Население согласно международному праву
Общие положения
Термин «население» употребляется в праве — национальном и
международном — в различных его значениях. В международном праве под
населением понимается совокупность физических лиц, индивидов, населяющих
территорию государства в данный момент, т.е. проживающих на его
территории. В силу того что на территории государства распространяется
его полный и исключительный суверенитет, населяющие ее лица находятся
под полной и исключительной юрисдикцией (совокупностью властных
правомочий) этого государства, которое устанавливает в своем
национальном праве их соответствующий юридический статус и правовой
режим.
Государство осуществляет в отношении своего населения три вида
юрисдикции — законодательную, исполнительную (административную) и
судебную. В силу законодательной юрисдикции государство устанавливает
юридический статус лиц, составляющих его население, относя их к
категориям своих граждан (подданных для государств с монархическим
строем правления), иностранцев или лиц без гражданства.
Таким образом, регулирование правового положения физических лиц,
находящихся на территории государства и составляющих его население,
входит в исключительную компетенцию данного государства.
Международное право, как право в своей основе межгосударственное,
непосредственно не может регулировать внутригосударственные
взаимоотношения, например вопросы, касающиеся юридического статуса лиц,
составляющих население государств.
Однако полностью отвлекаться от этого международное право также не
может. Его роль в данном случае выражается, в частности, в том, что
государства, во-первых, в силу обычноправовых норм международного права
взаимно признают исключительную юрисдикцию государств в регулировании
правового статуса лиц, составляющих их население; во-вторых, они взаимно
согласились признавать право отечественного государства в установленных
случаях оказывать содействие своим гражданам, находящимся на иностранной
территории, в осуществлении их прав, предусмотренных для иностранцев;
в-третьих, обычно на взаимных договорных началах государства регулируют
вопросы, касающиеся коллизии их внутригосударственных норм об
определении статуса лиц, относящихся к категории их граждан (в
частности, заключая соглашения об исключении двойного гражданства);
в-четвертых, регулируют на уровне норм общего международного права
правовое положение лиц, входящих в состав их зарубежных органов внешних
сношений (см. гл. XV).
Иными словами, существуют международные обязательства государств,
касающиеся их населения, подлежащие осуществлению в их национальном
порядке или национальном правопорядке. В последнем случае требуется их
отражение в нормах национального права государств. Такое отражение
обозначается обычно термином «трансформация».
Трансформация международных обязательств государств, касающихся
юридического статуса и правового режима лиц, составляющих их население,
необходима потому, что они являются обязательствами во взаимоотношениях
между государствами. И для того чтобы такие обязательства стали
соответственно правами и обязанностями находящихся на их территории лиц,
они должны найти адекватное отражение в положениях их
внутригосударственного права. Трансформация означает, таким образом,
совокупность мер государства, направленных на претворение в своем
национальном правопорядке соответствующих международных обязательств
этого государства.
Речь в данном случае идет о международном обязательстве поведения или
средства — принять соответствующий внутригосударственный правовой
(трансформационный) акт, в отличие от обязательства результата,
достигаемого свободно избранным государством средством, иным, чем
принятие вышеуказанного акта (см. гл. IX).
Поэтому, например, Международные пакты об экономических, социальных и
культурных правах и о гражданских и политических правах предусматривают,
что государства-участники обязуются принять такие законодательные или
другие меры, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав
находящихся на их территории индивидов, признаваемых в этих пактах.
§ 2. Проблемы гражданства
Существует много определений термина «гражданство» или аналогичных ему
терминов. Однако представляется, что все предложенные в отечественной
литературе определения недостаточно удовлетворительны.
Приведем определение, данное в «Курсе международного права»:
«Гражданство — это устойчивая правовая связь физического лица с
государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и
обязанностей и означающая подчинение данного лица суверенной власти
соответствующего государства независимо от своего местонахождения…
Гражданство — это юридическая принадлежность того или иного лица к
государственно организованному обществу. Гражданство — устойчивая
правовая связь, поскольку даже в случае длительного пребывания
гражданина за границей она не прерывается». *
* Курс международного права: В 7 т. М., 1990. Т. 3. С. 69.
Однако вызывает сомнение, что гражданин, независимо от своего
местонахождения, подчинен суверенной власти государства своей
гражданской принадлежности, ибо, находясь в качестве иностранца на
территории другого государства, он, безусловно, подчинен юрисдикции
последнего. Кроме того, к государственно организованному обществу
принадлежат не только граждане данного государства, но и иные лица —
иностранцы и лица без гражданства (апатриды), которые в данный момент
проживают на его территории, составляя его население. Речь,
следовательно, идет о неточностях рассматриваемого определения.
Представляется, что более точное определение может быть таким:
«гражданство» (подданство) — термин, означающий юридическую
принадлежность к организованному в данное государство обществу индивида,
наделенного определенными правомочиями по управлению делами этого
общества.
Предложенная формула требует пояснений.
В современных условиях любое государство, независимо от формы правления,
так или иначе провозглашает, что его власть исходит от населяющего
государство народа и что управление делами государства осуществляется с
согласия лиц, имеющих юридический статус его граждан (подданных).
Такое согласие выражается чаще всего путем участия граждан в выборах
различных органов власти государства, независимо от того, например, что
к участию в голосовании допускаются лишь граждане мужского пола или,
наоборот, что к участию в голосовании допускаются также некоторые
категории лиц, помимо граждан, постоянно проживающие на территории
данного государства, и т.п. Согласие может считаться даваемым молчаливо,
если нет протеста со стороны граждан (подданных) в отношении
деятельности того или иного органа государственной власти.
Именно та или иная степень участия индивида в управлении делами
организованного в государство общества составляет в современных
условиях суть юридического статуса индивида как гражданина (подданного)
данного государства.
Естественно, что установление такого статуса — дело исключительной
компетенции данного государства. Однако это порождает в некоторых
случаях коллизию норм о гражданстве различных государств, которая может
разрешаться только на уровне международного права, путем
соответствующего соглашения между заинтересованными государствами.
Вопрос о том, каким образом такая коллизия возникает, будет рассмотрен
ниже. Но здесь следует отметить, что прежде всего это касается ситуации
двойного гражданства в силу законодательства о гражданстве государств,
каждое из которых признает данного индивида своим гражданином.
В принципе оба таких государства обычно не признают принадлежность
данного индивида гражданству другого государства. Однако это лишь
усложняет положение соответствующего индивида, поскольку, находясь в
пределах юрисдикции одного государства, он может быть привлечен к
ответственности за некоторые деяния, которые он совершил в пределах
территории другого государства в качестве его гражданина.
Поэтому заинтересованные государства заключают иногда соглашения о
ситуации двойного гражданства, чтобы минимизировать последствия такой
ситуации для индивида или вообще ее исключить.
В связи с ситуацией двойного гражданства следует, видимо, обратить
внимание на положение, существовавшее ранее в Советском Союзе и ныне
продолжающее существовать в Российской Федерации. Речь идет об
употреблении термина «национальность» наряду с термином «гражданство
(подданство)» или вместо него в качестве совершенно равнозначных.
В законодательстве подавляющего большинства государств «национальность»
— nationality (по-английски), nationalitе (по-французски) — это то же,
что гражданство или подданство. В СССР же и ныне в России — это
этническая принадлежность индивида. Для чего нужна такая категория в
условиях национальной (этнической), расовой, религиозной и иной
недискриминации граждан и индивидов вообще в соответствии с требованием
современного международного права, объяснить невозможно.
В СССР было установлено также двойное, или одновременное, гражданство
соответствующих лиц — статус гражданина СССР и одновременно статус
гражданина союзной республики, на территории которой он постоянно
проживал. При переезде в другую союзную республику на постоянное
местожительство соответственно изменялось и республиканское гражданство.
Поскольку гражданство — это юридическая принадлежность индивида к
организованному в данное государство обществу, а союзные республики СССР
по своему существу государствами не являлись, то категория «гражданин
союзной республики» являлась совершенно искусственной, юридически
бессмысленной. Практически имелось в виду главным образом регулирование
вопросов об условиях голосования при выборах органов власти союзной
республики и обеспечении иных политических прав граждан СССР. Однако для
этого достаточно было бы различать граждан СССР, постоянно проживающих
на территории данной союзной республики и находящихся на ней временно.
Похоже, что негативный, как представляется, опыт СССР в вышеуказанном
смысле не учитывается Россией, в частности Конституцией Российской
Федерации. Так, ее ст. 26 гласит: «Каждый вправе определять и указывать
свою национальную принадлежность», т.е. делать это, независимо от
этнической принадлежности своих родителей, и далее: «никто не может
быть принужден к определению и указанию своей национальной
принадлежности», исходя из того, видимо, что вдруг кому-то захочется к
этому принуждать.
В свою очередь, ст. 62 Конституции РФ устанавливает, что «гражданин
Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства
(двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или
международным договором Российской Федерации». Однако наличие у
гражданина РФ гражданства иностранного государства не освобождает его
«от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не
предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской
Федерации».
Иными словами, вместо обычной международной практики заключения
договоров о предотвращении негативных последствий для индивида в случае
наличия у него помимо его воли двойного гражданства Россия собирается
заключать договоры об обратном.
Вернемся, однако, к вопросу о том, каким образом возникают коллизии
национальных законов о гражданстве и как они регулируются с помощью
международного права.
Согласно национальному праву государств, гражданство приобретается в
основном двумя способами: в силу рождения и в силу натурализации (приема
в гражданство).
В первом случае в основе законодательства лежит либо принцип права крови
(jus sanginus) — новорожденный приобретает гражданство родителей
независимо от места рождения, либо принцип права почвы (jus soli),
когда приобретается гражданство того государства, на территории
которого лицо родилось, независимо от гражданства родителей. Будучи
основой законодательства, в чистом виде эти принципы не применяются, а
так или иначе сочетаются.
Тем не менее такое принципиальное расхождение законодательства
государств о гражданстве, на территории одного из которых лицо родилось,
может порождать либо ситуацию безгражданства, либо ситуацию двойного
гражданства.
Натурализация — прием в гражданство данного государства по просьбе
заинтересованного в том лица — также может породить ситуацию двойного
гражданства, если такая просьба удовлетворяется в отношении лица,
признаваемого гражданином другого государства.
Таковы основные условия возникновения ситуации безгражданства или
двойного гражданства в силу коллизии законов о гражданстве. Возможны и
другие ситуации, порождающие безгражданство или двойное гражданство.
Ситуации безгражданства или двойного гражданства аномальны и ущербны не
только применительно к соответствующим лицам, но и потому, что могут
порождать и действительно порождают конфликты между государствами.
6
ванным ныне в ряде универсальных конвенций, дети дипломатических агентов
и других соответствующих им лиц, родившиеся на территории государства их
пребывания, не приобретают гражданства в силу исключительно
законодательства этого государства.
Поэтому основной способ смягчения или недопущения ситуаций
безгражданства или двойного гражданства — заключение договоров о
гражданстве между заинтересованными государствами, что и делается на
практике.
§ 3. Правовое положение иностранцев
В принципе правовое положение иностранцев, как и правовое положение
собственных граждан и апатридов, устанавливается государством, на
территории которого они находятся, но с учетом соответствующих
общепризнанных положений общего международного права, в частности
касающихся возможности защиты их прав и интересов государством их
национальной принадлежности.
Первый вопрос, касающийся правового положения иностранцев, заключается в
определении данным государством понятия «иностранец». Некоторые
государства относят к таковым лиц, имеющих гражданство иностранного
государства, и лиц без гражданства. Другие государства считают таковыми
лишь лиц, имеющих гражданство другого государства. Так, согласно
законодательству СССР, иностранными гражданами в СССР признавались лица,
не являвшиеся гражданами СССР и имевшие доказательство своей
принадлежности к гражданству иностранного государства. В отсутствие
такого доказательства они рассматривались как лица без гражданства.
Проблема в плане дипломатической защиты иностранцев существенно
осложняется, когда налицо ситуация двойного (множественного)
гражданства, порождающая существенные противоречия между
заинтересованными государствами и не имеющая однозначного решения.
Далее, в общем плане право на дипломатическую защиту государством лиц
его национальной принадлежности касается не только физических, но и
юридических лиц. Но ситуация с юридическими лицами в данном случае не
рассматривается.
Наконец, применительно к индивидам право защиты их попранных прав
возникает не только у государства их национальной принадлежности, но и у
всех других государств и у международного сообщества государств в целом,
когда, в частности, речь идет о наличии их дискриминации по любым
признакам или в случаях тяжких нарушений международных обязательств,
касающихся защиты человеческой личности как таковой, таких, как
международные обязательства, запрещающие рабство, геноцид, апартеид и
другие аналогичные бесчеловечные действия.
Вне таких условий право дипломатической защиты своих граждан,
находящихся на территории другого государства, при определенных условиях
приобретает лишь их отечественное государство.
Под дипломатической защитой понимается обычно заявление протеста
соответствующему государству, требования восстановить нарушенные права
данных иностранцев и компенсировать нанесенный им материальный и иной
ущерб.
Условия возникновения права на дипломатическую защиту обозначены ныне в
ст. 22 разрабатываемого Комиссией международного права ООН Проекта
статей об ответственности государств. Она гласит:
«Если поведение государства создало ситуацию, не соответствующую
результату, предусмотренному международным обязательством о
соответствующем обращении с иностранными физическими или юридическими
лицами, но из указанного обязательства следует, что данный или
эквивалентный результат может, тем не менее, быть обеспечен последующим
поведением государства, нарушение этого обязательства налицо лишь в том
случае, если данные физические или юридические лица безуспешно исчерпали
доступные им эффективные внутренние возможности в целях достижения
предусмотренного этим обязательством соответствующего обращения, или,
если это было недостижимо, эквивалентного обращения».
Таким образом, обращение государства к дипломатической защите физических
лиц его национальной принадлежности возможно лишь при условии исчерпания
ими внутренних возможностей, предусмотренных законодательством
государства, на территории которого они находятся, т.е. после
безуспешного обращения к вышестоящим компетентным органам подлежащего
государства.
Если же дипломатическая защита не привела к желаемому результату, то
налицо правонарушение соответствующего государства и возникновение его
международной ответственности со всеми вытекающими из этого
последствиями.
§ 4. Основные права и свободы человека
Устав ООН провозгласил (ст. 1), что одна из целей организованного
сообщества государств состоит в осуществлении международного
сотрудничества в разрешении международных проблем экономического,
социального, культурного и гуманитарного характера и «в поощрении и
развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без
различия расы, пола, языка и религии». Организация Объединенных Наций
призвана быть центром для согласования действий государств в достижении
этих и других обозначенных в Уставе ООН общих целей.
В дальнейшем усилия государств были направлены на выработку определенных
общих стандартов в сфере прав человека и основных свобод с тем, чтобы
государства могли ими руководствоваться в целях обеспечения их
соблюдения в своем внутреннем порядке и правопорядке, поскольку это
является одним из условий стабильности и благополучия, необходимых для
мирных и дружественных отношений между государствами (ст. 55 Устава
ООН).
В результате такой деятельности в рамках ООН было разработано и принято
значительное число актов универсального характера, имеющих юридическое
значение рекомендаций, либо проектов договоров, обязательных для
исполнения их государствами-участниками.
Первым таким актом стала Всеобщая декларация прав человека, принятая
Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. 48 голосами при 8
воздержавшихся (с тех пор в странах — членах ООН этот день отмечается
как День прав человека).
Значение этого акта трудно переоценить, хотя по условиям Устава ООН он
является рекомендацией. Декларация провозгласила ряд основных прав и
свобод человека, принимая во внимание, как гласит ее преамбула, что
всеобщее понимание характера этих прав и свобод имеет огромное значение
для полного выполнения обязательств государств по Уставу ООН
содействовать всеобщему уважению прав человека и основных свобод.
Провозглашенные в Декларации основные права и свободы человека
фактически лишь названы. Декларация не предусматривает возможные случаи
их приостановления и механизм контроля за их соблюдением, как это обычно
бывает в случаях юридически обязательных актов (договоров), заключаемых
государствами. Тем не менее Декларация положила начало такой работы и
существенно ее стимулировала.
Другим таким важнейшим актом-рекомендацией, приобретшим затем
общепризнанную юридическую силу международного обязательства, стала
Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и
народам, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1960 г. Исходя
из убеждения, что дальнейшее существование колониализма препятствует
развитию международного сотрудничества и идет вразрез с идеалом
Организации Объединенных Наций, заключающимся во всеобщем мире,
Декларация торжественно провозгласила необходимость незамедлительно и
безоговорочно положить конец колониализму во всех его формах и
проявлениях.
В рамках ООН были разработаны и заключены государствами ряд конвенций,
направленных на защиту личности человека от противоправных на нее
посягательств. В их числе: Конвенция о предупреждении преступления
геноцида и наказании за него 1948 г. (вступила в силу в 1951 г.);
Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации
1965 г. (вступила в силу в 1969 г.); Международная конвенция о
пресечении преступления апартеида и наказании за него 1973 г. (вступила
в силу в 1976 г.); Конвенция о неприменимости срока давности к военным
преступлениям и преступлениям против человечности 1968 г. (вступила в
силу в 1970 г.).
Наконец, в 1966 г. Генеральная Ассамблея приняла тексты двух важнейших
международных соглашений о правах человека и основных свободах —
Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный
пакт об экономических, социальных и культурных правах (оба вступили в
силу в 1976 г.). Эти Пакты охватывают широкий круг основных прав и
свобод человека, устанавливают основное их юридическое содержание,
возможность приостановления осуществления при определенных условиях
некоторых таких прав и свобод, предусматривают условия и способы
контроля за соблюдением государствами-участниками своих международных
обязательств.
В Пакте о гражданских и политических правах предусматриваются, в
частности, права каждого человека на свободу мысли, совести и религии,
право беспрепятственно придерживаться своих мнений, право мирных
собраний, свободы ассоциаций, право участия в ведении государственных
дел непосредственно или через свободно избранных представителей.
Прокламируется право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность,
запрещаются пытки, жестокое, бесчеловечное или унижающее достоинство
человека обращение или наказание, рабство и работорговля, долговое
рабство.
Пакт об экономических, социальных и культурных правах провозглашает и
регламентирует право каждого человека на труд и на справедливые и
благоприятные условия труда, право создавать профессиональные союзы и
вступать в таковые, право на социальное обеспечение, включая социальное
страхование, право на наивысший достижимый уровень физического и
психического здоровья, право на образование, право участия в культурной
жизни, пользования результатами научного прогресса и их практического
применения, право на уважение свободы, безусловно необходимой для
научных исследований и творческой деятельности.
Пакт предусматривает обязательство государств-участников принять в
максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы «обеспечить
постепенное» полное осуществление признаваемых в нем прав.
Контроль за осуществлением положений этого Пакта осуществляется органами
ООН и ее специализированными учреждениями, которых это касается, путем
рассмотрения периодических докладов государств-участников о принимаемых
ими мерах и о прогрессе на пути к достижению соблюдения предусмотренных
прав человека и соответствующих общих рекомендаций.
Контроль за осуществлением Пакта о гражданских и политических правах
осуществляется государствами-участниками с помощью избираемого ими
Комитета по правам человека. Комитет изучает представляемые
государствами-членами доклады о выполнении их обязательств по пакту и
составляет свой доклад государствам-членам, содержащий замечания общего
порядка, которые он сочтет целесообразными. Государства-участники могут
также заявить, что признают компетенцию Комитета получать и
рассматривать сообщения какого-либо государства о том, что другое
государство не выполняет своих обязательств по пакту. В этом случае
предусматривается специальная процедура рассмотрения таких заявлений в
целях дружеского разрешения противоречий, возникших во
взаимоотношениях двух государств, в том числе с помощью добрых услуг
Комитета или с помощью назначаемой им Согласительной комиссии.
Таким образом, в соответствии с указанными пактами какие-либо огульные
обвинения государств в нарушении ими основных прав и свобод человека и
тем более какие-либо меры давления или принуждения другого государства к
их соблюдению являются недопустимыми и противоправными.
К Международному пакту о гражданских и политических правах составлен
Факультативный протокол, в соответствии с которым государства —
участники Пакта и Протокола согласились с тем, что Комитет по правам
человека управомочен при установленных условиях принимать и
рассматривать сообщения от отдельных лиц, утверждающих, что они являются
жертвами нарушений какого-либо из прав, изложенных в пакте.
Помимо Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений
вопросами содействия международному сотрудничеству в деле обеспечения
основных прав и свобод человека занимаются также региональные
организации, в частности Лига арабских государств, Организация
американских государств, Организация африканского единства, Организация
исламской конференции, Совет Европы, которые принимают различные
рекомендации и разрабатывают тексты многосторонних региональных
конвенций о правах человека. Соответственно заключены, например,
Европейская конвенция прав и основных свобод человека 1950 г.,
Американская конвенция прав человека 1969 г., Африканская хартия прав
человека и народов 1981 г.
Такова общая картина международного сотрудничества государств и
принимаемых ими международно-правовых актов в деле всеобщего соблюдения
основных прав и свобод человека.
Однако представляется, что главная роль в этом должна принадлежать
универсальным международным соглашениям при условии всеобщего или
близкого к всеобщему участия в них государств, чего, к сожалению, пока
не наблюдается.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
