Податкові перевірки: поняття та особливості правового регулювання (реферат)

Реферат на тему:

Податкові перевірки: поняття та особливості правового регулювання

Органи державної податкової служби в Україні наділені широкими
контрольними повноваженнями, що пояснюється особливим місцем податкових
надходжень у системі джерел формування публічних централізованих фондів
коштів.

Наявність значних контрольних функцій вимагає відповідного набору
законодавчо закріплених дієвих механізмів їх реалізації, особливе місце
серед яких займають перевірки.

Аналіз положень правових актів, що визначають статус податкових органів,
дозволяє зробити висновок про недостатній рівень законодавчого
забезпечення питань податкового контролю у цілому, та основної його
форми – податкових перевірок зокрема. Все це є свідченням відсутності
чіткого державного бачення ролі і функцій податкових органів, єдиних
підходів щодо засобів їх реалізації, вказує на недостатній рівень
розробки даного кола питання та обумовлює актуальність проблем,
висвітлених у цій статті.

У правовій літературі є різні думки щодо визначення поняття «податкова
перевірка» [13, с. 164; 14, с. 412-413; 17, с. 134], але більшість
вчених поділяють думку про те, що перевірки займають особливе місце в
системі контрольних заходів у сфері оподаткування. Разом з тим одні
автори стверджують, що податкові перевірки є формою податкового контролю
[12, 15, 18], а інші – методом [11, 16, 19].

Чинне податкове законодавство не дає визначення понять «перевірка»,
«податкова перевірка», обмежуючись лише загальним закріпленням їх видів.
На нашу думку, відсутність законодавчого визначення цієї дефініції,
звичайно, є недоліком, але швидше теоретичного характеру, оскільки
практично не впливає на ступінь визначеності прав та обов’язків
учасників податкових правовідносин.

Виходячи із сутності перевірки як різновиду правовідносин, можна дати
таке визначення податкової перевірки – це сукупність контрольних
заходів, що проводяться органами державної податкової служби (в окремих
випадках іншими державними органами, наділеними контрольними
повноваженнями у сфері оподаткування) у межах їх компетенції щодо
платників податків та інших підконтрольних суб’єктів у порядку та на
підставах, передбачених законодавством з метою з’ясування правильності
обчислення, своєчасності і повноти сплати податків, зборів (обов’язкових
платежів).

У зв’язку із відсутністю кодифікованого правового акта, у якому б були
зібрані основні положення та принципи податкового контролю, питання
проведення перевірок органами державної податкової служби одночасно
регулюють декілька законодавчих актів – це закони України «Про державну
податкову службу в Україні» від 04.12.1990 № 509-XII [3] (далі – Закон
про ДПС), «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо
посилення правового захисту громадян та запровадження механізмів
реалізації конституційних прав громадян на підприємницьку діяльність,
особисту недоторканність, безпеку, повагу до гідності особи, правову
допомогу, захист)» від 12.01.2005 № 2322-IV [1] (далі – Закон № 2322),
«Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на
2005 рік» та деяких інших законодавчих актів України» від 25.03.2005 №
2505-IV [2] (далі – Закон № 2505), «Про порядок погашення зобов’язань
платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» від
21.12.2000 № 2181-III [6] (далі – Закон № 2181), «Про застосування
реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського
харчування та послуг» від 06.07.1995 № 265/95-ВР [4] (далі – Закон про
РРО), Указ Президента України «Про деякі заходи з дерегулювання
підприємницької діяльності” від 23.07.98 № 817/98 [7] (далі – Указ про
дерегулювання), постанова Кабінету Міністрів України «Про порядок
координації проведення планових виїзних перевірок
фінансово-господарської діяльності суб’єктів підприємницької діяльності
контролюючими органами» від 29.01.1999 № 112 [8] (далі – Постанова №112)
та деякі інші.

Зазначені правові акти були прийняті у різний час та різними суб’єктами,
а тому мають цілий ряд суттєвих розбіжностей, а інколи й суперечностей,
що негативно відбивається на якості податкового контролю та призводить
до порушення прав і законних інтересів платників податків.

