Правове регулювання міжбюджетних відносин та напрями його вдосконалення (реферат)

Реферат на тему:

Правове регулювання міжбюджетних відносин та напрями його вдосконалення

На сучасному етапі переходу України до ринкових умов господарювання
реформування міжбюджетних відносин є особливо актуальним і стратегічно
важливим. Проблема оптимізації відносин між бюджетами різних рівнів
постала досить гостро у зв’язку з неузгодженістю інтересів органів
державної і місцевої влади щодо розподілу видаткових повноважень та їх
фінансового забезпечення. Незважаючи на конституційне закріплення
інституту місцевого самоврядування в 1996 році, прийняття ряду
нормативно-правових актів, направлених на вдосконалення бюджетного
процесу та бюджетних процедур в останні роки, фінансові проблеми органів
місцевого самоврядування залишаються і надалі невирішеними. В умовах
переходу України до ринкових відносин досить гостро постала проблема
реформування міжбюджетних відносин і вибору оптимальної їх моделі
організації. З часу проголошення державного суверенітету в нашій країні
відбулися значні позитивні зміни в бюджетній сфері, в тому числі
стосовно розподілу видатків і закріплення дохідних джерел між рівнями
бюджетної системи, забезпечення більш прозорого механізму надання
трансфертів регіонам залежно від рівня їх соціально-економічного
розвитку та податкоспроможності.

Формування міжбюджетних відносин досить складна та багатогранна
проблема. Вона торкається не лише суто розподілу фінансових ресурсів між
різними рівнями бюджетної системи для виконання власних і делегованих
повноважень, але й удосконалення діючої системи управління фінансуванням
органів місцевого самоврядування та законодавчого розподілу функцій і
відповідальності між центральними і місцевими органами влади.

Окремі аспекти цієї проблеми відображено в працях багатьох зарубіжних і
вітчизняних учених. Більш глибоко вони розкриті в працях українських
вчених-економістів:

Н. Бак, С. Букокивинського, О. Кириленко, В. Кравченко, І. Луніної, У.
Огня, К. Павлюк, С. Слухая, В. Федосова, С. Юрія та інших. Але досить
багато уваги теоретичним основам міжбюджетних відносин, принципам їх
формування, закріпленню доходів і видатків за різними рівнями влади
приділено і в роботах українських вчених-юристів. Необхідно відмітити
вагомий вклад у цій сфері Л.К. Воронової, О.Б. Заверухи, О.В. Корпаня,
О.А. Музики, А.А. Нечай та інших.

Водночас аналіз літературних джерел і нормативно-правових актів,
свідчить, що правові питання побудови міжбюджетних відносин у реалізації
як регіональної, так і державної політики досліджені не досить повно. Це
стосується необхідності узгодження питань щодо фінансування органами
самоврядування власних і делегованих державою повноважень. До цього часу
не окреслено в законодавчому порядку права та обов’язки державних
владних структур і органів місцевого самоврядування в процесі виконання
бюджету. Не затверджена Концепція міжбюджетних відносин та відсутня
програма розвитку міжбюджетних відносин на середньострокову перспективу.

Із прийняттям Бюджетного кодексу України значно покращилася ситуація в
сфері міжбюджетних відносин. До позитивних зрушень у бюджетно-податковій
сфері необхідно віднести:

– перехід від старої системи фінансування місцевих бюджетів на основі
розподілу податків, їх закріплення за певним рівнем бюджетної системи;

– використання формульного підходу до розподілу бюджетних ресурсів;

– застосування щоденних нормативів перерахування в автоматичному режимі
як дотацій вирівнювання, так і коштів, що передаються до державного
бюджету з місцевих;

– стимулювання органів місцевої влади за рахунок надання їм додаткової
дотації з державного бюджету в результаті перевиконання планових річних
обсягів загальнодержавних податків і зборів.

Таким чином, в Україні після прийняття Бюджетного кодексу та ряду інших
нормативно-правових актів, досягнуто певних успіхів у напрямі побудови
міжбюджетних відносин за принципами децентралізації. Водночас, поряд з
перевагами існують вагомі недоліки, зумовлені перехідним періодом, а
також суперечностями у природі самої системи фіскальної децентралізації.
Ще й досі залишається ряд невирішених питань, а саме:

– неузгодженість повноважень органів виконавчої влади та місцевого
самоврядування;

– наявність значної кількості неефективних зустрічних фінансових
потоків;

– централізація фінансових ресурсів з наступним їх перерозподілом між
рівнями бюджетної системи;

– недосконалість формульного підходу до визначення обсягів фінансової
допомоги регіонам і відсутність ефективного механізму надання фінансової
допомоги регіонам для стимулювання їх соціально-економічного розвитку
тощо.

Тому основні напрями вдосконалення новоствореної системи міжбюджетних
відносин повинні відбуватися шляхом подолання недоліків, що притаманні
країнам із перехідною економікою та з урахуванням досвіду тих зарубіжних
країн, які досягли значного прогресу на шляху децентралізації.

На сьогодні основними напрямами реформування міжбюджетних відносин є:

– децентралізації бюджетно-податкових відносин. У сучасній теорії
фінансового права розрізняють дві моделі міжбюджетних відносин:
централізовану та децентралізовану. Одним із головних принципових
положень, що характеризує різницю між ними, є залежність від державного
устрою. У світовій практиці існує дві основні організаційні форми
міжбюджетних зв’язків: бюджетний унітаризм і бюджетний федералізм. Для
країн з федеративним устроєм характерна система міжбюджетних відносин,
яка базується на договірно-правових стосунках між федерацією та її
суб’єктами. Інша модель організації міжбюджетних відносин – бюджетний
унітаризм, поширена в унітарних державах, принципи якої закладаються в
законодавчому порядку центральними органами влади [2, с. 39]. Враховуючи
зарубіжний досвід, національні особливості та закріплений у Конституції
України державний устрій, доцільна побудова міжбюджетних відносин на
основі бюджетного унітаризму у поєднанні з елементами децентралізації,
відповідно до якої розширюються бюджетні права органів місцевої влади та
підвищується питома вага місцевих бюджетів у загальній структурі
державних видатків.

Децентралізована модель організації міжбюджетних відносин в Україні
повинна ґрунтуватися на таких принципах: чіткому законодавчому
розмежуванні видаткових повноважень між різними рівнями влади;
закріпленні в законодавчому порядку розподілу дохідних джерел для
виконання видаткової частини бюджету; розвитку фінансової автономії
місцевого самоврядування; пріоритеті регіональних інтересів при
формуванні бюджетів; розширенні прав місцевих органів влади при
формуванні власних бюджетів [6, с. 34]. Практика останніх років
показала, що частка податкових надходжень у місцевих бюджетах значно
знизилася, в той час як підвищилася питома вага трансфертів і зросла
чисельність дотаційних регіонів. Таким чином, продовжує здійснюватися
централізація фінансових ресурсів, що є неефективним з огляду на
зростання кількості зустрічних фінансових потоків;

– розширення ресурсної бази регіонів за рахунок закріплення за місцевими
бюджетами коштів, достатніх для виконання власних і делегованих
повноважень органами місцевої влади, зростання ролі місцевих податків і
зборів у соціально-економічному розвитку регіонів. Статті 64–69 БК чітко
закріплюють за бюджетами різного рівня податки і збори (обов’язкові
платежі) у відповідних пропорціях. Таким чином, положення БК дозволили
створити стабільну ресурсну базу для регіональних і місцевих бюджетів,
але й вона є недостатньою для забезпечення виконання функцій органами
місцевої влади;

– організація ефективного казначейського обслуговування місцевих
бюджетів і контролю за використанням місцевими органами влади фінансових
ресурсів, що надаються у вигляді трансфертів. Значення контрольної
функції важливе ще й тому, що в Україні поряд з основними бюджетами
існує ряд спеціальних бюджетів і фондів. Вагомі кроки у напрямі
організації контролю в сфері міжбюджетних відносин були зроблені у
квітні 1998 року з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України „Про
порядок надання дотацій місцевим бюджетам з державного бюджету у 1998
році”, а пізніше зі змінами до неї постановою Кабінету Міністрів від 31
серпня 1998 року. Дані нормативно-правові акти регламентували механізми
перерахування та порядок встановлення лімітів дотацій місцевим бюджетам
Головним управлінням Державного казначейства України з урахуванням
виконання державного та місцевих бюджетів. Окремі положення механізму
контролю містяться в Законі України „Про бюджетну систему України” від
29 червня 1995 року. Так, у статті 38 цього закону передбачено, що у
разі невитрачання у встановлений термін або використанням не за цільовим
призначенням субвенцій, виділених бюджету нижчого територіального рівня,
субсидіювання припиняється, а виділені кошти підлягають поверненню до
бюджету, з якого їх було отримано;

– оптимізація правових відносин між державним бюджетом та обласними
бюджетами, бюджетом АР Крим, бюджетами міст Києва та Севастополя; між
обласним і бюджетами міст обласного значення та районів; районним і
бюджетами міст районного значення, сіл та селищ. Останні отримують
занижені обсяги трансфертних платежів із міських і районних бюджетів,
які не дають можливості реалізувати регіональну політику в повному
обсязі при передачі повноважень органами влади вищого рівня та не
сприяють забезпеченню соціальних потреб населенню [4; с. 127]. Інколи
завищується власна дохідна база бюджетів базового рівня та обмежуються
видатки.

Вагомим кроком для доповнення положень БК щодо врегулювання міжбюджетних
відносин між районним бюджетом і бюджетами базового рівня було прийняття
Закону України „Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та
бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”. Цей
нормативний акт дозволив упорядкувати міжбюджетні відносини на
найнижчому рівні, зокрема, визначивши засади міжбюджетних відносин між
районним бюджетом і бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст
районного значення та їх об’єднань, а також між міським бюджетом міста
обласного (республіканського Автономної Республіки Крим) значення, міста
Севастополя, та бюджетами адміністративно підпорядкованих йому міст,
селищ, сіл. Послідовним та не менш необхідним кроком з боку Верховної
Ради України було б правове врегулювання міжбюджетних відносин на вищому
рівні, тобто прийняття у найближчому часі Закону України „Про
міжбюджетні відносини між обласним бюджетом і бюджетами районів і міст
обласного значення”;

– удосконалення правового регулювання міжбюджетних відносин. Це складний
процес, пріоритети якого змінюються з року в рік. Так, у 2004 році
удосконаленню підлягало податкове законодавство, зокрема в частині
внесення змін до Закону України „Про податок на доходи фізичних осіб”,
оскільки цей податок є головним джерелом доходів місцевих бюджетів (68 %
загального фонду). У зв’язку із вищезазначеними змінами була прийнята
постанова КМУ щодо удосконалення формульного підходу до надання
трансфертів органам місцевого самоврядування;

– покращання формульного підходу надання трансфертів. Для виконання
статті 50 Закону України „Про Державний бюджет України на 2001”
Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову від 29 грудня 2000
року № 1932, в якій вперше встановлювався порядок формульного розрахунку
обсягу міжбюджетних трансфертів. А вже в 2004 році розрахунки обсягу
міжбюджетних трансфертів здійснювалися за удосконаленою формою згідно з
постановою Кабінету Міністрів України від 9 вересня 2003 р. № 1426 та
від 12 листопада 2003 р. № 1761 „Про внесення змін до Формули розподілу
обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що
передаються до державного бюджету) між державним бюджетом і місцевими
бюджетами”. На сьогодні місцеві бюджети відповідно до статей 94, 95 БК
формуються на основі нормативів фінансової забезпеченості та формули
вирівнювання, що, на думку багатьох науковців, створює штучну
дотаційність місцевих бюджетів, оскільки 100 % забезпечення фінансовими
ресурсами органів місцевої влади знижує стимули для нарощування власної
податкової бази;

– правове врегулювання передачі трансфертів і повноважень з державного
бюджету місцевим. Особливо це стосується міжбюджетних трансфертів
соціального характеру. У 2002–2004 рр. державний бюджет виконав свої
зобов’язання щодо надання таких коштів місцевим бюджетам від 50–80 % [5,
с. 30];

– чіткий розподіл відповідальності за видатками між органами державної
та місцевої влади. В основі розподілу видаткових зобов’язань необхідно
враховувати не функціональні повноваження, а пооб’єктний підхід залежно
від їх підпорядкування [3, с. 20]. Це одна з головних суперечностей
міжбюджетних відносин, на яку звертають увагу вітчизняні вчені. Для його
усунення необхідно чітко розподілити в законодавчому порядку
повноваження між органами державної та місцевої влади, знизити частку
трансфертів у доходах місцевих бюджетів і підвищити податкові гарантії
органів місцевого самоврядування. Це дозволить збалансувати місцеві
бюджети за доходами та видатками. На покращання цієї ситуації прийнято
Закон України „Про врегулювання міжбюджетних відносин на рівні районів,
територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їх
об’єднань”. Однак усунути правові колізії можна за рахунок внесення змін
у закони „Про місцеві державні адміністрації” та „Про місцеве
самоврядування в Україні”. Практичний досвід застосування положень цих
двох законів підтвердив недосконалість правового регулювання у сфері
управління соціально-економічними процесами на регіональному та
місцевому рівнях. Розмитість і дублювання повноважень місцевих державних
адміністрацій та органів місцевого самоврядування призводять до
невизначеності їх відповідальності, послаблюють державний і громадський
контроль за результатами їх практичної діяльності. У зв’язку з наданням
органам місцевого самоврядування ряду повноважень центральних органів
виконавчої влади виникає необхідність законодавчого визначення
здійснення місцевими державними адміністраціями контролю за їх
виконанням. Потребує змін з урахуванням адміністративної реформи в
Україні положення щодо структури та функцій органів виконавчої влади [4,
с. 127–128].

Процеси децентралізації функцій виконавчої влади можуть відбуватися у
двох формах: делегування повноважень або передання певних функцій
місцевим органам влади. У випадку делегування повноважень певна частина
функцій центральної влади (за рішенням уряду) передається органам
місцевого самоврядування (органам влади адміністративно-територіальних
одиниць). Передання повноважень передбачає ієрархічну залежність того,
кому їх передають, від того, хто їх передає, і означає обмеження свободи
першого. У випадку передання функцій ієрархічної залежності немає [7, с.
33].

Передання повноважень органів центральної влади органам місцевого
самоврядування має забезпечуватися переданням фінансових ресурсів,
необхідних для виконання покладених завдань. З цією метою органами
центральної влади з державного бюджету перераховуються трансферти та
кошти, що закріплюються за місцевими бюджетами в Законі „Про Державний
бюджет України” на поточний рік.

У законодавстві України делегування видаткових повноважень здійснюється
згідно з частиною першою ст. 85 Бюджетного кодексу України, яка
передбачає, що держава може передати (делегувати) Раді міністрів
Автономної Республіки Крим та органам місцевого самоврядування право на
здійснення видатків лише за умови відповідної передачі бюджетних
ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами
загальнодержавних податків і зборів (обов’язкових платежів) або їх
частки, а також трансфертів з Державного бюджету України. А відповідно
до п. 2 ст. 82 та частини другої ст. 83 Бюджетного кодексу України,
видатки, які визначаються функціями держави і можуть бути передані на
виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню,
здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі
трансфертів з Державного бюджету України.

Вагомим недоліком у правовому регулюванні мюжбюджетних відносин є те, що
система затвердження місцевих бюджетів, викладена в Бюджетному кодексі
України, не передбачає поділу доходів і видатків на власні та
делеговані. Зокрема, частиною другою ст. 76 Бюджетного кодексу України
встановлено, що рішенням про місцевий бюджет визначається загальна сума
доходів і видатків (з розподілом на загальний та спеціальний фонди), а
також з розподілом видатків на поточні і капітальні. Натомість у частині
четвертій ст. 63 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”
від 21.05.97, передбачено, що в дохідній частині місцевого бюджету
повинні окремо виділятися доходи, необхідні для виконання власних
повноважень, і доходи на забезпечення виконання делегованих законом
повноважень органів виконавчої влади, а частина сьома ст. 64 цього
Закону містить доповнення, згідно з яким зазначена вимога поширюється і
на видатки місцевих бюджетів, які також повинні поділятися на дві
частини: видатки, пов’язані з виконанням власних повноважень органів
місцевого самоврядування, і видатки на виконання делегованих законом
повноважень органів виконавчої влади. Таким чином, закріплений у Законі
України „Про місцеве самоврядування в Україні” поділ доходів і видатків
не знайшов свого відображення в положеннях Бюджетного кодексу, що й
стало однією з причин відсутності чіткого розмежування на законодавчому
рівні делегованих і власних бюджетних повноважень місцевих органів влади
при плануванні та виконанні місцевих бюджетів. А це відповідно не
дозволяє прозоро використовувати кошти державного бюджету, надані для
виконання делегованих функцій. Внаслідок цього унеможливлюється контроль
за використанням коштів, наданих у вигляді закріплених загальнодержавних
податків і дотації вирівнювання.

Література:

1. Бюджетний кодекс України // Урядовий кур’єр. – 2001. – № 131. – 25
липня.

2. Концепція „Реформування міжбюджетних відносин в Україні”: Проект. –
К.: НДФІ, 1999. – 84 с.

3. Баліцька В.В. Реформування міжбюджетних відносин у контексті
фінансової політики // Матеріали міжнародної науково-практичної
конференції „Міжбюджетні відносини центру та регіонів”. – К., 2004. – С.
17–24.

4. Василишин М.М. Формування місцевих бюджетів та обґрунтування
міжбюджетних відносин // Фінанси України. – 2001. – № 7. – С. 125–128.

5. Ісмаїлов А.Б. Міжбюджетні відносини та напрями їх удосконалення //
Фінанси України. – 2004. – № 6. – С. 27–32.

6. Каун О.Б. Концептуальні засади формування механізму міжбюджетних
відносин в Україні // Фінанси України. – 2001. – № 6. – С. 31–38.

7.  Луніна І. Бюджетний кодекс України і реалії міжбюджетних відносин //
Економіст. – 2000. – № 10. – С. 32–36.

8. Музика О.А. Доходи місцевих бюджетів за українським законодавством:
Монографія. – К.: Атіка, 2004. – 344 с.

9. Нечай А.А. Проблеми правового регулювання публічних фінансів та
публічних видатків: Монографія. – Чернівці: Рута, 2004. – 264 с.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *