Реферат на тему:
Основні теоретичні положення формування місцевих бюджетів та їх
практична реалізація в умовах трансформаційної економіки
За рівнями система місцевих бюджетів поділяється на обласні, районні і
бюджети міст, сіл, селищ. У свою чергу формування і розподіл засобів
міських бюджетів має особливості в містах обласного і районного
значення. Щодо сільських бюджетів, то законодавчо не вирішено
суперечності щодо наявності в кожної територіальної общини власного
бюджету. Теоретично відповідно до ст. 143 Конституції України [12]
територіальні общини села, селища, міста підтверджують бюджети
відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їхнє
виконання. Але ця норма законодавства на сьогодні не виконується,
головним чином, через невеликі розміри сіл, кількість населення в яких
незначна і відповідно великі витрати на адміністрування таких
потенційних бюджетів. На початку 2001 р. в Україні нараховувалося 28 775
сіл, і формування для кожного села окремого самостійного бюджету є
недоцільним із позицій керування як фінансовими ресурсами, так і
територіями в цілому [14]. Вирішення даної суперечності можливе за
рахунок реформування територіально-адміністративного устрою країни, з
урахуванням економічних, історичних, соціальних особливостей за
принципом доцільності і максимальної економії.
Первинною ланкою відповідно бюджетному устрою України в системі місцевих
бюджетів є бюджети міст, районів у містах, сіл, селищ [4]. Вони несуть
основний тягар витрат місцевого самоврядування. Обласні і районні
бюджети забезпечують утворення і використання фінансових ресурсів,
необхідних для забезпечення загальних інтересів територіальних общин,
виконання місцевих програм, здійснення бюджетного вирівнювання
територіальних общин сіл, селищ, міст відповідно обласного і районного
значення [3]. Особливістю місцевих бюджетів на рівні областей і районів
є часткове формування їх за рахунок коштів Державного бюджету України.
Для цього в Державному бюджеті передбачаються відповідні дотації [4].
Функції і завдання, що покладаються на державні органи й органи
місцевого самоврядування, обумовлюють співвідношення між державним і
місцевими бюджетами.
Існує два підхода до регіональної децентралізації та міжрегіональної
солідарності [16]. Перший є характерним для США, другий – для країн
Євросоюзу. Сутність першого полягає в тому, що місцеві органи влади
значною мірою забезпечені власними джерелами фінансування, а частка
федерального бюджету в їх фінансування невизначна.
Підкреслюючи позитивний вплив децентралізації на темпи економічного
розвитку Осунг Кван вважає, що децентралізація сприяє створенню
сприятливого клімату для місцевого бізнесу [18]. Крім того, виникнення
фіскальної міжрегіональної конкуренцї обмежує зростання нераціональних
витрат місцевих органів влади. Аргументом проти фіскальної незалежності
місцевих органів влади вважається те, що перерозподіл капіталів і
людських ресурсів на міжрегіональному рівні має результат, у найкращому
випадку, як гра із нульовою сумою. Тому мета даної статті проаналізувати
становище існуючих міжбюджетних відносин і зробити пропозиції щодо
покращання умов формування місцевих бюджетів.
В Україні запланована частина місцевих бюджетів у консолідованому
бюджеті складала в 1998–2000 р. приблизно 36 %, тобто порівняно з 1980 і
1986 роками дане співвідношення залишилося практично незмінним, а
порівняно з 1990 р., із якого починається становлення України як
незалежної держави, частина прибутків місцевих бюджетів у загальній
структурі зведеного бюджету скоротилася на 10 %. Аналогічним є
співвідношення запланованих витрат місцевих бюджетів, що знаходилися в
1998 і 1999 р. відповідно на рівні 32,44 % і 34,37 % сукупних витрату
Державний і місцеві бюджети (7). Тут також констатуємо скорочення
частини витрат місцевих бюджетів порівнянно з 1990 р. на 11–13
відсотків. Незважаючи на приріст у 1999 р. абсолютного показника
прибутків місцевих бюджетів в Україні на 1412,3 млн. грн., їхня частина
в загальній структурі при плануванні зведеного бюджету зменшилася на
0,25 %. У той же час планові витрати місцевих бюджетів у 1999 р. у
загальній структурі витрат збільшилися на 1,93 %. Фактичне виконання
місцевих бюджетів в Україні показує, що реальна частина прибутків
місцевих бюджетів у прибутках зведеного бюджету за період із 1994 р. по
2000 р. складає майже 36 % [7, 8]. Причому найбільше зростання частки
місцевих бюджетів спостерігається в 1999 р. – 46 % фактичних прибутків
зведеного бюджету. Але зростання частини прибутків місцевих бюджетів АР
Крим у загальній структурі Зведеного бюджету пов’язано не стільки зі
збільшенням реальних надходжень засобів, а з досягнутою за рахунок
хронічного недовиконання дохідною частиною державного бюджету. У
прибутки держбюджету з трансфертами з місцевих бюджетів АР Крим у 1998
р. замість запланованих 21101,1 млн. грн. надійшло 15 897,8 млн. грн.,
що складає усього 75,3 відсотків від планових показників. У той же час
дохідна частина місцевих бюджетів АР Крим була перевиконана на 27,6
відсотків порівняно з індикативними розрахунками. У 1999 р. і надалі
зберігається невідповідність між темпом наповнення державного і місцевих
бюджетів. У той час як надходження Держбюджету за січень–грудень 2000
року склали лише приблизно 83,7 % річного плану, план по надходженнях у
місцеві бюджети АР Крим було виконано приблизно на 119,5 %. У 2001 році
дохідна частина місцевих бюджетів у зведеному бюджеті зросла до 47,4 %,
а в 2002 році склала 46,4 %, тобто частка місцевих бюджетів збільшилася
[14]. Таке істотне розходження у виконанні державного і місцевих
бюджетів пояснюється помилками в прогнозуванні під час упорядкування
бюджету, а також наданої місцевим бюджетам АР Крим можливості проводити
взаємозаліки, що не ставилося до платежів у Держбюджет. У 2000 р. уперше
спостерігається тенденція виконання в повному обсязі як державного, так
і значної частини місцевих бюджетів АР Крим. Це виконання, як показав
аналіз, багато в чому пояснюється істотним перевищенням фактичних темпів
інфляції над очікуваними [1, 2]. Що стосується бюджету АР Крим, те він
був не виконаний ні в 2000 році (81,5 % від затвердженого 63,3 % плану
податкових надходжень), ні в 2001 році (85,5 % від затвердженого 88,3 %
плану податкових надходжень). У 2002 фінансовому році зведений бюджет АР
Крим був також виконаний тільки на 86,4 %.
Частина місцевих бюджетів у зведеному бюджеті була запланована в 2000
році на рівні 31%, що значно менше фактичного виконання за попередній
рік (рис. 1). Після 2000 року частка місцевих бюджетів у зведеному
істотно зросла. Проте це зростання пояснюється не ростом фінансової
самостійності місцевих бюджетів, а значним ростом трансфертів із
державного бюджету і загальнодержавних податків, не контрольованих
місцевими бюджетами.
Рис 1. Частина доходів місцевих бюджетів у доходах зведеного бюджету
Через місцеві бюджети здійснюється розподіл і перерозподіл валового
внутрішнього продукту, завдяки чому місцеві бюджети є інструментом
регулювання економічного і соціального розвитку визначених територій і
держави в цілому. Щодо цього, критерій питомої ваги місцевих бюджетів у
сукупному обсязі фінансових ресурсів держави – це частина
перерозподіленого валового внутрішнього продукту через прибутки і
витрати місцевих бюджетів. Як і у випадку зі зведеними бюджетними
ресурсами, прогнозний показник перерозподілу ВВП через місцеві бюджети
традиційно поступається результату фактичного виконання – за підсумками
2001 р. частина місцевих бюджетів у ВВП на два відсотки перевищила
запланований показник (по прибутках 9 і 11 %, і по витратах – 10 і 12 %
відповідно) [7, 8]. Водночас ознайомлення з поданими на рис. 2 даними,
переконливо засвідчує тенденцію поступового зменшення частини прибутків
місцевих бюджетів ВВП до 2000 року включно і деякий ріст за рахунок
міжбюджетних трансфертів у 2001, 2002 роках.
Рис. 2. Доходи місцевих бюджетів у відсотках до ВВП
Витрати місцевих бюджетів щодо валового внутрішнього продукту також
мають тенденцію до скорочення з 19 % у 1994 р. до 8 % у 2000 р. Після
2000 року спостерігалося деяке підвищення частки місцевих бюджетів у
ВВП.
Головна роль у процесах фінансового забезпечення самоврядування
відводиться великим адміністративним утворенням – Автономній Республіці
Крим, областям, містам Київу і Севастополю. За фінансовим потенціалом
території України можна класифікувати:
– ті, що забезпечують власні витрати і є „донорами” державного бюджету;
– ті, що мають невеличку дотаційну залежність;
– ті, що постійно одержують прямі дотації на покриття витрат із
державного бюджету.
Для класифікації використовуємо такий показник, як коефіцієнт дотаційної
залежності бюджету території, що обчислюється за формулою:
,
де – коефіцієнт дотаційної залежності;
СДР – сума дотацій, одержуваних регіоном;
ЗВ – загальні витрати (бюджет регіону).
До першої групи класифікації відносяться фінансово потужні регіони, із
коефіцієнтом дотаційної залежності в інтервалі від 0 до 0,01. Це
насамперед м. Київ, обсяг вилучень із бюджету міста складає близько 65 %
усіх прибутків (8). Також до „фінансово незалежних” регіонів належать
території з потужним промисловим потенціалом, що є потенційними донорами
державного бюджету – Дніпропетровська, Донецька, Одеська, Харківська,
Полтавська, Запорізька області.
До другої групи благополучних регіонів, де коефіцієнт дотаційної
залежності невисокий ( 0,1) для покриття витрат
місцевим бюджетам Автономної Республіки Крим, Вінницької, Волинської,
Житомирської, Закарпатської, Івано-Франківської, Кіровоградської,
Рівнської, Тернопільської, Херсонської, Хмельницької, Черкаської,
Чернівецької, Чернігівської областям.
Традиційно в Україні прибутки місцевих бюджетів розділяються на основні
групи: власні, закріплені і регульовані. Власні прибутки – це ті, що
ставляться до ведення місцевої влади і можуть регулюватися нею (13).
Насамперед – це місцеві податки і збори, податки з прибутку підприємств,
прибутки від оренди майна, прибутки від місцевих лотерей, прибутки від
комунальної власності тощо. Закріплені прибутки – це ті загальнодержавні
податки, що у вигляді фіксованого відсотка на постійній або
довгостроковій основі закріплені законом за відповідним місцевим
бюджетом (стаття 65,66 БК). Регульовані прибутки – це прибутки, що із
метою фінансового вирівнювання і збалансування місцевих бюджетів
надходять до них у вигляді відсоткових відрахувань від деяких
загальнонаціональних податків, зборів, платежів, а також це засоби, що
надходять у місцевий бюджет від державного бюджету або місцевого бюджету
вищого рівня у виді дотацій, субсидій і субвенцій.
Роздивимося формульний підхід розподілу обсягів міжбюджетних
трансфертів.
Обсяг дотацій вирівнювання з державного бюджету в бюджет АР Крим,
обласні бюджети, бюджети м. Києва і Севастополя, республіканських міст
АР Крим, обласні міста України й інші бюджети, а також обсяг засобів, що
передаються з місцевих бюджетів у державний, розраховуються за формулою
(1):
, (1)
де Т – обсяг трансферта;
V – розрахунковий показник обсягу витрат;
D – розрахунковий обсяг прибутків, закріплених за місцевим бюджетом;
– коефіцієнт вирівнювання.
Попередній прогнозований обсяг прибутків, закріплених за місцевим
бюджетом, розраховується з використанням прогнозних макропоказників
економічного і соціального розвитку України на плановий бюджетний період
і індексу відносної платоспроможності адміністративно-територіальної
одиниці:
, (2)
Dp – прогнозований розрахунковий обсяг прибутків, закріплених за
місцевим бюджетом;
N1, N2, N3 – чисельність населення адміністративно-територіальної
одиниці на 1 січня відповідного базисного року;
M1, M2, M3 – чисельність населення України на 1 січня відповідного
базисного року;
D? – прогнозований обсяг прибутків, закріплених за всіма місцевими
бюджетами України;
К – індекс відносної платоспроможності адміністративно-територіальної
одиниці, що розраховується за формулою:
, (3)
де Li – сума пільг, наданих місцевими органами влади на податки і збори,
що включені в обсяг прибутків, закріплених за місцевим бюджетом у
відповідний базисний період;
L?i – сума пільг, наданих усіма місцевими органами влади України на
податки і збори, включені в обсяг прибутків, закріплених за місцевим
бюджетом у відповідний базисний період.
Для розрахунку індексу відносної платоспроможності
адміністративно-територіальної одиниці використовується усереднене
відношення податкових надходжень, що можуть бути зібрані на даній
території з розрахунку на одну людину, до аналогічного показника для
всієї України.
Таблица 1
Таблиця для визначення коефіцієнта вирівнювання
У формулі (1) використовується коефіцієнт вирівнювання, що визначається
на основі даного місцевого усереднених значеньтемпів росту потенційних
прибутків бюджету (середньогеометричне значення) по таблиці 1.
Роздивимося стимулюючий ефект, закладений у викладеному підході. Почнемо
з регіонів- донорів, тобто з тих місцевих бюджетів, які перераховують
частину засобів у державний бюджет. Слід зазначити, що в міру збільшення
темпів росту закріплених за місцевих бюджетом прибутків частка
відрахувань у державний бюджет зменшується, але тільки до 60 % від
очікуваного перевищення прибутків над витратами, тобто велика частина
перевиконання в будь-якому випадку іде в Держбюджет. Цей ефект ще більш
дестимулює. Припустимо район-одержувач допомоги (реципієнт),
мобілізувавши внутрішні фінансові ресурси, істотно збільшив надходження
в місцевий бюджет (на 100 %), при цьому він одержить тільки 60 % від
розміру різниці, необхідної для покриття місцевих витрат. У цей же час
інший район, не прикладаючи ніяких зусиль для збільшення прибутків
місцевого бюджету (0 % росту), отримає 90 % різниці витрат і прибутків.
Потрібний негайний перегляд відповідних положень Бюджетного кодексу і
формульного підходу. Можливо декілька варіантів розрахунків дотацій
вирівнювання. У такій главі нами буде викладено підхід на основі теорії
максимина (maxmin) [11], джерелом фінансування якого на довгостроковій
основі могла б служити фіксована частка Державного бюджету України.
На основі викладеного формульного підходу можна побачити, що тенденції
фінансування місцевих бюджетів за останній час в Україні свідчать про
зростання частини дотацій у регіональних бюджетах. Так, за запланованими
на 2001 рік показниками і результатами фактичного виконання місцевих
бюджетів на 1 січня 2002 р. тільки бюджет м. Києва з 27 регіональних
місцевих бюджетів не одержував дотацій.
Відбувається значне зростання дотаційної до місцевих бюджетів: обсяг
трансфертів із державного бюджету в 2000 р. складає 36 % загального
фонду витрат місцевих бюджетів, у той час у 1999 р. цей рівень складав
лише 16 %, відповідно 1998 – 15 %, 1997 – 16 % (табл. 2).
Таблиця 2
Структура власних прибутків
і трансфертів у доходах місцевих бюджетів (%) (7,8)
У той же час частка місцевих податків і зборів практично не
збільшується. Ця тенденція свідчить швидше про зростання ролі фінансової
централізації в процесі розвитку регіонів.
Недостатньо регламентованим є сам процес планування прибутків і витрат
бюджетів самоврядування при підготовці зведеного бюджету. Не
враховуються при плануванні показників зведеного бюджету положення
Бюджетної резолюції. Так, відповідно до розрахункових показників проекту
бюджету 2000 р., частина прибутків місцевих бюджетів у прибутках
зведеного бюджету становила 32 %, витрат – 33 %. Водночас Бюджетною
резолюцією на 2000 рік, цей показник передбачений на рівні не менше 40 %
[7, 8].
Про помилки в плануванні свідчить і фактичне перевиконання запланованих
бюджетних показників з таких основних джерел прибутків місцевих
бюджетів, як податок із прибутку підприємств комунальної форми власності
і від надходжень у цільові фонди. У результаті в 2000 році відбулося
достатньо значне перевиконання надходжень у місцеві бюджети порівняно з
планом – на 27,3 %. Таким чином, останнім часом місцеві бюджети
„традиційно” перевиконують дохідну частину. Для багатьох розрахунків
протягом бюджетного року використовуються саме планові показники, що
призводять до некоректних розрахунків і знижують ефективність
фінансового керування.
Проаналізуємо залежність місцевих бюджетів від загальнодержавних
податків і зборів і державних цільових фондів, трансфертів, кредитів і
інвестицій.
Так, у 70 містах України, розташованих у різноманітних регіонах України,
що відрізняються чисельність населення, географічним розташуванням,
розміщенням виробництва і ресурсів, середній розмір загальнодержавних
податків у структурі прибутків міських бюджетів становить 78 %, а в
багатьох містах вона перевищує 90 % [7, 8]. Це переконливо свідчить, що
бюджети територіальних общин на 78–90 % залежать від надходжень
загальнодержавних податків і зборів. Власні і прирівняні до них джерела
надходжень (місцеві податки і збори, закріплені загальнодержавні податки
і тощо) складають у середньому 10 % усіх податкових надходжень, у той
час як для більшості країн Європи, що, як і Україна, підписали Хартію
про місцеве самоврядування, власні прибутки становлять більше 50 % [10].
Структура прибутків також ще раз підтверджує, що на сьогодні зусилля
органів місцевого самоврядування щодо збільшення податкових надходжень
від місцевих податків і зборів нівелюються через малі можливості
місцевих органів влади з розширення власної фінансової бази. При цьому
практично не використовуються такі потенційно ефективні фінансові
інструменти, як випуск облігацій, створення ефективних місцевих
грошово-речових лотерей, розширення фонду муніципальної власності,
спроможної приносити прибутки місцевим органам влади, пайова участь
разом із регіональними бізнес-структурами в перспективних інноваційних
проектах.
За рахунок місцевих бюджетів фінансується до 90 % сфери охорони
здоров’я, приблизно 75 % витрат на утримання житлово-комунального
господарства, 74 % витрат на утворення і 69 % на утримання культури. У
частині витрат місцевих бюджетів спостерігалося зростання заборгованості
по основних видах витрат, а також заборгованості заснувань, що
фінансуються з місцевих бюджетів. Так, кредиторська заборгованість
бюджетних заснувань, що фінансуються з місцевих бюджетів України,
збільшилася на 180 млн грн і на 01.01. 2003 року вона становила 1749,9
млн. грн.
У Бюджетному кодексі одним з основних параметрів для визначення кошика
прибутків є показник індексу відносної платоспроможності регіонів. На
його основі в системі положень Бюджетного кодексу здійснюються всі інші
розрахунки, зокрема надання міжбюджетних трансфертів, дотацій
вирівнювання. Пункт 5 статті 98 Бюджетного кодексу України вказує:
„Індекс відносної платоспроможності є коефіцієнтом (ИОП), що визначає
рівень платоспроможності адміністративно-територіальної одиниці
порівняно з аналогічним середнім показником по Україні в розрахунку на
одного жителя” [5].
На основі проведеного аналізу можна стверджувати, що існуюча система
міжбюджетних- відносин виконує дестимулюючий вплив на формування
місцевих бюджетів. Існуюча залежність місцевих бюджетів від державного з
року в рік збільшується, що підтверджується зростанням частки
трансфертів з державного бюджету загальної суми місцевих бюджетів.
Але основним недоліком існуючої системи міжбюджетних відносин є
законодавчо визначена можливість існування трансфертів із місцевих
бюджетів у державний, для місцевих бюджетів вважається, що величина
доходів перевищує величину власних витрат на здійснення повноважень
місцевої влади. Такий підхід гальмує спрямування місцевих органів влади
до поповнення місцевих бюджетів за власний рахунок. Оскільки частка
державного бюджету шляхом трансфертів потрапляє в місцеві бюджети,
вважаємо доцільним перегляд Бюджетного кодексу України з метою залишення
в місцевих бюджетах частки загальнодержавних податків.
Література
1. Бєляєв В.В. Можливі втрати місцевих бюджетів при переході до плоскої
шкали оподаткування доходів громадян // Наукові праці НДФІ. – № 2. – С.
113–118.
2. Бєляєв В.В., Скрипник А.В. Основні ризики планування бюджету на
регіональному рівні // Тези конференції „Бюджетно-податкова політика:
теорія, практика, проблеми.” – Ірпінь, 2003. – С. 71–73.
3. Береснева Л.П. Финансовые проблемы регионов // Финансы. – 1999. – №
10. – С. 11–13.
4. Бюджетний кодекс України. – К.: Атіка, 2002. – 75 с.
5. Горленко І.О., Тарангул Л.Л. Економічні райони України: Посібник. –
К., 1999. –205 с.
6. Гресс А. Зачем работать, если можно сидеть на трансфертах, как на
игле // Бизнес. – 2003. – № 13 (252) 31.04. – С. 32–36.
7. Державний бюджет України на 2000, 2001, 2003, 2004 рік: Проект
Кабміну України: 09.2003. – 162 с.
8. Діяльність податкової служби України за 1996–2002 роки. – К., 2003. –
158 с.
9. Еремеева Л.Н. Программа развития бюджетного федерализма в Российской
Федерации – шаг вперед в развитии местного самоуправления // Местная
экономика. – М., 2002. – С. 13–28.
10. Європейська Хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985
року// Віче. – 1993. – № 6.
11. Кадочников П., Сидельников-Мурылев С., Трунин И. Проблемы
моделирования воздействия межбюджетных трансфертов на фискальное
поведение субнациональных властей // Вопросы экономики. – № 7. – 2002. –
С. 103–125.
12. Конституції і конституційні акти. – К., 2001. – С. 347–397.
13. Кравченко В. Місцеві фінанси України: Навч. посібник – К.: Знання,
1999. – С. 407.
14. Крайник О. Сучасні підходи до формування місцевих бюджетів //
Регіональна економіка. – № 4. – 2002. – С. 65–75.
15. Луніна І. Бюджетний кодекс України і реалії міжбюджетних відносин //
Економіст. – 2000. – № 10. – С. 32–36.
16. Teresa Garcia-Milda, Solidarity and Fiscal Decentralization // 96th
Annual Conference on Taxation. Рp. 152–156.
17. Carlos Gil Ganaleta, Pedro Pasqual Arzoz and Manuel Garate Regional
Economic Disparties and Desentralization // Urban Studies, vol 41. –
2004. – № 1. – Рp. 71–94.
18. Osung Kwan, The Effects of Fiscal decentralization on Public
Spending: the Korean Case // Public Budgeting and Finance, witer 2003. –
Рp. 1–20.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
