Основні принципи державного управління в Україні: соціально-ціннісний
аспект
Державне управління як владно-організуюча діяльність контрольних органів
держави здійснюється і за межами системи органів виконавчої влади. Зміст
влади найяскравіше виявляється в державному управлінні. Але важливо
враховувати, що в будь-якій демократичній державі функції виконавчої
влади здійснюються суб’єктами не лише виключно державної влади
(наприклад, можуть бути делеговані органам місцевого самоврядування,
іншим недержавним інституціям). Отже, частина функцій державного
управління реалізується за межами виконавчої влади, але водночас частина
функцій виконавчої влади може реалізовуватися за межами державного
управління. В цьому полягає специфіка співвідношення понять “виконавча
влада” і “державне управління”. Проте в контексті даного дослідження
важливим є сам факт належності незаперечного зв’язку між державною
владою і державним управлінням, що дає можливість наголошувати про
спільність їх ціннісних характеристик і ознак.
У світлі такого розуміння соціально-ціннісних засад державного
управління його науковий вимір стає обґрунтуванням процесу досягнення
оптимального менеджменту шляхом організації. Американський дослідник
М.Даймок у своїй роботі “Філософія адміністрування” доходить висновку,
що сучасна теорія державного управління – це “новий науковий синтез, що
має необхідне відношення до всіх галузей знання й усіх питань, які
входять у здійснення офіційної політики й програм” [1].
Варто підкреслити, що теорія державного менеджменту є міждисциплінарною
наукою. А отже, соціально-ціннісний вимір державного управління також є
феноменом перетинання багатьох галузей знання. Цей науковий напрям виник
на перехресті теорії політики й менеджменту (за провідної ролі
політології); згодом багато в чому використовувалися досягнення інших
соціальних наук – психології, філософії, права, соціології. Цікавим і
несподіваним є порівняння теорії державного управління з медициною, що
пропонується в монографії за редакцією американського політолога
Ф.Мошера [2]. Тут звертається увага на концептуальну подібність
предметів даних наук, на перший погляд надзвичайно далеких одна від
одної. Так, медицина вимагає знань багатьох суміжних з нею дисциплін –
анатомії, хімії, фізики. Однак екскурси в ці науки ще не припускають
знання предмета власне медицини. Точно так само складається справа з
теорією державного управління. Відомості з теорії політики, права,
соціології, конфліктології, психології, економіки необхідні, але самі по
собі вони не становлять предмета теорії державного управління, це
самостійний науковий напрям.
Щоб встановити предметне поле соціально-ціннісного дослідження
державного управління, необхідно визначити його місце в контексті
державного управління як наукового напряму в його взаємозв’язку з іншими
соціальними науками. Найбільш близька до науки державного управління
галузь адміністративного права, оскільки обидві займаються однією й тією
ж самою сферою діяльності – державним адмініструванням. Але теорія
державного управління прагне розкривати об’єктивно існуючі
закономірності в галузі адміністративної діяльності, щоб на цій основі
формулювати рекомендації, у той час як предметом адміністративного права
значною мірою є перетворення цих рекомендацій у діючі юридичні
нормативи.
Адміністративне право повинне виконувати стосовно науки державного
управління вторинну функцію, однак функція ця не пасивна. Завдання
адміністративного права полягає в тому, щоб основні положення науки
державного управління виразити специфічною юридичною мовою у вигляді
зобов’язуючих норм. Тому відповідно підібрані правові форми можуть мати
уточнююче значення для визначення й функціонування цих положень. У
певному сенсі співвідношення цих дисциплін можна розглядати як питання
співвідношення форми й змісту.
Необхідно спинитися також на взаємозв’язку теорії державного управління
з праксеологією і теорією організації. Всі три галузі знання належать до
ергологічних наук, тобто до наук про організацію людської діяльності.
Розбіжності між ними складаються в неоднаковому ступені абстракції.
У групі ергологічних наук найбільш абстрактна праксеологія, що являє
собою найвищий щабель узагальнення. У предмет цієї науки входить
будь-яка людська діяльність, розглянута з погляду її раціональності.
Принципи й практичні рекомендації праксеології застосовуються в усіх
сферах. Однак вони відносно нечисленні, оскільки не може бути великої
кількості рекомендацій, що мають рівну цінність при організації
державної установи, військової справи, приватної фірми або громадського
об’єднання тощо.
Теорія організації відрізняється меншим ступенем узагальнення. Вона
займається питаннями ефективного функціонування й управління соціальних
систем. Оскільки однією зі сфер цієї діяльності є робота управлінського
персоналу, то теорія організації займається певним чином і роботою
персоналу органів державного управління. Теорія державного управління,
на нашу думку, розташована на один щабель нижче за рівнем узагальнення,
оскільки займається не всіма інститутами, утвореними для виконання
суспільно корисної діяльності, а лише тими, які належать до державного
адміністрування. Обмежуючи таким же чином поле своїх інтересів, наука
про адміністративне управління компенсує це, розвиваючи ті елементи
теорії організації, які пов’язані зі специфікою державного
адміністрування.
Взаємозв’язок усіх трьох дисциплін можна представити таким способом:
усе, що становить інтерес для праксеології, має значення для теорії
організації, а те, що становить інтерес для теорії організації, важливо
для теорії державного управління. Але не навпаки: не все, чим займається
теорія державного управління, входить у сферу теорії організації, і не
все, що вивчає теорія організації, входить в область праксеології.
Можна виділити кілька основних проблем, якими сьогодні займається теорія
державного управління. По-перше, це проблема організації державного
управління на різних рівнях: національному, регіональному й місцевому.
До неї відносять: розробку загальної теорії державних організацій,
функцій апарату державного управління на різних рівнях, координацію
державного управління як цілісної системи. По-друге, більшим блоком
проблем є підготовка й рекрутування управлінських кадрів, докладніше
вони висвітлені в російських дослідженнях [3]. Тут розглядаються питання
оптимальної структури штатного складу чиновників державного апарату,
управління персоналом державних організацій, вимоги до менталітету й
стилю роботи професійних державних службовців, проблема лідерства,
проблема боротьби з бюрократизмом тощо [4]. По-третє, це проблеми,
пов’язані з технікою державного адміністрування. Цей блок проблем
включає розробку теорії прийняття державних рішень, політичного аналізу,
методів державного управління в кризових і конфліктних ситуаціях,
технології взаємин державної адміністрації й засобів масової інформації
тощо. У кожному з цих напрямів досліджень державного розвитку повинен
бути встановлений зв’язок із соціально-ціннісною основою, оскільки саме
він є умовою адаптації державного механізму до динаміки соціальних
процесів, а також формою, у якій відбувається первинна соціалізація його
громадян, у тому числі й державних службовців. Крім того, у кожному з
напрямів державного управління ціннісна ієрархія по-своєму виступає як
предмет наукового вивчення й дослідження: соціально-ціннісні домінанти
державного управління в умовах ринкової економіки, ціннісні орієнтації
державного управління у зіставленні з соціальними процесами, екологією,
зовнішньою політикою тощо.
Перефразовуючи Т.Парсонса, можна сказати, що зростаюча диференціація в
галузі теорії державного управління не означає, що різні сфери цієї
науки функціонують самі по собі. Нові напрями є більш спеціалізованими,
але водночас вони більшою мірою мають потребу в ресурсах один одного,
між ними розвертаються більш складні процеси наукового й соціального
обміну [5].
oxoaetUew?}eeUUUUUUUUUUUUUUUUUUUUUU
Тому природно, що теорія державного управління використовує безліч
спеціальних або загальних теорій (наприклад, теорії конфлікту й
консенсусу, прийняття рішень, політичного прогнозування тощо). Але в той
же час існує й загальна теорія державного управління, покликана пояснити
державне управління як систему й цілісність. Яке місце займають
аксіологічні проблеми в структурі науки про державне управління –
з’ясувати це є одним з головних завдань нашого дослідження.
Необхідно підкреслити також, що ціннісні параметри суспільства, а отже,
і їхня роль у державному управлінні містять у собі як статику, так і
динаміку, що відбиваються відображаються в державній організації й
політичному процесі. Динамізм структури цінностей робить її вічно
незавершеною, і, навпаки, незавершеність ціннісної ієрархії є ознакою її
динамізму. Саме через цю незавершеність і відкритість світу аксіологія
державного управління повинна зосереджувати увагу на його динамічній
стороні. Але водночас динаміку аксіологічного виміру не можна зрозуміти
без всебічного дослідження існуючої в кожний історичний період статики
державного управління. Із цього погляду теорія державного управління як
наукова дисципліна повинна однаковою мірою охоплювати як наявний порядок
цінностей державного управління, де домінують постійні, незмінні
величини, так і політичний процес, де домінують змінні величини.
Дефініція соціально-ціннісних засад державного управління вимагає
обмеження предметної сфери державної діяльності, що на другій Нараді
експертів ООН була визначена як “процес досягнення національних цілей і
завдань через державні організації” [6].
Похідність процесу державного цілепокладання від первинної
самовизначенності функціонально-ціннісної структури суспільства була
продемонстрована генезою теорії державного управління, що виявляє
залежність динаміки його форм від первинної системи ціннісних орієнтацій
суспільства. Регулятивна функція цілепокладання в соціальному
менеджменті зафіксована у формулюванні призначення державного управління
як “забезпечення та функціонування і розвитку суспільства для досягнення
певної мети”. Метою державного управління є реалізація цілей та функцій
державивраховуючи політичну та юридичну природу державного управління,
воно не є суцільно підпорядкованим процесу виконання функцій держави.
Телеологічна природа державного управління дозволяє розкрити
соціально-ціннісне підґрунтя державної влади, яка має забезпечити
єдність реалізації на практиці цілевизначення, цілепокладання та
ціледосягення. Така єдність досягається в результаті збалансованості дії
принципів державного управління: загальносистемних, спеціалізованих та
структурних.
Загальносистемні принципи державного управління висувають на перший план
ціннісну домінанту демократизму як орієнтиру розвитку
західноєвропейської парадигми культури. Оскільки демократія є не лише
наявним громадянським станом, але являє собою динаміку переходу від
суспільства з “механічним” типом солідарності до “органічного” типу,
“безсвідомої солідарності цільового об’єднання” до “громадянської
асоціації”. Регулятивність демократичної форми управління зазначив ще
Ж.-Ж.Руссо, тому конституювати демократичність конкретного певного стилю
державного управління можна лише як тенденцію багатовекторного розвитку
суспільства. Ціннісні орієнтири побудови демократичного суспільства
можна визначати з різних позицій. З нашої точки зору, особливої уваги
потребує вивчення концепцій утилітаризму та гуманізму.
Визначальним критерієм у цьому складному процесі є результативність
колективної дії громадянського суспільства, яке українські дослідники
визначають, як “сукупність громадських інститутів, які сформовані на
добровільній основі, діють на самоврядних засадах у межах Конституції та
законів, за посередництвом яких індивіди вільно реалізують свої основні
природні права і свободи” [7, с. 615].
Якщо в працях представників класичної філософської традиції (Дж.Локка,
Т.Гоббса, Ш.Монтеск’є, Ж.-Ж.Руссо, Е.Канта, Г.Гегеля та інших) і пізніше
поняття “громадянське суспільство” використовувалось для розмежування
суспільства і держави, – то сучасні науковці стверджують, що нині
кордонів між громадянським суспільством і державою практично немає.
Держава втручається у вирішення багатьох фундаментальних економічних і
соціальних проблем. При цьому спільним для них є діюча особа
громадянського суспільства – людина, індивід як особистість з її певною
системою цінностей, потреб, інтересів. Саме можливість зреалізувати ці
цінності й прагнення перетворює цього індивіда на головного учасника
суспільного розвитку. Отже, проблема визначення системоутворюючих
елементів політичного поля як соціально-ціннісного підґрунтя державного
управління має стати також завданням нашого дослідження.
Висновки та подальші перспективи дослідження.
1. Єдність соціально-ціннісної основи державного менеджменту
проявляється у взаємодії його принципів: загальних, спеціальних і
структурних. Перші актуалізують ціннісний вимір демократії як форми
організації суспільства, що діє на принципі народовладдя як послідовного
здійснення прав і свобод людей. Другі ґрунтуються на балансі ціннісних
орієнтацій державних службовців (відсутність останнього може призвести
до ціннісного конфлікту й навіть до соціальної аномії). Треті
забезпечують єдність державної влади в трьох її вимірах: правовому,
політичному й організаційному. Відповідно до поділу структури принципів
державного управління виокремлюються стратегічні напрямки подальшого
дослідження.
Таким чином, фрагментарність аналізу проблеми розуміння
соціально-ціннісних засад державного управління в контексті інших тем
свідчить проте, що вона розвивалася спорадично, а отже, і рішення
проблем, які виникають в цьому аспекті – безсистемні і часткові. Тому,
проблема осягнення соціально-ціннісного виміру державного менеджменту
потребує всебічного та системного осягнення.
2. Спеціалізовані принципи державного управління мають ґрунтуватися на
єдності ціннісних орієнтацій державних службовців та її відповідності
свідомо визначеній ієрархії цінностей певної держави з урахуванням
історичного шляху її становлення. Тому аксіологія має бути необхідною
складовою державного управління як навчальної дисципліни. Це завдання є
одним із найбільш складних. Оскільки зрозуміло, що маніфестація певних
ціннісних настанов у процесі освіти державних службовців не забезпечить
їх прихильності проголошеній системі цінностей. Проте це свідчить про
необхідність включення аксіологічних дисциплін у систему управлінської
освіти як соціального інституту на різних етапах навчання та виховання.
І це також є завданням державного масштабу.
Список використаної літератури
1. Marshall Dimock. Philosophy of Administration. – N.Y.: Prentice Hall
Inc., 1978. – P. 21.
2. American Public Administration: Past, Present, Future/Ed, by F.C.
Mosher. The Univ. of Alabama Press, 1975. – 570 р.
3. Вищий адміністративний персонал на шляху до загальноєвропейського
будинку: стратегія, організація, методи навчання й розвитку / Матеріали
12-го Міжнар. конгресу. – К., 1993. – 487 с.
4. Іванов Ю.І. Проблеми підготовки управлінських кадрів для вищих
органів державного управління / Державна служба в Російській Федерації:
концепція, досвід, проблеми. – К., 1993. – С. 41-42.
5. Парсонс, Талкотт. О структуре социального действия. – М.: Академ.
проект, 2002. – 880 с.
6. Державно-адміністративна діяльність у другому десятилітті розвитку
ООН. – К., 1991. – С. 43.
7. Барков В., Розова Т. Формування громадянського суспільства в
Україні / Український соціум. – К.: Знання України, 2005. – С. 613-627.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
