Державна служба в Україні: проблеми та перспективи становлення (реферат)

Реферат на тему:

Державна служба в Україні: проблеми та перспективи становлення

У становленні й розвитку вітчизняної теорії державного управління
величезну роль відіграли юридичні науки й насамперед наука
адміністративного права. Державне управління (як і загалом управління,
що здійснюється в суспільстві) має організаційну природу та набуло
поширення позначення аспектів державного управління, що є предметом
вивчення юридичними науками його „організаційно-правових аспектів”.
Потреби державно-правового розвитку країни, особливо в контексті дуже
повільного і суперечливого здійснення адміністративної реформи,
вимагають значно ширших і активних зусиль адміністративно-правової науки
щодо аналізу обраної проблематики державного управління. Успішне
розв’язання завдань подальшого зміцнення української держави багато в
чому залежить від діяльності державних органів, їх апарату, державних
службовців. Заходи політичного, економічного і правового характеру мають
свої наслідки лише при поліпшенні якісного складу керівників, усіх
службовців державних органів, їх відповідального ставлення до дорученої
справи.

Суспільна роль державної служби полягає в виконанні завдань держави та
реалізації її функцій. Завдання і функції держави, виконання яких
покладається на державну службу, витікають із Конституції та законів
України. Суть їх полягає в забезпеченні суверенітету, незалежності
розвитку України як демократичної, соціальної, правової держави, де
людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканість і безпека
визначаються найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та
їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком
держави (ст. 3 Конституції України).

Не вдаючись до характеристики та конкретизації завдань державної служби,
що витікають із повноважень відповідних органів державної влади, до
найбільш суспільно значущих слід віднести такі:

– забезпечення та охорона конституційного устрою України, розвиток її як
демократичної, соціальної, правової держави;

– забезпечення вільного розвитку кожною людиною своєї особистості, прав,
свобод та їх захисту, особистої свободи і недоторканості, права
власності і недоторканості житла;

– формування державно-правових, економічних і політичних умов для
діяльності державних органів, забезпечення ефективної їх діяльності;

– забезпечення громадянам права на участь в управлінні державними
справами, у референдумах, вільно обирати і бути обраним до органів
державної влади та органів місцевого самоврядування, рівного доступу до
державної служби, а також служби в органах місцевого самоврядування;

– недопущення порушень права громадян мирно збиратися, об’єднуватися у
політичні партії та громадські організації;

– забезпечення дії принципу гласності в діяльності державних органів та
державних службовців, дотримання законності та дисципліни в системі
державної служби;

– забезпечення ефективної роботи держаних органів відповідно до їх
компетенції, належних умов для професійної діяльності державних
службовців, їх вірного служіння інтересам держави;

– забезпечення ефективної реалізації функцій державного управління,
стабільності в сферах економіки, соціально-культурного будівництва та
адміністративно-політичної діяльності;

– підготовка та реалізація рішень Верховної Ради України, Президента
України, Кабінету Міністрів України та інших державних органів;

– комплектування державних органів висококваліфікованими службовцями,
здібними виконувати свої службові повноваження;

– створення соціальних, інформаційних, правових та
матеріально-фінансових умов діяльності державних службовців,
встановлення порядку проходження служби;

– застосування у встановлених законодавством випадках заходів державного
примусу.

Конкретизацію названих основних завдань необхідно зробити в законах,
інших нормативно-правових актах, що регулюють окремі види державної
служби. Це фактично знайшло своє відображення в ряді законів. На жаль,
ні в Законі України „Про державну службу”, ні в інших законах, основні
завдання державної служби не знайшли свого закріплення. На нашу думку,
доцільно визначити основні завдання державної служби в окремих законах,
які регулюватимуть основи державної служби та будуть узагальнюючими для
всіх її видів.

Функції державної служби витікають із основного її призначення –
виконання завдань держави з метою досягнення поставлених цілей. Тому
вони безпосередньо пов’язані з функціями держави і спрямовані на їх
реалізацію. У широкому розумінні функції державної служби – це основні
напрями практичної, соціально-корисної, професійної діяльності людей з
виконання державою свого соціального призначення. Вони полягають у
реалізації правових норм, що регулюють відносини у різних сферах,
досягненні цілей правового регулювання в процесі створення державної
служби та безпосередньої діяльності державних службовців.

Державна служба, вирішуючи завдання держави, фактично здійснює функції
відповідних державних органів, носить чітко виражений управлінський
характер і тому функціонує в усіх сферах діяльності. При визначенні
функцій державної служби, мається на увазі управління в широкому
розумінні, владно-організуючий вплив з боку державних суб’єктів на
суспільні відносини. У той же час найоб’ємніший комплекс
державно-службових відносин здійснюється у сфері виконавчої влади, на
яку покладена державна управлінська діяльність. Функції державного
управління здійснюють й інші органи державного управління, не віднесені
Конституцією України до системи виконавчих – адміністрація державних
підприємств, установ та організацій. У процесі управління державною
службою виконуються функції як зовнішнього, так і внутрішнього
спрямування.

При класифікації функцій державної служби доцільно виходити з тих
функцій, які здійснюються державними органами: законодавчої
(регулятивної), виконавчої (виконавчо-розпорядчої) та судової
(правоохоронної). При цьому найбільш типовими визнаються функції
регулювання, керівництва (у тому числі безпосереднього управління),
прогнозування, планування, координації, обліку, контролю, діловодства.
Як відомо, в юридичній літературі розглядаються різні варіанти поняття
функцій державного органу та їх видів, зазвичай, автори визнають, що це
основні напрями діяльності, як самого органу так і його апарату.

Наприклад, І.Л. Бачило вважає, що функції управління характеризують
спроможність суб’єкта управління виконувати відповідні дії. При цьому
кожна функція включає ряд послідовних дій і операцій, які самі по собі –
також функції, але менш загального характеру [1]. На думку
Г.В. Атаманчука, функції управління – це види владних, організуючих і
регулюючих впливів держави та її органів на суспільні процеси [2].

Відповідно до наведених ознак, Ю.Н. Старилов під основними функціями
державної служби розуміє „загальні, типові, що мають спеціальну
спрямованість види взаємодії між суб’єктами та об’єктами управління,
характерні для усіх управлінських зв’язків, що забезпечують досягнення
узгодженості і упорядкованості в сфері державного управління” [3].
В.В. Волошина, К.О. Титов під функціями, що здійснюються державною
службою, розуміють основні, головні напрями діяльності державного
апарату, які можна поділити на загальні і специфічні [4]. В.В. Волошина
додає ще одну групу (вид) функцій державної служби – допоміжні
(факультативні) [5].

На нашу думку, функції державної служби необхідно розглядати також з
позицій мети їх здійснення – для забезпечення виконання завдань, що
стоять перед відповідним органом (зовнішніми для нього), чи для
забезпечення діяльності самої служби, оскільки державна служба не може
поєднуватися лише з кадровим забезпеченням державних органів. Навіть
орган, який здійснює керівництво державною службою – Головне управління
державної служби України, вирішує кадрові проблеми як для інших органів,
так і для себе. У зв’язку з цим, визнаючи думки щодо поділу функцій
державної служби на загальні, спеціальні (специфічні) і допоміжні,
вважаємо, що загальні функції в свою чергу поділяються на ті, що
пов’язані з виконаннями завдань державного органу, і ті, що спрямовані
на вирішення кадрового забезпечення державних органів та їх апарату.

Такий підхід дозволяє віднести до загальних функцій державної служби ті,
що пов’язані з виконанням завдань державних органів, – регулювання,
планування, прогнозування, координацію, організацію, облік, контроль,
примус. Слід звернути увагу на те, що у даному випадку функція
регулювання розглядається в широкому розумінні – розробка та наступна
реалізація (після прийняття, законів й інших нормативних актів) програм:
економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного
розвитку, охорони довкілля; регулювання господарських відносин у
державі, діяльності підприємств, установ та організації недержавного
сектора; управління державним сектором економіки, сферами
соціально-культурного будівництва та адміністративно-політичної
діяльності. Інші функції державної служби зводяться до практичного
виконання завдань державного управління.

До системи загальних функцій, спрямованих на кадрове забезпечення
державних органів та їх апарату, можна віднести:

– здійснення державної кадрової політики та встановлення законодавчих
основ функціонування державної служби;

– комплектування персоналу державних органів та їх апарату на основі
професійних, особистих і моральних якостей;

– розробка та затвердження Державного реєстру службовців центральних і
місцевих органів виконавчої влади та реєстру посад державних службовців;

– створення організаційних, соціальних, матеріальних і правових умов,
необхідних для діяльності державного апарату;

– організація управління державною службою;

– прогнозування та планування кадрового забезпечення державної служби,
упорядкування переліку спеціальностей, за якими необхідно здійснювати
підготовку державних службовців;

– організація та впровадження чіткої системи підготовки, перепідготовки
та підвищення кваліфікації державних службовців;

– контроль за діяльністю державних службовців, аналіз стану і
ефективності державної служби в органах державної влади;

– вирішення питань забезпечення належних умов оплати праці державних
службовців та їх соціального захисту;

– координація та здійснення робіт з нормативно-правового забезпечення
державної служби;

– проведення цілеспрямованої діяльності з формування кадрового резерву
та робота з ним;

– організація розробки та контролю за виконанням стандартів державної
служби, в тому числі етичних вимог до державних службовців;

– визначення пріоритетних напрямів міжнародного співробітництва та
створення системи міжнародного співробітництва з кадрових питань;

– формування сучасної інформаційно-аналітичної мережі державної служби;

– адаптація законодавства про державну службу України до законодавства
Європейського Союзу.

Щодо спеціальних функцій державної служби в юридичній літературі немає
єдиного трактування. У деяких випадках специфічні і спеціальні функції
розглядаються як одне і те саме, в інших – як різні за своєю суттю
явища. На нашу думку, спеціальні функції державної служби пов’язані зі
специфікою завдань, що виконуються державним органом у відповідній
сфері.

Так, для органів внутрішніх справ (міліції) у справі забезпечення
громадського порядку і громадської безпеки властиві такі функції, як
підтримка громадського порядку та громадської безпеки; захист життя,
здоров’я громадян, їх власності від злочинних та інших протиправних
посягань; боротьба з організованою злочинністю; боротьба з корупцією,
наркобізнесом; здійснення оперативно-розшукових заходів тощо. Для
органів управління освітою властиві функції розробки
освітньо-професійних і професійних програм; визначення змісту і видів
навчання; створення системи пошуку талановитої молоді; запровадження
сучасних методик і технологій навчання; визначення державних вимог до
рівня підготовки фахівців тощо.

Сферам економіки, культури, екології, оборони, юстиції та іншим
притаманні свої функції, тому загальний перелік спеціальних функцій
органів державної влади без прив’язки до органів, де вони реально
здійснюються, встановити важко, та в цьому і немає практичної потреби.
Разом з тим такі спеціальні функції, як розробка та ведення чисельності
матеріальних, трудових, фінансових затрат державних органів; організація
і координація наукових досліджень у сфері державної служби;
обґрунтування фінансових і інших витрат на утримання державного апарату,
ефективності їх використання, притаманні для служби в усіх державних
органах.

Сукупність допоміжних функції державної служби пов’язана з
обслуговуванням діяльності державних органів у межах основних і
специфічних функцій – юридичне обслуговування, діловодство,
матеріально-технічне забезпечення, визначення статусу та переліку
підприємств, які підлягають безпосередньому державному управлінню,
перелік спеціальностей, з яких необхідно здійснювати підготовку
державних службовців.

Розгляд суспільних завдань і функцій державної служби дозволяє правильно
оцінити роль державної служби в вирішенні проблем здійснення державної
влади, з’ясувати її основне призначення, виявити прогалини в правовому
регулюванні державно-службових відносин та інші недоліки, зрештою
окреслити головні напрями розвитку державної служби.

Для розуміння інституту державної служби важливо з’ясувати зміст таких
понять, як „державна служба” і „державний службовець”.

На жаль, досконалого визначення цих понять український законодавець поки
що не знайшов. Чинне законодавство містить визначення, що допускають їх
довільне тлумачення, тому для розкриття змісту означених понять доцільно
врахувати такі пояснення.

При більш детальному погляді з’ясовується, що під словом „служба”
приховується термін із багатьма значеннями. Під „службою” можна
розуміти, зокрема, і вид діяльності людей (як різновид праці), і явище,
і організаційно-правову форму самостійного державного органу або
окремого типу, чи виду державної служби (наприклад, Служба безпеки,
державна виконавча служба, військова служба, міліцейська служба,
дипломатична служба, державна спеціалізована служба тощо). У релігійному
аспекті „служба” також має декілька значень (християнська,
мусульманська, іудейська, святкова, публічна тощо). Не випадково серед
учених тлумачення терміна „служба” є різним і, як наслідок, немає
одностайності щодо визначення терміна „державний службовець”.

Термін „державна служба” вперше було легалізовано чинним Законом України
„Про державну службу” 1993 р. Було визначено, що „державна служба в
Україні – це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних
органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій
держави, та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів”
(частина перша ст. 1).

З прийняттям Конституції України даний термін набув конституційного
закріплення. Зокрема, Конституцією передбачено, що громадяни України
„користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до
служби в органах місцевого самоврядування” (частина друга ст. 38).

Сформульоване в згаданому Законі визначення державної служби, як
засвідчила практика, не виключає його неоднозначного тлумачення. Певною
мірою це пояснюється тим, що для його визначення використано такі досить
складні поняття, як „професійна діяльність”, „посади в державних органах
та їх апараті”, „виконання завдань і функцій держави”. Потрібно
розрізняти такі значення терміна „державна служба”:

1) державна служба – сукупність таких складових: а) організаційна –
система державних органів, на які Конституцією і законами України
покладено повноваження щодо виконання завдань і функцій держави; б)
процесуальна – правила і процедури, що встановлені законом для прийняття
на службу, її проходження, її припинення; в) людська – корпус осіб, яким
присвоюються ранги державного службовця;

2) державна служба – діяльність професійних державних службовців, які
проходять службу в державних органах чи їх апаратах, щодо практичного
здійснення завдань і функцій зазначених органів у сфері державного
управління і регулювання;

3) державна служба – публічний вид діяльності, спрямований на реалізацію
не приватних інтересів, а суспільних, тобто публічних інтересів.

Для з’ясування поняття „державні службовці” потрібно звернутися до
значення окремих термінів.

Загалом термін „службовець” є похідним від терміна „служба” і широко
використовується в юридичній літературі. Загальноприйнято вважати, що
службовці – це особи, які проходять якийсь певний вид служби (державної,
громадської чи комунальної).

Причому службовці виконують специфічні функції в межах суспільного
поділу нефізичної праці. Слід розрізняти поняття „працівник” взагалі
(будь-яка людина, яка заробляє власною працею), „робітник” (працівник,
який виконує фізичну працю), “службовець” (працівник, який виконує
нефізичну працю).

Можна погодитися з тим, що специфіка полягає в тому, що службовці:

а) забезпечують умови для матеріального і духовного виробництва, але
самі при цьому матеріальних цінностей не створюють; б) володіють
особливим предметом праці – інформацією, яка в той же час виступає
засобом їх впливу на тих, ким управляють (обслуговують); в) впливають на
людей, обслуговують їх; г) як правило, зайняті розумовою працею; д)
працюють за винагороду, одержують заробітну плату; е) обіймають посади в
державних, громадських, приватних або інших організаціях, працюють на
професійній основі; є) працюють у „чужих інтересах”, тобто виконують
волю тих, „кому вони підпорядковані і хто оплачує їхню роботу”.

Ставлення законодавця до поняття „службовець” було різним, що
відбивалося на відповідних термінах. Так, у радянський період вважалося,
що службовці “ це працівники нефізичної і розумової праці, що отримують
фіксовану заробітну плату. У той час радянські кодекси про працю
використовували словосполучення „керівники, робітники і службовці”.

До 1991 р. і українське законодавство про працю оперувало такими
поняттями, як „робітники” і „службовці”. Згодом, з метою уніфікації,
український законодавець замінив їх узагальнюючим посиланням
„працівники”.

Зараз, ґрунтуючись на трудовому законодавстві, найчастіше працівників
поділяють на „керівників” та „інших працівників”. У широкому значенні й
на сьогодні працівниками вважаються як керівники, так і службовці. У той
же час поняття „служба” має більш вузьке значення і використовується
переважно для позначення нефізичної праці. Не випадково для позначення
особи, яка зайнята виконанням інтелектуальної діяльності, вживається
поняття „службовець”, на відміну від поняття „робітник”, який вживається
для позначення особи, яка виконує фізичну працю. Крім того, перебування
на службі пов’язане з обійманням відповідної посади, в той час як
робітники виконують робочу функцію за відповідною робочою професією без
зайняття посади (як правило).

На нашу думку, стосовно державних службовців застосування поняття
„працівники” (що широко використовується у трудовому праві) у значенні
терміна для позначення публічного адміністрування слід визнати юридично
некоректним. Потрібно також враховувати, що під час перекладу юридичних
термінів з інших мов на українську, інколи застосовується формальний
підхід і банальне калькування, що призводить до зміщення акцентів щодо
первинного змісту. Вважаємо за необхідне користуватися такими усталеними
варіантами значень (російська/українська): „работнику” відповідає
„працівник”; „рабочему” – „робітник”; „служащему” – „службовець” тощо.

На жаль, чинний Закон „Про державну службу” не містить визначення
поняття „державні службовці” (що є безумовним його недоліком), але
пропонує опосередкований підхід до його визначення. Частиною першою ст.
1 визначено державну службу через „професійну діяльність осіб”, які
займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного
виконання завдань і функцій держави та одержують за це заробітну плату,
а частиною другою тієї ж статті зазначено, що „ці особи є державними
службовцями і мають відповідні службові повноваження”.

Така конструкція дефініції „державні службовці” передбачає, що для того
щоб з’ясувати його суть, необхідно з’ясувати інші терміни і поняття,
передбачені Законом, а саме: „професійна діяльність”, „посади в
державних органах та їх апараті”, „практичне виконання завдань і функцій
держави”, „відповідні службові повноваження” тощо.

Враховуючу законодавчу невизначеність терміна „державний службовець” і
перманентні дискусії щодо визначення поняття „державна служба”,
доводиться констатувати, що до цього часу єдиного підходу до розуміння
поняття „державні службовці” в Україні не вироблено.

Застосовують два основних підходи:

1) державний службовець у широкому розумінні – працівник, який здійснює
на професійній основі в будь-якій державній установі, закладі,
організації, підприємстві суспільно корисну діяльність та одержує за
таку працю заробітну плату (таке визначення ґрунтується на широкому
розумінні поняття „державна служба”);

2) державний службовець у вузькому розумінні – особа, яка перебуває на
службі у держави на посаді, віднесеній до державної служби в державному
органі або його апараті, з метою здійснення специфічного виду публічної
суспільно корисної діяльності – професійне державне управління та/або
регулювання (державного адміністрування), за що одержує винагороду з
коштів державного бюджету (таке визначення ґрунтується на вузькому
розумінні поняття „державна служба”) [6, с. 283].

Враховуючи наведене вище, можемо зробити такі висновки:

– державну службу потрібно розглядати як складову частину механізму
державного адміністрування, тобто як форму організації діяльності
державного апарату з метою безперервного та ефективного здійснення
завдань і функцій держави у сферах державного управління і регулювання;

– державна служба відрізняється від усіх інших видів служби своєю
публічністю (загальнодержавний інтерес, а не приватний), професійністю
(як професія), постійністю (не на тимчасовій основі, а на постійній) та
функціонуванням у сфері державного управління/регулювання;

– зміст поняття „державний службовець” безпосередньо залежить від
значення базового терміна „державна служба”, і тому, враховуючи
суперечливість поглядів учених і практиків, потрібно продовжити
дослідження для їх більш аргументованого наукового тлумачення;

– поняття „державні службовці” пропонуємо вживати у вузькому значенні, а
саме: „Державними службовцями є службові особи, які склали Присягу
державного службовця України та проходять державну службу в державних
органах (їх апаратах) за рахунок державних коштів із метою реалізації
відповідних частини завдань та функцій держави”.

Література:

1. Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы
сформирования и реализации). – М., 1976. “ С. 64.

2. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного
управления. – М., 1990. – С. 72.

3. Старилов Ю.Н. Служебное право. – М., 1996. – С. 190.

4. Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской
Федерации: теоретико-правовые аспекты. – М, 1995. – С. 27.

5. Волошина В.В. Правовые проблемы регулирования государственной службы
в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. – М, 1993. – С.
12–13.

6. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та
практики/ За заг. ред. В.Б. Аверянова. – К.: Факт, 2003. – 384с.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *