельским хозяйством,
транспортом и связью, внутренней торговлей, жилищно-коммунальным
хозяйством и бытовым обслуживанием населения;

б) органы управления социальным развитием и культурой: образованием,
здравоохранением, физической культурой и спортом, развитием науки,
культуры, социальным обеспечением;

в) органы управления в административно-политической сфере обороной,
государственной безопасностью, внутренними делами, юстицией, внешними
сношениями;

г) органы межотраслевого управления, осуществляющие функции:
ценообразования, статистики, финансового регулирования, стандартизации,
сертификации и др.

Если брать за критерий классификации положение и место в системе
органов исполнительной власти, то

они разделяются на высшие и низшие. Так, областная государственная
администрация будет низшей по отношению к Кабинету Министров Украины, но
высшей по отношению к районной государственной администрации. Отсюда —
подчиненность, подконтрольность, подотчетность низших органов перед
высшими, обязательность решений вышестоящих органов для выполнения
нижестоящими.

§ 3. Система органов исполнительной власти и принципы их построения

Многочисленные и разнообразные органы исполнительной власти образуют
соответствующую систему, эффективность деятельности которой зависит от
степени упорядоченности, организованности, слаженности во всех звеньях.(
Термин “система” — греческого происхождения и означает порядок,
обусловленный планомерным, правильным расположением частей целого).

В единую систему их объединяют содержание деятельности —
исполнительно-распорядительное и общая основа учреждения (образования) —
государственная собственность Каждый орган исполнительной власти — от
центрального до местного — выступает субъектом права государственной
собственности, наделяется статусом юридического лица и вместе с тем
решает разные вопросы оперативного управления и охраны этой
собственности.

Итак, органы исполнительной власти — не просто общность однородных
единиц, а целостная система, т. е. такая совокупность, в которой все
составные части (отдельные органы и их структурные подразделения)
взаимосвязаны и вместе с тем составляют самостоятельные подсистемы со
своими особенностями структуры, функций, компетенции.

Эта система строится на началах единства и целостности государственной
территории, объединения принципов централизации и децентрализации,
сбалансированности социально-экономического развития регионов в
зависимости от административно -территориального устройства страны.
Система органов исполнительной власти образуется с учетом обеспечения
государственного суверенитета и экономической самостоятельности Украины,
проведения финансовой, ценовой, инвестиционной и налоговой политики,
политики в сферах работы и занятости населения, социальной защиты,
образования, науки, культуры, охраны природы, экологической безопасности
и природопользования, а также осуществления общегосударственных программ
экономического, научно-технического, социального и культурного развития
Украины.

Построение и совершенствование системы и подсистем органов
исполнительной власти происходят с учетом необходимости единого центра
руководства экономическими и социальными делами на основании
планирования, рыночных отношений, равенства всех форм собственности,
объединения отраслевого и территориального принципов управления, их
централизации с соответствующей самостоятельностью регионов и отдельных
административно-территориальных единиц, хозяйственной самостоятельностью
предприятий, объединений и других субъектов.

Образование органов исполнительной власти, формирование их системы и ее
функционирование осуществляются в соответствии с принципами демократизма
и законности. Конституция Украины предоставляет гражданам право
принимать участие в управлении государственными делами, во всеукраинском
и местных референдумах, свободно избирать и быть избранными в органы
государственной власти и органы местного самоуправления. Граждане
пользуются равным правом доступа к государственной службе, а также к
службе в органах местного самоуправления (ст. 38).

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их
должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах
полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами
Украины (ч. 2 ст. 19 Конституции Украины). Организация и деятельность
органов исполнительной власти, основы государственной службы
определяются законами Украины

Важной особенностью построения и функционирования органов исполнительной
власти являются организационные связи структурных единиц системы,
проявляющиеся в распорядительности, подчиненности, подконтрольности,
подотчетности и координации.

Распорядительность одного органа управления относительно других
проявляется прежде всего в обязательности для них его приказов. В свою
очередь она обусловлена подчиненностью тех или иных органов
распоряжающимся органам. Так, Кабинет Министров Украины в пределах своей
компетенции издает постановления и распоряжения, обязательные для
выполнения министерствами и другими органами исполнительной власти,
работу которых он направляет и координирует.

Подконтрольность означает, что вся деятельность органов или какой-либо
ее объем проверяется вышестоящими органами или органом, специально
созданным для осуществления контроля или надзора.

Подотчетность выражается в обязанности органа информировать о своей
работе вышестоящий орган, который, руководствуясь данными отчетов,
оценивает деятельность подотчетного ему органа в целом или по отдельным
направлениям Так, местные государственные администрации подотчетны и
подконтрольны органам исполнительной власти высшего уровня.

Координация состоит в объединении координирующим органом подчиненных или
подконтрольных ему органов для выполнения определенных задач.

Как уже отмечалось, система органов исполнительной власти имеет свои
подсистемы, звенья и отдельные органы, которые различаются между собой
по определенным критериям. Наиболее важными из них являются объем
компетенции и территориальный масштаб деятельности. В соответствии с
этими критериями в систему органов исполнительной власти входят такие
звенья:

— Кабинет Министров Украины — вышестоящий орган в системе органов
исполнительной власти;

— министерства, государственные комитеты и другие центральные органы
исполнительной власти;

— органы исполнительной власти АРК;

— областные государственные администрации, управления, отделы
министерств, других центральных органов исполнительной власти;

– Киевская и Севастопольская городские государственные
администрации, управления, отделы министерств и других центральных
органов исполнительной власти в городах;

— районные государственные администрации, отделы и отделения
министерств и других центральных органов исполнительной власти;

– администрации государственных предприятий, учреждений,
организаций.

Система и подсистемы органов исполнительной власти имеют соответствующие
организационные структуры, отражающие взаимосвязи между отдельными
звеньями системы и подсистем, субординацию по вертикали и горизонтали,
отношения с вышестоящими органами, подчиненными и подконтрольными
объектами. Оптимальность организационных структур этой системы является
одним из факторов повышения эффективности исполнительной власти

§ 4. Полномочия Президента Украины в сфере исполнительной власти

В соответствии с разделом V Конституции Украины Президент Украины
является главой государства. Основные полномочия Президента в сфере
исполнительной деятельности закреплены в ст. 106 Конституции Украины
Одни полномочия в этой сфере Президент Украины осуществляет с согласия
Верховной Рады Украины, другие — самостоятельно или по представлению
Премьер министра Украины.

С согласия Верховной Рады Украины Президент Украины назначает членов
Кабинета Министров Украины, руководителей других центральных органов
исполнительной власти, а также председателей местных государственных
администраций и прекращает их полномочия на этих должностях; создает,
реорганизует и ликвидирует по представлению Премьер-министра Украины
министерства и другие центральные органы исполнительной власти, действуя
в пределах средств, предусмотренных на содержание органов исполнительной
власти.

Президент Украины отменяет акты Кабинета Министров Украины и акты Совета
министров АРК; является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил
Украины, назначает на должности и освобождает от должностей высшее
командование Вооруженных Сил Украины, других воинских формирований;
осуществляет руководство в сферах национальной безопасности и обороны
государства, возглавляет Совет национальной безопасности и обороны
Украины, который является координационным органом по вопросам
национальной безопасности и обороны при Президенте Украины; вносит в
Верховную Раду Украины представление об объявлении состояния войны и
принимает решение об использовании Вооруженных Сил Украины в случае
вооруженной агрессии против Украины; принимает в соответствии с законом
решение о всеобщей или частичной мобилизации и введении военного
положения в Украине либо в отдельных ее местностях в случае угрозы
нападения, опасности для государственной независимости Украины;
принимает в случае необходимости решение о введении в Украине либо в
отдельных ее местностях чрезвычайного положения, а также объявляет в
случае необходимости отдельные местности Украины зонами чрезвычайной
экологической ситуации — с последующим утверждением этих решений
Верховной Радой Украины, присваивает высшие воинские звания, высшие

дипломатические ранги и другие высшие специальные звания и классные
чины. Президент Украины принимает решение о принятии в гражданство
Украины и прекращении гражданства Украины, о предоставлении убежища в
Украине; осуществляет помилование.

Президент Украины подписывает законы, принятые Верховной Радой Украины,
имеет право вето в отношении принятых Верховной Радой Украины законов с
последующим возвращением их на повторное рассмотрение Верховной Радой
Украины.

На основе и во исполнение Конституции и законов Украины Президент
Украины издает указы и распоряжения, которые являются обязательными к
исполнению на территории Украины. В случаях, предусмотренных ч. 4 ст.
106 Конституции Украины, акты Президента Украины скрепляются подписями
Премьер-министра Украины и министра, ответственного за акт и его
исполнение.

§ 5. Правовое положение Кабинета Министров Украины

Кабинет Министров Украины в своей деятельности руководствуется
Конституцией и законами Украины, актами Президента Украины.

Общие принципы правового положения Кабинета Министров Украины закреплены
в разделе VI Конституции Украины. В соответствии со ст. 113 Конституции
Кабинет Министров является высшим органом в системе органов
исполнительной власти. Он ответствен перед Президентом Украины,
подконтролен и подотчетен Верховной Раде Украины в пределах,
предусмотренных в ст. ст. 85, 87 Конституции Украины (рассмотрение и
принятие решения по одобрению Программы деятельности Кабинета Министров
Украины; рассмотрение вопроса об ответственности Кабинета Министров
Украины и др.).

Кабинет Министров осуществляет свои функции в сфере исполнительной
власти в тесном взаимодействии с Президентом Украины, принимает участие
в решении тех задач, которые ставит Президент перед Кабинетом Министров
Деятельность Кабинета Министров Украины должна быть урегулирована
Законом Украины «О Кабинете Министров Украины».

В состав Кабинета Министров Украины входят Премьер-министр Украины,
Первый вице-премьер-министр, три вице-премьер министра, министры,
которые согласно Указу Президента Украины от 29 мая 2001 г. «Об
очередных мерах по дальнейшему осуществлению административной реформы в
Украине»1 по характеру полномочий, порядку назначения на должность и
увольнения с должности относятся к политическим и не относятся к
категории должностей государственных служащих, определенных Законом
Украины «О государственной службе».

Премьер-министр Украины руководит работой Кабинета Министров Украины,
направляет ее на обеспечение осуществления внутренней и внешней политики
государства, выполнение Конституции Украины и законов Украины, актов
Президента Украины, Программы деятельности Кабинета Министров Украины и
других задач, возложенных на Кабинет Министров Украины.

Первый вице-премьер-министр и вице премьер-министры в соответствии с
распределением полномочий обеспечивают выполнение Конституции Украины,
законов, актов Президента Украины и Кабинета Министров, координируют
выполнение мер по соответствующим вопросам министерства и других
центральных органов исполнительной власти, при этом не осуществляя
непосредственного руководства их работой2.

Деятельность Кабинета Министров Украины обеспечивается Секретариатом
Кабинета Министров, который возглавляет Государственный секретарь
Кабинета Министров. Государственного секретаря Кабинета Министров
назначает на должность по представлению Премьер-министра Украины и
освобождает от должности Президент Украины.

Государственный секретарь Кабинета Министров Украины возглавляет
Секретариат Кабинета Министров, организовывает обеспечение деятельности
Премьер-министра Украины, Первого вице-премьер-министра и вице-премьер
министров, утверждает по согласованию с Премьер-министром Украины и
Министерством финансов Украины штатное расписание и смету расходов
Секретариата, в соответствии с законодательством назначает на должность
и освобождает от должности его работников.

Организационное, экспертно-аналитическое, правовое, информационное,
материально-техническое и другое обеспечение деятельности Кабинета
Министров Украины осуществляет Государственный Секретарь Кабинета
Министров с государственными секретарями министерств.

Кабинет Министров возглавляет Премьер-министр, который назначается
Президентом Украины с согласия более половины от конституционного
состава Верховной Рады Украины. Персональный состав Кабинета Министров
Украины также назначается Президентом Украины по представлению
Премьер-министра Украины.

В соответствии со ст. 116 Конституции Украины на Кабинет Министров
возложено обеспечение государственного суверенитета и экономической
самостоятельности Украины, осуществление внутренней и внешней политики
государства, исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента
Украины. Он принимает меры по обеспечению прав и свобод человека и
гражданина.

Кабинет Министров обеспечивает проведение финансовой, ценовой,
инвестиционной и налоговой политики; политики в сферах труда и занятости
населения, социальной защиты, образования, науки и культуры, охраны
природы, экологической безопасности и природопользования; разрабатывает
и осуществляет общегосударственные программы экономического,
научно-технического, социально-культурного развития Украины;
организовывает и обеспечивает осуществление внешнеэкономической
деятельности Украины, таможенного дела. Кабинет Министров обеспечивает
равные условия развития всех форм собственности; осуществляет управление
объектами государственной собственности в соответствии с законом;
разрабатывает проект закона о Государственном бюджете Украины и
обеспечивает выполнение утвержденного Верховной Радой Украины
Государственного бюджета Украины, представляет Верховной Раде отчет о
его выполнении; осуществляет меры по обеспечению обороноспособности и
национальной безопасности Украины, общественного порядка, борьбы с
преступностью; направляет и координирует работу министерств, других
органов исполнительной власти.

Премьер-министр Украины входит с представлением к Президенту Украины о
создании, реорганизации и ликвидации министерств, других центральных
органов исполнительной власти в пределах средств, предусмотренных
Государственным бюджетом Украины на содержание этих органов. Кабинет
Министров выполняет Другие функции, определенные Конституцией и законами
Украины, актами Президента Украины.

В пределах своей компетенции Кабинет Министров издает постановления и
распоряжения, являющиеся обязательными к исполнению. Эти акты
подписывает Премьер-министр Украины. Нормативно-правовые акты Кабинета
Министров Украины подлежат регистрации в порядке, установленном законом.

Кабинет Министров слагает полномочия перед новоизбранным Президентом
Украины. Премьер-министр, другие члены Кабинета Министров Украины имеют
право заявить Президенту Украины о своей отставке. Отставка
Премьер-министра Украины влечет за собой отставку всего состава Кабинета
Министров Украины.

Премьер-министр Украины обязан подать Президенту Украины заявление об
отставке Кабинета Министров по решению Президента Украины или в связи с
принятием Верховной Радой Украины резолюции недоверия. Резолюция
недоверия принимается большинством от конституционного состава Верховной
Рады Украины.

Кабинет Министров, отставка которого принята Президентом Украины, по его
поручению продолжает осуществлять свои полномочия до начала работы вновь
сформированного Кабинета Министров Украины, но не более шестидесяти
дней.

Члены Кабинета Министров Украины, руководители центральных и местных
органов исполнительной власти не вправе совмещать свою служебную
деятельность с другой работой, кроме преподавательской, научной и
творческой во внерабочее время, входить в состав руководящего органа или
наблюдательного совета предприятия, которое имеет целью получение
прибыли.

Основные принципы и организация деятельности Кабинета Министров Украины,
полномочия по осуществлению исполнительной власти определены
Конституцией Украины.

Кабинет Министров Украины является коллегиальным органом, который
принимает решения после обсуждения вопросов на своих заседаниях. О своей
деятельности Кабинет Министров Украины регулярно информирует
общественность.

Сформированный Кабинет Министров подает на рассмотрение Верховной Рады
Украины Программу своей деятельности, которая должна содержать
концептуальные изложения стратегии деятельности, способы и сроки
выполнения задач Кабинета Министров.

Основные функции и полномочия Кабинета Министров Украины связаны со
сферами экономики и финансов, правовой политики, законности, обеспечения
прав и свобод человека и гражданина, внешней политики, национальной
безопасности и обороноспособности, социальной политики, охраны здоровья,
образования, науки, культуры, спорта, охраны окружающей природной среды,
государственной службы. Кроме функций, определенных Конституцией и
законами Украины, Кабинет Министров выполняет также функции,
определенные актами Президента Украины.

Кабинет Министров направляет и координирует работу министерств, других
органов исполнительной власти, которые обеспечивают проведение
государственной политики в соответствующих сферах и отраслях
общественной и государственной жизни страны, а также Совета министров
АРК, местных государственных администраций по выполнению Конституции и
законов Украины, актов Президента Украины, Кабинета Министров Украины.

Рабочим органом Кабинета Министров Украины является Правительственный
комитет. Постановлением Кабинета Министров Украины от 17 февраля 2000 г.
«О правительственных комитетах» (с изменениями от 13 сентября 2001 г.)1
(1 См Офіційний вісник України – 2000 – № 7 – С 283; 2001 – № 37 Ст.
1698)

созданы следующие правительственные комитеты: Правительственный комитет
по вопросам обороны, оборонно-промышленного комплекса и
правоохранительной деятельности; Правительственный комитет по вопросам
промышленной политики, топливно-энергетического комплекса, экологии и
чрезвычайных ситуаций; Правительственный комитет экономического развития
и по вопросам европейской интеграции; Правительственный комитет
социального, научно-технического и гуманитарного развития;
Правительственный комитет по реформированию аграрного сектора. Они
действуют на основании Общего положения о Правительственном комитете.
Основная задача этих комитетов — формирование и реализация
государственной политики в соответствующей сфере согласно стратегии,
определенной Кабинетом Министров Украины.

§ 6. Центральные органы исполнительной власти

Конституция Украины относит к центральным органам исполнительной власти
министерства и другие органы исполнительной власти. К последним
принадлежат: государственные комитеты и другие центральные органы
исполнительной власти, статус которых приравнивается к Государственному
комитету Украины (Высшая аттестационная комиссия, Пенсионный фонд,
Главное контрольно-ревизионное управление, Государственное
казначейство); центральные органы исполнительной власти со специальным
статусом (комитеты, администрации, службы, комиссии, государственные
комиссии, государственные департаменты, управления и т. д.)1 ( См Об
изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти //
Офіційний вісник України -1999 -№50 — Ст. 2435)

; центральные органы исполнительной власти, деятельность которых
направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через
соответствующих министров.

Согласно п. 15 ст. 106 и ч. 5 ст. 114 Конституции Украины Президент
Украины создает, реорганизует и ликвидирует по представлению
Премьер-министра Украины министерства и другие центральные органы
исполнительной власти, действуя в пределах средств, предусмотренных на
содержание органов исполнительной власти. Они подчинены Кабинету
Министров, который направляет и координирует их работу.

Министерство, другой центральный орган исполнительной власти Украины
осуществляет государственную политику в соответствующих сферах. В своей
деятельности они руководствуются Конституцией Украины, законами Украины,
постановлениями Верховной Рады, указами2 и распоряжениями Президента
Украины, постановлениями и распоряжениями Кабинета Министров Украины, а
также положением о соответствующем центральном органе исполнительной
власти.

Министерство является главным (ведущим) органом в системе центральных
органов исполнительной власти, созданным для обеспечения реализации
государственной политики в определенной сфере деятельности. Министр как
член Кабинета Министров Украины лично отвечает за разработку и
реализацию государственной политики, направляет и координирует
осуществление центральными органами исполнительной власти мер по
вопросам, отнесенным к его ведению, принимает решения по распределению
соответствующих бюджетных средств по представлению государственного
секретаря министерства Не допускаются принятие актов Кабинета Министров
Украины и образование им органов, внесение проектов законов и актов
Президента Украины по таким вопросам без согласования с соответствующим
министром Министр во исполнение требований законодательства в пределах
предоставленных ему полномочий определяет политические приоритеты и
стратегические направления работы министерства, а также пути достижения
поставленных целей.

Порядок исполнения обязанностей министра в случае его временного
отсутствия определяется Кабинетом Министров Украины

Государственный секретарь министерства организует обеспечение
деятельности министра и текущую работу по исполнению возложенных на
министерство задач, подает министру предложения по распределению
соответствующих бюджетных средств, координирует работу территориальных
органов министерства, предприятий, учреждений и организаций, которые
входят в сферу его управления, возглавляет аппарат министерства.
Государственный секретарь министерства по должности является членом
коллегии, утверждает по согласованию с Министерством финансов Украины
штатное расписание и смету расходов министерства, назначает на должность
и освобождает от должности в соответствии с законодательством работников
центрального аппарата министерства.

Государственный секретарь министерства имеет первого заместителя и
заместителей.

Государственный комитет (государственная служба) является центральным
органом исполнительной власти, деятельность которого направляет и
координирует Премьер-министр Украины либо один из вице-премьер-министров
или министров. Государственный комитет (государственная служба) вносит
предложения по формированию государственной политики соответствующим
членам Кабинета Министров Украины и обеспечивает ее реализацию в
определенной сфере деятельности, осуществляет управление в этой сфере, а
также межотраслевую координацию и функциональное регулирование по
вопросам, отнесенным к его ведению. Государственный комитет
(государственную службу) возглавляет его председатель

Центральный орган исполнительной власти со специальным статусом имеет
определенные Конституцией Украины и законодательством Украины особые
задачи и полномочия, в отношении его может устанавливаться специальный
порядок образования, реорганизации, ликвидации, подконтрольности,
подотчетности, а также назначения и освобождения от должности
руководителей и решения других вопросов. Центральный орган
исполнительной власти со специальным статусом возглавляет его
председатель

Руководителей центральных органов исполнительной власти в установленном
порядке назначает на должность Президент Украины по представлению
Премьер-министра Украины Полномочия руководителей центральных органов
исполнительной власти на этих должностях прекращает Президент Украины.

Структуру министерства утверждает министр по предложению
государственного секретаря министерства, а структуру другого
центрального органа исполнительной власти — его руководитель.

Штатное расписание, смету расходов министерства утверждает
государственный секретарь министерства по согласованию с Министерством
финансов Украины, а другого центрального органа исполнительной власти —
руководитель этого органа по согласованию с Министерством финансов
Украины.

Центральные органы исполнительной власти могут иметь свои
территориальные органы, которые создаются, реорганизуются и
ликвидируются в порядке, установленном законодательством.

Руководителей территориальных органов министерства назначает на
должность и освобождает от должности министр, а другого центрального
органа исполнительной власти — руководитель этого органа.

Указом Президента Украины от 12 марта 1996 г утверждено «Общее положение
о министерстве, другом центральном органе государственной исполнительной
власти Украины», уточнены общие правовые основы деятельности центральных
органов исполнительной власти Украины в настоящее время.

Согласно Общему положению министерства и другие центральные органы
исполнительной власти обобщают практику применения законодательства по
вопросам, которые относятся к их компетенции, разрабатывают предложения
по совершенствованию законодательства и в установленном порядке вносят
их на рассмотрение Президенту Украины, Кабинету Министров Украины В
пределах своих полномочий министерства и другие центральные органы
исполнительной власти организовывают выполнение актов законодательства,
осуществляют систематический контроль по их реализации

Компетенция министерств и других центральных органов исполнительной
власти определяется отраслевыми и межотраслевыми рамками, которые в свою
очередь зависят от особенностей системы данного центрального органа
исполнительной власти Министерства и другие центральные органы
исполнительной власти принимают участие в формировании и реализации
государственной политики как в целом, так и по соответствующим
направлениям, разрабатывают механизм ее реализации, прогнозируют
развитие экономики в производственной, научно-технической,
минерально-сырьевой, топливно-энергетической, трудовой, демографической,
социальной, финансовой и других сферах, принимают участие в разработке
Государственной программы экономического и социального развития Украины,
Государственного бюджета Украины, готовят предложения и принимают
участие в формировании и реализации политики в сфере выполнения работ и
поставки продукции для государственных потребностей, разрабатывают
целевые перспективные программы, а также комплекс мер, направленных на
углубление экономической реформы, реализовывают государственную
стратегию развития соответствующих отраслей (группы смежных отраслей),
осуществляют другие функции.

Министерства и другие центральные органы исполнительной власти имеют
такие права привлекать специалистов центральных и местных органов
исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций (по
согласованию с их руководителями) для рассмотрения вопросов, которые
относятся к их компетенции, представлять Кабинет Министров Украины по
его поручению в международных организациях и во время заключения
международных договоров Украины, получать в установленном
законодательством порядке от министерств, других центральных органов
исполнительной власти, органов местного самоуправления,
представительских органов информацию, документы, материалы, созывать в
установленном порядке совещания по вопросам, которые относятся к их
компетенции, привлекать к дисциплинарной ответственности руководителей
территориальных органов министерств, предприятий, учреждений и
организаций, которые относятся к сфере их управления, самостоятельно или
при участии работодателей предприятий негосударственной формы
собственности проводить переговоры и заключать отраслевые соглашения с
представителями наемных работников

В процессе выполнения возложенных на центральные органы исполнительной
власти задач они взаимодействуют с другими центральными и местными
органами исполнительной власти, органами АРК, органами местного
самоуправления, представительскими органами, а также с соответствующими
органами других государств.

В пределах своих полномочий на основании и во исполнение актов
законодательства центральные органы исполнительной власти издают
приказы, организовывают и контролируют их выполнение. В случаях,
предусмотренных законодательством, решения министерства и другого
центрального органа исполнительной власти являются обязательными для
выполнения центральными и местными органами исполнительной власти,
органом местного самоуправления, представительскими органами,
предприятиями, учреждениями и организациями независимо от формы
собственности и гражданами.

Нормативно-правовые акты министерств и других центральных органов
исполнительной власти подлежат государственной регистрации в
Министерстве юстиции Украины согласно «Положению о государственной
регистрации нормативных актов министерств, других органов
государственной власти, органов хозяйственного управления и контроля,
которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан или носят
ведомственный характер», утвержденному постановлением Кабинета Министров
Украины от 28 декабря 1992 г.1 (См.: ЗП України. -1993. – № 1-2. – Ст.
28; 1994. – № 10. – Ст. 250- Офіційний вісник України. – 1999. – № 42. –
Ст. 1551.)

Министерство и другой центральный орган исполнительной власти
возглавляет министр (руководитель), которого назначает Президент
Украины. Он осуществляет руководство порученными ему сферами
деятельности и несет ответственность перед Президентом Украины,
Кабинетом Министров Украины за состояние дел в этих сферах.

Для обсуждения наиболее важных направлений деятельности центральных
органов исполнительной власти, согласования вопросов, которые решаются,
а также развития отраслей в министерстве и других центральных органах
исполнительной власти образуются коллегии в составе министра
(руководителя), а также других руководящих работников этих органов. В
состав коллегии могут входить руководители других центральных органов
исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, которые
относятся к сфере управления министерства. Решения коллегии проводятся в
жизнь приказами министерства или другого центрального органа
исполнительной власти.

Для рассмотрения научных рекомендаций и других предложений по основным
направлениям развития науки и техники, обсуждения наиболее важных
программ и других вопросов в центральных органах исполнительной власти
может образовываться научно-технический (научный) совет из ученых и
высококвалифицированных специалистов. Состав научно-технического
(научного) совета и Положение о нем утверждает министр (руководитель).
Центральными органами исполнительной власти с учетом специфики их
деятельности могут создаваться и другие совещательные и консультативные
органы. Состав этих органов и Положения о них утверждает министр
(руководитель).

Центральные органы исполнительной власти являются юридическим лицом,
имеют самостоятельный баланс, счета в учреждениях банков, печать с
изображением Государственного герба Украины и своим наименованием.

§ 7. Органы исполнительной власти Автономной Республики Крым и других
субъектов

Автономная Республика Крым является неотъемлемой составной частью
Украины и в пределах полномочий, определенных Конституцией Украины,
решает вопросы, отнесенные к ее ведению (ст. 134 Конституции Украины).

Правительством АРК является Совет министров. Председатель Совета
министров АРК назначается на должность и освобождается от должности
Верховным Советом АРК по согласованию с Президентом Украины. Полномочия,
порядок формирования и деятельности Верховного Совета АРК и Совета
министров АРК определяются Конституцией Украины и законами Украины,
нормативно-правовыми актами Верховного Совета АРК по вопросам,
отнесенным к его компетенции.

В соответствии со ст. 137 Конституции Украины АРК осуществляет
нормативное регулирование по вопросам: 1) сельского хозяйства и лесов;
2) мелиорации и карьеров; 3) общественных работ, ремесел и промыслов;
благотворительности; 4) градостроительства и жилищного хозяйства; 5)
туризма, гостиничного дела, ярмарок; 6) музеев, библиотек, театров,
других учреждений культуры, историко-культурных заповедников; 7)
транспорта общего пользования, автодорог, водопроводов; 8) охоты,
рыболовства; 9) санитарной и лечебной служб.

К ведению АРК относится:

1) назначение выборов депутатов Верховного Совета АРК, утверждение
состава избирательной комиссии АРК;

2) организация и проведение местных референдумов;

3) управление имуществом, принадлежащим АРК;

4) разработка, утверждение и исполнение бюджета АРК на основе единой
налоговой и бюджетной политики Украины;

5) разработка, утверждение и реализация программ АРК по вопросам
социально-экономического и культурного развития, рационального
природопользования, охраны окружающей среды — в соответствии с
общегосударственными программами;

6) признание статуса местностей как курортов; установление зон
санаторной охраны курортов;

7) участие в обеспечении прав и свобод граждан, национального согласия,
содействие охране правопорядка и общественной безопасности;

8) обеспечение функционирования и развития государственного и
национального языков и культур в АРК; охрана и использование памятников
истории;

9) участие в разработке и реализации государственных программ
возвращения депортированных народов;

10) инициирование введения чрезвычайного положения и установление зон
чрезвычайной экологической ситуации в АРК или в отдельных ее местностях.

Законами Украины АРК могут быть делегированы также иные полномочия (ст.
138 Конституции Украины).

Нормативно-правовые акты Верховного Совета АРК и решения Совета
министров АРК не могут противоречить Конституции Украины и принимаются в
соответствии с Конституцией Украины, законами Украины, актами Президента
Украины и Кабинета Министров Украины и во их исполнение.

Исполнительную власть в областях и регионах, городах Киеве и Севастополе
согласно ст. 138 Конституции Украины и Закону Украины «О местных
государственных администрациях» осуществляют местные государственные
администрации, состав которых формируют председатели местных
государственных администраций, которые назначаются на должность и
освобождаются от должности Президентом Украины по представлению Кабинета
Министров Украины. Председатели местных государственных администраций
при осуществлении своих полномочий ответственны перед Президентом
Украины и Кабинетом Министров Украины, подотчетны и подконтрольны
органам исполнительной власти высшего уровня.

Местные государственные администрации подотчетны и подконтрольны советам
в части полномочий, делегированных им соответствующими районными или
областными советами. Областной или районный совет может выразить
недоверие председателю соответствующей местной государственной
администрации, на основании чего Президент Украины принимает решение и
дает обоснованный ответ. Если недоверие председателю районной или
областной государственной администрации выразили две трети депутатов от
состава соответствующего совета, Президент Украины принимает решение об
отставке председателя местной государственной администрации.

Решения председателей местных государственных администраций,
противоречащие Конституции и законам Украины, иным актам
законодательства Украины, могут быть отменены Президентом Украины или
председателем местной государственной администрации высшего уровня.

Особенности осуществления исполнительной власти в городах Киеве и
Севастополе определяются отдельными законами Украины.

Местные государственные администрации в своей структуре образуют
управления, отделы и другие структурные подразделения, которые
осуществляют функции отраслевого и межотраслевого управления экономикой,
социально-культурной и административной деятельностью на соответствующей
территории1. (См.: Постановления Кабинета Министров Украины от 27 апреля
2000 г. “( примерном перечне управлений, отделов, других структурных
подразделений Киев ской городской и районной в городе Киеве
государственных администраций” и от 18 мая 2000 г. “Об упорядочении
структуры местных государственных администраций” // Офіційний вісник
України. – 2000. – № 18. – Ст. 745; № 20. – Ст. 835.)

На территории своей деятельности местные государственные администрации
обеспечивают выполнение Конституции и законов Украины, актов Президента
Украины, Кабинета Министров Украины, других органов исполнительной
власти, соблюдение прав и свобод граждан, законность и правопорядок,
подготовку и исполнение соответствующих областных и районных бюджетов,
отчет об их исполнении. Важные функции местных государственных
администраций состоят также в обеспечении выполнения государственных и
региональных программ социально-экономического и культурного развития,
охраны окружающей среды, а в местах компактного проживания коренных
народов и национальных меньшинств — также программ их
национально-культурного развития.

Обеспечивая взаимодействие с органами местного самоуправления, местные
государственные администрации реализуют делегированные им
соответствующими советами полномочия и полномочия, которые переданы им
государством.

Глава 7

Органы местного самоуправления

В соответствии со ст. 140 Конституции Украины местное самоуправление
является правом территориальной общины — жителей села или добровольного
объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка и города —
самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и
законов Украины.

Сущность местного самоуправления состоит в гарантированном государством
праве территориальной общины, граждан и их органов в интересах населения
решать в пределах действующего законодательства и под свою
ответственность значительную часть местных вопросов.

Территориальная организация самоуправления в Украине основывается на
объединении общегосударственных и местных интересов.

Среди самых важных признаков органов местного самоуправления выделяют их
правовую, организационную, материальную и финансовую автономии.

Правовая автономия означает, что органы местного самоуправления наделены
собственными, присущими только им полномочиями, которые закреплены
Конституцией и действующим законодательством Украины. В пределах этих
полномочий органы местного самоуправления обладают полной свободой
действий.

Организационная автономия органов местного самоуправления проявляется в
их возможности самостоятельно определять и строить свою внутреннюю
структуру, с тем чтобы она соответствовала местным условиям и
обеспечивала эффективное управление. Действуя в рамках закона, органы
местного самоуправления не подчиняются

другим органам. Контроль же за ними осуществляется лишь с целью
обеспечения законности их действий.

Материальная и финансовая автономия органов местного самоуправления
проявляется в их праве владеть и распоряжаться средствами и имуществом
для реализации своих функций и полномочий.

Местное самоуправление имеет свою систему, которая состоит из
территориальной общины, сельского, поселкового и городского совета,
сельского, поселкового и городского головы, исполнительных органов
сельского, поселкового, городского совета, районных и областных советов.

Местное самоуправление осуществляется территориальной общиной как
непосредственно, так и через органы местного самоуправления — сельские,
поселковые, городские советы и их исполнительные органы.

В свою очередь сельские, поселковые, городские советы могут разрешать по
инициативе жителей создавать домовые, уличные, квартальные и иные
структуры самоорганизации населения и наделять их частью своей
компетенции, предоставлять финансы и имущество. Среди «иных» органов
местной самоорганизации населения Закон Украины от 20 мая 1997 г. «О
местном самоуправлении в Украине»1 (См.: Відомості Верховної Ради
України. – 1997. – № 24. – Ст. 170).

, кроме домовых, уличных, квартальных, называет также формы
непосредственного волеизъявления народа — местные референдумы, общие
собрания граждан, общественные слушания. Органы местного самоуправления
села, поселка, города для более активного осуществления своих прав и
реализации обязанностей могут также объединяться в ассоциации, другие
формы добровольных объединений2. ( Подробнее об этом см.: Закон Украины
от 11 июля 2001 г. “Об органах самоорганизации населения” // Відомості
Верховної Ради України -2001. —№48 –Ст. 254)

К органам местного самоуправления, представляющим общие интересы
территориальных общин сел, поселков и городов, Конституция Украины и
Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» относят районные и
областные советы. Вопрос организации управления районами в городах
отнесен к компетенции городских советов.

Органами местных властей в АРК Закон Украины от 17 марта 1995 г. «Об
Автономной Республике Крым»3 (См.. Відомості Верховної Ради України –
1995. – № 11. — Ст, 69.)

называет сельские, поселковые, районные, городские, районные в городах
советы и их исполнительные органы.

В соответствии со ст. 143 Конституции Украины территориальные громады
села, поселка, города непосредственно или через созданные ими органы
местного самоуправления управляют имуществом, находящимся в коммунальной
собственности и образующим движимое и недвижимое имущество, доходы
местных бюджетов, другие средства, землю, природные ресурсы и т. п. Они
же утверждают программы социально-экономического и культурного развития;
бюджеты соответствующих административно-территориальных единиц и
контролируют их выполнение; устанавливают местные налоги и сборы в
соответствии с законом; обеспечивают проведение местных референдумов и
реализацию их результатов; создают, реорганизуют и ликвидируют
коммунальные предприятия, организации и учреждения, а также осуществляют
контроль за их деятельностью; решают другие вопросы местного значения,
отнесенные законом к их компетенции.

Территориальные общины сел, поселков и городов могут объединять на
договорных началах объекты коммунальной собственности, а также средства
бюджетов для выполнения общих проектов или для общего финансирования
(содержания) коммунальных предприятий, организаций и учреждений,
создавать для этого соответствующие органы и службы.

От имени и в интересах территориальных общин права субъекта коммунальной
собственности осуществляют соответствующие советы.

Исключительно на пленарных заседаниях сельского, поселкового, городского
совета решаются вопросы: об образовании и ликвидации постоянных и иных
комиссий совета; заслушиваются сообщения депутатов о работе в совете,
выполнении ими поручений совета; отменяются акты исполнительных органов
совета, которые не отвечают действующему законодательству; утверждаются
программы социально-экономического и культурного развития
соответствующих административно-территориальных единиц; в порядке,
установленном действующим законодательством, принимаются решения
относительно отчуждения коммунального имущества; утверждаются местные
программы приватизации; регулируются земельные правоотношения, отношения
по использованию природных ресурсов; утверждаются местные
градостроительные программы, договоры, заключенные главами советов от
имени совета, по вопросам, отнесенным к его исключительной компетенции,
уставы территориальных общин и др. Советы также создают постоянные и
временные комиссии по отдельным вопросам.

Областные и районные советы утверждают программы
социально-экономического и культурного развития соответствующих областей
и районов и контролируют их выполнение; утверждают районные и областные
бюджеты, которые формируются из средств государственного бюджета для их
соответствующего распределения между территориальными общинами или для
выполнения общих проектов, а также из средств, привлеченных на
договорных началах из местных бюджетов для реализации общих
социально-экономических и культурных программ, и контролируют их
выполнение; решают другие вопросы, отнесенные законом к их компетенции.

В соответствии с ч. 3 ст. 143 Конституции Украины органам местного
самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия
органов исполнительной власти. В этом случае государство финансирует
реализацию этих полномочий в полном объеме за счет средств
Государственного бюджета Украины.

В свою очередь местные советы (областные и районные) могут делегировать
часть своих полномочий соответственно областным и районным
государственным администрациям и контролировать реализацию этих
полномочий. Областные и районные советы заслушивают отчеты глав
городских государственных администраций, их заместителей, руководителей
управлений, отделов и других структурных подразделений местных
государственных администраций об обеспечении бюджета, выполнении
программ экономического и социально-культурного развития соответствующей
территории, местных экологических программ, а также по другим вопросам,
которые связаны с реализацией местной государственной администрацией
полномочий, делегированных ей советом.

Органы местного самоуправления в пределах полномочий, определенных
законом, принимают решения, являющиеся обязательными к исполнению на
соответствующей территории (ст. 144 Конституции Украины).

Все это дает основания считать, что органы местного самоуправления
обладают чертами, приближающими их полномочия к полномочиям органов
исполнительной власти, с которыми они тесно взаимодействуют при решении
вопросов местного значения.

В вопросах реализации делегированных им полномочий органы местного
самоуправления подконтрольны соответствующим органам исполнительной
власти. Реализация нормативных актов органов местного самоуправления,
принятых с нарушением Конституции и законодательства Украины, может быть
приостановлена до решения вопроса об их законности в судебном порядке.
Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений, действий или
бездеятельности органов местного самоуправления, возмещается ими в
полном объеме за счет собственных средств.

Местные советы подконтрольны также Верховной Раде Украины,
территориальным общинам, суду. Так, в соответствии с Законом Украины «О
местном самоуправлении в Украине» полномочия местного совета могут быть
досрочно прекращены по решению местного референдума в случае, если совет
принял решение с нарушением Конституции и других законов Украины, прав и
свобод граждан, и при этом игнорируются требования компетентных органов
о приведении принятых решений в соответствие с требованиями
законодательства, а также если сессии совета не проводятся без
уважительных причин в установленные законом сроки, или совет не решает
вопросы, отнесенные к его ведению.

Вопрос о досрочном прекращении полномочий сельского, поселкового,
городского, районного совета по решению местного референдума может быть
поднят сельским, поселковым, городским головой, а также не менее чем
одной десятой частью граждан, которые проживают на соответствующей
территории и имеют право голоса.

При наличии решения суда о признании актов совета незаконными или
аналогичных выводов соответствующего комитета Верховной Рады Украины
последняя может назначить внеочередные выборы сельского, поселкового,
городского, районного в городе, районного, областного совета.

В состав сельского, поселкового, городского совета входят депутаты,
которые избираются жителями села, поселка, города на основе всеобщего,
равного, прямого избирательного права путем тайного голосования сроком
на четыре года (ст. 141 Конституции Украины).

Сельские, поселковые, городские советы и советы районов города имеют
свои исполнительные органы — исполнительные комитеты. Исполнительный
комитет является юридическим лицом. Он образовывается советом на срок
его полномочий в составе головы соответствующего совета, заместителя
(заместителей) сельского, поселкового, городского головы по вопросам
деятельности исполнительских органов совета, управляющего делами
(секретаря) исполнительного комитета, а также руководителей отделов,
управлений и других исполнительных органов совета, иных лиц. В состав
исполнительного комитета сельского, поселкового, городского совета по
должности входит также секретарь соответствующего совета. Количественный
и персональный состав исполнительного комитета определяется
соответствующим советом по представлению его головы. Основными
структурными подразделениями исполкома являются отделы и управления.

В сельских советах, представляющих территориальные общины, в которых
насчитывается до 500 жителей, по решению соответствующей территориальной
общины или сельского совета исполнительные комитеты могут не
создаваться. В этих случаях исполнительно-распорядительные функции
(кроме распоряжения земельными и природными ресурсами) осуществляет
голова совета единолично.

Исполнительный комитет совета предварительно рассматривает проекты
местных программ социального, экономического и культурного развития,
целевых программ по иным вопросам, местного бюджета, а также проекты
решений, которые выносятся на рассмотрение соответствующего совета;
координирует деятельность отделов, управлений и других исполнительных
органов совета, предприятий, учреждений и организаций, которые отнесены
к коммунальной собственности соответствующей территориальной общины,
заслушивает отчеты о работе их руководителей; имеет право изменять или
отменять акты подчиненных ему отделов, управлений, других исполнительных
органов совета, а также их должностных лиц. Исполнительный комитет
осуществляет также отдельные полномочия, делегированные ему
государством.

Перечисленные полномочия относятся к общим полномочиям исполнительного
комитета. Кроме них он обладает широким кругом специальных полномочий в
отдельных направлениях его деятельности: в области планирования и учета,
бюджета и финансов, управления коммунальной собственностью, развития
местного хозяйства, охраны окружающей природной среды, строительства,
жилищного хозяйства, транспорта, связи, социального обслуживания и др.
Так, исполнительный комитет разрабатывает и представляет на утверждение
совету бюджет и отчет о его исполнении; обеспечивает реализацию
утвержденных советом планов приватизации объектов коммунальной
собственности; приостанавливает или ограничивает хозяйственную
деятельность предприятий (объединений), организаций и учреждений
различных форм собственности в случае нарушения ими законодательства об
охране природной среды; организовывает местные рынки, оказывает
содействие развитию всех форм торговли; управляет предприятиями и
организациями транспорта и связи, которые отнесены к коммунальной
собственности; регистрирует право собственности, право пользования
землей, предприятия, организации и учреждения, общественные
формирования; обращается в суд о признании незаконными актов органов
исполнительной власти, других органов местного самоуправления и пр.

Значительными полномочиями действующее законодательство наделяет глав
сел, поселков и городов. Они избираются соответствующей территориальной
общиной сроком на четыре года и возглавляют совет и его исполнительный
комитет. Сельский, поселковый, городской голова обеспечивает
осуществление предоставленных законом полномочий органов исполнительной
власти на соответствующей территории, соблюдение Конституции и законов
Украины, выполнение актов органов исполнительной власти; организовывает
работу соответствующего совета и ее исполнительного комитета, назначает
на должность и освобождает от должности руководителей отделов,
управлений и других структурных подразделений совета, предприятий,
учреждений и организаций, которые отнесены к коммунальной собственности
и соответствующим территориальным общинам; созывает общие собрания
граждан по месту проживания; представляет территориальную общину, совет
и ее исполнительный комитет в отношениях с другими государственными и
негосударственными органами; обращается в суд о признании незаконными
актов других органов местного самоуправления, местных органов
государственной исполнительной власти, предприятий, учреждений и
организаций, которые ограничивают права и интересы территориальной
общины, а также полномочия совета и его органов; в соответствии с
требованиями законодательства заключает от имени территориальной общины,
совета и его исполнительного комитета договоры, а по вопросам,
отнесенным к исключительной компетенции совета, подает их на утверждение
соответствующего совета; ведет личный прием граждан и др.

Совет в пределах своих полномочий принимает нормативные и иные акты в
форме решений. Акты такой формы принимают и исполнительные комитеты
совета. Решения совета после обсуждения принимаются на его пленарном
заседании большинством голосов депутатов от общего состава совета (кроме
некоторых случаев, предусмотренных действующим законодательством).
Решения совета нормативно-правового характера приобретают силу со дня их
официального обнародования, если советом не установлен более поздний
срок введения этих решений в действие.

Решения исполнительного комитета принимаются на его заседании
большинством голосов от общего состава исполнительного комитета и
подписываются сельским, поселковым, городским головой, председателем
районного в городе совета.

Сельский, поселковый, городской голова, председатель районного в городе,
районного, областного совета в пределах своих полномочий издает
распоряжения.

Акты органов и должностных лиц местного самоуправления доводятся до
сведения населения.

Глава 8

Государственные служащие

§ 1. Понятие, виды и принципы государственной службы

Государственная служба органически связана с государством, его ролью и
местом в жизни общества. В деятельности государственных служащих
реализуются задачи и функции государства, поскольку каждая должность —
это круг служебных полномочий, которые составляют часть компетенции
соответствующего органа, она неотрывно связана с его структурой и в то
же ‘время имеет целью организацию личного состава государственного
органа или его аппарата — государственных служащих Таким образом, если
государственную службу рассматривать с учетом места, которое она
занимает в государственной организации, то она начинается там, где
устанавливается должность. Установление должностей завершает организацию
государственных органов и их аппарата.

Следует отметить, что государственная служба, в свою очередь, в
зависимости от форм деятельности делится на виды, государственная служба
в аппарате законодательного органа, государственная служба в органах
исполнительной власти (органах государственного управления и их
аппарате), государственная служба в судебных органах и органах
прокуратуры. Этим подчеркивается, что государственная служба, будучи
всегда органически связанной с государством, в реальной действительности
воплощается в исполнении определенных задач и функций государства —
законодательных, исполнительных, судебных, прокурорско-надзорных. Ее
направления фактически отвечают основным видам государственной
деятельности. Государственная служба в определенной мере отображает факт
общественного разделения труда, подчеркивает разнообразие его видов.

Государственный аппарат организует выполнение государственных функций в
политической, хозяйственной, социально-культурной и других сферах. Без
него невозможны целенаправленное влияние на все стороны жизни общества,
решение наиболее важных дел государственной и общественной жизни.

Государственная служба в Украине — это профессиональная деятельность
лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате с
целью практического выполнения задач и функций государства и получающих
заработную плату из государственных средств.

Понятие государственной службы объединяет главные элементы содержания
служебной деятельно с т и: а) государственная служба в Украине — это
профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в
государственных органах и их аппарате; б) она является частью или одной
из сторон организационной деятельности государства; в) эта
организационная деятельность направлена на комплектование личного
состава государственных органов и других организаций, а также правовое
регулирование работы государственных служащих; г) содержание
деятельности государственных служащих состоит в практическом выполнении
задач и функций государства; д) особенность государственной службы
связана с оплатой работы лиц, пребывающих на ней (из государственных
средств).

Важно подчеркнуть, что названные элементы указывают также на большую
организаторскую роль государства в решении проблем управления разными
отраслями и сферами, поскольку от профессиональных знаний кадров
управления зависит выполнение его задач и функции.

Закон Украины «О государственной службе», принятый в декабре 1993 г.,
определяет основные принципы государственной службы, развивает
конституционное положение о равном праве граждан на доступ к
государственной службе (ч. 2 ст. 38 Конституции Украины).

В ст. 4 этого Закона установлено, что право на государственную службу
имеют граждане Украины независимо от происхождения, социального и
имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола,
политических взглядов, религиозных убеждений, места жительства,
получившие соответствующее образование и профессиональную подготовку и
прошедшие в установленном порядке конкурсный отбор, либо зачисленные на
должность по иной процедуре, предусмотренной Кабинетом Министров
Украины. В Законе ничего не говорится о возможности и порядке пребывания
на государственной службе в Украине иностранных граждан, опыт которых
широко используется в разных областях управления.

Основными принципами государственной службы являются: служение народу
Украины; демократизм и законность; гуманизм и социальная справедливость;
приоритет прав человека и гражданина; профессионализм, компетентность,
инициативность, честность, преданность делу; персональная
ответственность за выполнение служебных обязанностей,
дисциплинированность; соблюдение прав и законных интересов органов
местного самоуправления, прав предприятий, учреждений, организаций,
объединений граждан.

Впервые в законодательстве Украины о государственной службе
сформулирована этика поведения государственного служащего,
соответственно которой государственный служащий должен добросовестно
исполнять свои служебные обязанности, уважительно относиться к
гражданам, руководителям и сотрудникам, соблюдать высокую культуру
общения, не допускать действий и поступков, которые могут повредить
интересам государственной службы или отрицательно повлиять на репутацию
государственного служащего. Это имеет большое практическое значение. В
настоящее время разработан и обсуждается проект Кодекса основных правил
поведения государственного служащего Украины.

§ 2. Правовое регулирование государственной службы

В условиях формирования государственности в Украине, а соответственно и
усложнения задач и функций государства роль и значение государственной
службы постоянно возрастают. В последнее время законодательными и
исполнительными органами предприняты определенные меры по
совершенствованию правового регулирования государственно-служебных
отношений и организации

государственной службы. Принят ряд законов и законодательных актов,
которые регулируют отдельные направления государственно-служебной
деятельности: о местной государственной администрации, о Пограничных
войсках Украины, о Прокуратуре Украины, о Вооруженных Силах Украины, об
образовании, о милиции Украины и др. Все они в той или иной мере
касаются вопросов организации и прохождения государственной службы в
соответствующих государственных органах. Закон Украины «О
государственной службе» направлен на урегулирование общественных
отношений, которые охватывают деятельность государства относительно
создания правовых, организационных, экономических, социальных условий
реализации гражданами права на государственную службу. В преамбуле этого
Закона установлено, что он определяет общие принципы деятельности, а
также статус государственных служащих, работающих в государственных
органах и их аппарате, но содержание Закона позволяет сделать вывод о
том, что он практически регулирует деятельность аппарата органов
исполнительной власти.

Государственная политика в сфере государственной службы определяется
Верховной Радой Украины. Ее основными направлениями являются определение
основных целей, задач и принципов функционирования института
государственной службы, обеспечение эффективной работы всех
государственных органов в соответствии с их компетенцией. Для проведения
государственной политики и функционального управления государственной
службой образованы Главное управление государственной службы Украины,
Координационный совет по вопросам государственной службы.

На Главное управление государственной службы возлагаются прогнозирование
и планирование потребностей государственных органов и их аппарата в
кадрах, обеспечение совместно с другими государственными органами
реализации общих направлений политики в сфере государственной службы в
государственных органах и их аппарате, разработка и внесение на
рассмотрение Кабинета Министров Украины проектов нормативных актов по
вопросам государственной службы, разработка, координация и контроль за
осуществлением мер по повышению эффективности государственной службы и
решение других вопросов организации и правового регулирования
государственной службы.

Поскольку вопросы функционирования государственной службы в
государственных органах, правовое положение которых регулируется
специальными законами Украины, решаются этими органами, то важным
являются создание и функционирование Координационного совета по вопросам
государственной службы в целях определения путей, средств и форм
реализации основных направлений в сфере государственной службы,
объединение усилий всех государственных органов по повышению
эффективности государственной службы.

Указом Президента Украины от 29 мая 2001 г. «Об очередных мерах по
дальнейшему осуществлению административной реформы в Украине» с целью
усовершенствования системы государственного управления, обеспечения
эффективности деятельности Кабинета Министров Украины, министерств, иных
органов исполнительной власти и их аппаратов введены должности
Государственных секретарей Кабинета Министров Украины и государственных
секретарей министерств. На них соответственно возлагаются обязанности по
руководству аппаратом этих органов, назначению на должности и
освобождению от должностей согласно законодательству служащих
Секретариата Кабинета Министров Украины, центрального аппарата
министерств, руководителей предприятий, учреждений, организаций сферы
управления.

Должности Премьер-министра Украины, вице-премьер-министров, министров
являются политическими, они не относятся к категории должностей
государственных служащих.

Правовой статус Президента Украины, Председателя Верховной Рады Украины
и его заместителей, председателей комитетов Верховной Рады Украины и их
заместителей, народных депутатов Украины, Премьер-министра Украины,
членов Кабинета Министров Украины, Председателя и судей Конституционного
Суда Украины, Председателя и судей Верховного Суда Украины, Председателя
и судей Высшего хозяйственного суда Украины, Генерального прокурора
Украины и его заместителей регулируется Конституцией и специальными
законами Украины.

Правовое положение государственных служащих, работающих в аппарате
органов прокуратуры, судов, дипломатической службы, таможенного
контроля, Службы безопасности, внутренних дел и др., осуществляется в
соответствии с этим Законом, если иное не предусмотрено законами
Украины.

В Законе «О государственной службе» отсутствуют положения, которые
касаются регулирования правового статуса руководителей,

их заместителей, руководителей структурных подразделений и других
должностных лиц государственных предприятий и учреждений. Вместе с тем
следует подчеркнуть, что распоряжением Кабинета Министров Украины от 29
апреля 1996 г. должность директора центра повышения квалификации
государственных служащих и руководителей государственных предприятий,
учреждений и организаций, должности работников центров повышения
квалификации государственных служащих и руководителей государственных
предприятий отнесены к четвертой категории должностей государственных
служащих.

§ 3. Должность и должностное лицо

Государственные служащие выполняют возложенные на них обязанности на
постоянной или временной основе, на основании, как правило, конкурсного
отбора, в зависимости от категории должности. Должность, которую
занимает государственный служащий, определяет содержание его
деятельности и правовое положение. От должности зависят объем, формы,
методы участия государственного служащего в практическом осуществлении
компетенции того государственного органа, в котором он работает. В
соответствии со ст. 2 Закона «О государственной службе» должность — это
определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная
единица государственного органа и его аппарата, на которую возложен
установленный нормативными актами круг служебных полномочий.

Это понятие может быть использовано для каждого государственного органа,
структурного подразделения, их аппарата. К сожалению, этого нельзя
сказать о приведенном в Законе понятии должностных лиц, которыми в
соответствии с этим Законом считаются руководители и заместители
руководителей государственных органов и их аппарата, другие
государственные служащие, на которых законами или иными нормативными
актами возложено осуществление организационно-распорядительных и
консультативно-совещательных функций.

Вопрос об определении должностного лица имеет большое значение. Поэтому
приведенное выше понятие не может удовлетворить теорию и практику с
принципиальных позиций. Во-первых, оно является нечетким, поскольку в
нем говорится о государственных служащих, на которых законами и другими
нормативными актами возложено осуществление
организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций,
а в преамбуле Закона установлено, что он определяет статус
государственных служащих, работающих в государственных органах и их
аппарате. Во-вторых, в этом понятии говорится о лицах, наделенных
консультативно-совещательными функциями. Однако
консультативно-совещательными функциями могут быть наделены не только
должностные, но и другие лица, как практически это и бывает. Если
«консультант» или «советник» не наделен организационно –
распорядительными, а лучше было бы сказать — властно-распорядительными
функциями, то его нельзя относить к должностным лицам.

Практическое значение понятия «должностное лицо» тесно связано с
уголовным законодательством, институтом административной
ответственности, всеми отраслями и сферами управленческой деятельности.

§ 4. Государственные служащие, их виды

Закон «О государственной службе» не дает развернутого понятия
государственных служащих, констатируя, что к ним относятся лица, которые
занимают должности в государственных органах и их аппарате и имеют
соответствующие служебные полномочия. Приведенное понятие сужает круг
лиц, которые относятся к государственным служащим.

В специальной литературе государственные служащие рассматриваются и в
широком, понимании. В соответствии с ним государственным служащим
признается лицо, которое в порядке, установленном правовым актом,
занимает должность в государственной организации — органе
государственной власти, на предприятии, в учреждении, организации в тех
случаях, когда они созданы на основе государственной собственности.

Процесс прохождения государственной службы в сфере исполнительной власти
во многом зависит от сферы деятельности государственного служащего,
полномочий и обязанностей отдельных служащих. По этим признакам все
служащие органов государственного управления делятся на виды. В теории
административного права и практике государственного управления наиболее
распространенной является классификация государственных служащих на виды
в зависимости от компетенции и властных полномочий, которые закрепляются
как в законодательных актах, так и в других правовых документах —
положениях, уставах, решениях и т.п.

По таким критериям выделяют: вспомогательный (технический) персонал,
специалистов, должностных лиц и представителей административной власти.

Деятельность вспомогательного персонала связана с выполнением
материально-технических действий (операций), которые не влекут за собой
юридических последствий, но имеют большое значение в управленческой
практике, поскольку в процессе такой деятельности создаются условия для
осуществления юридически значимых действий. В состав вспомогательного
персонала входят: секретари, делопроизводители, архивариусы, лаборанты,
стенографисты и др.

К специалистам относятся служащие, которые имеют профессиональные знания
в определенных областях и осуществляют профессиональную деятельность.
Это врачи, ученые, агрономы, юристы и др. Их должности не связаны с
руководящей деятельностью и не порождают юридических последствий. Лишь в
отдельных случаях их действия могут создавать юридические последствия,
например, преподаватель принимает экзамены, врач выдает больничный лист
и т.п.

К должностным лицам, как уже отмечалось, относятся те служащие, на
которых возложено осуществление организационно-распорядительных и
консультативно-совещательных функций. Их действия, связанные с
выполнением этих функций, всегда влекут за собой юридические
последствия. Они своими действиями создают юридические акты, которые
способны порождать, изменять, прекращать конкретные юридические
отношения.

К представителям административной власти относят служащих, чьи действия
распространяются на лиц, которые им не подчинены (работники милиции,
государственных инспекций, государственной контрольно-ревизионной службы
и др.)- Они наделены правом применять административное принуждение, а
некоторые из них — и административные взыскания за административные
правонарушения.

§ 5. Обязанности и права государственных служащих

В Законе «О государственной службе» закреплены основные обязанности и
права государственных служащих. Государственные служащие обязаны
соблюдать Конституцию и другие акты законодательства Украины,
обеспечивать эффективную работу соответствующих органов, не допуская при
этом нарушений прав и свобод человека и гражданина, непосредственно
исполнять возложенные на них служебные обязанности, сохранять
государственную тайну, информацию о гражданах, которая стала им известна
во время исполнения обязанностей государственной службы, постоянно
совершенствовать организацию своей работы и повышать профессиональную
квалификацию. Важным является и то, что государственный служащий не
только имеет право, но и обязан в случае получения поручения,
противоречащего действующему законодательству, безотлагательно, в
письменной форме доложить об этом должностному лицу, давшему поручение,
а в случае настаивания на его исполнении — уведомить вышестоящее по
должности лицо.

Среди широкого спектра основных прав государственных служащих следует
отметить право на уважение личного достоинства, право на социальную и
правовую защиту, право на продвижение по службе с учетом квалификации и
способностей, добросовестного исполнения служебных обязанностей, право
принимать решения в пределах своих полномочий и др. Законодатель
подчеркивает, что конкретные обязанности и права государственных
служащих должны определяться на основе типовых квалификационных
характеристик и отображаться в должностных положениях и инструкциях,
утверждаемых руководителями соответствующих государственных органов в
пределах закона и их компетенции.

Предоставляя всем гражданам Украины равное право доступа на
государственную службу, законодатель вместе с тем устанавливает круг
ограничений, которые связаны с приемом на государственную службу и
прохождением государственной службы.

Ограничения, связанные с приемом на государственную службу, являются
традиционными — признание лица в установленном порядке недееспособным,
наличие судимости, которая несовместима с занятием должности,
непосредственная подчиненность или подотчетность лицам, которые являются
близкими родственниками или свояками. Законами Украины для некоторых
категорий государственных служащих могут устанавливаться и другие
ограничения, связанные с приемом на государственную службу.

В соответствии со ст. 16 Закона государственный служащий не имеет права
осуществлять действия, предусмотренные ст. ст. 1,5 Закона Украины от 5
октября 1995 г. «О борьбе с коррупцией»1. К таким действиям относятся
коррупционные деяния: незаконное получение лицом, уполномоченным на
исполнение функций государства, в связи с исполнением таких функций
материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ, в том числе
принятие или получение предметов (услуг) путем их приобретения по цене
(тарифу), которая существенно ниже их фактической (действительной)
стоимости; получение лицом, уполномоченным на исполнение функций
государства, кредитов или ссуд, приобретение ценных бумаг, недвижимости
или другого имущества с использованием при этом льгот или преимуществ,
не предусмотренных действующим законодательством.

Специальные ограничения относительно государственных служащих и других
лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, направлены на
предупреждение коррупции и перечислены в ст. 5 Закона «О борьбе с
коррупцией». Они не имеют права: способствовать, используя свое
служебное положение, физическим и юридическим лицам в осуществлении ими
предпринимательской деятельности, а также в получении субсидий,
субвенций, дотаций, кредитов или льгот с целью незаконного получения за
это материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ; заниматься
предпринимательской деятельностью непосредственно либо через посредников
или подставных лица, быть поверенными третьих лиц в делах
государственного органа, в котором они работают, а также выполнять
работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской,
творческой деятельности, а также медицинской практики); входить
самостоятельно, через представителя или подставных лиц в состав
правления или другие исполнительные органы предприятий,
кредитно-финансовых учреждений, хозяйственных обществ и т.п.,
организаций, союзов, объединений, кооперативов, осуществляющих
предпринимательскую деятельность; отказывать физическим и юридическим
лицам в информации, предоставление которой предусмотрено правовыми
актами, умышленно задерживать ее, предоставлять недостоверную или
неполную информацию и совершать другие действия, запрещенные действующим
законодательством.

Государственные служащие не могут принимать участие в забастовках и
совершать иные действия, препятствующие нормальному функционированию
государственного органа. Ограничения, связанные с прохождением службы
отдельными категориями государственных служащих, устанавливаются
исключительно законодательными актами Украины.

Лица, претендующие на занятие должности в системе государственной службы
или на исполнение иных функций государства, предупреждаются об
установленных в отношении их ограничениях.

Для занятия должности государственного служащего введено декларирование
доходов лица, которое претендует на должность, а лицам, претендующим на
занятие должностей первой и второй категории (ст. 25 Закона), нужно
представить, кроме декларации о доходах, сведения о принадлежащем им и
членам их семей недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах.

Указанные сведения подаются ежегодно и лицами, которые уже зачислены на
государственную службу.

§ 6. Прохождение государственной службы

Прием на государственную службу осуществляется на конкурсной основе в
соответствии с порядком, который устанавливается соответствующим
Положением, утвержденным Кабинетом Министров Украины1 (См.: Положение о
порядке проведения конкурса на замещение вакантных должностей
государственных служащих: Утверждено постановлением Кабинета Министров
Украины от 4 октября 1995 г. // Офіційний вісник України. – 1995. — №
3-4.)

. Данные о вакансиях должностей государственных служащих подлежат
публикации и распространению через средства массовой информации не
позднее чем за месяц до проведения конкурса. Другие процедуры принятия
на службу могут устанавливаться законами Украины, но при этом
запрещается требовать от кандидатов на государственную службу сведения и
документы, представление которых не предусмотрено законодательством
Украины.

Продвижение по службе государственного служащего, зачисленного в
кадровый резерв или прошедшего стажировку, а также прием на работу
государственного служащего, который прекратил государственную службу в
случае отставки, может осуществляться руководителем соответствующего
государственного органа без конкурсного отбора.

В практику государственного строительства Украины законодательно введен
институт патронатной службы. Содержание его сводится к тому, что вопреки
общему правилу, когда не могут быть избранными или принятыми на
должность в государственном органе

и его аппарате лица, которые будут непосредственно подчинены лицам,
которые являются их близкими родственниками или свояками, руководители
ряда государственных органов имеют право самостоятельно подбирать и
принимать лиц на должности своих помощников, руководителей пресс-служб,
советников, секретарей согласно штатному расписанию и категории,
соответствующей должности На такие должности могут подбираться
родственники, свояки, друзья и т.д. Правом подбирать себе на должности
своих помощников, руководителей пресс-служб, советников и секретарей
согласно Закону «О государственной службе» наделены Президент Украины,
Председатель Верховной Рады Украины, члены Кабинета Министров Украины —
так называемое «политическое» руководство страны, а также главы местных
государственных администраций1 ( См Порядок нахождения на
государственной службе работников патронатной службы членов
Правительства Украины (Кабинета Министров) Утвержден постановлением
Кабинета Министров Украины от 31 мая 1995 г // Офіційний вісник України
– 1995 – № 2).

Граждане Украины, которые впервые зачисляются на службу, при зачислении
на государственную службу принимают присягу, о чем делается
соответствующая запись в трудовой книжке. Текст присяги приводится в ст.
17 Закона «О государственной службе».

При приеме на государственную службу для лица, претендующего на
должность государственного служащего, может устанавливаться испытание
сроком до шести месяцев, а зачисленные на службу могут проходить
стажировку сроком до двух месяцев в целях приобретения практического
опыта и проверки деловых качеств.

Государственные служащие могут быть отстранены от исполнения полномочий
по должности без решения соответствующих правоохранительных органов.
Отстранение может быть принято руководителем соответствующего
государственного органа, в котором работает служащий, если неисполнение
либо ненадлежащее исполнение служебных обязанностей привело к
человеческим жертвам, причинило значительный материальный или моральный
ущерб гражданину, государству, предприятию, учреждению или объединению
граждан. Продолжительность отстранения от исполнения полномочий по
должности не должна превышать времени служебного расследования — двух
месяцев. Если правомерность решения об отстранении от исполнения
полномочий по должности не подтверждается результатами служебного
расследования, то оно

отменяется. Отстранение не может быть основанием для увольнения лица с
государственной службы, перевода на другую должность или в других
случаях, которые бы привели к изменению правового статуса служащего.

Важное место при прохождении государственной службы отводится служебной
карьере Государственная служба как правовой институт составляет собой
совокупность правовых норм, регулирующих отношения, которые складываются
в процессе организации государственной службы и исполнения
государственными служащими возложенных на них задач. Общественные
отношения, возникающие в процессе осуществления государственной службы,
являются разноплановыми и значительными по своему объему. Одни из них
складываются в процессе организации государственной службы, другие — при
практическом ее осуществлении.

Процесс организации государственной службы связан с установлением
правового статуса конкретной должности, способов замещения должностей на
государственной службе и условий поступления на службу, а также с
подготовкой, подбором и расстановкой кадров государственных служащих,
зачислением их на должности.

Законодательство предусматривает порядок приема и прохождения
государственной службы, вводит категории должностей служащих и ранги,
которые им присваиваются, ставя их в основу служебной карьеры.

Должности государственных служащих классифицируются с учетом
организационно-правового уровня органа, объема и характера компетенции
на конкретной должности, роли и места должности в структуре
государственного органа. Законом «О государственной службе» установлено
семь категорий должностей государственных служащих, которым отвечают 15
рангов. При принятии на государственную службу служащему присваивается
ранг в пределах конкретной категории должностей в соответствии с
занимаемой должностью, уровнем профессиональной квалификации и
результатами работы. Очередной ранг в пределах соответствующей категории
должностей государственному служащему присваивается через два года.
Очередной ранг в пределах категории должностей может быть присвоен
досрочно за выполнение особо ответственных задач. За Добросовестный труд
государственному служащему может быть присвоен ранг вне пределов
соответствующей категории должностей Присвоенный ранг сохраняется за
государственным служащим и в случаях, если он перешел на должность более
низкой категории или оставил государственную службу, а потом возвратился
к ней. Народным депутатам Украины, которые до избрания пребывали на
государственной службе, время исполнения обязанностей народного депутата
зачисляется в стаж государственной службы. Лишение ранга допускается
только по приговору суда.

Установление категорий должностей и рангов государственных служащих
имеет большое значение для обеспечения эффективности государственной
службы, стабильности кадров, поскольку позволяет решать многие вопросы,
связанные с подготовкой, подбором, расстановкой кадров, их
переподготовкой, повышением квалификации, продвижением по службе, а
также оплатой труда и пенсионным обеспечением.

Для эффективной и стабильной работы государственной службы, повышения
профессионального уровня работников и подготовки их на руководящие
должности важное значение имеет формирование кадрового резерва, который
в соответствии со ст. 28 Закона «О государственной службе» формируется
из специалистов местного и регионального самоуправления,
производственной, социально-культурной, научной и иных сфер, выпускников
учебных заведений соответствующего профиля путем повышения квалификации,
стажировки. Порядок формирования и организация работы с кадровым
резервом регулируются Положением о формировании кадрового резерва
руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций от
20 октября 1995 г., утвержденным Кабинетом Министров Украины1 (См.: ЗП
України. – 1996 – № 2 – Ст. 75.), другими нормативно-правовыми актами.

Неотъемлемая часть кадровой работы — обучение и повышение квалификации
государственных служащих. Государство осуществляет меры по созданию
условий для обучения и повышения квалификации в соответствующих учебных
заведениях (в институтах, на факультетах) и путем самообразования.

Важное значение для решения проблем комплектования органов
исполнительной власти всех уровней высококвалифицированными кадрами,
способными обеспечить экономическое и социальное развитие государства,
имеют утвержденные Указом Президента Украины «Программа кадрового
обеспечения государственной службы»2

(См : Праця і зарплата. – 1995. – № 23 – С. 2).

и «Программа работы с руководителями государственных предприятий,
учреждений и организаций»1 (См.: Праця і зарплата. – 1995. – № 23 – С 5)

. Эти документы предусматривают создание единой централизованной
государственной системы подготовки, переподготовки и повышения
квалификации государственных служащих, руководителей государственных
предприятий, учреждений и организаций. С этой целью формируется сеть
отраслевых учебных заведений с широкой межотраслевой и региональной
кооперацией. Консультационно-методические функции в этой работе
возложены на Украинскую академию государственного управления при
Президенте Украины и ее филиалы (институты).

С целью усовершенствования системы государственного управления,
деятельности Кабинета Министров, министерств и других органов
центральной исполнительной власти Указом Президента Украины от 29 мая
2001 г. «Об очередных мерах по дальнейшему осуществлению
административной реформы в Украине»2 (См.: Урядовий кур’єр – 2001- 31
травня) были введены в систему исполнительной власти должности
Государственного секретаря Кабинета Министров Украины и государственных
секретарей министерств.

В соответствии с этим Указом внесены изменения в Указ Президента Украины
от 15 декабря 1999 г. «О системе центральных органов исполнительной
власти», согласно которым должности Премьер-министра, первого
вице-премьер-министра, вице-премьер-министров, министров по характеру
полномочий считаются политическими и не относятся к категориям
должностей государственных служащих, определенных Законом Украины «О
государственной службе». Указом на министров возложена ответственность
за разработку и проведение в жизнь государственной политики, определение
политических приоритетов и стратегических направлений работы
министерств, путей их реализации. Организационное,
экспертно-аналитическое, правовое, информационное,
материально-техническое и другое обеспечение деятельности Кабинета
Министров и министерств возлагается на Государственного секретаря
Кабинета Министров Украины и государственных секретарей министерств,
которые считаются государственными служащими, а их должности в
Установленном порядке относятся к соответствующим категориям Должностей
государственных служащих.

Полномочия государственного секретаря министерства детализируются в
Примерном положении о государственном секретаре министерства,
утвержденном Указом Президента Украины от 14 июля 2001 г.1(См Урядовий
кур’єр – 2001 – 18 лип.)

Их анализ свидетельствует о том, что большинство из них раскрывают
статус государственного секретаря как руководителя государственной
службы министерства, его полномочия по организации обеспечения
выполнения задач, которые относятся к сфере деятельности министерства,
обеспечение деятельности министра, как руководителя министерства и члена
Кабинета Министров, осуществление текущей работы, связанной с
выполнением возложенных на министерство функций, обеспечение
стабильности и преемственности в работе министерства.

В структуре всех органов исполнительной власти создаются подразделения
или назначаются отдельные должностные лица, которые занимаются вопросами
кадрового обеспечения, осуществляют организационно-методическое
руководство формированием кадрового резерва, контроль за повышением
специалистами квалификации, обобщают практику формирования кадрового
резерва и вносят руководству предложения по его улучшению.

Ответственность за состояние кадрового обеспечения центральных и местных
органов исполнительной власти возлагается на их руководителей. Контроль
за кадровым обеспечением государственной службы с целью проведения
действенных мер по соблюдению требований Закона «О государственной
службе» и других нормативных актов по указанным вопросам центральными и
местными органами исполнительной власти, а также разработка практических
рекомендаций, информационных и инструктивных материалов, направленных на
дальнейшее усовершенствование работы с кадрами, осуществляются Главным
управлением государственной службы Украины, органами исполнительной
власти в подчиненных им структурах

Результаты повышения квалификации являются одним из оснований для
продвижения по службе.

Законом «О государственной службе» (раздел VI) предусмотрены основания
прекращения государственной службы. Кроме общих оснований, установленных
законодательством Украины о труде, государственная служба прекращается в
случае нарушения условий реализации права на государственную службу,
несоблюдения требований, связанных с прохождением государственной
службы, достижения государственным служащим предельного возраста
прохождения службы, выявления или возникновения обстоятельств,
препятствующих пребыванию на государственной службе, отказа от принятия
присяги или ее нарушения, непредоставления или представления неправдивых
сведений о доходах служащего, отставки служащих, занимающих должности
первой или второй категории

§ 7. Ответственность государственных служащих

Лица, виновные в нарушении законодательства о государственной службе,
несут гражданскую, административную или уголовную ответственность в
соответствии с действующим законодательством.

Дисциплинарная ответственность применяется к государственному служащему
за невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных обязанностей,
превышение служебных полномочий, нарушение ограничений, связанных с
прохождением государственной службы, а также за поступок, который
порочит его как государственного служащего или дискредитирует орган, в
котором он работает. Кроме дисциплинарных взысканий, предусмотренных
действующим законодательством Украины о труде (выговор и увольнение), к
служащим могут применяться предупреждение о неполном служебном
соответствии и задержка до одного года в присвоении очередного ранга или
в назначении на высшую должность.

Смена руководителей или состава государственных органов не может быть
основанием для прекращения государственной службы на занимаемой
должности по инициативе вновь назначенных руководителей, кроме
государственных служащих патронатной службы. Решение о прекращении
государственной службы может быть обжаловано государственным служащим
непосредственно в суд.

Глава 9

Предприятия и учреждения

§ 1. Понятие, виды и правовые основания деятельности предприятий и
учреждений

Предприятия и учреждения — это организации, которые исполняют
экономические, социально-культурные, административно-политические и
другие функции с целью удовлетворения материальных, духовных и других
потребностей граждан, общества и государства. Они отличаются одно от
другого содержанием, результатом и целью их основной деятельности.

Предприятие — самостоятельный хозяйственный статусный субъект, который
имеет права юридического лица, осуществляет производственную,
научно-исследовательскую и коммерческую деятельность с целью получения
соответствующей прибыли (дохода).

Предприятие имеет самостоятельный баланс, расчетный и другие счета в
учреждениях банков, печать, а промышленные предприятия — и товарный
знак.

Учреждения исполняют социально-культурные или
административно-политические функции. Их цель — создание социальных
ценностей, главным образом непроизводственного характера (учреждения
культуры, образования, охраны здоровья и др.).

За последние годы резко возрасли и увеличатся в дальнейшем количество и
виды предприятий и учреждений. Появились арендные, коллективные,
акционерные, частные (индивидуальные), казенные предприятия. Иногда
предприятия выполняют отдельные функции, характерные для учреждений, а
учреждения — функции предприятия (например, в учебном учреждении могут
функционировать экспериментальный завод или производственные
подразделения).

Свою деятельность предприятия осуществляют в соответствии с законами
Украины от 27 марта 1991 г. «О предприятиях в Украине»1 (с изменениями и
дополнениями), от 7 февраля 1991 г. «О собственности»2 (с изменениями и
дополнениями), от 7 февраля 1991 г. «О предприятиях»3 (с изменениями и
дополнениями), от 19 сентября 1991 г. «О хозяйственных обществах»4 (с
изменениями и дополнениями), другими законами и законодательными актами
Украины, а также на основании статуса, утверждаемого собственником
имущества с участием трудового коллектива.

Деятельность учреждений регулируется законами Украины от 23 марта 1996
г. «Об образовании»5, от 13 декабря 1991 г. «Об основах государственной
политики в сфере науки и научно-технической

1 См.. Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1991. – № 24. – Ст.
202

2 См.: Там же. – № 20. – Ст. 249. См.: Там же. – № 14. – Ст. 168.

4 См.: Там же. – № 49. – Ст. 682.

5 См : Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 21 – Ст. 84.

деятельности» (в редакции от 1 декабря 1999 г.), от 27 января 1995 г. «О
библиотеках и библиотечном деле», другими законодательными и правовыми
актами.

Предприятия и учреждения можно разделить на виды по различным
основаниям:

в зависимости от форм собственности — на индивидуальные (основанные
наличной собственности физического лица и исключительно на его труде),
семейные (основанные на личной собственности и на труде граждан — членов
одной семьи, проживающих совместно), частные (основанные на
собственности отдельного гражданина), коллективные (основанные на
собственности трудового коллектива предприятия, кооператива, иного
уставного общества, гражданской или религиозной организации),
государственные коммунальные (основанные на собственности
административно- территориальных единиц), государственные, в том числе
казенные (основанные на государственной собственности), совместные
(основанные на базе объединения имущества разных собственников, втом
числе иностранных собственников);

в зависимости от принципа внутренней правовой организации — на
акционерные общества (открытого и закрытого типа), общества с
ограниченной ответственностью, полные общества, коммандитные общества.

Могут действовать и другие виды предприятий, в том числе арендные,
создание которых не противоречит законодательству Украины.

Предприятия могут объединяться в ассоциации, корпорации, консорциумы,
концерны и другие объединения по отраслевым, территориальным и другим
принципам.

В зависимости от отраслевой производственно-технологической
специализации различают следующие формы предприятий:

промышленные — заводы, фабрики, комбинаты, шахты, месторождения и др.;

сельскохозяйственные — коллективные сельскохозяйственные предприятия
(КСП),

транспортные — железнодорожного транспорта (управление, отделы железных
дорог, станции, депо); водного транспорта (мореходства, порты);
гражданской авиации (объединения, аэродромы, аэропорты, авиалинии);
автопредприятия (автокомбинаты); территориальные управления
трубопроводного транспорта;

строительные — строительные управления, комбинаты;

связи — почтамты, телеграфы, телефонные станции;

торговли —универмаги, гастрономы, торговые дома, специализированные и
фирменные магазины;

жилищно- коммунальные — жилищно-эксплутационные управления, энергосети,
теплосети и др.

Учреждения, которые специализируются на осуществлении определенного вида
деятельности, могут быть государственными, негосударственными,
индивидуальными, принадлежать местным органам. Правовые нормы,
закрепляющие их виды, содержатся в разнообразных правовых актах, которые
регулируют отношения в отдельных отраслях и сферах социально-культурной
и административно-политической деятельности, культуры, образования,
охраны здоровья, иностранных дел, спорта (например, Закон Украины от 24
декабря 1993 г. «О Национальном архивном фонде и архивных учреждениях»)
и др.

Управление предприятиями и учреждениями осуществляется в соответствии с
принципами, на которых они были основаны. Различают предприятия и
организации, управляемые непосредственно собственником, и предприятия и
организации, которые управляются уполномоченными собственником органами.
Управление может осуществляться по принципу коллегиальности или
единоначалия. Собственник нанимает (назначает) руководителя предприятия
или учреждения путем заключения контракта (договора), в котором
определяются права, сроки найма, обязанности и ответственность
руководителя предприятия перед собственником и трудовым коллективом,
условия его материального обеспечения и увольнения с должности (с учетом
гарантий, предусмотренных контрактом и законодательством Украины).
Руководитель предприятия или учреждения является уполномоченным
собственника. Он наделен соответствующими полномочиями и несет перед
собственником ответственность за выполнение порученных ему функций.

Руководитель предприятия самостоятельно решает вопросы деятельности
предприятия, а в случаях, предусмотренных законодательством, принимает
решения с участием трудового коллектива и профсоюзных комитетов.

§ 2. Правовое положение предприятий и учреждений, их администрации

Среди субъектов административного права предприятия и учреждения
занимают особое место, поскольку через их деятельность государство и
общество решают свои внешние и внутренние задачи. Без нормального
функционирования предприятий и учреждений (независимо от форм
собственности, на которых они основаны) невозможно обеспечить
суверенитет и экономическую независимость государства, работу его
органов (законодательных, исполнительных, судебных, местного
самоуправления и др.), права и свободы граждан, решение других вопросов
в какой-либо сфере общественной или государственной деятельности. Вместе
с тем предприятия и учреждения действуют не отдельно от государства и
общества Они постоянно в тех или иных формах вступают во взаимоотношения
с государственными и общественными институтами.

Государство в лице его органов проводит политику невмешательства в
хозяйственно-оперативную (управленческую) деятельность предприятий и
учреждений, в том числе государственных, но вместе с тем не может
полностью отказаться от такого вмешательства. Это связано с тем, что
предприятия и учреждения действуют на соответствующей территории (в
соответствующих регионах), городах, поселках, селах. Они используют
земельные, водные, природные, энергетические, человеческие ресурсы,
своей деятельностью влияют на экологическое положение, что в конечном
результате отражается на жизни, здоровье и деятельности человека.
Используя соответствующие ресурсы, предприятия и учреждения должны
функционировать в пределах, установленных государством. Основное,
направление государственной деятельности, где предприятия и учреждения
непосредственно связаны с государством и его институтами, —
исполнительная власть (от местного уровня к центральным органам
исполнительной власти) и местное самоуправление. Во взаимоотношениях с
этими субъектами государства и общества предприятия и учреждения решают
практически все вопросы — от создания, осуществления своей деятельности
и до ее прекращения. Кроме- того, предприятия и учреждения вступают в
административно-правовые отношения с органами исполнительной власти и
органами местного самоуправления по поводу: оперативного и
бухгалтерского учета результатов своей деятельности; статистической
отчетности; налогов; безопасности производства и труда; противопожарной
и экологической безопасности; санитарно-гигиенических норм и требований
по защите здоровья работников предприятия, населения, потребителей
продукции; охраны окружающей среды от загрязнения и других вредных
влияний; возмещения убытков, нанесенных нерациональным использованием
земли и других природных ресурсов и загрязнением окружающей среды;
уплаты в соответствующих случаях штрафов; создания специальных рабочих
мест для лиц с ограниченной дееспособностью и организации их
профессиональной подготовки; проведения непрофильных работ в случае
стихийного бедствия; обстоятельств, связанных с чрезвычайными
ситуациями, и др.

На добровольной договорной основе предприятия принимают участие в работе
по комплексному экономическому и социальному развитию территории,
проводимой государственными органами или органами местного
самоуправления.

Действующее законодательство определяет основания взаимодействия
предприятий и учреждений с государством (органами исполнительной
власти), а именно: устанавливает порядок получения разрешений (лицензии)
на осуществление отдельных видов деятельности; ведение оперативного и
бухгалтерского учета результатов работы; ведение статистики. Независимо
от форм собственности, организационно-правовых форм предприятия и
учреждения обязаны своевременно осуществлять природоохранные
мероприятия, направленные на уменьшение и компенсацию негативного
влияния их деятельности на природную среду, здоровье и собственность
людей. В соответствии с законодательством Украины они несут
ответственность за соблюдение требований и норм относительно охраны,
рационального использования и восстановления до уровня установленных
нормативов земель, вод, недр, лесов, других природных ресурсов, а также
за соблюдение установленных нормативов выбросов и сбросов загрязняющих
веществ в окружающую природную среду и размещение в ней отходов.
Согласно действующему законодательству деятельность предприятий,
нарушающих эти нормы и требования, может быть приостановлена частично,
временно или прекращена полностью. Предприятия и учреждения обязаны
соблюдать законодательство о труде, правилах безопасности на
производстве, санитарно-гигиенические нормы по охране здоровья
работников, населения и потребителей продукции.

Убытки, причиненные предприятию в результате выполнения указаний
государственных либо иных органов или их должностных лиц, нарушивших
права предприятия, а также вследствие ненадлежащего осуществления такими
органами или их должностными лицами предусмотренных законодательством
обязанностей по отношению к предприятию, подлежат возмещению за их счет.
Вместе с тем уполномоченные государственные органы, осуществляющие
контроль за соблюдением предприятиями и учреждениями соответствующего
законодательства в этой части, могут вмешиваться в их деятельность и
использовать относительно нарушителей меры принудительного характера,
предусмотренные законом.

В нормах права, определяющих административно-правовой статус предприятий
и учреждений, принципиальным моментом является форма собственности,
поскольку вместе с положением законодательства о том, что независимо от
вида собственности и организационно-правовых форм предприятиям
гарантируются равные условия деятельности, их административно-правовой
статус имеет свои особенности. Так, деятельность по изготовлению и
реализации наркотиков, оружия и взрывчатых веществ, а также ценных бумаг
и денежных знаков могут осуществлять только государственные предприятия,
а проведение ломбардных операций — также полные общества. К ведению
государственных органов относятся создание, ликвидация и реорганизация
государственных предприятий, утверждение их устава, управление ими,
назначение на должность и увольнение с должности их руководителей,
заключение и расторжение с ними контрактов.

Свои особенности имеют создание, ликвидация, реорганизация, управление и
деятельность казенных предприятий1. Государственное предприятие решением
Кабинета Министров Украины может быть преобразовано в казенное
предприятие, которое в соответствии с законодательством Украины не
подлежит приватизации. Решение об этом принимается при наличии следующих
оснований: предприятие осуществляет производственную или другую
деятельность, которая в соответствии с законодательством может
осуществляться только государственными предприятиями; главным
потребителем продукции предприятия (более чем на 50%) выступает
государство; предприятие является субъектом природных монополий.
Казенное предприятие может распоряжаться закрепленным за ним на праве
оперативного управления имуществом, которое находится в государственной
собственности и принадлежит к основным фондам предприятия, лишь с
разрешения органа, уполномоченного управлять соответствующим
государственным имуществом.

Влияние государства на негосударственные предприятия и учреждения более
ограничено. Роль государства относительно их проявляется в определении
правовых оснований деятельности и контроле за их соблюдением. Это
влияние не носит характера государственного управления. Конкретные
вопросы создания, организации управления, определения видов деятельности
этих предприятий и учреждений решаются основателями или уполномоченными
ими органами. От формы собственности зависит и статус трудовых
коллективов. Трудовые коллективы государственных предприятий имеют более
широкие полномочия, связанные с утверждением устава, внесением в него
изменений и дополнений, определением условий найма руководителя,
выделением из состава предприятия, вступлением и выходом из объединения
предприятий, арендой, выкупом имущества.

Государственное влияние на выбор направлений и объема использования
прибыли (дохода) может осуществляться лишь через налоги, налоговые
льготы, а также экономические санкции в соответствии с действующим
законодательством. (Порядок использования чистой прибыли казенного
предприятия определяет орган, который уполномочен управлять этим
предприятием, путем установления обязательных нормативов такой прибыли.)
Государство гарантирует соблюдение прав и законных интересов
предприятия. Вмешательство в хозяйственную и другую деятельность
предприятия со стороны государственных, хозяйственных и кооперативных
органов, политических партий и движений не допускается, кроме случаев,
предусмотренных законодательством.

Органом управления предприятием, учреждением является администрация.
Независимо от вида, формы собственности и хозяйствования руководитель,
его заместители, руководители аппарата управления и структурных
подразделений, совет, управление, дирекция (в коммандитном обществе —
участники с полной ответственностью) осуществляют функции оперативного
управления предприятием, учреждением Администрация действует в пределах
полномочий предприятия, учреждения, реализует их в решении внутренних
вопросов данного объекта и во внешних связях. Имея все необходимые
распорядительные полномочия юридически властного характера, она
обеспечивает интересы собственника и государства. Возглавляет
администрацию единоличный руководитель (директор, начальник, ректор и
т.д.).

Руководитель предприятия, учреждения имеет определенные полномочия по
представительству, распоряжению имуществом, средствами, комплектованию и
расстановке кадров, организации работы. Руководитель устанавливает
содержание и объем сведений, составляющих коммерческую тайну, порядок их
защиты. Действуя от имени предприятия, он защищает его интересы,
заключает хозяйственные и трудовые договоры, распоряжается имуществом,
открывает в банках расчетные и другие счета, отдает поручения,
утверждает штаты, издает приказы, обязательные для всех работников.
Заместители руководителя предприятия, руководители и специалисты
подразделений аппарата управления и структурных подразделений (цехов,
отделов, участков, ферм и др.) назначаются на должность и увольняются с
должности руководителем предприятия. Органом управления казенным
предприятием являются министерства и другие центральные органы
исполнительной власти. Они назначают на должность и увольняют с
должности руководителя казенного предприятия по согласованию с Кабинетом
Министров Украины.

§ 3. Порядок образования и прекращения деятельности предприятий и
учреждений

Предприятия и учреждения образуются по решению собственника
(собственников) или уполномоченных им органов. В случаях,
предусмотренных законодательством, они могут образовываться по решению
трудового коллектива, например, о выделении из состава предприятия
одного или нескольких структурных подразделений для создания нового
предприятия, о вступлении в объединения, об аренде. Согласно
антимонопольному законодательству предприятие может быть образовано
вследствие принудительного разделения предприятия-монополиста.

Учредительные документы (устав, решение об образовании или Договор
учредителей) должны содержать сведения о виде, предмете и целях
деятельности предприятия, составе учредителей и участников, названии и
местонахождении, размере и порядке образования уставного фонда, органах
управления, условиях реорганизации и прекращения деятельности
предприятия. Подается также регистрационная карточка, которая
одновременно является заявлением о государственной регистрации.

Действующим законодательством могут быть предусмотрены и другие
требования относительно сведений, которые подаются в учредительных
документах (например, уставы акционерных обществ должны содержать
сведения о видах акций, которые они выпускают; учредительные документы
обществ с ограниченной ответственностью — сведения о размере доли
каждого из участников, размере, составе и порядке внесения ими вкладов)
Если учредителем или одним из учредителей субъекта предпринимательской
деятельности является юридическое лицо, его государственная регистрация
должна быть подтверждена свидетельством о государственной регистрации.
Если это иностранное юридическое лицо, регистрация местонахождения
подтверждается соответствующим документом (выпиской из торгового,
банковского или судебного реестра). Когда собственником выступает
физическое лицо, его подпись на документах заверяется нотариально.

Устав предприятия утверждает учредитель (учредители), а устав
государственного коммунального предприятия, основанного на собственности
административно-территориальных единиц, или предприятия, имущество
которого более чем на 50% принадлежит государству или местному органу, —
учредитель совместно с трудовым коллективом.

Предприятия и учреждения подлежат государственной регистрации. С момента
регистрации они приобретают права юридического лица. Деятельность
незарегистрированного предприятия или учреждения запрещается. Отказ в
государственной регистрации предприятия может возникнуть вследствие
нарушения установленного порядка создания предприятия, а также в случае
несоответствия учредительных документов требованиям законодательства. Не
допускается отказ в государственной регистрации предприятия по мотивам
нецелесообразности его создания. Отказ в государственной регистрации
может быть обжалован в суде.

При изменении основных положений устава или вида предприятия, учреждения
осуществляется их перерегистрация в порядке, установленном для
регистрации.

Деятельность предприятия, учреждения прекращается в связи с ликвидацией
или реорганизацией (слияние, присоединение, разделение, выделение,
преобразование) по решению собственника или органа, уполномоченного его
создавать. В случаях, предусмотренных законодательством, такое решение
принимается собственником

с участием трудового коллектива В отдельных случаях прекращение
деятельности предприятия, учреждения подлежит согласованию с местными
или антимонопольными органами

Предприятия и учреждения ликвидируются в случае признания их банкротами:
если принято решение о запрещении деятельности предприятия из-за
невыполнения условий, установленных законодательством, и в
предусмотренный решением срок не обеспечено соблюдение этих условий, или
не изменен вид деятельности; если решением суда будут признаны
недействительными учредительные документы и решение о создании
предприятия; подругам основаниям, предусмотренным законодательством.

Предприятие, учреждение считаются реорганизованными или ликвидированными
с момента исключения их из государственного реестра.

Ликвидацию предприятия, учреждения осуществляет ликвидационная комиссия,
которая образуется собственником или уполномоченным им органом, а в
случае банкротства предприятия, учреждения — судом или хозяйственным
судом. По их решениям ликвидация может проводиться самим предприятием в
лице его органа управления.

Собственник, суд (хозяйственный суд) или орган, уполномоченный создавать
предприятие, принявший решение о ликвидации предприятия, устанавливает
порядок и сроки проведения ликвидации, а также срок для заявления
претензий кредиторов, который не может быть меньше двух месяцев с
момента объявления о ликвидации.

Глава 10 Объединения граждан

§ 1. Понятие и виды объединений граждан

Право граждан на свободу объединения предусмотрено во Всеобщей
декларации прав человека и гарантировано Конституцией и
законодательством Украины.

Статья 36 Конституции Украины закрепляет право граждан Украины на
свободу объединения в политические партии и общественные организации для
осуществления и защиты своих прав и свобод, довлетворения политических,
экономических, социальных, культурных и других интересов При этом никто
не может быть принужден к вступлению в любое объединение граждан или
ограничен в правах за принадлежность либо непринадлежность к
политическим партиям или общественным организациям.

Формы общественной активности граждан выражены в деятельности их разных
объединений, поэтому понятие «объединения граждан» является обобщающим,
что отображает разнообразие этих форм в реальной жизни общества.

Деятельность объединений граждан носит разнообразнейший характер. Она
может быть направлена на участие в разработке государственной политики,
развитие науки, культуры, возрождение духовных ценностей, решение
конкретных социальных проблем отдельных категорий и групп граждан,
осуществление благотворительной деятельности, охрану окружающей
природной среды, обусловливаться общностью профессиональных и других
интересов граждан и т. п.

Одним из критериев классификации объединений граждан может служить цель
их деятельности. Так, в Законе Украины от 16 июня 1992 г. «Об
объединениях граждан»1 (См • Відомості Верховної Ради України — 1992 – №
34 – Ст. 504)

дается четкое определение разновидностей объединений граждан —
политических партий и общественных организаций.

В свою очередь, согласно Закону Украины «О политических партиях в
Украине»2 (См Там же -2001 -№23 – Ст. 118)

политической партией признается зарегистрированное в соответствии с
законом добровольное объединение граждан — приверженцев определенной
общенациональной программы общественного развития, которая имеет своей
целью содействие формированию и выражению политической воли граждан,
принимает участие в выборах и других политических мероприятиях.

В отличие от политической партии общественной организацией является
объединение граждан, созданное для удовлетворения и защиты своих
законных социальных, экономических, творческих, возрастных,
национально-культурных, спортивных и других интересов.

Наиболее полную характеристику объединений граждан позволяет дать их
классификация по организационно-правовым свойствам, в соответствии с
которой выделяются:

массовые объединения граждан (политические партии, творческие союзы,
религиозные организации, добровольные общества, профессиональные союзы и
др.);

органы общественной самодеятельности (народные дружины по охране
общественного порядка), органы общественного самоуправления (советы и
коллективы микрорайонов, домовые, уличные комитеты и др.).

Объединение граждан могут классифицироваться и по масштабам
деятельности. В соответствии с этим критерием можно выделить объединения
граждан, которые действуют в масштабах всего государства, масштабах
отдельных административно-территориальных единиц и их частей, а также
объединения граждан, деятельность которых носит международный характер и
распространяется на территорию не только Украины, но и других
государств. При этом политические партии действуют только в
государственном масштабе. Масштаб деятельности органов общественной
самодеятельности и органов общественного самоуправления ограничен
пределами конкретных административно-территориальных единиц.

Объединениям граждан присущи признаки, которые отличают их от
государственных организаций. При этом можно выделить общие признаки,
характерные для всех объединений граждан, а также отдельные
специфические признаки, присущие тем или иным объединениям граждан.

К общим признакам следует отнести:

1) добровольность объединения. Это отображается в добровольности
вступления и выхода из объединения граждан, методах работы, сущностью
которых является достижение определенной цели внутриорганизационными
методами, особых формах принуждения, из которых наиболее жесткой
является исключение из членов объединения граждан;

2) организационные мероприятия, которыми в деятельности объединений
граждан выступают самоуправление и саморегулирование;

3) отсутствие у объединений граждан вследствие их природы
государственно-властных полномочий (за исключением случаев, если
государство делегирует отдельные полномочия такого рода и закрепляет их
законодательно, например, закрепление за общественными инспекторами
охраны природы права составлять протоколы об административных
правонарушениях).

Отдельными специфическими признакам и, характерными для отдельных
объединений граждан, являются

1) членство в объединении и отношения членства, которые вытекают
отсюда;

2) обязательность участия членов объединения граждан в его заботе и
создании материальной базы объединения путем внесения членских взносов;

3) наличие устава объединений граждан. Как правило, в деятельности
объединений граждан отсутствуют коммерческие цели или получение прибыли.
Исключение составляет лишь деятельность кооперативных организаций. Кроме
того, допускается хозяйственная или другая коммерческая деятельность
объединений граждан для выполнения их уставных задач и целей.

Взаимоотношения государства и объединений граждан носят исключительно
правовой характер. Это проявляется в законодательном закреплении
правового статуса объединений граждан рядом нормативно-правовых актов.
Основные среди них — законы Украины «О объединениях граждан», а также «О
свободе совести и религиозных организациях»1 (См.: Відомості Верховної
Ради Української РСР. – 1991. – № 25. – Ст. 28),

«О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»2 (См.:
Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 45. – Ст. 397.), «О
политических партиях в Украине». Деятельность некоторых объединений
граждан, в том числе кооперативных организаций, коммерческих фондов,
органов общественной самодеятельности, регулируется соответствующими
законодательными актами.

§ 2. Административно-правовой статус объединений граждан

В значительной мере взаимоотношения государства и объединений граждан
регулируются нормами административного права. Эти нормы определяют
правовой статус объединений граждан, а именно — совокупность прав и
обязанностей, реализуемых в правоотношениях, которые возникают между
объединениями граждан и субъектами исполнительной власти.

Прежде всего это касается вопросов легализации объединений граждан.
Другими словами, государство официально признает объединение граждан и
оформляет его правовое положение. Официальное признание объединений
граждан осуществляется путем их регистрации или уведомления об
учреждении. Для регистрации объединения граждан его основатели подают
заявление об этом, а также соответствующие документы, перечень которых
определяется законодательством. Кроме того, общественные организации
могут легализировать свое учреждение путем письменного уведомления об
этом соответствующих государственных органов.

Основополагающее значение в определении правового положения объединения
граждан имеет его устав. Он должен содержать:

название, цель и задачу объединения; условия и порядок членства в
объединении и выхода из него; структуру, порядок создания и деятельности
уставных органов объединения; права и обязанности его членов; источники
поступления средств и порядок осуществления видов деятельности,
необходимых для выполнения уставных задач; порядок внесения изменений и
дополнений в устав; порядок реорганизации или ликвидации объединения;
юридический адрес.

Политические партии и международные общественные организации подлежат
обязательной регистрации Министерством юстиции Украины, а легализация
общественных организаций осуществляется соответственно Министерством
юстиции Украины, местными органами исполнительной власти, а также
исполнительными органами местного самоуправления. Отказ в регистрации
объединения граждан может быть обжалован в судебном порядке.

Законом установлены и определены требования к учредителям объединений
граждан. Так, политические партии могут создаваться только по инициативе
совершеннолетних граждан Украины, которые не ограничены судом в
дееспособности и не находятся в местах лишения свободы. Что касается
общественных организаций, то их учредителями, кроме граждан Украины,
могут быть иностранные граждане и лица без гражданства, которым
исполнилось 18 лет. Учредителями молодежных и детских организаций могут
быть лица, которые достигли 15 летнего возраста1 (См.: Закон Украины от
1 декабря 1998 г. «О молодежных и детских общественных организациях» //
Офіційний вісник України. – 1998. – № 51. – Ст. 1870.)

Важным фактором, который влияет на административно-правовой статус
объединений граждан, является установление государством ограничений на
создание и деятельность объединений граждан. Так, не подлежат
легализации объединения граждан, а деятельность легализованных
объединений граждан запрещается в судебном порядке, если их целью
являются: изменение насильственным путем конституционного строя и в
любой противозаконной форме нарушение суверенитета и территориальной
целостности государства, подрыв его безопасности, незаконный захват
государственной власти, пропаганда войны, насилия, разжигание
межэтнической, расовой и религиозной вражды, посягательство на права и
свободы человека, здоровье населения, создание военизированных
формирований.

Государство не вмешивается в деятельность объединений граждан,
предоставляя им широкую автономию. Тем не менее это не исключает
осуществления со стороны государства контроля за деятельностью
объединений граждан. Так, органы, которые проводят легализацию
объединений граждан, осуществляют контроль за соблюдением ими положений
устава. Законом закреплено право представителей этих органов
присутствовать на мероприятиях, которые проводят объединения граждан,
требовать необходимые документы и получать в необходимых случаях
объяснения.

Финансовые органы и органы налоговой администрации осуществляют контроль
за источниками и размерами прибыли и других финансовых поступлений, а
также за правильностью уплаты объединениями граждан налогов. Со своей
стороны объединения граждан должны представлять финансовым органам
декларацию о своих доходах и затратах.

Контроль за выполнением объединениями граждан действующих норм и
стандартов может осуществляться экологическими, пожарными,
санитарно-эпидемическими и другими органами государственного надзора и
контроля.

За нарушение законодательства объединения граждан несут ответственность
в установленном законом порядке. Так, к ним могут быть применены такие
виды взысканий, как предупреждение, штраф, временное прекращение их
деятельности. В случаях, предусмотренных законом, объединение граждан
может быть принудительно распущено (ликвидировано) на основании решения
суда.

Для осуществления своей деятельности объединения граждан наделяются
широкими правами. Они могут выступать участниками общественных
правоотношений, приобретать имущественные и неимущественные права,
принимать участие в разработке государственной политики и формировании
органов власти, проводить массовые мероприятия и т. п.

§ 3. Законодательное регулирование правового положения религиозных
организаций

Осуществление гражданами гарантированной ст. 35 Конституции Украины
свободы мировоззрения и вероисповедания порождает разного рода
общественные отношения, значительная часть которых носит правовой
характер. Так, закрепленное в этой статье право граждан на отправление
религиозных культов и ритуальных обрядов, проведение религиозной
деятельности обусловливает создание и деятельность разнообразных
религиозных организаций — религиозных обществ, управлений, центров,
монастырей, религиозных братств, духовных учебных заведений и т.п.,
представляющих собой стойкие организационные системы со специфическими
целями и конкретными способами их достижения.

Основным законодательным актом, который определяет правовое положение
религиозных организаций, а также их взаимоотношения с государством,
является Закон Украины «О свободе совести и религиозных организациях».
Сущность правового регулирования взаимоотношений государства и
религиозных организаций состоит в следующем: государство и его органы не
пользуются методами государственно-правового контроля или принуждения
при определении гражданами своего отношения к религии, не вмешиваются в
религиозную деятельность организаций верующих, если она не нарушает
законов государства и установленного порядка, не предоставляют
религиозным организациям материальной поддержки, не поручают им
выполнение любых государственных функций. Вместе с тем государство
оказывает содействие установлению отношений взаимной религиозной и
мировоззренческой терпимости и уважения между людьми, охраняет законную
деятельность религиозных организаций и право верующих на отправление
религиозных культов и ритуальных обрядов, осуществляет государственный
контроль за соблюдением законодательства Украины о свободе совести и
религиозных организациях. В свою очередь, религиозные организации лишены
права вмешиваться в дела государства, принимать участие в деятельности
политических партий, выдвигать кандидатов в органы государственной
власти. Эти организации занимаются вопросами, связанными с
удовлетворением религиозных потребностей граждан. При этом религиозные
организации имеют право на участие в общественной жизни и использование
средств массовой информации наравне с объединениями граждан.

Для получения религиозной организацией статуса юридического лица
необходима ее государственная регистрация. Учредители религиозной
организации — верующие совершеннолетние граждане в количестве не менее
10 человек — подают заявление о регистрации и устав религиозной
организации в соответствующий государственный орган, который обязан в
месячный срок принять решение о регистрации.

Устав религиозной организации принимается на общем собрании верующих
граждан и имеет ряд важных особенностей. В частности, в уставе
приводятся сведения о виде религиозной организации, ее местонахождении,
имущественном состоянии, праве религиозной организации на учреждение
предприятия, средств массовой информации, создании учебных заведений,
порядке решения имущественных и других вопросов в случае прекращения
деятельности религиозной организации и др.

Религиозные организации имеют право использовать для своих потребностей
сооружения и имущество, которые предоставляются им на договорных началах
государственными, общественными организациями или гражданами.

В собственности религиозных организаций могут находиться сооружения,
предметы культа, объекты производственного, социального и
благотворительного назначения, транспорт, денежные средства и прочее
имущество, которое необходимо им для обеспечения их деятельности.

Субъектами ответственности за нарушение законодательства о свободе
совести и религиозных организациях наряду с должностными лицами
государственных органов могут быть также лица, занимающие
соответствующее положение в иерархии религиозных организаций, и
граждане.

Прекращение деятельности религиозных организаций возможно как по решению
ее членов, так и по решению суда в случае нарушения законодательства
Украины.

РАЗДЕЛ III

Функции, формы и методы государственного управления

Глава 11

Функции государственного управления

§ 1. Понятие функций государственного управления

Система государственного управления состоит из повседневного
осуществления определенных функций. Термин «функция» применяют для
обозначения деятельности любых государственных органов независимо от их
цели Функционировать — значит действовать, быть в действии, исполнять
обязанности. Функция есть и обязанность, и круг деятельности, и
назначение. Функция управления как понятие — это определенное
направление специализированной деятельности исполнительной власти,
содержание которой характеризуется однородностью и целевой
направленностью.

Характер задач, связанных с управлением, влияет на сущность
управленческих функций. Задачи, которые осуществляются органами
государственного управления, весьма разнообразны. Каждая управленческая
акция предусматривает наличие определенной цели и использование для ее
достижения соответствующих способов. Сущность и назначение
управленческих функций обусловлены системой социально-зкономических,
социально-политических и иных факторов, которые существуют в государстве

Согласно ст. 3 Конституции Украины права и свободы человека и их
гарантии определяют содержание и направленность деятельности
государства.

Содержанием исполнительной власти как самостоятельного вида
государственной деятельности является комплекс функций, в которых
непосредственно проявляется властно организующее содержание
государственного управления, осуществляемое в различных процессуальных
формах через постоянный информационный обмен между субъектом и объектом
управления на основе прямых и обратных связей Функция управления
объединяет в одно целое запланированный результат, практическую
деятельность по выполнению намеченных задач и полученный результат.

Функции управления — это относительно самостоятельные и однородные части
содержания управленческой деятельности, в которых выражается властно
организующее влияние субъекта управления на объект.

Следовательно, функцию государственного управления можно определить как
часть управленческой деятельности государства, которая осуществляется на
основании закона или иного правового акта органами исполнительной власти
присущими им методами для выполнения задач государственного управления

§ 2. Виды функций государственного управления

Функции исполнительной власти, как уже подчеркивалось, являются
относительно самостоятельными и универсальными Существуют различные
подходы относительно их классификации Их делят на политические и
технические функции, или функции общего управления и специализированные
функции, функции осуществления суверенитета (внешнего и внутреннего),
экономические, социальные, социально-воспитательные функции и т п.

Наиболее распространенной в отечественной литературе является
классификация функций государственного управления на общие, специальные
и вспомогательные

Общие функции оказывают объективно необходимое влияние на определенные
процессы, которые происходят в хозяйственной, политической,
социально-культурной и иных сферах Эти функции являются основными,
присущими любому управлению, независимо от того, на каком уровне и в
каких отраслях они осуществляются Общие функции государственного
управления — прогнозирование планирование, организация, регулирование,
координация, учет, контроль Эта классификация построена на основании
внутренней технологии управленческой деятельности

Функция прогнозирования Необходимость в прогнозировании вытекает из
самой природы государственного управления, ибо оно должно решать как
повседневные задачи, так и перспективные проблемы Прогнозирование — это
научное предвидение, систематическое исследование состояния, структуры,
динамики и перспектив управленческих явлений и процессов присущих
субъекту и объекту управления Прогнозирование обусловлено также
характером объекта управления, который отличается значительной
динамичностью Нельзя осуществлять управленческие действия без знания их
последствий Поэтому управленческая система должна быть прогнозируемой
Государственное управление призвано решать долгосрочные, перспективные
задачи Если органы исполнительной власти не будут иметь прогнозов,
решение этих задач будет осуществляться в условиях соответствующей
неопределенности В управленческом процессе прогнозирование используется
и как функция, и как принцип, и как метод управления Поэтому органы
исполнительной власти должны разрабатывать прогнозы, управлять ими
решать на их основании свои задачи.

Функция планирования присутствует на всех уровнях иерархии управления
Она состоит в определении цепи, направлений задач, способов реализации
тех или иных процессов (социальных, экономических, политических,
культурных и др. ), разработке программ, с помощью которых должна быть
достигнута цель. Путь реализации функции планирования имеет такой
схематический вид необходимость – задачи – функция – решение (цель)
Методика планирования основывается на принципах научности,
комплексности, многовариантности решений, выборе оптимального варианта,
нормативности и др.

Функция организации связана с созданием организационного механизма Цель
этой функции — сформировать управляющие и управляемые системы, а также
связи и отношения между ними Особенность функции организации
относительно иных самостоятельных функций состоит в том, что это единая
функция, которая обеспечивает взаимосвязь и эффективность всех иных
функций управления Содержание функции организации включает создание
органов управления построение структуры аппарата управления формирование
управленческих подразделений, звеньев, разработку положений об органах
управления, установление взаимосвязей междууправленческими структурами,
подбор и расстановку кадров и др. Организация означает также
реорганизацию и ликвидацию органов управления, предприятий, учреждений

Благодаря функции регулирования достигается необходимое состояние
упорядочения и устойчивости управления. Регулирование охватывает главным
образом текущие мероприятия по любым отклонениям от задач и заданных
программ. С помощью регулирования осуществляются непосредственное
руководство, поведение управляемых объектов. Под влиянием регулирования
управленческие процессы происходят в заданном направлении и в
соответствии с установленной программой. Необходимость оперативного
регулирования обусловлена исключительно мобильностью самого управления
Способность управленческой системы самостоятельно сохранять равновесие
относительно возбуждающих влияний (отклонений) является результатом
осуществления функции регулирования.

Координация как функция обеспечивает согласование деятельности систем
управления. Благодаря координированию согласовываются действия не только
руководителей внутри управленческого звена, но и действия руководителей
иных управленческих структур.

Функция учета связана со сбором, передачей, хранением и обработкой
данных, регистрацией и группированием сведений о деятельности системы
управления, наличии и затратах ресурсов и т. п. Учет является
предпосылкой контроля.

Функция контроля имеет свои особенности относительно всех иных функций.
Так, если планирование ставит задачу, организация приводит систему
управления в состояние возможности выполнения этой задачи, то контроль
характеризуется универсальностью относительно управленческой системы.
Контроль призван постоянно представлять информацию о действительном
состояния дела относительно выполнения задач.

Контроль начинается с получения информации о действительном состояния
управляемого объекта и заканчивается принятием решений, которые
предусматривают соответствующую коррекцию в системе управления для
достижения запланированной цели. Контроль основывается на принципе
обратных связей, которые существуют при любом взаимодействии субъекта и
объекта в системе управления. Каждая общая функция управления
взаимосвязана с другими.

Рассмотренные общие функции управления необходимы для осуществления
государственного управления как на общегосударственном, так и на
региональных, местных, отраслевых уровнях.

Специальные функции характеризуют особенности конкретного субъекта или
объекта управления.

К основным специальным функциям государственного управления, которые
осуществляются на высшем уровне высшим органом (Кабинетом Министров
Украины) в системе органов исполнительной власти, относятся:

обеспечение государственного суверенитета и экономической
самостоятельности Украины, осуществление внутренней и внешней политики
государства;

разработка проекта Закона о Государственном бюджете и обеспечение его
выполнения;

разработка и осуществление общегосударственных программ экономического,
научно-технического, социального и культурного развития государства и
др., перечисленных в ст. 116 Конституции Украины.

Специальные управленческие функции осуществляет Президент Украины как
глава государства. Среди них: руководство внешнеполитической
деятельностью государства, назначение и увольнение глав дипломатических
представительств Украины в других государствах и при международных
организациях; назначение по представлению Премьер-министра членов
Кабинета Министров, руководителей иных центральных органов
исполнительной власти, а также глав местных государственных
администраций и прекращение их полномочий на этих должностях
(расстановка кадров); принятие в случае необходимости решения о введении
в государстве или в отдельных его местностях чрезвычайного положения, а
также объявление в случае необходимости отдельных местностей Украины
зонами чрезвычайной экологической ситуации; присвоение высших военных
званий и классных чинов, награждение государственными наградами;
установление президентских отличий и награждения ими и др.

Разграничение функций существует и на низших уровнях государственной
исполнительной власти. Так, местные государственные администрации на
соответствующей территории обеспечивают осуществление таких основных
функций: выполнение Конституции и законов Украины, актов Президента,
Кабинета Министров Украины, иных органов исполнительной власти;
поддержание законности и правопорядка; соблюдение прав и свобод граждан;
выполнение государственных и региональных программ
социально-экономического и культурного развития; программ охраны
окружающей среды; подготовка и выполнение соответствующих областных и
районных бюджетов; отчет о выполнении соответствующих бюджетов,
взаимодействие с органами местного самоуправления; реализация других
предоставленных государством, а также делегированных соответствующими
советами полномочий.

Управленческие функции в АРК осуществляются на основании раздела X
Конституции Украины, особенно ст. ст. 134, 136, 138 Разграничение
функций осуществляется также на всех уровнях отраслевых систем
управления.

Перечень основных специальных функций исполнительном власти
свидетельствует о том, что они являются многочисленными и
разнообразными, но вместе с тем взаимосвязанными как задачи которые
решаются органами управления Сравнение общих функций со специальными
приводит к выводу о том, что первые связаны с процессами
государственного управления, т е проявляются в любых взаимодействиях
соответствующих управляющих и управляемых систем Содержание же
специальных функций представляют не общие закономерности, а особенности
взаимодействия конкретных субъектов и объектов государственного
управления

Специальные функции можно сгруппировать по типам основных задач
(особенно на высшем уровне) это подбор кадров и их расстановка,
составление бюджета, осуществление долгосрочных целей и преодоление
кризисных ситуаций Особенно большое значение в деятельности
исполнительной власти уделяется принятию и осуществлению долгосрочных
целей, тогда как кадровая и бюджетная политика относится к категории
способов, но не цели Такое направление деятельности исполнительной
власти, как преодоление кризисных ситуаций, является особенным Имеются в
виду любые кризисы — общенациональные или местные, от стихийного
бедствия (землетрясения, наводнения) к всеобщей стачке, проблемы и
события, которые могут нарушить общественный порядок, общественную
безопасность (например, споры о благоустройстве в той или иной
местности, захват заложников террористами, угон самолета, недопустимое
давление со стороны другого государства на интересы нашего государства и
другие конфликтные ситуации) Особенность кризисных ситуаций состоит в
том, что решения должны быть быстрыми, оперативными, наглядными,
касающимися различных органов управления, учреждений, предприятий,
которые в этой ситуации координируют свои действия Функция координации
(внешняя) в подобных ситуациях доминирующая

Специальные функции (как наиболее многочисленные) разделяются на виды в
зависимости от сфер управления Такая специфичность функций присутствует
в сферах экономики, социально-культурной, административно-политической

Дальнейшая дифференциация функций, обусловленная особенностями объектов
управления, происходит внутри этих сфер управления благодаря
вспомогательным функциям Основное их назначение — обеспечение
обслуживания процессов общих и специальных функций С их помощью
создаются необходимые условия для нормальной деятельности управленческих
структур

Такая классификация функции является наиболее распространенной (хотя она
и противоречивая) не только в теории, но и в практике управления По
критерию обеспечения потребностей вспомогательные функции классифицируют
по следующим группам а) в целевозлагающей организации — прогнозирование,
стратегическое и текущее планирование, б) в необходимых ресурсах —
финансирование, материально-техническое снабжение, транспортное
обслуживание, стимулирование, трудовые ресурсы, кадровое обеспечение, в)
в упорядоченности, согласованности в действиях — управление,
координация, организация, контроль и др.; г) в постоянном
совершенствовании самой системы управления — организация,
диагностирование, проектирование, организационное развитие и т п.

Приведенное разделение функций государственного управления носит
условный характер, поскольку в действительности, на практике они
переплетаются, взаимодействуют между собой в единой системе влияния
субъекта на объект управления

Глава 12.

Формы государственного управления

§ 1. Понятие форм государственного управления Форма управления — это
внешнее проявление конкретных действий, которые осуществляются органами
исполнительной власти для решения поставленных перед ними задач.

Термин «форма» означает вид, любое внешнее проявление определенного
содержания Если функции управления раскрывают основные направления
целенаправленного влияния субъектов управления на объекты управления, то
формы управления — это пути осуществления такого целенаправленного
влияния, т е. формы управления показывают, как практично осуществляется
управленческая деятельность

Процесс реализации задач и функций находит свое юридическое проявление в
соответствующих формах Формы управленческой деятельности определяются
характером отношений в сфере управления Они складываются в процессе
осуществления исполнительной и распорядительной деятельности
Управленческая деятельность вызывает различные последствия одни действия
влекут юридические последствия, другие — нет.

Формы управленческой деятельности прямо или опосредованно обусловлены
теми юридическими предписаниями, с помощью которых государство
регулирует деятельность исполнительной власти Они (формы) закрепляются в
Конституции Украины (ст. 117), законах, положениях, стандартах Органы
исполнительной власти выбирают те формы, которые являются при данных
конкретных условиях наиболее оправданными и эффективными Это означает,
что в процессе управленческой деятельности соответствующие органы
исполнительной власти (должностные лица) на основе действующего
законодательства самостоятельно устанавливают обязательные правила
поведения (нормы права) по вопросам, которые отнесены к их компетенции
Во время практического выполнения задач, возложенных на аппарат
управления, они реализуют распорядительные полномочия, содержанием
которых являются выполнение требований закона и организация применения
правовых норм, а в предусмотренных законом случаях осуществляют
административную юрисдикцию Эта деятельность органов управления связана
с изданием правовых актов, которые влекут за собой определенные
юридические последствия, т е ведут к выполнению, изменению и
прекращению административных правоотношений между субъектом и объектом
управления, и являются правовыми формами.

Осуществление исполнительной власти в правовой форме — выражение того,
что полномочия, которыми наделены управленческие органы, носят
государственно-властный характер с точно определенным способом их
воплощения в жизнь путем издания юридических актов.

Незначительная часть деятельности исполнительной власти не воплощается в
правовую форму, не связана с изданием правовых актов и осуществлением
юридически значимых действий, т е. не порождает не изменяет и не
прекращает административных правоотношений. Эта часть деятельности
исполнительной власти является не правовой, а организационной формой,
которая непосредственно не вызывает юридических последствий (проведение
совещаний, инструктирование, контроль, подбор кадров и т.п.) Неправовые
формы, как правило, являются основанием для последующего осуществления
исполнительной властью действий юридического характера.

Неправовые формы осуществления исполнительной власти также могут
возникать после правовых форм. Неправовые формы управленческой
деятельности связаны с правом, но в общем виде являются опосредованными
Их осуществление базируется на правовой основе путем установления общей
процедуры, в них также определяются полномочия субъектов управления на
их осуществление. Неправовые формы, как и правовые, связаны с
компетенцией органа исполнительной власти и его государственно-властными
полномочиями Соответствующий орган исполнительной власти реализует свою
компетенцию путем не только издания юридических актов, но и проведения
различного рода организационных мероприятий и осуществления
материально-технических действий

Действия органов исполнительной власти (их должностных лиц)
осуществляются в пределах их компетенции и являются формами управления
Эти формы управленческой деятельности также подразделяются на правовые и
неправовые.

§ 2. Виды форм государственного управления

Действия органов исполнительной власти могут быть соответствующим
образом сгруппированы, т е сведены в определенные однородные группы по
признакам общности или сходства их внешнего проявления Все формы
управленческой деятельности непосредственно или опосредованно
обусловлены соответствующими юридическими постановлениями, с помощью
которых Украинское государство регламентирует деятельность своей
исполнительной власти.

Конкретные формы государственного управления органично связаны с
правовыми формами деятельности вообще правоустанавливающей,
правоисполнительной и правоохранительной.

На теоретическом уровне вопросы о формах управленческой деятельности в
основном решены, если не учитывать некоторое расхождение во взглядах на
эту проблематику

Принято различать четыре формы управленческой деятельности:

1) издание нормативных актов управления,

2) издание индивидуальных (ненормативных, административных) актов
управления,

3) проведение организационных мероприятий;

4) осуществление материально-технических операций.

Эта классификация государственно-управленческой деятельности
представляет собой схематическое моделирование реальности, что не
исключает ее определенной условности, поскольку существуют и другие виды
классификации.

Общепризнанной классификации форм управленческой деятельности нет. Есть
и иной схематический вариант классификации форм управленческой
деятельности, а именно:

а) правовые формы, связанные с установлением и применением норм права,
например, издание нормативных и индивидуальных актов управления;

б) неправовые формы, т. е. проведение тех или иных управленческих
действий, непосредственно не связанных с принятием юридических актов
управления, например, проведение организационных мероприятий и
осуществление материально-технических операций.

Издание нормативных актов управления является особой формой деятельности
органов исполнительной власти, которая предусматривает распорядительную
деятельность, направленную на выполнение закона путем установления
определенных правил в сфере государственного управления. Установление
норм права подзаконного характера в процессе деятельности органов
исполнительной власти — административное нормотворчество, которое
осуществляется в форме издания органами исполнительной власти
нормативных актов управления. Это вызвано тем, что общие нормы и правила
поведения, сформулированные в законах, не в состоянии охватить все
аспекты жизни общества, урегулировать общественные отношения во всех
подробностях. Поэтому возникает необходимость в конкретизации и
детализации норм на стадии их применения. Конституция и действующее
законодательство Украины — правовая основа для издания актов управления.
Согласно Конституции в Украине существует дуализм исполнительной власти.
Так, п. 31 ч. 3 ст. 106 Конституции предусматривает, что Президент
Украины на основе и во исполнение Конституции и законов Украины издает
указы и распоряжения, являющиеся обязательными к исполнению на
территории Украины.

Полномочия Президента детализированы в ст. ст. 106, 107 Конституции. Они
касаются обеспечения государственной независимости, национальной
безопасности и правопреемства государства, представления государства в
международных отношениях.

К компетенции Президента относятся кадровые назначения (Премьер-министр
Украины и Генеральный прокурор Украины назначаются с согласия Верховной
Рады). Он назначает по представлению Премьер-министра Украины членов
Кабинета Министров Украины, руководителей иных центральных органов
исполнительной власти, а также глав местных государственных
администраций. В соответствии с законодательством Президент Украины
создает, реорганизует и ликвидирует органы исполнительной власти;
отменяет акты Кабинета Министров Украины и акты Совета министров АРК.
Президент Украины подписывает законы, принятые Верховной Радой Украины,
имеет право вето, и тогда законы, принятые парламентом, не приобретают
юридической силы. Но при повторном рассмотрении этих законов вето
Президента может быть преодолено квалифицированным большинством голосов
от конституционного состава Верховной Рады.

Конституция Украины (ст. ст. 116,117) наделяет Кабинет Министров Украины
широкими полномочиями, которые реализуются в различных формах и прежде
всего непосредственно изданием постановлений и распоряжений.

Нормативно-правовые акты издаются министерствами и другими центральными
органами исполнительной власти (государственными комитетами, службами,
департаментами). Исполнительную власть в областях и районах, городах
Киеве и Севастополе осуществляют государственные администрации, которые
принимают решения и распоряжения.

Нормативно-правовые акты и решения Верховного Совета АРК и решения
Совета министров АРК не могут противоречить Конституции и законам
Украины.

Правовой статус администрации предприятий и учреждений предусматривает
не только выполнение законов и актов вышестоящих органов исполнительной
власти, но и осуществление распорядительства, которое проявляется в
издании нормативных актов в виде приказов, утверждении должностных
инструкций администрацией предприятий, учреждений, периодическом издании
нормативных актов, которые касаются организации труда, использования
техники, новейших технологий и т. п.

Конституцией Украины предусмотрено местное самоуправление (сельские,
поселковые, городские советы и их исполнительные органы). Органы
местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 143) принимают
решения, являющиеся обязательными к исполнению на соответствующей
территории (ст. 144).

Нормативные акты управления адресованы значительному или неограниченному
кругу органов и граждан, выполняют важную роль в организации
деятельности исполнительной власти.

Издание индивидуальных (ненормативных, административных) актов
управления является близким к нормативному, но не тождественно ему.
Отличие между ними состоит в том, что индивидуальные акты управления
устанавливают, изменяют или прекращают конкретные административные
правоотношения. Они отличаются от нормативных тем, что обращены к
конкретным субъектам управленческих отношений и их действие прекращается
после осуществления установленных в них прав и обязанностей, т. е после
одноактного их применения Индивидуальными актами являются, например,
издание приказа о назначении государственного служащего на должность,
выдача разрешения на ношение оружия, на охоту, на управление
транспортными средствами и др.

Для индивидуальных актов управления, равно как и для нормативных,
характерны властность и подзаконность, вторичность относительно закона.
Издание нормативных и индивидуальных актов — это основные правовые формы
осуществления исполнительной власти.

Проведение организационных мероприятий — одна из форм управленческой
деятельности Организационные действия составляют необходимый фактор
управленческой деятельности во всей системе органов исполнительной
власти государства. Эти мероприятия осуществляются систематически,
постоянно и направлены на обеспечение четкой и эффективной работы
соответствующих систем управления. Они не связаны с изданием правовых
актов и осуществлением юридически значимых действий. Организационные
мероприятия не порождают, не изменяют и не прекращают административных
правоотношений. Разнообразие конкретных форм осуществления
организационных мероприятий определяется сферой или областью управления,
особенностями управляемых объектов, их специфического правового статуса.
В отношении органов исполнительной власти непосредственными
организационными действиями могут быть а) разъяснение содержания и цели
законодательных и иных правовых актов или тех или иных мероприятий; б)
инспектирование работы и инструктирование низших органов (должностных
лиц), в) разработка программ, подготовка и проведение совещаний,
конференций и т п.

Организационные мероприятия не фиксируются так, как юридические формы
управленческой деятельности Но как предпосылки, так и последствия их
осуществления могут фиксироваться и юридически. Примером этому могут
быть «Основные положения Концепции создания Единой государственной
автоматизированной паспортной системы», утвержденные постановлением
Кабинета Министров Украины от 20 января 1997г.1 ( См Урядовий кур’єр –
1997 – 13 лют.)

Осуществление материально-технических операций — наиболее объемная часть
деятельности аппарата исполнительной власти со стороны как ее
количества, так и разнообразия Материально-технические операции носят
вспомогательный характер Их основное назначение — обслуживание самого
процесса управления, всех других форм управленческой деятельности Они
создают условия для использования иных форм работы органов
исполнительной власти В обобщенном виде материально-технические операции
— это подготовка материалов для издания юридических актов, проведение
организационных мероприятий, осуществление делопроизводства, составление
справок, отчетов и т. п. Сейчас при осуществлении
материально-технических операций наиболее широко используются
разнообразные способы организационной техники, создаются комплексные
информационно-аналитические системы для государственных потребностей с
широким применением компьютерных систем.

В специальной литературе (как одно из мнений) в зависимости от
назначения и способов выполнения выделяются такие
материально-технические операции.

а) дел овод чес кие (все операции, которые связаны с изготовлением
документов органами управления и которым присущи технический характер —
переписка, перепечатка, размножение и др.);

б) непосредственное выполнение предписаний правовых актов, если оно
имеет материальный (технический) характер (операции о передаче
имущества, выдаче исполнительных документов, проведение конфискации,
возмездного изъятия и т п.),

в) регистрационные, которые имеют самостоятельное значение (регистрация
фактов и событий в сфере управления),

г) статистические (сбор и обработка статистической информации согласно
установленным правилам),

д) информационно-справочные (составление и обработка докладных записок,
справок по результатам проверок, подготовка справочников и справок о
работе органов управления, дача соответствующих разъяснений и
консультаций на основании информационных материалов);

е) по систематизации материалов, в том числе правовых актов (создание
комплексных информационно-аналитических систем для государственных
потребностей);

ж) информационно-технологические (внедрение информационных технологий в
различных звеньях государственного управления)

§ 3. Правовые акты государственного управления

Акт государственного управления — это официальное предписание, которое
основано на законе, принято субъектом управления на любом уровне
государственной иерархии в порядке одностороннего волеизъявления и в
пределах его компетенции с соблюдением установленной процедуры и формы и
влечет за собой определенные юридические последствия.

Акты управления являются разновидностью управленческих решений, с
помощью которых осуществляется управление народнохозяйственным
комплексом, социально-культурным строительством и
административно-политической деятельностью государства.

Акт государственного управления — это подзаконный акт. Подзаконный
характер актов государственной исполнительной власти состоит в их точном
соответствии закону. Издание актов управления является частью
управленческой деятельности и одним из видов правовых актов государства.

Акты управления направлены на достижение конкретного, оперативного
руководства. С их помощью осуществляется реализация норм права в
процессе управленческой деятельности, обеспечивается необходимое
поведение участников административных правоотношений. Акты управления
служат основой возникновения соответствующих правовых отношений.

Акты управления устанавливают определенные правила поведения —
предписания, разрешения, запрещения. Они защищают права и законные
интересы граждан, государственных и негосударственных организаций,
охраняют государственную безопасность и общественный порядок и т. п. В
актах государственного управления содержатся обязательные для выполнения
предписания, которыми на граждан, государственные и негосударственные
организации и должностных лиц возлагаются определенные правила
поведения: их права, обязанности, ответственность.

Акты управления являются односторонне волевыми актами. Властность этих
актов состоит в том, что согласие на их выполнение со стороны тех или
иных лиц либо организаций, которым они адресованы, не нужно. Но это не
означает, что все акты управления носят императивный характер. Во многом
административные правоотношения характеризуются тем, что праву одной
стороны отвечает обязанность другой, и наоборот. В современных условиях
существует значительное количество актов исполнительной власти, которые
содержат предписания научно обоснованных рекомендаций.

Акты государственного управления принимаются субъектами управления
только в пределах их компетенции и в определенной форме.

Акты управления в зависимости от их внешнего проявления могут быть
устными, письменными и конклюдентными. Акты, рассчитанные на
многоразовое применение, имеют письменную форму.

Акты управления имеют юридическую природу и обязательны для тех, кому
они адресованы. Выполнение актов управления гарантируется авторитетом
исполнительной власти, а в случае необходимости обеспечивается
принудительной силой государства.

Акты управления независимо от содержания должны носить творческий
характер, направленный на развитие Украины как суверенного,
независимого, демократического, социального и правового государства.

Акты органов исполнительной власти действуют в системе юридических актов
Украины. Поэтому возникает необходимость выяснить отличие актов
государственного управления от других юридических актов — законов, актов
правосудия, прокурорских актов, актов, которые действуют в сфере
гражданско-правовых отношений, актов общественных объединений и др.

Отличие актов государственного управления от иных указанных актов
определяется спецификой назначения органов исполнительной власти в общей
системе управленческой деятельности. Согласно ст. 6 Конституции Украины
государственная власть в Украине осуществляется на началах ее разделения
на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной,
исполнительной и судебной власти осуществляют свои полномочия в
установленных Конституцией пределах и в соответствии с законами Украины.
Следовательно, акт государственного управления отличается от закона тем,
что:

а) в системе правовых актов закон имеет высшую юридическую силу;

б) любой акт государственного управления должен быть издан на основе
закона (непосредственно или опосредованно),

в) никакой акт государственного управления не может отменить или
изменить закон,

г) закон может отменить или приостановить действие акта управления;

д) в случае, если акт государственного управления противоречит закону,
действует закон

Акты управления по смыслу, юридическим свойствам, порядку принятия,
отмены, обжалования, исполнения отличаются от судебных актов (решений,
приговоров, постановлений). Судебные акты — это правовая форма
проявления правосудия. Суд применяет нормы права относительно отдельных
фактов нарушения права или споров. Судебные акты всегда индивидуальны
Это акты применения норм права в отношении отдельных лиц, которые
являются участниками процесса. Такие акты не содержат в себе норм права
Акты же управления включают не только конкретные предписания но и новые
правовые нормы, например, Кабинетом Министров Украины 14 августа 1996 г
утверждено Положение о порядке проведения аттестации государственных
служащих органов исполнительной власти1 (См ЗП України – 1996 – № 16 –
Ст. 448)

, содержащее нормы, которые регулируют аттестацию всех государственных
служащих за некоторыми исключениями Судебные акты принимаются только на
основании закона, а судьи при осуществлении ими правосудия независимы и
подчиняются только закону. Акты управления принимаются на основании как
закона, так и указаний вышестоящих органов управления.

Акты управления отличаются от гражданско-правовых актов по юридической
природе и основаниям принятия. Гражданско-правовые акты (двусторонние
или односторонние) всегда являются результатом взаимного волеизъявления
участников правоотношении тогда как акты управления — это односторонние
властные волеизъявления, которые не требуют согласия другой стороны. В
случае незаконного соглашения ответственность перед государством несут
обе стороны, а за незаконное принятие акта государственного управления
ответственность несет тот, кто его принял.

Акты государственного управления отличаются также от актов прокурорского
надзора (протеста, представления, предписания, постановления). Акты
прокурорского надзора — это форма реагирования прокурора на нарушение
законности. Они не содержат ни указаний управленческого характера, ни
норм права.

От актов общественных организации, объединений граждан (движение,
конгресс, ассоциация, фонд, союз и др.) акты государственного управления
отличаются по своей юридической природе.

Объединение граждан — негосударственные организации, действие их актов
распространяется только на членов этой организации, а их выполнение
обеспечивается возможностями самой организации. Акты общественных
организаций не имеют государственно-властного характера. Если же
нарушаются акты управления, то применяются меры государственного
принуждения. Но когда выполнение государственных функций возлагается на
общественную организацию (например, на общество защиты прав
потребителей), то акты общественных организаций по своей юридической
природе аналогичны актам органов государственной исполнительной власти.

Акты управления существенным образом отличаются от документов, которые
имеют юридическое значение, и от служебных документов. Документы,
которые имеют юридическое значение (паспорт, удостоверение, аттестат,
диплом об окончании высшего учебного заведения и др.), не устанавливают,
не изменяют и не прекращают правоотношений. Составленные по
установленной форме, они свидетельствуют об определенных фактах или
состояниях. Акт государственного управления всегда направлен на
выполнение, изменение или прекращение административно-правовых
отношений.

Служебные документы (справки, акты обследований, рапорты, докладные
записки, характеристики и др.) не имеют юридического значения, но они
являются источниками информации. На основании служебных документов, как
и документов, которые имеют юридическое значение, могут быть приняты
акты государственного управления. Например, на основании характеристики,
составленной на государственного служащего, всестороннего рассмотрения
выполнения основных обязанностей, профессионального уровня работника и
его деловых качеств аттестационная комиссия принимает одно из таких
решений: отвечает занимаемой должности; отвечает занимаемой должности в
случае выполнения определенных условий (получение образования,
прохождение переподготовки, стажировка на соответствующей должности,
изучение иностранного языка и т п. ), не отвечает занимаемой должности.

Юридическое значение актов государственного управления носит
разнообразный характер в зависимости от цели и содержания актов. Они
существенным образом влияют на реализацию задач и функций Украинского
государства, что является одной из самых больших по объему частей
государственной деятельности. Акты государственного управления
принимаются органами исполнительной власти для осуществления
непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и
административно-политическим строительством. Они играют важную роль в
практическом осуществлении организационных мероприятий, которые
разрабатываются органами управления, поскольку содержат обязанности
выполнять их предписания. Примером таких мероприятий на
общегосударственном уровне являются «Основные положения Концепции
создания Единой государственной автоматизированной паспортной системы»,
которые определяют пути, методы и способы создания Единой
государственной автоматизированной паспортной системы как важнейшей
составной части Государственного реестра населения, построенного не по
существующему разрешительному принципу — прописке, а по принципу
регистрации граждан по избранным по желанию местом постоянного
проживания и их документирования с внедрением единых документов, которые
удостоверяют личность гражданина Украины — паспортов, а также
организации разнообразной аналитике-справочной работы. Целью создания
этой системы является:

реализация государственной политики относительно использования каждым
гражданином всех конституционных возможностей по участию в
жизнедеятельности государства и общества;

совершенствование механизма выполнения Конституции Украины, законов
Украины «О гражданстве Украины», «Об органах регистрации актов
гражданского состояния», «О всеобщей воинской обязанности и военной
службе» и «О порядке выезда из Украины и въезда в Украину граждан
Украины», постановлений Верховной Рады Украины, указов, распоряжений
Президента Украины, постановлений и распоряжений Кабинета Министров
Украины по вопросам паспортизации и т п.

Акты государственного управления могут выступать как определенные
юридические факты, на основании которых возникают, изменяются и
прекращаются административные правоотношения, например, Указ Президента
о назначении первым заместителем Министра информации Украины,
распоряжение Президента о назначении первым зампредом областной
государственной администрации или об увольнении с должности директора
Национального института стратегических исследований.

Акты управления могут быть основой для принятия иных актов Например,
решение комиссии по распределению молодых специалистов и направлению их
на работу, непосредственно связано с изданием приказа о назначении на
должность, что в свою очередь ведет к возникновению как служебных,
административных, так и трудовых правовых отношений Факт регистрации
брака как административно-правовой акт влечет за собой возникновение
семейных и гражданско-правовых отношений Поэтому акты государственного
управления порождают не только административно-правовые но и трудовые,
семейные, гражданско-правовые отношения и др. Акты государственного
управления могут выступать как условие действительности
гражданско-правовых, земельных, трудовых и иных актов Так, решение
районной государственной администрации об отводе земельного участка
порождает гражданско-правовые отношения, связанные с арендой участка
Другой пример разрешение органов внутренних дел на приобретение
охотничьего ружья является условием действительности договора между
гражданином и организацией торговли оружием и боеприпасами на
приобретение этого оружия Акты государственною управления могут служить
законными доказательствами для судов общей юрисдикции, быть основанием
для возбуждения дел об административных правонарушениях, например,
протокол о нарушении правил разрешительной системы или общественного
порядка Акты управления могут быть юридическим основанием для
приобретения гражданином субъективного права или освобождения его от
конкретной обязанности Так, от уплаты за пользование землей
освобождаются пенсионеры и инвалиды первой и второй групп

§ 4. Классификация актов государственного управления

В основу классификации актов государственного управления положены
наиболее важные их признаки, которые дают возможность выяснить их
правовую природу и значение в осуществлении задач государственного
управления.

Классификация актов управления проводится по различным критериям. В
науке административного права акты управления классифицируются: а) по
юридическим свойствам; б) по действию в пространстве; в) по характеру
компетенции органов, которые издают их; г) по органам, которые издают
акты. Но наиболее распространенной является классификация актов в
зависимости от их юридических свойств и субъектов права издания актов.

По юридическим свойствам акты государственного управления разделяются на
нормативные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные акты устанавливают общие правила поведения, нормы права. Они
регламентируют однотипные общественные отношения в определенных
областях. Эти акты, как правило, предназначены на долгосрочное и
многоразовое их применение. Примером этого вида актов может быть
Положение о Национальном агентстве Украины по вопросам развития и
европейской интеграции, утвержденное Указом Президента Украины от 23
апреля 1998 г.1

Индивидуальные акты решают конкретные вопросы управления и не содержат в
себе норм права. Поэтому их принято называть актами применения норм
права. Издание индивидуальных актов направлено на их одноразовое
применение относительно конкретных случаев, ситуаций, обстоятельств.
Примером этого вида актов является распоряжение Кабинета Министров
Украины от 20 сентября 1996 г. такого содержания: «Открыть пункт
пропуска через государственную границу Украины в Скадовском морском
торговом порту для международного морского сообщения с правом захождения
в этот порт иностранных невоенных судов»2. С помощью индивидуальных
актов управления осуществляется беспрерывное оперативное решение
органами исполнительной власти многочисленных дел.

Разновидностью актов управления являются смешанные акты, которые
содержат как нормы права, так и решения относительно конкретных
управленческих дел и ненормативные предписания. Например, постановление
Кабинета Министров Украины «Об усилении контроля за режимами потребления
электрической и тепловой энергии», которым утверждено Положение о
государственном надзоре за режимом потребления электрической и тепловой
энергии от 7 августа 1996 г.3, содержит в себе как определенные
предписания конкретным органам исполнительной власти (Министерству
энергетики и электрификации и Государственному комитету по использованию
ядерной энергии), так и общие правила.

1 См.: Офіційний вісник України – 1998. -№ 17.-Ст. 618.

2 См: Урядовий кур’єр -1996 -№181-182 -С 7

3 См : ЗП України. – 1996. – № 16. – Ст. 440

По субъектам права издания актов они классифицируются на акты, которые
издаются Президентом Украины, Кабинетом Министров Украины, центральными
и местными органами исполнительной власти. Важной особенностью
управленческих решений является их юридическое оформление. Это означает,
что все решения исполнительной власти воплощается в соответствующую
форму, приобретают определенную юридическую силу и доводятся до
исполнителей по установленным каналам информации. Форма актов
исполнительной власти предусмотрена в нормах Конституции Украины и
других принятых на ее основе актах.

На основании действующего законодательства можно выделить такие основные
формы актов исполнительной власти: указы, постановления, распоряжения,
решения, приказы, инструкции.

Указы — это акты Президента Украины, изданные в пределах его компетенции
на основе и на выполнение Конституции и законов Украины. Указы могут
быть как нормативными, так и индивидуальными.

Постановления — это акты управления, как правило, нормативного
характера, которые принимаются на высшем и центральном уровнях
исполнительной власти в коллегиальном порядке по важным вопросам
государственного строительства.

Распоряжения — это, как правило, индивидуальные акты управления, которые
принимаются единолично на всех уровнях управленческой иерархии
государства. Юридическая сила распоряжений зависит от характера
решаемого вопроса и правового положения конкретного носителя
распоряжения.

Решения — это акты управления, которые принимаются Советом министров АРК
(ст. 135 Конституции Украины), местными государственными администрациями
(ст. 118) и органами местного самоуправления (ст. 144) в пределах их
полномочий. Они принимаются коллегиально, могут быть как нормативными,
так и индивидуальными. Решения принимаются по важным вопросам
деятельности местных органов исполнительной власти. Разновидностью актов
управления являются решения, за нарушение которых предусматривается
административная ответственность согласно ст. 5 КоАП. Решения
принимаются также на уровне центральных органов исполнительной власти
(например, коллегиями министерств, ведомств).

Приказы — это акты управления, изданные в процессе осуществления
единоначалия соответствующими должностными лицами органов исполнительной
власти. Приказ — наиболее категорическая регламентирующая форма передачи
решения Он обязывает подчиненных точно выполнить предписанное решение в
установленные сроки и может предусматривать санкции в случае его
невыполнения. Приказ может указывать, как следует действовать и как не
следует. Первый тип приказа можно назвать предписанием, второй —
запретом. Предписание, изданное устно, в установленной форме и с
немедленным сроком выполнения (например, в ситуации чрезвычайного
положения, в армии, органах Службы безопасности), имеет характер
команды. Приказы издаются руководителями единоначальных органов
управления- министрами, председателями государственных комитетов,
председателями государственных департаментов, государственных служб,
начальниками главных управлений, заведующими отделами и управлениями
государственных администраций, руководителями государственных
(негосударственных) предприятий и учреждений и др. Приказы в зависимости
от характера регулируемых вопросов могут быть как нормативными, так и
индивидуальными.

Инструкции — это акты управления, которые устанавливают порядок
осуществления определенных действий, работ и др Они издаются и действуют
в связи с изданием закона или акта управления, которые нуждаются в
установления порядка их выполнения. Инструкции могут быть более или
менее подробными. Они должны не ограничиваться установлением мероприятий
и способов действий, а определять конечные цели таким образом, чтобы
исполнители могли в случае необходимости творчески их интерпретировать в
соответствии с замыслом издавшего инструкцию. Необходимая степень
детализации инструкции зависит главным образом от степени квалификации
тех, кому она адресована. Инструкции издают министры и руководители
многих единоначальных органов управления

Указы, постановления, распоряжения, решения, приказы могут быть
нормативными и индивидуальными. Инструкции же всегда нормативные.

Акты управления по субъектам, которые их издали, разделяются на такие
виды.

Президент Украины издает указы и распоряжения. Некоторые акты
Президента, изданные в пределах полномочий, предусмотренных ст. 106
Конституции, скрепляются подписями Премьер-министра Украины и министра,
ответственного за акт и его выполнение. Указы Президента вступают в силу
со дня их подписания, если иное не предусмотрено ими. Аналогично
вступают в силу также распоряжения Президента. Официальным изданием, в
котором публикуются на государственном языке акты Президента
нормативного характера, является еженедельный информационный бюллетень
«Официальный вестник Украины», выпускаемый Министерством юстиции
Украины.

Кабинет Министров Украины в пределах своих полномочий издает
постановления и распоряжения. Акты Кабинета Министров подписывает
Премьер-министр. Официальным изданием, в котором публикуются на
государственном языке постановления и распоряжения нормативного
характера, является «Официальный вестник Украины». В случае неотложности
и срочности проведения мероприятий постановления объявляются по радио и
телевидению и вступают в силу немедленно.

Министры издают приказы, инструкции, распоряжения в пределах своей
компетенции. Приказами министров министерств и руководителей других
центральных органов исполнительной власти могут вводиться в действие
положения, правила, постановления.

Государственные комитеты принимают постановления. Председатели
государственных комитетов издают приказы и распоряжения.

Ведомства издают приказы, постановления, инструкции, правила, положения.
Инструкции, правила, положения утверждаются приказами.

Местные государственные администрации принимают решения и издают
распоряжения.

Руководители отделов, управлений и других подразделений местных
государственных администраций издают приказы и распоряжения, а также
инструкции.

Руководители государственных предприятий и учреждений издают приказы и
распоряжения. Кроме того, они могут утверждать такие нормативные акты,
как положения и правила.

Нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины, министерств и
других центральных органов исполнительной власти подлежат регистрации,
установленной законом.

Нормативные акты министерств, других центральных органов исполнительной
власти, зарегистрированные Министерством юстиции Украины, публикуются в
«Официальном вестнике Украины» с целью оперативного и полного
обеспечения органов государственной власти, предприятий, учреждений и
организаций правовой информацией, доведения актов законодательства
Украины до сведения граждан Издание «Собрание постановлений
Правительства Украины» прекращено с 1 января 1997 г.

§ 5. Действие актов государственного управления

Акты исполнительной власти действуют в измерениях пространства и
времени, но им предшествуют обработка, издание, вступление в силу и
действие с определенными обязательными требованиями. Положение о том,
что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их
должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах
полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами
Украины (ст. 19 Конституции Украины), является основополагающим и
исходным для актов государственного управления.

Действие актов государственного управления в пространственно-временной
действительности — это определенное движение от начала инициативы и
подготовки актов управления до их воплощения в жизнь. Оно состоит из
следующих стадий 1) постановка вопроса об издании акта управления, 2)
подготовка проектов актов управления, 3) издание актов управления; 4)
доведение актов управления до сведения адресатов — субъектов
административно-правовых отношений, 5) вступление в силу актов
управления; 6) действие актов управления.

Процедуры подготовки проектов, принятия, вступления в силу и действия
актов управления регулируются нормативными актами.

Инициатором издания акта управления может быть любой субъект
государственного управления. Это такие субъекты, как органы
исполнительной власти, государственные предприятия, учреждения,
государственные служащие, общественные объединения, а также граждане.

Процесс подготовки акта управления устанавливается, как правило, самым
органом и закрепляется в его соответствующем акте Примером такого
порядка прохождения и подготовки документа в структурных подразделениях
Администрации Президента может быть извлечение из текста Положения об
Администрации Президента Украины от 19 февраля 1997 г, в котором в
соответствии с п. 5 на выполнение своих задач Администрация
«обеспечивает подготовку проектов указов и распоряжении Президента
Украины, а также проектов законов Украины, которые вносятся Президентом
в Верховную Раду в порядке законодательной инициативы». Положение
предусматривает единый порядок прохождения и подготовки документации,
обеспечивает обнародование законов Украины, указов и распоряжении
Президента. Для осуществления своих функций Администрация имеет право:
запрашивать и получать в установленном порядке необходимые для
выполнения своих задач материалы от органов исполнительной власти и
органов местного самоуправления, предприятий, учреждении и должностных
лиц, пользоваться банками данных других государственных органов;
использовать государственные, втом числе правительственные, системы
связи и коммуникаций, привлекать к выполнению отдельных работ и задач,
участию в изучении отдельных вопросов ученых и специалистов, в том числе
на договорных началах, работников центральных и местных органов
исполнительной власти.

Порядок внесения проектов решении Кабинета Министров предусмотрен
Положением о подготовке проектов постановлений и распоряжений Кабинета
Министров Украины, утвержденным 8 июля 1993 г. В пределах своей
компетенции подготавливают проекты своих решений также министерства и
другие центральные органы исполнительной власти, органы местной
государственной администрации, исполнительные органы местного
самоуправления, администрации предприятий, учреждений Проекты актов
управления должны быть согласованы с другими заинтересованными
субъектами управленческих отношений Важная роль в подготовке и
согласовании проектов отведена юридической службе органов управления.
После подготовки проекта и его обсуждения принимается решение, которое
подписывается соответствующими должностными лицами: Премьер-министром,
министром, директором и др.

Следующая стадия – издание актов управления. Акты исполнительной власти
издаются в определенном порядке, с соблюдением соответствующих
процессуальных правил На этой стадии акт управления становится
официальным документом Одни акты издаются коллегиальными органами,
другие — единоначальными.

Доведение актов управления до сведения адресатов— субъектов
исполнительной власти осуществляется разными способами’ одни публикуются
в прессе, другие просто доводятся до сведения исполнителей.

Первый способ — это обнародование актов законодательства Украины,
например, в информационном бюллетене «Официальный вестник Украины», в
котором публикуются: законы Украины, указы и распоряжения Президента
Украины, постановления и распоряжение Кабинета Министров Украины,
носящие нормативный характер, акты Конституционного Суда Украины,
нормативно-правовые акты Национального банка Украины, вступившие в силу
международные договоры Украины, нормативные акты министерств, других
центральных органов исполнительной власти, зарегистрированные
Министерством юстиции Украины. Акты местных органов исполнительной
власти и органов местного самоуправления публикуются в местных печатных
изданиях, вывешиваются в общественных местах, передаются по радио и
телевидению.

Второй способ доведения правовых актов до сведения адресатов — рассылка
текстов заинтересованным участникам управленческих отношений. В случае
принятия актов индивидуального характера заинтересованным лицам
высылаются их копии или они знакомятся с ними под расписку.

Вступление в силу актов управления — момент, когда акты управления
приобретают юридическую силу. Вопрос о времени вступления акта в силу
решается различно:

а) акт управления вступает в силу со времени его опубликования или
подписания акта єдиноначального органа компетентным должностным лицом;

б) акт управления вступает в силу с момента, указанного в самом его
тексте;

в) в иных случаях — с момента доведения его до исполнителей.

Сроки введения в действие постановлений Кабинета Министров определены в
их тексте. В случае, если в постановлениях срок не указан, они вступают
в силу со времени их принятия. Распоряжения Кабинета Министров вступают
в силу с момента их подписания. Акты министерств и других центральных
органов исполнительной власти, местных администраций, их отделов и
управлений, органов местного самоуправления вступают в силу, как
правило, в срок, указанный в их тексте, а когда срок не указан, то с
момента получения акта исполнителем.

Действие актов управления различают в пространстве, времени и по кругу
лиц. По территории действия акты исполнительной власти разделяют на
акты, которые действуют в масштабе всего государства, и акты, которые
действуют в границах административно-территориальных единиц. Как
правило, действие актов управления в пространстве и времени
осуществляется в соответствии с компетенцией определенного органа
исполнительной власти. Так, акты Кабинета Министров Украины действуют на
всей территории Украины, если иное не предусмотрено в самом акте.
Аналогично решаются вопросы действия актов управления соответствующих
государственных администраций и актов исполнительной власти АРК. Что
касается актов управления министерств и других центральных органов
исполнительной власти, то их действие по признакам ведомственной
принадлежности распространяется на соответствующие органы управления,
учреждения, предприятия.

Некоторые министерства и другие центральные органы управления принимают
акты, которые являются обязательными для выполнения учреждениями,
предприятиями, организациями независимо от их ведомственной
подчиненности. Такие акты принимают, например, министерства
здравоохранения, образования и науки, финансов, внутренних дел и Служба
безопасности Украины. Действие актов управления по кругу лиц
предусматривает цель конкретно определить перечень уполномоченных или
обязанных органов управления, общественных объединений, государственных
служащих, граждан. В таких актах управления указывается перечень
субъектов, на которых распространяется их действие (например, на
несовершеннолетних, железнодорожников, работников авиалиний Украины и
др.).

Действие актов управления во времени является более сложным, поскольку
оно предусматривает неодинаковые правила действия для актов управления.
В измерениях времени акты управления действуют с момента вступления их в
силу до их прекращения, а именно:

1) окончания срока, на который был принят акт (нормативные акты);

2) прекращения действия акта в связи с выполнением его предписаний
(преимущественно индивидуальные акты);

3) принятия нового акта по данному вопросу (например, Указ Президента
Украины от 14 декабря 1996 г. «Об Администрации Президента Украины», в
п. 7 которого сказано, что утратил силу Указ Президента Украины от 21
июля 1994 г. «О реорганизации Администрации Президента Украины»);

4) со времени отмены нормативного акта.

Условием для отмены акта управления могут быть различные обстоятельства,
но чаще всего это устарелость акта или его незаконность Аннулирует
правовой акт как орган, который принял его, так и вышестоящий орган.

Изменения, приостановление и отмена актов управления осуществляются по
различным основаниям.

Изменения имеют цель обеспечить эффективность актов управления, внести в
них необходимые дополнения, изменения, осуществить дополнительные меры
или издать их в новой редакции Примером этому может быть постановление
Кабинета Министров Украины от 11 декабря 1996 г «О дополнении порядка
исчисления стажа государственной службы».

Приостановление действия актов управления (как временная мера)
направлено, как правило, на обеспечение законности или целесообразности
в государственном управлении Это мера применяется для защиты как
государственных и общественных интересов, так и граждан от незаконных
действий органов исполнительной власти, их должностных лиц Действие
актов останавливается, например, в связи с подачей жалобы, принесением
протеста прокурором в делах об административных правонарушениях и др.

Отмена актов управления — это признание недействительности акта в целом
или отдельных его положений Согласно Конституции Украины отменять
неправомерные акты может Президент Украины Он отменяет акты Кабинета
Министров Украины и Совета министров АРК. Решения глав местных
государственных администраций, которые противоречат Конституции и
законам Украины, другим актам законодательства, могут быть отменены
Президентом или главой местной государственной администрации высшего
уровня.

Особое место в системе признания актов недействительными (правовые акты
или их отдельные положения) занимает Конституционный Суд Украины К его
полномочиям относится решение вопросов о соответствии Конституции
Украины законов и других правовых актов Верховной Рады Украины, актов
Президента Украины, актов Кабинета Министров Украины, правовых актов
Верховного Совета АРК (ст. 150 Конституции Украины) По решению
Конституционного Суда Украины законы и иные правовые акты признаются
неконституционными полностью или в отдельной части если они

не соответствуют Конституции Украины либо если была нарушена
установленная Конституцией Украины процедура их рассмотрения, принятия
или вступления в силу, и теряют силу со дня постановления
Конституционным Судом Украины решения об их не конституционности (ст.
152 Конституции Украины).

К действующим актам управления предъявляются определенные требования
Акты управления должны обслуживать сферу социальных, духовных,
политических и экономических потребностей Они должны быть оптимальными;
целесообразными, социально справедливыми и эффективными Эффективность
управленческих решений — результат, сопоставимый с затратами на
реализацию этих решений Она зависит от различных факторов организации,
мотивации, квалификации кадров, обеспечения финансовыми и материальными
ресурсами и др. Акты должны предусматривать как непосредственные, так и
социальные последствия в перспективе В отношении конкретной ситуации
акты управления должны обеспечивать реализацию норм Конституции,
постоянно пересматривать предыдущие решения в свете возникновения новых
проблем и нового подхода к ним с учетом современных обстоятельств

Акты управления должны отвечать определенным обязательным юридическим
требованиям:

1) нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции Украины и
должны соответствовать ей,

2) органы исполнительной власти могут принимать акты только по вопросам,
отнесенным к их компетенции, и в пределах своих полномочий,

3) акты должны соответствовать цели, предписаниям и требованиям
законодательного акта, по поводу выполнения которого они приняты,

4) акты должны приниматься в установленных порядке и форме Это
свидетельствует об основном требовании — законности акта Управления, т
е. соответствии его предписаний, формы и порядка издания обязательным
требованиям Конституции и норм действующего законодательства Украины.

Письменные акты должны отвечать определенным организационно-техническим
требованиям, а именно ставить перед исполнителями задачи,
сформулированные не в общих фразах, а конкретно Это передача подчиненным
возможных установок, которые касаются способа выполнения задачи,
создание исполнителям мотивационных ситуаций, а также условий для
выполнения задачи.

Правовые акты должны быть изданы в формах, предусмотренных действующим
законодательством. Такие формы являются обязательными, если они
определены в Конституции Украины, положениях, кодексах, уставах,
правилах, инструкциях. К организационно-техническим относятся требования
относительно реквизитов актов управления. Они должны содержать указания
на исполнителей (адресатов) и авторов акта (адресантов), дату принятия
акта и сроки его выполнения, соответствующие подписи, штампы, печати.

Требования конституционного и лингвистического характера состоят в том,
что акты должны быть изложены на государственном языке (ст. 10
Конституции Украины), грамотно, четко, конкретно, ясно, понятно для
исполнителей.

Акты обязательны для выполнения всеми, кому они адресованы, с момента
вступления их в силу. Акты управления, изданные с нарушением требований,
которые предъявляются к ним, являются дефектными. Дефектные акты могут
быть ничтожными или оспоримыми.

Ничтожные акты управления — это незаконные акты. Они не порождают
никаких юридических последствий, не должны выполняться, их юридическая
несостоятельность является явной. Это подтверждается конституционным
положением о том, что никто не обязан выполнять явно преступные
распоряжения или приказы. Задачу и выполнение явно преступного
распоряжения или приказа наступает юридическая ответственность (ст. 60).

Оспоримые акты — это акты, которые содержат определенные недостатки, тем
не менее последние не лишают их юридической силы, но могут быть
обжалованы заинтересованными субъектами права.

После обжалования или опротестования акт может быть признан или
правомерным, законным (после устранения недостатков), или ничтожным. При
такой ситуации оспоримые акты подлежат выполнению в отличие от ничтожных
актов.

§ 6. Административный договор

Административный договор — соглашение двух или более субъектов
административного права, один из которых всегда является субъектом
исполнительной власти. Это многосторонний акт, с помощью которого
возникают, изменяются или прекращаются взаимные права и обязанности
сторон.

Административному договору и его интерпретации уже уделялась
определенное внимание1. Но на теоретическом уровне эта проблема еще
остается дискуссионной, неоднозначной и окончательно не решенной. Тем не
менее мы поддерживаем позицию, согласно с которой административный
договор рассматривается как один из институтов административного права2.

В системе государственного управления административный договор
применяется в хозяйственной, социальной, духовной и
административно-политической сферах деятельности государства. Это
означает, что в процессе своей деятельности органы государственного
управления могут осуществлять собственные полномочия путем не только
издания актов управления, но и заключение административных договоров.

Юридическая природа административного договора заключается в том, что он
является актом применения норм права, вследствие чего реализуются
конкретные функции исполнительной власти за некоторыми исключениями.

Административный договор, как правило, базируется на
административно-правовых нормах, но многие административные договоры
имеют комплексный характер и регулируются нормами нескольких областей
права: гражданского, финансового, экологического, трудового. Например, с
властными полномочиями связан трудовой договор (государственное
регулирование труда, договорное регулирование труда) или договор о
платном обучении в государственном учебном заведении соответствующего
уровня.

Административный договор — разновидность публично-правового договора. В
системе правовых связей он занимает промежуточное место между
административным актом (одностороннее волеизъявление государственного
органа власти) и договором частноправового характера. Исполнительная
власть для обеспечения своей деятельности использует трудовые и
гражданско-правовые договоры. Административный же договор — это один из
договоров, с помощью которого государственная администрация осуществляет
управленческие функции.

1 См.: ЕлистратовА. Н. Административное право. — М., 1925; Кабалевский
В. Л. Советское административное право. – Харьков, 1929; Старосцяк Е.
Правовые формы административной деятельности. – М., 1959, Ямпольская Ц.
А. О теории административного договора // Сов. государство и право. —
1966. – № 10; Новоселов В. И, К вопросу об административных договорах //
Правоведение. — 1969. — № 3; Юсупов В. А. Теория административного права
— М., 1985.

См., напр.: Бахрах Д. Н. Административное право. – М., 1993.

Административный договор характеризуется тем, что ему присущи отношения
смешанного типа административно-правовые и гражданско-правовые, власти и
равноправия Так, в п. 4 ст. 8 Закона Украины от 24 января 1997 г «О
государственном материальном резерве» установлено, центральный орган
исполнительной власти который осуществляет управление государственным
резервом, среди прочего, отбирает, в том числе на конкурсной основе,
поставщиков материальных ценностей государственному резерву для
заключения с ими контрактов (договоров), заключает или поручает
предприятиям учреждениям и организациям, которые относятся к сфере его
управления, заключение государственных контрактов (договоров) на
поставку материальных ценностей государственному резерву, осуществляет
расчеты с поставщиками, несет ответственность за поставку, залог и
сохранность материальных ценностей, имеет право применять финансовые
санкции, предусмотренные ст. 14 этого Закона

Другой пример По Положению о Министерстве информации Украины от 19
февраля 1997 г2 Министерство информации Украины в соответствии с
возложенными на него задачами выступает государственным заказчиком
профильных научных исследований, разработки нового технологического
оборудования для потребностей средств массовой информации,
полиграфических предприятий, издательств, проводит самостоятельно, с
участием работодателей пред приятии негосударственной формы
собственности переговоры и заключает отраслевые соглашения с
представителями нанимаемых работников, имеет право представлять Кабинет
Министров по его поручению в международных организациях и во время
заключения международных договоров Украины.

Административный договор обеспечивает координацию работы различных
управленческих структур в случаях, когда субъекты управления
определенными сторонами своей деятельности являются юридически
равноправными и возникает необходимость в координации их деятельности.
Например, одна из основных задач Министерства информации Украины —
координация деятельности государственных средств массовой информации
Министерство также координирует международное сотрудничество в области
телевидения и радиовещания путем заключения соглашений Практикуются
соглашения об общем издании министерствами (ведомствами) правовых актов
или их согласовании.

Административные и гражданско-правовые способы регулирования развиваются
параллельно, дополняя друг друга на соответствующих уровнях Типичным
является то, что элементы договора об управленческой деятельности могут
служить предпосылкой акта управления, а на основании законов быть и
прямой формой такой деятельности, как в примере Закона Украины «О
государственном материальном резерве».

Субъектом административного договора выступает государственный орган,
должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями В
административном договоре государственный орган действует как субъект,
который осуществляет исполнительную власть и имеет властные полномочия.
В связи с этим необходимо выяснить отличие административного договора от
гражданско-правового:

1. Обязательным субъектом административных договорных отношений
выступает орган исполнительной власти (должностное лицо);

2. Участники административного договора «находятся не в одинаковом
положении», ведь орган управления содержит властные полномочия
административного характера и вместе с тем несет определенные
обязательства перед второй стороной (например, договор патроната,
контрактации и др. ) В отличие от него гражданско-правовой договор —
акт, основанный на соглашении сторон При этом права и обязанности
участников договора регулируются нормами гражданского права Ни одна
сторона гражданско-правового договора не имеет властных полномочий по
отношению ко второй В данном случае органы исполнительной власти,
которые заключили договор, не осуществляют функции управленческой
деятельности В этом состоит главное отличие административного договора
от гражданско-правового. Орган исполнительной власти в административном
договоре выступает как субъект публичного права, его статус определяется
его компетенцией Когда он (орган) стал участником гражданско-правового
соглашения, его правовой статус определяется гражданской
правоспособностью Право на заключение административного договора
(делегирование полномочий, охрану имущества граждан и др. ) должно быть
предусмотрено в нормах о компетенции органа исполнительной власти Так,
согласно п. Ст. 118 Конституции Украины местные государственные
администрации подотчетны и подконтрольны советам в части полномочий,
делегированных им соответствующими районными или областными советами;

3. В административном договоре обязательно определено, когда с кем и на
каких условиях он может быть заключен. Тем не менее свобода усмотрения,
многовариантный выбор органа управления при заключении административного
договора не исключаются Главное, чтобы он был заключен в пределах
компетенции. Это требование служит гарантией против произвола,
злоупотреблений. Применение терминов «компетенция» и «правоспособность»
имеет решающее значение для определения юридической природы
правоотношений. Требование компетентности органа исполнительной власти
как участника договора — главное условие действительности
административного договора. Гражданское же право, наоборот, использует
не понятие «компетенция», а понятие «гражданская правоспособность».

4. Целью административных договоров является главным образом
реализация публичных интересов (договоры в сфере управления
государственной собственностью, договоры, которые обеспечивают
государственные потребности и налоговые соглашения, и др.), в то время
как целью большинства частноправовых договоров выступает индивидуальный
интерес. Многочисленные административные договоры имеют комплексный
характер и регулируются синхронно нормами нескольких областей права.
Убедительным примером этому может служить институт государственной
службы по контракту, где порядок вступления на государственную службу,
ее прохождения, права и обязанности служащих регулируются нормами
трудового и административного права, а порядок налогообложения,
материального стимулирования — нормами административного, трудового и
финансового права.

Особенность административных договоров состоит и в том, что они являются
договорами организационного характера, как и сам деятельность
исполнительной власти. Для сторон административного договора свобода
вступать или не вступать в договорные отношения не имеет характера
абсолютного принципа, что присуще частному праву. Заключение
административного договора со стороны государственного органа является
одновременно правом и обязанность (предметная компетенция). Возможность
по собственному усмотрению при заключении административных договоров
самостоятельно избирать определенный вариант поведения более ограничена,
чем при заключении гражданских или трудовых договоров. Это обусловлено
императивным характером административно-правовых норм. Правом
контролировать выполнение административных договоров наделены органы
исполнительной власти. Спорные вопросы, которые связываются с
заключением и выполнением административных договоров, решаются в
административном порядке или путем рассмотрения в судах общей юрисдикции
Для административных договоров, как правило, предусмотрена письменная
форма.

В юридической литературе, несмотря на дискуссионный характер вопроса о
классификации административных договоров по предметному критерию,
приводится их перечень: договоры о компетенции (размежевание или
делегирование полномочий и предметов ведения); договоры в сфере
управления государственной собственностью; договоры, которые
обеспечивают государственные потребности (государственные контракты
(договоры); контракты с государственными служащими, студентами;
финансовые и налоговые соглашения; договоры о взаимодействии,
сотрудничестве; концессии и инвестиционные соглашения; договоры о
предоставлении некоторых услуг частным лицам, например, охрана
общественного порядка и имущества, перевозка в общественном транспорте,
коммунальные услуги и т. п.

Изложенное относительно административного договора подтверждает, что
основой любого договора, в том числе административного, являются нормы
обязательственного права. Отсюда следует вывод: административный договор
регулируется нормами гражданского обязательственного права с
исключениями, дополнениями и ограничениями со стороны административного
права.

Глава 13 Административно-правовые методы

§ 1. Понятие административно-правовых методов

Под методом обычно понимают способ или средство достижения поставленной
цели. В соответствии с этим административно-правовыми методами являются
способы и приемы непосредственного Целенаправленного воздействия
исполнительных органов (должностных лиц) согласно закрепленной за ними
компетенции, в установленных пределах и в определенной форме на
подчиненные им органы и граждан.

Методы проявляются в формах управления, через взаимодействие субъектов и
объектов управления, сложившиеся между ними связи. В них отражаются воля
государства, полномочия юридически властного характера, принадлежащие
исполнительным органам Поэтому методы управления юридически оформлены,
закреплены административно-правовыми нормами.

Правильное понимание методов возможно на основании и в связи с функциями
управления. Любая функция, требующая реализации представляет собой
конкретную цель управления и действия, обусловленные задачами ее
осуществления. Поэтому она является частью управленческой деятельности.
Это дает возможность отделить методы управления от понятий, которые
употребляются в аналогичном к ним понимании. Например, планирование,
контроль, учет и иные подобные им действия являются функциями управления
Но, взятые как отдельные приемы какой-нибудь из функций управления, они
представляют собой уже методы управления Их оптимальный выбор в
конкретных условиях обеспечивает эффективную деятельность органа
управления

В результате значительного разнообразия субъектов исполнительной власти
и объектов, которые находятся под их влиянием, методы управления также
отличаются разнообразием. Но это не исключает имеющихся у них общих
черт. Наиболее характерны для методов управления: 1) способы влияния
исполнительного органа (должностного лица) на подчиненный ему орган и
граждан, 2) выражение государственного публичного интереса, руководящей
роли государства; 3) способы достижения цели; 4) способы организации,
приемы реализации функций, которые возникают в процессе осуществления
совместной деятельности; 5) способы реализации компетенции.

При этом приемы и способы, используемые для реализации управленческих
задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти, прямо зависят не
только от его правового статуса, но и от особенностей адресата — объекта
управления (формы собственности индивидуального или коллективного
характера и др. ) Эти методы правильно объединенные, создают единую
взаимосвязанную систему способов воздействия. Вместе с тем это не
исключает и противоречий, возникающих тогда, когда те или иные методы
используются или вопреки объективным условиям, или неоправданно широко
Методы управления, выражающие разные аспекты практической деятельности
того или иного исполнительного органа (должностного лица), дают ответ на
вопрос как он действует, реализуя свои.

Полномочия, как использует разные способы достижения поставленной цели.
От умения их выбирать и применять зависит эффективность управленческой
деятельности.

В практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц) в
целях выработки наиболее эффективного варианта используются определенные
приемы и способы управленческой работы Как правило, до принятия
управленческого решения применяется моделирование, осуществляются
расчеты, прогнозируется возможность достижения соответствующих
результатов и т. д. Однако относить их к методам управления нет
оснований, ибо они не выражают непосредственного управленческого
влияния, не воздействуют на объект управления. Таким образом, действия,
имеющие внешне юридически властное значение и выражение, следует
отличать от методов организации работы аппарата управления и методов
процедурного характера

Методы управленческого воздействия — это административно-правовые
методы. Именно в них проявляются все качества
государственно-управленческой деятельности, в пределах которой
реализуется исполнительная власть.

С помощью административно-правовых методов субъект исполнительной власти
осуществляет управленческое влияние на объект путем использования
административно-правовых форм управления. В административном праве
общепризнано, что метод и форма управления — взаимосвязанные стороны
процесса управления. Именно в соответствующей форме метод управления
реально выполняет роль способа (средства) управляющего влияния Форма
управления дает жизнь методам, а через них – и функциям управления

§ 2. Виды административно-правовых методов

В связи с переходом к рыночным отношениям, коренными изменениями в
механизме государственного управления и организационно-правового статуса
субъектов управления особую актуальность приобретает проблема
административно-правовых методов Под действием происходящих изменений
меняется также система правовых методов, применяемых для обеспечения
эффективного государственного влияния на управленческую деятельность.
Эти изменения отображаются как в законодательстве, так и в
управленческой деятельности, методах ее практического осуществления.

Традиционно управленческие методы в целом делятся на научные и
ненаучные, демократические и диктаторские, государственные и
общественные, административные и экономические, прямого и непрямого
действия В результате того, что одни методы имеют общий характер,
присущий всем видам государственной деятельно ста, всем государственным
органам, а другие — лишь отдельным из них, методы управления разделяются
на общие и специальные К общим методам, как правило, относятся методы
убеждения и принуждения, административного и экономического влияния,
надзора и контроля, прямого и непрямого влияния, регулирования,
руководства и управления (в том числе оперативного).

Такие универсальные методы, как убеждение и принуждение, издавна
привлекают внимание ученых Взаимодополняя друг друга, эти методы
обеспечивают должное поведение участников управленческих отношений Они
взаимосвязаны, имеют объективный характер, между ними существует
диалектическое единство, степень их использования определяется уровнем
развития общественных отношений

Административные методы обычно квалифицируются как способы или средства
влияния на деятельность предприятий, учреждений и организаций,
должностных лиц и граждан путем прямого установления их прав и
обязанностей через систему приказов. Субъект управления в пределах своей
компетенции принимает управленческое решение, юридически обязательное
для объекта управления. Такое прямое управленческое влияние вытекает
непосредственно из властной при роды управления — так реализуется
исполнительная власть. Без использования административных методов
невозможно достичь цели упорядоченного влияния на поведение разных
участников управленческих общественных отношений. Административные
методы используются вместе с экономическими, которые выступают способа
ми или средствами экономического либо непрямого действия со стороны
субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие
объекты управления через их интересы. Применение экономических методов
означает формирование таких экономических условий и стимулов, которые
создают у исполнителей заинтересованность в конечном результате труда
При этом объекты управления не получают обязательных указаний, а имеют
возможность проявить инициативу в выборе средств деятельности для
реализации своих материальных интересов Обычно это сводится к получению
налоговых, имущественных льгот, материального поощрения и т д.

Надзор является необходимым пассивным методом управления. С его помощью
можно оценить состояние дел, но он не дает возможности субъектам,
которые его осуществляют, вмешиваться в деятельность соответствующих
органов, организаций и должностных лиц Воздействовать непосредственно на
состояние дел путем активного вмешательства в деятельность
подконтрольных субъектов позволяет использование различных форм
контроля.

Органы государственного управления могут воздействовать на объекты
управления путем прямого или непрямого влияния Прямое влияние выражает
волю соответствующего органа — приказ Непрямое влияние – это создание
условий заинтересованности у исполнителей, предоставление им возможности
выбрать вариант поведения и др. Применение метода регулирования означает
установление общей политики и принципов ее реализации через
государственное финансирование, льготы. Руководство имеет целью
практическое воплощение в жизнь общей политики и принципов,
осуществление контроля за подчиненными объектами, разработку направлении
их деятельности Систематическое, непосредственное воздействие субъектов
на объекты представляет собой метод управления.

Проблема методов государственно-управленческой деятельности, или
административно-правовых методов, лежит в плоскости их разумного
объединения с учетом субъективных и объективных факторов, других условий
Последовательное решение этих задач зависит от темпов работы по
упорядочению всей системы государственного управления применительно к
целям политического и экономического реформирования общественной жизни.

В системе методов государственного управления важное место занимает
убеждение — особый способ правового воздействия Он заключается в том,
чтобы субъекты государственного управления соблюдали определенные
требования вследствие их внутреннего признания, а не через слепое
подчинение власти Это означает внедрение дисциплинированности, понимание
того, что общественная дисциплина и законность представляют собой
необходимые условия для успешного построения правового, независимого,
демократического государства, а также формирования сознательной
привычки, направленной на соблюдение правовых требований, чувства
недопустимости их нарушения, потребности активно бороться с
правонарушениями

Таким образом, убеждение — это система мер правового и неправового
характера, которые применяются государственными и общественными
органами, проявляются в реализации воспитательных, разъяснительных и
поощрительных методов, направлены на формирование у граждан понимания
необходимости четкого соблюдения законов и других правовых актов.

Основными формами убеждения, применяемыми в государственном управлении,
являются: организация государственных и общественных мероприятий,
направленных на решение конкретных задач (учет, контроль, принятие
необходимых документов, проведение семинаров, собраний); воспитание
(экономическое, правовое, моральное и др.), личный пример; разъяснение
задач государственного управления (устное или через средства массовой
информации), инструктаж лиц, подчиненных аппарату и общественности, по
вопросам наиболее действенного выполнения поставленных задач; поощрение
(моральное — благодарность, награждение почетным знаком, присвоение
почетного звания и т.д., материальное — денежные премии, путевки
отдельным лицам или группе лиц); критика работы и поведения отдельных
лиц.

В последнее время в Украине все большее распространение получают
правовые формы убеждения, методы поощрения, предусмотренные правом за
образцовое выполнение трудовых, служебных и гражданских обязанностей.
Правительством Украины разрабатываются юридические акты, определяющие
систему награждений и поощрений.

Возрастающее значение поощрений — важное проявление усиления роли
убеждения как важного метода регулирования управленческой деятельности и
жизни всего общества.

Приоритет прав человека в государственной деятельности, развитие
демократических основ в управлении требуют во всех сферах общественной
жизни дальнейшего укрепления правосознания граждан, воспитания у каждого
чувства общественной обязанности, повышения дисциплины и
организованности.

Соблюдение правил общежития в правовом государстве осуществляется
сознательно и добровольно, поскольку право воплощает в себе волю народа,
его нормы общеобязательны, опираются на поддержку государства и
общественного мнения.

§ 3. Административное принуждение, его виды

Государственное принуждение в нашей стране характеризуется тем, что этот
метод государственного воздействия является вспомогательным,
осуществляется на основе убеждения и только после применения убеждения.
Он применяется к сравнительно незначительному числу лиц, совершивших
правонарушения.

Государственное принуждение — это психологическое или физическое
воздействие государственных органов (должностных лиц) на определенных
лиц с целью побудить, принудить к исполнению норм права. Оно выступает в
двух формах: судебной и административной. При этом используются и
средства общественного принуждения, не являющиеся государственными.

Административное принуждение — один из видов государственного
принуждения. Ему, как и государственному принуждению в целом, присущи
характерные черты, сущность которых сводится к использованию
государственными органами, а в отдельных случаях и общественными
объединениями способов принудительного характера в целях обеспечения
надлежащего поведения людей. Вместе с тем административное принуждение
имеет ряд характерных особенностей, которые дают возможность отличить
его от судебного и общественного принуждения:

административное принуждение применяется в государственном управлении
для охраны общественных отношений, возникающих в этой сфере
государственной деятельности;

механизм правового регулирования административного принуждения
устанавливает основания и порядок применения соответствующих
принудительных мер;

порядок применения принудительных мер регулируется, как правило, нормами
административного права, включающими в себя нормы административного
законодательства или административно-правовые нормы актов исполнительных
и распорядительных органов;

применение административного принуждения — это результат реализации
государственно-властных полномочий органов государственного управления и
лишь в исключительных, установленных законодательством случаях такие
меры могут применять суды (судьи);

административное принуждение используется для: а) предупреждения
совершения правонарушений; б) прекращения административных проступков;
в) привлечения к административной ответственности.

Административное принуждение применяется на основании
административно-процессуальных норм.

Изложенное дает возможность определить административное принуждение как
систему средств психологического или физического воздействия на сознание
и поведение людей с целью достижения четкого выполнения установленных
обязанностей, развития общественных отношений в рамках закона,
обеспечения правопорядка и законности.

Принудительные меры административного характера применяются органами
государственной исполнительной власти, судами (судьями) для воздействия
на граждан и должностных лиц с целью выполнения ими юридических
обязанностей, пресечения противоправных действий, привлечения к
ответственности правонарушителей, обеспечения общественной безопасности.

Большое теоретическое и практическое значение имеет классификация
административного принуждения по видам, поскольку это дает возможность
осознать сущность разнообразных средств принуждения, применяемых в
государственном управлении, их цели и взаимосвязи, обеспечить
эффективное воздействие на правонарушителей, решать вопросы привлечения
их к ответственности. Характер конкретных общественных отношений требует
свойственной только им защиты. В одних случаях правопорядок
обеспечивается путем использования средств предупреждения
правонарушений, в других — пресечения правонарушений, в третьих —
наказания за совершенные правонарушения.

В юридической науке сложилась следующая классификация мер
административного принуждения: а) меры административного предупреждения
(административно-предупредительные); б) меры пресечения правонарушений;
административные взыскания.

Наиболее часто под мерами административного предупреждения понимают
действия уполномоченных органов или должностных лиц, направленные на
принудительное обеспечение выполнения гражданами общественных
обязанностей, обеспечение общественной безопасности и общественного
порядка, предотвращение и борьбу со стихийными бедствиями, эпидемиями,
эпизоотиями и ликвидацию их последствий.

Условиями для возникновения конкретных отношений, связанных с
использованием административно-предупредительных мер являются разного
рода юридические факты, в том числе противоправные действия отдельных
лиц и организаций. Меры административного предупреждения имеют свои
особенности, они отличаются отмер пресечения административных
правонарушений и административных взысканий тем, что их использование не
связано с совершением неправомерных действий. Это предупредительные,
профилактические меры.

Независимо от своего профилактического характера
административно-предупредительные меры могут применяться и в
принудительном порядке, поскольку опасность, которой они
противодействуют, угрожает либо конкретному физическому лицу, либо
обществу и государству. Это выражается, как правило, в виде определенных
ограничений и запрещений. Эти меры весьма разнообразны, применяются в
разных областях общественной жизни и разными субъектами. Законодательной
базой применения этих мер являются КоАП и Таможенный кодекс, законы
Украины о милиции, об оперативно-розыскной деятельности, о Службе
безопасности, о чрезвычайном положении, о государственной границе, о
пожарной безопасности, о дорожном движении. Наиболее широкую компетенцию
в их использовании имеют органы внутренних дел (милиция). Принудительное
воздействие при использовании этих мер может проявляться в физическом
или психическом воздействии, сугубо принудительных действиях.

Наиболее типичными являются такие средства административного
предупреждения: а) требование прекращения отдельных действий; б)
проверка документов; в) осмотр вещей и личный досмотр; г) временное
ограничение или запрещение доступа граждан к отдельным участкам
местности или объектам с целью обеспечения общественного порядка,
общественной безопасности, охраны здоровья людей; д) ограничение или
запрещение движения транспорта и пешеходов на отдельных участках улиц и
автомобильных путей при возникновении угрозы общественной безопасности;
е) закрытие участков государственной границы; ж) осуществление
административного надзора за лицами, в отношении которых он установлен,
а также контроля за осужденными за уголовные преступления в случаях
применения наказаний, не связанных с лишением свободы; з) учет и
официальное предупреждение лиц; и) право вхождения на территорию и в
помещения предприятий, учреждений и организаций, жилые и иные помещения
граждан; к) введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях; л)
медицинский осмотр лиц и осмотр санитарного состояния предприятий
общественного питания; м) реквизиция имущества; н) контроль и надзорные
проверки.

Применение этих мер законодательно регламентировано. Так, Законом
Украины «О милиции» (ст. 11) милиции для выполнения возложенных на нее
обязанностей предоставлено право требовать от граждан и должностных лиц,
нарушающих общественный порядок, прекращения правонарушений и действий,
препятствующих осуществлению ее полномочий, проверять у граждан при
подозрении в совершении правонарушений документы, удостоверяющие
личность, в установленных законом случаях проводить досмотр лиц, вещей,
транспортных средств, входить беспрепятственно в любое время суток на
территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций, на
земельные участки, в жилые и иные помещения граждан; выявлять и вести
учет лиц, подлежащих профилактическому воздействию на основании и в
порядке, установленном законодательством, выносить им официальное
предупреждение о недопустимости противоправного поведения. Законом
Украины от 1 декабря 1994 г «Об административном надзоре за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы» предусмотрено, что
административный надзор осуществляется милицией. Работники милиции
проводят систематический контроль поведения лиц, в отношении которых
установлен административный надзор, в целях предотвращения нарушений ими
общественного порядка. Другими исполнительными органами применяются и
иные меры административно-предупредительного характера, например,
введение карантина, принудительный медицинский осмотр, закрытие
отдельных участков государственной границы, досмотр и передосмотр
транспортных средств, товаров и других предметов.

Противоправное поведение может проявляться в конкретном административном
правонарушении либо в неоднократных, систематических противоправных
действиях, антиобщественном поведении отдельных лиц. Это предопределяет
необходимость применения государственными органами или должностными
лицами к определенным субъектам разнообразных мер пресечения
антиобщественных действий или административных проступков. Среди мер
административного принуждения меры административного пресечения
используемые в административном порядке, наиболее многочисленны. Их
применение обусловлено необходимостью быстрого и эффективного
прекращения посягательств на интересы отдельных граждан, государства и
общественных объединений.

Меры пресечения правонарушений — это принудительное прекращение
противоправных действий, имеющих признаки административного проступка (в
некоторых случаях они могут иметь и уголовный характер), направленное на
недопущение негативных последствий и обеспечение применения к виновному
лицу административного взыскания, а в исключительных случаях — и
уголовного наказания.

В действующем законодательстве, специальной литературе нет
исчерпывающего перечня и четкой классификации этих мер, как нет и
единого мнения относительно того, какие именно меры следует считать
мерами административного пресечения. Вместе с тем следует отметить
достаточно полное урегулирование в законодательстве мер пресечения и
условий их применения.

Меры пресечения условно можно разделить на две группы: общего и
специального назначения.

К мерам пресечения общего назначения относятся, а) административное
задержание; б) личный досмотр и досмотр вещей, в) принудительное
лечение; г) временное отстранение от работы инфекционных больных; д)
принудительное лечение лиц, страдающих опасными для окружающих
заболеваниями; е) временное отстранение от управления транспортными
средствами; ж) прекращение работ и запрещение эксплуатации механизмов и
др.

Применение этих мер регулируется рядом законов Так, административное
задержание, применяемое в целях пресечения административных нарушений,
установления личности, обеспечения своевременного и правильного
рассмотрения дел и исполнения постановлений по делам об административных
правонарушениях, проведение личного осмотра, осмотра вещей и изъятие
вещей и документов, регламентируется КоАП (ст ст. 260-263, 267), Законом
Украины «О милиции» (ст. 11), Таможенным кодексом Украины и другими
законодательными актами.

В соответствии с действующим законодательством административное
задержание личности, совершившей административное правонарушение, может
продолжаться не более трех часов, за исключением случаев, когда
законодательными актами установлены другие сроки. Личный досмотр и
досмотр вещей как меры пресечения административных проступков
осуществляются в целях обеспечения производства по делам об
административных правонарушениях. Требования к процессуальному
оформлению этих действий регулируются ст. 264 КоАП, Таможенным кодексом,
Законом Украины «О Службе безопасности Украины» и другими
законодательными актами

Принудительное лечение, временное отстранение от работы инфекционных
больных, принудительное лечение лиц, страдающих опасными для окружающих
заболеваниями, применяются разными исполнительными органами Эти меры
могут быть применены в отношении лиц, больных наркоманией, злостных
алкоголиков, больных СПИДом и др. Временное отстранение от управления
транспортными средствами, прекращение работ и запрещение эксплуатации
механизмов применяются работниками милиции и других органов. Так,
работники милиции в соответствии со ст. 11 Закона Украины «О милиции»
имеют право задерживать, отстранять от управления транспортными
средствами лиц, находящихся в состоянии опьянения, а также лиц, не
имеющих документов на право управления или пользования транспортными
средствами, лишать водителей в предусмотренных законодательством случаях
права управления транспортными средствами, задерживать и доставлять в
установленном порядке транспортные средства для временного хранения на
специальных площадках или стоянках. Органам государственного санитарного
надзора предоставлено право временно отстранять от работы инфекционных
больных.

Приведенный перечень мер административного пресечения общего назначения
не является исчерпывающим, поскольку они достаточно многочисленны и
разнообразны, применяются в различных областях общественной жизни и
разными субъектами, обладающими компетенцией контрольно-надзорного
характера. Так, к ним можно отнести аннулирование разрешений на
приобретение, хранение и ношение оружия и боеприпасов гражданами,
предприятиями учреждениями и организациями, проверку мест их хранения,
проведение досмотра производственных, складских и других помещений,
изъятие у граждан и должностных лиц предметов и вещей, запрещенных или
ограниченных в обращении, изъятие лицензий на осуществление отдельных
видов деятельности. К соответствующим видам административного
принуждения относятся и принудительные меры в отношении проведения
антимонопольной политики, упорядочения финансовой системы и т д.

Следует отметить, что в условиях чрезвычайного положения усиливается
применение мер административного принуждения, потому что органы,
осуществляющие управление в таких условиях, получают чрезвычайные
полномочия В соответствии со ст. ст. 16-18 Закона Украины от 16 марта
2000 г «О правовом режиме чрезвычайного положения» могут применяться
следующие меры установлениє особого режима въезда и выезда, ограничение
свободы передвижения, ограничение движения транспортных средств и их
досмотр, запрещение проведения массовых мероприятий, проверка документов
у граждан, проведение личного досмотра, досмотра вещей, транспортных
средств, багажа и грузов, служебных помещений и жилища граждан,
временное изъятие у граждан зарегистрированного огнестрельного и
холодного оружия и боеприпасов, а у предприятий, учреждений и
организаций — также учебной военной техники, взрывчатых, радиоактивных
веществ и материалов, отравляющих и сильнодействующих химических веществ
и др.

К мерам пресечения специального назначения относятся а) меры физического
воздействия, б) специальные средства, в) использование огнестрельного
оружия.

Меры физического воздействия применяются милицией и работниками других
органов внутренних дел с целью охраны общественного порядка,
общественной безопасности и борьбы с преступностью на основании Закона
Украины «О милиции» В разделе 3 этого Закона приведен перечень
специальных средств, определены условия и пределы применения мер
физического воздействия, специальных средств и огнестрельного оружия
Прежде всего применению силы, специальных средств и огнестрельного
оружия должно предшествовать предупреждение о намерении их использовать,
если позволяют обстоятельства В случае невозможности избежать применения
силы она не должна превышать меру, необходимую для выполнения
возложенных на милицию обязанностей, и должна сводиться к минимуму
возможности причинения вреда здоровью правонарушителей и других граждан
Запрещается применять меры физического воздействия, специальные средства
и огнестрельное оружие к женщинам с явными признаками беременности,
лицам пожилого возраста или с выраженными признаками инвалидности,
малолетним, кроме случаев совершения ими группового нападения,
угрожающего жизни и здоровью людей, работников милиции, либо
вооруженного нападения или вооруженного сопротивления.

Следует обратить внимание на то, что меры пресечения в значительной
степени присущи органам внутренних дел, государственным инспекциям
Другими государственными органами они используются не так часто.

Меры пресечения тесно связаны с мерами предупреждения и
административными взысканиями, которым они часто предшествуют, поскольку
обеспечивают условия для их применения.

При применении мер как административного предупреждения, так и
пресечения административных проступков органы государственного
управления должны строго соблюдать принцип законности Это обеспечивается
систематическим контролем со стороны вышестоящих органов и должностных
лиц, прокурорским надзором, правом административного и судебного
обжалования, другими предусмотренными законодательством способами

Раздел IV

Ответственность по административному праву

Глава 14

Административная ответственность

§ 1. Понятие и основные черты административной ответственности

Под административной ответственностью следует понимать наложение на
нарушителей общеобязательных правил, действующих в государственном
управлении и иных сферах, административных взысканий, которые влекут для
этих лиц обременительные последствия материального или морального
характера. Административная ответственность — один из видов юридической
ответственности, которому присущи все признаки последней. Вместе с тем
административная ответственность является составной частью
административного принуждения и наделена всеми его признаками

Основные черты административной ответственности состоят в том, что ее
основанием выступает административное правонарушение (проступок).
Привлечение к административной ответственности — обязанность
государственных органов, которые являются субъектами исполнительной
власти. Их перечень дается в разделе III КоАП. Субъектами
административной юрисдикции являются также районные (городские) суды
(судьи). К виновным в совершении правонарушения применяются
административные взыскания, предусмотренные ст. 24 КоАП. Порядок
привлечения к административной ответственности упрощенный, что создает
условия для оперативного и экономичного ее применения Следует обратить
внимание на то, что между правонарушителем и органом (должностным
лицом), который налагает взыскание, отсутствуют служебные отношения,
характерные для дисциплинарной ответственности. Административная
ответственность урегулирована нормами административного права, в которых
приводится полный перечень административных проступков, административных
взысканий и органов, Уполномоченных их применять. К этому виду
юридической ответственности привлекаются нарушители обязательных правил
(норм) которые установлены уполномоченными на то субъектами. Субъектами
правонарушений могут быть физические лица — граждане и должностные лица,
а за некоторые правонарушения — государственные служащие (Закон Украины
«О борьбе с коррупцией»)

§ 2. Законодательные основы административной ответственности

Законодательную основу для принятия актов, которые регулируют вопросы
установления административной ответственности составляет Конституция
Украины, имеющая наивысшую юридическую силу. Законы и другие
нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции Украины и
должны соответствовать ей (ст. 8 Конституции Украины).

Административная ответственность регулируется многими
нормативно-правовыми актами, которые в своей совокупности образу ют
законодательство об административных правонарушениях. В его систему
входят законодательные и подзаконные акты, нормы, которые включены в
КоАП и которые в него не включены.

Важным источником правоохранительных норм в свое время были Основы
законодательства Союза ССР и союзных республик об административных
правонарушениях, принятые Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г. В
них впервые были кодифицированы наиболее важные материальные и
процессуальные нормы, относящиеся к административной ответственности,
определены задачи и закреплена система законодательства об
административных правонарушениях, установлены понятие и структура
административного правонарушения, виды административных взысканий, общие
правила и сроки их наложения, закреплены система органов, уполномоченных
рассматривать дела об административных правонарушениях, порядок
исполнения, обжалования и опротестования постановлений о наложении
административных взысканий.

В регулировании административной ответственности особая роль принадлежит
КоАП, который принят 7 декабря 1984 г. (введен в действие с 1 июня 1985
г.). КоАП состоит из пяти разделов: I. Общие положения; П.
Административное правонарушение и административная ответственность; III.
Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных
правонарушениях; IV. Производство по делам об административных
правонарушениях; V. Исполнение постановлений о наложении
административных взысканий. Разделы содержат 33 главы, а последние —
статьи.

В КоАП кодифицировано законодательство Украины об административной
ответственности. Наряду с материальными нормами этот акт содержит
административно-процессуальные нормы, которые регулируют производство по
делам об административных правонарушениях и порядок исполнения
постановлений о наложении административных взысканий.

Параллельно с КоАП действуют нормы, которые устанавливают
административную ответственность, но они содержатся в законодательных
межотраслевых актах (Воздушный, Таможенный кодексы, законы Украины «О
борьбе с коррупцией», «Об охране государственной границы», «О правовом
режиме чрезвычайного положения» и др.).

В систему законодательства об административных правонарушениях входят
законы, нормы которых не включены в КоАП. Вопросы административной
ответственности регулируются также указами Президента Украины,
постановлениями Кабинета Министров Украины. Акты, содержащие
административные санкции, могут издавать сельские, поселковые,
городские, областные советы по вопросам борьбы со стихийными бедствиями,
эпидемиями и эпизоотиями. Сельские, поселковые, городские советы имеют
право устанавливать также правила благоустройства городов и других
населенных пунктов, правила торговли на колхозных рынках, правила
соблюдения тишины в общественных местах. Эти правила в КоАП не включены,
но в нем за их нарушение предусмотрена административная ответственность,
поэтому они тоже являются нормативной основой административной
ответственности.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что в соответствии со ст. 92
Конституции Украины исключительно законами Украины определяются деяния,
являющиеся административными правонарушениями, и ответственность за них.

Задачами КоАП являются охрана прав и свобод граждан, собственности,
конституционного строя Украины, прав и законных интересов предприятий,
учреждений и организаций, установленного правопорядка, укрепление
законности, предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе
точного и неукоснительного соблюдения Конституции и законов Украины,
уважения прав, чести и достоинства Других граждан, правил общежития,
добросовестного выполнения своих обязанностей, ответственности перед
обществом.

Выполнение этих задач зависит от правильного применения действующего
законодательства об административных правонарушениях, соблюдения
законности.

Роль административной ответственности в борьбе с правонарушениями
постоянно растет. Резко увеличилось количество составов административных
правонарушений, более строгими стали санкции за проступки. Установлена
ответственность за действия, которые раньше вообще не относились к
административным правонарушениям (неуважение к суду, коррупция,
нарушение налогового законодательства и др.).

Административная ответственность вводится вместо уголовной
(декриминализация). Проведенная в процессе реформы уголовного права
декриминализация обусловливает расширение сферы применения мер
административного воздействия. Одновременно увеличивается и число
правонарушений, за которые наряду с дисциплинарными и
гражданско-правовыми мерами применяются административные взыскания
(коррупция, недобросовестная конкуренция и др. ).

Значительное место административное принуждение занимает в борьбе с
пьянством, наркоманией, посягательствами на собственность, обеспечении
нормальной деятельности представителя власти, выполнении требований
должностных лиц, государственных органов, правил общественной
безопасности, охраны природы.

Важным является вопрос об отграничении административных правонарушений
от уголовных, дисциплинарных и гражданско-правовых. Законом предусмотрен
ряд конкретных признаков, по которым уголовное правонарушение отличается
от административного. В связи с этим для правильной квалификации
необходимо сравнить ст. 9 КоАП Украины и ст. 11 Уголовного кодекса
Украины, проанализировать их содержание и только после этого (и в
соединении с фактическими обстоятельствами совершения правонарушения, с
учетом последствий противоправных действий) решить вопрос о привлечении
виновного лица к уголовной или административной ответственности.

Административная ответственность отличается от дисциплинарной тем, что
субъект административного проступка не находится в служебной зависимости
от органа или должностного лица, привлекающего его к административной
ответственности. Дисциплинарный проступок является основанием для
привлечения лица к дисциплинарной ответственности — это противоправное
деяние (действие либо бездействие) работника, который нарушает
установленный на предприятии, в организации или учреждении внутренний
трудовой распорядок. Этот проступок может проявиться в нарушении
служебной, в том числе трудовой, дисциплины и влечет предусмотренную
законом дисциплинарную ответственность, выраженную в наложении на
виновных дисциплинарных взысканий.

Дисциплинарные правонарушения большей частью связаны со служебными,
трудовыми обязанностями лица. Однако не всегда это условие является
необходимым для отнесения проступка к дисциплинарным. Например,
отдельные действия работников транспорта, совершенные при исполнении
служебных обязанностей, рассматриваются как административные
правонарушения (выпуск на линию транспортных средств, техническое
состояние которых не соответствует установленным требованиям).

При отграничении административной ответственности от гражданско-правовой
необходимо иметь в виду, что последняя наступает за нарушение
обязательств, вытекающих из гражданско-правовых соглашений, т. е.
соглашений, возникающих между равноправными сторонами, а
административная ответственность, наоборот, предусматривает неравенство
сторон отношений.

§ 3. Административное правонарушение, его состав

Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на
общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на
установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное
или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законом
предусмотрена административная ответственность (ст. 9 КоАП).

В законе одновременно приводятся два термина: «административное
правонарушение» и «административный проступок», но последний не является
разновидностью административных правонарушений.

Административное правонарушение (проступок) характеризуется рядом
признаков. Это прежде всего деяние, поведение, поступок человека,
действие либо бездействие, а также акт внешнего выражения отношения лица
к реальной действительности, другим людям, обществу, государству. Закону
неподвластны убеждения, мысли людей, если они не нашли внешнего
выражения.

Деяния признаются административным правонарушением при наличии таких
признаков: общественная вредность, противоправность, вина и
административная наказуемость.

Общественная вредность действия либо бездействия означает, что оно
причиняет или создает угрозу причинения вреда объектам
административно-правовой охраны, которые предусмотрены ст. 9 КоАП.

Противоправность означает, что действие либо бездействие прямо запрещено
административно-правовыми нормами Признак противоправности указывает
также на недопустимость применения аналогии закона, что содействует
укреплению законности, исключает возможность привлечения к
административной ответственности за деяния, не предусмотренные законом
об административных правонарушениях.

Административное правонарушение (проступок) может быть только виновным
деянием

Вина состоит в психическом отношении лица к деянию и его вредным
последствиям, может быть умышленной или неосторожной Степень вины
учитывается при наложении административного взыскания, при освобождении
от административной ответственности либо передаче материалов об
административном правонарушении на рассмотрение общественной организации
или трудового коллектива.

Административная наказуемость означает, что административным проступком
признается только такое противоправное, виновное деяние, за которое
законом предусмотрено применение административных взысканий. Реализация
административного взыскания не всегда сопровождает административный
проступок, но возможность применения взысканий составляет его
неотъемлемое свойство.

Рассмотренные признаки являются наиболее характерными и существенными,
присущими любому административному правонарушению (проступку),
характеризуют его как фактическое основание административной
ответственности и составляют ее материальное понятие Последнее
конкретизируется в законодательстве об административных правонарушениях
в форме конкретных составов проступка, в которых законом предусмотрены
необходимые и специфические признаки того или иного конкретного деяния.

Административные правонарушения (проступки) различаются по специфическим
признакам, которые характеризуют их объективные и субъективные стороны

Состав административного правонарушения — это установленная законом
совокупность признаков, при наличии которых деяние считается
административным проступком. Состав административного правонарушения
образуют признаки, характеризующие объект, объективную и субъективную
стороны, субъекта правонарушения

Объект административного правонарушения — это то, на что оно посягает.
Административный проступок причиняет вред либо создает угрозу его
причинения общественным отношениям, которые и образуют объекты
проступка. В зависимости от степени обобщения, уровня абстрактности
различают общий, родовой и непосредственный объекты проступка.

Общий объект составляет вся совокупность общественных отношений,
охраняемых законодательством об административных правонарушениях.

Родовой объект — это группа однородных или тождественных общественных
отношений, охраняемых комплексом административно-правовых норм.
Административно-правовыми средствами охраняются общественные отношения,
регулируемые нормами разных отраслей права, административного,
финансового, гражданского, трудового, экологического и др. Поэтому
родовые объекты проступков могут быть, например, в гражданских, трудовых
и других правонарушениях В зависимости от родового объекта
административные правонарушения сгруппированы в главах Особенной части
раздела II КоАП.

Разновидностью родового выступает видовой объект, т. е. обособленная
группа общественных отношений, общих для ряда проступков Так,
природоохранительные отношения, являющиеся объектом экологических
правонарушений, включают группы отношений, направленных на охрану
земель, недр, вод, лесов, воздуха, животного мира.

Под непосредственным объектом понимают поставленные под охрану закона
конкретные общественные отношения, которым причиняется вред
правонарушением, подпадающим под признаки конкретного состава.

Объективную сторону административного правонарушения характеризуют
признаки, определяющие акт внешнего поведения правонарушителя К ним
относятся Деяния (действие либо бездействие), их вредные последствия,
причинная связь между деянием и последствиями, место, время, обстановка,
способ, орудия и средства совершения проступка.

Основным и обязательным признаком объективной стороны является
противоправное деяние; отсутствие этого признака исключает состав любого
административного правонарушения. Все другие признаки носят
факультативный характер. Так, вредные последствия и причинная связь
обязательны лишь в так называемых материальных составах проступков
(например, мелкое хищение, повреждение телефонов-автоматов, уничтожение
посевов и т.п.). Большинство же административных правонарушений
характеризуются несоблюдением различных правил, когда деяние образует
состав проступка независимо от наступления вредных последствий, — это
формальные составы (например, нарушение правил санитарных, таможенных,
торговли и т.д.). Эти составы формулируются в диспозициях статей
Особенной части раздела II КоАП лишь указанием на противоправное
действие либо бездействие. В некоторых случаях в диспозициях называются
только вредные последствия («повреждение», «уничтожение», «порча» и
т.п.), деяние же подразумевается само по себе.

Место, время, обстановка, способ, орудия и средства совершения проступка
могут быть обязательными признаками, если они включены в конкретный
состав проступка (например, отдельные деяния признаются
административными правонарушениями лишь в случае совершения их в
общественном месте, часто в диспозициях указывается способ совершения
проступка — грубое, злостное нарушение, скрытая передача и т.п.). В
других случаях они могут признаваться обстоятельствами, смягчающими или
отягчающими ответственность (например, совершение правонарушения в
условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах
отягчает административную ответственность).

Субъективную сторону административного правонарушения .составляет
связанное с его совершением психическое состояние лица. К признакам,
характеризующим субъективную сторону, относятся вина, мотив и цель
совершения правонарушения.

Вина — основной и обязательный признак субъективной стороны
административного проступка. Это психическое отношение лица к
совершенному им общественно вредному деянию и его последствиям, которое
проявляется в форме умысла или неосторожности.

В общих чертах понятие этих форм вины раскрывается в ст. ст. 10 и ІІ
КоАП. Административное правонарушение признается совершенным умышленно,
когда лицо, его совершившее, осознавало противоправный характер своего
действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их
или сознательно допускало наступление этих последствий. Осознание
противоправного характера деяния и предвидение его вредных последствий
составляют интеллектуальные признаки умысла, а желание или сознательное
допущение последствий — волевой признак.

Административное правонарушение считается совершенным по неосторожности,
если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных
последствий своего действия или бездействия, но легкомысленно
рассчитывало на их предотвращение (самоуверенность), либо не предвидело
возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их
предвидеть (халатность). Если понятие умысла связано с психическим
отношением липа к своему деянию и его последствиям, то при определении
неосторожности во внимание принимается отношение лишь к вредным
последствиям.

Мотив и цель совершения административного правонарушения —
факультативные признаки субъективной стороны состава проступка. Под
мотивом понимается осознанное лицом внутреннее побуждение, которым оно
руководствуется при совершении правонарушения. Цель — это следствие,
результат, которого хочет достичь лицо, совершая административное
правонарушение.

Субъектом административного правонарушения признается физическое лицо,
достигшее на момент совершения правонарушения возраста, с которого
наступает административная ответственность. Признаки, характеризующие
субъекта проступка, делятся на общие и специальные. В приведенном
определении названы признаки общие, т. е. присущие любому субъекту.

Субъектом проступка, во-первых, может быть физическое лицо, человек.
Во-вторых, им может быть не любое физическое лицо, а только вменяемое. В
законодательстве об административных правонарушениях не раскрывается
понятие вменяемости, оно вытекает из определения невменяемости. Как
указано в ст. 20 КоАП, под невменяемостью понимается состояние, в
котором лицо во время совершения противоправного действия или
бездействия не могло отдавать себе отчет в своих действиях или
руководить ими вследствие хронической душевной болезни, временного
расстройства душевной деятельности, слабоумия или иного болезненного
состояния. Исходя из этого можно сделать вывод, что вменяемость — это
способность лица осознавать свои действия и управлять ими, а значит, и
нести за них ответственность В-третьих, субъектом проступка может быть
лицо достигшее к моменту совершения административного правонарушения
шестнадцатилетнего возраста.

Кроме общих признаков в конкретных составах административных
правонарушений субъект может характеризоваться еще и дополнительными
специфическими особенностями. Такие субъекты называются специальными К
ним можно отнести, например, должностных лиц, водителей, руководителей,
капитанов судов, родителей, военнослужащих и т.д. В некоторых статьях
Особенной части КоАП специальный субъект не называется, хотя и
подразумевается.

Отдельные свойства лица не входят в состав проступка, но являются
важными для определения характера и пределов ответственности за
совершенное правонарушение. Это несовершеннолетние военнослужащие и
другие лица, на которых распространяется действие дисциплинарных
уставов; иностранцы и лица без гражданства, лица, для которых охота
является единственным средством существования, и т.п.

В ст. ст. 13-15 КоАП установлены особенности административной
ответственности некоторых из перечисленных лиц. Так, к
несовершеннолетним в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет за
совершение административных правонарушений применяются меры,
предусмотренные ст. 24і КоАП. В отдельных случаях несовершеннолетние
согласно ч. 2 ст. 13 КоАП могут нести административную ответственность
на общих основаниях (в случае совершения мелкого хищения, нарушения
отдельных правил дорожного движения, мелкого хулиганства, стрельбы из
огнестрельного, холодного метательного или пневматического оружия в
населенных пунктах злостного неповиновения, нарушения правил поведения с
огнестрельным, холодным или пневматическим оружием и боевыми припасами).
Однако и в этих случаях не исключается применение мер предусмотренных
ст. 24′ КоАП Исключение составляют дела о злостном неповиновении (ст.
185 КоАП). К несовершеннолетним не может быть применен административный
арест.

Должностные лица подлежат административной ответственности за
административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных
правил в сфере охраны порядка управления общественного порядка, природы,
здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых
входит в их служебные обязанности (ст. 14 КоАП), т.е они подлежат
ответственности не столько за нарушение определенных правил собственными
действиями, сколько за нераспорядительность, необеспечение выполнения
этих правил другими лицами, в частности подчиненными.

Статья 15 КоАП предусматривает особенности ответственности за
административные правонарушения военнослужащих и призванных на сборы
военнообязанных, а также лиц рядового и начальствующего состава органов
внутренних дел. Эти лица несут ответственность за административные
проступки по дисциплинарным уставам, т. е дисциплинарного
ответственность. За нарушение правил, норм и стандартов, касающихся
обеспечения безопасности дорожного движения, правил охоты, рыболовства и
охраны рыбных запасов, таможенных правил, совершения коррупционных
деяний и иных правонарушений, связанных с коррупцией, неправомерное
использование государственного имущества, непринятие мер по частному
определению суда или частному постановлению судьи относительно
представления органа дознания, следователя или постановления прокурора,
уклонение от выполнения законных требований прокурора, нарушения
законодательства о государственной тайне эти лица несут административную
ответственность на общих основаниях, однако за эти проступки к ним не
могут быть применены такие взыскания, как исправительные работы и
административный арест.

При нарушении правил дорожного движения водителями транспортных средств
Вооруженных Сил Украины или других образованных в соответствии с
законами Украины воинских формирований военнослужащими срочной службы
штраф как административное взыскание к ним не применяется. К указанным
лицам в качестве меры административного взыскания применяется
предупреждение.

Иностранцы и лица без гражданства, которые находятся на территории
Украины, подлежат административной ответственности на общих основаниях с
гражданами Украины Вопрос об ответственности за административные
правонарушения, совершенные на территории Украины иностранцами, которые
в соответствии с Действующими законами и международными договорами
Украины пользуются иммунитетом от административной юрисдикции Украины,
решается дипломатическим путем. К ним может быть применено такое
специфическое взыскание, как выдворение за пределы Украины.

Признаки, характеризующие объект, объективную и субъективную стороны,
субъекта административного правонарушения, являются основными. Кроме
них, законом установлены дополнительные признаки, которые повышают
степень общественной вредности основного состава и называются
квалифицирующими К таким признакам относятся, например, повторное
совершение однородного правонарушения, наличие вредных последствий,
совершение правонарушения определенным субъектом, грубость или
систематичность нарушения и др. В нормах Особенной части раздела II КоАП
составы с квалифицирующими признаками сформулированы вслед за основными,
причем основные в них, как правило, не называются, а дается ссылка на
соответствующую статью или часть статьи, в которой сформулирован
основной состав. Наличие квалифицирующих признаков повышает
ответственность за административное правонарушение.

Статьи 18—20 КоАП устанавливают обстоятельства, исключающие
противоправность и общественную вредность деяния (крайняя необходимость
и необходимая оборона) или виновность (невменяемость) лица. Тем самым
исключается административная ответственность за его совершение.

Совершенным в состоянии крайней необходимости признается действие,
направленное на устранение опасности, угрожающей общественному порядку,
собственности, другим объектам, которые охраняются законом, если эта
опасность при данных обстоятельствах не могла быть устранена другими
средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем вред
предотвращенный. Например, в состоянии крайней необходимости может быть
совершено нарушение правил дорожного движения водителем, который
доставляет травмированного человека в больницу.

В отличие от крайней необходимости при необходимой обороне вред
причиняется не постороннему охраняемому законом объекту, а посягающему
на него При этом защита должна соответствовать характеру и общественной
вредности посягательства Следует отметить, что административное
правонарушение в состоянии необходимой обороны может быть совершено
очень редко. Закреплением в законодательстве нормы о необходимой обороне
скорее подчеркивается активная роль граждан в борьбе с правонарушениями,
укреплении правопорядка.

Не подлежит административной ответственности лицо, которое во время
совершения противоправного действия либо бездействия находилось в
состоянии невменяемости, т е. не могло отдавать себе отчет в своих
действиях или руководить ими вследствие хронической душевной болезни,
временного расстройства душевной деятельности, слабоумия или иного
болезненного состояния.

§ 4. Общие правила и сроки привлечения к административной
ответственности

Общие правила наложения взыскания за административные правонарушения,
закрепленные в главе 4 КоАП, углубляют конституционные принципы
верховенства права, законности, гуманизма, индивидуализации
ответственности и др.

Во-первых, соблюдение общих правил при применении административных
взысканий заключается в неуклонном выполнении принципов верховенства
права и законности Взыскание за административное правонарушение
налагается в пределах, установленных нормативным актом,
предусматривающим ответственность за совершенное правонарушение, в
точном соответствии с КоАП и другими актами об административных
правонарушениях.

Во-вторых, возмездное изъятие и конфискация предмета как дополнительные
взыскания могут налагаться лишь в случаях, если их применение прямо
предусмотрено законом. Не допускается неприменение дополнительного
взыскания, если санкция статьи предусматривает обязательность его
наложения вместе с основным взысканием

В-третьих, взыскание налагается в точно определенных законом пределах Не
допускается применение взыскания ниже низшего предела, предусмотренного
санкцией соответствующей статьи, а также превышение его максимального
размера.

В-четвертых, при наложении административного взыскания следует
придерживаться всех других требований законодательства об
административных правонарушениях. Имеются в виду требования относительно
наличия состава проступка, отсутствия обстоятельств, исключающих
административную ответственность, подведомственности дел, сроков
давности, недопустимости применения Некоторых видов взысканий к
определенным категориям граждан (военнослужащим, работникам органов
внутренних дел и др.)

С целью индивидуализации ответственности закон (ч. 2 ст. 33 КоАП)
требует от органа (должностного лица), уполномоченного рассматривать
дело, при наложении взыскания учитывать характер совершенного
правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное
положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

О характере правонарушителя свидетельствуют его объект, т. е.
общественные отношения, на которые посягает проступок (например,
государственный или общественный порядок, права и свободы граждан и
т.п.), а также признаки, которые характеризуют объективную сторону
правонарушения (действие или бездействие, характер и размер причиненного
вреда, время, место, способ совершения проступка и др.).

Некоторые обстоятельства, свидетельствующие о характере проступка,
повышают административную ответственность за его совершение, т. е.
признаются квалифицирующими. Таким обстоятельством является, например,
повторное совершение правонарушения. В некоторых случаях только грубое
нарушение правил влечет за собой административную ответственность (ст.
108 КоАП).

Иногда правонарушением признается только злостное действие. Чаще всего
это бездействие — нарушение порядка (ч. 1 ст. 194 КоАП), злостное
неповиновение (ст. 185), злостное уклонение (ст. 1854). О злостности
свидетельствует невыполнение определенных обязанностей, распоряжений,
требований после неоднократного, настойчивого их повторения.

Личность нарушителя характеризуют прежде всего признаки, присущие
субъекту проступка (возраст, пол, служебное положение, социальное
положение, противоправное поведение в прошлом, а также поведение в
трудовом коллективе и в быту, отношение к семье, коллегам по работе,
обучение и т. п.). Все эти обстоятельства должны быть установлены
органом (должностным лицом), который рассматривает дело, чтобы иметь
полное представление о личности нарушителя.

Степень вины правонарушителя зависит от формы вины, мотивов и цели
совершения правонарушения (проступка). Понятно, что совершение проступка
умышленно отличается от совершения его по неосторожности. В первом
случае степень вины нарушителя выше.

Имущественное положение правонарушителя также должно быть учтено при
применении отдельных административных взысканий: штрафа, конфискации,
лишения специального права, исправительных работ.

Обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность за
административное правонарушение, перечислены соответственно в ст. 34 и
ст. 35 КоАП.

Смягчающими ответственность обстоятельствами признаются: ,

1) чистосердечное раскаяние виновного;

2) предотвращение виновным вредных последствий правонарушения,
добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда;

3) совершение правонарушения под влиянием сильного душевного волнения
либо при стечении тяжелых личных обстоятельств;

4) совершение правонарушения несовершеннолетним;

5) совершение правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей
ребенка в возрасте до одного года.

Этот перечень не исчерпывающий, открытый. Орган (должностное лицо),
который рассматривает дело, может признать смягчающими и обстоятельства,
не предусмотренные законом (например, безупречную трудовую деятельность,
преклонный возраст, наличие у нарушителя иждивенцев и т.д.).

В отличие от смягчающих в ст. 35 КоАП приведен полный (исчерпывающий)
перечень обстоятельств, отягчающих ответственность за административное
правонарушение. К таким обстоятельствам относятся:

1) продолжение противоправного поведения, ^несмотря на требование
уполномоченных на то лиц прекратить его;

2) повторное в течение года совершение однородного правонарушения, за
которое лицо уже подвергалось административному взысканию; совершение
правонарушения лицом, ранее совершившим преступление;

3) вовлечение несовершеннолетнего в правонарушение;

4) совершение правонарушения группой лиц;

5) совершение правонарушения в условиях стихийного бедствия или при
других чрезвычайных обстоятельствах;

6) совершение правонарушения в состоянии опьянения. В зависимости от
характера административного правонарушения орган (Должностное лицо),
налагающий взыскание, может не признать это обстоятельство отягчающим
(например, для ответственности за нарушение правил пользования
электроэнергией не имеет значения, в каком состоянии совершено
правонарушение).

При наложении взыскания обстоятельства, смягчающие и отягчающие
ответственность, учитываются лишь при условии, что они находятся за
пределами состава правонарушения, т. е. не являются его составной
частью. Так, совершение мелкого хулиганства в состоянии опьянения
отягчает ответственность нарушителя, а управление транспортным средством
в состоянии опьянения не отягчает, ибо этот признак непосредственного
входит в состав правонарушения.

К общим относятся также правила наложения административных взысканий при
совершении нескольких административных правонарушений. В ст. 36 КоАП
предусмотрено, что при совершении одним лицом двух и более
административных правонарушений административное взыскание налагается за
каждое правонарушение в отдельности. Такой порядок назначения взысканий
обусловлен тем, что дела об административных правонарушениях одного и
того же лица рассматривают чаще всего разные государственные органы
(должностные лица) в пределах своей подведомственности.

Если дело о нескольких административных проступках рассматривает один
орган (должностное лицо), то в таких случаях налагается одно основное
взыскание в пределах санкции, установленной за более серьезное
правонарушение из числа совершенных. При этом к основному взысканию
может быть присоединено одно из дополнительных взысканий,
предусмотренных статьями об ответственности за любое из совершенных
правонарушений.

В случае причинения административным правонарушением имущественного
ущерба гражданину, предприятию, учреждению и ти организации при
наложении административного взыскания одновременно может быть решен
вопрос о его возмещении. Тем самым упрощен порядок взыскания очевидного
и незначительного ущерба Вместе с тем решение этого вопроса зависит от
ряда обстоятельств и является правом, а не обязанностью соответствующего
органа. Возмещение причиненного ущерба имеют право осуществлять и
некоторые, перечисленные в ст. 40 КоАП органы — административная
комиссия, исполнительный орган поселкового и сельского совета, а также
судья. Размер ущерба, который взыскивается этими органами, не может
превышать суммы двух не облагаемых налогом минимумов доходов граждан.
Судья местного (районного, городе кого) суда может решить вопрос о
возмещении ущерба независимо от его размера, кроме случаев причинения
ущерба несовершеннолетним лицом, которое достигло шестнадцати лет и
имеет самостоятельный заработок. В таком случае, если сумма ущерба не
превышает одного не облагаемого налогом минимума доходов граждан, судья
имеет право возложить на несовершеннолетнего возмещение причиненного
ущерба или обязать своим трудом устранить его.

Для обеспечения законности при применении мер воздействия за
административные правонарушения очень важными являются четкое соблюдение
сроков давности привлечения к административной ответственности,
погашения административных взысканий, а также порядка исчисления сроков
исполнения взыскания.

Исчисление сроков исполнения административного взыскания, как определено
в ст. 37 КоАП, зависит от его вида. Так, срок административного ареста
исчисляется сутками, исправительных работ — месяцами, а лишение
специального права — годами, месяцами или днями. Исчисление срока
административного взыскания начинается в тот день (если он исчисляется
месяцами и годами) или время (если оно исчисляется сутками), когда
вынесено постановление о наложении взыскания.

В ст. 38 КоАП установлены сроки, после окончания которых исключается
наложение административного взыскания. По общему правилу
административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев
со дня совершения правонарушения, а при длящимся правонарушении — двух
месяцев со дня его обнаружения.

На практике возможны случаи, когда по факту правонарушения сначала
ставится вопрос о возбуждении уголовного дела, но со временем
принимается решение об отказе в его возбуждении или о прекращении уже
возбужденного уголовного дела, но из материалов Дела видно, что в
действиях правонарушителя имеются признаки административного проступка,
взыскание может быть наложено не позднее месяца со дня принятия такого
решения (ч. 2 ст. 38 КоАП). Срок при этом исчисляется с момента принятия
постановления об отказе в возбуждении уголовного дела или о его
прекращении.

Для признания лица не подвергавшимся административному I взысканию не
нужно издания какого-нибудь специального документа. Взыскание погашается
автоматически после окончания годичного срока с момента исполнения
постановления о наложении административного взыскания и в случае
несовершения на протяжении этого срока нового административного
проступка. Если же лицо совершит новое правонарушение до погашения
взыскания за предыдущее, течение срока давности прерывается.

§ 5. Административная ответственность юридических лиц

В соответствии с КоАП субъектами административной ответственности
являются только физические лица. Однако некоторые нормативные акты
налогового, антимонопольного законодательства, законодательства о
предпринимательской деятельности и другие субъектами такой
ответственности предусматривают юридических лиц. Так, п. 7 ч. 3 ст. 11
Закона Украины от 4 декабря 1993 г. «О государственной налоговой службе
в Украине»1 за отсутствие учета прибыли (дохода) или ведение этого учета
с нарушением установленного порядка, а также непредоставление или
несвоевременное предоставление налоговых деклараций, отчетов, расчетов и
иных документов, необходимых для расчета и уплаты налогов и других
обязательных платежей в бюджет, установлена санкция для юридического
лица — 50 % неоплаченных сумм налогов или других обязательных сумм
платежей.

В соответствии с ч. 3 п. 2 Положения «О порядке наложения на
хозяйствующих субъектов сферы торговли, общественного питания и услуг,
втом числе граждан-предпринимателей, взысканий за нарушение
законодательства о защите прав потребителей», утвержденного
постановлением Кабинета Министров Украины от 17 августа 2002 г., выпуск
и реализация товаров, выполнение работ и предоставление услуг, которые
не отвечают требованиям нормативных документов, влекут за собой
наложение на юридическое лицо санкции в

виде взыскания 25 % стоимости реализованных товаров, выполненных работ и
предоставленных услуг.

Закон Украины от 17 декабря 1993 г. «О пожарной безопасности» в ст. 35
предусматривает, что нарушение установленных законодательством
требований пожарной безопасности, невыполнение предписаний должностных
лиц органов государственного пожарного надзора предприятия, учреждения и
организации могут привлекаться руководителями этих органов к уплате
штрафа, который не может превышать 2 % месячного фонда заработной платы
предприятия, учреждения, организации. Порядок применения ст. 35 этого
Закона утвержден постановлением Кабинета Министров Украины от 22
сентября 1998 г. «Об обеспечении реализации статьи 35 Закона Украины «О
пожарной безопасности».

Приведенные и иные примеры свидетельствуют о том, что действующее
законодательство в отличие от норм КоАП предусматривает привлечение к
ответственности не только физических, но и юридических лиц, что
полностью обосновано в условиях роста предпринимательства и становления
рыночной экономики, уравнения всех видов собственности.

В теории права юридическая ответственность признается как
правоотношение, которое возникает из правонарушения, между государством
в лице его специальных органов и правонарушителем. На последнего
возлагается обязанность подвергнуться соответствующим ограничениям и
неблагоприятным последствиям за совершенное правонарушение. В
приведенных выше положениях присутствуют все элементы, характерные для
юридической ответственности: нарушение; неблагоприятные последствия в
виде штрафа; нарушитель, которым могут выступать юридические лица, в том
числе государственные органы; органы (должностные лица), уполномоченные
рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать
взыскания (органы налоговой службы, органы исполнительной власти в сфере
защиты прав потребителей), а также признаки, характерные именно для
административной ответственности. Это и неравенство сторон
(юридическоелицо подконтрольно в определенной сфере своей деятельности
государственному органу), и упрощенная процедура наложения взыскания.

Законодательство об административной ответственности юридических лиц в
Украине пока что недостаточно разработано, поэтому является
некодифицированным, разрозненным. Общие положения и принципы
административной ответственности юридических лиц в нормативных актах
почти полностью отсутствуют. В некоторых случаях юридические лица несут
ответственность наравне с физическими лицами
(гражданами-предпринимателями). Механизм привлечения к административной
ответственности почти не урегулирован. Нет системности и в видах
санкций, применяемых к юридическим лицам Однако некоторые общие
положения относительно административной ответственности юридических лиц
можно привести.

Юридическое лицо становится деликтоспособным с момента его
государственной регистрации и теряет деликтоспособность с момента
исключения из реестра юридических лиц, может выступать как общим (любое
юридическое лицо, совершившее правонарушение), так и специальным
субъектом (монополист, юридическое лицо, действующее в сфере торговли,
общественного питания, предоставления услуг, и т. п.) правонарушения.

Для повышения эффективности законодательства об административной
ответственности юридических лиц следует четко определить общие основания
такой ответственности и установить механизм привлечения юридических лиц
к административной ответственности.

В КоАП приведен перечень органов (должностных лиц), уполномоченных
рассматривать дела об административном правонарушении, и для всех них,
несмотря на существенные различия в структуре и порядке деятельности,
установлен единый порядок производства по делам об административных
правонарушениях. Так же эти вопросы могут быть решены и относительно
ответственности юридических лиц Следует четко определить органы,
уполномоченные налагать административные взыскания на юридических лиц, и
порядок производства по делам об административных правонарушениях. Что
касается взысканий, которые налагаются на юридических лиц, то они
действительно весьма разнообразны, но не по своей природе, а по
формулировке в нормативных актах. Такое разнообразие скорее мешает, чем
помогает эффективному функционированию системы административной
ответственности юридических лиц. Значительную часть взысканий составляют
штрафы. Наряду с ними применяются такие меры воздействия, как
прекращение или приостановление определенного вида деятельности, изъятие
имущества. А такие действительно специфические виды влияния, как
принудительный раздел субъектов хозяйственной деятельности, монополистов
и др., встречаются редко.

Разумеется, проведение кодификации законодательства, которое
регламентирует административную ответственность юридических лиц, —
сложное дело. Вместе е тем систематизация этого законодательства даст
возможность государству эффективно влиять на деятельность хозяйствующих
субъектов и других юридических лиц, что очень важно в ситуации,
сложившейся в экономике Украины, для укрепления законности. Это позволит
субъектам предпринимательства более эффективно защищать свои законные
права в случае привлечения их к административной ответственности.

Глава 15

Дисциплинарная ответственность

Под дисциплинарной ответственностью согласно действующему
законодательству Украины следует понимать виновное нарушение трудовой
дисциплины и служебных обязанностей. Такие нарушения могут быть выражены
как в действиях, так и в бездействии, допускаться как сознательно, так и
по неосторожности. Некоторые категории государственных служащих в связи
с выполнением своих полномочий несут ответственность в дисциплинарном
порядке и за проступки, которые порочат их как государственных служащих
или дискредитируют органы, в которых они работают (руководители,
государственные служащие — сотрудники правоохранительных органов,
военнослужащие и др.).

Законодательством закреплены такие виды дисциплинарной ответственности
государственных служащих: 1) в порядке, установленном законами Украины;
2) в порядке, установленном Кодексом законов о труде Украины (далее —
КЗоТ); 3) в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка
для рабочих и служащих1 (См. напр. Типовые правила внутреннего
распорядка для работников государственных учебно-воспитательных
учреждений в Украине // Інформ. збірник Міністерства освіти України
-1994 – №21 -С 2)

4) на основании дисциплинарных уставов и специальных положений,
действующих в ряде отраслей управления и некоторых сферах
государственной деятельности.

Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный
проступок, сущность которого состоит в невыполнении или ненадлежащем
выполнении работником возложенных на него трудовых или служебных
обязанностей (ст. 24 Типовых правил внутреннего трудового распорядка для
рабочих и служащих предприятий, учреждений, организаций).

Нормами административного права устанавливаются дисциплинарная
ответственность и порядок ее реализации, круг субъектов и полномочия
органов управления (должностных лиц), которые наделены «дисциплинарной»
властью, категории служащих, ответственность которых регулируется
административным правом. Для большинства работников дисциплинарная
ответственность предусмотрена нормами трудового и административного
права, а в отношении некоторых категорий лиц (военнослужащих срочной
службы, работников органов внутренних дел, Службы безопасности Украины и
др.) — полностью нормами административного права, что объясняется
необходимостью наряду с общими правилами дисциплинарной ответственности
учитывать особые требования дисциплины к ним, специфику их
дисциплинарной ответственности.

Вместе с тем, независимо от того, на основании какого законодательного
акта наступает дисциплинарная ответственность, она характеризуется
такими общими признаками:

1) ее основанием является дисциплинарный проступок;

2) за такой проступок предусмотрено наложение дисциплинарного взыскания;

3) взыскание налагается уполномоченным на то органом (должностным лицом)
в порядке подчиненности;

4) рамки «дисциплинарной» власти этого органа (должностного лица) четко
устанавливаются правовыми нормами;

5) служащий, на которого наложено дисциплинарное взыскание, может
обжаловать его в вышестоящий орган (вышестоящем) должностному лицу) или
в суд;

6) за один дисциплинарный проступок может быть наложено только одно
дисциплинарное взыскание.

Большинство служащих за нарушение правил дисциплины несут
ответственность согласно предписаниям трудового законодательства, а
дисциплинарная ответственность служащих, которые реализуют свои
полномочия вне рамок трудового договора или правил внутреннего трудового
распорядка, регулируется законами, указами Президента Украины, уставами
и положениями, утвержденными уполномоченными органами.

Значительное количество государственных служащих несут дисциплинарную
ответственность не только за дисциплинарные проступки, связанные с
невыполнением или ненадлежащим выполнением возложенных на них
обязанностей, но и за превышение своих полномочий, несоблюдение
ограничений, касающихся государственной службы, совершение действий,
порочащих орган, где служащий работает, или его звание (нормы морали),
присяги, обязанностей, предусмотренных контрактом, воинской чести и др.

В основу разграничения дисциплинарной ответственности на виды положены
характер деятельности различных категорий служащих, условия их работы,
система дисциплинарных взысканий, порядок их наложения и обжалования.

Законом Украины «О государственной службе» установлены особенности
дисциплинарной ответственности государственных служащих органов
исполнительной власти и их аппарата. Их сущность состоит в том, что
дисциплинарные взыскания применяются к государственному служащему за
невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных обязанностей,
превышение своих полномочий, нарушение ограничений, связанных с
прохождением государственной службы, а также за проступок, который
порочит его как государственного служащего или дискредитирует
государственный орган, в котором он работает.

К служащим этих органов, кроме дисциплинарных взысканий, предусмотренных
действующим законодательством о труде Украины, могут применяться такие
меры дисциплинарного воздействия, как предупреждение о неполном
служебном соответствии и задержка до одного года в присвоении очередного
ранга или в назначении на более высокую должность.

В соответствии с Типовыми правилами внутреннего распорядка для
работников государственных учебно-воспитательных учреждений Украины за
нарушение трудовой дисциплины к работникам может быть применен выговор
или увольнение.

Увольнение как дисциплинарное взыскание применяется в соответствии с
п.п. 3, 4, 7, 8 ст. 40, ст. 41 КЗоТ.

Служащие государственных предприятий, учреждений, организаций, а также
государственных органов, на которых не распространяются положения Закона
Украины «О государственной службе», соответствующих дисциплинарных
уставов и положений о дисциплине, несут дисциплинарную ответственность
согласно КЗоТ или Правилам внутреннего трудового распорядка.

Дисциплинарное взыскание применяется органом (должностным лицом),
которому предоставлено право приема на работу (избрания, утверждения,
назначения на должность) данного работника. До применения
дисциплинарного взыскания собственник или уполномоченный им орган должен
потребовать от нарушителя трудовой дисциплины письменное объяснение. В
случае отказа работника дать письменное объяснение составляется
соответствующий акт. Дисциплинарные взыскания применяются собственником
или уполномоченным им органом непосредственно после выявления проступка,
но без учета времени болезни работника или пребывания его в отпуске.
Дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со
дня совершения проступка. За каждое нарушение трудовой дисциплины
налагается только одно дисциплинарное взыскание. Дисциплинарное
взыскание объявляется приказом (распоряжением) и сообщается работнику
под расписку. Если в течение года со дня наложения дисциплинарного
взыскания работник не будет подвержен новому дисциплинарному взысканию,
то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания.

Если работник не допустил нового нарушения трудовой дисциплины, проявил
себя как добросовестный работник, взыскание может быть снято до
окончания одного года. На протяжении срока действия дисциплинарного
взыскания меры поощрения к работнику не применяются.

Собственник или уполномоченный им орган имеет право вместо наложения
дисциплинарного взыскания передать вопрос о нарушении трудовой
дисциплины на рассмотрение трудового коллектива или его органа. Работник
может обжаловать наложенное взыскание в комиссию по трудовым спорам (где
она образована), вышестоящему должностному лицу либо в вышестоящий орган
или в суд.

Определенные особенности существуют относительно порядка применения и
видов дисциплинарных взысканий, которые предусмотрены дисциплинарными
уставами или специальными положениями о дисциплине в отдельных сферах
(отраслях) деятельности. Они связаны с характером тех функций и задач,
которые решаются соответствующими органами, их служащими. В некоторых
случаях дисциплинарная ответственность регулируется кодексами (например,
Воздушный кодекс, Таможенный кодекс и др.). Так, в соответствии с
Дисциплинарным уставом прокуратуры Украины дисциплинарные взыскания на
прокурорско-следственных работников, а также работников учебных, научных
и других учреждений прокуратуры налагаются за невыполнение либо
ненадлежащее выполнение служебных обязанностей или за проступок,
порочащий их как работников прокуратуры.

Дисциплинарными взысканиями являются: выговор, понижение в классном
чине, понижение в должности, лишение нагрудного знака «Почесний
працівник прокуратури України», увольнение, увольнение с лишением
классного чина.

Генеральный прокурор Украины имеет право накладывать дисциплинарные
взыскания, указанные в названном уставе, в полном объеме, за исключением
лишения или понижения в классном чине государственного советника юстиции
1,2,3 классов, которые производятся Президентом Украины по представлению
Генерального прокурора.

Прокуроры АРК, областей, города Киева и приравненные к ним прокуроры
имеют право накладывать такие дисциплинарные взыскания: выговор,
понижение в должности, увольнение, кроме понижения в должности и
увольнения работников, назначаемых Генеральным прокурором Украины. При
необходимости применения меры дисциплинарного взыскания, превышающей
полномочия указанных прокуроров, они вносят представление Генеральному
прокурору Украины. Лица, награжденные знаком «Почесний працівник
прокуратури України», могут быть уволены с работы лишь с
предварительного согласия Генерального прокурора Украины.

Дисциплинарное взыскание должно соответствовать степени вины и тяжести
проступка. Прокурор, который решает вопрос о наложении взыскания, должен
лично выяснить обстоятельства проступка и получить письменное объяснение
от совершившего его лица. В случае необходимости может быть назначена
служебная проверка.

Дисциплинарное взыскание применяется в течение одного месяца со дня
выявления проступка, не считая времени служебной проверки, временной
нетрудоспособности работника и нахождения его в отпуске, но не позднее
одного года со дня совершения проступка. Срок проведения служебной
проверки не может превышать двух месяцев

За один и тот же проступок может быть наложено только одно взыскание.

В случае совершения работником деяния, не совместимого с пребыванием на
работе в органах прокуратуры, его увольнение производится независимо от
времени совершения проступка

О наложении дисциплинарного взыскания издается приказ прокурора, который
объявляется работнику под расписку.

Приказ о привлечении к дисциплинарной ответственности может быть
обжалован работником Генеральному прокурору Украины в месячный срок со
дня ознакомления с приказом.

Генеральный прокурор принимает решение по жалобе в десятидневный срок, а
в случае проведения проверки — не позднее одного месяца со дня
поступления жалобы. О принятом решении сообщается работнику, который
обратился с жалобой.

Обжалование приказа не приостанавливает приведения дисциплинарного
взыскания в исполнение.

Решение Президента Украины и Генерального прокурора Украины о применении
одного из дисциплинарных взысканий или отказ в восстановлении на работе
прокурорско-следственных работников, уволенных прокурорами АРК,
областей, города Киева и приравненными к ним прокурорами, могут быть
обжалованы в Верховный Суд Украины в месячный срок.

Работник считается не имеющим дисциплинарного взыскания если в течение
года со дня его наложения он не подвергался новому дисциплинарному
взысканию.

Дисциплинарное взыскание может быть снято прокурором, издавшим приказ,
или вышестоящим прокурором раньше года, если работник проявил
дисциплинированность и добросовестность при выполнении служебных
обязанностей В таких случаях взыскание снимается приказом с оглашением
его всем, кому был оглашен приказ о наложении взыскания.

Согласно Дисциплинарному уставу органов внутренних дел Украины лица
рядового и начальствующего состава могут накладывать такие взыскания:
замечание, выговор, строгий выговор, задержка в присвоении очередного
специального звания или представлении к его присвоению на срок до одного
года, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в
должности, понижение в специальном звании на одну ступень, увольнение из
органов внутренних дел.

В учебных заведениях и учебных подразделениях Министерства внутренних
дел Украины, кроме этих взысканий, могут применяться: лишение увольнения
из расположения учебного заведения, подразделения на срок до одного
месяца; внеочередное назначение в наряд по службе (за исключением
назначения в караул или дежурным по подразделению) либо на работу до
пяти нарядов.

На лиц рядового и начальствующего состава, награжденных нагрудным знаком
органов внутренних дел, может быть наложено дисциплинарное взыскание в
виде лишения этого знака.

Дисциплинарные взыскания применяются начальниками в пределах
предоставленных им прав. Перечень должностей начальников и их прав на
наложение дисциплинарных взысканий определяется приложением к Уставу.
Дисциплинарные права других начальников устанавливаются Министерством
внутренних дел Украины в отношении дисциплинарных прав начальников,
предусмотренных перечнем. Старший начальник имеет право отменить,
смягчить или усилить дисциплинарное взыскание, наложенное подчиненным
ему начальником, если служебной проверкой установлено, что оно не
соответствует тяжести совершенного проступка и степени вины.

Налагать дисциплинарные взыскания на работников следственного аппарата
органов внутренних дел (с учетом соблюдения требований
уголовно-процессуального законодательства) могут только начальники
органов внутренних дел, которым предоставлено право назначать
этих-работников на должность, их заместители по следствию, а также
начальники вышестоящих органов внутренних дел и их заместители.

Досрочное снятие дисциплинарного взыскания в порядке поощрения
производится начальником, наложившим его, равным ему либо старшим прямым
начальником.

Независимо от того, дисциплинарным уставом или специальным положением
устанавливается ответственность, ими предусматриваются многочисленные
дисциплинарные взыскания, которые применяются к определенной категории
служащих за совершенные Дисциплинарные проступки. В этих актах
устанавливаются также Дисциплинарные полномочия соответствующих органов
(должностных лиц), которые в порядке подчиненности налагают взыскания, а
также регламентируется процедура их применения. Вся эта деятельность
регулируется нормами административного права.

РАЗДЕЛ V

Административно процессуальное право

Глава 16

Административно-процессуальная деятельность

§ 1. Административный процесс: содержание и общие черты

Исполнительно-распорядительная деятельность административных органов
играет довольно большую роль в жизни общества опосредует порядок решения
большого количества индивидуально-конкретных дел органами
государственного управления, администрацией предприятий, учреждений,
организаций. В значительной мере эти дела затрагивают интересы граждан,
нередко независимо от их желания. Оформляя купленный автомобиль, получая
необходимую справку, совершив административное правонарушение, граждане
вступают в административно-процессуальные отношения, урегулированные
нормами административно-процессуального права, которые направлены на
правильное и оптимальное решение конкретного административного дела. Эти
нормы позволяют реализовать на практике требования материально-правовых
норм.

Понятие «административный процесс» в административно-правовой науке
принято рассматривать в широком и узком значениях В широком значении
административный процесс — это установленный законом порядок
рассмотрения и решения индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере
государственного управления судами (общей юрисдикции или специально
созданными) или специально уполномоченными на то органами (должностными
лицами). В узком значении административный процесс рассматривается как
производство по делам об административных правонарушениях и применении к
правонарушителям административных взысканий Иногда понятие
административного процесса в узком значении толкуют не только как
рассмотрение дел об административных правонарушениях и применении
административных взысканий к виновным, но и как рассмотрение дел с
применением мер административного принуждения.

Административный процесс является видом юридического процесса и имеет
все присущие последнему признаки.

Прежде всего административный процесс осуществляется только
уполномоченными на то субъектами Законодателем четко регламентирована
компетенция государственных органов, их должностных лиц, органов
правосудия и некоторых других органов по решению
индивидуально-конкретных дел в ходе административно-процессуальной
деятельности.

Упорядоченность административного процесса обусловливается наличием
четкой системы действий по проведению операций с предписаниями норм
права Очевидно, что без действий по выбору и анализу предписаний
правовых норм, без выяснения их содержания невозможны решение задач
процесса и достижение его цели

Процесс рассмотрения конкретного административного дела немыслим без
промежуточного и конечного закрепления определенных фактов, которые
играют роль своеобразных ступенек на пути к установлению юридических
последствий Только после их закрепления в соответствующих процессуальных
документах такие факты становятся юридическими.

Урегулирование процессуальных действий субъектов административного
процесса является залогом того, что конечный результат будет достигнут,
а отсутствие надлежащей процессуальной регламентации означает по сути
неуправляемость их действий, ставит под сомнение достижение реальной
цели процесса.

Рассмотрение административного дела {в большей мере это касается дел,
которые носят спорный характер) невозможно представить без установления
определенных фактических данных и конкретных обстоятельств Не случайно в
ст. 245 КоАП законодатель прямо ориентирует на своевременное,
всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела
об административном правонарушении. Трудно представить решение этой
задачи без использования разнообразных методов и средств юридической
техники, достижений научно-технического прогресса Об этом
свидетельствует то обстоятельство, что в числе участников дел об
административных правонарушениях выделяется такая процессуальная фигура,
как эксперт, т е. лицо, которое владеет специальными знаниями в
определенной области человеческой деятельности

И, наконец, важнейшим обстоятельством, которое характеризует
административный процесс, следует признать то, что
административно-процессуальная деятельность всегда основывается на
праве, связана с реализацией материальных норм административного права,
а в некоторых случаях — и норм других отраслей права, например, при
реализации отдельных норм такой сравнительно молодой отрасли права, как
предпринимательское право, касающихся государственной регистрации
субъектов предпринимательской деятельности. Административный процесс
имеет и определенные особенности, которые позволяют отмежевать его от
других видов юридического процесса, в частности уголовного и
гражданского.

Административный процесс, как правило, связан с
исполнительно-распорядительной деятельностью органов государства, тогда
как уголовный и гражданский процессы регламентируют деятельность по
отправлению правосудия по уголовным и гражданским делам. Тем не менее
это не означает, что административный процесс не связан с правосудием.
Одна из форм его осуществления, а именно — рассмотрение судами
определенных категорий дел об административных правонарушениях, является
не чем иным, как правосудием по административным делам.

Будучи урегулированной административно-процессуальными нормами частью
управленческой деятельности, административный процесс имеет присущие
только ему содержание, динамичность и взаимосвязь с нормами
административного материального права, а также с нормами других
материальных отраслей права (финансового, земельного, экологического и
др.).

Специфическими являются цель и задачи административного процесса.

Цель административного процесса — это заранее запланированные
результаты, достижение которых возможно с помощью соответствующих
средств и способов. В свою очередь, задачи этого процесса выражают собой
понятие, которое отображает необходимость для субъекта осуществить
определенные действия, направленные на достижение цели процесса. Таким
образом, цель процесса определяет наличие комплекса соответствующих
задач, решение которых и позволяет достичь намеченную цель.

Важнейшей целью административного процесса является надлежащее,
основанное на неуклонном соблюдении законов регулирование деятельности
всех субъектов процесса на всех его стадиях и этапах.

Наряду с реализацией правоприменительных функций административный
процесс в значительной мере связан с правотворческой деятельностью
компетентных государственных органов, регулирует порядок принятия
соответствующих подзаконных актов.

Специфику административного процесса отображает и его структура,
включающая в себя стройную систему процессуальных действий, которые
имеют как юрисдикционный, так и неюрисдикционный характер.

Субъектами административного процесса выступают государственные органы,
администрация государственных предприятий, учреждений и организаций,
должностные лица государственных органов, органы местного самоуправления
и их должностные лица, объединения граждан, их органы и должностные
лица, собственники, их представители и уполномоченные, граждане Украины,
иностранные граждане и лица без гражданства.

Особое место среди субъектов административного процесса занимают суды
(судьи) и органы прокуратуры.

Понятие «субъект процесса» является более широким, чем понятие «участник
процесса».

Участники процесса — это граждане, иные лица, коллективы граждан и
организаций в лице их представителей, наделенные правами и несущие
определенные обязанности, которые позволяют им принимать участие в
рассмотрении административного дела с целью защиты своих прав и законных
интересов или прав и законных интересов лиц, которых они представляют, а
также оказывать содействие осуществлению административного процесса.

Понятие субъектов процесса включает в себя участников процесса, а также
лиц и органы, которые действуют с целью ведения процесса и способны на
государственно-властных основаниях принимать решение по делу последних.

Выяснению сущности административного процесса в значительной мере
способствует анализ его принципов, т.е. исходных, основополагающих идей,
в соответствии с которыми осуществляется административно-процессуальная
деятельность.

Принцип законности представляет собой важнейший принцип
административного процесса и характеризуется как режим соответствия
общественных отношений, возникающих в этой сфере, законам и подзаконным
актам государства, как режим атмосферы взаимодействия и взаимоотношений
государства и граждан.

Реализация принципа законности в административно-процессуальной сфере
опирается на ряд условий, к которым следует отнести единство законности,
верховенство права, гарантированность прав и свобод граждан,
недопустимость противопоставления законности и целесообразности,
неотвратимость наказания за нарушение закона.

Принцип правового равенства базируется на конституционных положениях о
равенстве граждан перед законом. Согласно ст. 24 Конституции Украины
граждане имеют равные конституционные права и свободы и равны перед
законом. Не может быть привилегий или ограничений по признакам расы,
цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола,
этнического и социального происхождения, имущественного положения,
местожительства, по языковым или другим признакам.

Приведенное в полной мере касается и других субъектов административного
процесса, т. е. требования закона одинаково распространяются на все без
исключения государственные органы и их должностных лиц, которые
осуществляют административно-процессуальную деятельность. Свое
конкретное воплощение принцип правового равенства находит в формировании
правового статуса субъектов административного процесса.

Принцип охраны интересов личности и государства. Важнейшей задачей
деятельности государственных органов является охрана конституционного
строя нашего государства, установленного порядка управления,
государственного и общественного порядка. Эта задача реализуется с целью
охраны интересов государства, однако при этом в демократическом,
правовом обществе обеспечение охраны интересов государства служит
основанием соблюдения интересов всех законопослушных членов этого
общества. Вот почему обеспечение охраны интересов государства тесно
связано с обеспечением охраны интересов личности вообще и граждан
государства в частности. Здесь наличествует обратная связь. Охрана
интересов личности, гражданина — важнейший фактор стабильности
гражданского общества и, следовательно, надлежащего функционирования
государственного аппарата и государства в целом.

Принцип официальности административного процесса выражается в
закреплении обязанности государственных органов, их должностных лиц
осуществлять рассмотрение и разрешение индивидуально-конкретных дел и
связанные с этим действия (сбор необходимых материалов и доказательств)
от имени государства и, как правило, за государственный счет.

Принцип объективной истины направлен на полное исключение из процесса
проявлений субъективизма, односторонности в анализе действий субъектов
процесса, призван обеспечить установление и оценку реальных фактов,
которые имеют значение для принятия обоснованного решения по конкретному
административному делу. Не случайно, например, законодатель в качестве
важнейшей задачи поделай об административных правонарушениях закрепил
необходимость своевременного, всестороннего, полного и объективного
выяснения обстоятельств каждого дела, решения его в точном соответствии
с законодательством. С такого рода необходимостью законодатель связывает
оценку исследуемых в ходе рассмотрения дела доказательств.

Принцип гласности. Воплощение в жизнь этого принципа обусловлено
необходимостью широкой осведомленности общества о деятельности
государственных органов, их должностных лиц по осуществлению
административно-процессуальных функций. Наряду с правом граждан на
получение информации о деятельности органов государства, закрепленным в
ст. 43 Закона Украины от 2 октября 1992 г. «Об информации»1 (См.:
Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 48. – Ст. 650.)

, законодатель прямо обязывает соответствующие органы сообщать гражданам
о принятых ими решениях. Так, ст. 14 Закона Украины «Об объединениях
граждан» указывает на необходимость для легализирующего органа сообщать
об официальном признании объединения граждан в средствах массовой
информации. Отдельные правительственные постановления практически
полностью посвящены вопросам информирования граждан2 ( См., напр.:
Постановление Кабинета Министров Украины от 24 ноября 1993 г. №950 «Об
информировании и обеспечении участия граждан Украины в приватизационных
процессах с использованием приватизационных бумаг» //Урядовий кур’єр.
1993. №171.-С. 2.)

. Принцип осуществления процесса на государственном языке и обеспечения
права пользоваться родным языком отображает важнейший аспект
деятельности всех государственных органов, их должностных лиц — уважение
национального достоинства всех граждан Украины. Рассмотрение конкретных
дел ведется на государственном языке Украины, тем не менее гражданин,
который не владеет украинским языком, может принимать участие в
процессе, пользуясь своим родным языком. При этом ему в полной мере
обеспечиваются получение всей необходимой информации и возможность
донести собственную информацию до сведения органа или должностного лица,
рассматривающего конкретное административное дело. На это направлено
участие в процессе такой процессуальной фигуры, как переводчик.

Принцип презумпции невиновности и правомерности действий граждан.
Соблюдение этого принципа может служить основной предпосылкой для хода и
результатов юрисдикционного административного процесса. Важнейшие черты
презумпции невиновности граждан заключаются в том, что они отображают
объективное правовое положение, которое выражает позицию государства о
виновности лица или правомерности его действий, а не позицию конкретных
субъектов процесса. Доказательство невиновности или правомерности
действий лица является их правом, а не обязанностью. Лицо считается
невиновным в совершении административного правонарушения или его
действия считаются правомерными, пока виновность лица или
неправомерность его действий не будет доказана в установленном законом
порядке, а само постановление или решение по конкретному делу не должно
основываться на предположениях.

Принцип быстроты и экономичности процесса обусловлен оперативностью
исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов.
Определение конкретных, сравнительно небольших сроков рассмотрения и
решения административного дела служит фактором, который, с одной
стороны, исключает промедление, а с другой — позволяет упорядочить
движение дел, ввести процесс в определенные временные рамки. По
сравнению с уголовным и гражданским процессами ведение большинства
административных дел с материальной точки зрения является менее
обременительным для государства. Однако это не означает, что
определенные финансовые затраты и организационные трудности должны стать
преградой надлежащему ведению процесса, обеспечению защиты прав и
законных интересов граждан.

Принцип самостоятельности в принятии решений прежде всего исключает
любое вмешательство других органов и должностных лиц в
административно-процессуальную деятельность субъектов, уполномоченных
вести процесс. Кроме того, это дает возможность повысить ответственность
за принятие решений, содействует их законности и обоснованности.
Неуклонное проведение в жизнь этого принципа не позволяет органу или
должностному лицу перекладывать обязанности по решению дела, которые
входят в их компетенцию, на низшие инстанции.

Следует отметить, что воплощение в жизнь названных принципов
административного процесса возможно с помощью специально установленных
для этого процессуальных способов и средств. Они составляют активную
характеристику административно-процессуальной деятельности, образуют ее
организационную основу и выступают своеобразным процессуальным
инструментарием.

Таким образом, административный процесс — это урегулированная нормами
административно-процессуального права деятельность
исполнительно-распорядительных органов государства, их должностных лиц,
других уполномоченных на то субъектов, направленная на реализацию норм
административного материального права, а также материально-правовых норм
других отраслей права в ходе рассмотрения индивидуально-конкретных дел.

§ 2. Структура административного процесса и характеристика производств
по отдельным административным делам

Одной из важнейших особенностей административного процесса является
более широкий по сравнению с уголовным и гражданским процессами спектр
охватываемых им общественных отношений. Это обстоятельство в
значительной мере предопределяет структуру административного процесса.

В целом административный процесс представляет собой систему производств,
которые .соотносятся с ним как категории общего и особого.

Выделение отдельных производств в рамка административного процесса
обусловлено рядом факторов. Прежде всего любое производство
характеризуется своими, присущими ему целью и кругом задач, которые
решаются для достижения этой цели. Действительно, цель производства по
делам об административных правонарушениях одна, а производства по
заявлению гражданина — совсем другая. В соответствии с этим следует
различать и задачи названных производств.

Реальное разделение административного процесса на соответствующие
процессуальные производства отображает объективную необходимость
общественного разделения труда и профессиональной специализации
деятельности разных уполномоченных субъектов. При этом выделение
конкретных производств в рамках административного процесса связано и с
необходимостью урегулирования определенных, качественно однородных
общественных отношений, которые складываются в
административно-процессуальной сфере, приобретая характер процессуальных
правоотношений.

По функциональным признакам в структуре административного процесса могут
быть выделены: а) производства, которые носят учредительный характер
(производства по образованию государственных органов, субъектов
предпринимательской деятельности); б) производства, которые имеют
правотворческий характер (производства по отработке и принятию
нормативных актов); в) правоохранительные производства (производство по
делам об административных правонарушениях, производство по жалобам
граждан); г) правонаделяющие производства (производства по реализации
контрольно-надзорных полномочий).

Выделяют обычное и ускоренное производства. При этом ускоренное
производство (например, производство по делу об административном
правонарушении) характеризуется упрощенной процессуальной
регламентацией, минимальным количеством процессуальных актов,
определенной «спрессованностью» стадий.

В общем виде при классификации по индивидуально-конкретным делам система
административных производств, которые составляют структуру
административного процесса, может быть представлена таким образом: 1)
производство по отработке и принятию нормативных актов; 2) производство
по принятию индивидуальных актов управления; 3) производство по
обжалованию решений, действий или бездеятельности органов и должностных
лиц, которые нарушают права граждан; 4) производство по обращениям
граждан; 5) производство по применению административно-предупредительных
мер и мер административного пресечения; 6) производство по делам об
административных правонарушениях; 7) дисциплинарное производство; 8)
производство по реализации контрольно-надзорных полномочий; 9)
регистрационно-разрешительное производство; 10) производство по
приватизации государственного имущества; 11) делопроизводство.

В отличие от других видов юридического процесса (гражданского и
уголовного) административный процесс не может быть сведен лишь к
правоприменительным функциям. Это обстоятельство обусловливает наличие в
его структуре таких производств, как производство по отработке и
принятию нормативных актов и производство по принятию индивидуальных
актов управления. По сути указанные производства регламентируют порядок
подготовки и принятия подзаконных нормативно-правовых актов разного
уровня Упор; мочение такого рода процедур, введение их в четкие
процессуальные рамки служат важной гарантией целесообразности и
законности подзаконных актов, которые создаются в сфере
исполнительно-распорядительной деятельности.

Другой важной гарантией законности принятых решений является возможность
обжалования решений, действий или бездеятельности органов и должностных
лиц, которые нарушают права граждан Поэтому в структуру
административного процесса входит производство по обжалованию таких
решений, действий или бездеятельности, которое содержит в себе детальную
регламентацию административного и судебного порядка рассмотрения и
разрешения жалоб граждан.

Такой вид административного производства, как
регистрационно-разрешительное производство, направлен на упорядочение
отношений, связанных с объектами, обращение которых имеет определенные
ограничения и на использование которых необходимо специальное
разрешение, выдаваемое компетентными органами. В частности, это касается
приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия,
разнообразных взрывных веществ. Вместе с тем такого рода производство
может быть примером реализации контрольно-надзорных полномочий, одним из
аспектов которых являются, например, репарация транспортных средств в
ГАИ, проверка их технического состояния

В последнее время на практике широко реализуется такой вид
административного производства, как учредительное производство Оно
представляет собой процессуальную регламентацию специфической
деятельности, связанной с формированием, ликвидацией, реорганизацией или
преобразованием органов государственного управления и других субъектов.
Примером такого производства может быть образование разнообразных
субъектов предпринимательской деятельности.

Любое из приведенных производств в зависимости от характера
индивидуально-конкретных дел может быть более детализировано. Так, в
регистрационно-разрешительном производстве выделяются производство по
регистрации транспортного средства в ГАИ, производство по регистрации
субъектов предпринимательской деятельности, производство по
лицензированию и квотированию, производство по выдаче гражданам
разрешений на приобретение гладкоствольного охотничьего оружия и др.

В свою очередь, производство по принятию индивидуальные актов управления
может включать в себя такие конкретные виды производств, как
производство по поощрению граждан, производство по комплектованию
личного состава (например, по приему в вуз) и др.

Возможны и ситуации, когда отдельные административные производства
охватывают своим содержанием часть других производств. Так, ход
учредительного производства по созданию новой государственной
организации включает в себя как отдельный этап ее регистрацию (внесение
в государственный реестр).

Важными органичными элементами, которые характеризуют структуру любого
из административных производств и соответственно административного
процесса в целом, являются процессуальные стадии, этапы, отдельные
процессуальные действия.

Процессуальная стадия — эта относительно обособленная, ограниченная во
времени и логически связанная совокупность процессуальных действий,
направленных на достижение определенной цели и решение соответствующих
задач конкретного административного производства, которая
характеризуется кругом определенных субъектов и закрепляется в
процессуальных актах.

Выделяются следующие стадии административно-процессуальной деятельности.

Стадия анализа ситуации, в ходе которой собираются и фиксируются
информация о фактическом состоянии дел, реальные факты, оценивается
перспектива дальнейшего движения дела, принимается решение о
необходимости такого движения. Фактически эта стадия представляет собой
возбуждение административного дела.

Стадия принятия решения по делу, в ходе которой дается юридическая
оценка собранной информации, полностью и всесторонне исследуются
материалы дела с целью установления объективной истины, принимается
конкретное решение.

Стадия обжалования или опротестования решения по делу, которая носит
факультативный характер.

Стадия исполнения принятого решения, в ходе которой логически
завершается деятельность по административному делу. Важность этой стадии
обусловлена тем, что без нее все производство по делу фактически теряет
смысл, приобретая чисто формальный характер.

В свою очередь, в стадиях административно-процессуальной деятельности
есть еще более низкоуровневые элементы — процессуальные этапы и
процессуальные действия. Каждая стадия административно-процессуальной
деятельности состоит из определенных промежуточных фрагментов. Так, в
стадии возбуждения производства по делу об административном
правонарушении можно выделить этап пресечения правонарушения и
применения соответствующих мер, которые обеспечивают производство по
делу, например, административного задержания.

Для процессуальных этапов характерным является наличие своих
непосредственных целей и задач, а также круга субъектов их
осуществляющих (например, при составлений протокола о правонарушении).

Административно-процессуальные действия представляют собой основу
конструкции всей системы административного процесса.

§ 3. Административная юрисдикция: общие черты, принципы

Большая часть производств, составляющих структуру административного
процесса, направлена на урегулирование правоотношений положительного
характера, которые возникают в ходе исполнительно-распорядительной
деятельности государственных органов. Тем не менее нарушения требований
правовых норм нуждаются в соответствующем реагировании со стороны
государства. Это обстоятельство обусловливает существование особого рода
правоохранительной деятельности, содержание которой составляют
рассмотрение дел о правонарушении, других правовых споров и принятие по
ним соответствующих решений. В процессе такой деятельности решается
юридическое дело, осуществляется правовая защита нарушенных или
оспариваемых интересов, выносится государственно-властное решение о
применении соответствующей правовой санкции, восстановлении нарушенного
права.

Эта деятельность, которая носит название «юрисдикция», является
характерной и для административного процесса. Поэтому часть производств
в структуре административного процесса следует охарактеризовать как
административно-юрисдикционные. К ним относятся: производство по жалобам
граждан; дисциплинарное производство; производство по применению мер
административного предупреждения и пресечения; производство по делам об
административных правонарушениях.

Административной юрисдикции присущи следующие черты.

1. Наличие правового спора (правонарушения). Рассмотрение и Решение
юридических дел, обусловленных положительными обстоятельствами, не
охватываются юрисдикционной деятельностью. Юрисдикция возникает лишь
тогда, когда необходимо решить спор о праве, нарушении установленных
правовых норм. Относительно административной юрисдикции такого рода
споры возникают между сторонами общественных отношений, которые
регулируются административно-правовыми нормами, приобретая характер
административно-правовых споров.

2. Административно-юрисдикционная деятельность вследствие своей особой
социальной остроты требует надлежащего процессуального регулирования.
Установление и доказательство событий и фактов, их юридическая оценка
осуществляются в рамках особой процессуальной формы, которая является
важной, обязательной для юрисдикции.

Следует отметить, что административная юрисдикция в значительной мере
отличается от других видов юрисдикции. Она является менее
детализированной и всеохватывающей процессуальной формой.

Административно-процессуальная форма, как и другие виды юрисдикционной
деятельности, предусматривает состязательность процедуры решения дела.
Это означает, что стороны в споре или виновные в совершении
правонарушения не являются пассивными наблюдателями рассмотрения дела
юрисдикционным органом. Они наделены достаточно широким арсеналом
процессуальных прав, который позволяет им активно защищать свои
интересы, представлять доказательства, заявлять ходатайства, оспаривать
предъявленные доказательства в совершении административного
правонарушения. При этом административно-юрисдикционные органы, их
должностные лица обязаны оказывать содействие в осуществлении этих
процессуальных прав.

3. Обязательность принятия решения в виде юридического акта — еще один
важный признак юрисдикционной деятельности. Будучи способом решения
правовых конфликтов, юрисдикция предусматривает необходимость принятия
окончательного решения — акта применения норм права к конкретному
случаю.

Юрисдикционный акт по конкретному административному делу означает по
сути решение правового спора. Если же речь идет о правонарушении, в
такого рода акте могут быть предусмотрены правовые санкции Их применение
является лишь одним из вариантов решения, которое принимается
административно-юрисдикционным органом Другими вариантами могут быть
решение о прекращении производства по делу или применение мер
воздействия к несовершеннолетним.

Как известно, производство по административному делу считается
законченным, если принятое по нему решение выполнено в полном объеме. С
этой точки зрения законодатель предусматривает соответствующую гарантию
реальности решений, принятых административно-юрисдикционным органом. В
частности, постановление о наложении административного взыскания
является обязательным для выполнения государственными и общественными
органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными
лицами и гражданами (ст. 298 КоАП).

Административно-правовые споры рассматриваются на основе соответствующих
нормативно-правовых актов, которые закрепляют порядок рассмотрения жалоб
на неправомерные действия или бездеятельность органов и должностных лиц,
нарушающих права и законные интересы граждан. Что же касается
административных деликтов, то процессуальный порядок рассмотрения таких
дел закреплен в Особенной части КоАП

Еще одной особенностью административной юрисдикции является разнообразие
органов, которые ее осуществляют. Это обусловлено прежде всего
возможностью инстанционного обжалования действий и решений органов и
должностных лиц, которые нарушают права граждан. Иначе говоря, любой
высший по отношению к ним орган должен рассмотреть такое обращение и
принять по нему соответствующее решение. С другой стороны, особенности
правонарушений, которые совершаются в разных областях управления,
обусловливают наличие значительного числа органов (должностных лиц),
уполномоченных рассматривать и решать их по существу. В подавляющем
большинстве случаев рассмотрение дел об административных правонарушениях
возложено законодателем на органы, основной задачей которых наряду с
выполнением юрисдикционных является осуществление
исполнительно-распорядительных функций в разных областях
государственного управления Вместе с тем административно-юрисдикционные
функции осуществляются и органами, специально созданными для
рассмотрения дел об административных правонарушениях, —
административными комиссиями при исполкомах районных, городских,
районных в городах советов.

Особое место в системе административно-юрисдикционных органов занимают
суды. При этом следует иметь в виду, что административное
судопроизводство по делам об административных правонарушениях выступает
как разновидность обычного правосудия и его нельзя рассматривать как
форму управленческой деятельности, поскольку суд не является органом
управления. В противном случае игнорируется принцип разделения власти на
законодательную, исполнительную и судебную. Применяя меры
административного взыскания за административные правонарушения, судья
осуществляет не исполнительно-распорядительную деятельность, а функции
правосудия. Рассмотрение административного деликта протекает в
соответствующей процессуальной форме и базируется на закрепленных в
законе принципах правосудия. Как правосудие по административным делам
следует рассматривать и деятельность суда по решению жалоб граждан на
неправомерные действия или бездеятельность органов и должностных лиц,
которые нарушили права граждан. Учитывая изложенное, правосудие по
административным делам следует рассматривать как институт
административной юстиции.

Для выяснения соотношения понятий «административная юрисдикция» и
«административная юстиция» представляется необходимым четко определить,
что все органы, которые рассматривают административно-правовые споры и
дела об административных правонарушениях, является
административно-юрисдикционными, но только суд, который осуществляет
правосудие по административным делам, выступает органом административной
юстиции. Итак понятие административной юрисдикции более широкое, чем
понятие административной юстиции. Последнее представляет собой высшую,
наиболее развитую форму осуществления административно-юрисдикционной
деятельности.

Административно-юрисдикционная деятельность базируется на определенных
принципах, которые позволяют отобразить специфику объединенных в ней
черт исполнительно-распорядительной деятельности и правосудия по
административным делам. Такими принципами являются: законность,
профессионализм, защита интересов государства и личности, объективная
истина, состязатетьность, официальность, экономичность и др.

Таким образом, административная юрисдикция заключается в рассмотрении
административно-правовых споров, дел об административных правонарушениях
в установленной законом административно-процессуальной форме специально
уполномоченными на то органами (должностными лицами), которые наделены
правом рассматривать споры и накладывать административные взыскания.

§ 4. Административная юстиция: понятие и виды

Возникновение и развитие института административной юстиции в
значительной мере связано с воплощением в жизнь теории разделения
власти. Благодаря этому постоянно возрастала роль судебной власти при
рассмотрении правовых споров между администрацией и гражданами, а сами
чиновники переставали быть судьями в своих делах.

Сейчас в многих странах мира: Германия, Франция, Швеция и др.) институт
административной юстиции получил свое законодательное закрепление.
Зарубежный опыт функционирования этого важного юридического института
позволяет выделить два его основных вида: 1) осуществление
административно – юрисдикционной деятельности общими судами; 2)
осуществление такой деятельности специальными административными судами.

Основная черта административной юстиции проявляется в ее организационном
обособлении от органов и структур, которые выполняют исполнительные
функции. Административная юстиция — это правосудие, судебная ветвь
власти. Вместе с тем это отдельная административная ветвь правосудия.
Процесс в административных судах, несмотря на некоторые особенности,
строится наподобие общего судебного процесса.

Для Украины институт административной юстиции — явление не новое.
Законодательство кратковременного периода существования самостоятельного
Украинского государства (1917-1920 гг.) не обходило своим вниманием
вопрос о деятельности органов административной юстиции. Конституция
Украинской Народной Республики 1918 г. установила, что судебная власть в
рамках гражданского, уголовного и административного законодательства
осуществляется исключительно судебными органами. При этом
административно – юрисдикционная деятельность административных органов
ограничивалась законом.

Проектом Основного Государственного Закона УНР в период существования
Директории (1920 г.) предполагалось введение в судебную систему Украины
Высшего Административного Суда. Этот суд должен был рассматривать, и
решать, придерживаясь судебного порядка, вопрос о законности
распоряжений административных органов и органов самоуправления.

Сейчас можно выделить такие особенности административной юстиции.
Во-первых, осуществление судебными органами правосудия по
административным делам. Административная юстиция — это правосудие, а не
управленческая деятельность. Во-вторых, процесс рассмотрения
административных дел построен наподобие общего судебного, он является
гласным, публичным, имеет элементы состязательности. При этом специфика
административных дел такая, что их рассмотрение нуждается в особых
организационных формах и специальной судейской квалификации, поскольку
решение административных дел требует, кроме совершенного знания
законодательства, прежде всего административного, еще и знания
государственного управления и других сфер деятельности.

Таким образом, административная юстиция — это установленный законом
порядок рассмотрения и решения в судебной процессуальной форме дел,
которые возникают в области государственного управления между гражданами
или юридическими лицами, с одной стороны, и органами государственного
управления (должностными лицами), — с другой, осуществляемый общими или
специально создаваемыми для решения правовых споров судами.

В целом административная юстиция представляет собой одно из средств
ограничения исполнительной власти, а административные суды — средство
реализации принципа разделения власти, дополнительный защитный механизм
субъективных прав и свобод граждан.

Необходимость кардинального реформирования системы административно
-юрисдикционных органов обусловлена рядом факторов.

Прежде всего это недостаточно высокий качественный уровень рассмотрения
дел об административных правонарушениях коллегиальными органами
(административными комиссиями, исполкомами сельских и поселковых
советов) Едва ли можно говорить о высоком профессионализме их членов,
которые работают в этих органах на общественных началах.

Не всегда объективно рассматривают дела и органы, которые осуществляют
контрольно-надзорные функции (например, разного рода государственные
инспекции), поскольку часто речь идет о невыполнении определенных
предписаний этих же органов, а их должностные лица во многих случаях не
имеют юридического образования, что говорит о низком уровне правовой
подготовки работников административно-юрисдикционных органов.

В соответствии с Концепцией судебно-правовой реформы в ук раине,
утвержденной Верховной Радой Украины 28 апреля 1992 г ч Украине вводится
административное судопроизводство, целью которого является рассмотрение
споров между гражданами и органами управления.

Указанные положения нашли свое реальное воплощение в Законе Украины «О
судоустройстве Украины». В соответствии с этим Законом судебная власть в
Украине реализуется путем осуществления правосудия в форме гражданского,
хозяйственного, административного, уголовного, а также конституционного
судопроизводства

Судебную систему Украины составляют суды общей юрисдикции и
Конституционный Суд Украины. В свою очередь система судов общей
юрисдикции строится на принципах территориальности и специализации. К
числу специализированных судов относятся и административные суды.
Местными административными судами являются окружные суды, которые
создаются в округах в соответствии с указом Президента Украины. Местные
административные суды рассматривают административные дела, связанные с
правоотношениями в сфере государственного управления и местного
самоуправления (дела административной юрисдикции), кроме дел
административной юрисдикции в сфере военного управления, которые
рассматривают военные суды. Следующим звеном системы административных
судов выступают апелляционные административные суды, создаваемые в
апелляционных округах в соответствии с указом Президента Украины. К
полномочиям апелляционных судов относятся:

1) рассмотрение дел в апелляционном порядке в соответствии с
процессуальным законом;

2) рассмотрение по первой инстанции дел, определяемых законом;

3) ведение и анализ судебной статистики, изучение и обобщение судебной

практики;

4) оказание методической помощи местным судом в применении
законодательства.

Высшим судебным органом в системе административных судов является Высший
Административный суд Украины. К его полномочиям относятся: рассмотрение
дел в кассационном порядке; ведение и анализ судебной статистики,
изучение и обобщение судебной практики; оказание методической помощи
судам низшего уровня, а также дача им рекомендаций и разъяснений по
вопросам применения законодательства.

В Верховном Суде Украины, который выступает в качестве высшего органа в
системе судов общей юрисдикции, действует Судебная палата по
административным делам.

Таким образом, в Украине формируется система административных судов,
призванная обеспечить правосудие по административным делам, реальную
защиту и охрану прав и свобод граждан в ходе их взаимоотношений с
государственными органами и их должностными лицами.

Создание административных судов, безусловно, приведет к расширению
подведомственных им дел об административных правонарушениях, дел об
обжаловании действий должностных лиц, нарушающих права гражданина,
других дел, которые вытекают из административно-правовых отношений.

Глава17

Производство по делам об административных правонарушениях

§ 1. Задачи и порядок производства по делам об административных
правонарушениях

Каждое производство осуществляется в соответствии с определенными
стадиями с соблюдением принципов административного процесса.

Производство по делам об административных правонарушениях

определяется как ряд последовательных действии уполномоченных органов
(должностных лиц), а в некоторых случаях — других субъектов, которые в
соответствии с нормами административного законодательства осуществляют
меры, направленные на привлечение правонарушителей к ответственности и
обеспечение выполнения вынесенного постановления.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях в
соответствии со ст. 245 КоАП являются: своевременное, всестороннее,
полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение
его в точном соответствии с законодательством, обеспечение исполнения
вынесенного постановления, а также выявление причин и условий,
способствующих совершению административных правонарушений,
предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения
законов, укрепления законности.

Производство поделам об административных правонарушениях осуществляется
на основе строгого соблюдения законности и принципа презумпции
невиновности, в соответствии с которым лицо, привлекаемое к
административной ответственности, считается невиновным до тех пор, пока
противоположное не будет доказано и зафиксировано в установленном
законом порядке.

Наряду с общими принципами, характерными для всего административного
процесса (законности, объективной истины, равенства граждан перед
законом, оперативности и др.), производству по делам об административных
правонарушениях больше, чем другим видам производства, присущ принцип
экономичности, однако это не означает, что дела должны рассматриваться
поверхностно.

§ 2. Меры обеспечения производства по делам об административных
правонарушениях

Для правильного и объективного разрешения дела важное значение имеют
меры обеспечения производства по делам об административных
правонарушениях. Они применяются для прекращения административных
проступков, установления личности нарушителя, составления протокола об
административном правонарушении, обеспечения своевременного рассмотрения
дела и исполнения вынесенного постановления о наложении
административного взыскания.

В ст. ст. 260-267 КоАП приведен перечень мер процессуального обеспечения
производства по делам об административных правонарушениях:
административное задержание; личный досмотр и досмотр вещей; изъятие
вещей и документов: отстранение водителей от управления транспортными
средствами, речными и маломерными судами и освидетельствование на
состояние опьянения. Две меры обеспечения установлены другими статьями
КоАП доставление нарушителя (ст. 259) и его привод (ст. 268).

Доставление нарушителя в соответствии со ст. 259 КоАП осуществляется с
целью, во-первых, прекращения правонарушения; во-вторых, составления
протокола об административном правонарушении; в-третьих, установления
личности нарушителя Фактическое осуществление доставления обеспечивается
применением психического или физического воздействия.

В зависимости от места, оснований и цели доставления нарушителя его
могут осуществлять: работники милиции, уполномоченные должностные лица,
которые осуществляют надзор за соблюдением правил пользования средствами
транспорта (ст. ст. 222—229, 236 КоАП), правил пожарной безопасности,
санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил на
транспорте, полномочные представители природоохранительных органов,
народные дружинники, общественные природоохранительные инспекторы,
работники военизированной охраны.

Установлен максимальный срок пребывания нарушителя в штабе ДНД и
помещении поселкового или сельского совета — один час.

Сходным с рассмотренными мерами обеспечения является привод нарушителя в
случае уклонения его от явки по вызову органа внутренних дел или судьи.
Это также принудительное доставление лица, но отличие состоит в цели
доставления — привод осуществляется работниками милиции для обеспечения
присутствия правонарушителя при рассмотрении дела. Привод допускается
лишь в случаях, прямо предусмотренных законом (ч. 2 ст. 268 КоАП).

Административное задержание, как правило, может длиться не более трех
часов. Более продолжительные сроки могут быть установлены только
законами Украины (ч. 1 ст. 263 КоАП). Так, на срок до трех суток с
письменным сообщением прокурору в течение двадцати четырех часов с
момента задержания или на срок до десяти суток с санкции прокурора могут
быть задержаны лица, нарушившие пограничный режим или режим в пунктах
пропуска через Государственную границу, если они не имеют документов,
удостоверяющих их личность. До рассмотрения дела могут быть задержаны
лица, совершившие мелкое хулиганство (рассматривается в течение суток),
нарушившие порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных
шествий и демонстраций, или проявившие неуважение к суду, или
торговавшие с рук в неустановленных местах (в течение трех суток) и др.

С целью обеспечения законности применения административного задержания о
нем составляется протокол, в котором отмечаются: дата и место его
составления; должность, фамилия, имя и отчество лица, составившего
протокол; сведения о личности задержанного; время и мотивы задержания.
Задержанному предоставляется право ознакомиться с протоколом и подписать
его (или отказаться от подписания), требовать уведомить о месте его
нахождения родственников, администрацию по месту работы или учебы О
задержании несовершеннолетнего уведомление его родителей или лиц, их
заменяющих, обязательно (ст. 261 КоАП).

Личный досмотр и досмотр вещей проводятся с целью выявления, закрепления
необходимых доказательств правонарушения и обеспечения дальнейшего
привлечения нарушителя к ответственности. Право на их проведение
предоставлено уполномоченным на то должностным лицам органов внутренних
дел, военизированной охраны, гражданской авиации, таможенных учреждений
и пограничных войск, а на досмотр вещей также органов лесоохраны,
рыбоохраны и органов, осуществляющих государственный надзор за
соблюдением правил охоты. Этот перечень может быть расширен лишь
законодательными актами (ст. 264 КоАП).