Світовий досвід організації фінансового контролю щодо місцевих фінансів (реферат)

Реферат на тему:

Світовий досвід організації фінансового контролю щодо місцевих фінансів

Важливу роль у економічній системі держави відіграють місцеві громади,
а це, в свою чергу, вимагає створення необхідних передумов для їх
належного функціонування та розвитку.

На сьогодні в Україні проводиться реформа місцевого самоврядування,
метою якої є наближення його до європейської конституційної практики.
Саме гармонізація законодавства нашої держави і законодавства
європейських країн є одним із кроків на шляху до удосконалення
нормативно-правового регулювання організації і діяльності органів
місцевого самоврядування. Це дозволить створити правові, економічні та
організаційні умови для формування територіальних громад, які б володіли
матеріальними, фінансовими й іншими ресурсами в обсязі, достатньому для
реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування.

Питанням здійснення фінансового контролю, місцевим фінансам приділяли
увагу вчені, як економісти, так і юристи: О.Ю. Грачова, О.Б. Заверуха,
В.І. Кравченко, Л.А. Савченко, І.П. Устинова та інші. Але в їх працях не
розкриваються особливості організації фінансового контролю щодо місцевих
фінансів саме в зарубіжних країнах.

Мета даної статті полягає в тому, щоб на основі аналізу
міжнародно-правових документів, літературних джерел проаналізувати
принципи організації фінансів місцевого самовря-дування різних країн,
визначити деякі особливості щодо їх формування та охарактеризувати
організацію фінансового контролю за місцевими фінансами.

У будь-якій державі місцеве самоврядування не може належним чином
функціонувати без чіткого законодавчого забезпечення компетенції
органів, які його здійснюють, виділення такої кількості фінансових
ресурсів, що є необхідною для виконання ним завдань і функцій.
Загальновідомим документом, за принципами якого організовують свою
діяльність органи місцевого самоврядування країн-членів Ради Європи, є
Європейська Хартія місцевого самоврядування [1], яку у 1985 році схвалив
Комітет міністрів Ради Європи.

Метою цього міжнародно-правового документа є встановлення
загальноєвропейських стандартів щодо визначення і захисту прав
територіальних громад, органів місцевого самоврядування.

Оскільки Україна підписала Європейську Хартію місцевого самоврядування,
то зобов’язана будувати систему місцевого самоврядування відповідно до
міжнародних стандартів. Відомо, що без фінансової незалежності органи
місцевого самоврядування не зможуть належним чином функціонувати.
Оскільки саме місцеві фінанси являють собою сукупність грошових коштів,
що формуються і використовуються для вирішення питань місцевого
значення, то, як видно із змісту зазначеного вище документа, важливе
місце у ньому відведено саме основним принципам організації фінансів
місцевого самоврядування. Цьому присвячено статтю 9 Хартії, яка має
назву “Фінансові ресурси органів місцевого самоврядування”.

У статті зазначається, що органи місцевого самоврядування мають право в
межах національної економічної політики на свої власні адекватні
фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх
повноважень. Крім цього, зазначається, що обсяг фінансових ресурсів
органів місцевого самоврядування повинен відповідати функціям. Це
означає, що фінансові ресурси органів місцевого самоврядування повинні
бути достатніми для виконання їх функцій. Відповідно із збільшенням
завдань цих органів повинен збільшуватися і обсяг фінансових ресурсів. У
п. 3 Хартії зазначається, що принаймні частина фінансових ресурсів
органів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків
та зборів, розмір яких вони мають повноваження встановлювати в межах
закону. Вказується і на необхідність запровадження процедур фінансового
вирівнювання чи еквівалентних заходів. А з метою фінансування інвестицій
органи місцевого самоврядування мають право на доступ до внутрішнього
ринку позичкового капіталу.

У Німеччині загальновідомо, що громади та інші органи місцевого
самоврядування повинні отримувати від Федерального уряду та федеральних
урядів земель адекватне фінансування для того, щоб забезпечити належне
виконання завдань, поставлених перед ними [2, с. 48].

У США, крім федеральних субсидій і субсидій штатів, джерелами надходжень
на місцевому рівні є місцеві податки і збори. Органи місцевого
самоврядування стягують різноманітні податки, у тому числі збори і плату
за користування. Зокрема, головним є майновий податок. Багато органів
місцевої влади стягують місцеві податки на підприємство [5, с. 59].

Доходи рад і муніципалітетів Швеції складаються з таких джерел: власні
місцеві податки, субсидії на вирівнювання податкових надходжень різних
адміністративних одиниць, незв’язані державні субсидії, цільові державні
субсидії, збори, прибутки від продажу, позики. Найбільшою незалежністю
ради муніципалітетів та ленів користуються, якщо кошти походять з
власної місцевої податкової бази і вони можуть на власний розсуд
установлювати ставки оподаткування у межах, визначених законом [5, с.
90–91].

У країнах Центральної і Східної Європи майже постійно обговорюється
фінансова реформа місцевих органів влади. Основною метою реформ є
підвищення незалежних доходів як основи розширення місцевої автономії.
Розробляються не лише схеми місцевого оподаткування, але й залучення
прибуткових податків – це відбувається в Естонії і Польщі, а в Чехії
залишаються невирішеними питання власності [3, с. 18].

До речі, вчені відмічають відносно низький рівень місцевих витрат у
Словакії і Словенії, і зниження частки місцевих витрат – у Латвії,
Литві, Чехії і Угорщині. Лише в Польщі ситуація поки що залишається
протилежною [3, с. 59]. Все це пов’язано з тим, що ці держави йшли
шляхом вступу до ЄС, а відповідно, країни-кандидати не повинні мати
великого бюджетного дефіциту. Щодо систем фінансового регулювання, то
відбулися значні зміни. По-перше, виросло значення податків у структурі
доходів і, по-друге, змінилася участь держави, зокрема була введена
система дотацій, що замінила субсидії. Поряд із загальними нормативними
введено спеціальні дотації для особливих цілей. Органи місцевого
самоврядування повинні звертатися із заявою про надання допомоги згідно
зі встановленим порядком, рішення приймається демократичним шляхом [3,
с. 60–62].

Недостатнє фінансування не дозволяє місцевим органам влади Естонії
забезпечити необхідну якість соціальних послуг. Часта зміна надання
бюджетних асигнувань і дотацій не дозволяє місцевим органам планувати
власні бюджети на довгострокову перспективу. Місцеві доходи складають
лише незначну частку в місцевих бюджетах [3, с. 107].

Муніципальні ради Естонії повинні отримати право підвищувати або
знижувати ставку муніципального прибуткового податку з громадян. Цікавою
практикою у цій державі є те, що існують асоціації місцевих органів
влади, які виступають з ініціативою створення спільного муніципального
кредитного союзу для того, щоб вести переговори про отримання іноземних
кредитів на найбільш вигідних умовах, оскільки процентна ставка місцевих
банків занадто висока [3, с. 113].

Місцевий орган влади Латвії має право отримувати і стягувати рухоме і
нерухоме майно, приватизувати майно місцевого органу влади, заключати
договори і брати участь в інших приватних комерційних операціях, вводити
місцеві податки і збори, встановлювати податкові ставки і звільняти від
сплати податків [3, с. 153].

Економічна база місцевих органів влади в Латвії складається з майна і
володінь, що належать місцевому органу влади, а також фінансових
ресурсів, що складаються з: податкових відрахувань у місцевий бюджет,
субсидій із державного бюджету, займів, місцевих мит і інших платежів,
штрафів, доходів від управління майном місцевих органів влади, а також
підприємницької діяльності місцевих органів влади і муніципальних
підприємств, добровільних внесків, інших доходів [3, с. 168]. Цікавим у
практиці даної держави є те, що, крім державних, місцеві органи влади
отримують загальні субсидії від регіонів, що більш забезпечені через
механізм фонду фінансового “вирівнювання” місцевих органів влади.

Як правило, структура доходів місцевих органів влади Литви складається
із доходів від податків, доходів, не пов’язаних з податками і грантами.
Якщо звернути увагу на питому вагу цих доходів у структурі, то найбільше
надходжень від прибуткового податку з громадян, податку на нерухоме
майно [3, с. 225–227]. З метою покриття тимчасових недостач
муніципального бюджету, центральний орган влади може проводити випуск
займів на підставі Закону “Про процедуру визначення бюджетних доходів
місцевих органів влади”. До речі, кредити носять безпроцентний характер
[3, с. 231].

Доходи місцевих органів влади Польщі складаються з їх власного доходу, а
також субсидій загального і спеціального призначення із державного
бюджету. Центральне керівництво встановлює верхню межу місцевих
податків, а муніципальні та окружні комітети – індивідуальні ставки
платежів. Досить рідко муніципалітети використовують кредити або випуск
облігацій [3, с. 271–272].

Доходи місцевого бюджету Чеської Республіки складаються з податків,
доходів від муніципальних облігацій, що забезпечуються муніципальною
власністю, субсидій тощо [3, с. 322].

Бюджети місцевих органів влади в країнах СНД в основному формуються із
місцевих податків і зборів, державних субсидій, відрахувань із
державного бюджету та інших джерел [4, с. 43].

Враховуючи досвід зарубіжних країн, в Україні необхідно провести реформу
місцевого самоврядування. По-перше, можна підтримати думку щодо
необхідності прийняття спеціального нормативного акта, який би регулював
адміністративно-територіальну структуру України [2, с. 41]. Це необхідно
для належного управління комунальною власністю, іншими місцевими
фінансами. Погоджуємося з позицією, що комунальні підприємства,
пов’язані, наприклад, з водопостачанням, прибиранням сміття тощо, можуть
управлятися громадою як підприємницькі структури, які одночасно
забезпечуватимуть громаду необхідними фінансами [2, с. 46]. Діюче
законодавство допускає випуск органами місцевого самоврядування позик,
лотерей та цінних паперів, але на сьогодні не існує спеціального органу,
який би слідкував за цим. Важко погодитися з позицією, що нагляд за
такою діяльністю місцевої влади здійснювати повинно Контрольно-ревізійне
управління України [2, с. 47]. На нашу думку, це повинні здійснювати
контрольно-рахункові органи, які створюватимуться на місцях.

Важливу роль у реалізації зазначених положень Хартії відіграє фінансовий
контроль. Саме завдяки його здійсненню може перевірятися виконання
принципу відповідності фінансових ресурсів місцевого самоврядування
обсягу завдань, які на нього покладаються, бо одним із його завдань є
перевірка доцільності витрачання фінансових ресурсів.

Фінансовий контроль у зарубіжних країнах завжди рентабельний. На один
долар США, витрачений контрольними органами, в бюджет додатково
надходять 5 доларів, на один фунт стерлінгів у Великобританії – 13
фунтів [6, с. 43].

Хоча Європейська Хартія місцевого самоврядування і визначила основні
стандарти побудови фінансів місцевих органів влади, але фінансовому
контролю в ній увага не приділяється. У свою чергу, в зарубіжних країнах
контроль, що здійснюється щодо місцевих фінансів, може бути внутрішнім і
зовнішнім. Внутрішній фінансовий контроль організовують самі органи
місцевого самоврядування.

У Швеції найбільш поширеним та найбільш ефективним є внутрішній
самоконтроль над діяльністю місцевих адміністрацій з боку обраних
ревізорів, які мають право укладати договори на аудит з незалежними
аудиторськими конторами. Такий контроль є найбільш важливим, оскільки
держава практично не веде власного фінансового контролю за діяльністю
органів місцевого самоврядування за винятком випадків про використання
цільових державних фінансових дотацій цим органам [5, с. 89].

У Німеччині виконання рішень виконавчим органом місцевого самоврядування
підлягає контролю з боку ревізійного відділу. Безпосередній контроль і
нагляд над виконавчим органом належить у цілому представницькому органу,
оскільки саме перед ним щорічно звітує виконавчий орган і саме
муніципальна рада чи збори затверджують бюджет і звіт про його
виконання. Представницький орган має право у разі неналежного виконання
іншим органом делегованих радою чи зборами функцій повернути ці
повноваження собі [5, с. 123].

Фінансовий контроль в Естонії здійснює аудиторський комітет, який є
єдиним статутним комітетом муніципальної ради, що обирається радою
з-поміж членів ради на строк виконання своїх повноважень. До повноважень
комітету відносяться: слідкування за своєчасним збиранням і реєстрацією
доходів і відповідністю витрат муніципальному бюджету, слідкування за
точністю роботи бухгалтерських адміністративних установ, підприємств і
організацій муніципалітету і за належним використанням муніципальних
коштів, їм виділених, тощо. Аудиторський комітет повинен інформувати
муніципалітет про будь-які викриті ним недоліки і подавати письмові
пропозиції щодо їх усунення. Він звітує про свою роботу і подає
коментарі в раду до затвердження звіту за результатами контролю [3, с.
87–88].

Місцеві органи влади в Естонії не можуть повно організовувати контроль
за особистими і корпоративними прибутковими податками, які повинні
перераховуватися в їх бюджети через Податкове управління, бо у них немає
доступу до списків платників податків [3, с. 108]. Це ускладнює
планування і розробку муніципальних бюджетів, а також здійснення
контролю.

Внутрішній контроль за діяльністю місцевих органів влади в Латвії
здійснює комісія аудиторів, яка обирається радою. Вона контролює витрати
коштів місцевих органів влади відповідно до прийнятого бюджету, слідкує
за тим, щоб управління фінансовими ресурсами, рухомим і нерухомим майном
місцевого органу влади здійснювалось відповідно до рішень ради і в
інтересах населення, проводить аудиторські перевірки кожної установи
місцевих органів влади [3, с. 161].

У структурі місцевих органів управління міста Вільнюса є контролер, який
обирається таємним голосуванням. Він здійснює нагляд за використанням
бюджетних коштів муніципалітету і за законністю, доцільністю та
ефективністю використання муніципальної власності і державної власності,
переданої в управління муніципалітету. На жаль, контролер залежить від
ради, яка може його звільнити [3, с. 222], а це, звичайно, впливає на
незалежність проведення контрольних дій.

У складі муніципалітету Чеської Республіки є відділ бюджету, який
здійснює контроль за виконанням усіх рішень відносно бюджету [3, с.
312].

У Словакії в кожному муніципалітеті є посада головного інспектора, який
регулює витрати муніципального бюджету і розпорядження муніципальною
власністю, що обира-ється муніципальною радою [3, с. 368].

Можна зробити висновок, що така особа не є незалежною, а це, в свою
чергу, не впливає на об’єктивність контролю.

Внутрішній контроль місцевих органів влади в Угорщині здійснюють
аудитори, які контролюють управління фінансами та фінансовий комітет, що
оцінює річні бюджетні пропозиції і звіти [3, с. 420].

Муніципалітети в Словенії призначають спостережні ради, в обов’язки яких
входять: контроль над управлінням муніципальними активами, контроль
законності і ефективності використання бюджету, контроль над фінансовими
операціями споживачів бюджету [3, с. 457].

У державі Білорусь у законі про місцеве управління і самоуправління
немає спеціальних норм про контроль, створення або обирання контрольних
органів (ревізійної комісії, ревізора, аудитора). Діють загальні норми
законодавства, що стосуються контрольних повноважень державних органів
[4, с. 93]. Крім цього, центральні органи затверджують інструкції про
порядок проведення перевірок і ревізій фінансово-господарської
діяльності підвідомчих підприємств, що поширюються на місцеві органи [4,
с. 93].

У структурі місцевої ради Грузії створюються комісії по нагляду, метою
діяльності яких є нагляд за обліком і збиранням податків, правомочністю
витрат і їх відповідності місцевому бюджету [4, с. 348].

З метою перевірки використання фінансових ресурсів органами місцевого
самоврядування здійснюється зовнішній фінансовий контроль, який є
незалежним і відповідно можна говорити про його об’єктивність.

У Німеччині контроль за фінансовою діяльністю громад здійснюється через
відповідну державну структуру, яка контролює, чи всі громади
дотримуються принципів економічності та корисності витрат, наскільки
ефективно функціонує відповідний виконавчий орган тощо [2, с. 53–54].
Такий державний нагляд над місцевим самоврядуванням здійснюється
міністром внутрішніх справ федеральної землі, міністром контролю над
місцевим самоврядуванням, а також державними органами правового і
спеціального контролю [5, с. 123].

У державах Центральної і Східної Європи фінансовий контроль, саме
стосовно місцевого самоврядування, знаходиться на стадії розвитку.
Надання більшої автономії означає, що вплив центрального уряду зменшився
і, в свою чергу, його основною функцією залишається регулювання, яке
повинно бути жорстким. З цією метою створені інститути і механізми
влади, включаючи і незалежних аудиторів, що призначаються місцевими
органами влади [3, с. 31].

Зовнішній контроль за діяльністю органів місцевого самоуправління в
Латвії здійснює Державне управління аудиту, а також Міністерство охорони
навколишнього середовища і розвитку регіонів [3, с. 161].

Проведення внутрішнього і зовнішнього аудиту місцевих органів влади у
Вільнюсі доручається незалежним аудиторським компаніям. Крім цього,
зовнішній контроль за доцільністю і ефективністю використання державних
фондів, правильністю виконання муніципального бюджету, економічною і
фінансовою діяльністю муніципальних установ і підприємств здійснює
Управління державного контролю [3, с. 221–222].

Кожен муніципалітет у Словакії може підлягати перевірці незалежним
аудитором, членом Ради аудиторів Словакії. Інших форм контролю над
фінансовими діями муніципалітетів не існує [3, с. 368].

Законодавством Словенії передбачено, що на замовлення муніципального
органу може проводитися аудит незалежними аудиторами, і Аудиторським
Судом Республіки Словенії [3, с. 457].

Зовнішній контроль за дотриманням законодавства в сфері фінансових і
податкових від-носин у системі місцевих бюджетів у Білорусії здійснює
Комітет державного контролю і його органи в областях і м. Мінськ. До
речі, організаційний механізм контролю за місцевими радами і виконкомами
в законодавстві не закріплений – не визначено, в який термін, які
рішення і які органи повинні направлятися для здійснення контролю [4, с.
94].

Фінансовий, а точніше у Грузії його називають економічний контроль за
місцевими органами здійснює спеціалізований суб’єкт – Палата контролю
[4, с. 349].

Якщо на органи місцевого самоврядування покладаються нові завдання, то
відповідно на їх виконання повинні бути виділені відповідні фінансові
ресурси. Шляхи, якими підуть органи місцевого самоврядування в Україні,
шукаючи відповідні ресурси, можуть бути різноманітними. Деякі вчені [2,
с. 50] пропонують використовувати досвід Німеччини і створити комітети
за участю представників асоціацій місцевого самоврядування,
Адміністрацій Президента України, Кабінету Міністрів України і Верховної
Ради України, які вирішуватимуть такі питання: які фінансові ресурси
потрібні для виконання того чи іншого завдання на муніципальному рівні;
чи доцільно законодавчо делегувати муніципальному рівню окремі більш
економічно ефективні завдання; необхідний обсяг інвестицій тощо. На нашу
думку, неефективно і недоцільно створювати таку структуру. Враховуючи
досвід діяльності фінансових органів нашої держави, ці функції повинно
виконувати Міністерство фінансів України, яке розробляє та проводить
єдину державну фінансову політику, а також забезпечує її проведення.

Література:

1. Європейська хартія місцевого самоврядування // Збірка договорів Ради
Європи.– К.: Парламентське видавництво, 2002.

2. Вюртенбергер Т., Колишко Р. Розвиток місцевого самоврядування в
Україні: на-ближення до європейських конституційних принципів і практики
// Українсько-Європейський журнал міжнародного та порівняльного права. –
Т. 1. – Випуск 3. – 2002. – С. 39–54.

3. Децентрализация: Эксперименты и реформы / Под ред. Тамаша М. Хорвата.
– Local Government and Public Service Reform Initiative. – OSI / LGI,
2000. – 484 с.

4. Разработка новых правил игры в старых условиях / Под ред. И. Мунтяна
и В. Попа. – Local Government and Public Service Reform Initiative. –
OSI / LGI, 2001. – 822 с.

5. Ткачук А., Агранофф Р., Браун Т. Місцеве самоврядування: Світовий та
український досвід: Посібник (друге видання). – К.: Заповіт, 1998. – 187
с.

6. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит.
Теория и практика применения в России: Научно-методическое пособие. –
М.: Финансы и статистика, 1997. – 240 с.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *