Реферат на тему:
Удосконалення інституту делегування повноважень органів місцевого
самоврядування: проблеми і практика застосування
Однією із форм відносин у територіальній організації влади в Україні є
делегування повноважень і функцій від органів державної виконавчої влади
до органів місцевого самоврядування. Вона передбачена в Законі України
„Про місцеве самоврядування в Україні” [3], але досвід застосування
цього інституту лише перевищує 10 років, що можна вважати лише етапом
становлення. Водночас необхідність реформування місцевого
самоврядування, подальшого розвитку процесів децентралізації влади
вимагає удосконалення правових форм їхнього здійснення. На сьогодні
інститут делегування функцій і повноважень в Україні ще не набув
розвинених форм, як це має місце в західних країнах, де він впроваджений
уже багато років і, відповідно, набуто певний досвід, відображений у
правових формах, що дозволяють ефективно застосовувати його на практиці.
Таким чином, необхідність розвитку й удосконалення форм відносин держави
і місцевого самоврядування ставлять певні вимоги щодо відповідних
правових форм, методів і засобів, які могли б забезпечити ефективність
діяльності держави на шляху подальшого розвитку місцевого
самоврядування.
Питання про делегування повноважень і функцій розглядаються у роботах з
проблематики місцевого самоврядування, а також при розгляді питань
досвіду іноземних країн у цій сфері цілим рядом авторів. Проте ці
питання ще не ставали предметом спеціального дослідження і часто
висвітлюються на сторінках періодичних видань. Із аналізу цих робіт
можна зробити висновок, що полем для подальших досліджень є питання
більшого обґрунтування правового закріплення цього інституту,
застосування досвіду іноземних країн з метою удосконалення чинного
законодавства про місцеве самоврядування в Україні.
Мета статті полягає у дослідженні як самого інституту делегування
функцій і повноважень, який закріплено в законодавстві України, так і
іноземного досвіду, та синтезацію їх в єдиних висновках про можливості
його застосування в Україні і внесення конкретних пропозицій щодо
удосконалення чинного законодавства.
Законодавством України повноваження органів місцевого самоврядування
можна поділити на власні і делеговані. Правову основу останніх складають
положення ч. 3 і 4 ст. 143 Конституції України, в яких містяться основні
положення щодо делегування повноважень: а) органам місцевого
самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів
виконавчої влади; б) держава фінансує здійснення цих повноважень у
повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом
віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих
загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування
відповідні об’єкти державної власності; в) органи місцевого
самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої
влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади [1]. Звідси
випливає, що предметом відання делегованих повноважень є питання
загальнодержавного та місцевого значення, віднесені законом до відома
органів державної влади, але передані до відома органів місцевого
самоврядування з метою більш ефективного їхнього виконання.
Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні” визначає делеговані
повноваження як „повноваження органів виконавчої влади, надані органам
місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого
самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним
адміністраціям за рішенням районих, обласних рад” [3]. Таким чином, у
згаданих актах йдеться про делегування лише повноважень, але не функцій.
Питання про делеговані повноваження розглядалися в процесі здійснення
заходів щодо проведення адміністративної реформи в Україні. Указ
Президента України „Про заходи щодо впровадження Концепції
адміністративної реформи в Україні” від 22 липня 1998 року № 810/98 і
сама Концепція містять широкий підхід до розумінння „делегування”, під
яким розуміють „…передачу функцій, повноважень на певний час із
збереженням у делегую-чого суб’єкта права повернути їх до власного
виконання. Водночас делегуючий суб’єкт набуває право контролю за станом
і наслідками виконання делегованих функцій, повноважень; він може також
фінансувати із власних коштів їхнє здійснення, передавати у користування
необхідні для цього майнові об’єкти” [5]; делеговані функції,
повноваження означають „функції, повноваження (права і обов’язки), що їх
набуває певний суб’єкт (орган чи посадова особа) шляхом передачі йому
для виконання від іншого суб’єкта за власним рішенням останнього або на
підставі норми закону” [5]. У світлі цих визначень делегування постає як
метод, інструмент організації державного управління, а сфера місцевого
самоврядування – лише як одна із сфер його застосування. Відносини з
делегування повноважень охоплюють відносини між органами держави і
місцевого самоврядування, але не всередині системи місцевого
самоврядування. Потрібно звернути увагу на те, що і Конституція, і Закон
України „Про місцеве самоврядування в Україні” говорить про делеговані
повноваження, а заходи – про передачу як повноважень, так і функцій.
Новими елементами тут є те, що: а) делегація повноважень можлива лише на
певний час і б) за делегуючим суб’єктом залишається право повернути
делеговані повноваження до власного виконання.
Таким чином, Конституцією передбачено делегування повноважень від
органів державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування, а
Закон також передбачив можливість передачі таких повноважень від органів
місцевого самоврядування обласного і районного рівня до державних
адміністрацій. Однак, крім окресленої сфери відносин делегування,
передбачено також і у відносинах між органами місцевого самоврядування і
органами самооорганізації населення, де вони означають передачу
повноважень від сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі
її створення) ради, якими вона додатково наділяє орган самоорганізації
населення [4]. Таким чином, система делегування повноважень в Україні в
цілому передбачає такі види делегування повноважень: а) від органів
державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування; б) від
органів місцевого самоврядування обласного та районного рівня органам
державної виконавчої влади; в) від органів місцевого самоврядування
органам самоорганізації населення.
Інститут делегування повноважень потребує розвитку і більш ґрунтовного і
чіткого закріплення в законодавстві. На сьогодні, зокрема, не визначені
критерії розподілу повноважень на власні і делеговані і відбору
повноважень як делегованих, не розкрита внутрішня юридична природа
інституту делегування, не вироблено його чіткі правові форми та ін.
Законодавством чітко не визначена правова природа делегування
повноважень – його формулювання ставлять у центр делегування повноважень
делегуючого суб’єкта і його волевиявлення, у той час як суб’єкт, якому
делегуються повноваження, залишається в пасивному стані і можливості
його волевиявлення чітко не визначені. Залишаються відкритими питання
про підстави для делегування, його правовий зміст (під яким мається на
увазі договірний чи владний характер відносин), публічний характер цього
інституту та ін.
Внаслідок цього в літературних джерелах зустрічаються досить спірні
висвітлення питань про делеговані повноваження. Наприклад, одностороннім
є визначення, коли делеговані повноваження визначаються як „надані
законом окремі повноваження органів виконавчої влади органам місцевого
самоврядування, реалізація яких пов’язана із виконанням функцій
виконавчої влади на місцях і у виконанні яких виконавчі органи місцевого
самоврядування є підконтрольними та підзвітними відповідним органам
виконавчої влади” [8, с. 101]. Такий стан речей, коли делегування
повноважень розглядається як владне повноваження органу державного
управління, можливо, і відповідає стану речей, пов’язаному із нечіткими
концептуальними позиціями чинного законодавства, але не відповідає
природі делегування, тим більше, що досвід деяких іноземних країн
(наприклад, ФРН, Франція) дозволяє зробити висновки не лише про
адміністративно-правову сторону делегування повноважень.
Характер відносин із делегування повноважень передбачає наявність у них
договірних елементів і волевиявлення обох сторін. Г.В Чапала розглянув
питання про „договірні повноваження” і підстави їхньої передачі місцевим
органам, поставив питання про їхнє обґрунтування і дійшов до цілком
логічного висновку, що „чи не єдиною логічною підставою для покладання
на них здійснення делегованих повноважень може бути їхня власна
зацікавленість” [10, с. 140]. Дійсно, на сьогодні так звані делеговані
повноваження передаються місцевим радам законом з їхньої мовчазної
згоди, а практично це означає, що інтереси місцевих громад визначаються
законом. Точніше буде сказати не про інтереси місцевих громад, а
інтереси місцевих органів влади, бо місцеві інтереси і потреби
залишаються без змін – йдеться лише про додаткову роботу органів
місцевого самоврядування. У зв’язку з цим доцільно зазначити, що в
деяких країнах Європи вже з’явилася контрактна система передачі
повноважень від держави до місцевих органів влади (Франція з 1982 р.;
Польща з 2000 р.).
Дещо інший аспект питання відмічено В. А. Григор’євим, який зазначає, що
при делегуванні повноважень може виникнути питання про подвійну природу
органів місцевого самоврядування – державну і самоуправлінську, однак
держава фінансує здійснення делегованих повноважень, передає органам
місцевого самоврядування відповідні об’єкти комунальної власності, чітко
розділяючи їх у законі, „що нівелює подвійну природу місцевих рад та їх
виконавчих органів, оскільки делеговані повноваження не є власне
повноваженнями органів місцевого самоврядування і в будь-який час можуть
бути відкликані” [7, с. 112–113]. Однак очевидно, що викладені автором
аргументи не можуть бути достатніми для невизнання подвійної природи
органів місцевого самоврядування. Усі вони (наприклад, фінансування) є
досить типовими ознаками представництва, якщо його порівняти навіть із
нормами про представництво, закріпленими в главі 17 ЦКУ [2]. У даному
випадку можна говорити про розширення досить традиційного поняття
інституту представництва шляхом включення до нього і делегування
повноважень, тобто здійснення органами місцевого самоврядування
представництва держави. До речі, вказаний автор пише, що відмова в
наданні компенсації (тобто компенсації на здійснення делегованих
повноважень) може розглядатись як порушення прав органів місцевого
самоврядування, але не вказує на наслідки такого порушення, хоча логічно
собі уявити, що це повинна бути відмова від їхнього виконання або ж
виконання лише в обсягах фінансування.
Значно більш складнішим є інше питання – ні теоріями місцевого
самоврядування, ні науковими концепціями не доведено підстави для поділу
справ і повноважень на власні і делеговані, на загальнодержавні і
місцеві. Залишається зробити висновок, що єдиним критерієм їхнього
поділу є воля законодавця. Європейська хартія визначає місцеве
самоврядування як право і спроможність місцевих властей щодо регулювання
і управління часткою суспільних справ. Але в такому випадку і власні, і
місцеві справи, питання, повноваження мають єдине походження від держави
і в певному розумінні є всі „делегованими”. У зв’язку з відсутністю
об’єктивного критерію для означеного поділу питань на загальнодержавні і
місцеві, очевидно, потрібно виходити із тієї презумпції, що в первинному
вигляді (до прийняття закону) всі справи є суспільними, а відтак і
державними. Більш чітко це питання могло б виглядіти, якби в практиці
було сформульовано волевиявлення територіальних громад щодо прийняття
самоврядування і при цьому названі ті питання місцевого значення, які
громада вважає за власні, місцеві. У будь-якому випадку при делегуванні
повноважень повинно бути двостороннє волевиявлення, що має надати йому
більш обґрунтованого вигляду. Делегування повноважень необхідно
здійснюватися разом із відповідною передачею матеріальних і фінансових
ресурсів. Але, як зауважується у літературних джерелах з питань
місцевого самоврядування, „поки що механізм фінансового, матеріального,
кадрового забезпечення, виконання делегованих повноважень не визначений
законодавчо, як і відповідальність посадових осіб і органів місцевого
самоврядування та виконавчої влади за реалізацію делегованих завдань.
Однак необхідно зрозуміти, що делегування повноважень без делегування
відповідальності – це нонсенс в управлінні” [8, с. 107].
Однією із країн із високорозвиненою системою делегування повноважень є
ФРН (за деякими оцінками, система децентралізації і делегування
повноважень у цій країні навіть вища за європейські стандарти). Значна
їхня частина делегується общинам, але, як правило, главі виконавчого
органу, а представницький орган – рада общини, до цього не має ніякого
відношення, не маючи прав контролю і тим більше виконання цих
повноважень. Спеціально виділені для цього кошти відображаються в
окремих, захищених статтях бюджету. Така система дозволяє зробити
висновки і щодо розуміння інституту делегування повноважень: на нашу
думку, делегування повноважень взагалі не повинно відноситися до
місцевого самоврядування в цілому – це повноваження державних виконавчих
органів, які він передає виконавчим органам чи посадовим особам органів
місцевого самоврядування. Якогось ущемлення прав місцевого
самоврядування при цьому не відбувається – фактично йдеться про
перерозподіл виконавчих функцій.
Цей інститут у ФРН „допускає передачу одним органом управління іншому
одну чи декілька своїх функцій, у зв’язку з цим останній буде діяти як
представник першого”, але можливість цієї передачі повинна бути
обумовлена у статуті [9, с. 19]. Передана функція залишається функцією
органу, який її передав, що передбачає контроль за її виконанням.
Особливістю делегування повноважень і функцій є те, що воно здійснюється
„за ліцензією і дозволом” інших вищих органів (наприклад, міністра).
До цього потрібно додати, що всі повноваження місцевих органів влади у
ФРН поділяються на власні, обов’язкові і делеговані.
Обов’язковими повноваженнями, приписаними законом, є: для общини –
містобудівництво і планування території, місцеві дороги, будівництво і
утримання початкових шкіл, протипожежна безпека і попередження повіней,
влаштування водних шляхів та інших водних просторів, соціальна допомога
і підтримка молоді, утримання кладовищ, створення та утримання ігрових
майданчиків, контроль за санітарними нормами, ліквідація непридатного
для проживання житла; для району – планування і облаштування території в
масштабах району; утримання природних парків і заповідників; спорудження
та утримання міжобщинних доріг; будівництво та утримання середніх і
професійних шкіл; соціальна допомога і підтримка молоді; будівництво і
утримання лікарень і поліклінік; побутові відходи, збирання сміття.
До обов’язкових дій у межах загальної компетенції відносяться: для
общини – економічний розвиток; управління підприємствами, які виробляють
і розподіляють газ і електроенергію, воду; громадський транспорт;
житлове будівництво; підтримка фізичної культури і спорту; для району –
участь в економічному розвитку; будівництво і утримання публічних
бібліотек; створення народних університетів; будівництво спортивних
майданчиків і стадіонів.
Делегованими є повноваження у сфері ведення реєстрації актів
громадянського стану, статистики, організації виборів, контроль за
перебуванням іноземців, управління дорожним рухом, гігієна і
ветеринарія, контроль за якістю продовольчих товарів, санітарний
контроль за ресторанами і барами [9, с. 84].
Таким же цікавим і корисним для впровадження є розуміння районів, які
багатьма авторами вважаються за триєдине ціле: одночасно місцева
спільнота на началах самоуправління, союз общин, що його складають, і
сукупність територіальних служб земель, тобто державної виконавчої влади
[9, с. 83].
Однією із форм правого регулювання в іноземних країнах є делеговане
законодавство, під яким мається на увазі надання права регулювання
відносин у сфері місцевого самоуправління уряду та міністерствам у
зв’язку з необхідністю оперативного вирішення питань муніципального
управління.
Делегуванням повноважень, на нашу думку, є їхнє делегування не місцевому
самоврядуванню в цілому, а органам місцевого самоврядування. Така
передача аж ніяк не зачіпає наданих законом прав місцевого
самоврядування, вона лише збільшує навантаження на місцеві органи влади.
Тому делеговані повноваження ще раз підкреслюють, що місцеві органи
влади виконують подвійну роль – як органи місцевого самоврядування і як
агенти центральної влади.
У цілому є всі підстави стверджувати, що інститут делегування
повноважень, закріплений в українському законодавстві, поки що існує в
нерозвиненій формі і вимагає удосконалення. Концептуально є всі підстави
вважати, що делегування повноважень за змістом є особливим видом
договорів у сфері публічної діяльності держави і місцевого
самоврядування, і в подальшому регулюванням цих відносин можна буде
уникнути їхньої зайвої адміністративної природи, яка перетворює їх у
суто вдалі, імперативні відносин, що не відповідає природі місцевого
самоврядування в цілому. За своєю природою делегування є
представництвом. З метою подальшого удосконалення чинного законодавства
було б доцільно відобразити в ньому такі моменти:
1. Необхідно чітко визначитися, що саме є предметом делегування –
функції чи повноваження, чи те й інше (зараз згідно з визначенням закону
в Україні можуть передаватися тільки повноваження). Доцільно зважити на
те, що передача функцій означає передачу цілої сфери діяльності, а тому
повинна здійснюватися винятково законом.
2. Формулювання Закону зводить делегування повноважень мало чи не до
односторонньої дії органу, що передає повноваження і згоди самих органів
місцевого самоврядування, не вимагається, що не зовсім відповідає
природі як місцевого самоврядування, так і представництва.
3. Делегування повноважень повинно супроводжуватися згодою чи рішенням
(у крайньому випадку – інформуванням) органу, що стоїть вище органу
виконавчої влади, який передає повноваження, інакше така передача може
означати просто спробу скинути з себе відповідальність за певну ділянку
роботи.
4. Більш чіткою повинна бути класифікована система делегованих функцій і
повноважень. Серед них потрібно розрізняти постійне (тобто, передання
законом функцій і повноважень), тимчасове і разове делегування
повноважень. Для кожного із них необхідно встановити окремий правовий
режим.
5. Передумовою для визначення делегованих повноважень повинен бути
чіткий розподіл питань місцевого значення, місцевих справ на державні та
місцеві. Це дозволяє чітко обґрунтувати критерій для віднесення
повноважень до делегованих.
6. У законодавстві потрібно більш диференційовано підійти до питання про
обсяги прав органів місцевого самоврядування з делегування повноважень у
кожній із сфер діяльності. На нашу думку, потрібно встановити особливий
режим делегування щодо майна і фінансових ресурсів, які складають основу
місцевого самоврядування і належать територіальній громаді,
волевиявлення якої в певній формі необхідне, наприклад, при делегуванні
повноважень з відчуження, внесення в заставу та ін. вказаних об’єктів.
Література:
1. Конституція України.
2. Цивільний кодекс України. Затверджений 16 січня 2003 р. № 435 //
Голос України. – 2003. – № 47–48. – 13 березня.
3. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня
1997 р. № 280 – 97/ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – №
24. –Ст. 170.
4. Про органи самоорганізації населення: Закон України № 2625-III від 11
липня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 48. – Ст.
254.
5. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в
Україні: Указ Президента України від 22 липня 1998 року № 810/98.
6. Європейська хартія місцевого самоврядування. – Страсбург, 1985 р. –
15 жовтня
7. Григорьев В. А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и
зарубежная практика: Монография. – К.: Истина, 2005. – 424 с.
8. Лазор О.Д., Лазор О.Я., Чемерис А.О. Територіальна організація влади
в Україні: Навчальний посібник. – К.: Дакор, 2007. – 576 с.
9. Местное самоуправлене (управление) в зарубежных странах: Учеб.
пособие / Прудни-ков А.С., Ларина Л.А., Максютин М.В. и др.; Под ред.
А.С. Прудникова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. – 271 с.
10. Чапала Г.В. Місцеве самоврядування в системі публічної влади:
теоретико-правовий аналіз: Монографія. – Харків: Право, 2006. – 244 с.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
