Виконавча влада, державне управління та адміністративне право (реферат)

Виконавча влада, державне управління та адміністративне право

Виконавча влада у світлі принципу поділу державної влади.

Відповідно до ст. 6 Конституції України державна влада здійснюється на
засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову гілки влади. Цей
загальновизнаний у світовій державотворчій практиці принцип став
своєрідною альтернативою пануванню в нашій країні в недалекому минулому
тоталітаризму партіппо-державної влади. Водночас розуміння принципу
поділу влади має враховувати очевидну умовність досить поширеного
уявлення по самостійне (а тим більше — цілком автономне) існування
виконавчої влади серед гілок державної влади. Подібні уявлення слід
вважати явним перебільшенням.

Нагадаємо, що у класичній теорії поділу влади її основний автор —
французький політичний мислитель Шарль Луї Монтеск’є — говорив не
стільки про поділ змісту самої влади, скільки про: а) політичний поділ
праці з керівництва державою; б) розподіл владних повноважень між
різними соціальними верствами1.

Державна влада як вияв здатності держави до прийняття обов’язкових до
виконання рішень і вжиття заходів щодо забезпечення, в тому числі
примусового, цього виконання — явище цілісне. Вона інтегрує всі прояви
політичної волі народу — єдиного джерела (суверена) влади в державі.

Акцентування на власне поділі влади небезпечний тим, що може
ускладнювати сприйняття необхідності забезпечення плідного поєднання,
ефективної співпраці гілок влади з метою виконання основних цілей та
функцій, що стоять перед державою. Йдеться про те, що принцип поділу
влади у широкому розумінні має врівноважуватися принципом єдності влади,
або взаємодії гілок влади.

Інший видатний політичний мислитель — Г. В. Ф. Гегель критикував
класичну теорію поділу влади Монтеск’є за те, що вона встановлює
самостійність законодавчої, виконавчої та судової влади, а це призводить
до взаємної ворожнечі між ними, підкорення однієї влади іншою. Сама ж
гегелівська інтерпретація доктрини поділу влади грунтувалася на
розумінні держави як єдиного цілого, де гілки влади являють собою лише
різні моменти даного цілого.

Отже, державна влада за змістом є єдиною, а принцип поділу влади є,
власне кажучи, провідною теоретичною настановою (принципом), яка дає
змогу певним чином будувати державний апарат та організовувати його
функціонування.

Поділяється не сама влада, а структурно-функціональний механізм її
здійснення. Це означає, що державний апарат як цілісна сукупність
органів, що здійснюють державну владу, формується за функціональною та
суб’єктною (інституційною) ознаками. В першому випадку поділ влади
означає виділення основних функціональних видів діяльності держави: 1)
законотворення; 2) виконання законів; 3) правосуддя. В другому — означає
розмежування у структурному устрої держави різних видів державних
органів: 1) законодавчих; 2) виконавчих; 3) судових (і це — тільки
основні види) з притаманними їм державно-владними повноваженнями.

Інакше кажучи, поділ влади доцільно тлумачити як констатацію того факту,
що різні функції державної влади реалізуються через певні види державних
органів. Між ними розподілені державно-владні повноваження таким чином,
що вони при реалізації своєї компетенції є самостійними у встановлених
Конституцією межах (а суди навіть незалежні при відправленні правосуддя)
і взаємодіють між собою за допомогою певних важелів так званого
«взаємного стримування та противаг».

Саме тому пріоритетним у змісті Конституції України є чітке виділення не
конкретних гілок влади, а конкретних її суб’єктів (інституцій) —
державних органів та їх систем. Зокрема, щодо виконавчої влади
Конституцією передбачено виокремлення системи органів виконавчої влади в
розділі VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади».

При цьому слід розуміти, що сприйнята Конституцією України конструкція
поділу влади будується на деяких узагальнених, тобто найбільш типових
функціях (законотворення, правореалізація і правосуддя) державної влади,
тоді як реальна система органів держави обумовлюється не тільки цими, а
й більш конкретними функціями та завданнями, що випливають із життєвих
потреб організації державного та суспільного життя країни. З огляду на
це поряд з державними органами, які так чи інакше співпадають з
наведеними «класичними» гілками влади, Конституцією передбачені органи»,
що посідають окреме місце — наприклад, прокуратура, Уповноважений
Верховної Ради з прав людини, Вища рада юстиції.

Принципово важливе значення для характеристики виконавчої гілки влади
має розуміння місця і ролі в її реалізації інституту президента.

Виконавча влада та інститут президента.

Інститут президента в будь-якій державі безпосередньо, хоча і різною
мірою, має відношення до виконавчої влади. Адже специфіка поста (посади)
президента як глави держави полягає в тому, що в її статусі окреме місце
займають повноваження у сфері виконавчої влади. Причому їх обсяг прямо
залежить від властивої даній державі форми правління: цей обсяг більший
у президентській республіці, менший — у парламентській.

Проте в будь-якому випадку пост президента не можна цілком ототожнювати
з якоюсь однією гілкою (зокрема, виконавчою) державної влади. Адже
інститут президента як глави держави має, так би мовити, «наскрізне»
значення щодо гілок влади і характеризується певними зв’язками з кожною
з цих гілок.

Водночас сам характер виконавчої влади пояснює природну єдність
інституту президента з функціями та повноваженнями даної гілки влади. Не
випадково і в теорії, і в практиці глава держави зазвичай сприймається
як носій виконавчої влади і найвищий представник держави у міжнародних
відносинах.

Відповідь на питання, яким має бути місце президента щодо виконавчої
гілки влади, зумовлюється фактичними умовами та особливостями
державно-політичного розвитку конкретної країни, станом функціонування
владних структур, політико-правовими традиціями та соціальними
очікуваннями різних верств суспільства від інституту президента.

На сучасному етапі українського державотворення становлення даного
інституту було зумовлено об’єктивними потребами перехідного періоду щодо
істотного зміцнення виконавчої влади та підвищення ефективності
державного управління. Саме тому запровадження у 1991 р. поста
Президента України супроводжувалося підвищеними очікуваннями від
посилення впливу держави, її структур на соціально-економічні та
державно-правові перетворення в країні.

Для цього главі держави надані досить широкі повноваження у сфері
виконавчої влади. Однак це не свідчить про те, що Президент України
набув ознак органу виконавчої влади, а тим більше глави цієї гілки
влади. Насправді статус Президента полягає у тому, що він не уособлює
жодну гілку влади, а виступає главою держави із значним обсягом
повноважень (насамперед установчих і кадрових) у сфері виконавчої влади.

За умов поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову гілки
особливість виконавчої влади полягає в тому, що саме вона забезпечує
практичне виконання законів та інших правових актів державних органів.

Це потребує застосування державою усіх важелів управління суспільними
процесами. Адже основне призначення управління з боку держави і полягає
власне у здійсненні владно-організуючого впливу на виконання
законодавчих й інших правових актів державних органів. Отже, об’єктивне
призначення виконавчої влади підтверджує її управлінську спрямованість.

Саме тому поняття «виконавча влада» і «державне управління» нерідко
ототожнюються. Насправді це співвідношення є складнішим (гл. З, § 4
цього підручника). А для того, щоб були зрозуміліші спільні та відмінні
риси виконавчої влади і державного управління, необхідно попередньо
з’ясувати природу такого важливого суспільного явища, як управління.

§2. Управління: загальне поняття і соціальна природа

Загальне поняття управління  та його види             

Термін «управління» завдяки полісемантичності сучасної мови
використовується у різних значеннях.

Управлінські аспекти виявляються у фізичних, хімічних, біологічних
явищах, технологічних і політичних процесах, цей термін використовується
для опису взаємодії різноманітних сил у Всесвіті.

У найбільш загальному розумінні «управління» використовується як родове
поняття, що характеризує впорядкування взаємозв’язків і взаємодії певної
множини елементів або складових частин природи, суспільства чи самої
людини.

Впорядкування взаємозв’язків між елементами будь-якої системи є
необхідною умовою її функціонування і досягається за допомогою двох
основних способів — саморегуляції та управління. Саморегуляція
здійснюється без застосування зовнішніх сил, завдяки програмі,
закладеній природою, на основі її об’єктивних, незалежних від людської
свідомості закономірностей.

На відміну від саморегуляції управління завжди передбачає свідоме,
вольове втручання людини і здійснюється у системах «людина — природа»,
«людина — техніка», «людина — людина» тощо. Взагалі будь-яка механічна,
природна або біологічна система, будь-яке явище природи набувають
значення для людини тільки при співвіднесенні з потребами, інтересами і
цілями її життєдіяльності. Тому управління у власному розумінні
починається тоді, коли в якихось явищах і процесах мають місце свідомі
засади, інтереси, цілі та воля, енергія і дії людини.

Залежно від об’єкта, управління яким здійснюється, тобто керованого
об’єкта, виділяють технічне, біологічне, соціальне (суспільне)
управління.

Об’єктом технічного управління виступають різноманітні машини,
механізми, прилади, тобто предмети матеріального світу, створені самою
людиною і призначені для розширення її можливостей у пізнанні світу,
забезпечення власної життєдіяльності.

Об’єктом біологічного управління є елементи живої природи, рослинний і
тваринний світ. Результатом біологічного управління є створення нових
сортів рослин і порід тварин, отримання сировини, продуктів рослинного і
тваринного походження, за допомогою яких забезпечується фізіологічне
існування людини.

При цьому і технічне, і біологічне управління здійснюється у загальних
рамках управління в суспільстві. Це пояснюється тим, що існування
людських спільнот в умовах обмеженості природних ресурсів породжує
потреби створення і використання відповідних засобів — транспорту,
зв’язку, будівництва, а також нових біологічних систем, призначених для
забезпечення населення насамперед продуктами харчування. Тобто
організація життєдіяльності суспільства в цілому зумовлює необхідність
здійснення технічного і біологічного управління.

Принципова відмінність соціального (суспільного) управління полягає в
тому, що тут і суб’єктами, котрі управляють, тобто керуючими суб’єктами,
і об’єктами, щодо яких здійснюється управління, тобто керованими
об’єктами, виступають люди та їх спільноти. Звідси і назва такого
управління — соціальне (суспільне), що свідчить про цілковиту належність
цього явища до суспільства в цілому, його окремих частин та утворень —
соціумів.

Соціальне управління належить до явищ, що виникли і розвивалися протягом
всієї історії людства. Воно створене людьми з метою свідомої
саморегуляції своєї життєдіяльності й посідає у забезпеченні їх потреб
та інтересів таке ж важливе значення, як і основні суспільні інститути —
держава, право, мораль, власність тощо.

Соціальне управління та його зміст

 Соціальне управління існує в рамках взаємодії людей, і саме через нього
формуються зв’язки між окремими суб’єктами, зрештою колективне і
суспільне життя в цілому. Предметами соціального управління можуть бути
різноманітні матеріальні речі, духовні цінності, технічні засоби,
технологічні процеси, але сторонами у відносинах управління можуть бути
тільки люди. В соціальному управлінні все походить від людини й
орієнтовано на людину.

Необхідність в управлінні існує в будь-якій людській спільноті — від
маленького колективу до суспільства в цілому. Без цього настають безлад
і хаос. Соціальне управління є найважливішім інститутом самозбереження і
постійного відновлення суспільного життя.

Сутність управління виявляється у діяльності, яка за своїм змістом є
впливом на волю і поведінку людей, їх взаємовідносини і спільні дії.

Водночас зазначений вплив не виникає сам по собі. Рушійною силою
управління виступають інтелект і воля людини. А тому цей вплив містить
елемент цілевстановлення, тобто визначення напрямів спільної діяльності,
її проміжних і кінцевих результатів, заради досягнення яких і
здійснюється управлінський вплив.

Власне кажучи, і особисте, і колективне життя людини розумної
складається з постійного визначення цілей і розв’язання завдань задля їх
досягнення. Ці цілі зумовлені надзвичайно широким спектром людських
потреб — від найпростіших, пов’язаних із забезпеченням існування людини
як біологічного виду, до найвищих, інтелектуальних, пов’язаних з
пізнанням і перетворенням природи і суспільства.

У соціальному управлінні цілевстановлення супроводжується практичною
цілеспрямованістю. На відміну від інших інтелектуальних сфер цілі в
управлінні тісно пов’язані з потребами практики. Вони за своєю суттю є
завданнями, а останні формулюються з урахуванням реальних можливостей —
наявних матеріальних, організаційних, фінансових та інших ресурсів.
Складність управлінського цілевстановлення полягає в тому, що серед
величезної кількості можливих цілей необхідно відібрати такі, які можуть
бути практично реалізовані. Інакше управління просто втрачає свій сенс.

Як вже відзначалося, управління необхідне там і тоді, де і коли виникає
потреба в об’єднанні дій певної кількості людей заради досягнення
спільної мети. Кожна людина сама керує своїми вчинками, але для того,
щоб група людей здійснила певні узгоджені дії, необхідно визначити
спільні цілі, шляхи їх реалізації і спрямувати на їх досягнення
поведінку кожного члена спільноти. В цьому полягає організуюча
спрямованість управління.

Організовувати — означає розподіляти людей у просторі та за функціями,
забезпечувати їх місцями роботи і засобами праці, налагоджувати їх
взаємодію та взаємообмін у праці й суспільному житті, розширювати їхні
творчі можливості шляхом узгодження і концентрації їх зусиль. Завдяки
цьому організація (а точніше, організовування) розширяє можливості
людей, надає сукупності людей якостей системи, де ця сукупність досягає
результатів, котрі не під силу кожній окремій людині.

Надаючи кожному суспільному процесу певні цілі, організуючи в ньому
взаємодію людей, управління одночасно покликане конкретно регулювати
поведінку і відносини учасників цього процесу. В суспільстві діє
величезна кількість соціальних норм, які спрямовують

та орієнтують, мотивують та оцінюють поведінку і діяльність людей.
Традиції і звичаї, право й мораль, релігійні, технічні, корпоративні та
багато інших норм виступають як регулятори, які допомагають раціонально
організовувати суспільне життя.

Відтак у ході управління здійснюється регулювання, за якого та чи інша
соціальна норма не тільки проголошується, а й втілюється у життя,
застосовується при вирішенні поставлених цілей, набуває предметного
характеру.

Отже, соціальне управління можна визначити як здійснення
цілевстановлюючого, організуючого і регулюючого впливу на спільну
(колективну) діяльність людей з метою ефективного досягнення загальних
результатів відповідно до реальних суспільних потреб. Соціальне
управління як складне, багатоаспектне явище дає широкі можливості для
класифікації видів управління, що становлять його зміст. Зокрема,
найпоширенішою класифікацією видів соціального управління виступає
виокремлення за ознакою характеру діяльності суб’єктів управління таких
видів:

а) державне управління (суб’єкт управління — держава, її органи);

б)   самоврядне, або муніципальне управління (суб’єкт управління —
органи місцевого самоврядування);

в) громадське управління (суб’єкт управління — органи громадських
організацій), інших об’єднань громадян;

г)  корпоративне управління (суб’єкт управління — органи господарських
товариств та об’єднань підприємств);

Державне управління є одним з основних видів управління в суспільстві.

§ 3. Поняття державного управління у широкому і вузькому розумінні

Провідне місце державного управління серед видів соціального управління
пояснюється насамперед кількома специфічними рисами суб’єкта управління—
держави.

Держава як суб’єкт управління

Характер цілеспрямованих, організуючих і регулюючих дій, що становлять
зміст державного управління, вирішальною мірою залежить від специфіки
керуючого суб’єкта, в даному випадку держави. За всіх розбіжностей у
трактуванні держави та розмаїття її проявів безсумнівним є те, що
центральним моментом у розумінні держави є закладена в ній потужна
владна сила. Власне кажучи, держава тому і є державою й цим
відрізняється від інших суспільних структур, що тільки в ній зосереджена
і нею реалізується у суспільстві державна влада.

Взагалі влада є таким взаємозв’язком, в процесі якого люди через різні
обставини — матеріальні, соціальні, інтелектуальні, інформаційні та інші
— добровільно (свідомо) або вимушено визнають верховенство волі інших, а
також цільових, нормативних приписів і відповідно до їх вимог вчиняють
ті чи інші дії, будують своє життя. Певна влада існує й у родині, і у
колективі, вона позначає традиції, звичаї, суспільну думку, мораль і т.
ін.

Але все це не можна порівнювати з державною владою, яка має у своїх
джерелах юридичну визначеність (легітимність), а у реалізації — силу
державного апарату, що володіє, крім іншого, засобами примусу. Тому
вплив державного управління спирається на авторитет і силу державної
влади, підкріплюється і забезпечується нею. Це не просто побажання,
наміри, заклики й очікування, а силовий вплив (котрий потенційно існує
завжди, а здійснюється за необхідності). Це означає, що поставлені в
управлінні цілі, організаційні заходи, встановлені ним регулюючі норми
повинні бути беззаперечно досягнуті, здійснені, виконані.

До того ж специфічною рисою державного управління є його поширення на
все суспільство відповідної країни і навіть за її межами, на інші
суспільні утворення в рамках міжнародної політики, що проводиться
державою.

Це не означає, що держава втручається в усі вчинки і дії людей, керує
всіма їхніми взаємовідносинами. Тільки тоталітарна держава намагається
здійснити щось подібне для встановлення загального контролю над
суспільством, що, зрештою, неможливо на тривалий час. Нормальний варіант
взаємозв’язку держави і суспільства передбачає, що суспільна
життєдіяльність людей має досить великий обсяг свободи, самостійності та
самоврядування, але їх межі визначаються поряд з інститутами
громадянського суспільства і державою.

Саме держава через законотворчість встановлює типові правила поведінки
людей у всіх сферах життя суспільства і забезпечує їх дотримання своєю
можливістю державного примусу.

На відміну від інших видів соціального управління державне управління
без цієї властивості не може існувати. Адже в державному управлінні
задіяні десятки мільйонів людей, величезна кількість державних органів і
посадових осіб, воно потребує різноманітних ресурсів: матеріальних,
фінансових, інтелектуальних, інформаційних тощо. Все це потребує
використання загальнообов’язкових правил поведінки, норм, стандартів та
їх неухильного дотримання всіма, кому вони адресовані.

Отже, найважливіша особливість державного управління пов’язана із
застосуванням державної влади з боку відповідних органів держави з метою
виконання всіх її основних цілей, завдань і функцій.

Проте ця найсуттєвіша риса державного управління ще не дає його повного
розуміння, оскільки не розкриває самого змісту діяльності держави, що
має визначатися власне поняттям «державне управління». Для відповіді на
це питання необхідно враховувати поширену в адміністративно-правовій
науці позицію щодо розмежування так званого широкого і вузького
розуміння державного управління.

Широке і вузьке розуміння державного управління

У минулий період у вітчизняній адміністративно-правовій літературі
досить активно дискутувалося співвідношення так званих широкого та
вузького тлумачень поняття державного управління. Причому з часом дедалі
більше домінувала тенденція широкого його розуміння: воно здійснюється
не лише спеціалізованими виконавчо-розпорядчими органами, а всіма видами
державних органів (у зв’язку з цим іноді пропонувався й окремий термін
«управління державними справами» на противагу терміну «державне
управління»).

Проте згадана дискусія була надуманою і, як зрештою з’ясувалося,
безплідною. Адже кожний з наведених варіантів тлумачення виправданий
лише на чітко визначеному теоретико-пізнавальному рівні використання
даного поняття. Інакше кажучи, у кожному випадку те чи інше тлумачення
державного управління повинно мати відповідне методологічне
обгрунтування.

Так, широке розуміння державного управління зводить його до сукупності
усіх видів діяльності усіх органів держави, тобто означає фактично всі
форми реалізації державної влади в цілому. Зрозуміло, що таке тлумачення
виправдане лише на рівні розгляду загальносоціальної системи управління,
оскільки у даному випадку категорія «державне управління» дає змогу
відмежувати державні суб’єкти управлінського впливу від усіх інших,
тобто недержавних, суб’єктів.

Для подібного тлумачення державного управління доцільніше знайти інший
прийнятний термін, наприклад, «державне впорядкування (або регулювання)
суспільних процесів» — для визначення всієї сукупності напрямів і форм
реалізації влади з боку держави та в інтересах організуючого впливу на
життєдіяльність суспільства.

У випадку вузького розуміння державного управління держава розглядається
не в цілому, а диференційовано: як сукупність державних органів, між
якими певним чином розподілені різні види діяльності держави. Відтак
категорія державного управління у вузькому значенні відображає відносно
самостійний вид діяльності держави, що його здійснює певна частина
державних органів.

Причому тут надзвичайно важливо, що критерії класифікації видів
державної діяльності, з-поміж яких виокремлюється «державне управління»,
нині принципово змінилися. За радянських часів державне управління
визначалося як один з чотирьох відносно самостійних видів діяльності
держави — поряд із такими її видами, як а) здійснення власне державної
влади — це діяльність Рад народних депутатів (депутатів трудящих) усіх
рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський нагляд.

Із запровадженням в Україні конституційного принципу поділу державної
влади така класифікація видів державної діяльності втратила своє
значення. Основними видами діяльності держави тепер вважається
здійснення 1) законодавчої влади; 2) виконавчої влади; 3) судової влади.
Отже, такий вид, як «державне управління», за новою класифікаційною
схемою не потрапляє до переліку основних видів державної діяльності.

Проте це аж ніяк не означає, що саме явище «державне управління», а
отже, і відповідна категорія (поняття), зникає із змісту державної
діяльності. Навпаки, державне управління як специфічна діяльність
державних органів не тільки зберігається, а й набуває дедалі більшого
значення в умовах загальної трансформації ролі держави у громадянському
суспільстві з його ринковими механізмами, стандартами демократичної і
відкритої державної влади.

Саме вузьке розуміння державного управління має бути основним в
адміністративному праві, оскільки реальної потреби у використанні тут ще
одного — широкого — розуміння державного управління просто немає.

Поняття  державного управління

Державне управління, хоч і є окремим видом діяльності держави, проте не
є виключною прерогативою якогось одного виду державних органів. Державне
управління у тому чи іншому обсязі виявляється у діяльності різних
державних органів, котрі належать до різних гілок державної влади.

Цілком закономірно, що для органів виконавчої влади державне управління
є провідним напрямом діяльності, оскільки саме ця гілка влади за своєю
природою має управлінську спрямованість.

Для органів інших гілок державної влади — законодавчої і судової, а
також решти державних органів (наприклад, органів прокуратури,
Рахункової палати, Вищої ради юстиції тощо), як і для деяких державних
організацій (наприклад, Національного банку), здійснення державного
управління має допоміжне значення щодо їх основних завдань і функцій,
позаяк обмежується суто внутрішньооргані-заційними рамками. І хоча в цих
випадках також правомірно говорити про державне управління як особливий
вид державної діяльності, проте необхідно бачити похідний, певною мірою
обслуговуючий характер подібного управління.

Очевидна різниця між розглянутими аспектами вузького розуміння
державного управління полягає у тому, що для органів виконавчої влади
державне управління означає фактично здійснення повноважень виконавчої
влади, а державне управління, що здійснюється всередині як самих органів
виконавчої влади, так і решти державних органів, до цих повноважень
жодним чином не стосується. Виходячи з цього доцільно при використанні у
науковому і нормо-творчому обігу поняття «державне управління»
враховувати, що державне управління фактично реалізується:

по-перше, у сфері виконавчої влади, тобто з боку тільки органів
виконавчої влади щодо будь-яких зовнішніх керованих об’єктів;

по-друге, у внутрішньоорганізаційній сфері, тобто з боку апарату всіх
державних органів (включаючи органи виконавчої влади) як щодо самих цих
органів, так і щодо підлеглих їм ланок.

Отже, поняття державного управління в адміністративному праві слід
визначати як нормотворчу і розпорядчу діяльність органів виконавчої
влади з метою владно-організуючого впливу на відповідні суспільні
відносини і процеси в економічній, соціально-культурній та
адміністративно-політичній сферах, а також внутрішньоорганізаційну
діяльність апарату всіх державних органів щодо забезпечення належного
виконання покладених на них завдань, функцій і повноважень. З огляду на
те, що тлумачення державного управління органічно пов’язане з
реалізацією виконавчої влади, багатьма сучасними авторами допускається
пряме чи опосередковане змішування відповідних понять. Тому це питання
потребує окремого розгляду.

§ 4. Співвідношення державного управління і виконавчої влади

Тенденцію до змішування понять «державне управління» і «виконавча влада»
можна пояснити тим, що той вид діяльності держави, котрий в радянський
період визначався як державне управління, вітчизняні фахівці почали
механічно ототожнювати з реалізацією виконавчої влади. Це цілком
допустимо в окремих випадках, але неприйнятно з наукової точки зору.

Дійсно, певне коло повноважень виконавчої влади, як зазначено у
попередньому параграфі, реалізується у формі державного управління. У
цьому випадку обсяги понять «державне управління» і «виконавча влада»
практично збігаються. Хоча завжди треба пам’ятати, що сама по собі
«влада» та «реалізація влади» — не тотожні явища: тут приблизно така ж
залежність, як і при співвіднесенні категорій «функція» і
«функціонування», тобто вона більш характерна для співвідношення між
статикою і динамікою.

Але зовсім інша справа, коли йдеться про реалізацію багатьох інших
повноважень виконавчої влади, наприклад, у частині:

а) надання адміністративних (управлінських) послуг;

б) справляння податків чи інших обов’язкових зборів;

в)  застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі
адміністративних стягнень щодо правопорушників тощо.

У всіх цих та аналогічних випадках у діяльності органів виконавчої влади
немає ознак державного управління — звичайно, у власне науковому
тлумаченні цього поняття, котре означає здійснення владно-організуючого
впливу на суспільні відносини і процеси з метою їх спрямування і
впорядкування. Хоча не можна не бачити, що зазначена діяльність
виявляється у цілому в сфері державного управління, тобто так чи інакше
сприяє або пов’язана з реалізацією усіх основних цілей, завдань і
функцій управлінського впливу з боку органів виконавчої влади.

Отже, виконавча влада реалізується не тільки у формі державного
управління, а й у різноманітних інших формах державної діяльності. У
свою чергу, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю
органів виконавчої влади. Тобто дані явища і категорії за своїм змістом
не збігаються. їх співвідношення виглядає так.

І. Сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється:

1) у межах діяльності органів виконавчої влади, а саме: 0 в ході
реалізації їх повноважень щодо керованих об’єктів зовнішнього
суспільного (економічного, соціального і т. ін.) середовища; 0 в ході
виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів
місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами,
враховуючи, що самій виконавчій владі дані повноваження первісно не
належать; 0 в ході керівництва вищими органами виконавчої влади роботою
нижчих органів; 0 в ході керівництва роботою державних службовців
всередині кожного органу (його апарату) виконавчої влади (останні два
напрями належать до згадуваної раніше внутрішньоорга-нізаційної сфери);
2) поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме: 0 всередині
апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) органів
державної влади — в ході керівництва роботою державних службовців
(наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури тощо); 0
всередині державних підприємств, установ і організацій — в ході
керівництва роботою персоналу їх адміністрацій (перші два напрями
стосуються згадуваного внутрішньоорганізацій-ного управління); 0 з боку
відповідних уповноважених державою суб’єктів у процесі управління
державними корпоративними правами; <> з боку різноманітних
дорадчо-консультативних органів, утворюваних державними органами
(наприклад, Президентом України), в частині виконання наданих їм
організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів і посадових
осіб.

II. Сфера виконавчої влади визначається тим, що:

1) поряд з тими напрямами реалізації виконавчої влади, котрі
опосередковуються у вигляді власне державно-управлінської діяльності
(тобто державного управління), значне місце посідають ті напрями, в яких
відсутні характерні ознаки поняття «державне управління». Крім
перелічених вище прикладів «неуправлінської частини» діяльності органів
виконавчої влади, при оцінці будь-якого іншого напряму реалізації
виконавчої влади також слід обов’язково виходити з його конкретного
змісту, а точніше, зі змісту закріплених за даними органами функцій і
повноважень — на предмет з’ясування їх управлінської чи неуправлінської
спрямованості;

2)  у випадках, коли здійснення виконавчої влади відбувається у формі
власне управлінської діяльності, слід врахувати, що у демократичній
державі ця діяльність може здійснюватись не тільки виключно державними
органами, а й окремими недержавними суб’єктами — адже повноваження
виконавчої влади можуть бути делеговані державою;

а) по-перше, органам місцевого самоврядування;

б) по-друге, деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, окремим
громадським організаціям) тощо.

Слід зробити висновок, що як державне управління у певній своїй частині
реалізується поза межами виконавчої влади, так і виконавча влада у
певній своїй частині реалізується (або може реалізовуватися) поза межами
державного управління.

§ 5. Державне регулювання і державне управління: співвідношення понять

Поняття державного регулювання досить часто використовується в наукових
дослідженнях, політичній літературі, у науково-популярних виданнях, а
також деяких нормативних актах. Незважаючи на це, воно залишається не до
кінця визначеним, що призводить до різного тлумачення самого явища, а
відтак до невизначеності його сутності.

Найчастіше поняття державного регулювання використовується поряд з
поняттям державного управління. Співвідношення між ними або не
визначається вченими, або розкривається залежно від їхніх позицій щодо
загальних уявлень про форми та методи діяльності держави.

Співвідношення між поняттями «державне регулювання» та «державне
управління» доцільно розглядати як похідне від тлумачення загальних
категорій «регулювання» й «управління».

Загальнонаукове розуміння регулювання та управління

На рівні загальної науки управління поняття «регулювання» та
«управління» майже ніколи не використовуються як ідентичні, проте
співвідношення між ними тлумачиться по-різному. Загальновизнано, що
регулювання й управління як соціальні явища, маючи спільну сферу
застосування, передбачають різний за характером вплив на об’єкти
управління з метою досягнення певних результатів, тобто реалізації
встановлених цілей та завдань управлінського впливу. При цьому
регулювання охоплює порівняно з управлінням ширшу сферу організаційної
діяльності. Управління означає цілеспрямований вплив саме на об’єкти
управління, використання методів, що передбачають підпорядкування цих
об’єктів управлінському впливу з боку суб’єкта управління. Регулювання ж
пов’язане не стільки з впливом на об’єкти управління, скільки на
оточуюче середовище. Воно передбачає високий ступінь альтернативності
поведінки керованих об’єктів.

Водночас регулювання інколи розглядається як одна із функцій управління,
що зумовлено теоретичною невизначеністю співвідношення між даними
поняттями. Доцільніше оцінювати співвідношення між поняттями
«регулювання» та «управління» в контексті не лише їхнього взаємозв’язку,
а й загального поняття «організація» (або «організаційна діяльність»).

Нині можна вважати загальновизнаним розуміння поняття «організація» як
ширшого щодо понять «управління» та «регулювання». Останні є різновидами
організаційної діяльності, а тому мають спільні риси, що розкривають
сутність цих понять через визначення самого характеру організаційного
впливу на певні суспільні об’єкти. І регулювання, і управління
відображають організаційну діяльність, яка спрямована на упорядкування
певних суспільних інтересів та явищ.

Проте така діяльність з упорядкування можлива тоді, коли певні об’єкти
вже організаційно оформлені. Адже неможлива ситуація, коли щось засобами
управління або регулювання утворюється з нічого: завжди існує певний
організований об’єкт, з якого утворюється новий об’єкт або новий стан
організованості. Отже, регулювання та управління відображають різні
форми організаційної діяльності, яка забезпечує упорядкованість
соціальних об’єктів та організацію цілеспрямованого впливу на них.

Поняття  «державне регулювання» і «державне управління»

Виходячи з цих загальних уявлень про співвідношення фундаментальних
понять науки управління, слід визначати і поняття «державне
регулювання». Воно має розглядатися у співвідношенні з поняттям
«державне управління» на основі теоретичного розуміння визначених вище
категорійних рядів.

Інакше кажучи, поняття державного регулювання слід визначати на основі
загальної теорії управління з урахуванням особливої сфери діяльності
органів держави, які мають виконавчий характер. Відтак
«державнерегулювання» є більш широким поняттям, ніж «державне
управління», оскільки охоплює ширшу сферу організаційності діяльності
держави. Тому державне регулювання тісно пов’язане насамперед з формами
державного управління.

Зазначені поняття частково збігаються. Державне регулювання й державне
управління спрямовані на досягнення однієї мети управління:
впорядкування соціальних об’єктів та соціальних процесів, переведення їх
з одного стану в інший. Проте державне регулювання й державне управління
мають суттєві відмінності, пов’язані з використанням специфічних засобів
(методів) управлінського впливу.

Державне управління, як показано раніше, слід розглядати як певний вид
діяльності органів держави, яка має владний характер і передбачає
насамперед організуючий і розпорядчий вплив на об’єкти управління шляхом
використання певних повноважень. З цієї точки зору, державне управління
має ознаки, характерні для виконавчої влади, що пов’язані з поділом
державної влади на законодавчу, виконавчу та судову.

Функціонування виконавчої влади, поряд з використанням методів
державного управління, передбачає і державне регулювання. Останнє,
виходячи з аналізу правових актів, застосовується не тільки в межах
виконавчої влади і передбачає не тільки вплив на об’єкти управління, а й
вплив на суспільне середовище цих об’єктів. Таке середовище означає
соціальні процеси та явища, які безпосередньо впливають на стан певного
об’єкта управління.

Отже, державне регулювання створює умови для діяльності суб’єктів та
об’єктів управління в напрямі, який є бажаним для держави і за яким
відбуватиметься розвиток системи управління в цілому. Причому державне
регулювання передбачає декілька варіантів майбутньої діяльності
керованих об’єктів, створюючи можливість діяти найбільш ефективно.

Саме тому державне регулювання інколи ототожнюють з використанням
непрямих (економічних, заохочувальних, стимулюючих) методів
управлінського впливу. Причому державне регулювання не може бути
використане без застосування методів безпосереднього впливу на об’єкти
управління, і тому державне регулювання зрештою неможливе без державного
управління.

Водночас нормативно-правова основа державного регулювання пов’язана з
його використанням у певних суспільних сферах. Як правило, воно
застосовується в економічній, соціально-культурній сфері та для
регулювання суспільно-політичної діяльності. У цих сферах обсяг
державного регулювання порівняно з державним управлінням більш помітний.
Проте в інших сферах діяльності держави (наприклад, оборона, державна
виконавча служба, діяльність органів внутрішніх справ тощо) ширше
використовуються методи прямого державного впливу на органи управління,
й тому обсяг державного регулювання істотно звужується.

Виходячи з наведеного розуміння співвідношення між державним управлінням
та державним регулюванням, слід бачити й певну умовність деяких понять,
що використовуються в сучасному нормо-творенні. До них належить,
наприклад, «дерегулювання». Його слід розглядати як специфічну форму
державного впливу на соціально-економічні процеси, що полягає у
запровадженні комплексу заходів, спрямованих на досягнення соціального
та економічного ефекту в сфері підприємництва.

Дерегулювання не слід тлумачити як зменшення обсягів державного
регулювання соціальних процесів. Адже таке зменшення буде означати
фактично ефективніше використання саме прямих (адміністративних) методів
державного управління, що не відповідає завданням нормативних актів, які
діють у сфері підприємництва.

Дерегулювання слід розглядати не як зменшення регулюючого впливу
держави, а як спрощення процесів взаємодії державних органів із
суб’єктами підприємництва з метою підвищення ефективності управління та
ліквідації бюрократичних нашарувань у відносинах між державою та
суб’єктами підприємництва. Водночас застосування поняття дерегулювання
поза сферою економічної діяльності держави загалом недоцільне.

Глава 4. Предмет, метод і принципи адміністративного права

§ 1. Необхідність уточнення традиційного погляду на предмет
адміністративного права

Як правило, в основу визначення поняття «адміністративне право»
кладеться те чи інше розуміння його предмета регулювання. Предмет^
регулювання (у загальновживаному обігу — предмет) будь-якої галузі права
— це певна сукупність однорідних суспільних відносин, що регулюються
(опосередковуються) нормами відповідної галузі права.

У вітчизняному правознавстві традиційно вважалося, і багатьма
дослідниками вважається дотепер, що адміністративне право є самостійною
галуззю права, за допомогою якої держава регулює суспільні відносини у
сфері державного управління з метою організації та спрямування важливих
процесів суспільного розвитку.

У виданих останнім часом підручниках та навчальних посібниках автори
формулюють поняття адміністративного права, спираючись зазвичай на
наукову базу минулих часів, коли адміністративне право було
підпорядковане виключно завданням всеохоплюючого державного управління.

Перехід до ринкових умов господарювання, а також здійснення державної
влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову майже у
всіх країнах, що були утворені на території колишнього

Радянського Союзу, дещо змінив ставлення до адміністративного права.
Проте як українські, так і зарубіжні (на пострадянському просторі)
дослідники адміністративного права переважно наголошують лише на
державно-управлінському аспекті у змісті предмета даної галузі.
Відповідно дотепер адміністративне право більшістю авторів тлумачиться
переважно як право управлінське (або як право адміністрування), що
регулює управлінський вплив держави, охоплюючи цим також застосування
засобів адміністративного примусу, насамперед у вигляді заходів
адміністративної відповідальності.

І хоча наявність управлінського аспекта не викликає сумніву, але подібна
констатація є неповною, а головне — неточною, оскільки лише цим аспектом
обмежувати предмет адміністративного права не можна. Адже при цьому інші
важливі його аспекти — регулювання порядку надання адміністративних
(управлінських) послуг, захист порушених прав і свобод громадян тощо —
фактично не враховуються.

Наприклад, Д. М. Овсянко дає визначення адміністративного права,
сприймаючи як аксіому те, що воно регулює суспільні відносини виконавчої
влади, яка ототожнюється з державним управлінням. «Адміністративне
право, — пише він, — одна із самостійних галузей права, яка являє собою
сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері
виконавчої влади (державного управління)»1.

Визначення адміністративного права, яке представлено в підручнику О. П.
Альохіна, А. О. Кармолицького та Ю. М. Козлова, також відтіняє лише
частину предмета правового регулювання — державно-управлінську
діяльність. Адміністративне право, на їх думку, являє собою сукупність
правових норм, покликаних регулювати суспільні відносини, що виникають у
зв’язку та з приводу практичної реалізації виконавчої влади (у ширшому
розумінні — в процесі здійснення державно-управлінської діяльності)2.

Незважаючи на ретельний аналіз предмета регулювання адміністративного
права, Ю. О. Тихомиров також на перше місце висуває організацію та
здійснення державного управління, а вже потім — державне регулювання,
захист публічних інтересів і саморе-алізацію прав громадян у сфері
державного управління. Виходячи з цього, він не зовсім точно, на наш
погляд, визначає адміністративне право: «Адміністративне право як галузь
права — це система правових норм, що видаються органами виконавчої влади
та іншими органами для організації і функціонування державного
управління, регулювання функціонально-юридичних режимів, забезпечення
юрисдикцій-но-охоронної діяльності та участі громадян»1.

Аналіз цього визначення дає можливість привернути увагу до ще однієї
неточності. Хоча як у Росії, так і в Україні пріоритет надається нормам
адміністративного права, визначеним у законі, проте цитований автор
надає перевагу нормам, що видаються органами виконавчої влади, тобто
нормам, що містяться у підзаконних актах. Причому ці норми не тільки
встановлюють порядок управління, функціонально-юридичні режими, але вони
також є основними в регулюванні юрисдикційно-правоохоронної діяльності,
що не є виправданим.

В. К. Колпаков визначає предмет адміністративного права як сукупність
відносин у сфері державного управління. Незважаючи на визначені ним
особливості цих відносин (виникнення їх тільки в результаті
державно-управлінської (владної діяльності); обов’язковість участі в них
виконавчо-розпорядчих органів держави; те, що вони є результатом
свідомої, цілеспрямованої, вольової діяльності від імені держави)2,
пропоноване визначення не охоплює відносини, що виникають у зв’язку із
змінами суспільно-економічною ладу та демократичними перетвореннями в
Україні.

Не вдаючись до подальшого цитування аналогічних позицій інших авторів,
підсумуємо: у більшості варіантів тлумачення предмета адміністративного
права за управлінськими відносинами зберігається пріоритетне місце.
Більше того, деякі вітчизняні фахівці настільки перебільшують
управлінський характер предмета адміністративного права, що намагаються
вивести за межі цього предмета будь-які відносини тільки на тій
підставі, що вони не є управлінськими. Наприклад, дехто таким чином
аргументує позицію щодо начебто штучного включення до предмета
адміністративного права адміністративно-деліктних відносин

На нашу думку, це явне перебільшення. Насправді зазначений пріоритет
управлінських відносин був виправданий лише для правового регулювання
радянського періоду, оскільки тоді управління з боку держави, дійсно,
домінувало фактично в усіх сферах суспільного розвитку. Нині ситуація
змінилася: сфера управлінських відносин кардинально звузилася. Проте ця
обставина, на жаль, ще недостатньо враховується представниками
пострадянської теорії адміністративного права.

З огляду на це очевидною є необхідність уточнити дійсний склад
суспільних відносин, що утворюють предмет адміністративного права, з
метою з’ясування питання, чи справді переважають у змісті цього предмета
саме управлінські відносини.

§ 2. Предмет адміністративного права: сучасне визначення

Оцінюючи сукупність суспільних відносин, що підлягають регулюванню
адміністративним правом, необхідно мати на увазі наступне. У сфері
регулювання адміністративного права перебуває весь спектр відносин, що
формуються в ході діяльності органів виконавчої влади щодо реалізації
покладених на них завдань і функцій держави. При цьому пріоритети у
діяльності органів виконавчої влади в сучасних умовах суттєво змінилися.
Зокрема, перехід до ринкових засад в економіці України вплинув і на
зміст державного управління у цій сфері. Якщо у справі охорони
громадського порядку і безпеки та в окремих напрямах
адміністративно-політичної діяльності державно-владний вплив
посилюється, то економіка потребує більшої незалежності від держави і
активнішого використання відповідних важелів ринкової саморегуляції.

Сама державно-управлінська діяльність має перетворюватися з переважно
владно-розпорядчої щодо людини на діяльність, що головним чином
забезпечує пріоритет прав особи у її відносинах з державою і
зорієнтована на надання громадянам адміністративних (управлінських)
послуг.

Водночас необхідно суттєво зміцнити адміністративно-правовий захист прав
і свобод громадян, а також запровадити повноцінну адміністративну
юстицію в Україні. Суспільні відносини, що виникають у цій сфері, також
є складовою предмета адміністративного права.

Певна річ, традиційною складовою цієї галузі права є інститут
адміністративного примусу, в тому числі адміністративної
відповідальності — засобу державного примусу, який використовується для
припинення і попередження неправомірних діянь фізичних і юридичних осіб.

Розглядаючи суспільні відносини, що є предметом
адміністративно-правового регулювання, не можна обійти увагою коло
можливих учасників цих відносин, щодо яких норми адміністративного права
закріплюють певні права і обов’язки, а також встановлюють заходи
юридичної відповідальності. Відтак ці учасники набувають статусу
суб’єктів адміністративного права. Ними можуть бути громадяни України,
іноземці та інші фізичні особи, а також органи виконавчої влади, інші
державні органи, органи місцевого самоврядування, підприємства,
установи, різні організації та інші юридичні особи (докладніше види
суб’єктів адміністративного права висвітлюються у п’ятому розділі цього
підручника).

Отже, до предмета адміністративного права входять групи однорідних
суспільних відносин, що формуються:

а) у ході державного управління економічною, соціально-культурною та
адміністративно-політичною сферами, а також реалізації повноважень
виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування,
громадським організаціям та деяким іншим недержавним інституціям;

б) у ході діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого
самоврядування, їх посадових осіб щодо забезпечення реалізації та
захисту в адміністративному порядку прав і свобод громадян, надання їм,
а також юридичним особам різноманітних адміністративних (управлінських)
послуг;

в) у процесі внутрішньої організації та діяльності апаратів усіх
державних органів, адміністрацій державних підприємств, установ та
організацій, а також у зв’язку з проходженням державної служби або
служби в органах місцевого самоврядування;

г) у зв’язку з реалізацією юрисдикції адміністративних судів і
поновлення порушених прав громадян та інших суб’єктів адміністративного
права;

д) у ході застосування заходів адміністративного примусу, включаючи
адміністративну відповідальність, щодо фізичних і юридичних осіб.

Наведений перелік суспільних відносин, що перебувають у сфері
регулювання адміністративним правом, свідчить, що значна частина права є
справді управлінською. Водночас практика переконує, що управлінські
відносини не домінують у змісті предмета адміністративного права. Адже
не можна вважати державно-управлінською (якщо виходити із справжнього
наукового розуміння поняття «державне управління» як
владно-організуючого впливу на суспільні відносини і процеси з метою їх
спрямування і впорядкування) багатоманітну діяльність органів виконавчої
влади щодо:

— розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ за
зверненнями приватних (фізичних і юридичних) осіб;

— надання різноманітних адміністративних (управлінських) послуг у
вигляді дозвільно-ліцензійних, реєстраційних та інших подібних дій;

— прийняття зобов’язуючих рішень щодо приватних осіб у процесі вирішення
різних публічних господарських справ (наприклад, будівництво шляхів,
енергетичних мереж, відведення земель для будь-яких загальнодержавних
потреб тощо);

— захисту порушених прав і свобод громадян (адміністративний розгляд
скарг і судочинство в адміністративних судах);

— застосування до осіб заходів адміністративного примусу. Звичайно, всі
суспільні відносини, що супроводжують цю діяльність, здійснюються у
зв’язку та задля вирішення завдань і функцій державного управління,
однак вони за своєю суттю не є управлінськими. При цьому саме наведені
напрями діяльності становлять загалом переважний обсяг функціонування
органів виконавчої влади, що перебуває у сфері регулювання
адміністративного права.

Цим підтверджується принциповий висновок про те, що управлінські (а
точніше, державно-управлінські) відносини не можна вважати ключовою
характеристикою предмета адміністративного права. Більше того, з поділом
державної влади на законодавчу, виконавчу і судову та запровадженням в
Україні місцевого самоврядування управління здійснюється не тільки
державними органами виконавчої влади, а й органами місцевого
самоврядування. Ця обставина дає підстави запровадити в науковий обіг,
поряд з усталеним поняттям «державне управління», поняття «управління в
сфері місцевого самоврядування», котре слід визначити терміном
«самоврядне управління».

Причому як державному, так і самоврядному управлінню притаманні такі
суттєві ознаки, як публічність, організаційна спрямованість,
визначеність у законі меж діяльності. Ці сфери управління відрізняються
лише за суб’єктами та — частково — конкретними джерелами їх правового
регулювання. Водночас вони стосуються інтересів громадян, спрямованих на
реалізацію та захист їх прав і свобод, створення умов для виконання ними
своїх обов’язків.

Враховуючи однорідність суспільних відносин, що складаються в сферах
державного і самоврядного управління, ці відносини, природно, однаковою
мірою підлягають регулюванню саме адміністративним правом.

Отже, виходячи з характеристики предмета регулювання, адміністративне
право слід визначити як сукупність (систему) правових норм, які
регулюють суспільні відносини, що формуються в ході забезпечення
органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування реалізації
та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб,
а також в процесі державного і самоврядного управління в сферах
соціально-економічного й адміністративно-політичного розвитку та охорони
громадського порядку. Відсутність у даному визначенні згадки про
діяльність адміністративної юстиції пояснюється тим, що включення її до
сфери регулювання діючого адміністративного права слід вважати
тимчасовим заходом. Адже найближчим часом має бути створена самостійна
процесуально-правова галузь, яка окремо регулюватиме судочинство в
адміністративних судах (адміністративне судочинство).

Наведене визначення адміністративного права відображає тенденції
сучасного його реформування з метою наближення цієї галузі українського
права до стандартів адміністративного законодавства країн європейського
співтовариства.

§ 3. Метод адміністративного права

Адміністративне право як самостійну галузь права характеризує поряд з
предметом відповідний метод регулювання (загальнопошире-ною є дефініція
«метод»). Метод адміністративного права разом з його предметом дає
достатньо завершену характеристику цієї галузі права і допомагає
відмежувати її від інших фундаментальних галузей права (цивільного,
кримінального тощо).

Метод адміністративного права визначається як сукупність певних
загальних і специфічних способів, що використовуються законодавцем для
забезпечення регулюючої дії норм адміністративного права. Традиційний
погляд на зміст методу адміністративного права характеризується
наступними рисами.

Загальні риси  методу

В адміністративному праві використовуються способи регулювання, що
властиві обом загальним методам правового регулювання — імперативному та
диспозитивному.

Відтак загальними рисами методу адміністративно-правового регулювання
слід вважати те, що він реалізується шляхом:

0 використання приписів (встановлення обов’язків);

0 встановлення заборон;

0 надання дозволів.

Використання приписів у адміністративному праві означає покладення
обов’язку здійснити відповідні дії в умовах, що передбачені
адміністративно-правовою нормою. Згідно із сучасною теорією права
йдеться фактично про використання такої категорії, як «позитивні
зобов’язання». Приписи використовуються в різних формах, а саме:
встановлення відповідних дій, порядок їх здійснення, забезпечення
виконання обов’язків тощо. За допомогою приписів встановлюються також
завдання, функції та повноваження органів виконавчої влади, інших
суб’єктів адміністративного права.

Наприклад, адміністративно-правові норми, що закріплені в Законі України
«Про державну податкову службу» (ст. 2, 8), приписують органам державної
податкової служби України такі завдання і функції, як здійснення
контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю
обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних
цільових фондів податків і зборів (обов’язкових платежів), а також
неподаткових доходів, встановлених законодавством, ведення обліку
платників податків і надходження податків тощо.

Правові норми розділу IV Кодексу України про адміністративні
правопорушення (КпАП) встановлюють порядок провадження в справах про
адміністративні проступки. Так, у ст. 254 КпАП встановлено, що «про
вчинення адміністративного правопорушення складається протокол
уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської
самодіяльності».

За допомогою приписів досягається забезпечення виконання функцій і
обов’язків органів виконавчої влади, інших суб’єктів управлінських
відносин. Наприклад, у статтях розділу VI Закону України «Про місцеві
державні адміністрації» передбачається фінансове та матеріально-технічне
забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій (фонд оплати
праці, видатки на утримання цих органів, соціальне забезпечення
посадових осіб тощо).

Встановлення заборон — це покладення на суб’єкта правових відносин
прямих обов’язків утримуватися від вчинення в умовах, передбачених
нормою, тих чи інших дій або утримуватися від них на свій розсуд. Так,
ст. 74 Митного кодексу України встановлює відповідні заборони щодо
переміщених через митний кордон України окремих товарів і предметів. Не
можуть бути пропущені через митний кордон України предмети, що можуть
завдати шкоди здоров’ю або загрожувати життю населення та тваринного
світу або призвести до руйнування навколишнього середовища, продукція,
що містить пропаганду ідей війни, расизму та расової дискримінації,
геноциду та інша, що суперечить відповідним нормам Конституції України.

Право вводити заборони на свій розсуд надається органам влади.
Наприклад, ст. 18 Закону України «Про правовий режим надзвичайного
стану» встановлено, що у разі введення надзвичайного стану може бути
вжито заходів щодо заборони продажу зброї, отруйних і сильнодіючих
хімічних речовин, спиртних напоїв.

У період панування командно-адміністративної системи у нашому
суспільстві переважно застосовувалися заборони та приписи. Значно рідше
використовувалось надання дозволів. У демократичному суспільстві
посилюється увага до правових гарантій реалізації прав і свобод людини.
В адміністративно-правовому регулюванні суспільних відносин має
переважно застосовуватися надання дозволів, і це необхідно враховувати в
ході реформування адміністративного права України.

Якщо в адміністративно-правовому регулюванні компетенції органів
виконавчої влади, посадових осіб застосовується принцип загальних
заборон (дозволено лише те, що прямо передбачено законом), то в
регулюванні статусу громадян має бути якнайповніше використаний принцип
загальних дозволів (дозволено все, що прямо не заборонено законом). Це
цілком відповідає основному призначенню держави — забезпечувати
реалізацію прав і свобод громадян. Використовуючи правові дозволи,
громадяни та інші приватні особи мають змогу найповніше користуватися
наданими їм правами, ефективніше захищати їх у разі порушення.

Крім загальних способів регулювання суспільних відносин, для методу
адміністративного права характерні й деякі специфічні способи, які є
особливостями методу саме даної галузі.

Галузеві особливості методу.

Широко використовуваний адміністративним правом імперативний метод
правового регулювання дістає відображення у певних специфічних способах
регулювання суспільних відносин, що перебувають у сфері дії
адміністративного права. Зокрема, в регулюванні управлінських відносин
між органами виконавчої влади та у внутрішній організації цих органів
широко використовується такий спеціальний спосіб правового регулювання,
як встановлення субординації. Він необхідний для організації
управлінського процесу, визначення співпідпорядкованості суб’єктів
адміністративно-правових відносин і тому залишається одним з провідних у
змісті адміністративно-правового регулювання.

Через використання даного способу регулювання у відносинах між керованим
об’єктом і керуючим суб’єктом закріплюється стан підлеглості, що й
означає наявність відносин субординації між ними. Без застосування цього
способу регулювання управлінських відносин неможливо налагодити чітку і
життєздатну систему управління. Причому в регулюванні цієї системи
застосовується згадуваний вище принцип, згідно з яким державним органам,
органам місцевого самоврядування та їх посадовим особам дозволено лише
те, що прямо передбачено законом.

Спосіб встановлення субординації має доповнюватися координацією та
реординацією.

Спосіб встановлення координації полягає в закріпленні можливостей
узгодження управлінських дій між кількома органами одного структурного
рівня для досягнення загальної мети. Цей спосіб використовується
переважно в регулюванні суспільних відносин, учасники яких знаходяться
на одному організаційно-правовому рівні. Між цими органами відсутні
субординаційні відносини. Вони вільні у виборі засобів виконання
управлінських функцій, формулюванні мети та постановці завдань.

Спосіб встановлення реординаціїу відносинах в системі управління полягає
в наданні керованому об’єкту, зокрема, права вимагати від керуючого
суб’єкта створення необхідних для його діяльності умов (матеріальних,
організаційних тощо).

Часто цей метод застосовується в регулюванні стосунків між органами
однієї системи, до якої входять як керуючі, так і керовані суб’єкти
правовідносин. Наприклад, при створенні в системі міністерства чи іншого
центрального органу виконавчої влади нових територіальних місцевих
органів необхідно спочатку створити достатні умови для їх
функціонування. Призначений на посаду керівник нового органу повинен
мати право вимагати від органу (навіть вищого за рівнем) підтримки в
організаційно-штатному, кадровому, матеріально-технічному забезпеченні.

Встановлення реординаційних відносин — відносно нова риса методу
адміністративного права. Вона не вичерпується вищенаведеними варіантами
застосування і буде окремо розглянута у наступному параграфі.

Завершуючи характеристику галузевих особливостей методу
адміністративного права, важливо наголосити, що поряд з переважним
застосуванням рис імперативного методу в адміністративно-правовому
регулюванні суспільних відносин не виключається використання окремих
елементів диспозитивного методу, котрий іманентний, як відомо, галузі
цивільного права. Зокрема, перспективним є встановлення можливостей
застосування різних форм адміністративного договору (угоди) в
управлінських відносинах. Під адміністративним договором треба розуміти
дво- або багатосторонню угоду між суб’єктами управлінських відносин з
приводу форм і засобів спільної реалізації покладених на них повноважень
(прав і обов’язків).

Договірні форми можуть активніше використовуватися у відносинах між
органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування,
наприклад, під час передачі управління об’єктом від органу місцевого
самоврядування міста районній державній адміністрації (докладніше про це
— у § 4 гл. 16 цього підручника).

§ 4. Сучасна трансформація методу адміністративного права

Традиційний для адміністративного права імперативний метод регулювання
істотно доповнюється елементами диспозитивного методу. Зокрема, дедалі
більшого значення набуває використання загальних дозволів, що може
розцінюватись як ключовий напрям трансформації методу цієї галузі права,
що відбувається в сучасних умовах її розвитку і реформування.

Яскравим прикладом використання в адміністративно-правовому регулюванні
загальних дозволів є надання громадянам величезного масиву прав, які
випливають з конституційних прав громадян.

У регулюванні відносин між органами виконавчої влади і громадянами з
приводу реалізації зазначених прав встановлюється реорди-нація, сутність
якої полягає в тому, що:

а)  з одного боку, громадянам як підвладним об’єктам надаються права
вимагати від суб’єктів виконавчої влади належної поведінки щодо
реалізації прав і свобод громадян,

б)  з іншого — на зазначених суб’єктів законом покладаються чіткі
обов’язки щодо неухильного виконання вищезгаданих вимог з боку громадян.

v

P

????¤?¤?$???????I?Водночас забезпечується суворий режим дотримання
суб’єктами виконавчої влади взятих на себе обов’язків за допомогою
засобів адміністративного оскарження їхніх актів і дій та судового
захисту порушених цими актами або діями прав і свобод громадян.

Відчутне посилення цієї нової риси методу адміністративного права дає
змогу загалом говорити про створення якісно відмінного від колишнього
адміністративно-правового режиму регулювання відносин між державою, її
органами, посадовими особами і громадянами. Ця відмінність полягає в
тому, що громадянин стає в певному сенсі рівноцінною стороною у
стосунках з державою.

Забезпечення подібної рівноцінності повинно становити одну з
найважливіших характеристик адміністративно-правового регулювання, що
тісно пов’язана із застосуванням диспозитивного методу. Адже випадків,
коли встановлюється рівність взаємних вимог і відповідна рівність
обов’язків при належному юридичному захисті сторін адміністративних
правовідносин, буде дедалі більше. Саме це, як свідчить світовий досвід,
характеризує демократичні держави.

З огляду на це сучасна трансформація методу адміністративного права
засвідчує його змішану природу, тобто органічне поєднання в ньому
типових ознак як імперативного, так і диспозитивного методів правового
регулювання.

Переконливою ілюстрацією суттєвої зміни правового становища сторін
адміністративно-правових відносин в результаті трансформації методу
адміністративного права є модель правового регулювання такого нового
виду діяльності органів виконавчої влади (а також органів місцевого
самоврядування), як надання ними адміністративних (управлінських) послуг
громадянам і юридичним особам.

Щодо поняття адміністративних послуг вітчизняна правова наука
загальноприйнятої позиції ще не виробила. Більше того, сам термін
«адміністративні послуги» поки що не сприйнятий всіма українськими
ученими і практикою1.

Водночас термін «адміністративні послуги» спрямований не на виокремлення
нового виду відносин між державними органами і приватними (фізичними і
юридичними) особами, а на змістовну переоцінку характеру їхніх
взаємовідносин. Адже владне розпорядництво з боку державних органів, їх
посадових осіб — це один формат оцінки їх відносин з громадянами чи
юридичними особами, а надання тими самими суб’єктами адміністративних
послуг останнім — зовсім інший.

Дефініція «послуги» акцентує увагу на виконанні саме обов’язків держави
перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов,
необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і
охоронюваних законом інтересів. І це цілком закономірно, оскільки сама
державна влада — це реалізація не тільки пра-вомочностей, що
зобов’язують громадянина, а й виконання певних обов’язків держави перед
громадянином, за які вона цілком відповідальна перед ним. І таких
обов’язків з її боку з’являтиметься дедалі більше в міру подальшої
демократизації Української держави.

Отже, сучасна трансформація методу адміністративного права спрямована на
подальшу демократизацію взаємовідносин між державою і людиною на засадах
непорушності її природних та інших основних прав і свобод.

Водночас найбільш яскраво юридична природа цієї галузі, її суспільне
призначення та місце в правовій системі виражаються в принципах
адміністративного права, висвітленню яких присвячено наступний параграф

§ 5. Принципи адміністративного права

Поняття та класифікація  принципів адміністративного права

Принципи слід розуміти як засаднжі (основні) ідеї, положення, вимоги, що
характеризують зміст адміністративного права, відображають
закономірності його розвитку і визначають напрями і механізми
адміністративно-правового регулювання суспільних відносин.

Принципи адміністративного права вказують на основні риси, сутнісні
характеристики, зміст і призначення всієї галузі адміністративного
права. Вони випливають або з окремих правових норм, або формулюються на
основі групи норм даної галузі права і пов’язані з іншими принципами, що
регулюють суспільну поведінку людей. Отже, існує сукупність різних
принципів, котрі стають своєрідною перехідною площиною від права до норм
етики і моралі в діяльності державних органів, площиною, яка з’єднує
різні прояви суспільної свідомості з приписами права.

Принципи адміністративного права однаковою мірою характеризують сутність
і зміст як самої галузі права, так і тих суспільних відносин, що є
предметом регулювання цієї галузі. Цілком слушна думка деяких
дослідників про те, що вивчення принципів адміністративного права дає
відповідь на питання: що є головним у системі норм, які регламентують
адміністративно-правові відносини; що є постійним супутником цих
відносин; без чого не можуть існувати різні інститути адміністративного
права. Основне значення принципів адміністративного права полягає в
тому, що вони визначають «юридичну долю», життєздатність, практичну
організацію і реальне функціонування виконавчої влади й управління1.

В європейських державах багатовікова політична і правова культура,
мораль, управлінські й соціальні потреби вплинули на формування
загальних, фундаментальних принципів адміністративного права. В багатьох
правових системах провідну роль у цьому процесі відіграли суди. Ці
фундаментальні принципи визначають нормативні межі, в яких розвиваються
і застосовуються доктрини адміністративного права; вони беруться до
уваги в процесі законотворчої та нормотворчої діяльності, створюють
фундамент судового контролю за адміністративними діями.

Водночас процес виділення таких загальних принципів дуже динамічний,
оскільки принципи можуть змінюватися залежно від суспільно-економічних
та політичних умов. І це особливо характерно для адміністративного
права. Те, що вчора мало засадниче значення, сьогодні внаслідок
суспільних змін може втратити таке значення. Звідси випливає висновок,
що в різних правових системах загальні принципи адміністративного права
можуть тлумачитися по-різному і мати різний правовий зміст.

У вітчизняній правовій літературі принципи адміністративного права
залишаються малодослідженими і майже не бувають окремим предметом
обговорення в наукових колах.

У радянській юридичній літературі проблему принципів адміністративного
права одним з перших дослідив О. П. Коренєв. Він виділяв такі загальні
принципи адміністративно-правового регулювання суспільних відносин:
науковість (об’єктивність); демократичний централізм; єдність рівних
прав і рівних обов’язків; соціалістичний інтернаціоналізм; соціалістичну
законність1.

В. А. Юсупов вважав загальними принципами адміністративного права
організацію, розвиток, охорону економічних і політичних відносин
розвиненого соціалізму; принцип врахування пріоритету партійних актів;
принцип врахування актів громадських і самодіяльних організацій
трудящих; принцип врахування системності права; принцип врахування
компетенції органу, що приймає адміністративний акт; принцип врахування
конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян та іноземців;
принцип ефективності адміністративного права2.

Пізніше Ю. О. Тихомиров відніс до принципів адміністративного права
ієрархічність побудови суб’єктів адміністративного права та їх відносин;
підзаконність діяльності; функціонально-спеціалізований характер
діяльності; участь громадян та їх об’єднань у державному управлінні;
здійснення владних повноважень професійним, спеціально створеним
апаратом і його службовцями3.

Наведені вище принципи свідчать про відсутність єдиного підходу до їх
класифікації, а деякі з них можна взагалі віднести до принципів
державного управління (наприклад, функціонально-спеціалізований характер
діяльності). Однак ототожнювати принципи адміністративного права і
принципи державного управління було б неправильно, хоча вони дуже тісно
взаємозв’язані.

Принципи адміністративного права визначають характер механізму
адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, природу
зв’язків, які формуються в процесі цього регулювання. У свою чергу,
принципи державного управління — це основоположні ідеї, які визначають
порядок організації та здійснення управління. Можна сказати, що вони є
правовими вимогами, обов’язковими для виконання і дотримання в процесі
виконавчої діяльності.

Серед принципів сучасного адміністративного права можна виділити
загальні і спеціальні. Загальні принципи мають фундаментальне значення
для всієї галузі адміністративного права. Як правило, вони виявляються і
деталізуються в принципах спеціальних, характерних для окремих
інститутів адміністративного права: принципах державної служби,
принципах адміністративної відповідальності, принципах адміністративного
процесу тощо.

Найперше слід висвітлити загальні принципи, оскільки саме вони
найповніше характеризують юридичну природу в цілому галузі
адміністративного права. Зазначимо, що вичерпний перелік цих принципів в
українській адміністративно-правовій науці ще не сформувався.

Зміст загальних принципів.

Загальні принципи українського адміністративного права закріплені в
Конституції України, конкретизуються і розвиваються в законодавчих та
інших нормативно-правових актах. До цих принципів можна віднести:

о принцип законності;

о принцип пріоритету прав та свобод людини і громадянина;

о принцип рівності громадян перед законом;

о принцип демократизму нормотворчості й реалізації права;

о принцип взаємної відповідальності держави і людини;

о принцип гуманізму і справедливості у взаємовідносинах між державою і
людиною.

Принцип законності слід розглядати як утвердження верховенства вимог і
положень Конституції та законів України в ході адміністративно-правового
регулювання суспільних відносин. У французькому адміністративному праві
принцип законності в загальній формі визначається як зв’язаність
адміністрації законом. Цей принцип складається з двох елементів:
обов’язку діяти відповідно до закону й обов’язку виявляти ініціативу для
забезпечення виконання закону. Тобто законність полягає в сукупності
обов’язків, дозволів і заборон. Однак такий підхід до розуміння суті
законності видається однобічним і вузьким.

Сучасна вітчизняна теорія адміністративного права стоїть на позиції
ширшого тлумачення змісту цього принципу, що зумовлено демократизацією
суспільних процесів, зміною природи самих нормативних актів, їх
застосування, а також правосвідомості.

Принцип законності означає, що всі органи виконавчої влади, як й інші
державні органи, утворюються відповідно до закону, який також наділяє їх
відповідними повноваженнями. Не може бути повноважень поза законом.
Окрім цього, надалі повноваження повинні здійснюватися у межах і в
спосіб, визначені законом. Тобто рішення і дії мають бути пройняті
ідеологією панування законності при неухильному дотриманні прав і свобод
громадян, законних інтересів усіх учасників адміністративних
правовідносин.

Водночас цей принцип не можна тлумачити однобічно — лише щодо державних
органів. Він стосується також громадян, які щоденно стикаються з цими
органами. Щодо них громадяни повинні бути лояльними, сумлінно виконувати
покладені на них правом обов’язки. І це лише основні елементи принципу
законності.

Принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина випливає з
положень ст. З Конституції України: людина, її життя і здоров’я, честь і
гідність є найвищою соціальною цінністю. Цей важливий принцип зумовлює
такий характер взаємовідносин людини і держави, за якого остання повинна
спрямовувати свою діяльність на втілення в життя конституційних прав і
свобод громадян. Тобто принцип пріоритету прав і свобод людини і
громадянина полягає у створенні таких умов, за яких кожна особа могла б
самостверджуватись як гідний член суспільства.

Принцип рівності громадян перед законом виявляється в тому, що не може
бути жодних привілеїв чи обмежень за ознаками раси, політичних,
релігійних переконань, соціального походження та іншими ознаками. Всі
громадяни мають рівні права й обов’язки у сфері адміністративно-правових
відносин: право на державну службу, на освіту, обов’язок відповідати за
адміністративні правопорушення. Цей принцип має забезпечувати однакові
«стартові» умови кожному громадянину для самореалізації в суспільстві.

Принцип демократизму нормотворчості та реалізації права виявляється в
можливості громадян як безпосередньо, так і через своїх представників,
різні організації брати участь у формуванні правової політики, в
управлінні справами держави. Демократизм виявляється в розширенні
повноважень органів місцевого самоврядування. Його можна вважати формою
забезпечення прав і свобод громадян і одночасно методом управління й
пошуку компромісу, поєднання свободи та порядку в дотриманні прав і
свобод громадян.

Принцип взаємної відповідальності держави і людини означає, що держава і
особа пов’язані взаємно кореспондуючими правами і обов’язками. Порушення
однією із сторін своїх адміністративно-правових обов’язків тягне за
собою юридичну відповідальність. Зокрема, держава зобов’язана
відшкодувати людині завдану їй матеріальну і моральну шкоду (ст. 56
Конституції України).

Принцип гуманізму і справедливості у взаємовідносинах між державою і
людиною — це «дух» законів і всієї системи адміністративного
законодавства, яким мають бути пройняті норми адміністративного права,
що закріплюють відносини між суспільством, державою і людиною. Він
виявляється передусім у вимозі шанобливого ставлення представників
держави до людської гідності. Цей світоглядний принцип можна вважати
своєрідним «мотором» всієї складної системи взаємозв’язків держави й
особи, який «рухає» суспільство до досягнення найвищого рівня розвитку.

В адміністративному праві він наповнюється цілком конкретним змістом,
коли справа стосується певної особи. Йдеться, наприклад, про ситуації,
пов’язані з розподілом благ або обов’язків, коли уповноважений орган чи
посадова особа керується критеріями, визнаними законодавцем
справедливими. Для особи цей принцип визначатиметься тим, чи поводяться
з нею правильно, тобто відповідно до авторитетних стандартів, оскільки
саме таке поводження задовольняє почуття справедливості.

Наведений перелік загальних принципів адміністративного права не
претендує на вичерпність і довершеність. Ця проблема вимагає подальших
наукових досліджень, які сприятимуть глибшому розумінню та постійному
вдосконаленню галузі адміністративного права, її інститутів, механізмів
правотворчості й правозастосування, зміцненню в цілому законності у
сфері публічної влади.

Глава 5. Адміністративно-правова наука і науки про управління

§ 1. Українська наука адміністративного права на сучасному етапі

Зміст науки  адміністративного права

У попередній главі підручника наведене визначення адміністративного
права як галузі, що регулює певні суспільні відносини.

Адміністративне право є не тільки самостійною галуззю права, а й однією
з основних галузей юридичних знань зі своїм чітко окресленим предметом
дослідження.

Наука адміністративного права — це галузева юридична наука, предметом
дослідження якої є комплекс організаційно-правових проблем, пов’язаних
із здійсненням державою повноважень виконавчої влади та завдань і
функцій державного управління. Поняття науки адміністративного права
ширше за поняття адміністративного права як галузі права. Наука
адміністративного права вивчає не тільки адміністративно-правові норми і
відносини у сфері державного управління, а й аналізує практику
застосування чинного законодавства. Вона досліджує:

— адміністративно-правові інститути та їх співвідношення;

— проблеми систематизації та кодифікації адміністративного права;

— правовий статус суб’єктів адміністративного права, їх права і
обов’язки, адміністративні процедури та проблеми адміністративного
процесу й адміністративної юрисдикції;

— засоби забезпечення і зміцнення режиму законності, дисципліни та
відповідальності у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності;

— взаємозв’язок адміністративного права з іншими галузями правової
системи;

— етапи історичного розвитку галузі адміністративного права, шляхи його
подальшого вдосконалення;

— досвід адміністративно-правового регулювання і досягнення зарубіжної
правової науки.

Отже, зміст науки адміністративного права охоплює ширше коло проблем,
хоча системи науки адміністративного права і відповідної галузі права в
основному співпадають. Головне призначення науки адміністративного права
— розробка наукових висновків, рекомендацій і конкретних пропозицій щодо
вдосконалення та посилення ефективності діючих адміністративно-правових
норм і відповідних правових інститутів, що врешті-решт безпосередньо
впливає на ефективність державно-управлінської діяльності. В цьому
виявляється активний вплив адміністративно-правової науки на розвиток
адміністративного права як галузі права.

У наукових дослідженнях у галузі адміністративного права
використовуються загальнонаукові та конкретно-наукові методи досліджень,
і передусім системний та структурно-функціональний аналіз
управлінсько-правових явищ, соціологічний метод, наукові експерименти.
Визначальний вплив на розвиток науки адміністративного права справляє
загальна теорія держави і права, наука конституційного (державного)
права.

За роки незалежності України було радикально переглянуто теоретичні та
методологічні основи науки адміністративного права з урахуванням
політичної, економічної, соціальної і правової природи Української
держави, об’єктивних закономірностей і тенденцій її історичного
розвитку.

Нова доктрина адміністративного права безпосередньо впливає на процес
реформування адміністративного права як галузі права. Ця доктрина
базується на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з
громадянами — не панування, а служіння їм. Конституція України (ст. 3)
проголошує: «Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і
спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за
свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є
головним обов’язком держави».

Роки незалежності України характеризуються певним розвитком вітчизняної
науки адміністративного права. Було видано ґрунтовні дослідження з
багатьох проблем науки. В центрі уваги українських адміністративістів
стояли теоретичні та методологічні проблеми науки, що дістало
відображення у низці монографічних праць. Важливим показником розвитку
української науки адміністративного права є видання нових підручників з
адміністративного права (див. § 5 гл. 2).

Значний вплив на розробку теорії адміністративного права справили
наукові доробки в галузі теорії держави і права, конституційного права,
теорії державного управління, цивілістики.

Зрозуміло, що не всі зазначені дослідження рівноцінні за своїм науковим
потенціалом, але вони значно збагатили українську правову науку й
сприяли розробці методологічних і теоретичних основ науки
адміністративного права.

Зв’язок адміністративно- правової науки з теорією державного управління
з теорією державного управління        

На особливу увагу заслуговують взає-мозв’язки цієї науки. І це не
випадково, позаяк у вітчизняній науці адміністративного права
радянського періоду категорія «державне управління» вважалася не тільки
базовою, а й домінуючою. Та й власне адміністративне право як
фундаментальна галузь правової системи спрямовувалося переважно на
регулювання суспільних відносин у процесі здійснення державного
управління. Хоча зрозуміло, що серцевиною понятійного ряду науки
адміністративного права мали б бути категорії, пов’язані з
взаємовідносинами апарату державного управління з громадянами,
адміністративними (управлінськими) процедурами, організаційно-правовими
засобами забезпечення ефективної реалізації та дійового захисту прав
громадян у сфері управління.

У цілому зміст адміністративно-правової науки, включаючи насамперед її
понятійно-термінологічний апарат, багато в чому сформувався з огляду на
потреби вивчення побудови системи державного управління, її складових та
їх функціонування. Щоб переконатися в цьому, досить згадати структуру
академічного курсу радянського адміністративного права в шести книгах,
виданого за редакцією Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, О. Є. Луньова, М.
І. Піскотина у 1977-1982 pp.

З точки зору завдань розвитку адміністративно-правової науки, її
взаємозв’язки з теорією державного управління слід вважати доречними і
досить плідними.

Оскільки адміністративне право є найважливішим регулятором управлінської
діяльності незалежно від того, в якій конкретній сфері вона
здійснюється, то без його регулятивної і формалізуючої функції неможливо
чітко і функціонально організувати управління складними суспільними
процесами, сконцентрувати організуючу діяльність державного апарату,
усіх його складових і структурних підрозділів. При цьому правові
відносини у сфері управління складаються як відносини вторинного
порядку, тобто відносини, які зумовлені завданнями досягнення
оптимальних результатів господарської і соціально-культурної діяльності.

Управлінська діяльність багатоаспектна та різноманітна за змістом,
формами й методами, і не всі суспільні відносини, що є за своєю природою
управлінськими, можуть бути віднесені лише до предмета науки
адміністративного права. Зокрема, управлінські відносини, що виникають у
процесі виконавчо-розпорядчої діяльності органів держави, є предметом
дослідження теорії державного управління, і тільки набувши юридичної
(адміністративно-правової) форми, ці відносини стають об’єктом вивчення
з боку науки адміністративного права.

Проте проблеми управління не можна пояснити та розв’язати лише з позицій
адміністративного права. Вони мають не тільки юридичний, а й політичний,
організаційно-технічний, психологічний та інші аспекти. Тому, до речі,
теорія державного управління не може вважатися суто правовою наукою:
вона є комплексною, міждисциплінарною наукою.

Дійсно, державне управління — своєрідне суспільне явище
багато-аспектного характеру і, природно, не охоплюється науковим
аналізом з позицій лише науки права. Наука адміністративного права
досліджує тільки частину спектра управління — його організаційно-правові
аспекти. Юристи — дослідники проблем управління у визначенні предмета
дослідження, як правило, не виходять за межі державної сфери й навіть за
межі системи органів виконавчої влади. Безумовно, система цих органів
являє собою організуючу частину механізму держави. Але не визнавати
подібної ролі за іншими частинами системи державного механізму
(апарату), та й усієї системи політичної організації суспільства було б
помилково.

Розвиток державознавчих знань поки що утримується в межах традиційних
юридичних та інших наук, хоча процес диференціації й інтеграції знань
інтенсивно відбувається і в цій сфері. Відомо, що державознавство ніколи
не зводилося до проблем юриспруденції: цими питаннями займається широке
коло наук. Правильно, що державне управління не вичерпується правом, але
так само правильно й те, що питання його правової організації є
найхарактернішим, визначальним, що регулюючий вплив права у державному
управлінні займає вирішальні позиції, а тому державне управління значною
мірою також і державно-правова категорія, хоча воно не зводиться тільки
до цього.

Інакше кажучи, немає підстав всю проблематику державного управління
юридизувати і водночас власне юридичні аспекти зводити до розряду суто
політологічних або соціологічних, хоча політизація й соціологізація
досліджень характерні для сучасного розвитку юридичної науки.

Наука адміністративного права досліджує передусім правові аспекти
державного управління, тобто проблеми правового регулювання суспільних
відносин, які виникають у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності
державних органів. Водночас державне управління вивчають теорія
державного управління та деякі інші управлінські науки, що становлять
так звану науку управління. На стику предметів дослідження цих наук
розвиваються найінтенсивніші їх зв’язки.

Такі зв’язки грунтуються на єдиному об’єкті дослідження — управлінні в
суспільстві. Оскільки адміністративно-правова наука активно взаємодіє із
зазначеними управлінськими науками, необхідно докладніше висвітлити їх
склад і рівень розвитку.

§ 2. Науки про управління та організаційна наука

Комплекс наук про управління                               

На сучасному рівні пізнання науки про управління становлять певний
комплекс наук, для визначення якого можна користуватися збірним поняттям
«наука управління» В цьому комплексі дедалі активніше відбувається
процес диференціації на загальнотеоретичну частину і окремі управлінські
науки.

Наука управління покликана передусім досліджувати систему соціального
управління, природу та зміст його функцій, форми і методи управлінської
діяльності, взаємозв’язок між ними, організацію управлінської праці у
різних сферах її застосування. При цьому дослідження науки управління
завжди мають чітко виражену мету і спрямованість — максимально сприяти
досягненню найбільш оптимальних результатів в організуючій діяльності
управління. Ця мета, по суті, й визначає об’єкт і предмет, комплексний
характер знань науки управління як творчого результату синтезування
досягнень цілого ряду суспільних і природничо-технічних наук.

Управління в різних сферах суспільного життя має свою специфіку, і
вивчення управлінського процесу вимагає диференційованого підходу, являє
собою предмет спеціального наукового дослідження, що є об’єктивною
засадою, більше того — потребою розвитку комплексу наук про управління
(управлінських наук), кожна з яких вивчає управління в межах свого
предмета пізнання. Такими є наука управління виробництвом, дослідною
діяльністю, науки, що вивчають управління в духовній та
політико-ідео-логічній сферах тощо. Всі вони мають власний предмет,
характерні особливості методів наукового дослідження, а у своїй
сукупності повинні забезпечити вивчення управління як цілісного
суспільного явища.

Серед управлінських наук базове місце посідає загальна теорія
соціального управління — узагальнююча система науково-теоретичних знань
про управління як єдину соціальну функцію. І немає іншої науки, до
предмета дослідження якої входило б пізнання загальних, основних,
найсуттєвіших закономірностей здійснення цієї функції як цілісної
системи. Вона виробляє загальнотеоретичні поняття й категорії
соціального управління.

Виникає питання: наскільки правомірна назва «теорія соціального
управління» і як вона співвідноситься з «наукою управління»? Термін
«теорія», як правило, використовується для визначення системи основних
ідей, поглядів у тій чи іншій галузі знань, сукупності наукових
положень, що ґрунтуються на загальних принципах, сукупності
узагальнюючих висновків, які становлять систему знань
загальнотеоретичних наук або теоретичну частину інших наук. Термін
«наука» ширший, ніж термін «теорія», що свідчить про термінологічну
нерівно-значність «теорії управління» і «науки управління».

Предметом теорії соціального управління є загальні, основні,
найістотніші закономірності соціального управління як єдиного, цілісного
суспільного явища, тобто закономірності, що випливають із суті
управління як соціальної функції, притаманної всім історичним стадіям
розвитку суспільства, а також найважливіші закономірності, зумовлені
природою соціальної організації.

Теорія соціального управління як загальнотеоретична наука вивчає
управління в цілому як соціальне явище і не має прикладного характеру.
Вона не претендує, та й не може претендувати на розробку всієї
різноманітності конкретних аспектів і функцій управління. Цими питаннями
мають займатися окремі управлінські науки, що становлять єдиний комплекс
наукових знань. Водночас це не означає, що теорія соціального управління
вбирає в себе теоретичні частини окремих управлінських наук. Вона і
теоретичні частини окремих управлінських наук є теоріями різного
методологічного рівня.

Другою за рівнем теоретичних узагальнень є теорія державного управління,
яка вивчає загальні закономірності управління, що здійснюється з боку
держави, всіх її органів, за допомогою усіх важелів державної влади. Як
було з’ясовано у попередньому параграфі, теорія державного управління
має найтісніші зв’язки з юридичними науками, насамперед — з наукою
адміністративного права.

Процес диференціації управлінських наук у складі науки управління
триває. Нині ще не можна з вичерпною повнотою перелічити всі окремі
управлінські науки. Деякі з них повністю сформувались, а деякі не вийшли
з початкового стану; цей процес розвивається і прискорюється.

В основу класифікації окремих управлінських наук слід покласти
загальноприйняту класифікацію наук. Відтак до комплексу цих наук слід
віднести:

0 галузеві управлінські науки, що створюються або вже створені
(управління виробництвом, дослідницькою діяльністю тощо);

0 міжгалузеві управлінські науки (наукова організація праці, управління
трудовим колективом тощо);

0 спеціальні управлінські науки (психологія управління та ін.);

0 прикладні управлінські науки (техніка конторської справи, діловодство
тощо). Звичайно, грані тут рухомі й відносні, але з певними корективами
таку класифікацію можна прийняти для сукупності управлінських наук.

Окрім комплексу наук про управління, різні аспекти управлінських явищ і
процесів у суспільстві вивчаються і так званою організаційною наукою.
Оскільки ця наука зазвичай не привертає достатньої уваги в юридичній
літературі, доцільно докладніше висвітлити дане питання.

На початку XX ст. у надрах соціології — науки, яка намагалася
запропонувати загальнотеоретичний погляд на закономірності формування та
функціонування суспільства, — почала формуватися як самостійний науковий
напрям так звана організаційна наука. В цей же час достатньо виразно
окреслюється її предмет дослідження, нові специфічні організаційні
проблеми, які об’єктивно вимагають особливих методів дослідження.

На початковому етапі становлення організаційної науки сформувалася школа
«наукового менеджменту», основоположниками якої стали американський
інженер Фредерік Тейлор та французький вчений Анрі Файоль. їх практична
і наукова діяльність, а також досягнення їх учнів та послідовників
достатньо детально висвітлені в наукових дослідженнях управлінських
проблем, зокрема зарубіжними вченими. Наукові розробки цих учених та
практиків менеджменту зробили досить суттєвий внесок у формування
організаційної науки. В працях представників цієї школи вперше була
поставлена проблема класифікації організаційних наук та визначення
співвідношення між ними.

Одночасно здійснювалися спроби визначити співвідношення між поняттями
«організація» і «управління». Наприклад, Файоль визначив організацію як
одну з функцій управління. Ця ж традиція була розвинута і в дослідженнях
з теорії управління, що їх проводили інші вчені. Поряд з цим існували й
інші підходи до визначення співвідношення між цими поняттями, і зокрема
визначення цих понять як ідентичних або таких, котрі охоплюються єдиним
словосполученням «організація і управління».

З формуванням теорії управління, що сприймалася насамперед як теорія
управління виробництвом, відбувається і формування теорії організації як
більш загальної соціологічної науки, яка не залишає без уваги
дослідження в галузі науки управління, а активно використовує наукові
результати, що були отримані цими науками.

Значним кроком у цьому напрямі була розроблена відомим німецьким
соціологом Максом Вебером теорія ефективної організаційної структури,
відомої в науці як концепція «ідеальної бюрократії». Досліджуючи
бюрократію у німецькому державному апараті, Вебер фактично визначив
загальні закони функціонування складних організацій, їх
функціонально-структурної побудови, розвиток ієрархії та методів
організації соціальних систем. Не випадково Вебера також вважають одним
з основоположників теорії систем та школи системного підходу до
управління. Вебер є автором основних ідей у галузі теорії організації і
відповідно є певною мірою засновником сучасної організаційної науки.
Саме в період його наукової діяльності активізувалися дослідження в цій
галузі.

Незважаючи на те, що веберівська концепція в основному базувалася на
європейських методах організації, і головним чином на прусському
досвіді, його «ідеальний тип» в цілому аналогічний тим організаційним
моделям, які утворювали так звану класичну теорію управління.

Поряд з Тейлором, що розробив принципи «наукового менеджменту», та
Файолем, який досліджував принципи організації адміністративної
діяльності, класичну теорію управління розвинули та систематизували
Лютер Г’юлік та Ліндал Урвік. У 30-х роках XX ст. вони разом редагували
«Доповіді з питань науки адміністрації», де з одинадцяти розділів два:
«Нотатки про теорію організації» та «Наука, цінності та громадська
адміністрація» — належать перу Г’юліка і два розділи — «Організація як
технічна проблема» та «Функція адміністрації в аспекті праць Анрі
Файоля» — належать Урвіку.

Етап активного розвитку організаційної науки. До середини 30-х років XX
ст. організаційна наука розвивалася досить активно і остаточно
відпочкувалася від соціології. Саме в цей період активно розвивалася і
близька за предметом наука управління виробництвом. Це, з одного боку,
ускладнює розмежування предметів дослідження цих наук, а з іншого — дає
змогу взаємозбагачувати наукове знання, обмін ідеями та інформацією.
Саме в цей час починається пошук специфічних закономірностей
організаційних процесів та вироблення універсальних принципів
організації. При цьому активно використовуються і дослідження науки
управління виробництвом.

Спроби інтегрування організаційних принципів діяльності в єдину теорію
організації зробив відомий вчений А. А. Малиновський (псевдонім — А.
Богданов) у своїй трьохтомній праці «Загальна організаційна наука
(тектологія)», яка залишила помітний слід в організаційній науці.

У цих книг дуже складна доля: вони фактично не перевидавалися на
батьківщині автора і тривалий час були відомі тільки вузькому колу
спеціалістів. Висновки А. Богданова мали теоретичний характер і
оперували такими поняттями, які тільки в майбутньому були зрозумілі та
сприйняті кібернетикою, загальною теорією систем, прикладною
соціологією, праксеологією та іншими науками. Саме тому в 70—80-х роках
XX ст. навколо праць А. Богданова почався справжній «бум». Вони були
перекладені на іноземні мови, надруковані великими накладами,
розтлумачені чисельними інтерпретаторами. Багато ідей Богданова сьогодні
розглядаються як аксіоми організаційної науки, а деякі з них увійшли в
арсенал суміжних наук — теорії систем, науки управління, системотехніки,
праксеології тощо.

Поряд з узагальнюючими працями Вебера, Файоля, А. Богданова та інших
учених організаційні проблеми в першій половині XX ст. продовжують
досліджуватися в рамках філософії, економіки, політичної економії,
соціології, теорії права і т. ін.

Так, у науковій спадщині марксизму виявляється багато ідей, що
збігаються з теоретичними положеннями Вебера, хоча їм дається відповідна
інтерпретація. Наприклад, у працях В. І. Леніна прямо вказувалося на
необхідність використати досягнення організаційної науки для
налагодження ефективного обліку і контролю, використання новітніх
методів організації праці, організувати вивчення і викладання системи
Тейлора, її систематичне пристосування до умов радянського ладу тощо. З
ідеологічних позицій прикладні проблеми організації досліджувалися
радянськими основоположниками школи наукової організації праці (НОП): А.
Г. Гастевим, П. М. Лебедєвим (псевдонім — Керженцев), О. А. Коганом
(псевдонім — О. Єрмансь-кий).

Як відомо, починаючи з 30-х років наукові дослідження в галузі
організації і управління в СРСР були фактично припинені. Натомість
країнах Західної Європи і Північної Америки саме в цей період
починається новий етап вивчення організаційних, управлінських проблем,
що було пов’язано передусім з «великою депресією» 1929 р.

Дослідження організаційних проблем у цей період продовжувалося відразу з
кількох напрямів. У сфері організації управління промисловістю почали
формуватися ідеї «децентралізації і скоординованого контролю», які були
сформовані, а потім успішно здійснені групою вчених і практиків компанії
«Дженерал моторз» і корпорації «Дюпон» у США. У цей же період у рамках
соціальної науки (Social Science) формується теорія людських відносин
(humans relations), яка спрямована на пошук шляхів ефективної стимуляції
поведінки людини в будь-якій соціальній організації.

Друга світова війна, її соціально-економічні й політичні наслідки стали
«матеріальною» основою виникнення нових організаційних ідей і відповідно
початком нового етапу розвитку організаційної науки.

Новий етап розвитку організаційної науки. Саме в післявоєнний період,
починаючи з 50-х років, виникають такі наукові напрями, як кібернетика,
теорія систем, інформатика, системотехніка та ін. Зрозуміло, нові
наукові ідеї і нова інформаційна техніка починають використовуватися у
розв’язанні організаційних проблем і, отже, дають можливість на новій
технологічній основі підходити до постановки завдань у галузі
організаційної науки.

На межі 50—60-х років у рамках теоретичної кібернетики, основоположником
якої був Норберт Вінер, виникла загальна теорія систем, що згодом
науково інтерпретується Людвігом фон Берталанфі як універсальна
методологія системного підходу. Ця наукова подія сприяла утвердженню
якісно нового погляду на розв’язання багатьох інформаційних,
технологічних та суто технічних проблем.

Виникнення загальної теорії систем мало істотне значення для
організаційної науки. Передусім вона і системний підхід, що сформувався
на її базі, забезпечували узагальнення знань і в поєднанні з новими
інформаційними технологіями давали змогу практично розв’язувати складні
організаційні завдання.

У зв’язку з цим варті на увагу дві обставини. По-перше, з використанням
системного підходу багато відомих наукових ідей отримали наукове
обґрунтування. Так, не випадково саме в цей період різко зріс інтерес до
праць А. Богданова, який багато в чому інтуїтивно використав методологію
системного підходу. По-друге, системний підхід дав змогу чіткіше
визначити межі між суспільними науками: економікою, соціологією,
філософією, іншими науками, а отже, й предмет організаційної науки.

Сучасний стан організаційної науки. Нині організаційна наука перебуває
на етапі остаточного формування свого предмета дослідження, визначення
місця в системі суспільних наук. Вона формується передусім у рамках
суспільних наук, хоча істотний вплив на її формування справляють і
технічні науки (кібернетика, інформатика та ін.) При цьому організаційна
наука має «подвійний» міждисциплінарний статус. З одного боку, вона
формується на межі не тільки суспільних, а й технічних наук, а з іншого
— має яскраво виражений міждисциплінарний характер у системі суспільних
наук.

Організаційна наука має складну внутрішню структуру, яку утворює певний
комплекс наук. У ньому чітко виділяються загальнотеоретичні дисципліни,
що умовно об’єднуються поняттям «теорія організації» або «теорія
організації і управління». Як невід’ємну частину теорії організації слід
виокремити і теорію державно-правової організації соціальних систем, яка
тісно пов’язана з циклом правових наук. У дослідженнях з цієї
проблематики, поряд з наукою управління, вказується і теорія управління,
а також теорія державного управління. Існують також галузеві теоретичні
дисципліни: теорія організації управління промисловим виробництвом,
теорія управління господарськими комплексами, теорія організації
промислових підприємств та ін.

Окрім того, до складу організаційної науки відносять: науку
організаційної поведінки (праксеологію); наукову організацію праці та
деякі інші науки, які не мають на цей час чітко означених,
загальновизнаних предметів дослідження. Саме цей чинник зумовлює певну
«розмитість» предмета досліджень організаційної науки.

§ 3. Порівняльно-правовий метод у науці адміністративного права

Сутність  і призначення порівняльного правознавства                    
                       

Порівняльно-правовий метод у науці адміністративного права можна вважати
досить давнім і водночас «молодим» засобом наукового освоєння
державно-правової дійсності.

Методи порівняльного дослідження відомі з античних часів. Наприклад,
Арістотель (384—322 pp. до н. е.), аби зробити висновки щодо
закономірностей політичної організації суспільства, зібрав, порівняв та
проаналізував конституції 158 грецьких та «варварських» міст.

І хоча в добу середньовіччя порівняльний метод у правознавстві майже не
використовувався внаслідок панування метафізичного мислення, вже на
початку XVIII ст. масове наукове усвідомлення соціально-правових явищ до
певної міри реанімувало порівняльне правознавство, яке з цього часу
поширювалося дедалі більше1.

У 1900 р. відбувся перший Міжнародний конгрес порівняльного права, у
вересні 1924 р. була заснована Міжнародна академія порівняльного права
(м. Гаага). У багатьох країнах світу з розвинутою системою наукових,
навчальних юридичних інституцій та спеціалізованих дослідницьких установ
існують центри, асоціації, інститути порівняльного права та інші
установи (наукові, професійні, громадські), які так чи інакше пов’язані
з вивченням світових правових систем і використанням методів
порівняльно-правових досліджень. Сформувалася певна система знань, яка
дістала назву «порівняльне правознавство».

Незважаючи на це, дискусія з основного теоретичного питання — чи вважати
порівняльне правознавство самостійною галуззю юридичної науки, чи
розглядати його лише як один із методів наукового дослідження, розпочата
на початку XX ст., не закінчилася й сьогодні.

В Україні порівняльні наукові дослідження проводяться в багатьох
науково-дослідних інститутах, курси порівняльного правознавства як
навчальної дисципліни запроваджені в навчальних закладах, а вчені, які
так чи інакше використовують компаративістику (цей термін часто
використовується як синонім порівняльних досліджень), об’єднані в рамках
Асоціації міжнародного права.

У науці адміністративного права порівняльне правознавство як напрям
наукових досліджень і наукова дисципліна тільки формується. На жаль,
вітчизняні наукові розробки з порівняльного правознавства у сфері
адміністративного права є нечисленними, а відповідні наукові дисципліни
запроваджені тільки в деяких навчальних закладах. Це пов’язано з тим, що
наукові дослідження порівняльного аспекта адміністративно-правових
систем зарубіжних країн майже не проводилися, а порівняльне вивчення
окремих інститутів адміністративного права різних країн не мало
комплексного, системного характеру.

Недоліки в проведенні компаративістських досліджень у галузі
адміністративного права залишаються і сьогодні. І хоча деякі дослідження
в країнах СНД мають важливе порівняльне значення, їх не можна повною
мірою віднести до порівняльного правознавства як частини науки
адміністративного права. Наприклад, у науковому посібнику
«Адміністративне право зарубіжних країн», що вийшов у Москві 1996 р. за
редакцією професора А. М. Козиріна, вміщено важливу інформацію про
адміністративне право деяких країн, проте елемент порівняння цих систем
майже відсутній1. Тому навряд чи його можна вважати прикладом
порівняльного правознавства.

Отже, глибоких наукових досліджень порівняльного характеру
адміністративно-правових інститутів немає не тільки в Україні, а й на
теренах СНД. Тому можна вважати, що порівняльне правознавство як наукова
дисципліна переживає процес становлення.

Призначення порівняльного правознавства у сфері управлінської діяльності
держави полягає у вивченні змісту, обсягу та характеру сфери
адміністративно-правового регулювання в зарубіжних країнах з метою
вдосконалення механізмів адміністративно-правового регулювання
суспільних відносин в Україні. Вітчизняна наука адміністративного права
використовує порівняльне правознавство для досягнення своїх наукових
цілей та вироблення конкретних практичних рекомендацій. Завдяки цьому
відбувається глибше проникнення в процеси і явища правової сфери;
виникає можливість визначити характер впливу зарубіжного досвіду на
національну правову систему.

Ігнорування наукового потенціалу порівняльного правознавства у сфері
адміністративної діяльності в сучасних умовах може призвести до штучної
ізоляції, замкненості національної правової системи та навіть до її
протиставлення світовим тенденціям. Використання ж порівняльно-правового
аналізу дає змогу уникнути багатьох юридичних помилок і неправильних
політичних і правових рішень.

Завданнями порівняльного правознавства у сфері адміністративного права
є:

— інформаційні — отримання достовірної інформації про розвиток і
функціонування адміністративно-правових систем інших країн;

— пізнавальні — аналіз та оцінка зарубіжних адміністративно-правових
систем і національних особливостей адміністративно-правової сфери;

— аналітичні — визначення коренів та витоків правових явищ зарубіжних
адміністративно-правових систем та визначення тенденцій і напрямів їх
розвитку з метою прийняття адекватних правових рішень у рамках
національної системи права;

— інтегративні — визначення напрямів гармонізації та зближення
національних адміністративно-правових систем із світовими
адміністративно-правовими системами;

— аналітико-критичні — визначення та наукова критика негативних явищ у
національній адміністративно-правовій системі та в системах
адміністративно-правового регулювання зарубіжних країн. За радянських
часів одним із завдань порівняльного правознавства була також пропаганда
соціалістичного типу правового регулювання суспільних відносин, у тому
числі у сфері адміністративної (управлінської) діяльності. На нашу
думку, таке завдання не має відношення до науки порівняльного
правознавства, і тому за сучасних умов подібна «пропагандистська
навантаженість» не може розглядатись як завдання науки адміністративного
права.

Інтегративні процеси, що відбуваються в політичній, економічній,
соціально-культурній сферах суспільства, зумовлюють високі вимоги до
порівняльного правознавства у сфері адміністративного права. Важливого
значення набуває визначення сфер, де результати порівняльного
правознавства мають ефективно використовуватися. Це насамперед
законотворча діяльність держави в галузі регулювання
адміністративно-правових відносин; процес тлумачення законів та інших
нормативних актів адміністративно-правового характеру; механізм
регулювання відносин державних органів з громадянами; пра-возастосовча
практика; визначення адміністративно-правового статусу суб’єктів
підприємництва та ін. Результати порівняльних адміністративно-правових
досліджень можуть використовуватися в наукових дослідженнях, у
навчальному процесі та вихованні управлінських кадрів. Важливого
значення набувають результати порівняльно-правових досліджень у
діяльності міжнародних ораганізацій та міждержавних об’єднань, членом
або учасником яких є Україна.

Незважаючи на важливість порівняльно-правових досліджень, їх
використання в науковій, освітній та практичній діяльності є досить
складним інтелектуальним процесом, який має ґрунтуватися на певній
методології порівняльного правознавства. Найпоширенішим недоліком при
цьому є те, що порівняльне правознавство в будь-якій сфері часто-густо
тлумачиться спрощено, коли для аналізу використовується недостовірна
інформація, поверхово тлумачаться отримані відомості про правові акти,
правові аналогії здійснюються інтуїтивно, а в подальшому відбувається
«підгонка» світового досвіду до розв’язання політичних цілей та завдань
в Україні.

Досить часто поза увагою дослідників залишаються вимоги системного,
комплексного аналізу, коли необхідно враховувати економічні, соціальні
та політичні фактори правотворчості та правозас-тосування при порівнянні
різних адміністративно-правових систем, галузей законодавства, окремих
законів та індивідуальних нормативних актів.

Методологія порівняльного правознавства у сфері
адміністративно-правового регулювання схематично може бути зведена до
декількох важливих методологічних принципів.

По-перше, мають бути правильно обрані об’єкт порівняльного аналізу й
критерії порівняння. Це передбачає науково обгрунтоване визначення
функціональних, територіальних та історико-культурних критеріїв
порівняння адміністративної діяльності. Помилковим є порівняння окремих
інститутів і навіть окремих норм з метою визначення напрямів вітчизняної
правотворчої діяльності без урахування загальноправового, економічного,
політичного та іншого контексту.

По-друге, необхідно враховувати об’єктивні умови та фактори, які
обумовлюють дію тих чи інших правових інститутів, норм, принципів
регулювання в адміністративно-правових системах різних країн. Адже
зовнішньо схожі явища в адміністративно-правовому регулюванні можуть
мати докорінні відмінності.

По-третє, науково-правові концепції, які покладені в основу
адміністративно-правового регулювання в зарубіжних країнах, не можуть
бути прямо запозичені для використання в нормотворчій діяльності
будь-якої країни, зокрема в Україні. Ці концепції мають бути адаптовані
до теоретико-правової бази нормотворення, яка вже склалася. Наприклад,
утворення якихось адміністративних структур не буде методологічно
виправданим, якщо воно базуватиметься на механічному запозиченні досвіду
функціонування однотипних адміністративних структур, які ефективно діють
в інших правових системах. Ефективність їх використання повинна
обов’язково попередньо оцінюватися та порівнюватися з
теоретико-методологічною основою вітчизняної адміністративної науки
незалежно від того, чи є ці структури вочевидь ефективними в інших
правових системах. На жаль, це методологічне положення дуже часто —
через різні причини — ігнорується, що призводить до неефективності
діяльності органів управління, організація й механізм функціонування
яких були механічно запозичені з інших адміністративно-правових систем.

По-четверте, поняття, терміни та юридичні конструкції, які
використовуються в зарубіжних адміністративно-правових системах, мають
бути співставлені з відповідними ж конструкціями, поняттями й термінами,
які вже розроблені вітчизняною адміністративною наукою. Неприйнятним є
використання запозичених з іноземного законодавства понять і термінів,
які хоча зовнішньо й схожі із сталими категоріальними рядами вітчизняної
науки адміністративного права, але мають специфічне значення в
зарубіжних адміністративно-правових системах, а головне — відображають
подекуди зовсім різні правові явища.

По-п’яте, необхідним етапом дослідження є визначення результатів
порівняльного аналізу зарубіжних адміністративних систем з точки зору
можливостей їх використання у вітчизняній нормотворчій діяльності та у
правозастосовчій практиці. Причому позитивним результатом
порівняльно-правового аналізу може бути й висновок про неможливість
застосування тих чи інших інститутів, правових норм чи наукових
конструкцій в практиці функціонування національної правової системи.

Отже, порівняльне правознавство в науці адміністративного права може
виконати свої завдання лише за умови, що порівнювані
адміністративно-правові явища мають схожі правові властивості, які
характеризуються понятійною єдністю і притаманні різним проявам (формам)
однієї правової сутності.

Основні вимоги порівняльного аналізу в адміністративному правознавстві

Ключовою такою вимогою є розуміння загальних тенденцій у
адміністративній діяльності та в механізмах її правового регулювання в
зарубіжних країнах. До таких тенденцій належить зростання в зарубіжних
країнах кількості структурних підрозділів системи виконавчої влади та
ускладнення зв’язків між цими підрозділами.

Іншою тенденцією є збільшення кількості соціальних проблем, зокрема
глобального характеру, які можуть бути вирішені тільки зусиллями
адміністративної влади та за допомогою державних бюджетів, підвищення
ефективності діяльності органів виконавчої влади, а також координація
зусиль та налагодження взаємозв’язків з адміністративними системами
інших країн. До таких глобальних проблем можна віднести контроль
навколишнього середовища, утворення світових комунікаційних систем,
розвиток всесвітнього транспорту, контроль за ядерною зброєю,
координацію антитерористичної діяльності тощо.

Важливою тенденцією адміністративно-правового регулювання діяльності
державних адміністрацій є посилення контролю громадськості не тільки за
результатами, а й за самим процесом державного управління, хоча в різних
країнах ступінь і ефективність цього контролю різні. Як загальну
тенденцію треба також відзначити зростання впливу на адміністративну
діяльність комплексних чинників, таких, як економічні, політичні,
культурні (ідеологічні) процеси.

Використання методів порівняльного аналізу в адміністративному
правознавстві буде методологічно виправданим, якщо будуть визначені
також регіональні особливості утворення та функціонування
адміністративного апарату в різних країнах. При цьому необхідно
порівнювати особливості конкретної адміністративно-правової системи
(зокрема в Україні) не тільки із світовими тенденціями в цій сфері, а й
з особливостями адміністративно-правового розвитку регіону, до якого
належить та чи інша держава. Так, Україна повинна розглядатися в
порівняльно-правовому аспекті з країнами Європи, тобто в рамках
особливостей європейського регіону. Серед останніх слід відзначити
тривалий вплив християнської релігії та моралі на
адміністративно-правову систему і відповідно на основні тенденції
адміністративної діяльності держави. Причому Західна та Центральна
Європа перебувала під впливом переважно католицизму, а Україна та інші
країни колишнього Радянського Союзу — православ’я, ставлення якого до
держави та адміністративної діяльності слід враховувати як регіональну
особливість.

Важливою тенденцією формування адміністративної (управлінської) системи
є суттєвий вплив французької адміністративної моделі часів Наполеона на
більшість країн Західної Європи, які після закінчення наполеонівських
війн не ліквідували повністю нав’язаної їм моделі управління
суспільством, а навпаки, вдосконалювали й поширювали її. Недаремно
адміністративну модель Західної Європи інколи називають
«наполеонівською» або «французькою».

Для формування сучасної адміністративної системи європейських країн
велике значення мали філософські ідеї щодо політичної організації
суспільства та ролі держави у розв’язанні соціальних завдань. Це,
зокрема, концепція Макса Вебера. Державні діячі та високі урядовці у
Західній Європі на концептуальному рівні керувалися моделлю державної
адміністрації, розробленою М. Вебером на основі аналізу структури та
діяльності прусської бюрократії часів Бісмарка, а веберівська ідея
«ідеальної бюрократії» була панівною впродовж багатьох років. Тим
більше, що успішна адміністративна практика «залізного канцлера»
Німеччини тільки посилювала цей вплив.

Натомість у Східній Європі на формування адміністративних структур та
характер адміністративної діяльності значний вплив справили марксистські
ідеї та їх практична реалізація починаючи з 1917 р. Центральна Європа
перебувала під ідеологічним впливом як марксистської ідеології, так і
веберівських ідей, а тому адміністративні моделі країн цього регіону
мали значну специфіку в різні історичні періоди.

Такі регіональні особливості повинні враховуватися у
порівняльно-правових дослідженнях, а головне — запровадженні їх
результатів у адміністративно-правову практику, що є важливим завданням
науки адміністративного права. Не усвідомлюючи ідеологічно-філософського
підґрунтя формування адміністративної системи, неможливо порівнювати
основні інститути адміністративного права.

Отже, порівняльне адміністративне правознавство слід розглядати як певну
систему принципів і методів дослідження досить специфічних об’єктів —
механізмів адміністративно-правового регулювання публічно-управлінської
діяльності в різних країнах. Результати таких досліджень повинні
використовуватися в законотворчій та правозастосовчій діяльності
держави, а також: у навчальному процесі при вивченні системи
адміністративного права в Україні. Це передбачає усвідомлення
інтегративних зв’язків адміністративно-правового регулювання суспільних
відносин національного та світового рівнів. Об’єктивно зумовлене
посилення цих зв’язків вимагає глибшого розуміння сутності, загальних
рис, гносеологічних джерел, напрямів удосконалення різних
адміністративно-правових систем та їх порівняння на єдиних
методологічних засадах.

§ 4. Навчальний курс адміністративного права

Наука адміністративного права викладається в юридичних та інших
навчальних закладах з метою оволодіння майбутніми юристами, працівниками
державних органів системою теоретичних і науково-прикладних знань щодо
принципів і норм, які регулюють суспільні відносини у сферах виконавчої
влади і державного управління, а також вміннями і навичками практичного
застосування зазначених знань.

Як свідчить вітчизняний досвід, адміністративно-правову галузь
намагалися двічі «вилучити» із системи радянського права: в 1917-1921 і
1928-1938 pp. На межі 20-30-х років минулого століття було припинено
викладання курсу «Адміністративне право» у вищих навчальних закладах.
Цей курс намагалися об’єднати з теорією права, а згодом його об’єднали з
навчальним курсом державного права. Лише в повоєнні часи адміністративне
право як самостійна дисципліна поступово зайняло належне йому місце
серед інших юридичних навчальних дисциплін.

Програма навчального курсу «Адміністративне право України» будується
залежно від кваліфікаційного рівня вищого навчального закладу і тих
завдань, на розв’язання яких він спрямовує свою діяльність. Основною
вимогою має бути системний підхід у підготовці програми курсу та
логічність і послідовність викладення його основного змісту.

Викладання українського адміністративного права передбачає опанування
певним інструментарієм науки адміністративного права, вивчення її засад
і основних інститутів, ознайомлення з чинним адміністративним
законодавством.

Процес становлення демократичної, правової держави в Україні зумовлює
докорінні зміни в механізмі правового регулювання суспільних відносин.
Це особливо актуально для галузі адміністративного права. Відбувається
процес переосмислення поглядів щодо сутності, принципів, функцій і
системи адміністративного права з урахуванням змін, що стосуються
проблем управління, діяльності органів виконавчої влади і органів
місцевого самоврядування, утвердження пріоритету юридичного забезпечення
реалізації та захисту прав і свобод громадян. Тому навчальний курс
адміністративного права має будуватися з урахуванням тенденцій розвитку
та реформування науки адміністративного права і відповідати реаліям
сьогодення.

Наука адміністративного права включає загальну частину, в якій
представлені теоретичні проблеми цієї провідної галузі публічного права,
та особливу частину, присвячену організаційно-правовим проблемам
державного управління та адміністративному законодавству, що діє в
окремих сферах суспільного розвитку.

Відповідно до цього навчальний курс адміністративного права складається
із загальної частини, в якій послідовно розкриваються витоки та основні
етапи розвитку адміністративного права, його місце в системі
українського права, джерела адміністративного права і адміністративного
законодавства. В цій частині важливо показати динамічність їх розвитку,
відобразити зміни, які відбуваються в суспільстві й державі і які
формують нові відносини, і водночас певну адміністративно-правову
спадковість, котра означає збереження діючих адміністративно-правових
регуляторів, утвердження їх у нових суспільних умовах.

Ключові теми навчального курсу стосуються норм адміністративного права,
особливостей їх структури, видів, форм реалізації та втілення в
адміністративно-правових відносинах.

Важливе значення має вивчення правового статусу суб’єктів
адміністративного права. При цьому особлива увага має приділятися
адміністративно-правовому статусу основних суб’єктів, а також правовому
регулюванню функцій, повноважень, форм і методів державного управління,
що утворюють основні адміністративно-правові засади діяльності органів
виконавчої влади.

При висвітленні загальної частини курсу адміністративного права особлива
увага має приділятися таким інститутам, як державна служба і державний
контроль, адміністративний примус та заходи його застосування,
адміністративна відповідальність та особливості її застосування щодо
фізичних і юридичних осіб за законодавством України.

Зважаючи на те, що адміністративний процес є відносно новим і досить
складним явищем, з яким в ході подальшого навчання поглиблено має
знайомитися певною мірою підготовлений студент, у загальній частині
курсу наголошується передусім на сутності й принципах адміністративного
процесу, його структурі та дається характеристика основних видів
адміністративних проваджень.

Враховуючи, що норми адміністративного права регулюють величезний обсяг
різних відносин у всіх сферах державного управління,

розгляд чинного адміністративного законодавства і засад організації та
діяльності органів виконавчої влади у згаданих сферах становить зміст
особливої частини навчального курсу.

Загалом навчальний курс «Адміністративне право України» ґрунтується на
сучасних досягненнях адміністративно-правової науки та діючій
законодавчій базі. Це забезпечує актуалізацію набутих студентами знань
та ефективне застосування їх в майбутній професійній діяльності.

Література

АВЕР’ЯНОВ В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К., 1997. — 48 с.
АВЕР’ЯНОВ В. Б., АНДРІЙКО О. Ф. Виконавча влада і державний контроль. —
К., 1999. — 48 с Административное право зарубежных стран: Учебник / Под
ред.

Н. Козырина, М. А. Штатиной. — М., 2003. — 464 с. Административное
право: Учебник / Под общ. ред. Г. В. Атаманчу-ка. — М., 2003. — 392 с.
Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С. В. Ківалова.
— Одеса, 2003. — 896 с. Адміністративне право України: Підручник для
юрид. вузів і фак. /

За ред. Ю. П. Битяка. — X., 2000. — 520 с. Адміністративна реформа для
людини (науково-практичний нарис) /

За заг. ред. І. Б. Коліушка. — К., 2001. — 72 с. Адміністративна
відповідальність в Україні: Навчальний посібник.

2-е видання / За заг. ред. А. Т. Комзюка. — X., 2001. — 112 с.
Адміністративна реформа — історія, очікування та перспективи /

Упорядник В. П. Тимощук. — К., 2002. — 100 с АЛЕКСЕЕВ С. С. Право:
азбука — теория — философия. Опыт комплексного исследования. — М., 1999.
— 712 с. • АНДРІЙКО О. Ф. Державний контроль у сфері виконавчої влади. —

К., 1999. — 45 с. Антологія української юридичної думки. Том 5:
Поліцейське та адміністративне право / Відп. ред. Ю. І. Римаренко,

Б. Авер’янов. — К., 2003. — 600 с

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *