Особливості відповідальності урядів та інших вищих суб\’єктів виконавчої влади (реферат)

Особливості відповідальності урядів та інших вищих суб’єктів виконавчої
влади

Важливе значення цля характеристики організації виконавчої влади мають
питання конституційної відповідальності уряду. Сюди, насамперед, слід
віднести політичну відповідальність уряду перед парламентом і
відповідальність у порядку імпічменту або в рамках подібних до нього
процедур.

Власне політичну відповідальність уряду перед парламентом часто
називають парламентською відповідальністю, пов’язуючи це визначення з
тим, що всі відповідні процедури відбуваються у представницькому органі.
Можливість такої відповідальності конституційне визнана у країнах з
парламентарною та змішаною формами правління. У президентських
республіках кабінет несе політичну відповідальність перед самим
президентом, який може відправити у відставку його членів у разі, якщо
їхні дії не схвалено.

На відміну від відповідальності у порядку імпічменту, коли її підстави
прямо встановлюються у конституціях, власне політична відповідальність
уряду значною мірою суб’єктивна. Необхідність застосування такої форми
відповідальності визначається не критеріями законності, а потребами
конкретної політики, відображеними у волевиявленні депутатів парламенту.
Уряд здійснює свої функції доти, доки його діяльність задовольняє
парламент. При цьому уряд діє за власним правом, і його члени не
розглядаються як довірені особи представницького органу, що виконують
його волю. Насправді характер і значення такої відповідальності
визначаються реальними політичними інтересами.

Конституційна теорія і практика розвинених країн в основному знає два
різновиди політичної відповідальності уряду — колективну й
індивідуальну. Питання щодо їх взаємозв’язку та співвідношення, як
правило, не регламентується нормами права і має бути віднесене до сфери
реальної політики. В Іспанії, Росії, Франції, ФРН, Чехії, Японії, в
деяких інших країнах припускається тільки колективна відповідальність
урядів.

В Основному законі ФРН йдеться про відповідальність глави уряду:

«Федеральний канцлер встановлює основні положення політики і несе за них
відповідальність» (ст. 65). Однак відставка канцлера тягне за собою
відставку самого уряду. З іншого боку, принцип колективної
відповідальності уряду навіть у наведеному прикладі теоретично не
суперечить індивідуальній відповідальності його членів. У тій же ст. 65
основного закону ФРН зазначено, що «в межах основних положень політики
кожен міністр самостійно веде справи галузі під свою відповідальність».
Якщо ж припустити можливість поєднання колективної та індивідуальної
відповідальності, залишається неясною відповідь на запитання, який між
ними може бути зворотній зв’язок, у яких випадках можливе притягнення
міністрів до індивідуальної політичної відповідальності перед
парламентом.

Певні особливості має практика Великобританії, а також інших країн,
котрі сприйняли засади британської конституційної системи. Формально тут
припускається можливість як колективної, так і індивідуальної
відповідальності. При цьому, якщо нижня палата парламенту висловлює
недовіру будь-якому міністру, глава уряду має вирішити: подавати у
відставку конкретному міністру чи уряду в цілому. Такий підхід до
політичної відповідальності уряду грунтується на ідеї солідарності його
членів. Вважається, що всі члени уряду (кабінету) несуть
відповідальність за його політику навіть у тих випадках, коли хтось із
них не погоджується з конкретними урядовими рішеннями та діями. Окремі ж
міністерства відповідають за діяльність своїх міністерств.

Однак і у цьому випадку важко з’ясувати, за яких умов висловлення
недовіри окремому міністру призводить до відставки всього уряду.
Практично це майже завжди вирішує прем’єр-міністр, хоча його рішення
буде детерміноване політичною ситуацією, що склалася у парламенті та
поза його межами. Стосовно ж відставки окремих міністрів, такі питання в
умовах, коли палата контролюється певною партійною більшістю, виникають
і вирішуються переважно у зв’язку з їх персональними діями, що призвели
до політичного скандалу.

Наведені умови колективної та індивідуальної відповідальності віднесені
також і до тих країн, де обидва ці різновиди власне політичної
відповідальності уряду прямо передбачені в конституціях. Але основні
закони також не дають прямої відповіді на запитання, як взаємовіднесеиі
індивідуальна і колективна відповідальність, у якій мірі перша може бути
наслідком другої. Ця проблема не суто теоретична. Вона має вагоме
практичне значення: невизначеність характеру взаємозв’язків двох
різновидів політичної відповідальності уряду призводить до того, що
повноваження щодо вирішення питання про відставку уряду узурпуються його
верхівкою і насамперед прем’єр-міністром.

Аналізуючи природу політичної відповідальності уряду, слід також
звернути увагу на її механізм. Необхідно враховувати, що у переважній
більшості країн з відповідними формами правління і двопалатною побудовою
парламентів уряд несе відповідальність тільки перед нижньою палатою.
Виняток становлять лише Італія та Румунія, де уряд несе політичну
відповідальність перед обома палатами.

У деяких країнах прийняті різні способи постановки питання про політичну
відповідальність уряду. Насамперед слід зазначити, що у конституційній
теорії, поширеній на теренах ряду країн, це питання може виникнути в
кожному випадку у разі розгляду у парламентом будь-якої урядової
пропозиції або такої, що стосується політики уряду.

Ілюстрацією до сказаного є досвід Великобританії. Тут кожне голосування
в нижній палаті парламенту з питань реалізації урядової політики
формально розглядається як визначення відповідного ставлення до уряду

Такий спосіб не потребує спеціальної форми постановки питання щодо
довіри або недовіри уряду.

Проте відсутність у цих випадках конкретних правил, які б зумовлювали
обов’язковість відповідальності уряду, зовсім не означає, що його доля
постійно перебуває під загрозою. У парламентській практиці прийнято, що
уряд має піти у відставку тоді, коли несприятливе для нього голосування
відбулося з важливих питань загальної політики. Які питання мають
важливий, а які — несуттєвий характер практично вирішує сам уряд, а
точніше — прем’єр-міністр. Природно, що наявність у нижній палаті
більшості від партії, яка по суті сприяла формуванню уряду та забезпечує
йому підтримку в таких ситуаціях.

Водночас у відповідних країнах припускається можливість постановки
питання з голосування по резолюції осуду (недовіри) уряду. Такий спосіб
часто застосовується у зв’язку із загальною оцінкою у парламенті
урядової політики. Опозиція вносить пропозицію про прийняття резолюції
осуду, після чого відбуваються дебати та голосування. Якщо палата
приймає таку резолюцію, то уряд має піти у відставку.

В ряді країн альтернативою такої відставки уряду є розпуск палати главою
держави за ініціативою самого уряду. З іншого боку, із тактичних
міркувань уряд сам може поставити у палаті питання щодо довіри до нього,
яке звичайно розглядається за тією ж процедурою, що й пропозиція
резолюції осуду. Але реальне значення таких процедур також є відносним,
оскільки уряд здебільшого спирається на партійну більшість у нижній
палаті.

Розглянуті процедури притягнення уряду до політичної відповідальності
все таки можуть нести в собі загрозу певних несподіванок для правлячої
партії. Теоретики конституціоналізму вже давно ведуть пошуки засобів,
які б забезпечили необхідну стабільність урядів за відсутності її
головної передумови — твердої парламентської більшості.

Як результат, у більшості країн конституційне запроваджені тільки
формалізовані процедури притягнення уряду до політичної
відповідальності. Вони, звичайно, мають назву вотуму недовіри. За їх
змістом питання щодо недовіри уряду не може ставитися і розглядатися
спонтанно, а розглядатися парламентом за ініціативою опозиції з
використанням визначеної в конституції або у парламентському регламенті
досить деталізованої спеціальної процедури. Трапляється, що ця процедура
прямо співвідноситься з такою формою парламентського контролю за
урядовою діяльністю, як інтерпеляція (та інші подібні форми).

Конкретні формалізовані процедури притягнення уряду до політичної
відповідальності в кожній країні з парламентарною та змішаною формами
правління часто відмінні. Водночас є і певні типові риси.

Зокрема, в усіх без винятку відповідних країнах рішення щодо недовіри
уряду має бути прийняте абсолютною більшістю голосів у парламенті
(нижній палаті). Недовіра главі уряду означає і недовіру всьому його
складу та тягне за собою їх відставку. Конституції ряду держав обмежують
можливості повторного внесення питання щодо недовіри протягом певного
терміну роботи представницького органу. В Португалії, Румунії та Франції
питання щодо недовіри уряду не може бути двічі поставлене у період
однієї парламентської сесії; у Болгарії і Греції відповідний строк
дорівнює шести, а в Естонії, Хорватії і Польщі — трьом місяцям. Разом з
тим у Польщі повторна пропозиція щодо недовіри уряду може бути внесена і
раніше визначеного строку за умов Її висунення від імені депутатів, які
складають чверть складу нижньої палати парламенту.

Іншою формою конституційної відповідальності уряду (органів виконавчої
влади) є відповідальність з використанням процедури імпічменту або інших
подібних процедур. Характерною рисою такої відповідальності є те, що
вона завжди індивідуалізована. У деяких країнах відповідальності у
порядку імпічменту або інших подібних процедур підлягають не тільки вищі
суб’єкти виконавчої влади, а й судді.

