Сучасна концепція місцевого самоврядування
1. Європейська хартія місцевого самоврядування про концепцію місцевого
самоврядування
Новітні підходи до розкриття змісту місцевого самоврядування, як
правило, опираються на нормативне визначення, що міститься в
Європейській хартії місцевого самоврядування:
“1. Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих
властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління
суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої
компетенції, в інтересах місцевого населення.
2. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно
обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального
виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі
органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів
громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі
громадян, якщо це дозволяється законом”.
З цього визначення випливає, що об’єктом місцевого самоврядування
виступає частка публічних (державних) справ, яку становлять питання
місцевого значення, тобто такі питання, що мають локально-територіальний
характер і виникають в процесі функціонування територіальної громади,
задоволення потреб її членів. Ці питання носять комплексний характер,
оскільки пов’язані з реалізацією інтересів членів територіальної громади
в усіх сферах місцевого життя: економіка, освіта, культура, громадський
порядок тощо. В той же час чітко визначити коло питань місцевого
значення, відмежувати їх від питань загальнодержавного чи регіонального
значення надзвичайно важко, Європейська Хартія не містить яких-небудь
критеріїв такого розмежування, надаючи тим самим повну свободу з цього
питання національному законодавству.
Визначення місцевого самоврядування, що міститься в Європейській Хартії
є, на наш погляд, досить прагматичним, свідченням чого може бути
наступне:
1. Хартія не обмежується правом місцевих властей самостійно приймати
рішення з питань місцевого значення, в ній акцентується увага на їх
реальній спроможності це робити. Поняття спроможності є важливим у тому
сенсі, що право управляти місцевими справами обов’язково повинно
супроводжуватися реальними засобами (а саме, фінансовими, матеріальними,
кадровими та іншими ресурсами), які мають у своєму розпорядженні місцеві
власті. Такий підхід надзвичайно важливий — він дозволяє з’ясувати, коли
місцеве самоврядування реально функціонує, а коли воно залишається лише
декларованим — його правова модель не втілюється на практиці.
2. Згідно Хартії на перше місце в механізмі здійснення місцевого
самоврядування поставлені “ради або збори”, тобто представницькі органи
місцевого самоврядування, а вже потім, власне, територіальна громада,
яка використовує з цією метою “збори громадян, референдуми або
будь-які інші форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється
законом”. Такий підхід Хартії до визначення ролі органів місцевого
самоврядування дозволяє деяким вченим стверджувати про “факультативний”
характер участі територіальної громади (через форми прямої демократії),
громадян у здійсненні місцевого самоврядування. На наш погляд, з такою
оцінкою погодитися не можна в принципі, оскільки представницькі органи
місцевого самоврядування формуються територіальною громадою шляхом
місцевих виборів (що також є однією з форм прямої демократії) і, в силу
цього, діють за дорученням та в інтересах територіальної громади, що
свідчить про її роль як первинного суб’єкта місцевого самоврядування.
2. Концепція місцевого самоврядування в Конституції України
Конституція України розглядає місцеве самоврядування як багатогранне та
комплексне політико-правове явище, що характеризується з різних сторін.
Зокрема, аналіз конституційних положень дозволяє зробити висновок, що
місцеве самоврядування як об’єкт конституційно-правового регулювання
виступає в якості:
по-перше, однієї із засад конституційного ладу України;
по-друге, специфічної форми народовладдя;
по-третє, права жителів відповідної територіальної одиниці
(територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого
значення.
Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу України виступає
одним із найважливіших принципів організації і функціонування публічної
влади в суспільстві та державі. Сьогодні цей принцип розглядається як
необхідний атрибут будь-якого демократичного ладу. В ст. 2 Європейської
хартії місцевого самоврядування проголошується: “Принцип місцевого
самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і, за
можливістю, в конституції країни”.
Можна нагадати, що вперше в Україні принцип визнання місцевого
самоврядування був закріплений ще в Конституції УНР 1918 року хоча її
положення так і не були реалізовані. За радянських часів цей принцип
рішуче заперечувався, він суперечив централізовано-бюрократичному
характеру радянської держави.
Конституція України 1996 року в повній відповідності до вимог
Європейської Хартії, поруч з такими фундаментальними принципами, як
народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділ державної влади
тощо, в окремій статті (ст. 7) фіксує принцип визнання та гарантованості
місцевого самоврядування. Подібні положення містять і конституції
зарубіжних держав, наприклад, в статті 12 Конституції Російської
Федерації визнається та гарантується місцеве самоврядування, в частині 2
статті 28 Конституції ФРН закріплюється право громад вирішувати всі
місцеві питання в межах закону та під їх власну відповідальність. В США
діє принцип самоврядування (home rule), згідно якого управління
місцевими справами здійснюється муніципальними органами без будь-якого
втручання з боку законодавчого чи інших органів штатів.
Конституційний лад характеризується безумовним дотриманням прав і свобод
людини і громадянина, він притаманний конституційній державі, яка
обмежена народним суверенітетом і діє відповідно до конституції. Місцеве
самоврядування як місцева влада — публічна влада територіальної громади
— є складовою частиною конституційного ладу і також характеризується
насамперед дотриманням прав і свобод людини та громадянина, а органи і
посадові особи місцевого самоврядування мають діяти відповідно до
Конституції та законів держави.
Визнання місцевого самоврядування як засади конституційного ладу України
означає встановлення демократичної децентралізованої системи управління,
яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого
самоврядування при вирішенні всіх питань місцевого значення. Віднесення
інституту місцевого самоврядування до засад конституційного ладу також
означає неможливість його скасування чи обмеження.
Місцеве самоврядування як форма народовладдя отримало закріплення в
статті ст. 5 Конституції України, згідно якої народ здійснює владу
безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого
самоврядування. З цього конституційного положення прямо випливає, що
місцеве самоврядування займає окреме місце в політичній системі (в
механізмі управління суспільством та державою) і його слід розглядати,
як окрему форму реалізації народом належної йому влади. Таке становище
місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє характеризувати
його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади —
публічну владу територіальної громади.
Самостійність місцевого самоврядування гарантується Конституцією
України, ст. 145 якої передбачає, що права місцевого самоврядування
захищаються в судовому порядку, а ст. 142 визначає матеріальні і
фінансові гарантії місцевого самоврядування;
Таким чином місцеве самоврядування являє собою специфічне соціальне
явище, воно тісно пов’язане з державою, державною владою, але
відрізняється від останньої за рядом ознак:
по-перше, місцеве самоврядування — це особлива форма публічної влади,
яка має принципово інший характер, ніж влада державна. Так, якщо
державна влада характеризується суверенітетом (верховенством,
самостійністю і незалежністю), то місцеве самоврядування — це влада
підзаконна, яка діє в межах та у порядку, визначених законом;
по-друге, місцеве самоврядування має особливий об’єкт управління, сфера
його компетенції у порівнянні з державною владою суттєво обмежена. Як
правило, компетенцію місцевого самоврядування, його органів становлять
лише питання місцевого значення, які пов’язані із задоволенням
повсякденних потреб населення, та обмежене коло питань
загальнодержавного значення, повноваження по вирішенню яких делегуються
органам місцевого самоврядування;
по-третє, місцеве самоврядування — це публічна влада територіальної
громади, тобто жителів села чи добровільного об’єднання в сільську
громаду жителів кількох сіл, селища та міста, вона носить
локально-просторовий характер, здійснюється в інтересах територіальної
громади і функціонує лише в межах окремих адміністративно-територіальних
одиниць, в той час, як державна влада — це влада всього народу, вона
поширюється на всю державну територію.
В той же час слід зазначити, що конституційне положення, згідно якого
органи місцевого самоврядування не входять до механізму державної влади,
не означає і не може означати його повної автономності в державі, по
відношенню до державної влади. Взаємозв’язок місцевого самоврядування з
державою досить тісний і знаходить свій прояв у наступному:
1) і місцеве самоврядування і державна влада мають єдине джерело — народ
(ч. 1 ст. 5 Конституції);
2) органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі
повноваження органів виконавчої влади (ст. 143 Конституції) і стан їх
реалізації контролюється відповідними органами виконавчої влади.
Місцеве самоврядування як право територіальної громади на самостійне
вирішення питань місцевого значення. Конституція України (ст. 140)
визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади —
жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів
кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого
значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування
здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом,
як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські,
селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
XH
J
gdu}y
gdu}y
gdu}y
gdu}y
BБільш детальне нормативне визначення місцевого самоврядування дається в
Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”: “Місцеве самоврядування в
Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність
територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання в
сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під
відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування
вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів
України”.
Конституційне нормативне визначення місцевого самоврядування дещо
відрізняється від того, що сформульоване в Європейській хартії місцевого
самоврядування, Насамперед, слід підкреслити, що на відміну від Хартії
Конституція України на перше місце ставить не органи місцевого
самоврядування, а територіальну громаду — первинний суб’єкт місцевого
самоврядування. Це свідчить, що Конституція України регулює питання
місцевого самоврядування, виходячи в основному з концептуальних положень
громадівської доктрини місцевого самоврядування, що і обумовлює певну
специфіку конституційної концепції. Така специфіка полягає в тому, що
Конституція України визнає право самостійно вирішувати питання місцевого
значення лише за первинними територіальними громадами — жителями
“природних” адміністративно-територіальних одиниць, тобто поселень або
населених пунктів (сіл, кількох сіл, селищ та міст).
Подібний підхід до визначення кола суб’єктів права на місцеве
самоврядування має глибокі історичні корені. Саме в поселеннях люди
історично та природним шляхом групувалися для спільного життя. Питання
спільного життя вони обговорювали на сходах, загальних зборах, а для
здійснення поточного управління обирали відповідних осіб (органи) –
вождів, старійшин, ради тощо. Таким шляхом формувалася громада,
відмінною ознакою якої є наявність виборних органів, а подібна система
отримала назву громадського, комунального, місцевого або муніципального
самоврядування.
Що стосується інших адміністративно-територіальних одиниць, то вони були
створені неприроднім шляхом — “зверху”, актами державної влади, за
допомогою яких здійснювалося районування території держави і, в силу
цього, носять “штучний” характер. Так виникають, наприклад, області,
воєводства, губернії, повіти, райони тощо. “Штучні”
адміністративно-територіальні одиниці — це регіони і субрегіони.
Населення “штучної” адміністративно-територіальної одиниці утворює
“вторинну” територіальну громаду, яка може визнаватися суб’єктом права
на місцеве самоврядування, а може і не визнаватися ним, що чітко
зафіксовано в проекті Європейської хартії регіонального самоврядування
(1997 р.).
Право територіальної громади на місцеве самоврядування забезпечується
правом кожного громадянина України брати участь у місцевому
самоврядуванні. Згідно зі ст. 3 Закону “Про місцеве самоврядування в
Україні” громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому
самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. При
цьому, будь-які обмеження цього права залежно від їх раси, кольору
шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та
соціального походження, майнового стану, терміну проживання на
відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.
Конституція України гарантує громадянам України право обирати і бути
обраними до органів місцевого самоврядування, право брати участь у
місцевих референдумах, право рівного доступу до служби в органах
місцевого самоврядування, право направляти індивідуальні чи колективні
письмові звернення або особисто звертатися до органів і посадових осіб
місцевого самоврядування.
Окремо слід підкреслити, що визначення місцевого самоврядування, що
містяться в Європейській хартії місцевого самоврядування, в Конституції
України та в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”
передбачають органічну єдність самостійності і відповідальності при
вирішенні всіх питань місцевого значення, які віднесені до сфери
компетенції місцевого самоврядування. При цьому під “самостійністю” слід
розуміти не лише право територіальної громади безпосередньо або через
органи місцевого самоврядування без втручання будь-яких інших владних
структур вирішувати питання місцевого значення, але й необхідність
вирішення їх відповідно до Конституції та законів України. Іншими
словами, місцеве самоврядування виступає як своєрідна єдність прав і
обов’язків територіальної громади по вирішенню питань місцевого
значення. В свою чергу діяльність під відповідальність органів та
посадових осіб місцевого самоврядування передбачає, що наслідки за
вирішення питань місцевого значення повністю лягають на систему
місцевого самоврядування. При цьому органи та посадові особи місцевого
самоврядування несуть потрійну відповідальність :
а) перед територіальною громадою (жителями відповідного населеного
пункту);
б) перед державою;
в) перед фізичними та юридичними особами.
3. Принципи, завдання та функції місцевого самоврядування
Принципи місцевого самоврядування — це вихідні начала, відповідно до
яких здійснюється організація і функціонування місцевого самоврядування
в нашій державі.
Принципи місцевого самоврядування встановлені Конституцією України, а їх
деталізацію та конкретизацію здійснено в Законі України “Про місцеве
самоврядування в Україні” (зокрема, стаття 4). Ці принципи охоплюють всі
аспекти організації і функціонування місцевого самоврядування. За
ступенем узагальнення їх можна поділити на дві групи — загальні
(основні) та спеціальні принципи. Загальні принципи здійснюють
визначальний вплив у всіх сферах місцевого самоврядування, спеціальні —
притаманні лише окремо взятим сферам місцевого самоврядування.
Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” до загальних
принципів місцевого самоврядування відносить:
народовладдя;
законність;
гласність;
колегіальність;
поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів;
виборність;
правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність
територіальних громад та їх органів в межах повноважень, визначених
законом;
підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх
органів та посадових осіб;
державну підтримку та гарантії місцевого самоврядування;
судовий захист прав місцевого самоврядування.
До цього переліку можна також додати загальні конституційні принципи
дотримання прав і свобод людини і громадянина та самостійного вирішення
територіальною громадою питань місцевого значення.
Кожен з цих принципів, з одного боку, має самостійне значення, з іншого
— тісно взаємодіє з іншими принципами. В комплексі вони становлять єдину
цілісну систему принципів, які в сукупності визначають організацію та
функціонування місцевого самоврядування.
В системі загальних принципів особливо слід підкреслити роль принципу
законності та звернути увагу на специфіку його застосування в системі
місцевого самоврядування. Так, місцеве самоврядування — це влада
підзаконна і всі елементи системи місцевого самоврядування зобов’язані
точно та неухильно дотримуватися вимог закону, інших нормативно-правових
актів державної влади. Відповідно до цього всі акти, що приймаються в
системі місцевого самоврядування, мають відповідати вимогам закону.
В той же час Конституція України передбачає, що місцеве самоврядування
має власні повноваження і реалізує їх самостійно та незалежно від
державної влади. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень,
визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до
виконання на відповідній території (ст. 144). Таким чином ці акти можуть
носити нормативно-правовий характер і в практичному плані важливого
значення набуває питання щодо співвідношення їх юридичної сили з
юридичною силою актів органів державної влади, зокрема, органів
виконавчої влади. Аналіз конституційний положень щодо самостійності та
незалежності місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок про
пріоритет актів місцевого самоврядування, що видаються в межах
компетенції відповідного органу місцевого самоврядування, над актами
будь-якого органу виконавчої влади. Згідно Конституції України рішення
органів місцевого самоврядування зупиняються у встановленому законом
порядку з одночасним зверненням до суду лише з мотивів їх
невідповідності Конституції чи законам України (ст. 144).
Спеціальні принципи місцевого самоврядування мають досить розгалужену
систему. Так, наприклад, до спеціальних принципів у сфері місцевих
фінансів можна віднести: збалансування доходів і видатків місцевих
бюджетів; фінансування державою витрат, пов’язаних із здійсненням
органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів
виконавчої влади; самостійність місцевих бюджетів; фінансова підтримка
місцевого самоврядування державою тощо.
З принципами місцевого самоврядування тісно пов’язані його завдання та
функції. До основних завдань місцевого самоврядування можна віднести:
зміцнення засад конституційного ладу України;
забезпечення реалізації конституційних прав людини і громадянина;
створення умов для забезпечення життєво важливих потреб та законних
інтересів населення;
розвиток місцевої демократії.
Відповідно до цих завдань визначаються і функції місцевого
самоврядування, під якими розуміють основні напрямки діяльності
територіальних громад, органів місцевого самоврядування по вирішенню
завдань місцевого самоврядування (муніципальної діяльності). Основними з
них є:
залучення населення до участі у вирішенні питань місцевого та
загальнодержавного значення;
володіння, використання та управління комунальною власністю;
забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку
відповідної території;
надання соціальних послуг населенню;
забезпечення законності, громадської безпеки, правопорядку, охорона
прав, свобод і законних інтересів громадян;
соціальний захист населення, сприяння працевлаштуванню громадян;
захист прав місцевого самоврядування.
Функції місцевого самоврядування отримали юридичне закріплення в Законі
України “Про місцеве самоврядування в Україні” у вигляді предметів
відання органів місцевого самоврядування.
Див., наприклад: Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и
научно-практическое пособие. – М., 1999, С. 13.
Див.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. –
М.: Изд-во «Зерцало», 1998, С. 421.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