Так, пункт 1 статті 11 Закону про ДПС (у редакції статті згідно з
Законом від 12.01.2005 року № 2322-IV) передбачає право податкових
органів проводити «документальні невиїзні перевірки (на підставі поданих
податкових декларацій, звітів та інших документів, пов’язаних із
нарахуванням і сплатою податків та зборів (обов’язкових платежів)
незалежно від способу їх подачі)». Разом з тим законодавець не визначив
долю схожого за змістом визначення «камеральної перевірки», закріпленого
Законом № 2181 (статтею 4), під якою розуміється перевірка «яка
проводиться контролюючим органом винятково на підставі даних, зазначених
у податкових деклараціях, без проведення будь-яких інших видів перевірок
платника податків». Зі змісту підпункту «в» підпункту 4.2.2 пункту 4.2
статті 4 Закону № 2181 зрозуміло, що внаслідок проведення камеральної
перевірки контролюючий орган «виявляє арифметичні або методологічні
помилки у поданій платником податків податковій декларації, які призвели
до заниження або завищення суми податкового зобов’язання». У той же час
у наказі державної податкової адміністрації України від 27.10.2004 № 616
[9] йдеться про те, що камеральні перевірки застосовуються лише щодо
місцевих податків і зборів, ресурсних платежів і збору за проведення
гастрольних заходів.

Таким чином, не зрозумілою є позиція законодавця щодо співвідношення
двох видів перевірок, адже зміст поняття «камеральна перевірка» є значно
вужчим ніж поняття «документальна невиїзна перевірка». Крім того,
невідомо, чи може невиїзна (камеральна) перевірка бути плановою або
позаплановою, адже прямої заборони на це законодавством не передбачено.

Вживаючи термін «невиїзна» чи «камеральна», нормотворці також не
вказують на місце проведення цього виду перевірки, що стає зрозумілим
лише після логічного порівняння з визначенням планової чи позапланової
виїзної перевірки. На нашу думку, доцільно було б визначити невиїзну
(камеральну) перевірку, як таку, що проводиться за місцем знаходження
податкового органу на підставі поданих платником податків декларацій,
звітів, інших документів, пов’язаних з нарахуванням і сплатою податків
та зборів (обов’язкових платежів) незалежно від способу їх подачі, а
також інших документів про діяльність платника податків, що є в
наявності у податкового органу.

Стаття 11 та 111 Закону про ДПС передбачає право податкових органів
проводити планові та позапланові виїзні перевірки своєчасності,
достовірності, повноти нарахування і сплати податків, додержання
валютного законодавства суб’єктами оподаткування.

Планова виїзна перевірка не є новою в практиці податкового
адміністрування, оскільки досить давно передбачена Указом про
дерегулювання, положення якого законодавець майже повністю переніс до
Закону про ДПС. Разом з тим на відміну від Указу Закон передбачає
можливість застосування зазначеного виду перевірок не лише до суб’єктів
підприємницької діяльності, а, фактично, до усіх фізичних та юридичних
осіб (їх відокремлених підрозділів).

Відповідно до статті 111 Закону про ДПС планові виїзні перевірки
передбачаються планами-графіками, погодженими у порядку, визначеному
Постановою № 112. Проводяться такі перевірки одночасно усіма
контролюючими органами за письмовим рішенням керівника відповідного
органу державної податкової служби за сукупними показниками
фінансово-господарської діяльності платника податків не частіше одного
разу на календарний рік. Про проведення планової виїзної перевірки
платника податків повідомляють не пізніше ніж за десять днів до дня її
проведення.

Разом з тим, у зазначеній статті законодавець, говорячи про державні
органи, уповноважені разом з органами державної податкової служби
проводити планові виїзні перевірки, вживає словосполучення «органи
виконавчої влади уповноважені здійснювати контроль за нарахуванням та
сплатою податків та зборів (обов’язкових платежів)». Зазначене
формулювання, на нашу думку, є не коректним, оскільки такими органами в
Україні, крім державної податкової служби, є лише митні органи. Органи
державного казначейства, державної контрольно-ревізійної служби згідно з
пунктом 5 Указу про дерегулювання, який є чинним незалежно від набрання
чинності новою редакцією статті 111 Закону про ДПС, також контролюючими
органами, хоча здійснюють планові та позапланові перевірки
фінансово-господарської діяльності щодо сплати не податків чи зборів, а
«бюджетних позик, позик та кредитів, гарантованих коштами бюджетів,
цільового використання дотацій та субвенцій, інших бюджетних асигнувань,
коштів позабюджетних фондів, а також належного виконання державних
контрактів, проавансованих за рахунок бюджетних коштів». Навіть у
підпункті «а» пункту 5 Указу законодавець закріпив право органів
державної податкової служби проводити планові та позапланові виїзні
перевірки не лише стосовно податків і зборів (обов’язкових платежів), а
також щодо неподаткових платежів.

На нашу думку, наявність планових перевірок поряд із позаплановими є
недоцільною та свідчить про відсутність у арсеналі податкових органів
дієвих способів виявлення фактів порушення податкового законодавства.
Існування даного виду перевірок зумовлено застарілими підходами до
проведення податкового контролю, зокрема, потребою держави перевірити
кожного платника незалежно від того, чи є насправді підстави для
втручання у його господарську діяльність, наявністю доведених до
податкових органів мобілізаційних планів штрафних (фінансових) санкцій
та усім відомого принципу контролерів «будь-яка перевірка має бути
результативною».

Формування планів-графіків перевірок, їх погодження з іншими
контролюючими органами вимагає багато часу, зусиль та ресурсів, і є
малоефективним. Крім того, виїзні перевірки забирають багато часу й у
платників податків, відволікають від роботи персонал, заважають
нормальному функціонуванню підприємств. На нашу думку, більш ефективно
було б запросити платника до податкового органу на співбесіду, що, до
речі, передбачено Законом про ДПС, чи провести камеральну перевірку.

Найпоширенішим і найскладнішим видом податкових перевірок є позапланові
виїзні перевірки, які проводяться щодо фізичних та юридичних осіб, на
яких згідно із законами України покладено обов’язок утримувати та/або
сплачувати податки і збори (обов’язкові платежі) за наявності
передбачених законодавством підстав.

Аналіз змісту пункту 1 статті 11 та підстав для проведення позапланових
виїзних перевірок, визначений у статті 111 Закону про ДПС, дає підстави
зробити такі висновки.

По-перше, як видно із статті 11 Закону про ДПС, позапланові виїзні
перевірки проводяться лише з питань: а) своєчасності, достовірності,
повноти нарахування і сплати податків та зборів (обов’язкових платежів);
б) додержання валютного законодавства. Таким чином, зазначений перелік
підстав не може бути застосований до перевірок з інших питань, зокрема,
дотримання законодавства про готівкові розрахунки за товари та послуги,
та інших випадках, передбачених чинним законодавством.

По-друге, якщо проаналізувати підстави для проведення позапланової
виїзної перевірки, передбачені пунктами 1– 9 частини шостої статті 111
Закону про ДПС, то вони стосуються саме процедур сплати податків, зборів
(обов’язкових платежів) та дотримання валютного законодавства.

Спроба законодавця Законом № 2505 внести зміни до зазначеної статті та
поширити її дію на перевірки, що здійснюються в межах повноважень
податкових органів, визначених законами України «Про застосування
реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського
харчування та послуг», «Про державне регулювання виробництва і обігу
спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та
тютюнових виробів» не дасть, на нашу думку, бажаного результату. Це
пов’язано, у першу чергу, з тим, що так звані оперативні перевірки,
передбачені зазначеними законами, мають свою специфіку та підстави
проведення, про які саме і не згадується у Законі про ДПС. Адже тепер,
якщо слідувати логіці законодавця, неподання платником, наприклад,
розрахунку зі збору за спеціальне використання водних ресурсів є
підставою для проведення позапланової перевірки з питань дотримання
валютного законодавства чи законодавства про РРО.

Більше того, поширюючи дію положень Закону про ДПС на перевірки, що
проводяться з питань, визначених вказаними Законами, не було внесено
змін до таких Законів та не вилучено з них відповідних положень щодо
перевірок. Таким чином, у законодавство було внесено ще більшу плутанину
щодо й так не простого питання перевірок.

Щодо Закону № 2505, то необхідно також зазначити, що законодавець
доповнюючи статтю 111 Закону про ДПС частиною сьомою та внісши наступні
зміни до частин вісім-дванадцять не визначив, чи є чинною вже існуюча
сьома частина, адже вказівок ні щодо її виключення (заміни), ні щодо
зміни нумерації частин статті він не передбачив. Таким чином,
продовжують діяти дві сьомих частини статті 111 Закону про ДПС, одна з
яких суперечить новій редакції частини восьмої стосовно того, хто
приймає рішення про проведення позапланової перевірки: суд чи керівник
податкового органу.

Також нам не зрозуміло, про що хотів сказати законодавець, вживаючи у
новому сьомому пункті згаданої статті словосполучення «а в інших
випадках – за рішенням суду». Адже варіантів може бути декілька.

Швидше за все законодавець мав на увазі необхідність отримання рішення
суду на проведення будь-яких інших позапланових виїзних перевірок, не
передбачених Законом про ДПС. Хоча, на нашу думку, про це доцільно було
вказати окремим реченням у частині восьмій статті, де йдеться про те,
хто приймає рішення про проведення перевірки. Пропонуємо такий зміст
відповідного положення: “Позапланові виїзні перевірки з обставин, не
передбачених у цій статті, здійснюються виключно на підставі рішення
суду”.

Разом з тим, якщо у згаданих випадках наявність відповідного рішення
суду є обов’язковим, то воно буде одним із документів, що дає право
допуску до проведення перевірки. Але стаття 112 Закону про ДПС серед
таких документів називає лише направлення на перевірку та рішення
керівника податкового органу. Крім того, невизначеною та незрозумілою
залишається сама процедура отримання такого рішення суду, що викличе на
практиці значні проблеми.

По-третє, Закон про ДПС хоча і є основним правовим актом, що визначає
статус державної податкової служби в Україні, її функції та правові
основи діяльності, проте не містить вичерпного переліку видів перевірок
і підстав їх проведення. Крім уже згаданих прикладів із законодавства
про РРО та про обіг алкогольних напоїв і тютюнових виробів, можна також
навести й інші. Наприклад, пунктом 6.3 статті 6 Закону України «Про
оподаткування прибутку підприємств» [5] передбачено, що у разі, коли
від’ємне значення об’єкта оподаткування декларується платником податку
протягом чотирьох послідовних податкових періодів, податковий орган має
право провести позачергову перевірку правильності визначення об’єкта
оподаткування. Абзац четвертий підпункту 8.6.5 пункту 8.6 статті 8
Закону № 2181 передбачає право податкового керуючого проводити перевірки
стану збереження активів платників податків, які перебувають у
податковій заставі (порядок проведення такої перевірки визначений
наказом державної податкової адміністрації України від 20.09.2004 № 544
[10]). Про наявність інших перевірок, крім тих, що передбачені Законом
про ДПС, йдеться також в абзаці першому статті 112 цього закону.

Таким чином, можна зробити висновок, що в Україні відсутня чітка
взаємопов’язана система механізмів податкового контролю, не існує
вичерпного переліку перевірок і підстав їх проведення. Закріплені
Законом про ДПС підстави не є універсальними для усіх передбачених
законодавством видів перевірок. Більше того, в умовах постійної зміни
системи оподаткування та удосконалення методів і форм податкового
контролю в одному правовому акті не можна виписати усі можливі підстави
для проведення кожного із видів перевірок. Та й чи потрібно це?

Враховуючи те, що постійно розширюється перелік підстав для податкових
перевірок з метою закріплення гарантій платників податків від надмірного
втручання контролюючих органів, можна запропонувати більш простіше та
ефективніше вирішення проблеми. На нашу думку, достатньо законодавчо
закріпити принцип, згідно з яким податкові органи не мають права
протягом одного календарного року проводити дві виїзні перевірки одного
і того ж платника по одних і тих самих податках за один і той же період.
Виняток може бути лише у трьох випадках: реорганізація такого платника;
оскарження ним результатів попередньої податкової перевірки; за рішенням
вищого податкового органу за умови, що стосовно інспекторів, які
проводили попередню перевірку, розпочато службове розслідування або
порушено кримінальну справу за фактами, пов’язаними з проведенням
попередньої перевірки.

За наявності у законодавстві такого принципу відпаде потреба у розподілі
податкових перевірок на планові та позапланові. Це питання може бути
передано на розсуд податкових органів. Бажано закріпити лише загальні
підстави для проведення перевірок. Зокрема, крім трьох названих у
попередньому абзаці, як ще одну підставу також можна передбачити
наявність у податкового органу інформації про порушення платником
податків законодавства, контроль за яким покладено на податкові органи.

Законодавче врегулювання проблем податкових перевірок дозволить більш
чітко визначити підстави, межі та способи здійснення податкового
контролю органами державної податкової служби, запобігатиме порушенню
прав і законних інтересів платників податків.

Література:

1. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо
посилення правового захисту громадян та запровадження механізмів
реалізації конституційних прав громадян на підприємницьку діяльність,
особисту недоторканність, безпеку, повагу до гідності особи, правову
допомогу, захист): Закон України від 12.01.2005 № 2322-IV // Урядовий
кур’єр. – 2005. – № 29.

2. Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на
2005 рік» та деяких інших законодавчих актів України: Закон України від
25.03.2005 № 2505-IV // Голос України. – 2005. – № 59.

3. Про державну податкову службу України: Закон України від 04.12.1990.
№ 509-XII (в редакції Закону України від 24 грудня 1993 року № 3813-XII)
// Голос України. – 1994. – № 26.

4. Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері
торгівлі, громадського харчування та послуг: Закон України від 06.07.95
№265/95-ВР (в редакції Закону України від 1 червня 2000 року № 1776-III)
// Урядовий кур.’єр. – 2000. – № 129.

5. Про оподаткування прибутку підприємств: Закон України від 28 грудня
1994 року № 334/94-ВР (в редакції Закону України від 22 травня 1997 року
№ 283/97-ВР) // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 27. – ст.
181.

6. Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами
та державними цільовими фондами: Закон України від 21.12.2000 № 2181-III
// Урядовий кур’єр. – 2001. – № 33.

7. Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності: Указ
Президента України від 23.07.1998. № 817/98 // Урядовий кур’єр. – 1998.
– № 143.

8. Про порядок координації проведення планових виїзних перевірок
фінансово-господарської діяльності суб’єктів підприємницької діяльності
контролюючими органами: Постанова Кабінету Міністрів України від
29.01.1999 № 112 // Офіційний вісник України. – 1999. – № 5. – ст. 168.

9. Про затвердження форми Акта про результати камеральної перевірки
податкових декларацій (розрахунків) по окремих загальнодержавних і
місцевих податках і зборах: наказ Державної податкової адміністрації
України від 27.10.2004. № 616 // Вісник податкової служби України. –
2004. – № 43.

10. Положення про проведення перевірок стану збереження активів платника
податків, які перебувають у податковій заставі, затверджене наказом
державної податкової адміністрації України від 20.09.2004 № 544 //
Офіційний вісник України. – 2004. – № 39. – ст. 2623.

11. Басов С.В. Налоговый контроль за поступлением в бюджет налога на
добавленную стоимость :: Дис. … канд. экон. наук : 08.00.10.\– М.,
2003.

12. Кучеров И.И., Судаков О.Ю., Орешкин И.А. Налоговый контроль и
ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах / Под
ред. И.И. Кучерова. – М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2001.

13. Кучерявенко Н.П. Основы налогового права: Учебное пособие. –
Харьков: Легас, 2001.

14. Налоги и налоговое право: Учебное пособие / Под ред. А.В.
Брызгалина.– М., 1997.

15. Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. – СПБ.: Питер, 2002.

16. Савченко Л.А. Правові проблеми фінансового контролю в Україні:
Монографія. – Ірпінь, Академія державної податкової служби України,
2001.

17. Уткин В.В. Налоговая проверка как форма налогового контроля //
Актуальные проблемы финансового права: Сборник науч. ст., посвящ.
75-летию доктора юридических наук, профессора РАН ВШ Н.И. Химичевой /
Под ред. Е.В. Покачаловой. – Саратов.: ГОУ ВПО «Саратовская
государственная академия права», 2003.– С.127–137.

18. Шаров А.С. Организационно-правовые формы осуществления налогового
контроля в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14. –
М., 2001

19. Щербинин А.Т. Проблемы повышения эффективности налогового контроля:
Дис. … канд. экон. наук : 08.00.10. – М., 1997.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *