Сітьовий принцип публічно–адміністративного управління та відкритий
метод координації суб’єктів територіального розвитку
Сітьовий принцип публічно–адміністративного управління реалізується
шляхом поєднання елементів раціонально–бюрократичної організації з
елементами демократичного управління, що здійснюється на основі
врахування інтересів багатьох суб’єктів територіального розвитку та
забезпечення їм статусу партнерів. Прикладом такого поєднання є сітьова
модель публічно–адміністративного управління ЄС, де система прийняття
рішень виключає домінування тільки одного авторитетного центру та
передбачає механізми агрегації інтересів різних регіонів і різних
центрів впливу – влади, бізнесу, громадськості. Прийняття рішень у цій
системі передбачає досягнення згоди всіх учасників, які включені не в
суб’єкт–об’єктні, а суб’єкт–суб’єктні відносини. Це, власне, дає
підстави називати таку систему (управління) переговорною чи сітьовою
моделлю управління[5]. Остання назва, з нашого погляду, є більш
коректною, оскільки переговорний процес є однією із складових сітьового
співробітництва.
Для забезпечення переговорного процесу застосовується так званий
відкритий метод координації (ВМК)(. Його сутність полягає в обмеженні
ролі наднаціональних органів влади постановкою цілей, які мають бути
узгоджені і прийняті всією інтегрованою спільнотою, контролем за
дотриманням досягнутих домовленостей. Він застосовується як інструмент
досягнення високого ступеня взаємопорозуміння, співробітництва між
країнами ЄС, передачі досвіду та нових ідей з розв’язання проблем, які є
спільними для тих чи інших країн ЄС[2, с. 41]. З огляду на це, окремі
дослідники розглядають ВМК як елемент «третього шляху» європейського
управління, який на основі принципу діалогічності забезпечує процес
переговорів, й тим самим знімає гостроту проблеми «дефіциту демократії»
у політико–адміністративній системі ЄС.
Основні риси ВМК полягають ось у чому. По–перше, політичні рішення щодо
тих чи інших проблем державного значення залишаються прерогативою
національних держав, прийняття європейських актів щодо них виключається.
По–друге, за узгодженою домовленістю сторін виділяються окремі проблеми,
які стають предметом спільного розгляду та докладання зусиль для
досягнення спільних цілей. По–третє, національні уряди зобов’язані
надавати свої плани на спільний розгляд і повну інформацію щодо своїх
заходів. По–четверте, участь у координованих діях залежить від
добровільного співробітництва національних урядів, формальні санкції
щодо країн, які не дотримуються певних стандартів, не передбачені[7].
Перевага надається переконанню та психологічному тиску.
Правила ВМК реалізуються на різних стадіях розгляду проблем. Автори [3]
на прикладі європейської стратегії зайнятості виділяють дев’ять стадій
реалізації Європейською Комісією ВМК: 1) розробка загальної концепції;
2) ідентифікація кращих виконавців серед держав–членів ЄС та кращих
національних практик; 3) конкретизація Європейської стратегії зайнятості
у вигляді документів, які містять загальні напрями державної політики,
що стосуються сфери зайнятості (оподаткування, освіта, гендерна політика
тощо), заходи національного рівня, необхідні для модифікації політичного
курсу; 4) консультації з Європейським парламентом, Економічним і
Соціальним комітетами, Комітетом регіонів, Комітетом з питань
зайнятості, соціальними партнерами (роботодавцями та профспілками) і
організаціями громадянського суспільства; 5) затвердження відкоригованих
керівних документів на засіданні Ради ЄС; 6) розробка національного
плану дій та реалізація європейської стратегії на національному рівні;
7) нагляд з боку Європейської комісії за реалізацією європейської
стратегії, розробка додаткових рекомендацій; 8) підготовка річної
доповіді про стан справ у сфері зайнятості в ЄС; 9) новий цикл
реалізації стратегії, яка враховує досягнення кращих виконавців,
відкориговані стратегічні цілі та перспективи.
Реалізація такої системи прийняття рішень є досить складним процесом,
оскільки він передбачає поєднання вертикальних та горизонтальних
зв’язків на європейському, національному, регіональному, місцевому
рівнях управління, досягнення згоди багатьох політичних та економічних
акторів. Однак саме такий спосіб є оптимальним інструментом забезпечення
життєздатності ЄС як цілісної публічно–управлінської системи,
оптимізації впливу на соціальні процеси, пов’язані з узгодженням
ринкових механізмів з європейськими цінностями. Інші (суто
адміністративно–примусові) спроби ЄС впровадити європейське право та
рішення на національний рівень громадянами сприймаються як посягання на
демократію.
Зважаючи на доведену практикою ефективність ВМК, відповідно до
затвердженого 18 червня 2004 року проекту Конституції ЄС, його
планується із сфери економіки розповсюдити на соціальну політику, науку
і технології, охорону здоров’я, культуру, спорт, освіту, молодіжну
політику, усунення наслідків надзвичайних ситуацій. Поширення правил ВМК
на регулювання широкого кола питань, за думкою експертів, необхідно для
підтримки певних захисних функцій, оскільки інститути ЄС зосереджують
свою увагу переважно на економічних інтересах об’єднаної Європи, і, в
цьому аспекті своєї діяльності перебувають під сильним впливом
організованих груп тиску, які представляють економічні інтереси
транснаціональних компаній(. Проблеми соціальної, екологічної та інших
сфер суспільного ризику, залишаються за своєю природою локальними, що й
зумовлює ключову роль регіону як антиентропійного інструменту та
об’єднуючого фактору в умовах відсутності адміністративної вертикалі. З
цього приводу Майкл Китінг зазначає, що регіони, будучи місцем перетину
центральних і місцевих органів влади, виконують важливу функцію
посередників у територіальному і функціональному сенсах[4, с. 89].
Узгодження та прийняття політичних рішень з комплексу економічних та
інших питань суспільного ризику неможливо ефективно здійснювати за
принципами суто адміністративної організаційно–управлінської моделі. Ця
ситуація є додатковим імпульсом переходу до сітьових структур
управління. Такі відкриті структури зумовлює формування різних видів
політичних сітей, які відкривають широкий доступ до участі в
європейському управлінні різних соціальних груп, які представляють ту чи
іншу сферу господарської чи публічної діяльності. Вони різняться за
такими критеріями: 1) кількість і тип учасників; 2) характер
інституціоналізації; 3) сфера політики, у якій формується сіть; 4)
розподіл ресурсів між учасниками; 5) особливості об’єднуючих інтересів;
6) ступінь концентрації влади. Відповідно до цих критеріїв, як і західні
дослідники, Л.В.Сморгунов виділяє п’ять типів політичних сітей: 1)
політична спільнота (policy communitie); 2) професійна спільнота
(professional network); 3) міжуправлінська сіть (intergovernmental
network); 4) сіть виробників (producer network); 5) проблемна сіть
(issue network)[6, с. 110]. На наш погляд, запропонована типологія не
враховує багатоплановість можливих конфігурацій сітей, проте вона дає
певні орієнтири для деталізації цього питання.
Політична спільнота ідентифікується з центрами аналізу публічної
політики, діяльність яких пов’язана із забезпеченням відкритих,
демократичних процедур розробки суспільно значущих рішень. Центри, як
учасники політичної сіті, виробляють продукти та послуги, які є
необхідними елементами сфери публічної політики. Вони різняться між
собою за тематичною спеціалізацією (соціальна політика, захист прав
людини, розвиток освіти тощо), за технологічною спеціалізацією
(інформаційна, аналітична робота, лобіювання тощо), за територіальними
масштабами діяльності (місцевий, регіональний, національний, міжнародний
рівні).
R
?
?
?
oe
L
?
gd9″i
5ться за професійними ознаками. Кожна з цих сітей виражає інтереси
окремих зацікавлених груп (підприємців, екологічного руху, профспілкових
функціонерів, спілок споживачів тощо). Спільним для таких сітей є
спрямованість на забезпечення соціального діалогу між суспільством
владою на всіх рівнях її територіальної організації.
Міжуправлінська сіть формується з метою представництва інтересів
місцевих та регіональних влад. Для такого типу сітей характерним є
охоплення широкого кола питань, які вирішуються з багатьма службами
(комітетами ЄС) та іншими сітями різних конфігурацій. Основними
учасниками міжуправлінської сіті є асоціації місцевих та регіональних
органів влади та їх об’єднання, масштаб діяльності яких має діапазон від
локального до загальноєвропейського. Вузловими центрами цієї сіті слід
вважати Комітет регіонів та Конгрес місцевих та регіональних влад
Європи.
Сіть виробників створюється з метою представлення інтересів як
публічного так і приватного секторів виробництва. Вона функціонує з
метою лобіювання спільних групових регіональних інтересів, обговорення,
підготовки та реалізації конкретних спільних транснаціональних проектів
в галузях розвитку єдиної інфраструктури, освіти, науки, туризму.
Учасниками сіті є галузеві асоціації, загальноєвропейські об’єднання
промисловців, регіональні об’єднання галузевої орієнтації, прямі
представництва компаній у Брюсселі. Міжрегіональні сіті виробників
(створені у межах національної держави) пересікаються с
транснаціональними сітями. Таким чином, сіть виробників, поряд з
міжуправлінською сіттю, є провідниками регіональних економічних вимог.
Проблемна сіть утворюється з учасників, діяльність яких спрямована на
розв’язання якоїсь певної проблеми. До проблемної сіті входять
чиновники, політичні радники, вчені, експерти, професійні консультанти,
колективні когнітивні актори (мозкові центри, неурядові експертні
організації, університетські центри тощо), які займаються окремими
специфічними проблемами, часто на замовлення бізнесу чи влади. Може бути
багато варіантів таких сітей. Одним з них є система комітології ЄС, до
якої делегуються експерти з глибоким професійним знанням відповідних
галузевих проблем від органів влади національного та регіонального
рівнів. Їх завдання полягає у відпрацюванні основних інтеграційних
принципів, умов, багаточисельних правил та інструкцій щодо застосування
європейських законів, розробці правил та стандартів ЄС, науково
обґрунтованих рекомендацій щодо розв’язання проблем, що потребують
спеціальних знань.
Наведена вище типологія має умовне значення, оскільки функції і завдання
різних політичних сітей перетинаються. Під впливом іманентних імпульсів
суспільного життя утворюються та розпадаються різні лінії суспільних
відносин, що змінює конфігурацію сітей та лінії перетину їх діяльності.
З цієї причини функціонування сітей позбавлено стабільності. Особливістю
самоорганізаційних структур є спонтанність, відсутність планування їх
появи[1, с. 172]. Виникнення і розпад цих структур уявляється циклічним
процесом, що складається із семи основних стадій: 1) попередня стадія
(проведення представниками влади консультацій з широким колом
недержавних акторів; 2) формування чи модифікація сіті (встановлення
постійних контактів); 3) робота в межах сіті, спрямована на встановлення
правил (укладання формальних та неформальних угод); 4) стадія
трансформації (корегування цілей та завдань, їх реалізація; 5) занепад
(послаблення інтересу учасників після завершення спільних завдань); 6)
завершення діяльності (чи переконфігурація відповідно до зміни
стратегічних орієнтирів); 7) перебудова сіті (повернення до завдань
першої стадії).
Спільним для всіх сітей є те, що в межах їх діяльності не приймаються
політичні рішення. Останні є прерогативою влади. Призначення сітей
полягає, передусім в артикуляції та агрегації широкого спектра інтересів
(узгодження вимог, встановлення між ними ієрархії, формулювання спільних
цілей), проведенні громадської експертизи актуальних проблем,
генеруванні і розповсюдженні ідей та їх захист в процесі публічного
обговорення, формуванні узгоджених в просторі–часі соціальних практик,
розробці інструментарію і методології розв’язання практичних проблем,
рекомендацій щодо сталого розвитку суспільства, перетворенні знання на
фактори, що впливають якість політичного рішення. Досягнення результатів
за рахунок колективної дії здійснюється через два основних механізми –
політичний трансферт та ведення переговорів.
Об’єктом політичного трансферту можуть бути різні соціальні чи
організаційно–управлінські практики, вдалий досвід, інститути, ідеї та
норми. Трансферт може здійснюватись між регіонами однієї країни чи
різних країн, тобто на міжрегіональному або міждержавному рівнях в
залежності від конфігурації та ієрархії політичних сітей. Сіть є засобом
забезпечення комплексності та багаторівневості політичного трансферту, у
якому значну роль мають саме недержавні суб’єкти територіального
розвитку.
Проведення переговорів може відбуватись як у полі діяльності
функціонально однорідних сітей, так й між функціонально різними сітями і
органами публічної влади з метою прийняття узгодженого спільного
рішення. Складна система взаємозв’язків реалізується у контексті дії
факторів політичного, інформаційного, психологічного характеру.
Формальний механізм прийняття рішень у силу цього значно ускладнюється й
не піддається чітким правилам. Порядок у політичній сіті визначається не
правилами і процедурами, а логікою колективного мислення та колективної
дії, що базуються на спільних цінностях.
Політичні сіті практично виключають примус як метод досягнення
результату й тому розраховані на методи переконання і, як наслідок, на
пошук найбільш переконливих аргументів, що базуються на всебічній
інформації, експертних знаннях та оцінках. Взаємодія будується на
формальних та неформальних правилах і нормах, політичних парадигмах,
цінностях що дискутуються і інкорпоруються у політичний дискурс.
Сукупність цих процесів отримала у дослідженнях інтеграційних процесів
назву європеїзації. У такий спосіб, який є по суті елементом
доброчесного врядування, формується консенсус та розповсюджуються
спільні погляди щодо узгодженого курсу політики на всіх рівнях
територіальної організації влади.
Література
Бевзенко Л.Д. Социальная самоорганизация. Синергетическая парадигма:
возможности социальных интерпретаций. – К.: Ин–т социологии НАН Украины,
2002.– 436с.
Бэннермэн Э. Лиссабонский табель успеваемости. Как продвигаются
экономические преобразования в Европе.– М.: ООО Изд–во и типография
Пробел, 2000.– 50 с.
Громогласова Е., Стрежнева М. Признаки нового этапа в институциональной
эволюции ЕС (Открытый метод координации) // Мировая экономика и
междунар. отношения. – 2005. – № 9.– С.55– 66.
Китинг М. Новый регионализм в Западной Европе / Пер. с англ. А. Смирнова
// Логос.– 2003.– № 6 (40).– С. 6 – 116.
Колер–Кох Б. Эволюция и преобразование европейского управления //
Мировая экономика и междунар. отношения.– 2001.– №. 7.– С. 50 – 51.
Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис. Полит.
исследования.– 2001.– № 3.– С. 103 – 113.
Стрежнева М. В сетях управления // Pro et Contra.– 2003.– Т. 8.– № 2
// HYPERLINK “http://www.carnegie.ru/ru/print/68987-print.htm”
http://www.carnegie.ru/ru/print/68987–print.htm
Примітка.
Вперше ВМК згадується у Маастрихтському договорі 1992 року у зв’язку з
необхідністю зближення стандартів і правил, діючих у національних
економіках країн ЄС. Положення про ВМК закріплено у Ницькому договорі,
який вступив у силу 1 – лютого 2003 року. Повний текст цього договору
міститься на офіційному сервері ЄС ( HYPERLINK “http://europa.eu.int/”
http://europa.eu.int/ ).
Примітка.
Зокрема до кола повноважень інститутів ЄС на сьогодні віднесено
регулювання питань охорони навколишнього середовища, охорони здоров’я,
захисту прав споживачів тощо.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