Особливістю такої відповідальності є й те, що вона може мати місце за
різних форм державного правління.

У деяких країнах з парламентарною формою правління відповідальність із
застосуванням процедури імпічменту історично передувала власне
політичній відповідальності уряду перед парламентом, але в наш час перша
майже повністю втратила своє значення та поступилася місцем другій. У
країнах зі змішаною формою правління процедура імпічменту зберігає своє
значення щодо президентів. У президентських республіках, де не
передбачено політичної відповідальності уряду (кабінету) перед
представницьким органом, імпічмент є важливим засобом взаємодії
законодавчої та виконавчої влади і розглядається як один з компонентів у
системі стримувань і противаг. »

Відповідальність у порядку імпічменту інколи визначають як судову, але
це не точно. Не викликає сумнівів те, що тут має місце певна взаємодія
між представницьким органом і судом. Часто застосування процедури
імпічменту передбачається у зв’язку із вчиненням певних злочинів, хоча
підставами для цього звичайно є досить невизначені дії, сформульовані як
порушення конституції. Процесуальне імпічмент у принципі подібний до
процедури судового розгляду. Але головним змістом відповідальності у
порядку імпічменту є політична оцінка дій відповідної посадової особи, а
наслідком — можливе усунення її з посади (посту).

Стосовно ж самої процедури імпічменту, то вона можлива тільки за умов
двопалатної побудови парламенту. За спрощеною схемою, нижня палата
виступає в ролі слідчого й обвинувача, а верхня палата приймає остаточне
рішення (кваліфікованою більшістю голосів) щодо усунення відповідної
особи з посади або посту. Однак на цьому юридичні наслідки вчиненого не
закінчуються. У подальшому може бути проведене розслідування загального
характеру, справа може бути передана до суду, а особа за певних умов
понесе кримінальне покарання.

Суттєво відмінною від розглянутої є парламентська процедура усунення
президентів, прийнята в деяких країнах, де має місце згадуваний дуалізм
виконавчої влади. Головну роль у здійсненні такої процедури відіграє
однопалатний парламент, який у своєму рішенні спирається на попередньо
сформульований висновок конституційного суду. Відповідні процедури
встановлені конституціями Латвії, Литви, Молдови, Румунії, Туреччини та
деяких інших держав.

Значні особливості має і процедура усунення президентів парламентами
спільно з конституційними судами. Ця процедура, як і розглянута вище,
іноді визначається як імпічмент, що не відповідає значенню. Вона
передбачає, що парламент або одна з його палат формулює звинувачення
проти президента, а конституційний суд на основі цього звинувачення може
прийняти рішення щодо його зміщення. У таких випадках точніше говорити
не про парламентську відповідальність президентів, а про їх спеціальну
судову відповідальність, ініційовану представницькими органами.

Подібну процедуру встановлено за основними законами Австрії, Болгарії,
Італії, Словаччини, ФРН, Хорватії та Чехії. У деяких з них реальні
повноваження виконавчої влади має як глава уряду та уряд в цілому, так і
президент. Застосування відповідних конституційних процедур не заперечує
у подальшому можливостей притягнення до відповідальності у звичайному
суді. У такий спосіб може поєднуватися конституційна та кримінальна
відповідальність вищих суб’єктів виконавчої влади.

Література

Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание й управление. — М., 1981.
—С.19

Див. напр.: Аверьянов В. Б. Организация аппарата государственного
управленим (структурно-функциональньїй аспект). — К., 1985. — С. 68-78.
У колишній радянській літературі до проблеми суперечностей у державному
управлінні звертались лише окремі автори. Див., напр.: Герасимов А.П,
Противоречия й закономерности государственного управлення // Сов. госуд.
й право. — 1986. — X» 4.

У вітчизняній юридичній літературі цьому аспекту почали приділяти
цілеспрямовану увагу з середини 70-х років. Див.: Аверьянов В.Б.
Некоторьіе вопро-сьі гносеологической характеристики
социально-управленческих отношений // Пра-вовьіе проблеми управлення
народним хозяйством. — К., 1976. — 15с.; Социаль-ньіе й
государственно-правовие аспекти управлення в СССР. — К., 1978. — 426 с.

Див.: Козлов Ю.М. Административние правоотношения. — М., 1976. — С. 152.

Алексеев С.С. Право й управление в социалистическом обществе
(общетео-ретические вопросьі) // Сов. госуд. й право. — 1973. — № 6. —
С. 13.

Див.: Цветков В. В. К вопросу об зффективности й качестве управлення //
Сов. госуд. й право. — 1980. — № 6; Зффективность й качество
управленческой деятельности (государственно-правовой аспект). — К.,
1980.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *